Reforma Electoral | Las propuestas del JNE en debate by Jurado Nacional de Elecciones

Segunda etapa • Año 12

Martes 4 de junio de 2019

Nº

739

REFORMA ELECTORAL Las propuestas del JNE en debate ESPECIAL

Pág. 2 Uso obligatorio de la ventanilla única de antecedentes para efectos electorales. Luis Carlos Arce Córdova

Pág. 3 El financiamiento de las organizaciones políticas: Regulación y planteamientos. Ezequiel Chávarry Correa

Págs. 6 y 7 El plan de gobierno: Lineamientos de gestión de las organizaciones políticas. Raúl Chanamé Orbe

Págs. 4 y 5 Democracia interna: Pilar elemental de la reforma electoral. Víctor Ticona Postigo

Pág. 8 El voto preferencial: Análisis, repercusión y planteamientos. Jorge Armando Rodríguez Vélez

suplemento de análisis legal

ESPECIAL

Martes 4 de junio de 2019

Planteamientos

USO OBLIGATORIO PARA EFECTOS ELECTORALES

Ventanilla única de antecedentes LUIS CARLOS ARCE CÓRDOVA Fiscal Supremo Titular. Miembro del Pleno del JNE

n más de una oportunidad, las organizaciones políticas, por no decir todas, han señalado de manera enfática, a modo de justificación, que al no contar con una herramienta que les permita acceder a información sobre sus posibles candidatos, era imposible que ellas pudiesen llevar a cabo esta labor de filtro cuyo objetivo era evitar que personas vinculadas a la criminalidad terminen postulando a un cargo público en el ámbito nacional o subnacional. Precisamente, como respuesta a este argumento, y teniendo como antecedente el caso colombia-

jurídica

no, el Perú, mediante la Ley N° 30322, publicada en el diario oficial El Peruano, el 7 de mayo del 2015, aprobó la creación de la Ventanilla Única de Antecedentes para Uso Electoral (VU), cuya finalidad principal era proporcionar un mecanismo que permita contribuir a la transparencia de la información respecto de posibles candidatos que pretendían acceder a cargos de elección popular, y de esta manera lograr la presentación de candidatos idóneos. Posteriormente, mediante el Decreto Supremo N° 069-2015-PCM, publicado el 7 de octubre del 2015, se aprobó el Reglamento de la Ley N° 30322. En este reglamento, se establecieron las disposiciones reglamentarias de la citada ley, así como los procedimientos aplicables para la solicitud y el suministro de información a las organizaciones políticas debidamente inscritas sobre sus posibles candidatos en los procesos en los que participen. En ese sentido, se contempló que las organizaciones políticas podían tener acceso a información sustancial y relevante de aquellas personas que deseaban ser candidatos, tal como la existencia de antecedentes policiales, penales, judiciales,

financieros, tributarios, o si estos se encuentran inmersos en una investigación en el ámbito internacional por la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol, por sus siglas en inglés). De esta manera, las organizaciones políticas tienen la posibilidad de conocer los perfiles de sus posibles candidatos y de realizar una “depuración” de los mismos, garantizando a la ciudadanía que solo los más idóneos, y aquellos que tengan los máximos estándares legales, morales y éticos ejercerán la función pública. Sin embargo, pese a todos los esfuerzos desplegados, es necesario mencionar que desde su entrada en vigencia, las organizaciones políticas no han hecho un uso masivo de esta herramienta en el porcentaje que se hubiera esperado. Recordemos que en las Elecciones Regionales y Municipales del año 2018, la asociación Transparencia daba cuenta que solo un tercio de los candidatos había pasado por la VU. Esta conducta demuestra el poco interés de las organizaciones políticas en contar con los mejores candidatos, aunado al hecho de que la utilización de esta herramienta es de carácter opcional. Por ello, no resulta extraño que un

Director: Ricardo Montero Reyes | Subdirector: Omar Swayne Recuenco | Editora: María Avalos Cisneros (mavalos@editoraperu.com.pe) Coordinador: Paul Herrera Guerra | Jefe de Diagramación: Julio Rivadeneyra Usurín | Teléfono: 315-0400 (2016)

