PUBLIC

Els 50 millors articles

PUBLIC és el butlletí electrònic de l’Institut de Governança i Direcció Pública d’ESADE. S’edita trimestralment en català, castellà i anglès. És de lliure subscripció i consulta al web: www.esade.edu/public ISSN 2013-2506 Copyright - Els continguts de PUBLIC són propietat de la Fundació ESADE o de tercers que n’hagin autoritzat l’ús a aquesta fundació. Tots els drets reservats.

Edició especial 5è aniversari

Joat Henrich (ed.), Francisco Longo (ed.) i Tamyko Ysa (ed.)

HENRY MINTZBERG, JOSEPH E. STIGLITZ, FRANCIS FUKUYAMA, DONALD P. MOYNIHAN, JOSÉ MANUEL SUCRE-CIFFONI, CHRISTOPHER POLLIT, CARLOS LOSADA, RONALD A. HEIFETZ, DANI RODRIK, LAWRENCE R. JONES, RICARD SERLAVÓS, ALI FARAZMAND, JOSEPH S. NYE, JAMESON W. DOIG, SONIA OSPINA, BARBARA KELLERMAN, MANEL PEIRÓ, MANUEL VILLORIA, JORDI PUJOL, STEVE KELMAN, KOLDO ECHEBARRÍA, CHRISTOPHER HOOD, JOAN SUBIRATS, GERMÀ BEL, RICARD GOMÀ, JEFFREY PFEFFER, GUILLEM LÓPEZ CASASNOVAS, LAURENCE I. LYNN, JR., MANUEL FÉREZ, MARTY LINSKY, KERRY BROWN, JAN KOOIMAN, NARCÍS SERRA, MICHAEL BARZELAY, BERYL A. RADIN, PERE PUIG, SIV VANGEN, VERÓNICA FIGUEROA, QUIM BRUGUÉ, ELIO BORGONOVI, ROBERT AGRANOFF, ANGEL SAZ-CARRANZA, RAFAEL JIMÉNEZ ASENSIO, EULÀLIA VINTRÓ, ADOLF TODÓ, B. GUY PETERS, ALBERT SERRA, CHRIS HUXHAM, MIREIA BELIL, CHRISTOPHER H. BOVIS, NURIA CUNILL, ALFRED VERNIS, JOAN PRATS, STEPHEN OSBORNE, CARLES RAMIÓ, ANTONIO FRAGUAS (FORGES)

índex Presentació | Carlos Losada

9

Introducció | Francisco Longo, Tamyko Ysa i Joat Henrich

11

l’exercici de la direcció en les organitzacions públiques

15

1. El management com a pràctica | Henry Mintzberg 2. The Essential Public Manager | Christopher Pollitt

3. Dirigir en contextos polítics. Dirigir en contextos funcionarials | Carlos Losada 4. Conceptes que defineixen la gestió pública

16 20 23

com a àmbit acadèmic internacional | Lawrence R. Jones

27

de les administracions públiques | Ricard Serlavós

30

gestionar la capacitat del capital humà al segle XXI | Ali Farazmand

32

5. El desenvolupament de competències en la formació dels directius

6. Gestió estratègica del personal públic: marc conceptual per construir i

7. Una mirada al compromís organitzatiu | Manel Peiró 8. Ètica en el servei públic | Manuel Villoria

36 38

el lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic

41

9. Aprendre el lideratge | Joseph S. Nye

42

Liderar amb el cor obert | Ronald A. Heifetz & Marty Linsky

45 51

10. Fonamentar el lideratge en el treball de progressar | Ronald A. Heifetz 11. Reflexions sobre l'enfocament biogràfic al lideratge i a la innovació | Jameson W. Doig 12. Lideratge per al canvi social | Sonia Ospina 13. Lidercentrisme: “Són els seguidors, estúpid!” | Barbara Kellerman 14. Reflexions que ara toca fer | Jordi Pujol 15. El repte del canvi organitzatiu | Steve Kelman 16. Gestionar el canvi i la innovació en les organitzacions

de servei públic | Stephen Osborne i Kerry Brown

57 60 63 66 76 80

17. Gestió pública: la vella i la nova | Laurence I. Lynn, Jr.

84

de la funció pública | Manuel Férez

87

18. Algunes lliçons de la nostra història recent davant les reformes

els models de direcció pública basats en resultats

91

19. La gestió per resultats: una eina de gestió al servei dels directius públics | Verónica Figueroa

92

en una pràctica operacional | Michael Barzelay

96

institucions abans que instruments | Koldo Echebarría

99

20. Competir per al futur: gestió estratègica de riscos 21. Responsabilització i responsabilitat gerencial:

22. Fletxes, cercles i híbrids: el control del govern modern | Christopher Hood

23. Política pública basada en l'evidència: una visió amb aspiracions | Jeffrey Pfeffer 24. El futur de la gestió de l’acompliment:

101 103

aprenentatges dels Estats Units | Donald P. Moynihan

105

Desafiar el moviment dels resultats: obligació de retre comptes, complexitat i valors democràtics | Beryl A. Radin

108

els models de governança pública

113

26. El concepte de governabilitat | Jan Kooiman

114

25.

27. El futur de la governança global | Joseph E. Stiglitz

28. Institucions, desenvolupament econòmic i governabilitat global | Narcís Serra 29. La construcció de l'Estat nucli del desenvolupament de capacitats | Francis Fukuyama

30. La qualitat de les institucions és clau | Dani Rodrik

31. Presentació de la Carta Iberoamericana de Funció Pública | José Manuel Sucre Ciffoni 32. Entre els pobres resultats de Lisboa i els grans reptes de l'ampliació a l'est | Pere Puig 33. Traspàs (devolution) de competències i descentralització a l'Administració pública: conceptes, conseqüències i avaluació | Elio Borgonovi

34. Canvi polític i Estat autonòmic | Rafael Jiménez Asensio

35. Informe sobre bon govern i transparència administrativa | Eulàlia Vintró

117 122 133 136 143 145 148 151 154

la gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques 36. Diverses activitats per gestionar xarxes interorganitzatives | Angel Saz-Carranza 37. La gestió del coneixement en xarxa aporta valor públic afegit | Robert Agranoff 38. Governar ciutats i territoris en la societat

de les xarxes | Quim Brugué, Ricard Gomà i Joan Subirats

39. Diàlegs al Fòrum | Mireia Belil

40. El Congrés Internacional del CLAD: un espai democràtic

per al debat sobre el sector públic | Nuria Cunill

41. Els dos futurs de l’administració pública | B. Guy Peters

les col·laboracions publicoprivades 42. La gestió de les relacions publicoprivades en la producció de béns

157 158 161 164 167 169 171

175

i serveis públics | Albert Serra

176

un avantatge col·laboratiu | Chris Huxham i Siv Vangen

179

a Europa els partenariats publicoprivats? | C. H. Bovis

182

Col·laboracions entre el sector públic i el sector privat a Iberoamèrica: cercant la complementarietat | Alfred Vernis

186

43. La gestió dels partenariats per obtenir

44. Com poden configurar la prestació de serveis públics 45.

46. Polítiques de provisió de serveis | Joan Prats 47. La gestió de les externalitzacions | Carles Ramió

48. Economia i política de la privatització local | Germà Bel

49. Sector públic i gestió privada: una convergència desitjable | Adolf Todó 50. Copagament | Guillem López Casasnovas

190 193 197 200 202

Sí, però... (per Forges) | Antonio Fraguas (Forges)

205

Índex alfabètic d’autors

212

Índex cronològic

215

Relació de persones que han contribuit a PUBLIC

218

Relació d’articles publicats

231

La vessant artística: la línia gràfica

247

Carlos Losada, director general d’ESADE, en la jornada Els escenaris de la gestió pública organitzada per l’Institut de Governança i Direcció Pública en motiu del 50 aniversari d’ES

del segle XXI, SADE.

50 articles per a 50 anys; presentaci贸 i introducci贸

Els 50 millors articles de PUBLIC | 7

8 | Els 50 millors articles de PUBLIC

presentació La raó de ser d'ESADE, com a institució acadèmica internacional amb 50 anys d’història, és: • La formació de persones amb el nivell de competència professional més alt possible, amb un clar perfil internacional i conscients de les seves responsabilitats cíviques com a individus i com a professionals. Per això, tracta el procés pedagògic des d'una perspectiva global i integradora, sostingut per una àmplia base cultural i entès com a servei a les persones i a la societat.

• La creació i la difusió de coneixement basat en l'estudi crític del saber existent i en una recerca amb alt rigor científic i de rellevància nacional i internacional.

• El debat, amb informació i propostes sobre temes rellevants, des de la seva independència i amb la finalitat de promoure la transformació de la societat amb vista a assolir nivells més alts de justícia i de llibertat.

Per tot això, em plau presentar-vos aquest llibre commemoratiu del cinquè aniversari de PUBLIC, el butlletí de l'Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d'ESADE. Una publicació que respon als principis expressats anteriorment, en l'àmbit de la governança i la direcció pública, un àmbit que té una significació especial en la societat actual i pel qual ESADE ha fet una aposta decidida des de fa més de vint anys.

Confio que serà del vostre interès.

Carlos Losada Director general d'ESADE

50 articles per a 50 anys; presentació i introducció | 9

10 | Els 50 millors articles de PUBLIC

introducció Durant aquests anys, PUBLIC ha volgut construir un espai

Quines són les competències clau que requereixen els di-

de creació, difusió, formació i debat en l'àmbit de la go-

rectius públics? Com s’han de gestionar les persones,

vernança i la direcció pública, tant a escala local com in-

com a element determinant de la qualitat de les institu-

ternacional. Ha estat una iniciativa amb vocació de

cions i dels seus resultats? Totes aquestes són qüestions

suport als lideratges innovadors en el sector públic. La

que han estat objecte de les reflexions i dels treballs de

publicació ha comptat amb la col·laboració d’autors de

professionals i acadèmics especialitzats en gestió pú-

primer nivell i, avui, més de deu mil professionals i aca-

blica.

dèmics d'arreu del món (de més de cent països) reben PUBLIC. A tots ells, autors i receptors, els hem d’agrair la confiança i la complicitat.

L’objectiu que ha intentat assolir PUBLIC, en una societat en què l’allau d’informació a vegades és difícil de processar, és recollir algunes de les reflexions més actuals, rigoroses i rellevants en gestió pública, i fer-ho amb un format fresc i de lectura amable. Així, la nostra fórmula és simple: articles breus, fruit de treballs llargs.

El llibre que teniu a les mans celebra el cinquè aniversari de PUBLIC, d’acord amb aquests criteris. Us presentem una selecció de cinquanta articles que sintetitzen la trajectòria de la publicació. El recull s’estructura en sis blocs temàtics, en coherència amb les línies de recerca que l’Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d’ESADE ha desenvolupat a través del Grup de Recerca en Lideratge i Innovació a la Gestió Pública.

El lideratge i la gestió del canvi a l’entorn públic La promoció i el desenvolupament del lideratge públic han format part dels discursos de reforma de la gestió pública que s'han elaborat al món al llarg de les últimes dècades, tant dels que han acompanyat les iniciatives de reforma dels governs com d'aquells que s'han dedicat a analitzar i conceptualitzar aquestes iniciatives des del món acadèmic. El lideratge públic ha constituït, a més, una part substancial, medul·lar, d’aquests discursos.

L'existència i l'increment del nombre de directius públics, el grau significatiu de professionalització de la gerència pública i la consolidació del seu paper dins els sistemes politicoadministratius són indicadors de l’èxit de les reformes. Per aquest motiu, la recerca sobre lideratge públic és una part fonamental de l'anàlisi del canvi institucional en els sistemes públics, com també una

L’exercici de la direcció a les organitzacions públiques Un element central en els processos d’innovació a les administracions és com es defineix l’exercici de la direcció a les organitzacions públiques. En què consisteix, doncs, dirigir? Quines són les especificitats de la direcció en els entorns públics? Com es configura la direcció pública pro-

aportació a la millora de les administracions públiques i, consegüentment, de la societat. És significatiu, doncs, generar coneixement rellevant sobre els models de lideratge que s’adapten a les especificitats dels sistemes públics, i conèixer i caracteritzar les variables organitzatives que plantegen reptes a la construcció d’aquests lideratges en els entorns actuals.

fessional? Quines són les seves tasques fonamentals?

50 articles per a 50 anys; presentació i introducció | 11

Els models de direcció pública basats en resultats

ordinar per trobar solucions als nous reptes. Aquest canvi de rol de l’administració pública ha portat la gestió pública clàssica cap a models de governança pública. Si ens

Els mateixos fenòmens que han impulsat l’eclosió de la

centrem en les institucions com a element crucial per al

direcció pública han estimulat, arreu del món, els intents

desenvolupament sostenible i la cohesió social, caldrà

d’orientar l’acció dels governs i les seves organitzacions

treballar per produir coneixement sobre els processos de

cap a models de gestió per a resultats. Aquests canvis

desenvolupament institucional, i analitzar les variables

han afectat el sistema de control de l'acció pública: d’una

que hi incideixen.

orientació centrada en l'exigència de rigor procedimental s'ha evolucionat cap a una orientació centrada en l'exigència de resultats.

La gestió per a resultats és una de les aportacions que respon millor al nou repte. Aquest tipus de gestió aspira a optimitzar el procés de creació de valor, i a assegurar la integració dels components de la cadena de valor i l'optimització de les interaccions entre aquests –planificació, pressupostació, execució i avaluació. A més, garanteix la presència dels agents legítims i necessaris i

La gestió en xarxa per al disseny i l’execució de decisions públiques La gestió en xarxa augmenta exponencialment les capacitats de resposta del conjunt del sistema públic i, en especial, les alternatives d’implementació de les polítiques públiques. El desenvolupament d’aquestes estratègies noves i complexes implica la creació de coneixement nou

crea les condicions per assolir el resultat estratègic pre-

i d’eines noves que compleixin els tres requisits següents:

vist al programa de govern.

• La gestió en xarxa ha de garantir sempre la millora de la governació de la societat mitjançant polítiques públiques que facin compatibles el propòsit de l’acció de

Els models de governança pública Les administracions públiques s’organitzen generalment

govern i els interessos i condicionaments legítims a què estan subjectes les empreses privades i les organitzacions socials.

sobre la base d’estructures fortament formalitzades, je-

• La gestió en xarxa necessita uns entorns institucionals

ràrquiques, territorialitzades i definides per sistemes tèc-

i corporatius dotats de seguretat jurídica, econòmica

nics especialitzats. Malgrat això, cada vegada més sovint

i financera; una legitimitat política i social; una defini-

sorgeixen objectius polítics i socials, referències territo-

ció explícita d’objectius orientats a la creació de valor

rials o segments de població que forcen el sector públic

públic, i uns mecanismes consistents de rendició de

a adoptar visions que no s’ajusten a les divisions clàssi-

comptes, responsabilitat i responsabilització (accoun-

ques de l’organització, i que requereixen respostes orga-

tability).

nitzatives o formes de treball noves. S’incorpora, així, la idea de coresponsabilitat entre els diversos actors públics, i entre aquests i els actors privats, que s’han de co12 | Els 50 millors articles de PUBLIC

• La gestió en xarxa exigeix aprenentatges i canvis en les cultures, en les percepcions, en els instruments de gestió i en els rols dels directius.

D’aquesta manera, caldrà explorar i conceptualitzar els

És de justícia acabar aquesta introducció agraint la col·la-

mecanismes de gestió en xarxa que garanteixin millor la

boració d’algunes persones que han fet possible PUBLIC

creació de valor públic, generar coneixement rellevant

durant aquests cinc anys. Als col·legues del consell de re-

sobre els diversos patrons de disseny institucional de sis-

dacció: a Pere Puig, a qui cal atribuir la visió inicial de

temes públics complexos i avaluar els efectes sobre la

crear un butlletí periòdic en el marc de l’Institut; a Eduard

rendició de comptes i el control públic de les diverses mo-

Gil, Pablo García, Àngel Saz-Carranza, Albert Serra i Ma-

dalitats de gestió relacional.

nuel Férez, i a Cristina Navarro i M. Jesús Binefa, que ens han portat pel bon camí. També han estat imprescindibles l’Antònia Rigo, Gabriel Genescà, Frank G. Linn i Neus

Les col·laboracions publicoprivades Dins el ventall de fórmules de relació entre els actors en els nous models de governança pública, volem destacarne un tipus específic: les col·laboracions publicoprivades.

A la darrera dècada, les diverses formes de col·laboració publicoprivada han estat objecte d’un interès internacional creixent, tant entre els professionals com entre els acadèmics especialitzats en gestió pública. La col·laboració publicoprivada (CPP) és, sens dubte, un concepte molt atractiu, atès que promet una síntesi entre l’efi-

Ruiz, del Servei Lingüístic d’ESADE, que han fet possible l’edició trilingüe del butlletí i n’han tingut cura de la qualitat lingüística. I a en Xavier Solanellas, en Lluís Hernández, en Ricard Vilanova i en José Juan, responsables de la vessant tecnològica.

Esteu convidats a participar en els propers cinc anys de PUBLIC! Esperem rebre les vostres visites, comentaris i propostes d’articles a www.esade.edu/public

ciència del sector privat, la implicació de la societat civil i la cerca de l’interès públic. Però el procés per establir aquesta col·laboració es descriu sovint com a complex i dificultós. Partint de la qüestió bàsica de si la col·labora-

Francisco Longo, Tamyko Ysa i Joat Henrich Membres del Consell de Redacció de PUBLIC

ció publicoprivada ha canviat la manera de gestionar dels directius públics, serà important tractar dos temes: si ha canviat el rol de l’administració o el seu protagonisme, i si han canviat la manera de gestionar i els perfils de les competències de les persones que en són responsables.

La sostenibilitat i la consistència d’aquesta forma de col·laboració exigeixen desenvolupaments nous en formes de gestió i, en especial, requereixen eliminar els estereotips i el desconeixement mutu entre el sector públic i el sector privat.

50 articles per a 50 anys; presentació i introducció | 13

Francisco Longo, director de l’Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d’ESADE. Membre del Consell de Redacció de PUBLIC

l’exercici de la direcció en les organitzacions públiques

Els 50 millors articles de PUBLIC | 15

1

El management com a pràctica La pràctica del management es caracteritza per la seva ambigüitat. [...] Això deixa per als directius, en la majoria dels casos, els temes més complicats ‘els problemes espinosos, les relacions difícils. [...] Una directiva d'èxit d’una important companyia aèria em descrivia el seu marit MBA amb aquestes paraules: ‘Té la tècnica, pensa que en sap més. Però està frustrat perquè no n’entén les complexitats ni les polítiques.

Pensa que té la resposta però es frustra en veure que és incapaç de fer-hi res’. Mai no ha après management a l’escola de negocis.

20/06/2005 - H. Mintzberg

Si el management fos una ciència o una professió, el po-

poden obtenir, tant de les ciències com d’altres proce-

dríem ensenyar a persones sense experiència. Però no

dències. Però el management és més un art, que es basa

és ni una cosa ni l’altra.

en la ‘perspicàcia’, la ‘visió’, la ‘ intuïció’. (Peter Drucker va escriure el 1954 que ‘els dies del directiu ‘intuïtiu’ són comptats’ [1]. Mig segle més tard encara estem comp-

El management no és una ciència La ciència consisteix en el desenvolupament d’un coneixement sistemàtic per mitjà de la recerca. Difícilment el management té aquesta finalitat. No és, ni tan sols, una ciència aplicada, ja que aquesta continua essent una ciència. Certament, el management aplica la ciència: els directius han de fer servir tots els coneixements que 16 | Els 50 millors articles de PUBLIC

tant.) I gran part del management és destresa, en el sentit que es basa a aprendre de l’experiència, en l’ofici. Això vol dir que consisteix tant a actuar per pensar com a pensar per actuar.

Si barregem una bona dosi de destresa amb una certa quantitat d’art i ciència, obtindrem com a resultat una professió que és, sobretot, una pràctica. No existeix ‘la

millor manera’ de dirigir; tot depèn de la situació.

Per tant, el management efectiu es produeix quan l’art, l’habilitat i la ciència es troben. Però en una classe amb

pogut codificar amb precisió, i menys encara certificarne l’efectivitat. Per tant, el management no es pot considerar una professió ni ensenyar-se com a tal.

estudiants sense experiència directiva, aquests tres ele-

Com que l’enginyeria i la medicina tenen molts coneixe-

ments no es poden trobar ‘no hi ha res a fer. Linda Hill

ments codificats que es poden aprendre formalment, l’ex-

(1992) escriu al seu llibre sobre les persones que volen

pert format gairebé sempre pot donar uns millors

ser directius que ‘han d’haver actuat com a directius

rendiments que el profà en la matèria. No passa el mateix

abans d’entendre en què consisteix aquest rol’ [2]. En al-

amb el management. Pocs de nosaltres confiaríem en un

tres paraules, si no hi ha experiència, no hi pot haver ha-

enginyer o en un físic intuïtiu, que no tingués una forma-

bilitat: els estudiants inexperts no poden entendre la

ció reconeguda. Tanmateix, hem de confiar en directius

pràctica . Quant a l’art, res no impedeix que sigui discu-

de tota mena que mai de la vida han assistit a una classe

tit, fins i tot admirat, en una classe convencional d’MBA.

de management (i fins i tot tenim sospites d’alguns que

Però la inexperiència dels estudiants impedeix que sigui

s’hi han passat dos anys).

apreciat. Només el poden contemplar com ho fa qui no és artista ‘observar-lo sense entendre com s’ha produït.

Des de la segona dècada del segle XX, quan Frederick

Això deixa la ciència, que és en què consisteix fonamen-

gir i Henri Fayol (1916/1984) [6] sostenia que ‘la capa-

talment la formació d’MBA convencional, en una mera

citat directiva es pot i s’ha d’adquirir igual que la

anàlisi. És per això que els típics estudiants d’MBA quan

capacitat tècnica a l’escola, i després al taller’, hem estat

es graduen tenen la impressió que el management con-

buscant el sant grial del management com a ciència i

sisteix en l’anàlisi, concretament en la presa de decisions

com a professió. Al Regne Unit, un grup anomenat Ma-

sistemàtiques i la formulació d’estratègies deliberades.

nagement Charter Initiative va intentar avançar en aquest

Aquesta és una visió reduïda i, en darrera instància, dis-

sentit i va proposar la certificació dels directius, però no

torsionada del management, que ha fomentat dos estils

entrava a explicar si el management era una professió,

disfuncionals a la pràctica: l’estil calculador (massa ana-

sinó que més aviat ho donava per descomptat. Com el

lític) i l’heroic (art fictici). Més endavant, aquests dos es-

seu director va declarar en un diari, l’MBA ‘és l’única qua-

tils es contrasten amb un estil més basat en

lificació autènticament global, l’única llicència per fer ne-

l’experiència, denominat atraient ‘tranquil i relacionat, im-

gocis a escala internacional’ (Watts, 1997:43) [7].

plicador i inspirador.

Taylor (1911) [5] escrivia sobre ‘la millor manera’ de diri-

Aquesta afirmació és absurda, i el grup ha fracassat en el seu intent. És hora d’afrontar un fet clar: després de mig

El management no és una professió S’ha dir que l’enginyeria no és tant una ciència o una ciència aplicada com una pràctica per dret propi (Lewin, 1979) [3]. Però l’enginyeria aplica molta ciència, codificada i certificada per a la seva efectivitat. I també es pot considerar una professió, la qual cosa significa que es pot ensenyar abans de practicar-la, fora de context. En cert sentit, un pont és un pont, o almenys l’acer és l’acer, encara que el seu ús s’hagi d’adaptar a les circumstàncies concretes. El mateix es pot dir de la medicina: moltes malalties estan codificades com a síndromes estàndards que cal tractar seguint unes tècniques específiques. Però no es pot dir el mateix del management (Whitley, 1995:92) [4]. Poca de la seva pràctica s’ha

segle intentant-ho, totes les valoracions enraonades que s’han fet sobre el tema han conclòs que el management s’ha convertit en quelcom que no és ni una ciència ni una professió. Està profundament arrelat en les pràctiques de la vida quotidiana. Hauríem de potenciar aquest fet, no menysprear-lo. I hauríem de preparar directius que estiguin profundament arrelats en la vida del lideratge, no professionals que m’estiguin al marge.

Els camps de treball esmentats anteriorment es poden dividir entre aquells en què la persona que hi intervé realment ‘sap més’ que els seus destinataris, i aquells en què actuar com l’expert que en sap més és un entrebanc.

Anant al quiròfan, seran pocs els pacients que qüestionin la tasca del cirurgià. (‘Podríeu tallar una mica més L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 17

avall, sisplaui’) Per molt dolent que sigui el tracte amb el

teres que creen hospitals per unes hores. I no els direc-

malalt, acceptem que el cirurgià en sap més. Però un

tius temporals?

mestre d’escola que actua partint de la base que en sap més pot impedir l’aprenentatge de l’alumne. Ensenyar en una escola és una activitat de facilitació, més relacionada

L’exemple més obvi resulta instructiu ‘un director convidat. Uns pocs assajos, i els músics ja poden anar a tocar

a fomentar l’aprenentatge que a impartir docència.

a les sales de concerts més prestigioses del món. Per una

Dirigir també és una activitat de facilitació. És cert que

Mozart qui mou les cordes, i tothom interpreta segons la

els directius han de saber moltes coses i sovint han de

seva partitura, tan orquestrada. Tindrem un management

prendre decisions fonamentades en aquests coneixe-

professional quan les organitzacions arribin a estar tan

ments. Però, sobretot en les grans organitzacions i en les

programades com l’orquestra simfònica, i interpretin les

que es dediquen a ‘treballar amb els coneixements’, els

seves estratègies com les partitures de Mozart, amb uns

directius han de dirigir millor, perquè d’altres puguin

empleats obedients i uns clients asseguts cada un a la

saber més i, en conseqüència, actuar millor. Han de fer

seva fila, que responguin en el moment just.

treure el millor que tenen els altres. La idea que el cap ho fa tot, suggerida per la gran estratègia, que després guia la manera com els altres l’han d’implementar, sovint és un mite que encara resta de la producció en massa de béns simples. ‘El nostre objectiu és crear un entorn en el qual els estudiants aprenguin a afrontar problemes difícils i complexos’ Els estudiants aprenen com cal emetre judicis, prendre decisions i assumir responsabilitats’ (‘Missatge del degà’, pàgina web de la Harvard Business

senzilla raó: tot l’exercici està summament programat. És

La pràctica del management es caracteritza per la seva ambigüitat. Això és degut al fet que, malgrat l’ús popular de la metàfora del director a la tarima, aquesta no és gens apropiada en aquest cas (almenys durant l’actuació, no necessàriament durant els assajos; v . Mintzberg 1998) [8]. La majoria del treball que es pot programar en una organització ha de concernir directament als seus directius; es pot delegar als especialistes perquè el portin

School, 2003).

a terme. Això deixa per als directius, en la majoria dels

Com que els professors de grau de les escoles poden

sos, les relacions difícils. I això és el que fa que la pràc-

traslladar fàcilment les seves habilitats d’una classe a

tica del management sigui fonamentalment ‘soft’ i

una altra, encara se’ls pot anomenar professionals. Però

explica per què determinades etiquetes com l’experièn-

no així els directius, que difícilment poden aplicar les

cia, la intuïció, el judici i la saviesa s’utilitzen tan sovint

seves habilitats d’una funció a una altra dintre de la ma-

per definir-lo. Una directiva d''èxit d’una important com-

teixa organització, i menys encara si es tracta de diferents

panyia aèria em descrivia el seu marit MBA amb aques-

organitzacions o sectors. En altres paraules, els coneixe-

tes paraules: ‘Té la tècnica, pensa que en sap més. Però

ments del context no poden transportar-se tan fàcilment

està frustrat perquè no n’entén les complexitats ni les po-

en management com en educació, enginyeria o medicina.

lítiques. Pensa que té la resposta però es frustra en veure

Això explica que molts directius que han triomfat en un

que és incapaç de fer-hi res’. Mai no ha après manage-

lloc fracassin en d’altres (la qual cosa difícilment els

ment a l’escola de negocis.

casos, els temes més complicats ‘els problemes espino-

passa als professors, als enginyers o als físics ‘sempre que conservin les capacitats que posseeixen).

Un directiu convidat?

Henry Mintzberg és Cleghorn Professor d’Estudis de Management de la Facultat de Management de la McGill University

Imaginem el cas d’un directiu convidat. La idea mateixa sembla absurda. Com pot venir algú de fora i dirigir una mica? El directiu ha de tenir una comprensió profunda del context. En canvi, acceptem els professors substituts que vénen a fer la classe un dia, i els Metges sense Fron18 | Els 50 millors articles de PUBLIC

[1] Drucker, Peter F. The Practice of Management. Nova York: Harper, 1954.

[2] Hill, Linda A. Becoming a Manager Mastery of a New Identity.

Boston: Harvard Business School Press, 1992.

[3] Lewin, Douglas. ‘On the Place of Design in Engineering’. Design Studies 1, núm. 2 (1979): 113-117.

[4] Whitely, Richard. ‘Academic Knowledge and Work Jurisdiction in Management’. Organization Science 16, núm. 1 (1995): 81105.

[5] Taylor, Frederick Winslow. The Principles of Scientific Management. Nova York: Harper, 1911.

[6] Fayol, Henri; Gray, Irwin. General and Industrial Management.

Ed. rev. Nova York: Institute of Electrical and Electronics Engineers, 1984. (Publicat inicialment en francès el 1916.)