Por las razones antes señaladas y a efectos de garantizar que los candidatos que se presentan sean las mejores opciones para la ciudadanía, es que el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), como el encargado de administrar la VU, mediante el artículo 66 del Proyecto de Código Electoral presentado al Congreso de la República en abril, propone que su uso sea obligatorio por parte de las organizaciones políticas durante el proceso electoral convocado, ello con la finalidad de que se realice una mejor selección de los candidatos. Aunado a ello, se propone que la cantidad de consultas sobre candidatos que realicen las organizaciones políticas sean publicadas en el portal institucional del JNE, a efectos de

que la ciudadanía esté debidamente informada. Esta propuesta implica un serio compromiso no solo de las organizaciones políticas, del JNE, sino también de las instituciones a las cuales se les solicita la información (Poder Judicial, Policía Nacional del Perú, entre otras), a efectos de que puedan brindarla de manera oportuna. De otro lado, no debemos olvidar que los medios de comunicación cumplen un papel importante, pues resulta necesario que ellos puedan informar acerca de la implementación y el cumplimiento de leyes que contribuyen a fortalecer nuestra débil institucionalidad política, logrando de esta manera contribuir a consolidar la democracia y gobernabilidad de nuestro país.

porcentaje de los candidatos que se presentaron en las últimas elecciones registren sentencias condenatorias, y que muchos de ellos, fueron elegidos autoridades regionales o municipales, pese a contar con un legajo muy poco confiable. En ese sentido, poco o nada queda de la finalidad para la que fue creada la VU, pues hasta la fecha siguen existiendo cuestionamientos a los candidatos que se presentan y a los que finalmente resultaron ganadores. Queda claro, pues, que la dación de dicha ley, por muy buenos propósitos que haya tenido, no acabará con la corrupción ni con la filtración de la criminalidad en las organizaciones políticas, en la medida en que estas no asuman a cabalidad su responsabilidad en la elección de sus candidatos. ◗

Las opiniones vertidas son de exclusiva responsabilidad de los autores. Sugerencias y comentarios: mavalos@editoraperu.com.pe

Jurídica es una publicación de

El Peruano

ESPECIAL

Martes 4 de junio de 2019

NORMATIVA VIGENTE Y PROPUESTA DE REFORMA

Financiamiento de las organizaciones EZEQUIEL CHÁVARRY CORREA Miembro titular del pleno del JNE

n el Perú, según el artículo 45 de la Constitución, “el poder emana del pueblo”. Esta disposición reconoce uno de los contenidos del principio democrático, cuya materialización se concreta mediante elecciones periódicas en las que se eligen representantes en los diferentes niveles de gobierno. Las organizaciones políticas intervienen en este tipo de procesos por medio de sus candidatos; para ello, requieren fondos que servirán en el desarrollo de sus actividades ordinarias, organización, capacitación a dirigentes y candidatos, difusión de sus propuestas, contacto con la ciudadanía, etcétera. Por su parte, al Estado le corresponde intervenir estableciendo las reglas en las cuales se defina el tipo de financiamiento permitido (público o privado), las condiciones que deben cumplir las organizaciones políticas para acceder al financiamiento público y cuál debe ser el destino de esos fondos, las medidas que permitan asegurar transparencia del financiamiento privado, las restricciones y prohibiciones sobre donaciones y gastos, normas relativas a la verificación y control del financiamiento, consecuencias jurídicas ante el incumplimiento de las reglas, esto es, determinación de los diferentes tipos de responsabilidades en las que puedan incurrir las organizaciones políticas. En el caso peruano, el financiamiento está regulado en la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, la cual fue objeto de reforma mediante la Ley N° 30689, publicada el 30 de noviembre del 2017. No obstante que en el 2017 se produjo una reforma legislativa, en el 2018 se aprobó una reforma constitucional ratificada mediante referéndum, cuyo resultado fue la promulgación de la Ley N° 30905, publicada en El Peruano el 10 de enero del 2019, la cual modifica el artículo 35 de la Constitución y establece disposiciones sobre el financiamiento de organizaciones políticas. En la reforma constitucional se ha definido

que el financiamiento puede ser público y privado. En el caso del primero, se ha establecido que promueve la participación y fortalecimiento de las organizaciones políticas bajo criterios de igualdad y proporcionalidad. En el caso del segundo, se realizará mediante el sistema financiero con las excepciones, topes y restricciones correspondientes. La reforma también incluye una regla según la cual la difusión de propaganda electoral en medios de comunicación, radiales y televisivos, únicamente es posible mediante financiamiento público indirecto; siendo así, desde la Constitución se ha prohibido cualquier otra forma de financiar propaganda electoral. En lo relativo a la transparencia sobre el origen de sus recursos económicos, la verificación, fiscalización, control y los diferentes tipos de sanciones, se han establecido disposiciones sujetas a intermediación del legislador. En atención a lo indicado, independientemente de las discusiones que existen en la doc-

INDEPENDIENTEMENTE DE LAS DISCUSIONES QUE EXISTEN EN LA DOCTRINA Y LOS MODELOS EN EL DERECHO COMPARADO EN RELACIÓN CON LA MEJOR MANERA DE REGULAR EL FINANCIAMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS, EN EL PERÚ EXISTEN ALGUNOS ASPECTOS CONSTITUCIONALIZADOS Y OTROS SUJETOS A CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA.