[7] Watts, Robert. Sunday Telegraph. 18 de juliol de 1997, 43.

[8] Mintzberg, Henry. ‘Covert Leadership: The Art of Managing Professionals’. Harvard Business Review (novembre-desembre de 1998): 140-147.

Managers Not MBAs: A Hard Look at the Soft Practice of Managing and Management Development. De Henry Mintzberg, San Francisco: Berrett-Koehler Publishers Inc., 2004.

Per fer la comanda d’un exemplar: www.henrymintzberg.com/ mangnotmba.htm

L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 19

2

The Essential Public Manager El butlletí electrònic de l'IDGP ha tingut l'amabilitat de convidar-me a parlar del meu llibre The Essential Public Manager. Tot i que ressenyar una obra pròpia sempre és una temptació, crec que optaré per evitar un exercici tan manifestament interessat com aquest i, en comptes d'això, intentaré desenvolupar més profundament els temes de què tracta el llibre. Potser d'aquesta manera aconseguiré plantejar qüestions que vagin més enllà de l'estricte format i connectin millor amb els lectors de PUBLIC 19/12/2005 - C. Pollitt

L’obra intenta, d’una manera informal (i espero que, en

lència en absència total de proves més sistemàtiques que

ocasions, com a mínim amena), explorar tot un seguit de

la pura anècdota o l’estereotip, encara que hi ha hagut

temes fonamentals en l’àmbit de la gestió pública. Els

moments en què s’han dut a terme recerques empíriques

dos que considero més importants serien, en primer lloc,

de base sòlida. Les posicions van des de «no hi ha dife-

la rellevància de la «publicness», i, en segon lloc, el tipus

rències realment importants entre la gestió pública i la

de teoria (o teories) a què podem aspirar.

privada» fins a «hi ha diferències enormes i fonamentals entre la gestió pública i la privada». Les conseqüències derivades d’adoptar una posició o una altra en aquesta

«Publicness»a Tal com mostra el llibre, l’abast de les similituds i les diferències entre l’administració i la gestió dels sectors públic i privat ha estat objecte de controvèrsia durant més d’un segle. Normalment, la batalla ha adquirit més viru20 | Els 50 millors articles de PUBLIC

qüestió poden ser determinants. Si opinem que es tracta de diferències trivials o inexistents, el que necessitarem és una forma genèrica de teoria de la gestió ―sense importància per al sector públic. Contràriament, si considerem

que

les

diferències

són

importants,

ens

encaminarem cap a teories diferents, rumbs diferents i, finalment, àmbits diferents per a l’estudi de la gestió pú-

blica i privada.

Per motius d’espai, no puc exposar-ne aquí els arguments de forma detallada. Simplement diré que m’inclino per una posició com ara «hi ha diferències significatives, però també trets comuns, sobretot els que es refereixen a la direcció d’organitzacions grans i complexes». A més, desenvolupo un argument entorn de la idea de «graus de publicness», depenent de la presència o absència d’algunes característiques, entre les quals hi ha el grau de sensibilitat política que implica la tasca, la diversitat i la claredat d’objectius, l’amplitud d’ús de la coacció legal, la necessitat percebuda de responsabilitat pública i el grau de pressió competitiva. En els sectors públics actuals, caracteritzats per una gran diversitat, és possible trobar-hi organitzacions amb gairebé totes les combinacions imaginables de publicness i privateness. Així mateix, es pot observar que, en alguns països, les institucions públiques acaparen de forma contundent funcions concretes com ara el servei de correus o l’atenció a la gent gran, mentre que, en uns altres, és sobretot el sector privat qui se’n fa càrrec (amb finalitat lucrativa o sense) i, encara en un tercer cas, es registra una combinació d’ambdós tipus.

No podem parlar, tanmateix, d’un panorama totalment caòtic o aleatori. Així, països i sectors distints tendeixen a adoptar combinacions i característiques diferents, unes combinacions que persisteixen durant un període de temps considerable (dependència de la trajectòria ―vegeu Pollitt i Bouckaert, 2004; o, des d’un punt de vista més teòric, Pierson, 2004).

fia relacionada amb el sector públic com amb el privat) que subratllen la importància del context ―i d’intentar-ne la teorització. Igual que alguns comparativistes, em sembla molt clar que el que funciona a Nova Zelanda no funciona a Letònia, i que fins i tot quan els governs neerlandès i britànic decideixen crear, amb alguns anys de diferència, organismes semiautònoms que ocupin bona part de les tasques executives del govern central, el que acaben aconseguint és una cosa molt diferent (Pollitt, Talbot, Caulfield i Smullen, 2004). Aquest fet no es deu únicament a les diferències entre cultures institucionals (tot i que hi poden ser importants), sinó també al fet que diferents sistemes polítics funcionen amb patrons d’institucions clau nítidament diferenciats. Fixem-nos breument en dos exemples senzills. Un primer ministre britànic, per exemple, té molta més capacitat per canviar les estructures i els processos governamentals que un president dels Estats Units, que es veu obligat a compartir bastant més poder en aquest àmbit amb l’assemblea legislativa i els estats de la Unió. En segon lloc, el tipus de reformes que es van implantar per força en el terreny de l’alta direcció durant les dècades dels vuitanta i els noranta a Austràlia, Nova Zelanda i el Regne Unit té molt poques possibilitats d’aplicació als països nòrdics.

També ells, per descomptat, estan exposats als vents freds d’una economia globalitzada. No obstant això, culturalment (i, sovint, políticament) continuen valorant els estils corporativista i consensual de gestió empresarial pública. Els líders autoritaris no són gaire admirats (o no per gaire temps, si més no) i els resulta difícil dur a terme les coses. El compromís i la negociació se solen considerar les virtuts principals. Anant enrere en el temps, és

Quina mena de teories?

possible trobar aquestes diferències entre nacions en les

La meva posició pel que fa a aquesta qüestió s’aproparia

contemporanis sobre la satisfacció i confiança dels ciu-

a la línia dura, almenys tenint en compte que m’oposo enèrgicament a qualsevol intent de generar prescripcions universalistes i d’alt nivell pel que fa a la gestió. Ni en la meva labor com a acadèmic ni en les tasques de consultoria i assessorament que duc a terme he constatat la utilitat d’aplicar els sis punts bàsics que permeten d’aconseguir l’èxit. Tampoc accepto la idea que la «globalització» (o qualsevol altre procés o condició de caràcter universal) obliga totes les institucions públiques a seguir més o menys la mateixa direcció. Contràriament, estic d’acord amb el gran nombre d’autors (tant de bibliogra-

respectives històries polítiques, però també en estudis tadans i en estudis de cas detallats. Per tant, no es tracta d’una espècie de carrera global sobre una única pista en què líders i endarrerits competeixen cap a la «modernització», sinó que som davant d’una situació més interessant i plena d’opcions en què països diferents adopten combinacions diferents de qualitats i prioritats en diferents moments del temps.

Aquesta diversitat tampoc no correspon únicament a les més altes esferes governamentals i ministerials. Fins i tot la posada en funcionament d’eines concretes com ara el quadre de comandament integral o l’anàlisi de l’impacte L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 21

de la legislació pot estar considerablement influïda per

ceptació de la varietat del present i la història ja passada.

factors contextuals.

Res del que s’ha dit fins ara pretén negar l’existència de les modes i tendències que funcionen a escala internacional. Sens dubte, en el món actual, la reforma de la gestió pública ha passat a ser una comunitat epistèmica internacional en què s’intercanvien amb afany termes, conceptes i solucions preferents per plantar cara a diversos problemes detectats. Tanmateix, és discutible que

Christopher Pollitt és professor de Gestió Pública al Centre for Public Management de l’Erasmus Universiteit, de Rotterdam; director científic del Netherlands Institute of Government, i editor de l’International Review of Administrative Sciences.

s’hagi d’ocupar de com aquestes «grans idees» penetren molt més en uns sistemes que en uns altres i de com, fins i tot expressades lliurement, es tradueixen en formulacions úniques adreçades a encaixar en contextos locals, de manera que un «organisme», la «gestió de qualitat total» o la «pressupostació per funcions» no serien entitats estables, sinó animals molt diferents segons l’hàbitat (Sahlin-Andersson, 2001).

Reflexions Subratllar la importància del context no significa abandonar la cerca d’explicacions i generalitzacions teòriques, sinó més aviat insistir que les pròpies teories han de ser sensibles al context i donar compte tant de l’estabilitat i la multiplicitat com del canvi i la convergència. Pel que

Referències Osborne, D.; Gaebler, T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Adison Wesley, 1992.

Pierson, P. Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press, 2004.

Pollitt, C. The Essential Public Manager. Maidenhead i Filadèlfia: Open University Press/McGraw Hill, 2003.

Pollitt, C.; Talbot, C.; Caulfield, J.; Smullen, A. Agencies: How Governments Do Things Through Quasi-autonomous Organisations.

Basingstoke i Nova York: Palgrave Macmillan, 2004.

Pollitt, C.; Bouckaert, G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. 2a edició. Òxford: Oxford University Press, 2004.

sembla, i en oposició a aquesta perspectiva, alguns especialistes en gestió pública són addictes per partida doble a afirmacions i declaracions que no tenen context.

Primer, se centren exclusivament en nocions de canvi radical global, en una espècie de competició immadura

Sahlin-Andersson, K. «National, International and Transnational Constructions of New Public Management», a: T. Christensen; P. Lægreid (ed.), New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate, 2001.

sobre «què és moda i què no ho és» que desvia l’atenció de tot allò que no canvia i de les raons per les quals no canvia. En segon lloc, continuen aferrant-se amb massa rapidesa als caminadors intel·lectuals d’una sola trajectòria o solució ―que no és sinó una forma moderna de la ja desacreditada doctrina de la racionalitat absoluta one best way. Des d’aquesta perspectiva, cada jurisdicció «ha d’»adoptar X o Y amb vista a sobreviure en el marc de les pressions globals (vegeu, entre les referències més notables, Osborne i Gaebler, 1992, especialment les pàgines 325-328). The Essential Public Manager, com molts dels meus darrers treballs empírics, intenta mostrar la banalitat d’aquesta perspectiva i com n’és, d’interessant i estimulant, el món si encarem el futur a partir de l’ac22 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Pollitt, C. (2003) The Essential Public Manager, Maidenhead i Filadèlfia: Open University Press / McGraw-Hill.

Sol·licitud d’exemplars: http://www.amazon.com/ exec/obidos/tg/detail/ 0335212328/ 104-7173849-5850315? v=glance

Dirigir en contextos polítics. Dirigir en contextos funcionarials

3

Crec que aquesta reflexió és rellevant per als nombrosos funcionaris que accedeixen a càrrecs directius polítics i per a aquells polítics que tornen a càrrecs funcionarials.

Ser conscient d'aquestes diferències afavoreix les possibilitats d'èxit en el nou lloc de treball i l'aportació de valor a la política pública. Continuar dirigint com es feia en el càrrec anterior, fins i tot si el mètode funcionava, pot ser una recepta per al fracàs. El context és important! Cal prendre'n consciència, si es vol contribuir de manera positiva a la responsabilitat que s'ha assumit.

15/03/2005 - Carlos Losada

Avui dia és àmpliament acceptat que tant els càrrecs po-

aquests llocs de treball de funcions com ara, entre altres,

lítics que es troben al capdavant de l’Administració com

la supervisió de treballadors, l’harmonització o la creació

els alts funcionaris que ocupen càrrecs de comandament

de consensos per fer viable un programa d’acció deter-

desenvolupen funcions de caire directiu. Els uns i els al-

minat, la gestió de la informació, el desenvolupament

tres dirigeixen. Hi ha estudis empírics que demostren,

d’activitats d’anàlisi i l’avaluació (de propostes, proble-

fins i tot, l’existència de moltes similituds entre les ac-

mes, oportunitats, etc.), la generació de canvis i el moni-

tuacions directives desenvolupades en l’àmbit públic i en

toratge o control (Kotter et al., 1974; Mintzberg, 1997;

el privat (Costin, 1970; Lau et al., 1985; Losada, 1995,

Martinko i Gardner, 1990; Audit Comisión, 1989; Allan,

etc.).

1981; Management Excellence Inventory, falta l’any; etc.).

Per aquest motiu, és normal constatar l’atribució a

Consegüentment, també es considera necessari que L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 23

aquests directius tinguin habilitats i competències prò-

cretari d’Estat, secretari general, etc.), la recerca ac-

pies dels directius d’altres sectors.

tual permet identificar alguns trets característics de

Fins aquí, l’acord entre els experts és relativament ampli i hi ha un cert nivell de coneixement rigorós. No obstant això, la situació canvia progressivament a mesura que el context hi entra en joc: aleshores sorgeixen discrepàncies i, sobretot, augmenta la falta de coneixement. En aquest punt, cada cop es fa més palès que no es poden tractar de la mateixa manera tots els càrrecs directius: no és el mateix una subdirecció general que una secretaria d’Estat, ni tampoc no és el mateix ser director general de Serveis penitenciaris que ser-ho de Promoció econòmica, ni ser subdirector general de certs tributs que ocupar el càrrec de subdirector general de Personal en un gran hospital. Si bé és cert, com ja s’ha apuntat, que tots aquests càrrecs comparteixen funcions, rols, activitats, competències, etc., també ho és que es diferencien, perquè el context en què actuen és diferent. I aquest factor incideix en la funció de direcció.

Hi ha moltes variables de context que afecten la funció directiva, com, per exemple, l’entorn o el volum de la unitat o la funció supervisada. En aquest sentit, en el sector públic, la naturalesa d’un càrrec directiu constitueix una diferència de context molt rellevant. Quines diferències hi ha, doncs, entre dirigir en contextos polítics i fer-ho en contextos funcionarials?

Fa poc vaig tenir ocasió de finalitzar una llarga recerca que s’orientava a identificar diferències en la funció directiva entre els càrrecs polítics i els càrrecs funcionarials (Losada, 2004). Amb totes les limitacions que implica parlar en termes generals d’aquesta mena de càrrecs directius (ja que cadascun presenta peculiaritats i, en aquest cas específic, la diferència entre la política i l’Administració sovint és menys significativa que el tipus d’organització o servei públic que se supervisa), es poden observar diferències rellevants entre els càrrecs polítics i els funcionarials. Es tracta de diferències de grau (no de naturalesa) que tendeixen a aparèixer amb més freqüència en uns càrrecs que en uns altres. Vegem-ne algunes.

1. Un element clau que delimita i perfila un lloc de treball és la mena de demandes que rep. En el cas dels càrrecs directius polítics (ministre, conseller, alcalde, se24 | Els 50 millors articles de PUBLIC

les demandes i/o problemes (i solucions) als quals s’enfronta el polític, a diferència de l’alt funcionari (subdirector general, gerent, director d’àrea, cap de servei, etc.). Així, per exemple, sovint les demandes que rep el directiu polític i els problemes que se li plantegen presenten un grau superior d’ambigüitat en els fets esdevinguts, les intencions, la relació entre finalitats i mitjans i els impactes que se n’obtenen. Es tracta, precisament, de problemes i/o demandes anomenats polítics, en contraposició als anomenats problemes tècnics (Noordegraaf, 2000; Heifetz, 1995; Garishankar, 1998; etc.). És probable que la causa d’aquesta ambigüitat sigui el fet que es tracta de processos participatius amb actors que interactuen entre ells, sempre amb molta intensitat, amb interessos contraposats i, de vegades, canviants.

En conseqüència, és lògic concloure que el directiu polític afronta amb més freqüència que l’alt funcionari demandes ‘atípiques’, caracteritzades per un nombre més elevat de persones involucrades i per un alt volum d’interrelacions. A més, probablement aquestes interrelacions són ‘noves’, variables i no estandarditzades. I, sobretot, solen ser demandes sense precedents anàlegs, de manera que no hi ha solucions previstes, perquè no s’han formalitzat com a tals o no s’han arribat a ‘tractar’ anteriorment. Cal afegir tres qüestions més a la caracterització d’aquestes demandes: a) arriben envoltades d’un gran nombre de demandes d’entitat inferior; b) l’heterogeneïtat de les demandes és molt gran, cosa que no permet una especialització alta; c) la majoria de les demandes prové de més enllà de les fronteres organitzatives. Aquesta absència de solució ‘tècnica’ prèvia obliga la direcció política a actuar des de l’ambigüitat i/o des d’un desconeixement, si més no, relatiu: desconeixement de quines solucions tenen les demandes, desconeixement de quines implicacions i conseqüències poden comportar, desconeixement de la seva viabilitat tècnica o econòmica, etc. En definitiva, el directiu polític es mou més en l’ambigüitat que en la certesa. Tot això comporta, com s’apunta més endavant, la necessitat d’un lideratge extern ‘adaptatiu’ (Heifetz, 1995). Si els problemes es poguessin tractar a partir dels programes, els procediments, les polítiques, etc. previstos,

probablement ja no arribarien a la taula del directiu

(amb la consegüent creació d’una xarxa més àmplia i

polític.

menys formalitzada que la dels directius funcionaris)

2. Com a conseqüència d’aquest tipus de demandes, el càrrec polític sembla que s’orienta més cap a l’exterior de l’organització que no pas el càrrec funcionarial: la necessitat i la capacitat de contribuir a crear un entorn que permeti la posada en marxa de la política pública o de les mesures polítiques sembla que són l’explicació per a l’augment del temps que el càrrec públic passa ‘fora de l’oficina’, en comparació amb el

i al rol de líder extern. El directiu pot actuar sobre el seu entorn en el desenvolupament de tots aquests rols (a més del rol de negociador i portaveu) i crear una nova visió, noves maneres de tractar les demandes i/o els problemes. També es pot dedicar a l’actuació política, a la creació d’una coalició favorable a les seves propostes o a la reducció de l’oposició que poden trobar les dites propostes.

que hi passa l’alt càrrec funcionarial, i la quantitat més

Arribats a aquest punt, convé destacar la importància

elevada de temps de relació amb altres persones que

del rol de líder extern, que molts experts en gestió ni

desenvolupa el directiu públic (el 87 % de la seva jor-

tan sols tenen en compte (Mintzberg, 1994; Stewart,

nada laboral, que, per regla general, és molt superior

1988; Kurke i Aldrich, 1983): l’àmbit d’actuació del di-

a la de l’alt càrrec funcionarial: més de 60 hores set-

rectiu públic no és solament el de la seva ‘unitat’ or-

manals en el cas del càrrec polític i una mica més de

ganitzativa (ministeri, direcció general, etc.), sinó el

40 hores setmanals en el cas dels directius funciona-

sistema social sobre el qual actua, cosa que comporta

rials). Aquest increment del contacte extern ‘intensiu

la necessitat d’exercir el lideratge sobre àmbits en què

en interrelació personal’ també comporta la gestió

no té autoritat o, si la hi té, no és assimilable al que

d’una xarxa de relacions més àmplia (els stakeholders

aquest concepte representa en una estructura jeràr-

són cada cop més diversos: grups de pressió, experts,

quica.

mitjans de comunicació, companys de partit, relacions socials diverses, etc.) i la diversificació de relacions en el cas polític (els temes tractats són molt més heterogenis i poc repetitius: el cas més clar és el de l’alcalde, amb una agenda que pot contenir temes tan diversos com ara la resolució d’un conflicte urbanístic, la promoció econòmica de la ciutat o la inauguració d’un congrés cultural).

Així mateix, el monitoratge esdevé molt important, tenint en compte la necessitat d’analitzar detalladament l’entorn per permetre l’elaboració de marcs conceptuals. Donar importància i dedicar temps al rol de monitor permet perfilar un criteri d’intervenció en les demandes i/o els problemes, quan s’ha de fer, amb qui cal actuar, etc., cosa que inclou molt especialment la identificació dels perills i de les oportunitats. Exer-

3. Per tot això, el càrrec polític es veu obligat a dedicar

cir aquest rol de monitor per ‘aprendre’ exigeix donar

més temps i donar més importància a certs rols di-

importància i dedicar temps al rol d’enllaç, a fi de cap-

rectius. Són especialment rellevants els rols vinculats

tar informació (ja que bona part de les demandes són

a les interrelacions personals. La recerca confirma

externes), i al rol de conceptualització (per ‘digerir’

que, en comparació amb els directius funcionaris, els

aquesta informació), com s’assenyala més endavant.

rols de representació, enllaç, líder intern i líder extern del directiu polític adquireixen molta importància, probablement com a resultat de les peculiaritats de les demandes que rep aquest directiu i que es caracteritzen per la gran quantitat d’interrelacions, la relativa absència de precedents, el gran nombre d’implicats,

Encara que amb menys temps de dedicació i menys importància que en el cas dels directius funcionaris, també resulta significativa la intensa dedicació dels directius polítics a les labors de gestor d’anomalies, cosa que probablement reflecteix el component con-

etc.

flictiu propi de l’acció política i de la cultura orientada

L’actuació sobre un entorn d’aquesta naturalesa per

l’entorn polític.

aportar solucions exigeix que el directiu polític doni importància i temps al rol representatiu, al rol d’enllaç

al poder, una característica de les burocràcies i de

La dedicació significativa (més important que en el L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 25

cas dels directius funcionaris) a la ‘conceptualització’ ‘la creació o el desenvolupament de marcs conceptuals’ sembla que és una conseqüència clara de les característiques de les demandes i de l’absència relativa de marcs conceptuals per donar-los resposta.

4. Per tot això, el valor afegit que aporta el polític sembla que s’orienta més a la creació d’un entorn que faci possible la posada en marxa de l’acció política i, només parcialment, a la seva definició i a la definició de la política pública que li serveix de marc. Per contra, el directiu funcionari aportaria més al desenvolupament de la capacitat de gestió d’aquesta política pública i hi col·laboraria en el disseny.

Crec que aquesta reflexió és rellevant per als nombrosos funcionaris que accedeixen a càrrecs directius polítics i per a aquells polítics que tornen a càrrecs funcionarials.

Ser conscient d’aquestes diferències afavoreix les possibilitats d’èxit en el nou lloc de treball i l’aportació de valor a la política pública. Continuar dirigint com es feia en el càrrec anterior, fins i tot si el mètode funcionava, pot ser una recepta per al fracàs. El context és important! Cal prendre’n consciència, si es vol contribuir de manera positiva a la responsabilitat que s’ha assumit.

Carlos Losada és director general d’ESADE i professor de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP).

26 | Els 50 millors articles de PUBLIC

4

Conceptes que defineixen la gestió pública com a àmbit acadèmic internacional

La gestió pública és un àmbit cada vegada més internacional. Estudiosos de diversos països del món han fet diverses contribucions a aquest àmbit, que reflecteixen la interpretació que el que es pot aprendre de l’experiència en un gran nombre de països pot resultar rellevant en determinats contextos nacionals i en altres escenaris del sector públic dins de cadascun dels països. La internacionalització del diàleg sobre la reforma i el canvi en el sector públic reconeix la importància d’estudiar i comparar els acords institucionals i els mètodes de gestió entre països i entre grups de països per tal de contribuir al coneixement de ‘què és el que funciona i el que no’ i ‘per què’, en diversos contextos distints.

15/03/2005 - Lawrence R. Jones

La gestió pública s’ha desenvolupat com una subdisci-

línia del govern, mentre que la gestió pública presta més

plina distinta dins de la disciplina més àmplia de la ges-

atenció al funcionament de les organitzacions governa-

tió en les últimes dècades. La gestió pública és diferent

mentals des del punt de vista de la seva interacció amb

del que sovint s’anomena l’’administració pública tradi-

els entorns en què actuen. La gestió pública tendeix a en-

cional’ ja que aquesta se centra més en el que succeeix

tendre els governs i els sistemes de govern de forma si-

a l’interior dels governs i en l’operativa de les funcions de

milar a la dels teòrics de l’organització, que se centren L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 27

en el comportament estratègic com a resposta a una con-

ticipants i anàlisi de casos. Tanmateix, la gestió pública

tingència de l’entorn. La gestió pública considera les or-

tendeix a portar aquests mètodes més enllà de les for-

ganitzacions que proporcionen serveis al públic com a

mes en què els administradors públics i els experts en

sistemes adaptatius, influïts per una sèrie de variables

ciència política sovint els utilitzen Per exemple, els inves-

crítiques del seu entorn. A més, la gestió publica incor-

tigadors en administració pública sovint tracten de me-

pora una perspectiva econòmica en el valor de la com-

surar el poder d’una agència governamental per la força

petència que s’estableix entre organitzacions en els

dels seus vincles amb el poder dels funcionaris elegits i

mercats, com també una concepció empresarial/de màr-

amb interessos especials. Els investigadors en gestió pú-

queting pel que fa al posicionament estratègic dels pro-

blica prefereixen utilitzar les enquestes de satisfacció ciu-

ductes/serveis en relació amb els atributs de les

tadana per als serveis, basant-se en el desig de

preferències del consumidor i la demanda del mercat.

configurar la política de prestació de serveis d’acord amb

La gestió pública és un àmbit cada vegada més internacional. Estudiosos de diversos països del món han fet diverses contribucions a aquest àmbit, que reflecteixen la interpretació que el que es pot aprendre de l’experiència en un gran nombre de països pot resultar rellevant en determinats contextos nacionals i en altres escenaris del sector públic dins de cadascun dels països. La internacionalització del diàleg sobre la reforma i el canvi en el sector públic reconeix la importància d’estudiar i comparar els acords institucionals i els mètodes de gestió entre

els models de necessitats i preferències dels ciutadans, amb la finalitat de determinar mètodes apropiats de provisió de serveis, i amb els arranjaments institucionals millors per prestar aquests serveis ‘inclosa la prestació per part dels sectors privat i no lucratiu. La gestió pública ha agafat molts conceptes metodològics i instruments del sector privat, per exemple, la reenginyeria, la reestructuració, les noves tecnologies de la informació, les anàlisis de mercat del ciutadà/consumidor, la fixació de preus diferencials per tal d’influir en els patrons de demanda.

països i entre grups de països per tal de contribuir al co-

Els estudis en matèria de gestió pública tendeixen a cen-

neixement de ‘què és el que funciona i el que no’ i ‘per

trar-se en els incentius i els desincentius al govern i a la

què’, en diversos contextos distints.

governança, i en els resultats o la producció i les conse-

Els estudis de gestió pública se centren habitualment en els incentius i els desincentius que provoquen determinats tipus de comportament, relacions i decisions. La gestió pública se centra en el funcionament dels sistemes de gestió i l’ús de tècniques de gestió, tecnologia i sistemes de control, és a dir, en l’actuació de sistemes sencers, avaluats per criteris de rendiment, respecte de la manera com actua cada una de les parts del govern. La gestió pública també tendeix a centrar-se en els resultats dels sistemes més que en els inputs. La gestió pública comparteix gran part de les metodologies de benefici/cost i risc/benefici que es fan servir en l’anàlisi de les polítiques públiques. Els estudiosos de la gestió pú-

qüències que les xarxes de les agències governamentals i altres entitats produeixen. La recerca en gestió pública se centra en el funcionament dels agents, les agències, les relacions entre agents i els ens governamentals quan actuen dins les xarxes i amb els stakeholders a dintre i a fora del govern. La recerca en gestió pública parteix de la base que els agents individuals, les agències i els governs sovint no poden resoldre problemes de forma unilateral. Si els problemes s’han de resoldre d’alguna manera, les vies per avançar han de consistir més aviat en la cooperació o d’altres formes de relació entre un determinat nombre d’ens (p. ex., els stakeholders) de l’entorn del problema.

blica i política afronten l’anàlisi i la resolució de proble-

La recerca en gestió pública intenta valorar l’actuació

mes de manera distinta dels mètodes de l’administració

dels ens públics i dissenyar mesures per avaluar el seu

pública tradicional, que tendeixen a centrar-se més en la

acompliment al llarg del temps. L’objecte d’aquesta ava-

jerarquia i en els procediments i les normes burocràti-

luació és, en definitiva, trobar formes de prestació de ser-

ques.

veis que siguin més efectives i eficients per als ciutadans.

La gestió pública comparteix amb l’administració pública els mètodes d’entrevista i enquesta, observació dels par28 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Si, com a conseqüència d’això, la prestació de serveis als ciutadans no millora, els criteris d’èxit de la gestió pública no es compleixen. La realització de les tasques de me-

surament del rendiment, de gestió del rendiment, de re-

nization), que reestructura, reorganitza, reinventa, reali-

enginyeria i de realineament no són fins en si mateixos

nea i reconsidera constantment els seus mètodes i les

per als estudiosos de la gestió pública. Els objectius del

seves polítiques és bàsica segons el parer de gran part

canvi de sistema des de la perspectiva de la gestió pú-

del pensament de la gestió pública. Des d’aquesta pers-

blica són la reducció del temps del cicle, l’increment de

pectiva, les organitzacions que se saben moure més ve-

la qualitat i la reducció dels costos per als ciutadans.

loçment al llarg del cicle d’observació, orientació, decisió

La majoria dels estudis publicats sobre gestió pública es mostren partidaris de delegar autoritat de gestió i responsabilitat a gestors (persones individuals) i a tenir aquests administradors com a responsables de l’acompliment dels ens que gestionen. Un principi de la gestió

i acció aprenen més ràpidament de les seves accions relatives a les claus atribuïdes en els seus entorns i, per tant, tenen més possibilitats de sobreviure i prosperar que les organitzacions que no actuen ni aprenen tan ràpid.

pública és ‘deixar que els gestors gestionin’ i que aquests s’han de responsabilitzar més dels èxits i dels fracassos de les unitats que gestionen. S’espera dels gestors públics que assumeixin el risc i la incertesa i que es responsabilitzin de la seva forma de gestionar en aquestes condicions.