suplemento de análisis legal

Control y sanciones Respecto de la verificación y control de aportes, se propone que las organizaciones políticas estén impedidas de delegar a terceros la rendición de gastos de campaña, pues se entiende que son ellas las que deben asumir la responsabilidad y consecuencias del manejo de sus fondos. También se plantea la obligatoriedad de rendición de gastos de campaña, durante y al finalizar dicho proceso, con lo cual se pretende corregir la reforma del 2017. En el rubro de sanciones, la

experiencia próxima muestra la inoperancia e insuficiencia de las multas como consecuencia negativa ante la comisión de infracciones; siendo así, se propone un conjunto de medidas que deberán ser impuestas de manera gradual siempre que se produzcan las infracciones leves, graves y muy graves, cuya consecuencia puede llegar a ser la suspensión y cancelación de la inscripción de los partidos y movimientos regionales.

trina y los modelos en el derecho comparado en relación con la mejor manera de regular el financiamiento de las organizaciones políticas, en el Perú existen algunos aspectos constitucionalizados y otros sujetos a configuración legislativa; por lo tanto, cualquier reforma legal debe tener en cuenta dichas premisas básicas con el objetivo de no desnaturalizar el contenido de la norma fundamental. En ese orden de ideas, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) ha remitido al Congreso de la República un proyecto de ley de Código Electoral, en el cual se propone una reforma integral. En lo relativo al financiamiento, en concordancia con el artículo 35 de la Constitución se ha propuesto algunas medidas importantes. En el caso del financiamiento público directo, se establece la devolución al Estado en caso no sea utilizado. Como novedad, se propone que un porcentaje (10%) se destine a desarrollar actividades de formación y capacitación de mujeres, jóvenes y representantes de comunidades indígenas y nativas. En el caso del financiamiento privado, se propone la bancarización de todo aporte que reciban los partidos políticos, los movimientos regionales o departamentales, así como las alianzas. En lo relativo a las restricciones sobre donaciones, se establecen límites legales de aportes individuales de personas naturales o jurídicas a 200 UIT, se prohíben los aportes anónimos, se establece un tope de 100 UIT para actividades proselitistas de recaudación de fondos, tales como polladas o las rifas. ◗

4-5

suplemento de análisis legal

Martes 4 de junio de 2019

PILAR ELEMENTAL DE LA REFORMA ELECTORAL

La democracia interna VÍCTOR TICONA POSTIGO Presidente del JNE. Ex presidente del Poder Judicial. Magistrado de la Corte Suprema de Justicia de la República

ué duda cabe que el fortalecimiento del sistema electoral peruano, entendido como el conjunto de reglas que gobiernan los procesos electorales y convierten votos en representación política, esenciales para el ejercicio de la democracia, es y ha sido uno de los objetivos principales –si no acaso el más importante– en el que han venido trabajando los organismos del sistema electoral y en especial el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). La reforma electoral, entonces, ocupa un espacio central para afianzar la democracia de nuestro país. Uno de los pilares elementales de esta reforma es el fortalecimiento de los partidos políticos, que está relacionado a las reglas sobre los procesos de democracia interna para la elección de candidatos que participarán en un proceso de elección popular y, por consiguiente, es uno de los aspectos más importantes de la propuesta del Proyecto de Código Electoral 2019, Proyecto de Ley N.° 4251/2018-JNE, que presentó el JNE el pasado 25 de abril. Es menester señalar que la propuesta que se incluye en el Proyecto de Código Electoral 2019 no es enteramente nueva. Las ideas centrales de dicho planteamiento se pueden encontrar fácilmente en las dos presentaciones anteriores del Proyecto de Código Electoral (los proyectos de 2011 y de 2017); así como también en el Proyecto de Ley N.° 03030/2013-JNE, Proyecto de Nueva Ley de Partidos Políticos, que se presentó en 2013. Esto resalta el impacto que tendría la mejora de las normas de democracia interna para un real ajuste del sistema electoral peruano, el fortalecimiento de los partidos políticos y para una exitosa reforma electoral. Del mismo

modo, los cambios sobre la democracia interna no pueden realizarse a través de proyectos de ley individuales y aislados, sino que tienen que ser parte de una reforma integral y sistematizada que tome en consideración todos los aspectos del Derecho Electoral, para así tener una legislación coherente y ausente de vacíos o contradicciones, que maximice el impacto de las modificaciones que se hagan sobre los procesos de democracia interna. Propuestas del Código Electoral 2019: Organización del proceso interno Pero, ¿cuáles son las propuestas que el JNE impulsa en lo que respecta a la democracia interna de las organizaciones políticas? Para poder detallar las características de la propuesta del Código Electoral 2019 es necesario compararla con lo que establece sobre el particular la legislación vigente y algunas otras iniciativas que se han presentado sobre el tema. Un primer punto de gran importancia tiene conexión con la organización de las elecciones primarias. Bajo la legislación vigente, todo proceso de democracia interna es realizado por el órgano electoral de la agrupación política, siendo opcional la participación de los organismos del sistema electoral, pues su intervención depende de la voluntad del ente político. Así, por ejemplo, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) solo puede brindar labores de asistencia técnica que se hayan solicitado y siempre que se trate de un proceso interno para la elección de candidatos a presidente, vicepresidente, congresistas de la República, gobernadores y vicegobernadores regionales, y alcaldes provinciales de las capitales de departamento. Y es en este único escenario que se permite la fiscalización posterior por parte del JNE; mientras que el Registro de Identificación y Estado Civil (Reniec) no tiene mayor participación en el proceso interno. Esta regulación tiene como consecuencia que en muchos casos se produzcan errores que posteriormente son advertidos en el proceso de inscripción de lista, generando la improcedencia de la misma. El Proyecto de Código Electoral 2019 pro-

pone que los procesos de democracia interna para la elección de candidatos para cargos de representación en elecciones de calendario fijo cuenten con la participación obligatoria de todos los organismos del sistema electoral. Así, por ejemplo, el JNE se encargaría de la fiscalización del proceso para que este cumpla con la legislación y, de ser el caso, administrar justicia electoral; la ONPE estaría a cargo de la organización del proceso electoral y la impresión de los materiales necesarios; mientras que el Reniec, en colaboración con el Registro de Organizaciones Políticas (ROP), se encargaría de elaborar el padrón electoral. Con todo esto se le brinda mayor transparencia al proceso de elección interna, asegurando la naturaleza democrática del mismo y la correcta transmisión de la voluntad de los afiliados y no afiliados, según sea el caso. Es necesaria entonces, la participación de todos los organismos del sistema electoral para poder alcanzar la eficiencia y transparencia de los procesos internos; pues la participación de uno o dos organismos del sistema limitaría la confiabilidad de los resultados obtenidos. Para este fin, la propuesta del Código Electoral también plantea que las elecciones internas para elegir candidatos de todas las organizaciones políticas se realicen de manera simultánea en un mismo día, de tal forma que la ciudadanía pueda estar atenta y participar de los mismos, si así lo desea; y al mismo tiempo facilitar y centralizar las labores de los organismos electorales en dicho proceso. Un segundo aspecto de la propuesta sobre democracia interna está relacionado a la mo-

dalidad de la elección. La legislación vigente plantea que los procesos de democracia interna se puedan realizar bajo tres modalidades: (i) entre afiliados de la organización política, (ii) entre afiliados de la organización política y ciudadanos no afiliados y (iii) a través de delegados elegidos por órganos partidarios. De estas tres modalidades, la tercera

ESPECIAL

A manera de colofón Como podemos ver, las propuestas sobre democracia interna que el JNE ha planteado en el Proyecto de Código Electoral resolverían en gran medida los problemas que actualmente se presentan en la ejecución de los procesos de elecciones internas de las organizaciones políticas. Y no solo eso, sino que las propuestas hechas por el JNE estimularían la vida partidaria de dichas agrupaciones, en tanto el Código Electoral impulsa la participación activa en las elecciones internas.

modalidad presenta las menores garantías, así como puede hacer posible que en ciertas organizaciones políticas las cúpulas de las mismas controlen la elección, silenciando la voluntad de los afiliados. En ese sentido, el Proyecto de Código Electoral 2019 propone que las elecciones internas, bajo la supervisión de los organismos electorales, se realice mediante dos modalidades, que cada organización política tendrá que elegir y establecer en su estatuto o norma electoral interna. Estas modalidades pueden ser (i) elecciones con voto universal, libre, igual, directo y secreto de los afiliados, y (ii) elecciones con voto universal, libre, igual, directo y secreto de los afiliados y no afiliados. Ambas modalidades permiten una mejor y más activa participación de los afiliados a la organización política, además de establecer un espacio donde los ciudadanos, si así lo desean, puedan participar del proceso interno. Si bien se han presentado ante el Congreso de la República propuestas con cambios más extremos sobre las reglas de la democracia interna, debemos recordar que estas constituyen proyectos individuales que, de ser aprobados de forma aislada, podrían ocasionar algunos fenómenos negativos como un mayor porcentaje de ausentismo (por ejemplo en caso de optar por una elección primara donde la participación del ciudadano sea obligatoria), así como una inevitable confusión en el elector ante la posibilidad de una elevada participación de candidatos. En ese sentido, creemos que el sistema vigente solo requiere algunos ajustes para asegurar su funcionamiento, los