Els estudis sobre gestió pública realitzats en els últims deu anys han fet especial èmfasi en el concepte de valor,

Lawrence R. Jones és George F. A. Wagner Professor de Gestió Pública a la Graduate School of Business and Public Policy, Naval Postgraduate School de Monterey, Califòrnia, Estats Units, i president de la International Public Management Network. dukedmb@aol.com o lrjones@nps.edu.

és a dir, en els canvis en la gestió que aporten més valor o menys als ciutadans, als ens governamentals, a les agències, als gestors i als empleats. El concepte de creació de valor és essencial a l’hora d’avaluar els processos de gestió, el rendiment i la reforma. Els estudis de gestió pública tendeixen a veure la producció de valor des de la perspectiva de l’anàlisi de la cadena de valor i d’altres enfocaments similars. El concepte de suprimir les normes, els procediments i els processos que no aportin valor afegit a la producció de resultats que satisfacin la missió de l’organització o del govern és bàsic per al paradigma de la gestió pública.

La majoria dels estudis sobre gestió pública treuen importància a les diferències entre la gestió en el sector públic i en el privat. La idea que ‘una bona gestió és una bona gestió, independentment del sector’, il·lustra en essència aquest punt de vista. Això no vol dir que els objectius del govern i de l’empresa siguin idèntics.

Tanmateix, molts objectius sembla que no difereixen tant entre sectors; per exemple, les organitzacions i els direc-

La missió de la International Public Management Network (IPMN) és oferir un fòrum per compartir idees, conceptes i resultats de la recerca i la pràctica en l’àrea de la gestió pública, com també fomentar el pensament crític de plantejaments alternatius a la resolució de problemes i la presa de decisions en el sector públic.

Per acomplir aquesta missió, la IPMN convoca els seus membres a conferències i workshops anuals i després publica papers, seleccionats d’entre els que s’han presentat en aquells actes, en una col·lecció (Information Age Publishing, Inc.), a l’International Public Management Journal i a la International Public Management Review en línia. La IPMN també disposa d’un lloc web que inclou el directori de membres, als quals ofereix una sèrie de serveis, com també un servidor de llistes que permet un ràpid flux d’informació entre els membres.

IPMN, www.inpuma.net

tius d’ambdós sectors estan interessats i motivats per ‘incrementar el valor’ de les seves organitzacions i dels resultats.

La concepció de l’organització que aprèn (learning orgaL’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 29

5

El desenvolupament de competències en la formació dels directius de les administracions públiques El territori de les emocions ha estat fins fa ben poc un territori vedat en la formació de directius, i especialment dels directius de les administracions públiques. Tot i que coneixem la impossibilitat de separar en qualsevol experiència d'aprenentatge la component cognitiva i l'emocional, seguim topant amb força dificultats a l'hora d'integrar totes dues dimensions en el disseny dels programes i les activitats formatives. I això que sabem prou bé que en l'exercici real de les funcions directives i de lideratge tampoc és possible fer aquesta separació.

24/05/2004 - Ricard Serlavós

La incorporació de propostes de desenvolupament de

Als nostres programes d'ESADE aquesta és una incorpo-

competències en els programes de formació directiva in-

ració contingent, que convida cada participant a fer un

tenta fer una aportació per superar aquestes dificultats:

procés de reflexió personal sobre el seu escenari desitjat

ofereix una eina per fer tangible, és a dir, identificable i

de futur, que dóna sentit i orientació als esforços de canvi

avaluable, aquella dimensió emocional de la intel·ligèn-

necessaris.

cia, i facilita un mètode d'aprenentatge que permet desenvolupar-la per mitjà del canvi de conductes en situacions específiques i molt rellevants per a la persona.

30 | Els 50 millors articles de PUBLIC

L'entrada en el territori de les emocions topa amb múltiples obstacles. Alguns estan lligats a l'estereotip força

estès que veu la funció directiva com una activitat fona-

tió. Cal viure les situacions, capbussar-se en la pròpia ex-

mentalment racional, centrada en la presa de decisions

periència i en la dels altres, compartint tant les dificul-

i l'optimació de l'ús de recursos limitats. Segons això, el

tats, les angoixes i els fracassos com les descobertes i

directiu és una persona amb una gran orientació prag-

els encerts. Cal sortir de l'espai tancat de l'aula i estendre

màtica que calcula els costos i beneficis de totes les

l'àmbit d'aprenentatge a la mateixa vida quotidiana.

seves accions i espera ser avaluat per l'assoliment d'ob-

Aquest és, en definitiva, el territori on es juguen les par-

jectius i, especialment, pel seu impacte sobre el compte

tides decisives i on sempre acaben perdent els qui s'o-

de resultats. La importantíssima activitat relacional del

bliden que racionalitat i emotivitat són companyes, sovint

directiu, que no nega ningú, s'entén com quelcom mera-

en discòrdia, però inseparables.

ment instrumental sotmès a les mateixes regles que l'intercanvi de productes i serveis.

Alguns fets recents ens mouen a reflexionar sobre la validesa d'aquest estereotip. Em refereixo a la cada cop més freqüent situació d'acomiadament de directius ba-

Ricard Serlavós és professor de Direcció de Recursos Humans d'ESADE i professor de l'IDGP

sada en la ¿pèrdua de confiança¿ del Consell d'Administració o, en l'àmbit públic, de l'Equip de Govern. És clar que, darrera d'aquestes decisions, sovint trobem elements més propis de la clàssica lluita pel poder en el si de les organitzacions. Però comencen a sovintejar també arguments relacionats amb la falta de sintonia, la incapacitat de mantenir relacions fluïdes i ponts oberts de diàleg amb els diferents grups d'interès o, simplement, la pèrdua absoluta de contacte amb la realitat del món que els envolta. (Us resulta familiar aquest perfil?)

Als nostres cursos trobem cada cop més directius amb una orientació més humanista o més intel·lectual. Els primers donen prioritat a la consideració de l'impacte de les seves accions sobre el benestar o la qualitat de la relació amb els altres. Els segons es preocupen pel sentit del que fan i per la comprensió dels models que hi ha al darrera de les problemàtiques que analitzen i de les decisions que prenen. No hi ha un perfil més eficaç que els altres per a qualsevol situació.

En tot cas, exercir responsabilitats directives és en gran mesura un exercici d'influència sobre altres mitjançant conductes ¿emocionalment intel·ligents'. Aquesta intel·ligència es fa palesa, en gran part, quan s'és capaç d'interpretar el que demana cada situació i de modular conseqüentment la pròpia conducta i el model de relació amb els altres.

Aprendre o millorar aquesta manera d'actuar requereix estratègies d'aprenentatge diferents de les emprades en l'adquisició de coneixements tècnics i de les eines de gesL’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 31

6

Gestió estratègica del personal públic: marc conceptual per construir i gestionar la capacitat del capital humà al segle XXI L'administració estratègica del personal públic presenta diverses dimensions en les modernes organitzacions de govern, el sector privat i el de les organitzacions no lucratives. Encara que aquestes dimensions són més aviat universals i cobreixen tots els sectors i organitzacions, hi ha algunes característiques bàsiques que són úniques de les organitzacions públiques.

31/10/2007 - Ali Farazmand

Introducció: reptes i motius

çant un “desenvolupament estratègic del capital humà i el personal”. Aquesta és una prescripció per a la super-

El segle XXI és l’era de la globalització, un procés mitjan-

vivència i no és cap luxe.

çant el qual s’està produint una integració d’abast mundial, amb unes conseqüències transcendentals per al

Els reptes es presenten a escala local, nacional, regional

govern, l’administració pública, les cultures i les econo-

i mundial; es presenten de forma causal i inesperada, i

mies. És també una època de canvis ràpids, caracterit-

produeixen sorpreses i eventuals situacions de caos i fa-

zada per una gran incertesa i complexitat, en què el futur

llades, que impliquen transformacions. Encara que algu-

cada vegada és més desconegut. Per tal d’afrontar els

nes d’aquestes transformacions potser són desitjables

reptes d’aquesta època d’un món basat en el coneixe-

per tal de renovar el sistema o l’organització en aquesta

ment, els governs han d’estar preparats per construir i

època d’extrema complexitat i incertesa, la majoria de les

actualitzar la seva capacitat de govern i de gestió mitjan-

transformacions motivades per fallades tenen conse-

32 | Els 50 millors articles de PUBLIC

qüències molt greus per a les parts afectades. Al govern

d’artesans professionals, com ara fusters, ferrers, comp-

i a l’administració pública, des dels anys vuitanta s’han

tables, registradors, inspectors, planificadors, picape-

produït transformacions a gran escala mitjançant una re-

drers, artistes i similars, no era una funció arbitrària; en

ducció massiva de les plantilles, l’extensió de la privatit-

la majoria dels casos, era una labor calculada amb ra-

zació i l’aplicació de la nova ideologia de la gestió pública

cionalitat instrumental i lleialtat política.

basada en les lleis del mercat.

La construcció de les piràmides d’Egipte, del canal de

Els conceptes de nova governança i nova gestió pública

Suez sota el domini persa vers el 500 a. de C., de l’es-

ja han incidit en un ampli sector empresarial i en un go-

tructura gegantina de la ciutat capital de Persèpolis el

vern reduït, en nom del petit govern en benefici de la de-

segle V a. de C. a Pèrsia, de la Gran Muralla xinesa vers

mocràcia, i han alineat el rol dels diferents governs del

les mateixes dates, com també de molts altres projectes

món per tal d’assolir els objectius de la “globalització”

públics enormes a Roma, Pèrsia i altres indrets indica

corporativa, un procés que tendeix a incloure el capita-

com el treball humà i les habilitats s’organitzaven, se se-

lisme mundial per mitjà de l’organització corporativa del

leccionaven, es retenien, es coordinaven i es gestionaven

sistema de mercat. Això planteja nombrosos reptes a la

per tal d’assolir els objectius previstos i no previstos al

governança i a l’administració pública. Aquests reptes

llarg de la història de les civilitzacions humanes. De forma

van des de les qüestions relacionades amb la rendició de

semblant, l’elaborada planificació urbanística dels antics

comptes (accountability) i els problemes ètics, fins a la

sumeris, la planificació estratègica i la construcció de sis-

pèrdua de la memòria institucional i la necessitat de ta-

temes de canals subterranis a l’antic imperi Elamita ira-

lents a l’administració del personal públic, amb la finali-

nià, la burocràcia i el sistema administratiu perses i el

tat de forjar un capital humà estratègic que sigui capaç

regiment militar romà són mostres de com se seleccio-

de gestionar aquests reptes i tractar les situacions difí-

naven amb cura les activitats humanes, es desenvolupa-

cils que es plantejaran en el futur. Les habilitats actuals

ven, es dominaven i es gestionaven amb eficàcia i

de gestió ja no serveixen per al complex món del demà,

eficiència a gran escala des dels primers segles. Desco-

especialment davant l’aparició de crisis inesperades,

briments recents demostren l’existència d’unes “dones

emergències, complexitats derivades de la societat del

supervisores” encarregades de gestionar el sistema de

coneixement i moltes altres incidències.

retribució durant el període de més de vuitanta anys que va durar el procés de construcció de la megaestructura de Persèpolis com a capital cerimonial de la primera ciu-

Administració estratègica del personal públic: història, conceptes i perspectives històriques L’administració del personal públic és un component històric de l’administració pública. Com a tal, és tan vella com la civilització humana, ja que es remunta a molts mil·lennis enrere, quan es van portar a terme projectes d’administració pública a molt gran escala. El descobriment de l’agricultura i l’aparició de l’esclavitud van requerir i van facilitar la pràctica de la gestió del personal a diferents escales. Per a la construcció de projectes d’obres públiques a gran escala a l’època antiga es necessitaven esclaus, semiesclaus, mercenaris, voluntaris, treballadors forçats i treballadors remunerats, tots els quals s’havien d’organitzar, coordinar i dirigir. La selecció de diferents treballadors, qualificats i no qualificats, i

tat-estat del món de l’imperi persa aquemènida, al segle V a. de C. Milers de treballadors qualificats, professionals i funcionaris van ser seleccionats d’arreu de l’imperi per dur a terme el projecte; el sistema de retribució de tots ells constituïa un repte. Dones buròcrates van realitzar una labor eficient de gestió del personal i moltes d’elles probablement van ocupar llocs estratègics del govern i l’administració pública. Així doncs, la història de l’administració del personal públic es remunta a l’origen de les civilitzacions humanes. La continuïtat en l’administració del personal públic civil i militar també es manifesta en els projectes públics de referència de construcció de vies, carreteres, edificacions, ponts, fortificacions, palaus, castells i altres construccions arreu del món durant els dos darrers mil·lennis.

El més significatiu de la història del personal públic és la característica “estratègica” d’aquesta professió, tan poc L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 33

manifestada i tan poc estudiada en l’administració pu-

volupar i seguir la visió, dirigir els seus empleats i col·la-

blica al llarg de la seva dilatada història. Si bé la direcció

boradors, i coordinar les activitats d’acompliment humà

del personal de supervisió és molt habitual al llarg de la

amb un lideratge expert, motivació i una retribució justa.

història, la direcció estratègica del personal ha exercit

Crear i desenvolupar aquest actiu o capital humà també

una funció essencial en la contractació, la selecció, el

requereix la construcció de la capacitat de retenció i pro-

desenvolupament i la retenció del personal estratègic per

moció, sense la qual estan gairebé garantits la pèrdua de

acomplir les tasques o exercir els càrrecs clau. Així apa-

productivitat i el malbaratament organitzatiu. Per enten-

reix el rol de a direcció estratègica del personal en la his-

dre i implementar aquestes perspectives estratègiques

tòria de l’administració publica. Però, què significa

en la creació i la gestió del capital humà, són essencials

“estratègica”?

les innovacions encaminades a flexibilitzar l’estructura relativa a l’autoritat organitzativa i els sistemes de presa de decisions, les xarxes de comunicació i coordinació, les

Conceptes i perspectives Per “estratègica” entenc almenys dues o tres perspectives principals: una és la perspectiva de desenvolupament i construcció de capital humà a llarg termini que orienta la preparació actual i futura mitjançant l’educació i la formació en direcció de recursos humans per tal d’adquirir un comportament organitzacional i assolir un acompliment futur a llarg termini i orientat a resultats. Aquesta perspectiva estratègica ha de ser congruent amb la visió estratègica global, la missió i els plans per a la creació i

classificacions de tasques i càrrecs, els llocs de treball virtuals i presencials, la planificació, la contractació, i els sistemes de promoció, retribució i motivació. L’època de la rigidesa estructural per tal de mantenir l’estabilitat ja és història, i la nova era del segle XXI requereix una “flexibilització” massiva. No obstant això, com tota la resta, la flexibilització té els seus aspectes positius i negatius en els sistemes d’administració del personal públic; brinda oportunitats tant per a la direcció com per al treballador, però també presenta inconvenients i problemes als empleats i treballadors.

la gestió del capital humà, amb la finalitat d’afrontar els reptes del segle XXI. Requereix una mentalitat àmplia i holística, amb una visió que tingui en compte tota mena de reptes, com també totes les oportunitats que es pre-

Dimensions i qüestions de l’administració estratègica del personal públic

senten en aquesta era de globalització accelerada del capital, el treball, la gestió i les organitzacions virtuals a

L’administració estratègica del personal públic presenta

escala mundial.

diverses dimensions en les modernes organitzacions de

El segon significat es refereix a les posicions clau fonamentals, com també a les funcions i tasques que enllacen els sistemes nerviosos de les organitzacions de govern. Totes les posicions i funcions o tasques són importants per a les organitzacions. Tanmateix, els líders i

govern, el sector privat i el de les organitzacions no lucratives. Encara que aquestes dimensions són més aviat universals i cobreixen tots els sectors i organitzacions, hi ha algunes característiques bàsiques que són úniques de les organitzacions públiques.

els directius d’organitzacions d’alt rendiment saben prou

Aquestes característiques inclouen la planificació estra-

bé –i ho han de saber– que determinades posicions i fun-

tègica, les dimensions estructurals (vertical i horitzontal,

cions o tasques són essencials per relacionar els punts

normes, etc), de procés i les relacionades amb els valors

estratègics de l’acompliment d’una organització, i és aquí

o culturals; les dimensions relacionades amb l’entorn, or-

on la preparació per a la creació i la gestió del capital

ganitzatives, polítiques, socioeconòmiques, directives i

humà és absolutament fonamental per tal de dirigir les

de lideratge, de treball, de la globalització i tecnològica;

cada vegada més complexes organitzacions, en l’entorn

la política partidista i els sistemes de patrocini, els siste-

difícil del segle XXI i en una època de globalització ràpida.

mes parlamentaris enfront dels presidencials, o una com-

En aquest nou entorn volàtil, tot directiu i administrador ha d’aprendre a solcar per les onades de canvis, desen34 | Els 50 millors articles de PUBLIC

binació d’ambdós que defineix els paràmetres de l’entorn dels sistemes de personal en els governs; les necessitats

o limitacions legislatives, legals o constitucionals que condicionen els directius públics responsables del personal, i les dimensions de l’acompliment funcional. L’administració estratègica del personal públic també tracta una sèrie de qüestions crítiques, entre les quals s’inclouen el gènere, la raça i el color, el sistema d’administració

pública

i

burocràcia

de

la

democràcia

representativa, la remuneració per l’acompliment, l’equitat i l’eficiència, els drets i les responsabilitats constitucionals dels empleats públics, la flexibilització i la mobilitat laboral, la diversitat, les innovacions i la gestió de la qualitat total, els mèrits i la professionalitat, l’ètica i la rendició de comptes, el treball, la gestió del coneixement i l’economia política de les reformes de l’administració pública i dels sistemes de personal.

Ali Farazmand és professor de la School of Public Administration de la Florida Atlantic University. afarazma@fau.edu

S’ha publicat recentment el llibre Strategic Public Personnel Administration: Building and Managing Human Capital (Praeger, gener de 2007), editat per Ali Farazmand, el contingut del qual es presenta en dos volums i 23 capítols. Es tracta d’una obra molt exhaustiva sobre aquest tema, que cobreix un gran nombre d’àmbits en aquest camp.

L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 35

7

Una mirada al compromís organitzatiu En els darrers trenta anys, bona part de la recerca en el camp del comportament organitzatiu –l’organizational behavior– s’ha centrat a analitzar i conèixer els vincles que s’estableixen entre un individu i l’organització que l’ocupa i per la qual treballa, uns vincles que es coneixen com a compromís organitzatiu. L’interès per aquest estat psicològic sorgeix perquè s’espera que els individus compromesos amb l’organització treballin més i millor i, fins i tot, siguin més receptius a les demandes de l’alta direcció.

13/12/2004 - Manel Peiró

Tradicionalment, el corrent dominant de pensament en-

model de compromís organitzatiu de Porter i els seus

capçalat pels treballs de Porter, Mowday, Steers i Boulian

col·legues és unidimensional, perquè incideix exclusiva-

(1974) ha conceptualitzat el compromís organitzatiu com

ment en el lligam afectiu de l’individu amb l’organització,

el lligam afectiu que s’estableix entre l’individu i l’orga-

que ha capitalitzat l’interès de la recerca. L’aparició dels

nització, un lligam que implica quelcom de valuós, posi-

models multidimensionals posa de manifest que, malgrat

tiu i desitjable, fonamentalment per la pròpia

la importància del lligam emocional de l’individu amb l’or-

organització. Aquests autors defineixen aquest compro-

ganització, hi ha altres factors que intervenen en el des-

mís com a voluntat de fer un esforç per l’organització, per

envolupament del compromís organitzatiu i que

l’acceptació dels valors i dels objectius de l’organització

contribueixen al fet que el vincle de l’individu amb l’or-

i pel desig de l’individu de mantenir-se''n com a part in-

ganització sigui més complex, però probablement, també,

tegrant.

més explicatiu del seu comportament.

La influència del treball d''aquests autors ha estat

El model multidimensional més conegut és el de Meyer i

enorme i s’ha considerat una referència obligada fins al

Allen, que distingeix en el compromís organitzatiu tres

desenvolupament dels models multidimensionals. El

components basats en tres estats psicològics diferents.

36 | Els 50 millors articles de PUBLIC

En primer lloc, el compromís organitzatiu té un compo-

Alguns autors, però, es qüestionen la vigència del com-

nent afectiu (molt similar al descrit per Porter), pel vincle

promís organitzatiu en un context dominat per processos

emocional que l’individu estableix amb l’organització; en

de regulació d’ocupació, downsizing, deslocalització

segon lloc, un component de continuïtat, tenint en

d’empreses o fusions i adquisicions. Des d’aquest punt

compte els costos que, segons l’individu, comportaria

de vista, difícilment es podria desenvolupar el compro-

abandonar l’organització, i finalment, el compromís nor-

mís dels treballadors quan l’organització se sent tan poc

matiu, basat en l’obligació moral de l’individu envers l’or-

compromesa amb ells. Per a aquests autors, el compro-

ganització.

mís amb l’organització seria quelcom més propi d’altres

El model de Meyer i Allen estableix que el compromís d’un empleat amb l’organització pot reflectir diversos graus de tots tres components: un individu pot sentir un fort lligam emocional i, simultàniament, l’obligació de quedar-se a l’organització. Un segon individu pot experimentar una

èpoques, en què les persones treballaven en una mateixa organització tota la seva vida laboral i, en paraules de Richard Mowday, l’organització potser era quelcom més clar, menys confús, de manera que l’individu sabia amb què es comprometia.

gran satisfacció treballant per a la seva organització i re-

En la meva experiència, el compromís organitzatiu és una

conèixer, alhora, que li seria molt difícil abandonar-la, per

qüestió d’enorme interès pels qui gestionen organitza-

exemple, des del punt de vista econòmic, per la quantia

cions en el nostre entorn i pels qui hi treballen, i així m’ho

o seguretat dels seus ingressos. Finalment, hi pot haver

ratifica la resposta rebuda en els darrers mesos, en un

un individu que desenvolupi exclusivament un compro-

estudi sobre el compromís organitzatiu dels metges amb

mís de continuïtat, en el sentit que roman a l’organització

els hospitals. Aprofundir en el coneixement dels vincles

perquè no té altres alternatives professionals o perquè

que s’estableixen entre els individus i les organitzacions

considera que s''hi ha implicat molt i que si marxés, per-

ens ha de permetre, en darrer terme, avançar en la ges-

dria totes aquestes inversions (temps, esforç...). En

tió del recursos humans i del seu talent i, en definitiva,

aquest darrer cas, es tracta també d’un individu com-

contribuir a la millora de la gestió de les nostres institu-

promès amb la seva organització però, per la naturalesa

cions.

del seu compromís, les conseqüències que se’n derivin potser no seran tan positives per a l’organització com en els altres dos supòsits.

La recerca ha intentat esbrinar quines són les causes que fan que un individu desenvolupi un patró de compromís

Manel Peiró és director del programa Direcció de Serveis Integrats de Salut (DSIS) i professor de l’IDGP.

o un altre, el que es coneix com a antecedents del compromís, i la llista de possibles causes que s’han descrit és tan llarga que algun autor s’hi ha referit com la laundry list (llista molt llarga de factors de poca qualitat). De entre tots els antecedents descrits, n’hi ha un que té una importància destacable des del punt de vista del management: el suport organitzatiu percebut, que és tant com parlar del compromís de l’organització amb els empleats.

Aquest antecedent contribuiria a desenvolupar el compromís dels empleats perquè els individus acostumem a respectar el principi de la reciprocitat, i si els empleats perceben que l’organització es preocupa per ells, en principi desenvoluparan un comportament similar envers l’organització, de reciprocitat, en un intent de retornar-li el que han rebut.

L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 37

8

Ètica en el servei públic La definició del concepte ètica no és un camp apte per al consens. Hi ha diverses teories i enfocaments sobre com es defineix el bé i què implica conèixer-lo. No obstant això, en les administracions s'usa la paraula ètica com a sinònim d'actuar honestament, sense penetrar en les profunditats analítiques del concepte.

27/09/2004 | M. Villoria

Així, l'opció que els diferents governs solen seguir en els

pràctiques sobre el dret a la informació molt més

seus codis de conducta, quan n’hi ha, i en les normes

ambicioses, o el fet de promoure la qualitat hauria d'anar

legals és la d'agregar valors de referència, de manera que

acompanyat d'un sistema de recursos humans que

tots els valors que s'entenen com a promovibles en el

realment ajudés a premiar l'esforç per la qualitat i no

sector públic siguin reconeguts i encomiats. No crec que

l'amiguisme, el corporativisme o la politització partidista.

l'opció d'agregar sense prioritzar i sense establir una

En tot cas, el cert és que resulta difícil trobar una mínima

explicació coherent que sustenti aquesta actuació

coherència entre normes i sistemes interns, d'una banda,

aconsegueixi aclarir gaire què s'ha de fer o què no s'ha de

i valors proclamats, de l'altra.

fer en un cas concret, bé que pot constituir un avanç sobre l'absència total de referències morals. En aquest sentit, en algunes normes es recull que els valors que han de guiar la conducta de l'empleat públic són l'eficàcia, l'eficiència, la qualitat, la transparència, la

Feta aquesta crítica, em sembla que cal matisar-la. És molt difícil que una organització pública pugui optar per una teoria ètica i rebutjar-ne la resta. I és difícil perquè la necessària objectivitat, la qual, a més, es proclama a la

jerarquia, etc. ‘la qual cosa gairebé equival a no dir res.

Constitució com a qualificatiu clau en el servei als

Això no obstant, l'aspecte pitjor del cas és que, amb

impossible recollir i promoure una única teoria ètica en

freqüència, aquesta invitació a respectar valors no va

una organització pública determinada. Imaginem-nos que

acompanyada d'incentius i normes internes coherents

un partit que es defineix com a cristià guanya unes

amb aquests desigs. Així, per exemple, el fet de promoure

eleccions i decideix que el model ètic amb el qual ha

la transparència hauria d'anar acompanyat de normes i

d'operar l'Administració és el cristià. Aquesta actuació

38 | Els 50 millors articles de PUBLIC

interessos generals per part de l'Administració, fa

atemptaria contra el dret a la llibertat religiosa dels empleats públics, però a més dificultaria en alt grau l'objectivitat de l'actuació pública. L'opció ètica és individual i intransferible, també per als empleats públics,

Manuel Villoria és director de l'Àrea de Ciència Política i de l'Administració de la Universitat Rey Juan Carlos.

i l'ètica col·lectiva només pot existir respectant aquests àmbits individuals i intangibles en allò que tenen de raonables.

Aquesta afirmació no implica una acceptació del relativisme moral, de manera que al si de l'Administració cada individu pugui optar pel camí que vulgui i tot resulti vàlid. De fet, les administracions no accepten aquest relativisme. Però, com que no poden imposar una sola ètica vertadera, la seva opció enfront del relativisme és l'agregació de valors de referència perquè els empleats actuïn de manera coherent amb un catàleg d'aquesta naturalesa. I aquesta opció, tal com ja he anticipat, no permet millores evidents en el comportament moral.

No obstant això, amb vista a la construcció d'un sistema més efectiu de decisions moralment vàlides, és possible superar tant l'opció relativista com la mera agregació de valors i defensar un model de referència que permeti que els raonaments de judici moral dels empleats públics mostrin consistència i estabilitat, sense atemptar contra l'objectivitat o el dret a l'autonomia moral. Això ens porta a la defensa d'una ètica pública: la que o bé sorgeix d'un consens sobreposat entre ètiques diverses i raonables, o bé acull els valors bàsics de la democràcia i els desenvolupa en un sistema estructurat, basat en el respecte mutu i la promoció dels drets humans. Dit d'una altra manera, seria correcte universalment allò que es pogués justificar davant dels altres amb arguments que, si estiguessin adequadament motivats, no podrien rebutjar raonablement. I seria incorrecte precisament el contrari, allò que no poguéssim justificar davant d'altres.

Certament, això ens situa en un àmbit moral de mínims atès que es busca un acord universal, una ètica essencialment procedimental, però és l'única solució enfront del dilema de definir principis sense exhaurir continguts. De tota manera, aquest marc de referència és el que ha de guiar en el nivell macro les nostres institucions públiques, encara que n’hi hagi que ho desconeguin. Posteriorment, en un nivell micro, els codis de conducta per unitat poden auxiliar en la resolució de problemes específics de cada organització pública, però sempre respectant el nivell ètic superior.

L’exercici de la direcció en les organitzacions públiques | 39

Joat Henrich, col·laborador acadèmic de l’Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) Editor de PUBLIC

el lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic

d’ESADE.

Els 50 millors articles de PUBLIC | 41

9

Aprendre el lideratge El lideratge es pot aprendre de maneres molt diverses.

Aprendre de l’experiència és la manera més comuna i més fructífera, perquè produeix el coneixement tàcit, que és crucial en una crisi. No obstant això, l’experiència i la intuïció es poden complementar amb l’anàlisi, que és l’objectiu d’aquest petit llibre. Tal com va observar Mark Twain en una ocasió, un gat que s’asseu sobre una estufa calenta no es tornarà a asseure mai sobre una estufa calenta, però tampoc no s’asseurà sobre una estufa freda. Aprendre a analitzar les situacions i els contextos és una aptitud important del lideratge.

01/09/2008 - Joseph S. Nye

Els estudis científics seriosos sobre lideratge han passat

popular un nou enfocament, basat en la contingència,

per diverses fases. L’enfocament centrat en els trets va

que distingia entre líders orientats a les persones i líders

dominar l’escena fins a final dels anys quaranta, però els

orientats a les tasques, i que intentava relacionar els re-

acadèmics no van poder identificar trets que predigues-

sultats dels líders amb el seu grau de control de la situa-

sin el lideratge en totes les condicions. Quan va resultar

ció. No obstant això, aquest enfocament també

clar que els estudis dels trets eren indeterminats, els aca-

presentava massa problemes de mesurament i resultats

dèmics van recórrer a un enfocament d’estil, que se ser-

incoherents. Des de començaments dels anys vuitanta, el

via de qüestionaris per tal de determinar com es

paradigma dominant ha estat un “nou enfocament sobre

comporten els líders pel que fa a la consideració que

el lideratge”, que se centra en el lideratge carismàtic i

aquests tenen dels seus seguidors. Aquest enfocament

transformacional. Altres enfocaments útils s’han centrat

va ser el predominant fins a finals dels anys seixanta,

en el lideratge dispers, en els equips i en la relació entre

quan es va descobrir que havia moltíssims problemes de

lideratge i cultura.

mesurament i resultats incoherents a l’hora de predir l’efectivitat. Des de finals de la dècada de 1960 i fins a començaments de la dècada dels vuitanta, es va fer 42 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Pel que fa als mètodes, ha predominat la recerca quantitativa. Si bé aquests estudis poden aclarir importants as-

pectes i detalls de la conducta del lideratge, sovint l’a-

ció, i requereix tant formació com treball de camp. No

bast de les generalitzacions que pot proporcionar és li-

obstant això, el que resulta més important és l’experièn-

mitat. El lideratge és una relació entre líders i seguidors

cia i l’èmfasi a aprendre dels errors, i un procés continu

que varia segons el context. Sense especificació del con-

que resulti d’allò que els militars anomenen “revisió des-

text, moltes propostes sobre el lideratge acaben resultant

prés de l’acció”.

molt limitades. Alguns estudis es fan com a experiments de laboratori, sovint amb un públic d’estudiants captiu.

D’altres es basen en qüestionaris i estudis realitzats dintre d’organitzacions concretes que han establert procediments i estructures de lideratge formals. Es basen molt en els mètodes disciplinaris de la psicologia i de la conducta organitzacional. No obstant això, no està clar fins a quin punt aquests estudis fan aportacions sobre la conducta del lideratge polític i social en diferents contextos, que van des de les bandes de carrer fins als moviments socials i la presidència d’empreses i països. Aquesta indeterminació i contingència ha fet que molts observadors afirmessin que el lideratge és més un art que una ciència.

El bon lideratge és situacional. Al meu nou llibre, The Powers to Lead, designo aquesta aptitud amb el nom d’“intel·ligència contextual”. La capacitat per mobilitzar un grup de persones de manera efectiva és certament més un art que una ciència predictiva, i varia segons la situació, però això no significa que no es pugui estudiar i aprendre de manera profitosa. La música i la pintura es basen, en part, en aptituds innates, però també en l’estudi i en la pràctica. I els artistes es poden beneficiar no tan sols dels cursos d’estudi, sinó també dels cursos d’apreciació que els introdueixen a tots els repertoris i a les paletes dels mestres del passat.

El lideratge es pot aprendre de maneres molt diverses.

Aprendre de l’experiència és la manera més comuna i més fructífera, perquè produeix el coneixement tàcit, que és crucial en una crisi. No obstant això, l’experiència i la intuïció es poden complementar amb l’anàlisi, que és l’objectiu d’aquest petit llibre. Tal com va observar Mark Twain en una ocasió, un gat que s’asseu sobre una estufa calenta no es tornarà a asseure mai sobre una estufa calenta, però tampoc no s’asseurà sobre una estufa freda. Aprendre a analitzar les situacions i els contextos és una aptitud important del lideratge. L’exèrcit dels Estats Units classifica el lideratge d’acord amb tres paraules: ésser, saber, fer. Ésser fa referència a la configuració del caràcter i dels valors, i ve en part de la formació i en part de l’experiència. Saber fa referència a l’anàlisi i a les aptituds, que es poden adquirir. Fer fa referència a l’ac-

L’aprenentatge també es pot produir a l’aula, ja sigui per mitjà d’estudis de cas, d’enfocaments històrics o analítics o d’una docència experiencial que crea situacions a l’aula que ensenyin els estudiants a incrementar el coneixement d’ells mateixos, a distingir el seu rol del seu jo i a utilitzar el seu jo com un baròmetre per comprendre un grup de persones més gran. De manera similar, els qui s’interessen pel lideratge aprenen de la seva experiència personal, però es poden beneficiar també de la comprensió dels resultats d’estudis científics, per molt limitats que siguin, com també del ventall de conductes que es poden il·lustrar amb casos històrics i de la importància dels diferents contextos. Afirmar que alguna cosa és més un art que una ciència no significa que no es pugui estudiar de manera profitosa.

A la pràctica, són poques les persones que ocupen llocs del més alt nivell en els grups o les organitzacions. La majoria de les persones “lideren des del mitjà”, atraient i persuadint tant cap amunt com cap avall. Un bon líder de nivell intermedi persuadeix i atreu tant el seu cap com els seus subordinats. El lideratge efectiu des del mitjà requereix sovint liderar els qui estan per damunt, els qui estan per sota i els qui estan al mateix nivell.

Molt sovint els líders intermedis es troben en un buit polític, amb molt poques directrius clares des de la cúpula.

Un seguidor passiu es manté capcot, rebutja el risc i evita la crítica. Un oportunista utilitza les negligències per construir-se el seu niu, en comptes d’ajudar el líder o el públic. Els emprenedors burocràtics, d’altra banda, aprofiten aquestes oportunitats per ajustar i promoure polítiques. La qüestió moral clau és en quin moment aquesta activitat emprenedora excedeix els límits de les polítiques generals d’alt nivell establertes des de la cúpula. Atès que no tenen l’autoritat legítima dels càrrecs elegits o dels càrrecs electes d’alt nivell, els líders intermedis han de ser conscients de la necessitat de trobar un punt d’equilibri entre la iniciativa i la lleialtat.

Els líders volen fomentar aquest esperit emprenedor El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 43

entre els seus seguidors com a mitjà per incrementar la seva efectivitat. Com diu un refrany popular, en el lideratge la clau de l’èxit és envoltar-se de les persones adequades, de delegar-hi i, tot seguit, exigir que se’ls reconeguin els èxits. Tanmateix, perquè aquesta fórmula funcioni cal una bona dosi de poder tou. Sense el poder tou, que produeix atracció i lleialtat cap als objectius del líder, els emprenedors fugen corrents en totes direccions i dissipen les energies d’un grup. En canvi, amb un poder tou, l’energia dels seguidors en qui s’han delegat poders reforça els líders.

Si bé la font principal d’aprenentatge del lideratge no són els llibres i les conferències, les classes poden ajudar a adquirir més consciència de les lliçons de la història i de la psicologia, de manera que es puguin reconèixer i comprendre millor les aptituds que es necessiten. La història de l’art no produeix grans pintors, però pot ajudar a desenvolupar i a educar les intuïcions. El lideratge està molt difós en les democràcies que tenen bona salut, i tots els ciutadans han d’aprendre més sobre què és el que fa que els líders siguin bons o dolents. Els líders potencials, al seu torn, poden aprendre més sobre les fonts i els límits de les aptituds del poder tou, del coeficient intel·lectual emocional, de la visió i de la comunicació, i sobre les aptituds polítiques i organitzacionals del poder dur. Els líders potencials també han de comprendre millor la naturalesa de la intel·ligència contextual que necessitaran per formar-se els seus pressentiments i per mantenir estratègies de poder intel·ligent. I, el que és més important, en l’actual era de la globalització, de la revolució de la informació i d’una major participació, els ciutadans de les democràcies han de saber més sobre la naturalesa i els límits del nostre lideratge massa humà.

Joseph S. Nye, Jr. és University Distinguished Service Professor i antic degà de la Kennedy School of Government de la University of Harvard. Així mateix, és Sultan of Oman Professor de Relacions Internacionals a la mateixa institució, i autor de The Powers to Lead (Oxford University Press, 2008)

44 | Els 50 millors articles de PUBLIC

10

Fonamentar el lideratge en el treball de progressar

Si el lideratge és diferent de la capacitat de guanyar-se una autoritat formal o informal i, per tant, és més que l'habilitat de guanyar-se "seguidors" "atreure influència i acumular poder", en què es pot basar la nostra concepció del lideratge?

24/07/2006 - R. A. Heifetz

El llenguatge ens falla en molts aspectes de la vida i ens

que ‘les persones que tenen l’autoritat no estan exercint

atrapa en una sèrie d'assumpcions culturals com passa

cap lideratge’. El fet de si les persones amb autoritat for-

amb el bestiar tancat en una cleda. Els pronoms de gè-

mal, carismàtica o informal posen en pràctica efectiva-

nere, per exemple, ens acorralen en ensenyar-nos de Déu

ment el lideratge sobre qualsevol assumpte concret en

és un ell, la qual cosa distancia cada vegada més les

un moment determinat és tota una altra qüestió, que

nenes i les dones de l'experiència de la divinitat en elles,

s’hauria de resoldre amb uns criteris diferents dels que

i els homes de les virtuts tradicionalment femenines.

s’utilitzen per definir una relació de poders formals o d’in-

El llenguatge ens falla, també, quan tractem, analitzem i practiquem el lideratge. Usualment parlem de ‘líders’ en les organitzacions o en la política quan realment ens referim a persones que ocupen llocs d'autoritat directiva o

fluència informal. Com sabem, hi ha moltíssimes persones capacitades per guanyar-se diferents tipus d'autoritat formal i informal i, per tant, per guanyar-se uns seguidors, però que no són líders.

política. Si bé s’ha confós el lideratge amb l'autoritat en

A més, suposem que existeix una relació lògica entre les

gairebé tots els articles periodístics i acadèmics sobre ‘li-

paraules líder i seguidor, com si aquest duo tingués una

deratge’ que s’han escrit els darrers cent anys, sabem in-

estructura absoluta i una lògica inherent. No és així. El li-

tuïtivament que aquests dos fenòmens són diferents

deratge més interessant és el que actua de manera que

quan, en la política i en els negocis, sovint ens lamentem

ningú no experimenta res remotament similar a una ex-

perquè ‘el líder no exerceix cap mena de lideratge.’ Això

periència de ‘seguiment’. De fet, la majoria dels líders

és una contradicció terminològica, que es resol distingint

mobilitzen els qui opositors o els qui es miren a veure-les

el lideratge de l’autoritat, ja que de fet el que volem dir és

passar, a part dels aliats i els amics. Els aliats i els amics El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 45

vénen molt fàcilment; són els opositors els qui tenen més

afiaments. De fet, té poc sentit descriure el lideratge

a perdre en qualsevol procés important de canvi. Quan

quan tot i tots els integrants d'una organització funcionen

són mobilitzats, els aliats i els amics es converteixen no

bé, fins i tot quan els processos d'influència i autoritat

tan sols en seguidors, sinó en participants actius ‘treba-

abunden en la coordinació de l'activitat rutinària. A més,

lladors o ciutadans, que sovint es converteixen en líders

no és per qualsevol tipus de problema que el lideratge es

ells mateixos assumint la responsabilitat d'afrontar rep-

necessita i es converteix en una pràctica rellevant. El li-

tes difícils que estan al seu abast, a vegades més enllà de

deratge és necessari per a les empreses i les comunitats

les expectatives i de la seva autoritat. Es converteixen en

quan les persones han d'afrontar reptes difícils, quan han

socis. I, quan són mobilitzats, els opositors i els qui s’ho

de canviar les seves formes d'actuar per tal de prospe-

miren a veure-les passar s’impliquen en els assumptes,

rar, quan ja no n’hi ha prou a continuar actuant segons

se senten provocats a afrontar els problemes de pèrdua,

les estructures, els procediments i els processos actuals.

lleialtat i competència que són implícits en el canvi que

Són els anomenats reptes adaptatius. Més enllà dels pro-

se'ls insta a realitzar. De fet, potser continuen lluitant, ofe-

blemes tècnics, per als quals n’hi ha prou amb l'expe-

rint una font constant de punts de vista diversos, neces-

riència autoritzada i directiva, els reptes adaptatius

saris per a l'èxit adaptatiu del negoci o de la comunitat.

requereixen un lideratge que comprometi les persones a

Lluny de convertir-se en ‘alineats’ i lluny de qualsevol ex-

afrontar les noves realitats i a canviar les prioritats, les

periència de ‘seguiment’, són mobilitzats pels líders a en-

actituds i el comportament tant com sigui necessari per

frontar-se a noves complexitats que requereixen

prosperar en un món canviant.

concessions en les seves formes de treballar o de viure.

Aquest és el treball de progressar. Evidentment, amb el temps poden començar a confiar, admirar i apreciar la persona o el grup que exerceixen el lideratge, i així conferir-los una certa autoritat informal, però en general no manifesten aquesta estima o confiança amb la frase: ‘M'he convertit en un seguidor.’ Dubto que el governador d’Alabama, George Wallace, després de la seva conversió a favor dels drets civils, es veiés a si mateix com un ‘seguidor’ del Rev. Martin Luther King, Jr. El més probable i apropiat és que Wallace es veiés com a adversari polític i com a col·lega de King en la lluita de la política populista americana. I encara que Bernard Lafayette estava entre els aliats naturals de King, dubto també que es veiés com a seguidor de King quan va recórrer els carrers de Selma a principi de 1965 amb una camisa tacada de sang per tal de mobilitzar la població negra de classe mitjana que arrisquessin la seguretat que s'havien guanyat amb la suor del seu front unint-se a les manifestacions en favor del dret a votar. Imagino que es tenia a si mateix per altre líder i col·laborador del moviment.

Si el lideratge és diferent de la capacitat de guanyar-se una autoritat formal o informal i, per tant, és més que l'habilitat de guanyar-se ‘seguidors’ ‘atreure influència i acumular poder’, en què es pot basar la nostra concepció del lideratge?

El lideratge es produeix en un context de problemes i des46 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Mobilitzar les persones per respondre als reptes adaptatius és, doncs, el nucli de la pràctica del lideratge. A curt termini, el lideratge és una activitat que mobilitza les persones per satisfer un repte immediat. A mitjà i a llarg termini, el lideratge genera noves normes culturals que permeten a les persones donar resposta a un flux continu de reptes adaptatius en un món que probablement plantejarà de manera constant una sèrie de realitats i pressions. Així, molt a llarg termini, el lideratge desenvolupa la capacitat adaptativa, o adaptabilitat, d'una organització o comunitat.

L'objecte de l'adaptabilitat cultural i la pràctica del lideratge que genera és una gran línia divisòria. En aquest breu article, esmento vuit propietats del treball adaptatiu.

El lideratge fonamentat en el creixement i el desenvolupament adaptatiu d'una organització o comunitat comença quan aquestes propietats es comprenen.

Primera, un repte adaptatiu és una distància entre les aspiracions i la realitat que requereix una resposta que està fora del repertori habitual. Mentre els problemes tècnics, en gran part, es poden remetre fàcilment a l'experiència actual, els reptes adaptatius no. Certament, tot problema es pot entendre com una distància entre les aspiracions i la realitat. El que distingeix els problemes tècnics dels reptes adaptatius és si aquesta distància es pot cobrir aplicant el know-how existent o no. Per exem-

ple, un pacient va al metge perquè té una infecció, i el

reptes adaptatius requereixen un desplaçament de la

metge utilitza els seus coneixements per diagnosticar la

responsabilitat, que passa de recaure sobre les persones

malaltia i prescriure-hi un remei; es tracta d'un problema

que tenen l'autoritat i l'estructura de l'autoritat, a fer-lo

tècnic.

sobre els propis stakeholders. Enfront de la resolució de

En canvi, un repte adaptatiu sorgeix quan la distància entre l’estat desitjat i la realitat no es pot cobrir utilitzant només els plantejaments existents. Progressar en una situació requereix molt més que la mera aplicació de l'experiència actual, la presa de decisions autoritzada, els procediments estàndard d'actuació o els comportaments culturalment informats. Per exemple, un pacient amb una malaltia cardíaca probablement ha de canviar l’estil de vida: la dieta, l'exercici, l'hàbit de fumar i els desequilibris que causen el gens saludable estrès. Per dur a terme aquests canvis, el pacient s’ha de responsabilitzar de la seva salut i aprendre a adoptar unes noves prioritats i hàbits. Philip Selznick va descriure aquesta distinció entre reptes ‘rutinaris’ i ‘crítics’ en la seva monografia bàsica de 1957, Leadership in Administration. Aquesta distinció es pot resumir a la figura 1.

problemes experta, el treball adaptatiu demana una forma diferent de deliberació i d'assumpció de responsabilitats. En fer el treball adaptatiu, cal que la responsabilitat es percebi de forma generalitzada. En el cas òptim, una organització manifestaria als seus membres que existeixen molts problemes tècnics, per a la resolució dels quals és adequat i eficient recórrer a l'autoritat, però també una sèrie de reptes adaptatius, per a la resolució dels quals resulta contraproduent recórrer a l'autoritat.

Quan les persones incorren en l'error típic de tractar els reptes adaptatius com si fossin tècnics, esperen que la persona que posseeix l'autoritat sàpiga què cal fer. [2] Llavors, aquesta persona opta per la conjectura millor ‘probablement una mera suposició’, mentre els altres es queden esperant a veure si encerta el resultat esperat. I bastant sovint, quan això no passa, es treuen de sobre l'executiu en qüestió i en van a buscar un altre, i continuen actuant amb la il·lusió que ‘si tinguéssim el ‘líder'

Figura 1: Treball tècnic i adaptatiu [1]

adequat, els nostres problemes se solucionarien’. El que impedeix pro-

Treball tècnic i adaptatiu Tipus de treball

Definició del problema

Solucions i implementació

Lloc principal on recau la responsabilitat del treball

gressar és la dependència inadequada; per tant, una tasca principal del lideratge és desenvolupar l'as-

Tècnic

Clara

Clares

L'autoritat

sumpció de responsabilitats per

Tècnic i adaptatiu

Clara

Requereixen aprenentatge

L'autoritat i l’stakeholder

part de les persones que formen

Adaptatiu

Requereix aprenentatge

Requereixen aprenentatge

Més l’stakeholder que l'autoritat

Segona, els reptes adaptatius exigeixen un aprenentatge. Només hi ha un repte adaptatiu quan el progrés requereix, en certa manera, una readaptació de les pròpies formes de pensar i d'obrar de les persones. La distància entre les aspiracions i la realitat es redueix quan aprenem noves formes. Així, una firma de consultoria pot oferir una anàlisi de diagnòstic brillant i una sèrie de recomanacions, però no es resoldrà res fins que aquesta anàlisi i aquestes recomanacions es visquin de la forma nova en què actuïn les persones. Fins llavors, el que consultor ha ofert no són solucions, sinó propostes.

Tercera, amb els reptes adaptatius, les persones que tenen el problema són el problema i són la solució. Els

part del problema.

Quarta, un repte adaptatiu reque-

reix saber distingir el que és valuós i essencial del que és prescindible dintre de la pròpia cultura. En l'adaptació cultural, el treball és triple: aprofitar el millor de la història, deixar enrere el que ja no serveix i, a través de la innovació, aprendre formes de prosperar en el nou entorn.

Per tant, el lideratge adaptatiu és intrínsecament conservador i progressista alhora. El punt d'innovació és conservar el millor de la història mentre la comunitat es desplaça cap al futur. Com passa en biologia, una adaptació reeixida és la que pren el millor del conjunt de competències antigues i descarta l’ADN que ja no és útil. Per tant, a diferència de moltes concepcions actuals dels processos ‘de transformació’ cultural, molts dels quals són El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 47

ahistòrics ‘com si comencéssim totalment de nou’, el tre-

des d'una posició d'autoritat, el lideratge adopta la forma

ball adaptatiu, per molt profund que pugui resultar pel

d'elements protectors de la desviació i la creativitat din-

que fa al canvi, respecta el passat i la història tant com

tre de l'organització malgrat les ineficàcies relacionades

els qüestiona. Perquè, pel que sembla, ni Déu ni l'evolu-

amb aquests elements. Si les persones creatives o que

ció fan cap pressupost sobre zero.

parlen clar generen conflictes, que sigui així. El conflicte

El treball adaptatiu genera resistència en les persones perquè tota adaptació requereix que ens desprenguem d’alguns elements de les nostres formes de treball i de vida anteriors, i això vol dir experimentar una pèrdua ‘una pèrdua de competències, una pèrdua de relacions de reporting, una pèrdua de llocs de treball, una pèrdua de tradicions o una pèrdua de fidelitat a les persones que ens

es converteix en un motor a la innovació, més que una mera font d'ineficàcia perillosa. Gestionar la tensió dinàmica entre creativitat i eficàcia es converteix en una part corrent de la pràctica del lideratge per a la qual no hi ha un punt d'equilibri en què desaparegui aquesta tensió. El lideratge es converteix en improvisació, encara que pugui resultar frustrant no conèixer les respostes.

van ensenyar el que nosaltres sabem. Un repte adaptatiu

Sisena, l'estructura temporal del treball adaptatiu és

genera una situació que ens obliga a haver de fer con-

marcadament diferent de la del treball tècnic. Es ne-

cessions difícils. L'origen de la resistència que la gent pre-

cessita temps perquè la gent aprengui noves formes d'ac-

senta enfront del canvi no és una resistència al canvi per

tuar ‘per analitzar detingudament el que és valuós del

se; és una resistència a la pèrdua. A tothom li agrada el

que és prescindible, i innovar en formes que permetin a

canvi quan sap que és beneficiós. Ningú no torna un bit-

les persones projectar cap al futur el que continuen con-

llet de la loteria quan guanya. El lideratge s’ha d'enfron-

siderant valuós del passat. Moisès es va passar quaranta

tar, doncs, a les diverses formes de pèrdues reals o

anys per conduir els israelites fins a la Terra Promesa, no

temudes que acompanyen el treball adaptatiu. [3]

perquè hi hagués un llarg camí des d'Egipte, sinó perquè

Basat en la tasca de mobilitzar les persones per tal d’aconseguir prosperar en contextos nous i desafiadors, el lideratge no consisteix simplement en el canvi, sinó, més profundament, a identificar el que és bo de conservar. És la conservació de les dimensions valuoses del nostre passat el que permet suportar els temors que el canvi

va caldre molt de temps per canviar la mentalitat de dependència que tenien pel fet d’haver estat esclaus i generar en ells la capacitat de autogovernar-se, guiada per la fe en quelcom inefable. La figura 2 il·lustra aquesta diferència en l'estructura temporal. [4] Figura 2: Problema tècnic o repte adapatitiu?

comporta.

Cinquena, el treball adaptatiu requereix experimentació. En biologia, l'adaptabilitat d'una espècie depèn dels múltiples experiments que es porten a terme constantment dintre del seu fons genètic, incrementant les possibilitats que en aquesta intel·ligència distribuïda alguns membres diversos de l'espècie trobin el mitjà de prosperar en un nou context. De forma similar, en l'adaptació cultural, una organització o comunitat necessita dur a terme molts experiments, i aprendre ràpidament d'ells, per veure ‘per quins cavalls ha d’apostar en el futur’.

La resolució de problemes tècnics de forma adequada i efectiva depèn dels coneixements i de l'acció decisiva d'experts autoritzats. En canvi, tractar els reptes adaptatius requereix habituar-se al fet de no saber on anar o cap on tirar a continuació. En mobilitzar el treball adaptatiu 48 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Desequilibri

Evitació laboral

Repte adaptatiu

Problema tècnic

Límit de tolerància

Temps

Franja de malestar productiva Llindar de l'aprenentatge

Setena, els reptes adaptatius generen evitació. Atès que és molt difícil que una persona pugui resistir llargs períodes de trastorns i d’incertesa, els éssers humans de forma natural duen a terme una sèrie d'accions per tal de restaurar l'equilibri el més ràpidament possible, encara que això impliqui evitar realitzar el treball adaptatiu eludint fer les tasques difícils. La majoria de les formes del fracàs adaptatiu són conseqüència de la nostra dificultat per contenir períodes prolongats d'experimentació, amb les discussions difícils i conflictives que els acompanyen.

L’evitació laboral és simplement l'esforç natural per reinstaurar un ordre més familiar, per restablir l'equilibri social, polític o psicològic. Encara que es donen moltes formes diverses d’evitació laboral segons les cultures i els pobles, sembla que s’observen dues vies comunes: la dilució de responsabilitat i la desviació de l'atenció.

Ambdós camins funcionen molt bé a curt termini per evitar assumir el treball adaptatiu, però deixen les persones més desprotegides i vulnerables a mitjà i a llarg termini.

Algunes formes usuals d'eludir responsabilitats són: buscar un cap de turc, culpar l'autoritat per la persistència dels problemes, buscar un enemic extern o matar el missatger. Desviar l'atenció pot adoptar la forma de: solucions enganyoses, com el Vedell d'Or; intents de definir els problemes de manera que encaixin dintre de les pròpies competències; reiterats ajustaments estructurals; l'ús defectuós dels consultors, els comitès i els grups de treball; els conflictes estèrils i les lluites de poder (‘A veure com lluita el colós!’), o la negació absoluta.

Vuitena i última, considero que el treball adaptatiu és un concepte normatiu. El concepte d'adaptació sorgeix dels esforços científics per entendre l'evolució biològica.

[5] Aplicat al canvi de les cultures i les societats, el concepte es converteix en una metàfora útil, però inexacta.

[6] Per exemple, les espècies evolucionen, mentre que les cultures aprenen. L'evolució és interpretada, en general, pels científics com una qüestió de canvi, mentre que les societats sovint deliberen i planifiquen conscientment, i experimenten intencionadament. Més a prop del nostre interès normatiu, l'evolució biològica s'ajusta a les lleis de supervivència. Per la seva banda, la societats generen propòsits més enllà de la supervivència. El concepte d'adaptació aplicat a la cultura planteja la pregunta següent: Adaptar-se a què, amb quin propòsit? Què vol dir prosperar? Què volem dir amb progrés, com a em-

presa o com a comunitat?

En biologia, la funció ‘objectiva’ del treball adaptatiu és clara: prosperar en nous entorns. La supervivència pròpia i la dels qui duen els mateixos gens defineixen la direcció de l'adaptació dels animals. Una situació es converteix en un repte adaptatiu perquè posa a prova la capacitat d'una espècie de transmetre el seu patrimoni genètic.

Així, doncs, quan una espècie és fructífera multiplicant i protegint els seus i assoleix transmetre els seus gens, es diu que ‘prospera’ en el seu entorn.

Prosperar és més que afrontar una situació. Res no és trivial en biologia amb relació a l'adaptació. Alguns salts adaptatius transformen la capacitat d'una espècie i provoquen un procés creixent i profund de desenvolupaments adaptatius que condueixen a un ventall ampli de formes de viure. Tot amb tot, el fet de prosperar en sistemes biològics és definit per la progènie.

En les societat humanes, ‘prosperar’ adquireix una sèrie de valors que no es limiten a la supervivència de la pròpia espècie. Els éssers humans són capaços de sacrificar àdhuc la pròpia vida per defensar valors com la llibertat, la justícia i la fe. Així, doncs, el treball adaptatiu en les cultures implica l'aclariment de valors i la valoració de les realitats que qüestionen la realització d'aquells valors.

Com que la majoria de les organitzacions i comunitats respecten una combinació de valors, la competència dins aquesta combinació explica, en gran part, per què el treball adaptatiu suscita amb tan sovint conflictes. Les persones que tenen valors en conflicte discuteixen entre elles quan afronten una situació compartida des dels seus respectius punts de vista. En un cas extrem, i so no existeix cap mètode millor de canvi social, el conflicte sobre els valors pot resultar violent. La Guerra Civil americana va canviar el significat d'unió i llibertat individual.

L’any 1857, assegurar-se la tranquil·litat de la llar significava restituir els esclaus que s'havien escapat als seus propietaris; el 1957, significava utilitzar les tropes federals per tal d’integrar la Central High School a Little Rock.

Algunes realitats posen en perill no tan sols un conjunt de valors més enllà de la supervivència, sinó l'existència mateixa de la societat, si no són descobertes i afrontades a temps per les funcions d'aclariment de valors i d'examen de la realitat d'aquesta societat. En opinió de molts ecoEl lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 49

logistes, per exemple, el fet que ens centrem en la producció de riquesa més que en la coexistència amb la na-

University. Fundador del Center for Public Leadership de la KSG, Harvard University

turalesa ens ha fet descurar els factors fràgils del nostre ecosistema. Aquests factors poden ser rellevants per a nosaltres si finalment comencen a posar en perill els nostres valors principals de salut i supervivència, però quan això passi potser ja haurem pagat un preu molt alt pel dany causat, i els costos i les dificultats de l'ajustament adaptatiu poden haver augmentat enormement. [7] Així, doncs, el treball adaptatiu demana que reflexionem sobre els valors amb els quals busquem prosperar, i exigeix diagnosticar les realitats que amenacin la realització d'aquests valors. Més que legitimar un conjunt adequat de pressupòsits sobre la realitat, més que denegar o evitar les contradiccions internes d’alguns dels valors que més apreciem, i més que anar fent, la tasca del progrés adaptatiu implica buscar proactivament aclarir les aspiracions o desenvolupar-ne de noves, i suposa també el treball tan dur de la innovació, l'experimentació i el desenvolupament cultural per tal d’aconseguir aproximar-se més a aquelles aspiracions amb què definiríem el significat de ‘prosperar’.