Si bien resulta de crucial importancia que se aprueben las reformas sobre la democracia interna de las organizaciones políticas, y esperamos que las propuestas del JNE sean escuchadas; es también vital que las mismas sean aprobadas en el contexto de una reforma integral y sistemática que tenga como resultado la aprobación de un Código Electoral. Por lo que, finalmente, debemos invocar al Congreso de la República a que incluya el Proyecto de Código Electoral 2019 dentro del debate de la reforma electoral y le dé prioridad dentro del mismo en tanto este representa un texto integral, sistematizado

EL PROYECTO DE CÓDIGO ELECTORAL 2019 PROPONE QUE LOS PROCESOS DE DEMOCRACIA INTERNA PARA LA ELECCIÓN DE CANDIDATOS PARA CARGOS DE REPRESENTACIÓN EN ELECCIONES DE CALENDARIO FIJO CUENTEN CON LA PARTICIPACIÓN OBLIGATORIA DE TODOS LOS ORGANISMOS DEL SISTEMA ELECTORAL. mismos que se incluyen en la propuesta del Código Electoral presentada al Congreso de la República en abril de 2019. En cuanto a los porcentajes de candidatos que pueden ser elegidos en elecciones internas, debe recordarse que en 2016 se incrementó el porcentaje de candidatos que podían ser designados directamente, elevándolo al 25%

y actualizado de toda la legislación electoral, que incluye las modificaciones más recientes en materia electoral, opiniones de ciudadanos, así como también ha considerado todos los proyectos de ley que el JNE remitió al Congreso de la República durante los últimos años; por todo ello, se trata pues de una propuesta ideal a partir de la cual puede organizarse el debate de las reformas a realizar. Confiamos en que el Legislativo logre concluir con el proceso de debate y aprobación de la reforma electoral, y así podamos contar con una legislación electoral moderna y una democracia fortalecida ad portas del Bicentenario de la República.

de la lista, de tal forma que se redujo el número de aquellos candidatos que pueden ser elegidos en democracia interna. El Proyecto de Código Electoral, propone que el 80% de la lista de candidatos sea elegido entre los afiliados de la organización política en el proceso de democracia interna, y que solo el 20% restante pueda ser designado directamente por la dirigencia de la organización política. De esta forma se estimula la participación de los afiliados de la agrupación política en el proceso interno y posteriormente en el proceso electoral mismo. También se debe resaltar el alcance que tiene la democracia interna en el Proyecto de Código Electoral. Así, la propuesta del JNE plantea que todas las candidaturas que se presenten con miras a participar en cualquier proceso electoral, sin distinción, sean determinadas a través de una elección interna, asegurando de este modo que la voluntad de los afiliados y ciudadanos no afiliados que participen del proceso interno sea respetada. Este es un elemento que hace más completa y adecuada la propuesta del JNE frente a otros proyectos que, por la complejidad del modelo que proponen, no incluyen a los procesos de elección de consejeros regionales y regidores municipales dentro de los alcances de la democracia interna, lo que representa una limitación importante, pues justamente los candidatos a consejero regional y regidor municipal constituyen el grueso que se presentan a cualquier proceso electoral que se celebre en nuestro país.◗

suplemento de análisis legal

ESPECIAL

Martes 4 de junio de 2019

LINEAMIENTOS DE GESTIÓN DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS

El plan de gobierno

HOY SE TIENE UNA DIVERSIDAD Y RESPETO POR LA PLURALIDAD. ESTO SE VE MANIFESTADO EN UNA COEXISTENCIA DE INTERESES MUCHAS VECES CONTRAPUESTOS QUE, A SU VEZ, SERÁN CANALIZADOS POR MEDIO DE GRUPOS ORGANIZADOS DENOMINADOS PARTIDOS POLÍTICOS, CUYO FIN ES ALCANZAR EL PODER Y, ASÍ TRATAR DE HACER REALIDAD LOS PROPÓSITOS PARA LOS CUALES SE HAN CONSTITUIDO.

RAÚL CHANAMÉ ORBE Constitucionalista. Miembro titular del pleno del JNE.

auricio Duverger definió a los partidos por cuatro características: 1) pretensión de poder, 2) ideología, 3) organización y 4) permanencia. No obstante, Raymond Arón –el gran ensayista francés– proclamaba ya en la década de 1960 el “fin de las ideologías”, en el tránsito de lo que denominó la sociedad posindustrial.