En altres paraules, els tests normatius del treball adaptatiu impliquen una valoració tant dels processos pels quals s'aclareixen els valors orientadors en una organització o una comunitat, com la qualitat de l'examen de la realitat pel qual se n'obté un diagnòstic més exacte, i no el més que l'adequat. Mitjançant aquests tests, per exemple, donar solucions falses als nostres problemes col·lectius buscant caps de turc i assenyalant enemics externs, com es va fer de forma extrema a l'Alemanya nazi, podria generar masses de partidaris enganyats que fàcilment concedirien una autoritat extraordinària als xarlatans a curt termini, però no constituiria un treball adaptatiu.

Com tampoc són de lideratge les accions polítiques per guanyar influència i autoritat cedint als desitjos dels qui només cerquen respostes fàcils. En efecte, les persones enganyades amb el temps poden produir el fracàs adaptatiu.

Ronald A. Heifetz és professor King Hussein Bin Talal en Lideratge Públic a la John F. Kennedy Shool of Government (KSG), Harvard 50 | Els 50 millors articles de PUBLIC

[1] Ronald A. Heifetz, Leadership without Easy Answers (Cambridge: Harvard University Press, 1994), p. 76.

[2] Ronald A. Heifetz, Donald Laurie, ‘The Work of Leadership’, Harvard Business Review, gener de 1997, reeditat el desembre de 2001.

[3] Ronald A. Heifetz, Marty Linsky, Leadership on the Line: Staying Alive through the Dangers of Leading (Boston: Harvard Business School Press, 2002), cap. 1.

[4] Ronald A. Heifetz, Donald C. Laurie, ‘Mobilizing Adaptive Work: Beyond Visionary Leadership’, a Conger, Spreitzer, Lawler (eds.), The Leader''s Change Handbook: An Essential Guide to Setting Direction and Taking Action (Nova York: John Wiley & Sons, 1988).

[5] Vegeu Ernst Mayr, Toward a New Philosophy of Biology: Observations of an Evolutionist (Cambridge: Belknap/Harvard University Press, 1988); Marc W. Kirschner, John G. Gerhart, The Plausibility of Life: Resolving Darwin''s Dilemma (New Haven: Yale University Press, 2005).

[6] Vegeu Roger D. Masters, The Nature of Politics (New Haven: Yale University Press, 1989).

[7] Ronald A. Heifetz, Leadership without Easy Answers (Cambridge: Belknap/Harvard University Press, 1994), p. 30-32.

Liderar amb el cor obert Després d'haver-nos fet preguntes durant anys i d'haver acumulat traumes, la majoria de les persones desenvolupem un conjunt de defenses per autoprotegirnos. Ens agafem al mite tan estès que no podrem assumir un paper de lideratge exigent si no tenim una bona cuirassa. Però això ens simplifica, perquè ens escura l’ànima. Perdem la capacitat de ser innocents, curiosos i també de tenir compassió. D'alguna manera, el nostre cor es tanca la innocència es transforma en cinisme; la curiositat, en arrogància, i la compassió esdevé crueltat. I, evidentment, tot això ho maquillem, perquè no volem veure que som cínics, arrogants i cruels i, encara menys, que ens hi vegin els altres. Fem passar el cinisme per realisme. Així doncs, nosaltres no som cínics, som realistes. No som arrogants, sinó que tenim un coneixement autoritzat. I disfressem i cobrim la nostra arrogància anomenant-la cuirassa de la saviesa. Però per mantenir viva la nostra ànima, el cor, necessitem tenir el coratge de mantenir obert el cor.

Podríem parlar de les raons pràctiques que fan que sigui important tenir el cor obert "i n'hi ha, de qüestions pràctiques", però principalment això és important per a la nostra ànima i la nostra identitat.

13/11/2006 - Ronald A. Heifetz & Marty Linsky

Després d’haver-nos fet preguntes durant anys i d’haver

agafem al mite tan estès que no podrem assumir un

acumulat traumes, la majoria de les persones desenvo-

paper de lideratge exigent si no tenim una bona cuirassa.

lupem un conjunt de defenses per autoprotegir-nos. Ens

Però això ens simplifica, perquè ens escura l’ànima. PerEl lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 51

dem la capacitat de ser innocents, curiosos i també de

Per donar resposta als reptes adaptatius, la gent ha de

tenir compassió. D’alguna manera, el nostre cor es tanca

passar per un període d’ajustament dolorós. Dirigir la

‘la innocència es transforma en cinisme; la curiositat, en

gent perquè dugui a terme aquests canvis resulta arris-

arrogància, i la compassió esdevé crueltat. I, evident-

cat, perquè els estàs demanant que absorbeixin diverses

ment, tot això ho maquillem, perquè no volem veure que

formes de pèrdua ‘els estàs demanant que renunciïn a

som cínics, arrogants i cruels ‘i, encara menys, que ens hi

alguna cosa en interès d’alguna cosa que cal mantenir,

vegin els altres. Fem passar el cinisme per realisme. Així

que cal conservar o que cal guanyar. Potser hauran de

doncs, nosaltres no som cínics, som realistes. No som

passar per un període de renovada lleialtat amb les per-

arrogants, sinó que tenim un coneixement autoritzat. I

sones respecte a les quals se senten obligades o de des-

disfressem i cobrim la nostra arrogància anomenant-la

lleialtat de sentiments cap a les seves pròpies arrels. O

cuirassa de la saviesa. Però per mantenir viva la nostra

potser els estaràs demanant que passin per un període

ànima, el cor, necessitem tenir el coratge de mantenir

en què experimentaran certes incompetències a mesura

obert el cor. Podríem parlar de les raons pràctiques que

que vagin adquirint noves competències i fonts de con-

fan que sigui important tenir el cor obert ‘i n’hi ha, de

fiança.

qüestions pràctiques’, però principalment això és important per a la nostra ànima i la nostra identitat.

El canvi adaptatiu resulta dolorós; i dirigir-lo pot resultar

Si bé el lideratge no ha estat mai fàcil, a principis del

dolph Giuliani o a Carly Fiorina.

segle xxi resulta més difícil que mai. Com a nació, hem de fer front als esdeveniments de l’11 de Setembre i a les amenaces en curs que aquesta impressionant data representa. Com a societat, hem de ser capaços de conservar els nostres apreciats valors i drets i, al mateix temps, hem de ser capaços de canviar part del zel missioner amb què ens relacionem econòmicament, políticament i culturalment amb altres pobles. Com a economia, veiem que els nostres líders i organitzacions estan més oberts i són més vulnerables a causa del creixent examen aprofundit i de les persistents demandes de transparència a què es veuen sotmesos com a conseqüència dels casos Enron i Andersen. Aquests i molts altres desafiaments requereixen que tots nosaltres canviem algunes de les nostres actituds, la nostra manera habitual de fer les coses, i fins i tot alguns dels nostres valors més profunds.

perillós. Preguntin-ho si no a Martin Luther King Jr., a Ru-

Si el lideratge consistís a donar bones notícies a la gent, seria fàcil. Però, per desgràcia, molts líders eviten les tasques més dures. A quants líders han sentit dir-los coses així? ‘No podem seguir per aquest camí, però la nova direcció encara no s’ha decidit, i tampoc no sabem fins a quin punt resultarà efectiu qualsevol pla per permetre’ns avançar ‘o fins i tot sobreviure’ en el nou entorn. Haurem de patir desacords i conflictes a mesura que hàgim d’anar decidint què és molt valuós i què és, per contra, prescindible; pèrdues quan abandonem les comoditats del passat, les velles rutines, i fins i tot les estretes relacions amb la gent; sentiments d’incompetència quan procurem innovar i aprendre nous camins; i dubtes i incertesa quan cometem inevitables errors durant el camí’. Clarament, costa molt traslladar aquest missatge, per honest que sigui.

Es tracta de reptes adaptatius. Un repte adaptatiu no és com el treball tècnic, en què pots prescriure una solució que no requereix que la gent canviï. Per posar un exemple de l’àmbit de la medicina, quan dónes penicil·lina a algú a causa d’una infecció, la persona en qüestió es cura, sense haver de canviar de manera de viure. En canvi, quan desembosses les venes coronàries d’algú, aquestes venes només romandran obertes si la persona en qüestió canvia de vida: canvia d’alimentació, deixa de fumar, fa més exercici, aprèn a gestionar l’estrès.

Perills de col·lusió Quan et trobes davant d’un repte significatiu per al qual no tens respostes i per al qual la gent que t’envolta està fins i tot més desesperada per sentir alguna certesa, la temptació és proporcionar consol. Aquesta temptació es veu reforçada pel fet que també resulta políticament perillós expressar la incertesa. La majoria de situacions generen una barreja de reptes tècnics i adaptatius. I precisament perquè són una barreja, la millor manera

52 | Els 50 millors articles de PUBLIC

d’evitar els canvis adaptatius és centrar-se simplement

ses, i tenen una importància vital. Amb tot, per als líders

en els reptes tècnics. Ho veiem en moltes empreses. I,

també és de vital importància aprendre a donar-se su-

certament, també ho veiem molt en la vida pública. La

port a ells mateixos, de manera que puguin sortir sans i

gent amb autoritat abordarà l’aspecte del repte en què

estalvis del procés, amb el seu esperit intacte. I aconse-

se sent confiada, en comptes de tolerar l’experiència ho-

guir-ho consisteix en part a treballar intensament per con-

rrible de sentir-se una mica incompetents.

servar un cor obert.

I això el que genera sovint és una col·lusió, d’’els cecs di-

Tot sovint, les empreses marginen aquelles persones que

rigint els cecs’, en la qual el líder s'enganya en primer lloc

es vanen de la seva curiositat o ingenuïtat, perquè fins i

a si mateix en fingir saber més del que en realitat sap.

tot un geni només l’encerta, com a molt, un 30% de ve-

(És més fàcil vendre una cosa quan un mateix hi creu). I

gades. Podríem aprendre’n del beisbol, en què tens tres

llavors els altres, que volen creure-hi, que volen atribuir la

oportunitats abans que t’expulsin, en què pots fallar

responsabilitat a persones amb autoritat i treure-se-la ells

sense que et facin fora de l’equip i en què si arribes a la

mateixos del damunt, es convencen a ells mateixos que

base només un terç de les vegades, et consideren un

els líders sí que coneixen realment les respostes.

gran jugador de beisbol. A diferència del beisbol, en les

El desastre d’Enron és un magnífic exemple dels perills de col·lusió. Els inversors volien creure-hi. Els analistes volien creure-hi. Les persones de l’empresa volien creurehi. Els alts directius de l’empresa volien creure-hi. És possible que hi hagi hagut unes quantes persones que, d’una manera més sinistra, sabessin el que estaven fent, però la nostra opinió és que es tractava d’uns actors atípics.

Molt més comuna és una dinàmica sistèmica, en la qual moltes persones s'enganyen a elles mateixes perquè

empreses no pots fallar dos de cada tres vegades. Per això, a les persones creatives, o a les que són curioses, a les persones que volen fer les preguntes més ingènues però alhora més radicals, sovint se les deixa de banda perquè són font d’ineficàcia un 70% de vegades. Fan preguntes que alenteixen les coses, i això no agrada a les persones. Per això les fan fora, cosa que, evidentment, representa una pèrdua de recursos claus per a l’empresa.

ningú no vol fer front a la realitat. No volen fer front a la realitat, en part perquè hi ha molta gent al seu voltant mirant-los per representar-se una feliç certesa amb una cara feliç.

Com a líder que està fent front a reptes difícils i perillosos, com se sent? Com evita sabotejar-se a si mateix administrant malament els seus propis apetits, sent indisciplinat amb les seves pròpies necessitats de control i de certesa, d’importància, de reconeixement o d’intimitat?

Com es referma a si mateix? Com es recorda de qui és vostè i de què és el que vol protegir i conservar alhora que està implicat en un procés que l’està colpejant i sac-

El cor obert Després d’haver-nos fet preguntes durant anys i d’haver acumulat traumes, la majoria de les persones desenvolupem un conjunt de defenses per autoprotegir-nos. Ens agafem al mite tan estès que no podrem assumir un paper de lideratge exigent si no tenim una bona cuirassa.

Però això ens simplifica, perquè ens escura l’ànima. Perdem la capacitat de ser innocents, curiosos i també de tenir compassió. D’alguna manera, el nostre cor es tanca ‘la innocència es transforma en cinisme; la curiositat, en

sejant?

arrogància, i la compassió esdevé crueltat. I, evident-

En el nostre nou llibre, Leadership on the Line: Staying

som cínics, arrogants i cruels ‘i, encara menys, que ens hi

Alive Through the Dangers of Leading, oferim cinc pau-

vegin els altres. Fem passar el cinisme per realisme. Així

tes per fer front als aspectes perillosos del lideratge

doncs, nosaltres no som cínics, som realistes. No som

(vegeu la secció paral·lela adjunta, ‘Five Challenges in Le-

arrogants, sinó que tenim un coneixement autoritzat. I

ading Adaptive Change’). Aquestes cinc pautes d’actuació

disfressem i cobrim la nostra arrogància anomenant-la

ofereixen uns passos estratègics i tàctics que els líders

cuirassa de la saviesa. Però per mantenir viva la nostra

poden seguir per donar resposta a les situacions perillo-

ànima, el cor, necessitem tenir el coratge de mantenir

ment, tot això ho maquillem, perquè no volem veure que

El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 53

obert el cor. Podríem parlar de les raons pràctiques que

l’esperança serà autosatisfactòria en el sentit que ani-

fan que sigui important tenir el cor obert ‘i n’hi ha, de

marà les altres persones a creure que la vida pot millorar.

qüestions pràctiques’, però principalment això és impor-

El mot ingenu té la mateixa arrel que geni, ingenuïtat i

tant per a la nostra ànima i la nostra identitat.

Renaixement. Així doncs, es considera que la ingenuïtat és una qualitat infantil, però també és una qualitat fonamental per a un geni. És fonamental per estar obert a

La innocència La innocència i la ingenuïtat ens permeten veure les coses, estar oberts a les novetats, a les noves realitats que les altres persones no veuen perquè creuen que ja saben totes les respostes. Vivim en l’era dels coneixements, en què les persones se senten més orgulloses de saber que no pas de ser ingènues. Això pot ser una autèntica trampa per als dirigents de les empreses d’avui en dia. Les persones amb autoritat han assolit els càrrecs que ocupen perquè se’ls ha reconegut al llarg de la seva carrera la capacitat d’haver alliberat de responsabilitats els altres, solucionant els problemes gràcies a la seva experiència i coneixement, i oferint solucions. Els dirigents es vanaglorien de la seva capacitat de solucionar els problemes, de donar respostes i ser decisius. Quan una persona assoleix un càrrec d’autoritat, aquesta conducta s’ha anat reforçant amb recompenses impagables. Una temptació ben seductora per a les persones amb autoritat és intervenir en la presa de decisions i en la resolució dels problemes. Això és el que la gent espera que facis.

noves possibilitats i tenir-hi esperança.

El cinisme és una postura psicològica molt segura. Un dels autors, Ronald, formava part del projecte Avoiding Nuclear War a principis dels anys vuitanta, època en què la Guerra Freda encara estava molt encesa i totes les discussions sobre el projecte se centraven en qüestions com ara: els Estats Units haurien de tenir la iniciativa en la una política nuclear? Com es podria evitar un possible atac soviètic en diversos llocs del món?, etc. Ronald, com a membre relativament ingenu del grup, juntament amb una o dues persones més, sempre deia: "Bé, potser es pot canviar la relació entre els EUA i la Unió Soviètica.’ La resposta, com recorda Ronald, era que "tothom ens mirava com si fóssim totalment ingenus. I ens deixaven ser allí perquè així, com a mínim, podien dir que comptaven amb un grup d’investigadors i un equip docent molt divers, però, de fet, no ens feien gaire cas. I, de sobte, al cap de deu anys, la Unió Soviètica es va esfondrar i, amb ella, també la carrera de molts experts en política entre els EUA i la Unió Soviètica".

Fins i tot les persones que no hi estaran d’acord, esperen, com a mínim, que prenguis una decisió. Si no hi intervens, et titllaran de "dèbil".

La curiositat

Tanmateix, els reptes més complexos que els grups, les

La curiositat és essencial, perquè si no tenim dubtes, no

societats i les comunitats afronten són complicats preci-

podem estar oberts als canvis de la realitat, no podem

sament perquè no tenen respostes, solucions ràpides a

estar oberts a escoltar què diuen les persones més in-

punt de ser aplicades. A més a més, un grup, una comu-

gènues que ens envolten. Si estem massa satisfets de la

nitat o una societat no autoritzarà qualsevol perquè faci

nostra autoritat de coneixement ‘una cuirassa per a l’a-

aquesta necessària i complicada tasca. Més aviat al con-

rrogància que fem servir de defensa’, impedim que ens

trari, les normes i les cultures organitzatives, i els proce-

entri la nova informació i, per tant, restem com cecs, per-

diments estàndards d’actuació, acostumen a descoratjar

què simplement reproduïm el món tal com el coneixíem

les persones d’afrontar les tasques més complicades i

en el passat.

de fer les eleccions més difícils. Un líder ha de ser molt valent per reconèixer que no en sap la resposta o no en

Les persones que estan orgulloses de la seva curiositat o

té la solució.

de la seva ingenuïtat sovint són marginades en una em-

La innocència, tanmateix, farà que mantinguis l’espe-

trenta per cent dels casos com a màxim. Podríem apren-

rança quan una situació sembla desesperada, almenys

dre del beisbol, en què tens tres cops abans de quedar

per a algunes persones. I la teva capacitat de no perdre

eliminat, pots fallar el cop sense que t’expulsin de l’equip

54 | Els 50 millors articles de PUBLIC

presa, perquè àdhuc els genis només encerten en el

i, encara que només arribis a la base una vegada de cada

punts de vista. Les persones que mantenen aquesta vi-

tres, se’t considera un gran jugador de beisbol. En altres

vesa d’esperit, fins i tot amb el pas dels anys, són una

paraules, se’t permet fallar un cop de cada dos o tres i

inspiració per a nosaltres, perquè encarnen les ganes de

continues essent un gran jugador. A diferència del beis-

viure, la benedicció de la vida, el regal de ser viu, perquè

bol, en el món dels negocis no està permès fallar cada

s’han mantingut amb el cor obert.

dues o tres vegades. De manera que les persones creatives, o les persones curioses, les persones que volen formular preguntes ingènues però radicals, sovint són marginades perquè són una font d’ineficiència en el setanta per cent dels casos. Estan plantejant preguntes que alenteixen les coses, i a la gent això no li agrada. Per tant, se’ls obliga a anar-se’n, cosa que representa naturalment una pèrdua de recursos clau per a l’organització.

Cinc reptes en liderar el canvi adaptatiu 1. Abandonar la pista de ball i sortir al balcó. El lideratge és improvisació. No es pot escriure en un guió. D’una banda, un líder, per a ser efectiu, ha de respondre al moment a allò que està succeint. I, d’altra banda, el líder ha de ser capaç de prendre distància respecte del moment i valorar el que està passant des d’una pers-

La compassió

pectiva més àmplia. És el que anomenem "abandonar la pista de ball i sortir al balcó". Potser és una metà-

En darrer lloc, sense tenir compassió no podrem enten-

fora original, però no és una idea original. Durant se-

dre a què demanem que renunciïn els altres. La tasca del

gles, les tradicions religioses han ensenyat disciplines

canvi adaptatiu és una feina emocional i requereix allò

que permeten a les persones reflexionar en acció. Els

que Daniel Goleman descriu com a intel·ligència emocio-

jesuïtes ho anomenen contemplació en acció. Els hin-

nal (vegeu Leader to Leader núm. 25). Cal tenir un cor

dús ho anomenen Karma Yoga, el ioga de l’acció. No-

obert per respectar i valorar els dolors que comporta el

saltres ho anomenem sortir al balcó, perquè és una

canvi que demanem que facin les persones, hem de tenir

metàfora que la gent pot relacionar fàcilment.

estómac per aguantar aquests dolors, però això no significa que haguem de ser cruels i, per tant, cecs a les mo-

Tanmateix, té una importància cabdal i, si les tradicions

lèsties que les altres persones han de patir.

religioses n’han parlat durant tant de temps, és que re-

Suportar la ràbia dels altres és una tasca sagrada, i fer-

tica espiritual per fer quelcom que sigui de realitzar. És

ho sense ser arrogant o sense estar a la defensiva, sinó

difícil, en plena acció, prendre perspectiva i preguntar-

creient que "això m’està ajudant a entendre què demano

se a un mateix: Què és realment el que està passant

que els altres facin", aquesta capacitat d’aguantar la

aquí? Quins són els elements clau d’aquest problema?

ràbia dels altres amb el cor obert és un gran regal per a

Què hi ha en joc en aquesta qüestió? Fins a quin punt

les persones d’una societat en la qual s’han de fer can-

el progrés ens exigirà a tots que reconsiderem les nos-

vis dolorosos.

tres aportacions i que canviem alguns dels nostres

En definitiva, hi ha tota una sèrie de raons pràctiques se-

sulta difícil de realitzar. No es necessita una gran pràc-

plantejaments?

gons les quals és important no desanimar-se, fonamen-

2. Pensar en clau política. Els líders que tenen èxit en

talment per a un mateix. És essencial no perdre la

qualsevol àmbit fan un gran èmfasi en les relacions

humanitat, la vivesa, l’esperit. Tots coneixem persones

personals. Dediquen una gran quantitat de temps i

que, fins i tot en els últims anys de la seva vida, estan

d’esforços a crear i a alimentar xarxes de persones que

plenes d’energia, de preguntes, que escolten les histò-

poden passar a veure, de les quals poden aprendre i

ries que expliquem encara que sabem que segur que

amb les quals poden treballar per abordar els proble-

n’han escoltat moltes com la nostra. Ens escolten quan

mes que afronten. Saben que el lideratge és polític

expliquem una història i hi presten atenció; escolten amb

‘consisteix a motivar i mobilitzar la gent perquè canviï.

el cor obert, i semblen ben vius; semblen creatius, curio-

Per tant, pensar en clau política és absolutament cru-

sos, amb ganes de dubtar, amb ganes de canviar els seus

cial, no tan sols per a la persona que intenta liderar des El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 55

de sota o des del mig, sinó també per als qui intenten

tructiu’ i, simultàniament, fer que la gent continuï abor-

liderar des de l’autoritat superior. Els líders han de tre-

dant les qüestions difícils sense optar per una solució

ballar intensament per crear-se aliats, per mantenir-

tècnica, per una solució fàcil o per una decisió des de

se a prop de l’oposició i per trobar maneres de generar

dalt. I, en fer-ho, en mantenir-se constant, el líder serà

compromís entre els qui no estan compromesos.

el receptor de moltes frustracions i indignacions.

3. Orquestrar el conflicte. Les persones no aprenen mirant-se fixament al mirall, sinó comprometent-se amb un punt de vista diferent. Quan les persones defensen apassionadament els seus diferents punts de vista, això genera conflicte, i no simple desacord. Els líders que tenen èxit gestionen el conflicte; no el defugen ni el suprimeixen, sinó que consideren que és el motor de la creativitat i de la innovació. Algunes de les idees més creatives provenen de persones que estan en conflicte i que conversen entre elles, en comptes de tancar-se cada una al seu racó o d’enrocar-se tossudament en les seves posicions. El repte per als líders consisteix a desenvolupar estructures i processos que permetin orquestrar aquests conflictes de manera productiva.

4. Tornar la feina. Per donar resposta als reptes importants que requereixen un canvi adaptatiu, la gent han de canviar el cor i la ment, com també la conducta. Els líders no poden fer-ho per ells. Aquesta és una tasca que ha de fer cada persona, i ho ha de fer sola. No és fàcil aconseguir que les persones es responsabilitzin de la seva feina, especialment quan adrecen la mirada cap a l’autoritat per cercar-hi respostes fàcils o bé quan li estant demanant efectivament que els menteixi i els doni més seguretat de la que en realitat tenen. Els líders que intenten intervenir i alliberar d’aquesta feina

Ronald A. Heifetz és director fundador del Center for Public Leadership de la John F. Kennedy School of Government, de la Universitat de Harvard. Heifetz realitza activitats docents i d’assessorament intensivament tant als Estats Units com a l’estranger. El seu llibre Leadership Without Easy Answers (1994), que ha estat molt aclamat, ja va per la dotzena edició. El seu segon llibre, Leadership on the Line: Staying Alive Through the Dangers of Leading (escrit conjuntament amb Marty Linsky), ha estat publicat recentment per Harvard Business School Press.

Marty Linsky imparteix docència a la Kennedy School of Government de la Universitat de Harvard, on dirigeix diversos programes executius sobre lideratge. Treballa intensament com a consultor en matèria de lideratge i comunicacions, tant als Estats Units com a l’estranger. Graduat pel Williams College i la Harvard Law School, Linsky ha estat periodista i polític, i també membre de la Cambra de Representants de Massachusetts.

els seus seguidors corren el risc de convertir-se ells mateixos en el problema.

5. Mantenir-se constant. Afrontar un canvi de gran magnitud genera una gran quantitat de conflicte i de resistència. Gestionar el conflicte, ocupar-se de les qüestions polítiques que això comporta i fer que la gent sigui responsable de la seva feina requereix la capacitat de mantenir-se constant tot al llarg de l’acció. Sovint els líders s’han d’allunyar de l’acció immediata i com-

El llibre més recent de Ronald Heifetz: Leadership on the Line: Staying Alive Through the Dangers of Leading (Hardcover) Data de publicació: 2002 Autors: Ronald A. Heifetz, Marty Linsky

prendre que la barreja de visions en conflicte s’ha de cuina a foc lent, per tal que els conflictes generin nous experiments i noves idees creatives. La tasca del líder és contenir el conflicte ‘impedir que el desequilibri s’aguditzi massa i que el conflicte es converteixi en des56 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Tipus: HBS Press Book Extensió: 288 pàg.

11

Reflexions sobre l'enfocament biogràfic al lideratge i a la innovació

La naturalesa i l'impacte del "lideratge" es poden estudiar de diferents maneres. A Leadership and Innovation: Entrepreneurs in Government [Lideratge i innovació: emprenedors en el govern], Erwin Hargrove i jo (i els autors dels nostres capítols) adopten un enfocament biogràfic, que analitza les estratègies de lideratge que han utilitzat un grup seleccionat d'executius sènior, la majoria dels quals al govern i molts d’ells (però no tot) en càrrecs polítics de lliure designació, que ocupen les altes esferes del Govern federal. També analitzem fins a quin punt van tenir èxit a l'hora d'assolir els seus objectius, i els motius dels seus èxits i fracassos respectius. Les conclusions obtingudes, que es resumeixen a continuació, contrasten amb les opinions que s'expressen, en general, a la bibliografia de la ciència política i l'Administració pública, que tendeixen a centrar-se en els incentius burocràtics i el rol dels grups d'interès per tal de determinar-ne l'èxit organitzatiu.

23/07/2007 - Jameson W. Doig

Són il·lustratius d’aquesta perspectiva els estudis de Her-

riats estudis del qual l’han dut a concloure que un gran

bert Kaufman, que sosté que el màxim que un executiu

nombre de funcionaris competents, distribuïts per tota

pot assolir són ‘modests assoliments incrementals’

l’organització, poden marcar una diferència notable en el

(Kaufman, 1981), i els treballs de James March, els va-

percentatge d’èxit d’aquesta ‘ però que la qualitat dels El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 57

alts executius probablement no hi té un gran impacte

més importància eren la fragmentació i la superposició

(March, 1981). La bibliografia sobre lideratge en els ne-

entre organitzacions (especialment important per als que

gocis adopta sovint una posició diferent, que potser

treballen en el govern), l’augment (o la disminució) del

també és un xic discutible, ja que atribueix l’èxit i el fra-

suport públic als valors socials defensats per l’executiu

càs gairebé totalment als alts executius.

emprenedor, i el desenvolupament de les noves tecnolo-

A l’hora de seleccionar i analitzar un nombre reduït d’alts funcionaris (13 en l’edició de 1987, 8 en la versió abreujada de 1990), ens centrem en les persones dels Estats Units que tenien la reputació de ser ‘emprendedores’ ‘un terme que s’aplica habitualment als executius d’empresa però que entenem que és una etiqueta apropiada per als executius del govern que (1) identificaven noves missions

gies. Que un executiu pugui aprofitar o no les oportunitats que se li presentin, derivades d’aquests factors externs, dependrà de la seva personalitat i les seves habilitats, i als capítols dedicats als diferents líders examinem les formes en què aquests atributs personals van millorar o van minar la capacitat dels líders per assolir els seus objectius preferits.

i programes per a les seves organitzacions; (2) desenvo-

El capítol introductori i els assajos sobre els diferents exe-

lupaven coalicions externes per refermar nous objectius,

cutius analitzen també altres qüestions i agrupen els nos-

(3) creaven coalicions internes que propiciaven nous pro-

tres executius en dos àmbit en general ‘els qui es

grames, alhora que neutralitzaven l’oposició; (4) optimit-

mostraven molt partidaris d’utilitzar símbols evocatius i el

zaven l’experiència tècnica de l’organització, i (5)

llenguatge com a recursos polítics (David Lilienthal a TVA

proporcionaven la motivació i la formació necessàries

n’és un exemple notable) i els qui es distingien fona-

perquè el personal pogués assolir els nous objectius. Fi-

mentalment per crear coalicions que emparessin els

nalment, però no menys important que qualsevol estra-

seves esforços ‘com Hyman Rickover, en el desenvolu-

tègia, l’executiu emprenedor ‘si pretén tenir èxit’ ha de:

pament de la ‘flota nuclear’, i Nancy Hanks, que va am-

examinar sistemàticament les rutines de l’organització, i els punts de pressió interna i externa, a fi d’identificar-hi les àrees de vulnerabilitat (que ocasionin una mala gestió i corrupció, i la pèrdua del poder i la posició del líder), i a continuació aplicar-hi les accions correctives oportunes.

Com indica la llista , els programes innovadors són importants, però les estratègies d’implementació són també crítiques.

La nostra esperança, àmpliament conformada pels estudis esmentats en aquest volum, era que podíem utilitzar aquestes sis dimensions de lideratge per analitzar les carreres dels executius seleccionats, i així identificar les raons dels seus èxits i fracassos respectius. Les seves carreres no encaixaven amb la visió ‘pessimista’ del lideratge de Kaufman o March, encara que en la majoria dels casos hi havia una combinació d’assoliments reals i incapacitat per assolir els objectius desitjats.

Al llarg del nostre estudi, vam observar que la capacitat d’un executiu per utilitzar algunes d’aquestes sis estratègies o totes depèn d’una sèrie de factors externs i interns. Els factors externs que al nostre entendre tenien 58 | Els 50 millors articles de PUBLIC

pliar l’abast de la dotació nacional a les arts (National Endowment of the Arts). Els altres deu executius del nostre estudi són Robert Ball i Wilbur Cohen (que van exercir uns rols fonamentals en el desenvolupament del sistema de seguretat social dels Estats Units); Robert McNamara i James Forrestal, que van ser els líders de l’estament militar; Austin Tobin de l’Autoritat Portuària de Nova York; James Webb, que va dirigir el programa espacial dels Estats Units; Gifford Pinchot (cap del servei forestal dels Estats Units), Marriner Eccles, del Consell de la Reserva Federal nord-americana; Elmer Staats, que va ocupar diversos alts càrrecs en el Govern federal, i un emprenedor del sector privat, Bernard O’Keefe.

Voldria assenyalar que el tipus d’enfocament biogràfic que adoptem a Leadership and Innovation ja s’ha utilitzat en altres estudis sobre lideratge ‘de James Q. Wilson, per exemple, al seu llibre Bureaucracy (1989); de Erwin Hargrove a les seves obres sobre el lideratge a l’Autoritat de la Vall de Tennessee i sobre el lideratge presidencial (1994), i al meu recent estudi sobre l’Autoritat Portuària de Nova York, que són essencialment una ‘triple biografia’ que analitza les vides, les esperances, les habilitats i les debilitats dels tres executius per a entendre l’auge, els èxits i els problemes en aquesta agència biestatal al

llarg d’algunes dècades.

Jameson W. Doig és especialista sènior a la Woodrow Wilson School, professor emèrit de Política i Afers Públics de la Princeton University, i director del Guggenheim Summer Internship Program.

Referències Doig, J. (2001) Empire on the Hudson: Entrepreneurial Vision and Political Power at the Port of New York. Nova York: Columbia University Press.

Doig, J.; Hargrove, E. (ed.) (1987, 1990) Leadership and Innovation: Entrepreneurs in Government. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Hargrove, E. (1994) Prisoners of Myth. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Kaufman, H. (1981) The Administrative Behavior of Federal Bureau Chiefs. Washington, DC: Brookings Institution.

March, J. ‘How We Talk and How We Act: Administrative Theory and Administrative Life’. A: Sergiovanni, T.; Corbally, J. (ed.)

(1981) Leadership and Organizational Culture. Urbana, IL: University of Illinois Press.

Wilson, J. (1989) Bureaucracy. Nova York: Basic Books.

El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 59

12

Lideratge per al canvi social La Fundació Ford va crear el Programa Lideratge per al Canvi Social com una intervenció de suport als líders que treballen en comunitats i per a fer més visible aquesta mena de lideratge als EUA. El lideratge sorgeix en la mesura que un grup de persones intenta canviar alguna cosa i construeix col·lectivament les condicions per a fer-ho.

El passat 21 de setembre de 2004, Sònia Ospina dictà una conferència amb el mateix títol que aquest article, Lideratge per al canvi social, en el marc de l’acte de lliurament de diplomes de la cinquena edició del curs Funció Gerencial a les Organitzacions No Governamentals (FGONG).

27/09/2004 - Sonia Ospina

La recerca

anys, que inclou quatre reunions generals en què es comparteixen experiències, i són convidats a participar en

La Fundació Ford va crear el Programa Lideratge per al

projectes de recerca en acció basats en temes particu-

Canvi Social com una intervenció per a donar suport als

lars d’interès per a la feina.

líders que treballen en comunitats i per a fer més visible aquesta mena de lideratge als EUA.

• El programa té un component de recerca el mandat del qual és aprendre lliçons i crear coneixement sobre el li-

El programa atorga vint premis l’any a individus o grups

deratge, a partir de les pràctiques de lideratge per al

que demostrin èxits sostinguts en el temps.

canvi social, per a ampliar els models mentals sobre el

Els líders guardonats participen en un programa de dos 60 | Els 50 millors articles de PUBLIC

lideratge.

La recerca no busca fiscalitzar el premi. Això correspon a

El lideratge pot sorgir a molts llocs de l’organització, no

un altre component, d’avaluació, en el qual nosaltres no

solament al capdamunt. El líder és algú que genera

participem.

‘valor’ (value) per al grup mitjançant la seva decisió d’exercir protagonisme per a avançar l’agenda del grup.

Aquesta decisió el converteix en líder sempre que aquest

Què investiguem?

En la nostra recerca fem una distinció entre la lent conceptual que utilitzem per a determinar l’objecte del nostre estudi i allò en què enfoquem la nostra atenció, el focus de la recerca.

protagonisme manifesti els acords implícits que els membres del grup han generat quan busquen la direcció que prendran per a avançar l’agenda, quan es comprometen a avançar en aquesta direcció i quan adapten la seva manera de veure el món ‘els models mentals’ als reptes que van trobant en aquest camí.

El lideratge és precisament la creació de significat per a l’acció en el context en què un grup vol moure una

Què entenem per lideratge? (objecte d’estudi)

agenda. El líder no és sinó la part visible d’un procés més

• Primer, quelcom que és diferent del líder. L’objecte és

que se’n veu).

el lideratge i no els líders.

gran (com en la imatge de l’iceberg submergit i la punta

Si volem estudiar un procés de creació de significats per

• Segon, el lideratge és un procés que pertany al sistema

a l’acció, aleshores hem de comprendre aquest procés

social en el qual es dóna, no una característica que

des de l’experiència dels qui hi participen, o sigui, els

pertany als individus que hi ha al sistema.

membres del grup. El focus d’estudi és l’agenda de treball que el grup tracta de realitzar, no els líders visibles

Aquesta perspectiva correspon a una nova tendència en

que són part del procés.

la teoria que està sorgint en els nuclis més innovadors del pensament sobre lideratge.

La lent i l’enfocament ens ajuden a determinar el com de la recerca, o sigui, com abordem l’objecte d’estudi i amb

Més que ser responsabilitat exclusiva d’un líder formal

quins mètodes el capturem.

com a individu, el lideratge es manifesta com a capacitat d’un grup per a produir resultats, a partir dels processos

Si estudiem un procés dinàmic de construcció de signifi-

de creació de sentit (meaning-making) en què participa el

cats per a l’acció, i donem prioritat a l’experiència d’a-

grup, quan els membres afronten els reptes per a avan-

questa construcció, enfocant-nos en l’agenda de treball

çar una agenda.

que s’està empenyent, aleshores la recerca no es pot fer fora, com una cosa objectiva i llunyana als participants

El nostre marc teòric presenta una visió constructivista: el

en aquests processos. Una manera d’abordar l’estudi d’a-

lideratge sorgeix en la mesura que un grup de persones

quests processos és convidant els qui han estat identifi-

intenta canviar alguna cosa i construeix col·lectivament

cats com a líders a investigar amb nosaltres la seva

les condicions per a fer-ho.

experiència de lideratge.

Una de les implicacions d’aquesta perspectiva sobre el

Es van utilitzar diferents metodologies i es van obtenir di-

lideratge és que aquest no pertany només als directius,

verses conclusions (vegeu la presentació adjunta). En-

al gerent o al director executiu d’una organització, o als

cara som a la meitat del camí; per tant, això que presento

quadres intermedis d’aquesta. Els líders visibles són les

aquí és molt preliminar i incomplet, però potser el pro-

persones per mitjà de les quals s’expressen els acords

ducte més important n’és que la recerca ha generat un

col·lectius que són propietat del sistema. Hi ha líders for-

procés de reflexió i aprenentatge per als participants. Els

mals, adjudicats per mitjà de posicions estructurals, i n’hi

testimonis suggereixen que els ha permès obrir un espai

ha d’altres d’informals.

de reflexió que abans no tenien, que la participació en les activitats de recerca els ha fet recordar la raó de ser El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 61

de la seva feina i fins i tot estratègies que tenien oblidades i que els ha ofert un espai per a compartir els reptes d’una feina que per si mateixa és dura i difícil de suportar.

Més informació a: http://www.wagner.nyu.edu/leadership/

Sonia Ospina és codirectora del Centre Lideratge en Acció de la Robert F. Wagner Graduate School of Public Service de la New York University.

62 | Els 50 millors articles de PUBLIC

13

Lidercentrisme: “Són els seguidors, estúpid!”

Aquells de nosaltres que ens dediquem a l'àmbit del lideratge ens hem tornat implacablement, majoritàriament lidercèntrics. Formalment retem homenatge a la relació entre líder i seguidor i defensem la importància dels seguidors, però en realitat els líders dominen el discurs i els seguidors estan marginats. Per descomptat, cap de nosaltres no reconeix que descarta els seguidors mentre eleva els líders. Tanmateix, la nostra atenció se centra, com si fos un raig làser, en els qui estan a la cúpula o prop de la cúpula, i no pas en els qui estan en un nivell intermedi o en el nivell inferior.

31/05/2008 - B. Kellerman

Els experts en lideratge no són els únics que mostren

nostra inclinació cap als líders, i no cap als seguidors,

aquesta tendència. En realitat, aquesta tendència forma

està ben fonamentada. Tenim els nostres motius per fer-

part de la condició humana (i de la vida animal). Els ordes

ho, la majoria dels quals formen part de la nostra mateixa

jeràrquics són omnipresents, igual que ho és la inclinació

naturalesa.

dels qui ocupen la part superior i la part inferior de l''escala a fixar-se en els qui estan per damunt d''ells, en detriment dels qui es troben en una posició inferior. Així, per exemple, els llops tenen unes jerarquies molt clares. Domina un únic mascle alfa, mentre que els altres llops estan sotmesos. Aquest acord de lleialtat els manté junts i va molt bé. Els humans fem més o menys el mateix, i assenyalem l''estatus situant les persones en llocs d''autoritat, que acompanyem de títols i de cerimonials. La

Dos exemples de distorsió dels mitjans On la nostra inclinació cap als qui estan a la cúpula i no cap als qui estan a la base resulta més evident és en els mitjans, les lents a través de les quals veiem els assumptes humans dels altres. Dos exemples serviran per convèncer-nos-en.

El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 63

En primer lloc, la campanya presidencial nord-ameri-

els líders que estan preparats per utilitzar tota la seva

cana del 2008. Si bé les eleccions no tindran lloc fins al

força de comandament tendeixen encara a conservar el

novembre, la campanya presidencial nord-americana ha

poder, almenys temporalment; com en aquest cas, en el

estat en el centre del discurs nacional durant divuit

que almenys alguns membres de l''oposició pakistanesa

mesos. La conversa no s''ha centrat pas en el context en

van pagar un preu molt alt per gosar enfrontar-se al pre-

què tindran lloc les eleccions; o en el contingut de la po-

sident. Tanmateix, el que va passar al Pakistan és un altre

lítica nacional o internacional; o en els que aniran a votar

viu exemple de com fins i tot aquells de nosaltres que

realment, els seguidors. La conversa s''ha centrat, per

som experts en lideratge ens centrem en les coses amb

contra, en un grapat d''homes i en l''única dona que riva-

una visió massa estreta. Dirigim la nostra atenció a un

litzen entre ells per veure qui mana més. Ha versat sobre

dels actors, el líder, quan en realitat el drama inclou un

la pugna entre ells, sobre qui ocupa el primer, el segon i

repartiment de milers d''actors.

el tercer lloc, i sobre qui es queda enrere i per què. El nombre d''històries sobre seguidors no és res en comparació amb l''allau d''històries sobre líders. Això desvia la nostra concepció de les relacions entre líder i seguidor; i, a més, suggereix que si triem el candidat o candidata correcte, aquest treballarà de manera màgica, i ens salvarà

Malgrat la nostra manera de ser per naturalesa i l''atracció que exerceix l''únic individu preparat i posicionat per captar la nostra atenció col·lectiva, aquells de nosaltres que treballem en l''àmbit del lideratge hem d''eixamplar la conversa. Els problemes relacionats amb el lidercen-

de nosaltres mateixos.

trisme tenen una importància pràctica, i tenen, així ma-

I, en segon lloc, els esdeveniments que s’han produït

Joe Biden, l''administració de George W. Bush no tenia

recentment al Pakistan. Durant l''últim any, i malgrat la

una “política per al Pakistan”, sinó una “política per a

clara evidència que el drama estava sent provocat més

Musharaff”, la qual cosa li impedia veure la imatge en tot

pels molts de baix que no pas pels pocs de dalt, la nos-

el seu conjunt.

tra atenció se centrava en un únic home: Pervez Musharraf. Tanmateix, l''acció succeïa en altres llocs. En realitat, a Musharraf li hauria agradat que el deixessin tranquil, però els seus seguidors no opinaven el mateix. A la primavera del 2007, un quadre d''advocats, furiosos per la decisió unilateral de Musharraf de suspendre el cap dels jutges (que era hostil al president, tan ansiós de poder), va iniciar grans i sorolloses manifestacions al carrer contra la seva persona. Com a conseqüència d''això, i en un breu espai de temps, Musharraf es va veure obligat a fer marxa enrere. Va readmetre el mateix cap dels jutges, per tornar-se a enfrontar al cap de pocs mesos a una oposició que estava cada vegada més envalentida i cada vegada més disposada, desitjosa i capaç d''enfrontar-se a ell. La crisi que va seguir a la tardor va ser conseqüència del fet que Musharraf havia arribat de nou a la conclusió que havia de respondre, en aquesta ocasió declarant l''estat d''emergència i destituint tots els jutges d''un Tribunal Suprem que no controlava.

Els esdeveniments que s’han produït recentment al Pakistan, incloent-hi l''assassinat de Benazir Bhutto al desembre, no suggereixen una dinàmica totalment nova: seguidors que actuen i líders que reaccionen. En realitat, 64 | Els 50 millors articles de PUBLIC

teix, implicacions polítiques. Com va denunciar el senador

El mateix succeeix respecte al canvi en altres llocs, on els seguidors assumeixen la tasca d''exposar la seva veritat al poder. Així, per exemple, ho hem vist a Veneçuela, on els estudiants es van enfrontar recentment al poderós Hugo Chávez; a Myanmar, on els monjos es van enfrontar recentment a la junta militar, en el poder des de fa anys; i a la Xina, on els activistes del segle XXI estan a les portes d''enfrontar-se rutinàriament a l''elit política.

Els seguidors sempre han estat importants, i en l''actualitat són més importants que mai. Això és evident arreu, també en el sector privat, on els qui estan a la cúpula són més vulnerables que els qui estan a la base. Com podrien corroborar els antics CEO Harry Stonecipher (Boeing) i Carli Fiorina (HP) —per no parlar d''altres que han estat expulsats dels seus llocs, com l''expresident de Harvard, Lawrence Summers, i l''expresident del Banc Mundial, Paul Wolfowitz—, als qui estan a la cúpula se’ls està vigilant com no se’ls havia vigilat mai. Per consegüent, la seva durada en els càrrecs està disminuint, i el seu nivell de retribució està augmentant. Ja no hi ha CEO imperials.

Un indicador contundent d''aquest canvi de tendència és

el rol del director simfònic. L’any 2005 Riccardo Muti, l''autocràtic director principal de la famosa òpera La Scala de Milà, que ocupava el càrrec des de 1987, va ser expulsat per membres de l''orquestra i del personal de La Scala que estaven farts del seu tracte arrogant i despòtic.

En canvi, el nou director musical de la Filharmònica de Nova York, Alan Gilbert, és jove i molt atractiu, afable i accessible, sense cap rastre en el seu caràcter del mestre temible i dictatorial.

Els líders tenen cada vegada menys poder i influència, i els seguidors en tenen cada vegada més. Ja és hora de posar fi al lidercentrisme d''una vegada per sempre.

Barbara Kellerman és James MacGregor Burns Lecturer de Lideratge Públic a la John F. Kennedy School of Government de la Universitat de Harvard. Va ser directora executiva fundadora del Center for Public Leadership de la Kennedy School del 2000 al 2003; i del 2003 al 2006 va ocupar el càrrec de directora de recerca d’aquest centre. És autora de Followership: How Followers Are Creating Change and Changing Leaders (Harvard Business School Press, 2008).

Barbara Kellerman va ser classificada en sisena posició en el rànquing dels 100 principals assessors sobre lideratge del període 2007-2008, realitzat per Leadership Excellence (http://www.eep.com). PUBLIC agraeix a Leadership Excellence la seva amable col·laboració en facilitar la publicació d’aquest article.

El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 65

14

Reflexions que ara toca fer Jordi Pujol, expresident de la Generalitat de Catalunya, va tornar a ESADE, trenta anys després d'haver-hi pronunciat una conferència que va tenir una influència considerable en els cercles socials del final del franquisme, per reflexionar sobre el present i futur del país. L'expresident escriu per a PUBLIC sobre aquesta qüestió. 'Hi ha coses que ara s’han de fer, i que s’han de dir i que s’hi ha de reflexionar. El títol de la conferència és "Reflexions que ara toca fer". Coses que no són pròpiament polítiques, i que no són espectaculars, ni criden gaire l’atenció, i que tampoc no són d’efectes immediats (coses situades més en el camp de les idees, dels valors i de les actituds), però que acaben incidint molt en la política, en l’economia i, sobretot, en el conjunt de la societat i del país. I que, si això no es treballa bé, el país s’encallarà. El país s’encallarà. El país s'encallarà si segons quines coses no es resolen bé, i no només polítiques. I perdrà confiança. Doncs bé, a dir, i fins i tot a fer, alguna d’aquestes coses potser sí que hi puc contribuir.'

15/03/2005 - Jordi Pujol

Ara fa trenta anys, vaig fer una conferència aquí mateix

bava l’hora de fer política. Arribava l’hora que una ma-

que, encara que tenia un títol poc compromès, "El mo-

nera de fer país també era (i just en aquell moment so-

ment present", era, de fet, una crida al compromís polític,

bretot era) fer política.

al compromís de servir Catalunya des de la política.

A la molta, molta, gent que havia estat fent país li arri66 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Aquella crida meva del gener del 1975 va tenir un cert ressò. De crides a fer política (política contra la dictadura

i en defensa de la democràcia i de les institucions i la

per la teatralitat. Encara que també és veritat que en po-

identitat catalanes) n’hi van haver sempre des de 1939.

dria sortir quelcom de positiu. Per un joc de retruc, per

Però el gener del 1975 tot això tenia un significat i una ur-

una mena de rebot, hi ha la possibilitat, encara que ca-

gència particulars.

rregada d’incertesa ‘molt carregada d’incertesa’ de fer

Potser ara comprenen per què he volgut tornar, al cap de trenta anys, a aquesta mateixa sala d’ESADE. Primer, per fer balanç. I el balanç és bo. El de la societat i el de la política. El dels uns i el dels altres. El de tothom: ningú no s'ha de sentir exclòs d'aquest balanç positiu que tots plegats afortunadament podem fer. El del país en general.

Algú pot dir (jo mateix ho dic) que no totes les nostres expectatives s’han assolit. En alguns aspectes estem decebuts. Jo mateix n’estic. I tots (jo el primer, puix que he estat president durant vint-i-tres anys), hem d’analitzar què és el que no hem fet prou bé. Però al capdavall, comptat i debatut, en termes generals tots ens podem congratular del balanç. És bo que ho fem, no siguem gasius en aquesta congratulació, perquè això ens dóna autoestima i confiança en les nostres possibilitats col·lectives.

Parlo de balanç en termes generals i molt breument, perquè sí que és veritat que un dia hauré de fer un balanç d’aquests trenta anys en un triple marc (personal, de Convergència Democràtica de Catalunya i de país) i el faré. Però avui no és d’això, de què els vull parlar, sinó del present i del futur.

un pas endavant en el nostre autogovern. Però jo ara no els parlaré del nou Estatut, ni de temes molt polítics, pròpiament. Si fa trenta anys aquí mateix vaig anunciar que personalment pensava actuar tan a fons com pogués en el camp polític, ara el que ja tinc dit de fa mesos ho confirmo: tot i que no he de desaparèixer de l’escenari polític, he deixat de ser un polític de primera i, fins i tot, potser de segona fila.

Naturalment que no faig aquesta conferència per dir això.

La faig per explicar que, a parer meu, hi ha coses que ara s’han de fer, i que s’han de dir i que s’hi ha de reflexionar.

El títol de la conferència és "Reflexions que ara toca fer".

Coses que no són pròpiament polítiques, i que no són espectaculars, ni criden gaire l’atenció, i que tampoc no són d’efectes immediats (coses situades més en el camp de les idees, dels valors i de les actituds), però que acaben incidint molt en la política, en l’economia i, sobretot, en el conjunt de la societat i del país. I que, si això no es treballa bé, el país s’encallarà. El país s’encallarà. El país s'encallarà si segons quines coses no es resolen bé, i no només polítiques. I perdrà confiança. Doncs bé, a dir, i fins i tot a fer, alguna d’aquestes coses potser sí que hi puc contribuir.

Potser l’ordre lògic hauria estat l'invers del que faig: primer, un balanç molt a fons ‘vaig dir això fa trenta anys, què he fet i què hem fet tots plegats d’aleshores ençà, com s’ha de valorar, és a dir, venir aquí mateix a retre comptes’ i, després, propostes per d’ara endavant. Però m’adono que tinc el cap més girat cap al futur que cap al passat. I més preocupat per l’estat d’ànim del país, per les actituds de la gent, que per temes estrictament polítics o econòmics, perquè ja no em correspon fer-ho. Tot plegat em fa pensar que el que em disposo a dir pot resultar poc atractiu, ja els ho adverteixo. Poc excitant. I pot semblar poc actual, i en part serà poc actual i, de fet, és una voluntat meva que sigui poc actual.

La Catalunya d’avui és fruit (a part de tota la seva trajectòria històrica de segles) de tot el procés de catalanisme, de la Guerra Civil i de les seves conseqüències. Del llarg i penós període de la dictadura, però també del seu esforç de supervivència en tots els sentits, un esforç notable. De l’evolució de les idees i també de la realitat social, demogràfica i econòmica dels darrers setanta o vuitanta anys. De tot el procés pròpiament català, però també espanyol, de restauració democràtica, del restabliment de la Generalitat, de més de 23 anys de Govern nacionalista i de canvis profunds durant els darrers anys a Catalunya, però també a tot Europa.

Després de tot això, Catalunya viu un moment particular.

No els puc negar que el present polític de Catalunya em té inquiet. El veig confús. Contradictori i massa dominat

Viu una situació política diferent. La viu diferent a Catalunya mateix, però també a Espanya, i en el marc d’una El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 67

evolució general europea problemàtica. Viu sota els efec-

la nostra escala de valors, la nostra manera de veure i

tes tecnològics, revolucionaris i econòmics de la globalit-

sentir la nostra societat i el nostre país. Perquè el pen-

zació. S’enfronta a un repte potentíssim que pot afectar

sament dominant actualment a Catalunya no és idoni per

molt el seu model social i encara més la seva identitat

donar aquesta resposta.

com a país: la immigració. Viu en un marc d’idees i de sensibilitats canviants. Tot plegat configura un moment extremadament decisiu i complicat. Probablement ple de promeses ‘jo vull creure que ple de promeses, jo crec que ple de promeses’, però també ple de riscos. Perquè som un país petit, amb poder polític insuficient i, per tant, poc protegit. Per exemple, se’ns fa molt difícil actuar prou eficaçment amb el tema de la immigració. O bé evitar l’espoli econòmic a què estem sotmesos.

En canvi, malgrat tot això, tot el segle XX i també el XIX són testimonis d’una creativitat i d’un reeixir dels catalans excepcionals. A Catalunya hi ha un fons de creativitat i una consistència que han fet possible un desenvolupament important, cultural, econòmic i social, i que, més enllà d’això, han fet possible que produís un model de país positiu. De fet, som un país d’èxit. No tindríem els problemes polítics que tenim, ni seríem objecte de tanta vigilància ni rebríem tanta immigració si com a economia i com a societat fóssim un fracàs.

Seria temerari voler-nos amagar tot el risc que correm.

Però no tindria sentit que renunciéssim a l’altra cara de la moneda. És a dir, a l’autoestima a la qual tenim dret i, consegüentment, a la confiança i l’ambició. I que no hi poséssim l’accent. Però tot plegat pot sortir bé amb la condició que el país tingui bones idees, valors sòlids i actituds positives i dinàmiques.

No ho és, entre altres coses, perquè no prioritza Catalunya, perquè no és el resultat d’un esforç original i propi, i perquè és fruit d’una concepció light del país i de la societat. I de la persona.

L’actual pensament dominant i políticament correcte que hi ha a Catalunya no ens salvarà. Ni ens projectarà. Ni evitarà que ens encallem.

Davant dels reptes que ha d’afrontar Catalunya, com qualsevol país immers en la globalització econòmica, els fluxos migratoris i el desenvolupament vertiginós de la tecnologia en tots els camps, no hi haurà una societat amb els valors i les actituds adequades, perquè aquesta societat està segrestada per les estratègies teatrals que exigeix el joc social de quedar bé amb tothom i no perdre emocionalment el valor de les utopies.

D'aquí ve el grau molt alt d’insinceritat que hi ha en el nostre món polític, sobretot, però també mediàtic, i, fins i tot, de vegades, acadèmic. Es diuen coses i es proclamen coses en les quals no es creu. O que es creu el contrari del que es diu. I del que es fa.

Això passa en temes del tot determinants del nostre futur, en temes en els quals ens juguem el futur: en ensenyament, en immigració, en política de família, en medi ambient, en temes de solidaritat, en política energètica, fins i tot, en política d’habitatge, etc. Hi ha massa ficció en el discurs i l’actuació públiques. I massa condicionaments,

Ara bé, per donar aquesta resposta, ens cal posar al dia els nostres instruments intel·lectuals i els nostres valors,

massa pressió, massa por a dir el que es pensa.

Potser el que acabo de dir li sembla exagerat, a algú. Ja m’agradaria que el meu discurs escandalitzés algú. Alguns. Molts. I millor seria encara que s’hi interroguessin.

Em temo que això no passarà, però arribarà un dia que ho haurem de fer, perquè, si no, contribuirem al fracàs col·lectiu. Amb la ficció no es pot anar endavant.

Entendran fàcilment el que vull dir amb un exemple real.

Ve un polític molt important i diu, en privat: "Si no frenem el moviment ecologista, el país s’encallarà" (més exactament diu "aquests ecologistes estan encallant el país").

68 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Però es dóna el cas que aquest polític, i els seus, han

Són molts els temes concrets sobre els quals ha de tre-

estat estimulant tota mena de protestes i plataformes

ballar aquest pensament que Catalunya ha d'elaborar.

ecologistes contra gairebé tot: carreteres, línies elèctri-

Temes molt pràctics o temes més teòrics. Els temes teò-

ques, parcs eòlics, abocadors, obres de regadius, pistes

rics a la llarga tenen una implacable eficàcia.

d’esquí, polígons industrials o qualsevol fabriqueta, etc. I encara ara, de vegades, ho estimulen. Aquest polític no diu en públic el que diu en privat. Ni hi actua conseqüentment.

Això és el pa nostre de cada dia. Passa cada dos per tres.

Amb gent que et quedes parat. I és això el que hem de combatre.

Entre aquests temes més teòrics vull dedicar unes paraules al dels drets individuals i col·lectius.

Alguns dels problemes polítics que ara tenim, a Espanya i a Europa, es deuen, en part, al criteri dominant en el camp de la doctrina política i social, que valora molt accentuadament els drets individuals i poc els col·lectius. I que, en general, valora poc els deures. Això és així en gran part del pensament europeu, però encara és molt

Hem d’anar clarament cap a l’elaboració d’un pensament independent del pensament repetitiu i acomodatici que impera. Un pensament valent. No poruc. I que molta gent que ara no s’hi atreveix sigui capaç de defensar-lo. I d’actuar-hi conseqüentment.

Ha de ser un pensament polític. Polític en el sentit ampli de 'societat'. Per tant, també econòmic, històric, cultural, social, etc. Però que desemboqui en la política; tot, finalment, ha de desembocar en la política.