Ideología Este es un tema polémico; para la Filosofía, la ideología es la cosmovisión que posee el hombre sobre su existencia; para Marx, una falsa conciencia que explicaba la subordinación de las clases oprimidas ante el poder de una clase dominante. Cuando el proletariado –según el autor de El capital– adquiriera su autoconciencia (auténtica ideología) estaba preparado para asumir el poder. Para Athuser, la ideología (religión, cultura, costumbres, valores) lo determinaba todo. Ese determinismo fue criticado por Francisco Miró-Quesada Cantuarias, señalando que estas ideologías habían entrado en crisis. ¿Han desaparecido las ideologías? No, lo demuestra la encuesta que ha hecho Datum para darnos respuestas sobre el pensamiento político de los peruanos más allá de si conocen a Aron, Althuser o Marx. Cuando Duverger homologó a los partidos políticos con una ideología, no se equivocaba, si esto significa un programa de gobierno que los singularice y le dé identidad a sus afiliados, diferenciándolo de otras formaciones. La frontera partidaria no la determina el caudillismo de los dirigentes, sino el programa ante el mercado, el Estado, el orden, las libertades o los derechos, con estas premisas surgió el socialismo, el liberalismo o el socialcristianismo. En nuestro caso, el aprismo –más allá del carisma de Haya de la Torre- tuvo muchos adherentes y detractores por su programa máximo de 1931: antiimperialismo, reforma agraria, nacionalización de industrias e internacionalización del canal de Panamá. Hoy, en la democracia moderna se tiene una diversidad y respeto por la pluralidad. Esto se ve manifestado en una coexistencia de intereses muchas veces contrapuestos que, a su vez serán

canalizados por medio de grupos organizados denominados partidos políticos, cuyo fin es alcanzar el poder y, de esa forma, tratar de hacer realidad los programas políticos, sociales y económicos, propósitos para los cuales se han constituido. Siendo así, los partidos políticos son los vehículos entre los ciudadanos y los gobiernos. Entre las funciones que se les reconocen están las de canalizar intereses sectoriales y expresar sus demandas mediante propuestas de gobierno. Estas últimas, entendidas como formulación de programas orientados progresivamente a resolver los problemas, se traducen en medidas que responden a su vez al carácter ideológico que propugna el partido. Ahora bien, la ideología política de un partido político, entendida como un conglomerado de creencias, principios éticos, ideales y económicos con un soporte doctrinario, trata de explicar cómo debería funcionar una determinada sociedad. Como se ve, son las organizaciones políticas las que buscan ejecutar los planes o programas para los cuales sus miembros se han organizado; esos programas, en épocas electorales, se transformaran en planes de gobierno.

Propuesta de la organización Hoy tenemos por cada organización política un plan de gobierno presentado junto con la lista de candidatos, la cual debe entenderse como una respuesta o solución futura a las necesidades identificadas por un candidato para una determinada circunscripción electoral a la cual se pretende acceder; debe ser razonable y, sobre todo, viable. Podemos señalar también que se trata de un documento presentado por las organizaciones políticas, en el que se detallan y sustentan los lineamientos de gestión, los principales actos de administración en las diversas áreas de competencia del órgano al que se postula, así como de sus plazos de ejecución y posibles fuentes de financiamiento, que han de realizar los candidatos en un eventual gobierno. El plan de gobierno contiene la propuesta de cada organización política a los ciudadanos de la circunscripción electoral en la cual se postula. Este plan de gobierno es el producto de un diagnóstico, análisis y visión de desarrollo y progreso que tomará en cuenta metas, objetivos, acciones y estrategias bien estructuradas cuyas características principales serán las de razonabilidad, credibilidad y viabilidad. Los planes de

gobierno son los instrumentos que servirán para trasmitir las propuestas, económicas, sociales, culturales y políticas a la ciudadanía. En el interior de cada formación política debe establecerse un mecanismo de aprobación del plan de gobierno, por medio de diversos mecanismos: 1) secretaría especializada, 2) plenario del plan de gobierno o 3) congreso ideológico o de plan de gobierno, como lo hacen los partidos socialdemócratas de Europa o los partidos socialcristianos en América Latina con aprobación democrática y legitimidad partidaria. Además, debe tenerse presente que el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) no fiscaliza la información proporcionada por las organizaciones políticas en sus planes de gobierno; sin embargo, la sociedad civil, los medios de comunicación y la ciudadanía cumplen una labor relevante respecto al debate de las propuestas presentadas en el plan de gobierno. Una vez presentada la solicitud de inscripción de la fórmula o lista de candidatos al Jurado Electoral Especial (JEE), tanto el plan de gobierno como el formato resumen, son inmodificables. Sin embargo, ¿cuáles son los problemas que comúnmente aparecen cuando se intenta analizar el plan de gobierno como medida exigible