Val a dir que això és així perquè la crítica contra qualsevol afirmació no del tot políticament correcta és immediata i fulminant. Jo ho he experimentat moltíssimes vegades. Per exemple, cada cop que deia que les administracions i els mestres tenen una responsabilitat gran en l’ensenyament i la formació de nens i joves, però que hi ha una responsabilitat molt gran i indefugible dels pares era objecte d’una crítica molt dura des de sectors

més fort a Catalunya. A cavall d’això, s’introdueix el concepte de desvinculació. Desvinculació vol dir que els individus no se senten vinculats a res que no siguin ells mateixos, a la seva realització personal, i encara en termes molt immediatistes. El sentit del bé comú i de la responsabilitat col·lectiva queden molt afeblits i la preocupació pel futur desapareix. A més, es tendeix a la supressió del que col·lectivament hi ha o hi pot haver entre l’Estat i la persona.

La persona esdevé només un subjecte individual de drets i deures jurídics i una receptora de serveis, desvinculada d’un context col·lectiu cultural, social i de relació humana.

Aleshores, la política deixa d’estar al servei de l’interès general i esdevé una tècnica d’oferta de serveis. El polític es converteix en un venedor de serveis, els programes ofereixen serveis, i el ciutadà esdevé simplement un consumidor de serveis.

polítics, mediàtics i, de vegades, sindicals. Per això, quan

Schmidt deia que desapareix la preocupació pel futur. En

ara fa poc vaig voler de nou recordar la responsabilitat

un manifest que ell i uns quants intel·lectuals i polítics

dels pares, ho vaig fer citant literalment una frase de Sa-

alemanys van dirigir al poble alemany l’any 1992, Helmut

ramago que ho diu. Com que Saramago, a part de Premi

Schmidt advertia el poble alemany del que en deia "la

Nobel, és molt d’esquerres i havia estat comunista stali-

descàrrega del futur". La gent es descarregava del futur.

nista, ningú no va piular. Jo he hagut d’utilitzar molts cops

No era cosa seva. Era una motxilla que es treien. Deia:

aquest estratagema en parlar d'ensenyament, de medi

"La negociació dels interessos de futur s’ha convertit en

ambient, de política de població, de política de natalitat,

una amenaça per a l’existència". Això també passa aquí.

de família, etc.

Tot això porta a parlar d’un altre concepte vital per a no-

És mal senyal, per a mi i per a la societat, haver de recó-

saltres: la identitat. Molt justament un escriptor català

rrer a aquest estratagema. Vol dir que el pensament únic

contrastava fa poc el concepte de ciutadania, basat en

políticament correcte ofega massa. Per experiència sé

la igualtat de drets i deures com a única base de convi-

que pot arribar a ofegar, fins i tot, l’acció de Govern.

vència, amb el d’identitat, en què considera necessari El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 69

que també hi hagi sentit comunitari i voluntat de cons-

L’Estat del benestar no és tan sols un conjunt de serveis

truir un patrimoni comú. Naturalment que la identitat no

i de mesures al servei dels ciutadans: al servei de la seva

pot prescindir del joc de drets i deures, però hi afegeix un

salut, de la seva formació, del seu habitatge, o serveis de

lligam de sentiment, de lleialtat col·lectiva i de solidaritat

protecció davant de la vellesa o la discapacitat, de ga-

humana que li donen molt més pes i densitat que no pas

rantia d’un bon ensenyament, etc. (No és només allò que

quan només hi ha ciutadania, cas en què la reclamació

dèiem que el polític va fent de corredor, de venedor, i va

dels drets és molt forta, però no tant, de bon tros, el com-

oferint serveis un darrere de l'altre.) És això, però també

pliment dels deures, perquè és molt més feble aquell

és tota una concepció social. Fins i tot, és tota una con-

substrat que deia de lleialtat i solidaritat.

cepció de la persona. En realitat, l’Estat del benestar no

Per cert, ha estat una pena que la redacció de la Constitució europea s’hagi produït en un moment en què homes com ‘en citaré dos d'especialment importants i estimats per mi’ H. Kohl i J. Delors ja no tenen la influència que tenien fa deu anys. Ells haurien pogut contrares-

és altra cosa que aplicar valors humanistes a l’organització de la societat (i de rebot de l’economia), uns valors en els quals la persona és prioritària. A més, a Catalunya, l'Estat del benestar també respon a la necessitat de cohesionar un país divers i sotmès a pressió.

tar la tendència estatalista i individualista que ara

Ara bé, tot això planteja problemes de sostenibilitat. D'en-

domina. Vegin, per exemple, el que deia fa pocs dies l’ex-

trada, de sostenibilitat des del punt de vista econòmic.

canceller Kohl: "La Unió Europea no és una simple asso-

És el tema de les reformes socials sobre les quals ara es

ciació de ciutadans, sinó una associació de països que

parla tant, a Europa. Per exemple, de les reformes socials

respecten totes les identitats". I reclamava el dret a ser

que està fent Alemanya. Personalment crec que a Es-

(situat a Alemanya, és clar), a més d’alemanys i euro-

panya i a Catalunya hi ha més marge per mantenir i mi-

peus, bavaresos". Va dir "bavaresos" com podia haver dit

llorar encara l’Estat del benestar que a altres països

una altra cosa.

europeus. Potser és que sóc un optimista incorregible i que hi ajuda la meva propensió de sempre a ésser antimaltusià, i, en el nostre cas, a creure que durant un cert

En un país com el nostre, això (la cohesió, el sentiment col·lectiu, la voluntat que hi hagi una comunitat real), s'ha de reforçar constantment. I un generador molt important de la cohesió, alhora que una manera de donar resposta al joc de drets i deures, és el que se’n diu l’Estat del benestar, que s’ha aplicat intensament des de la transició democràtica, i, a Catalunya, sobretot des de la restauració de la Generalitat. Però aquest és un tema que arreu d'Europa reclama un debat franc i que a Catalunya forçosament tindrà unes característiques pròpies.

temps continuarem tenint un creixement superior a l’europeu. Però també hi ajuda, sens dubte, la necessitat que tenim de continuar creant cohesió social.

Ara bé, també hi ha un problema de sostenibilitat des del punt de vista dels valors personals i cívics. En principi, l’Estat del benestar hauria de millorar no solament la condició social de la gent, sinó també la seva condició cívica.

No és un tema menor. Es tracta d’evitar, com diuen ja els escandinaus (ara m'he de tornar a referir a algú que no sigui gaire discutible. Allò que dèiem: la síndrome Saramago), que l’Estat del benestar acabi esmussant el sentit de responsabilitat de la gent. I justament la societat que hem de construir des d’ara és el contrari d’això: ha de tenir com a objectiu prioritari estimular el sentit de responsabilitat de la gent. Ara s’ha d’anar a allò que ells, els escandinaus i Tony Blair, en diuen la societat responsable.

I posats a parlar de l’Estat del benestar és bo recordar el que ja a molts països d’Europa s’accepta, però encara no aquí, per raons ideològiques i, en part, històriques: que

70 | Els 50 millors articles de PUBLIC

sense famílies sòlides l’Estat del benestar entrarà en

Tot això ha contribuït a un desconcert que ha perjudicat

crisi. I el progrés general del país se’n ressentirà. Per això

seriosament la formació de les generacions joves i final-

hi ha qui diu ‘i jo també’ que prioritzar una bona política

ment la solidesa de la mentalitat col·lectiva.

de família és fer una política de progrés i que no fer-ho és reaccionari. És a dir, no promocionar la família és anar en contra del progrés general i la cohesió social. Sembla que vulguem amagar la família, perquè no fa pels nous temps. Però la família és el motor de la construcció social. La família és la principal infraestructura de la societat. Per això un dels objectius polítics ara a Catalunya ha de ser que la legislació espanyola, més decisiva en això que la catalana, però també la nostra, i sobretot un finançament menys asfixiant, ens permetin reforçar molt la política de suport a la família.

S’han de millorar coses en la nostra política d’ensenyament, i jo ho sé més que ningú i me'n puc sentir responsable, fins i tot, o me n'he de sentir responsable. Però no tornem a buscar la sortida fàcil de només demanar més diners. Calen més diners, però el mateix informe PISA, del qual se n'ha parlat tant, diu que pels diners que Espanya (a Catalunya això segurament també és veritat) inverteix en ensenyament els resultats haurien de ser millors. Això no ha estat objecte de cap titular. Per tant, hi ha alguna cosa més que no va bé, i amb tota seguretat unes lleis que s’han de canviar, que he de fer constar honestament que en el seu moment CiU també va votar, i

Forma part també d’allò que dóna consistència a un país tot el que fa referència a l'ensenyament i la formació.

una mentalitat (la que abans he descrit de poca moral de l’esforç, rebuig de la jerarquia, etc).

D'entrada, perquè són un instrument primordial de promoció personal, i tinguin ben present que la possibilitat de promoció personal i familiar és un ingredient bàsic de cohesió i d’esperit de col·lectivitat, a part de ser també un factor primordial del progrés general d’un país. Per això m’hi refereixo, però també perquè l’ensenyament és un dels aspectes en què a Catalunya el pensament políticament correcte ha causat més desconcert. I en què el doble llenguatge que abans esmentava és més freqüent.

Durant un cert temps, modernitat equivalia a experimentar en el camp pedagògic per superar la rigidesa excessiva que efectivament havia estat l’eix de l’educació en l’etapa de la dictadura. La reacció ens va dur a confondre els mètodes amb els continguts. La disciplina i la dinà-

M’he referit abans de passada al tema mediambiental, amb aquell polític model d'insinceritat i, d'altra banda, un exemple tan i tan freqüent. És un dels temes estrella de la nostra societat. Respon a una sana i necessària reacció contra els abusos i la inconsciència a què havia d’arribar la nostra societat. Només cal recordar el desastre ecològic i humà que hi ha hagut als antics països comunistes, on el productivisme extrem conduit sense exigència tècnica i sense el fre de l’opinió pública i de l’exercici democràtic va dur a una situació catastròfica per a comprendre fins a quin punt la reacció ecologista era necessària. Però sense anar tan lluny sabem que també aquí

mica de l’esforç van ser rebutjades de pla.

s’havia arribat a situacions alarmants. A grans disbarats.

L’experimentació pedagògica ha potenciat la creativitat i

algun. Per tant, calia una forta reacció de signe ecolo-

la iniciativa i ha tingut altres efectes positius, però ens

gista. Però amb el temps aquest moviment ha produït

hem allunyat de valors imprescindibles per tirar endavant

una ideologia extremadament radical i s’ha arribat a uns

qualsevol projecte, no ja pedagògic, sinó de vida, com ara

plantejaments que ni són racionals ni són coherents i que

la moral de l’esforç, la jerarquia, la responsabilitat. Això

han esdevingut, en molts aspectes i en molts casos, ne-

ha tingut efectes negatius en l’ensenyament i de retruc

gatius. Que com deia aquell polític, des de la seva insin-

en la societat. Ningú o quasi ningú durant anys s’ha atre-

ceritat a la qual abans m’he referit, frenen perillosament

vit a desafiar la crítica de vegades frontal, altres cops sar-

el país. Però aquests excessos són aplaudits i estimulats

càstica,

qualsevol

per partits polítics i per molts mitjans de comunicació

discrepància en el pensament pedagògic dominant ha

amb un apassionament i una capacitat de pressió im-

desencadenat.

pressionants. I com ja he explicat abans, sovint amb

però

sempre

duríssima,

que

A grans disbarats fins fa ben poc, potser encara n'hi ha

molta insinceritat, amb esperit manipulador. Tot això fa El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 71

necessari tenir la valentia de separar el gra de la palla en

En el fons de bona part del que estic denunciant glateix

el moviment mediambientalista, és a dir, promoure una

una actitud antisistema, alimentada per diverses sensi-

política mediambiental eficaç i racional però no fona-

bilitats i diversos corrents de pensament. Una actitud an-

mentalista ni, tampoc, utilitzada com a arma de desgast

tisistema pot ser bona o convenient, però a condició que

polític. (I jo tinc el goig de poder dir això tot recordant, que

sigui capaç de formular una proposta.

el meu govern va complir amb escreix els terminis que la UE ens havia posat per al compliment de la política de depuració d’aigües i que fou el primer de tot l’Estat a crear el departament de Medi Ambient.

Però el mal és també que, per por o per ganes de quedar bé no se sap ben bé amb qui, aquestes actituds antisistema reben suports inversemblants, com el que durant molt de temps ha rebut el moviment okupa per part de gent de molt alta responsabilitat política.

És del tot necessari que en una repassada com aquesta

Hi ha moltes coses defensables en la crítica al sistema,

de temes bàsics per a la necessària renovació del nostre

però fins avui el moviment no ha reeixit a transcendir el

pensament de país, parlar de la immigració. Per dos mo-

camp de la transgressió sense proposta. I això el fa més

tius principals.

distorsionador que eficaç. Actua més com a fre que com

Primer, perquè és evident que representa un repte ex-

a motor.

traordinari per la nostra identitat, per la nostra cohesió i per la nostra convivència. També respon a dos fets objectius de gran magnitud, que són: el desequilibri demogràfic, econòmic i de desenvolupament que hi ha en el món i les necessitats laborals de Catalunya i en general de tot Europa. És un fenomen de molta transcendència que, fins i tot en països grans amb estat propi i amb tota

Tot això que he estat comentant, és a dir, la moral de la desvinculació, l’encongiment i la por davant dels grans problemes, la moral del no-esforç, la insinceritat, la renúncia a no preocupar-se del futur, el desànim davant dels grans reptes, tot això ha portat a una crisi del sentit

mena de recursos, els costa molt manejar-lo bé.

de responsabilitat, tan personal com col·lectiva. Hi ha una

Què hem de fer? En els temes de població i d’immigració

gran, com deia, per plantejar temes crucials de futur.

Catalunya ha treballat sempre en termes d’integració,

Compta només el present. Hi ha una hipertròfia de re-

vertebració i identitat. Identitat en termes no només de

clamació de drets i un rebuig, un passar d’esquitllentes

passat sinó de projecte i de futur.

pel que fa als deures, és a dir, a la contribució de l’inte-

D'altra banda, sempre hem subratllat el valor capital de la cohesió, de la convivència i de la promoció de les persones i de les famílies, és a dir, els aspectes profundament humans del tema.

Cal seguir treballant en aquests conceptes tenint present que han aparegut fets nous, d'una extrema importància: noves immigracions, sobretot, i inquietud social cada cop més alta. I conceptes que poden representar un risc per a Catalunya en tant que poble i nació, com ara multiculturalitat, relativisme radical, etc. I en tot això, i és el segon motiu pel qual referir-s’hi, s’obren perspectives molt preocupants a través d’un pensament políticament correcte

crisi fonda del concepte del bé comú, hi ha una dificultat

rès general. Tot això posa en perill des de l’Estat del benestar fins al futur de les noves generacions o el paper d’Europa al món, perquè val a dir que molts dels problemes que plantejo no són pas exclusivament catalans ‘però a nosaltres ens fan més mal, perquè som un país més fràgil que França o Alemanya’, sinó que es donen a molts països d’Europa.

Cal, per tant, una pedagogia de la responsabilitat. Cal reforçar la moral de la responsabilitat i cal combatre la moral de la desvinculació, és a dir, del no sentir-se vinculat a res. No sentir-se deutor de res. No sentir-se obligat a res, excepte envers un mateix.

molt orientat de fet cap a la dimissió col·lectiva. Amb un

Una societat amb un sentit del bé comú molt afeblit no

grau molt alt d’allò que n’he dit el doble llenguatge i de

pot anar bé. Sense això es va creant una societat en

capacitat de pressió política i mediàtica.

constant protesta, insatisfeta, fins i tot la que viu en un

72 | Els 50 millors articles de PUBLIC

això he dit fa un moment que cal que faci un esforç de definició del seu projecte de país i de societat i que consolidi la seva cohesió i el seu lideratge.

I també ha de tenir en compte una altra cosa: a l’hora de prendre segons quines decisions o de tirar endavant segons quins projectes, la societat civil no ho pot fer. Per exemple, sovint no pot decidir entre interessos contraposats. Ho ha de fer la política organitzada. I potser ara em toca dir una cosa: que jo personalment em retiri de la política no vol dir que no segueixi considerant del tot necessari que tota la gent que calgui, i de la millor, s’hi marc de benestar. Amb més elements materials i més

dediqui.

bon posicionament social que mai. Que fins i tot té qualitats ben positives. I amb més formació. Però que, a causa d’aquestes mancances, ni les persones ni la ma-

Una altra cosa que tots hem de vetllar és l’estat d’ànim

teixa societat en treuran un bon profit.

del país. Jo no sé si amb el meu discurs he ajudat a aixecar l'estat d'ànim del país o l'estic ensorrant; és prou

Per tant, si algun objectiu val la pena que ara ens fixem

crític amb algunes coses, a part que jo tinc una confiança

és aquest, el de la societat responsable. Es parla de so-

i una fe en Catalunya inexhauribles ‘gràcies a Déu’ i, per

cietat de benestar, i està bé. De societat de progrés.

tant, a mi no m'afecta el meu discurs, però potser afecta

També està bé. De societat lúdica. Bé, segons com i fins

els altres. I era conscient del risc que corria fent-lo. Però

a on. De societat opulenta. També bé, millor ser ric que

vostès comprendran que parlar d’aquests temes en els

ser pobre, també bé, segons i com, però el que realment

termes que ho faig, que em valdrà més crítiques que elo-

necessitem és una societat responsable. L’educació en

gis, només es pot fer si se’n veu molt la necessitat. I la ne-

la responsabilitat amb totes les seves conseqüències ha

cessitat hi és. Perquè ens ve a sobre un gran repte. El

de ser un objectiu molt principal de la nostra societat, des

tenim al damunt. El discurs dominant avui a Catalunya

de l’escola fins als mitjans de comunicació, des del món

no serveix per enfrontar-se amb aquest gran repte. Si es

intel·lectual fins al polític. I no ho fem.

té un esperit combatiu (que el tinc) i si es creu que realment es poden crear un pensament i una moral que ens puguin de debò fer anar endavant (que ho crec). Simple-

No cal que insisteixi gaire en el paper que en tot això ha de tenir la societat civil. És habitual dir que Catalunya té una societat civil consistent. I és veritat. Per altra banda sempre s’ha considerat que la societat civil catalana havia de tenir un paper especialment important a causa del dèficit de poder polític que té Catalunya. Però precisament per tot això cal que tingui clar el seu projecte de país, la seva cohesió, el seu lideratge, la seva ambició.

I per tant una cosa ha de tenir en compte la societat civil.

Té el perill que de vegades defensi més interessos sectorials o particulars que no pas l’interès general. I és un perill lògic, perquè és molt diversa. Però precisament per

ment, si es creu en el país (que hi crec), val la pena de fer aquest discurs.

En els seus darrers discursos com a president de la República Federal alemanya, Johannes Rau ha insistit que un dels problemes que ara té al seu país és la Stimmung, l’estat d’ànim, que segons ell no és prou bo. Un bon estat d’ànim és necessari perquè un país vagi cap endavant.

Durant una pila d’anys l’estat d’ànim català ha estat en general bo. Però ara hem de preguntar-nos si ho seguirà sent o no.

D’antuvi crec que ara hi ha un punt d’inseguretat, d’interrogació i d’inquietud. En alguns sectors a això hi pot contribuir la nova situació política. Però segur que hi juguen El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 73

altres factors. Hi ha una certa confusió (fins i tot el tema

llor o a través d’una bona evolució política i econòmica

de la reforma de l’Estatut està plantejat en termes con-

nostra i de tot Europa i de tot Espanya. Però sobretot a

fosos). Però, en això, no hi he d'entrar gaire, o gens. Hi

través d’una bona motivació, d’un bon projecte i d’una

ha decepció per com ha evolucionat el tema europeu,

societat catalana molt responsable. La societat respon-

que era una esperança. Els últims anys de l’Aznar han

sable, com deia. Amb les idees que permeten anar en-

creat depressió i els primers mesos d’en Zapatero de mo-

davant, i no les idees ‘diguem-ne’ que ens frenen a

ment han creat una mica d’esperança, però més aviat

nosaltres mateixos.

perplexitat. I el missatge intel·lectual i de valors que arriba ni ens empeny ni ens orienta. Per altra banda, com els deia, tot això concorda bastant amb un estat d’ànim eu-

Aquest llibre ‘"Elogi de Catalunya" o "Ambició de Catalunya"- també podria tenir encara un altre títol, "Missatge

ropeu també poc estimulant.

de Catalunya".

Fixin-se que fa pocs dies s’ha publicat l’informe elaborat

Fem-nos una pregunta. Catalunya en el camp de la con-

pel conjunt de prefectes de tot França sobre les actituds dels francesos. És un informe devastador, tant, que no me l’acabo de creure. Diu textualment "les français ne croient plus en rien" (els francesos ja no creuen en res), i estan dominats per la por, l’apatia i la sinistrose, paraula aquesta de traducció difícil però que dringa malament.

Suposo que és una mena d'aluminosi de l'esperit. Val a dir ‘i conec França bastant bé’ que no em puc creure que estiguin tan malament per més que ho diguin tots els prefectes de França. Però segur que l’estat d’ànim no és bo.

Jo crec que a Catalunya estem millor, francament millor, en això, que a França i Alemanya. Però de tota manera el nostre estat d’ànim requereix atenció.

L’any 28, en Vallès i Pujals, que, per cert, era l'avi de l'actual conseller de Justícia, va escriure un llibre molt senzill, que als meus disset o divuit anys em va produir una gran impressió; senzill, però que arribava a l'ànima i pedagògic titulat Elogi de Catalunya. A mi em va ajudar a estimar el país i a ser catalanista. I a posar-me al seu servei. Ara, amb més profunditat i amb rigor, caldria fer-ne un altre.

vivència, o de la capacitat de combinar identitat i internacionalització, o de la qualitat de vida, o de la resposta a les immigracions que habitualment rep, en això i en altres coses es pot oferir com a referent? Jo crec que sí.

El catalanisme (o potser simplement Catalunya) sempre ha sentit la necessitat de formular i transmetre un missatge que el transcendís. Sempre ha volgut fer arribar la seva veu, i el seu missatge, més enllà. Ha volgut dirigirse a Espanya, o a Europa, o al Món. O a la Història.

Això pot resultar quasi commovedor vist com, després, de vegades van les coses. I algú pot dir que ridícul, i de vegades una mica el ridícul sí que l'hem fet. Però és bo que no renunciem a aquesta vocació, encara que sigui amb una mica de seny, com a mínim per tres raons. En primer lloc, perquè no és cert que el nostre missatge no tingui cap repercussió.

Quin missatge pot donar Catalunya a hores d’ara? Hi ha el perill que fos un missatge inspirat en l’ambient dominant ara a Catalunya, evidentment políticament i intel·lectualment correcte.

Però aquest missatge no tindrà cap interès. Perquè és al seu torn subsidiari, una còpia d’un pensament general,

Es podria dir "Elogi de Catalunya", o "Ambició de Catalunya", o tot alhora. Perquè, encara que estic segur que algú em retraurà els accents crítics del meu discurs, no els sorprendrà si els dic que em sento satisfet de ser català, que tinc experiència en la utilització del que tenim (i sé que no és poc) i que sé que es pot perfeccionar i que, per tant, crec que anirem endavant.

A través d’un nou Estatut, a través d’un finançament mi74 | Els 50 millors articles de PUBLIC

correcte però esgotat. Molt correcte, això sí. És el que ha passat amb el Fòrum. Que ha estat un èxit urbanístic. Que una mica ha fet que es parlés de Catalunya. Que, per tant, no en parlo amb ànim crític. Però que, com a missatge, ha passat inadvertit. I potser afortunadament, perquè ha importat un pensament polític i intel·lectual desorientat i confús.

ballar i un temps per reposar, un temps per demanar i un temps per donar. I ara també per a alguns potser hi ha un temps per treballar amb aquestes coses. Finalment, l’important és fer bé el que a cada moment toca fer i, en el meu cas, el que el país necessita i pot esperar de mi. Amb aquella barreja que deia de modèstia i d’autoestima.

La seva presència aquesta nit aquí, m’anima i m’encoratja.

Hem de ser i podem ser més ambiciosos. Ja que ens vanem tant de la creativitat que diem que tenim, siguem capaços d’inventar a partir de la nostra realitat més sòlida, que és allò que els deia: la identitat, però també la idea de la welcome society (societat d'acollida, societat

El Molt Honorable Sr. Jordi Pujol i Soley és expresident de la Generalitat de Catalunya (1980-2003).

de benvinguda), la qualitat de vida, però també l’ambició econòmica, la diversitat, però també la cohesió.

A treballar sobre aquests temes tothom hi està cridat. I és urgent. Ja hi ha massa gent que, sobre molts, moltíssims, dels temes que he esmentat diu una cosa en públic i una altra en privat. Gent conscient, i ho diu, que les decisions que es prenen, o que no es prenen, com a conseqüència d’aquesta mena de mandra i de por són perjudicials per a l’interès general. Dolentes per la societat i per al país.

Jo sóc un de tants dels que hi poden fer la seva contribució. N'hi ha d’altres de més ben dotats que jo, però jo tinc ocasió de fer-hi el que pugui, i amb modèstia. Sense gaire responsabilitat política, ‘i encara menys responsabilitat institucional’ i sobretot sense necessitat d’esgarrapar vots ni de quedar bé amb ningú, podent renunciar a aquella teatralitat que dèiem, potser ho podré fer amb més llibertat que altres. El que pugui fer d’ara endavant serà molt més modest que el que he fet durant els últims trenta anys. Per tant, així com la conferència del 21 de gener de 1975, aquí mateix ‘està igual la sala... no, no, escolti, és entranyable, jo li agraeixo que l'hagin conservat igual, perquè emociona...’, ha estat recordada pel que significà d’inici d’una activitat política important; la d’avui no ho serà tant, de recordada. O gens. Però vostès saben que, com està escrit a l’Eclesiastès, hi ha un temps per a cada cosa. Un temps per a cada cosa i per a cadascú. Un temps per lluitar i un temps per estimar, un temps per treEl lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 75

15

El repte del canvi organitzatiu Errar en els líders curtcircuita els dos principals elements d’una visió esperançadora del potencial d’un canvi reeixit en la primera línia. Si els líders no intenten iniciar el canvi, els seus defensors no poden donar-hi curs. Si els líders no perseveren, no hi ha prou temps perquè el feedback positiu faci créixer el suport al canvi.

Per tant, el missatge als líders que creuen que un programa de canvi té el potencial de millorar els resultats de l’organització que dirigeixen serà molt simple: ‘Feu-ho!’.

20/06/2005 - Steve Kelman

En alguns sentits, és obvi que les organitzacions canvien

existent que no pas quan comporta, com en el cas de l’es-

constantment. Els empleats i els directius van i vénen,

forç per reduir la burocràcia en el proveïment, modificar

s’estableixen nous procediments, s’introdueixen nous

les pràctiques existents. Tot i així, hi ha empreses nord-

productes o serveis. Quan el canvi organitzatiu esdevé di-

americanes, entre les quals hi ha empreses grans i anti-

fícil és quan requereix la modificació de les pautes de

gues com IBM o General Electric, que han reeixit davant

comportament individual interioritzades o de la manera

el repte d’una major competència global, en gran mesura

com l’organització ha estat estructurada. Aleshores el

a través dels canvis en les pràctiques existents. I si bé el

canvi resulta difícil, molt difícil. ‘La gent es resisteix al

fenomen ha estat objecte de molta menys atenció pel fet

canvi’, diu el mantra.

que, per consens dels mitjans, l’èxit governamental no és

Amb tot, i parafrasejant Galileu en un context molt diferent, el sistema de proveïment ha canviat. Tan segur com que el canvi organitzatiu és difícil ho és que algunes vegades és possible assolir-lo amb èxit. El canvi resulta més fàcil quan comporta afegir una innovació a una pràctica 76 | Els 50 millors articles de PUBLIC

noticiable, hi ha una sèrie de casos que constitueixen exemples de canvis reeixits en el govern. [1] Una característica destacada de molts d’aquests canvis és que han aconseguit que les organitzacions siguin menys burocràtiques. Per tant, sorgeix la pregunta fonamental: què és el que explica la diferència entre l’èxit i el fracàs?