ESPECIAL

suplemento de análisis legal

Martes 4 de junio de 2019

Ejecución de lo planeado En la historia del Perú, esta frase: “Desde este momento el Perú es libre e independiente por la voluntad general de los pueblos”, pronunciada por el general José de San Martín el 28 de julio de 1821, constituyó históricamente el primer mensaje del Poder Ejecutivo. La primera Constitución de 1823, de inspiración liberal y sesgo parlamentarista, establecía una obligación del Presidente: “Dar cuenta al Congreso en cada legislatura de la situación política y militar de la República, indicando las mejoras o reformas convenientes en cada ramo” (artículo 80 inciso 10). El gobernante brindaba al Congreso un diagnóstico y las propuestas de reformas pertinentes mediante un discurso de gestión entre cada legislatura anual. Todas las cartas constitucionales mantuvieron esta exigencia al Presidente; son memorables los discursos de los presidentes Ramón Castilla, José Balta y Manuel Pardo; en

sus textos se puede descubrir el ansia de progreso de la denominada República práctica: Castilla con los barcos, Balta con los ferrocarriles y Pardo con la comunicación en los Andes. La Constitución de 1933 le agregó una obligación: “Los Mensajes Presidenciales deben ser sometidos para su aprobación al Consejo de Ministros” (artículo 149). La Carta de 1979 estableció: “Los mensajes anuales contienen la exposición detallada de la situación de la República y las mejoras y reformas que el Presidente juzga necesarias y convenientes para su consideración por el Congreso” (artículo 211 inciso 7). La Constitución vigente establece criterios específicos en su artículo 118: i) se da ante el Congreso, ii) mensaje escrito iii), leído personalmente, iv) obligatorio en la primera legislatura ordinaria anual, y v) aprobados por el Consejo de Ministros. Se busca superar la improvisación o la retórica,

y de cabal cumplimiento? Consideramos que estos problemas bien pueden dividirse en factores internos: a) el incumplimiento, b) falta de voluntad política, c) falta de eficiencia en el gasto, d) medidas populistas inviables y en factores externos , e) la falta de carácter obligatorio, f) la falta de presupuesto para su ejecución Una constante de los planes de gobierno es que no se hace lo que el plan contempla o termina haciéndose lo que no está en él. El plan de gobierno se ha convertido en un listado de buenas intenciones que ayudan a superar formalidades o exigencias legales a fin de garantizar la participación en los comicios, pero no así es el vademécum o ruta de insoslayable ejecución. Jan Tinbergen, economista irlandés y primer premio nobel de matemáticas, señalaba que deberían existir tantos instrumentos económicos como políticas económicas se propongan. Esto es aplicable a todas las medidas que los planes contemplan. Parafraseando al nobel, el error está en enfatizar en los fines descuidando los medios. Este incumplimiento, a su vez, produce un malestar generalizado en la población y decepción de los electores y sus votantes, que recurren a activar mecanismos legales, como la revocatoria para autoridades municipales, por ejemplo,

reforzar el diagnóstico y la propuesta; además, de hacerlo un producto de un Consejo de Ministros cuyos acuerdos requieren de mayoría. Se exige una exposición detallada de la situación de la República. También se han planteado iniciativas como que los planes de gobierno de los candidatos sean vinculantes, de tal forma que electo el Presidente se pueda medir cada año el avance de su aplicación mediante sus mensajes; eso todavía es una buena idea. Desde la existencia del Pacto de Derecho Sociales, Económicos y Culturales (DESC), los Estados deben informar al Comité de la ONU sus avances anuales en salud, educación, trabajo, etcétera; midiéndose la progresividad de estos derechos sociales mediante las memorias gubernamentales. Por ello, cada mensaje presidencial encarna el deseo de mejoras, progreso y bienestar general de un plan de gobierno.

que generan aun más zozobra y propician un clima de desgobierno. Actualmente, el plan de gobierno aparece como uno de los requisitos insoslayables si se desea participar en algún tipo de elección conforme lo señala la Ley de Organizaciones Políticas cuando especifica que los partidos políticos, alianzas y movimientos que presentan candidatos, según sea el caso, a elecciones generales, regionales o municipales, al momento de presentación de sus respectivas listas para su inscripción, deberán cumplir con entregar al JNE su plan de gobierno del nivel que corresponda. También se podría considerar como un plan de gobierno anual el mensaje dirigido por el Presidente de la República ante la instalación de la primera legislatura del Parlamento, según lo establece el inciso 10 del artículo 118 de la Constitución Política de 1993. El JNE propone que cuando se detecten indicios de plagio en el plan de gobierno presentado por una organización política durante un proceso electoral, se remitan los actuados al Ministerio Público para que efectúe las investigaciones y, de corresponder, formule las denuncias correspondientes. ◗

suplemento de análisis legal

ESPECIAL

Martes 4 de junio de 2019

EN EL ÁMBITO DE LA REFORMA ELECTORAL

Voto preferencial

JORGE ARMANDO RODRÍGUEZ VÉLEZ Abogado. Miembro titular del Pleno del JNE.

a reforma electoral emprendida en nuestro país se inició con el debate de la generación de mayores filtros para garantizar la idoneidad de los candidatos a cargos de elección popular, la bancarización de los aportes y nuevos topes en el financiamiento de las organizaciones políticas, la modificación del cronograma electoral y la intangibilidad de las normas electorales desde un año antes de las elecciones, sin embargo, para ser integral, la reforma debería abordar importantes temas que aún continúan pendientes, tal es el caso de la eliminación del voto preferencial.

El voto preferencial es un mecanismo que permite al elector alterar el orden de la lista de candidatos presentada por la organización política, y establecer dentro de la misma su propio orden de preferencias. Por ello, a primera vista, aparenta ser un mecanismo más democrático y participativo, al ampliar el poder de decisión del ciudadano y permitirle decidir por encima de los resultados de la elección interna de la organización política. Dicha finalidad se entiende por el contexto de desconfianza hacia la labor y el rol de los partidos políticos en el que surgió el voto preferencial, durante el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada. En la actualidad, presenta numerosas desventajas que generan un mayor perjuicio a la institucionalidad de los partidos políticos y la gobernabilidad. En primer lugar, cabe cuestionar cuán democrática ha resultado la experiencia de la aplicación del voto preferencial, si de los resultados de la votación preferencial en las Elecciones Congresales 2016 se aprecia que, en relación del total de votos válidos, solo el 35% corresponde a votos preferenciales a

escala nacional y de peruanos en el extranjero. Asimismo, los votantes preferenciales representan el 23% del total de votos emitidos. De ello se advierte que la mayoría de electores no ejerce el voto preferencial y solo eligen el símbolo de la organización política de su preferencia. Sin embargo, son los electores que ejercen el voto preferencial quienes finalmente determinan qué candidatos salen elegidos, por lo que este mecanismo, al ser opcional y de menor uso, solo termina otorgando un mayor poder de decisión a los ciudadanos que hacen uso de él, en desmedro de la mayoría de votantes, quienes al marcar solo el símbolo de la organización política manifiestan tácitamente su consentimiento con el orden de la lista decidido en la etapa de democracia interna partidaria. En segundo lugar, se advierte que el voto preferencial genera un impacto negativo en la institucionalidad de los partidos políticos, por afectar la disciplina partidaria, generando males mayores como la fragmentación parlamentaria y el transfuguismo, dado el papel protagónico que adquiere el candidato

Conclusiones Por consiguiente, el debate sobre la eliminación del voto preferencial es una propuesta que debería abordarse en el marco de la reforma electoral en ciernes, en favor del fortalecimiento del sistema de partidos y su institucionalidad, debiendo generarse un debate que

involucre la participación de todos los actores políticos y la sociedad civil, siendo de particular importancia el involucramiento de los partidos políticos en este debate, sin cuya participación la reforma electoral estará incompleta y proclive al fracaso.

frente a la lista presentada por la organización política, la cual puede devenir en un mero vehículo para acceder al poder. Así, se aprecia en muchos casos las pugnas entre candidatos de un mismo partido, quienes al verse enfrentados a conseguir más votos que sus compañeros de lista para poder salir elegidos, terminan convertidos en oponentes. Además, es en esta clase de contienda que surgen los incentivos para que los candidatos desarrollen campañas electorales personalistas, propensas a incurrir en propuestas demagógicas, perjudicando al elector con tal desinformación. En tercer lugar, estas campañas personalistas colocan al elector ante innumerables mensajes publicitarios, dado que pueden existir tantas campañas publicitarias como candidatos inscritos, lo cual dificulta la toma de una decisión consciente por parte del ciudadano. En cuarto lugar, el voto preferencial tiene también repercusión en el financiamiento político, por cuanto los candidatos, al pugnar por alcanzar un escaño, se embarcan en campañas individuales que necesariamente requieren de financiamiento para su difusión, siendo proclives a recibir fondos de fuentes ilícitas, no reportado a sus respectivas organizaciones ni a los organismos electorales. Estas serían las principales deficiencias que acarrea el voto preferencial a nuestro sistema político. Sin embargo, debe tenerse claro que la sola eliminación de este mecanismo no solucionará, por sí solo, el problema de la representación congresal en nuestro país, pues esta medida solo cobra sentido si se disminuye el porcentaje de libre designación de candidatos por parte de las organizaciones políticas, lo cual relega a un segundo plano la elección arribada en la etapa de democracia interna. En el mismo sentido, resulta necesaria la intervención obligatoria de los organismos electorales en los procesos de democracia interna, a fin de garantizar el respeto de sus resultados y el desarrollo de procesos legítimos. ◗