Partint de la premissa segons la qual ‘la gent es resisteix

cional. La difusió de la gestió de la qualitat total, i el con-

al canvi’, la major part de la literatura normativa sobre

cepte de ‘client’ que duu associat, van incrementar les

com assolir el canvi amb èxit posa l’èmfasi en la tàctica

preocupacions sobre les tensions existents entre les per-

o bé d’induir un canvi d’actitud (convèncer la gent que la

sones que treballen en el proveïment i els usuaris finals

seva resistència és errònia i que haurien d’adoptar un

en nom dels quals es fan les compres de proveïment. La

nou enfocament) o bé de ‘xoc i temor’ (superar la resis-

creixent burocràcia del sistema va provocar un increment

tència amb la necessitat del canvi, malgrat la inclinació

de la càrrega de treball i d’estrès. Finalment, alguns van

de la gent a preservar l’status quo, o establir grans re-

qüestionar la preocupació del sistema tradicional amb el

compenses i penalitzacions vinculades al canvi de com-

procés sobre els resultats, amb què van afavorir una nova

portament).

ideologia centrada al voltant de la idea d’obtenir un valor

La visió convencional segons la qual ‘la gent es resisteix al canvi’ sovint se simplifica en excés i resulta enganyosa, i per tant les estratègies generals sobre el canvi que se’n nodreixen també són incompletes. D’altra banda, la influència mateixa que la visió convencional té sobre el nostre pensament sobre el mateix canvi organitzatiu fa que

millor per al govern. Una part significativa dels empleats de primera línia sentien una o més d’aquestes fonts d’insatisfacció, si bé no tots aquells que sentien insatisfacció s’haurien considerat a ells mateixos crítics amb el sistema existent, ja que també podien haver sentit raons compensatòries per donar suport a l’status quo.

el canvi resulti més difícil. Per contra, aquest llibre de-

Per tant, sovint l’status quo organitzatiu resulta polèmic.

fensarà que sovint hi ha una base tant per al canvi com

Té defensors, però també detractors. En conseqüència,

per preservar l’status quo. Canviar grans organitzacions

més que afirmar que ‘la gent es resisteix al canvi’, és més

governamentals pot resultar més fàcil del que pot sem-

apropiat veure l’inici d’un procés de canvi com el desen-

blar a primera vista. [2] En aquest llibre argumentaré que

cadenant d’una lluita política dins l’organització.

hi ha dues maneres poc debatudes d’assolir amb èxit el canvi organitzatiu. El que denominaré ‘política sense corretja’ pot ser un camí cap al canvi reeixit. El que denominaré ‘el canvi que s’alimenta a si mateix’ pot ser un

D’acord amb aquesta visió, quan els líders principals proclamen el canvi, això proporciona als que hi donen suport a la base una oportunitat per iniciar el canvi que ja esta-

camí cap a la consolidació del canvi reeixit.

ven buscant. Comencen a fer el que ja volien fer fins i tot

Els arguments de per què el canvi resulta difícil d’assolir

cions, els líders principals intervenen efectivament en la

no són tan erronis com incomplets. Moltes persones se

política de les primeres línies. I encoratgen a aixecar-se la

senten efectivament vinculades a la manera com han tre-

gent que, en absència d’un senyal des de dalt, s’hauria li-

ballat en el passat. Però la visió segons la qual ‘la gent es

mitat majorment a alimentar les seves queixes i hauria

resisteix al canvi’ ignora que els acords socials creen so-

continuat fent la seva feina com sempre havia fet. La in-

vint descontentament, tant com satisfacció. Aquells que

tervenció dels líders principals fa que els partidaris locals

estan descontents amb els acords establerts constituei-

del canvi siguin políticament més forts del que haurien

xen una base per al canvi. A més, algunes persones, com

estat en altres circumstàncies, la qual cosa pot fer que

a qüestió general, gaudeixen realment del canvi, perquè

el procés de canvi aconsegueixi establir-se.

els agrada provar coses noves ‘com aquelles persones que són les primeres a tenir els nous aparells que van sortint al mercat’, i creen per tant una nova base per al

abans que s’anunciés el canvi. A través de les seves ac-

Amb tot, les forces partidàries del canvi són rarament una majoria quan es comença un procés de canvi. Eren una

canvi.

minoria en el cas de la reforma del proveïment. Com pot

En el cas del sistema tradicional de proveïment, la prin-

ralment, les experiències satisfactòries amb la reforma

cipal font d’insatisfacció era el descontentament amb la

van ajudar a convèncer la gent, i resulta difícil imaginar

manca d’autonomia en el treball que produïa el gran

qualsevol canvi sostingut que hagi donat un reguitzell de

nombre de normes i de marcatges de sortida. A més, hi

resultats negatius. Amb tot, la consolidació del canvi no

havia altres fonts d’insatisfacció amb el sistema tradi-

es produeix simplement perquè el canvi proporciona be-

el canvi aplegar finalment el suport de la majoria? Natu-

El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 77

neficis. Aquesta visió ignora que el suport al canvi pot ali-

a beneficiar-se de l’efecte de la simple exposició. Els ma-

mentar-se a si mateix. El simple inici d’un procés de canvi

teixos factors que han dificultat que el canvi pogués es-

i el simple pas del temps en què aquest procés està en

tablir-se, independentment dels beneficis de l’status quo,

marxa generen per si mateixos forces que incrementen

comencen a fomentar el suport a les noves actituds, in-

el suport al canvi. El canvi es pot alimentar a si mateix ‘o,

dependentment dels seus beneficis.

per utilitzar el llenguatge de la ciència social, es pot produir un feedback positiu’, perquè un moviment en una direcció posa en marxa forces que produeixen nous moviments en la mateixa direcció. En altres paraules, una vegada has començat, el feedback positiu, i no solament els beneficis reals del canvi, facilita que el canvi es con-

El missatge més important que emergirà d’aquesta reforma del proveïment en les primeres línies del govern és esperançador. Hi ha més potencial per assolir amb èxit un canvi en la primera línia en les grans organitzacions, incloent-hi les grans organitzacions governamentals, del

solidi.

que normalment es pensa. Des d’aquesta visió, el canvi

El canvi pot alimentar-se a si mateix de dues maneres.

més sovint per dues senzilles raons. Primerament, per-

En primer lloc, els mecanismes de feedback positiu

què els líders intenten introduir aquests canvis massa ra-

poden ampliar indirectament el suport al canvi incre-

rament en primer lloc (tot i que els nous líders pretenen

mentant la mesura en què una persona té una bona ex-

sovint afegir noves polítiques o programes als ja exis-

periència amb el canvi, independentment de les

tents, en comptes de treballar per canviar el comporta-

característiques de l’experiència mateixa. La bona expe-

ment existent en una organització, especialment a nivell

riència serveix alhora per incrementar el suport al canvi.

del treball). Pot ser que no ho intentin mai perquè estan

Per posar-ne un exemple, determinats trets de la perso-

convençuts de la visió convencional segons la qual ‘la

nalitat faciliten que la gent tingui èxit en qualsevol cosa

gent es resisteix al canvi’ i també del fet que resulta

que pugui intentar. En seria un exemple sentir-se impul-

massa difícil introduir canvis en els nivells de treball de

sat a reeixir en la pròpia feina. La gent que se sent im-

les seves organitzacions. Irònicament, doncs, la creença

pulsada a triomfar treballarà més intensament per reeixir

en la saviesa convencional que ‘la gent es resisteix al

en qualsevol tasca que se li encomani; si se li demana

canvi’ ajuda per tant a produir els resultats que la saviesa

que provi un nou sistema de treball, treballarà a fons per

convencional prediu.

fer-ho bé. Això incrementa les possibilitats que una persona tingui una bona experiència en provar el canvi, i la

reeixit en la pràctica organitzativa existent no es produeix

I, en segon lloc, els líders no perseveren prou en els es-

bona experiència fomenta el suport a aquest.

forços de canvi que promouen. Psicològicament, és fàcil

En segon lloc, els mecanismes de feedback positiu poden

durant uns quants mesos, per passar a alguna altra cosa

incrementar directament el suport al canvi amb el sim-

que resulti més engrescadora. Més enllà d’això, però, una

ple pas del temps, independentment de l’impacte sobre

diferència important entre la reforma del proveïment i

com hagin estat de bones les experiències de la gent

molts altres esforços de canvi en el govern és que els lí-

amb el canvi. Així, per exemple, els psicòlegs han esta-

ders principals de l’esforç no tenien cap altra responsa-

blert la presència del que s’ha denominat ‘l’efecte de la

bilitat. Altres líders principals han de gestionar a més

simple exposició’, amb què s’expressa l’impacte positiu

organitzacions operatives, i això fa molt difícil que puguin

sobre les actituds d’una persona envers alguna cosa per

dedicar al canvi organitzatiu grans parcel·les de temps

la simple exposició reiterada a aquesta. Abans que s’ini-

durant períodes sostinguts. Hi ha moltes possibilitats,

ciï un esforç de canvi, la simple exposició és un obstacle

doncs, que ‘passi’ alguna cosa que cridi la pròpia atenció

perquè el canvi tingui èxit, ja que incrementa el suport a

al marge de l’esforç de canvi que el líder podria haver

les pràctiques establertes, independentment dels seus

posat en marxa originàriament.

beneficis. Amb tot, quan ja fa prou temps que s’ha implementat un canvi, la pel·lícula de la simple exposició comença a córrer cap enrere. Llavors, els nous comportaments que s’han provat prou sovint comencen 78 | Els 50 millors articles de PUBLIC

avorrir-se amb alguna cosa en la qual algú ha treballat

Per tant, errar en els líders curtcircuita els dos principals elements d’una visió esperançadora del potencial d’un canvi reeixit en la primera línia. Si els líders no intenten

iniciar el canvi, els seus defensors no poden donar-hi curs. Si els líders no perseveren, no hi ha prou temps perquè el feedback positiu faci créixer el suport al canvi. Per tant, el missatge als líders que creuen que un programa de canvi té el potencial de millorar els resultats de l’organització que dirigeixen serà molt simple: ‘Feu-ho!’.

Steve Kelman és Weatherhead Professor de Gestió Pública a la John F. Kennedy School of Government de la Harvard University i editor de l’International Public Management Journal (http://www.inpuma.net/editors.htm).

[1]Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy (Berkeley: University of California Press, 1992); David Osborne i Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector (Reading, MA: Addison-Wesley, 1992); Martin A. Levin i Mary Bryna Sanger, Making Government Work: How Entrepreneurial Executives Turn Bright Ideas into Real Results (San Francisco: Jossey-Bass, 1994); Jonathan Boston, John Martin, June Pallot i Pat Walsh, Public Management: The New Zealand Model (Nova York: Oxford University Press, 1996); David Osborne i Peter Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government (Reading, MA: AddisonWesley, 1997); i Sandford Borins, Innovating With Integrity: How Local Heroes Are Transforming American Government (Washington: Georgetown University Press, 1998).

Unleashing Change A Study of Organizational Renewal in Government Per Steven Kelman Brookings Institution Press, 2005 352 pàg.

Feu un tomb virtual pel llibre a: http://www.ksg.harvard.edu/ virtualbooktour/ kelman_05.htm

El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 79

16

Gestionar el canvi i la innovació en les organitzacions de servei públic Poden canviar els serveis públics? És possible que les organitzacions de servei públic siguin innovadores?

Aquestes preguntes constitueixen l’essència de la gestió del canvi i la innovació en les organitzacions de servei públic. La percepció habitual és que els serveis públics són resistents al canvi i que la innovació és un àmbit exclusiu del sector privat amb finalitat de lucre. La possibilitat que les organitzacions de servei públic duguin a terme programes reeixits de canvi i que estableixin sistemes efectius de promoció de la innovació constitueix la base de la proposta d'aquest treball investigador.

27/03/2006 - Stephen Osborne i Kerry Brown

Les organitzacions de servei públic (OSP) han existit tra-

basada en la necessitat més de gestionar proactivament

dicionalment en un entorn relativament estable, carac-

el canvi i la innovació que de mantenir processos obso-

teritzat normalment per un canvi lent, de petita escala i

lets o reaccionar davant d’imposicions externes.

de desenvolupament gradual. No obstant això, la pressió conjunta d’uns pressupostos més reduïts i una incertesa política i econòmica més gran en els contextos en els quals operen les organitzacions de servei públic ha fet caure les seguretats convencionals de les operacions de servei públic. Ambdues forces han marcat una agenda 80 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Tanmateix, encara no se sap gaire com cal implementar i gestionar amb èxit el canvi i la innovació a les OSP. Els estudis sobre intents de canvi s’han concentrat principalment en el sector privat i, fins i tot en aquest cas, molts estudis d’iniciatives de canvi han mostrat fracassos en alguns programes ambiciosos de canvi (Beer i

Nohria, 2000). Semblantment, la majoria dels estudis sobre innovació han fet més atenció a les pràctiques i als processos innovadors en el sector privat. A fi d’aportar una perspectiva de servei públic a aquestes qüestions,

• Fer el seguiment de la implementació del canvi, mitjançant una avaluació exhaustiva dels resultats.

Per tant, els esforços de canvi depenen del desenvolu-

resumim i ampliem el treball d’Osborne (1998a, 1998b i

pament d’estratègies efectives per:

1998c) sobre innovació en el sector comunitari i de les

• Fixar objectius organitzatius clars.

polítiques socials, per tal d’establir una sèrie de possibles projectes i marcs de referència que permetin interpretar i elaborar un sistema d’innovació a les OSP. Analitzem l’entorn volàtil del servei públic i examinem els factors crítics per promoure el canvi i la innovació. També expliquem les qüestions relatives a la valoració dels requisits per tal de desenvolupar una agenda i un programa de canvi apropiats, juntament amb una política sistemàtica i una resposta programàtica per a l’establiment de la innovació a les OSP. Presentem i avaluem críticament les eines i els models clau per entendre i desenvolupar programes de canvi i innovació.

Els contextos de canvi emergent i de canvi continu han passat a ocupar un lloc prominent i són una característica evolutiva dels serveis públics contemporanis, i això planteja uns reptes particulars a les OSP. L’habilitat per adaptar-se ràpidament als nous plantejaments operatius i a les configuracions institucionals és essencial, però potser encara perduren restes de les estructures i les tècniques tradicionals de gestió de les OSP, la qual cosa, juntament amb la propensió a fer avenços lentament, pot constituir un obstacle a la innovació i al canvi. Perfilem una forma ràpida d’entendre el canvi i la innovació a les OSP per tal d’obtenir els beneficis d’un programa de canvi ben planificat i fet a mida, i d’un sistema d’innovació exhaustiu.

Tenir èxit a l’hora de fer un canvi depèn d’una sèrie de factors, que entren en joc a escala organitzativa. Per promoure el canvi, cal: • Obtenir el compromís de l’organització al més alt nivell.

• Determinar la necessitat de canvi i confirmar la direcció del canvi.

• Centrar-se en les estructures i en els processos tangi-

• Adoptar estratègies de comunicació apropiades.

• Desenvolupar connexions per tota l’organització.

• Establir un lideratge i una gestió d’alta qualitat.

• Suscitar receptivitat al canvi.

• Adoptar una cultura d’adaptació al canvi.

Si bé hi ha molts punts de vista sobre com s’ha de gestionar el canvi en les organitzacions; s’han identificat els temes i les estructures comuns i se n’ha analitzat l’aplicabilitat per tal d’aconseguir aplicar el canvi amb èxit. Les OSP, concretament, fan que el concepte de canvi organitzatiu sigui més complex, ja que són organitzacions orientades a una finalitat pública més que privada i no tenen l’incentiu dels ‘resultats’ per guiar el seu comportament i examinar les conseqüències de la seva actuació.

La innovació en les OSP s’ha cercat com un objectiu polític, per tal de reduir la dependència dels ciutadans i les organitzacions respecte dels recursos del govern, però també quan han sorgit demandes de baix a dalt, procedents dels ciutadans, i de dalt a baix, procedents de govern, per tal de proporcionar models nous i més sensibles de prestació de serveis.

El primer pas per comprendre la innovació en les organitzacions de servei públic és determinar la naturalesa i les característiques de la innovació, com també els atributs de les organitzacions innovadores que triomfen. La gestió de la innovació és, doncs, el resultat d’entendre com es pot adaptar el procés d’innovació al context de servei públic i promoure un clima d’innovació. La innovació s’analitza a escala organitzativa i individual.

Les qüestions clau a l’hora de promoure la innovació a

bles, i també en els valors intangibles i en la cultura de

les OSP i de donar-hi suport són:

l’organització.

• Identificar el grau d’intervenció, és a dir, si es tracta

• Identificar els problemes potencials relacionats amb la

d’una innovació de dalt a baix o de baix a dalt.

consecució del programa de canvi.

El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 81

• Valorar si la innovació respon a un enfocament planificat o bé és emergent.

• Entendre com s’ha de calcular i/o compartir el risc.

• Identificar les barreres i les formes de superar aquests impediments.

• Classificar l’enfocament a l’aprenentatge dintre de les OSP. • Reconèixer els problemes potencials i buscar formes de resolució.

• Identificar com s’assignen les gratificacions.

Tanmateix, no n’hi ha prou només a desenvolupar i implementar un pla de canvi o establir una sèrie d’iniciatives per fomentar la innovació. El canvi i la innovació s’han de sostenir en totes les organitzacions i al llarg del temps.

Es diu que el sosteniment del canvi depèn del desenvolupament de competències i habilitats ‘d’un ordre més elevat’ en relació amb el canvi. Els esforços per construir capital social en l’organització mitjançant el desenvolupament de xarxes de relacions, amb processos de comunicació d’un sentit o de dos sentits; l’ajustament de sistemes de gratificacions i de reconeixement a favor de les iniciatives de canvi dintre de les organitzacions, o els esforços per forjar una cultura i una acceptació al canvi

S’identifiquen i s’examinen críticament les característi-

per part de l’organització són capacitats d’’ordre més ele-

ques típiques dels innovadors públics per tal d’ajudar a

vat’ que ajuden a assegurar el manteniment del canvi.

destriar els tipus de comportaments que poden fomentar un enfocament innovador per a l’organització i per al fun-

De forma similar, forjar la sostenibilitat en les innovacions

cionament dels serveis públics. Entre les característiques

organitzatives i sostenir la innovació en les OSP és un as-

dels innovadors destaquen la intuïció i la creativitat, el

pecte important a l’hora d’assegurar que la innovació

pensament crític, l’orientació a la resolució de problemes,

s’incorpora com a part integrant de les estructures i les

unes habilitats de lideratge molt desenvolupades, l’habi-

pràctiques habituals de l’organització. Es requereixen

litat de participar en la interacció social i el fet de tenir

plantejaments que incorporin un mix d’elements cultu-

una personalitat ben integrada. Si bé aquestes caracte-

rals, estructurals i de relació. Característiques com ara

rístiques no garanteixen que aquestes persones siguin

definir objectius assolibles i visualizables a favor de la in-

innovadors d’èxit en les OSP, la recerca ens indica que

novació, les gratificacions adequades i el reconeixement

aquests elements poden indicar camins fructífers per

de l’èxit, una implementació sistemàtica que tingui en

identificar i desenvolupar innovadors a les OSP.

compte la regeneració i l’avaluació, i l’establiment d’una cultura a favor de la innovació, són elements importants

Els factors que són importants per assolir la innovació i

per assegurar que la innovació es converteix en un punt

desenvolupar una cultura de la innovació a les OSP se

clau en la gestió efectiva i la sostenibilitat de les OSP.

centren en tres àrees: accions individuals, estructures organitzatives i entorn de l’organització. Les qüestions principals que cal analitzar a l’hora d’aplicar un marc d’innovació a les OSP són: • La representació individual, que inclou els líders de la innovació, els seus partidaris i defensors.

• La cultura organitzativa de la innovació, és a dir, si és tolerant al risc, està orientada a l’aprenentatge i premia la innovació.

Stephen Osborne és professor de Gestió Pública i director del Grup de Gestió Pública de l’Aston Business School, Regne Unit.

Kerry Brown és professora de Gestió Pública a la School of Management de la Queensland University of Technology, Austràlia.

• L’orientació a l’exterior, basada en un enfocament de ‘sistema obert’.

Referències

En conclusió, el lideratge, la comunicació, la cultura, el tipus de programa de canvi i el context són elements que contribueixen, de diverses maneres, a l’habilitat de gestionar el canvi i la innovació a les OSP. 82 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Beer, M.; Nohria, N. (2000) Breaking the Code of Change. Boston, MA: HBS Press.

Osborne, S. (1998a) Voluntary Organisations and Innovation in

Public Services. Londres: Routledge.

Osborne, S. (1998b) ‘Naming the Beast. Defining and Classifying Service Innovations in Social Policy’, Human Relations, 51(9): 1133-1154.

Osborne, S. (1998c) ‘Organisational Structure and Innovation in Voluntary Associations: Applying the Aston Measure’, Voluntas, 9(4): 345-362.

Osborne, S.; Brown, K. 2005. Managing Change and Innovation in Public Service Organizations. Londres: Routledge.

El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 83

17

Gestió pública: la vella i la nova En resum, amb relació a la reforma i al canvi en la gestió, és poc probable que els països s'allunyin molt de les seves trajectòries històriques, fins i tot quan, com van fer en el passat, s'enfronten a canvis revolucionaris que afecten les seves circumstàncies. Per tant, és important saber en quin camí es troben, ja que el present està influït, de forma sistemàtica, per les opcions i les convencions adoptades prèviament.

24/07/2006 - Laurence I. Lynn, Jr.

Els anys setanta i, de forma més accelerada, els vuitanta, la ideologia del managerialisme va començar a penetrar en l'administració pública europea. A Amèrica, on la gestió i els gerents eren respectats des de feia molts anys, l'èmfasi en la gestió pública s'estenia amb força renovada cap a la formació i la pràctica dels afers públics. A continuació va venir una etapa de reformes en la gestió pública que van tenir un abast tan internacional que l'expressió Nova Gestió Pública (NPM), que s'havia encunyat per designar aquella sèrie de polítiques neoliberals que havien impulsat els governs de Westminster, es va utilitzar finalment per descriure les reformes de tota mena en la gestió pública que es produïen arreu del món, incloses les de l’Administració pública, el pressupost i les reformes territorials, que tindrien una llarga història amb altres denominacions. Pràcticament tots els esforços deliberats en favor del canvi i del desenvolupament orga84 | Els 50 millors articles de PUBLIC

nitzacionals es van començar a considerar NPM. El debat sobre aquestes reformes de la gestió pública s'ha vist reforçat per la idea que un nou paradigma, el de la Nova Gestió Pública d'estil empresarial, està substituint el govern tradicional, jeràrquic, a escala global. Analitzant l'evolució de les estructures directives, les seves pràctiques i els seus valors a França, Alemanya, el Regne Unit i els Estats Units, Public Management: Old and New revela de quina manera les institucions i les pràctiques de gestió pública en aquests països i, per deducció, en la majoria dels altres països, estan conformades per la història del país tant o més que per les forces globals tan transcendents. Les constitucions i les institucions constitucionals, les assemblees legislatives i els tribunals de la jurisdicció competent controlen i regulen l'evolució de la gestió pública nacional. A més, l'expansió dels movi-

ments democràtics nacionals, no d'un capitalisme inter-

formació d'un caràcter que ‘pronostica’ el nou paradigma

nacionalitzat, és l’element més influent dels recents des-

o patró. Si el paradigma burocràtic és racional / legal, en

envolupaments globals que conformen la gestió pública.

el sentit weberià, i busca reconciliar la democràcia amb

Public Management: Old and New reflecteix diverses conviccions: que la gestió pública és un nexe en el qual conflueixen la política, el dret i l'Administració necessàriament; que l'estudi comparatiu de la gestió pública és essencial per entendre la seva importància com a institució de govern; que l'estudi de la gestió pública ha de ser alhora històric i analític, descriptiu i teòric; que la gestió pública s’ha de reconèixer com a objecte de la docència, la recerca i la pràctica, la qual presenta moltes dimensions interrelacionades, que inclouen estructures de delegació i control, tècniques i pràctiques directives, i els

l'estat administratiu, el paradigma postburocràtic ‘que es caracteritzi, per exemple, pels quasimercats o la democràcia participativa’ s’ha de fonamentar en noves fonts de legitimitat i noves bases d'acompliment de les tasques col·lectives: diferents formes de racionalitat, diferents principis jurisprudencials, una assignació diferent dels drets de propietat, un ideal diferent sobre el rol de l'estat en la protecció dels drets individuals i la creació de béns col·lectius; nous hàbits de pensament i d'acció, no només entre les elits sinó més àmpliament en totes les formes de govern.

valors que s’acaben institucionalitzant en les organitza-

No obstant això, com han observat Elke Löffler i altres,

cions administratives.

no s'ha produït la presa de decisions polítiques necessà-

Aquest argument és clarament institucional ja que traça l'evolució de les estructures governamentals duradores, les seves convencions, pràctiques i creences, que permeten i limiten les polítiques i les pràctiques de gestió publica en aquests quatre països institucionalment diferents. L'argument central és que la gestió pública, sense el seu context institucional, és un ‘mer’ managerialisme, és a dir, una ideologia o un concepte que veu la gestió principia probant, non probantur com un mitjà tecnocràtic per assolir l’objectiu de l'acompliment governamental eficaç sense reconèixer les influències poderoses dels contextos institucionals concrets i de les circumstàncies en les seves estructures, pràctiques i valors. Per contra, la gestió pública no es pot entendre sinó com a endògena, intrínseca a l'economia política de cada país. L'economia política de cada país, al seu torn, s’ha d’entendre com el resultat d'uns processos històrics que depenen del camí que han seguit i que estan subjectes, encara que no de forma predictible, a ‘puntuacions’ ocasionals o a canvis discontinus que afecten les característiques particulars dels processos de canvi, però no les fonamentals.

Per poder parlar de la convergència entre països en el ‘govern com a negoci’ o, de fet, de qualsevol patró dominant de resultats, hem d’admetre que s'està produint una transformació fonamental en el rol històric de l'estat nació i de les institucions democràtiques, és a dir, en les forces generatives de l'Administració pública, una trans-

ries per sostenir un paradigma de gestió totalment nou.

Si bé hi ha hagut reformes estructurals i operatives en diversos països, s'han observat pocs canvis significatius en l'organització i les pràctiques de les institucions legitimadores: en els parlaments i les assemblees legislatives, en els sistemes judicials i en els fòrums de dret administratiu, en les convencions polítiques i en les nocions tradicionals de supervisió i rendició de comptes. Davant la inèrcia que s'observa en les branques política i judicial de govern, és molt probable que el managerialisme pugui fer poca cosa més que complementar el repertori d'estructures i pràctiques de gestió que constitueixen el llegat cumulatiu de segles d'esforços que van forjar els estats administratius contemporanis. A llarg termini, les assemblees legislatives i els tribunals potser no estaran disposats a tolerar la pèrdua de la rendició de comptes tradicional que la Nova Gestió Pública comporta. El fet que l’statu quo ante pugui deixar de ser l'opció preferida, com ha apuntat Guy Peters, no té en compte el fet evident de la dependència històrica de les institucions nacionals i de la dinàmica política que l'explica.

En resum, amb relació a la reforma i al canvi en la gestió, és poc probable que els països s'allunyin molt de les seves trajectòries històriques, fins i tot quan, com van fer en el passat, s'enfronten a canvis revolucionaris que afecten les seves circumstàncies. Per tant, és important saber en quin camí es troben, ja que el present està influït, de forma sistemàtica, per les opcions i les convencions adoptades prèviament. La gestió pública americana reEl lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 85

flecteix les opcions que van fer els fundadors sobre la separació formal de poders, entre altres temes; la gestió pública britànica reflecteix l'evolució de la sobirania parlamentària i la unitat de la seva constitució no codificada.

La gestió pública francesa i alemanya reflecteix la transformació de les burocràcies absolutistes en Rechtsstaaten democràtics, encara que de forma distinta. Si no entenem la dinàmica d'aquestes trajectòries, no podrem entendre per què, quan es tracta de la reforma de la gestió pública, Amèrica actua de forma incoherent i gradual, la Gran Bretanya s’hi mostra zelosa, Alemanya hi és reticent i França s’hi mostra contradictòria.

Les institucions més estables a l'era del managerialisme han estat les que garanteixen la legitimitat de l'autoritat delegada: les assemblees legislatives i els tribunals. A Amèrica i també en altres països, en la mesura que la seva política electoral implica el compromís directe de grups d'interès, els càrrecs electes continuaran estant sota pressió, sempre que es posi en dubte la legitimitat dels usos de l'autoritat delegada i dels recursos, a fi de respectar les maneres tradicionals i els conceptes de rendició de comptes. El mateix resultat és probable que es doni on l'imperi de la llei adopta la forma d'un Rechtsstaat.

Així, doncs, enfront de les institucions de gestió, i en un sentit que les transcendeix, persisteixen la llei i els tribunals que la defineixen i la fan complir.

Laurence I. Lynn, Jr. és George H. W. Bush Chair i professor d'Afers Públics a la George Bush School of Government and Public Service, Texas A&M University, Estats Units

Aquest text es basa en l'obra homònima de l'autor: Public Management: Old and New, en fase de publicació per part de Routledge.

86 | Els 50 millors articles de PUBLIC

18

Algunes lliçons de la nostra història recent davant les reformes de la funció pública Hi ha indicis creïbles que aquesta vegada es pot fer de veritat la reforma de l’ocupació pública. En l’àmbit estatal, tenim l’Informe de la Comissió per a l’estudi i la preparació de l’Estatut bàsic de l’empleat públic i, en l’àmbit de Catalunya, s’ha fet públic l’Informe sobre bon govern i transparència administrativa que, entre altres aspectes, indica la necessitat de fer una reforma amb profunditat de l’ocupació pública, per a la qual s’està acabant d’elaborar el Llibre blanc corresponent. Amb independència del ritme i de l’abast d’aquestes dues reformes, sembla oportú reflexionar sobre les lliçons que podem extreure de les reformes aprovades als darrers quaranta anys.

26/09/2005 - Manuel Férez

Lliçons en l’àmbit estatal

ensenya algunes lliçons d’aquesta primera reforma de l’etapa constitucional.

L’any 1984, el primer govern socialista de la democràcia va aprovar una reforma parcial i provisional del model de

La primera és la lliçó de la coherència. No es pot abordar

funció pública preconstitucional que havia impulsat el go-

una reforma de manera realista si els estudis imprescin-

vern dels tecnòcrates de l’Opus Dei el 1964. La perspec-

dibles sobre la seva aplicació i, per tant, sobre la seva

tiva del temps, amb un balanç clarament negatiu, ens

viabilitat, es decideixen fer després de l’aprovació de la El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 87

norma legal. La inversió més important que ha de fer un

l’Estat de 1964. Vint anys més tard, la reforma socialista

govern reformador ha de ser en el diagnòstic: uns estudis

de 1984 reprodueix la metodologia de reforma legalista

rigorosos i exhaustius dels aspectes que cal millorar, una

i, com és sabut, reprodueix també el fracàs del ‘tardo-

valoració quantitativa dels recursos humans i materials

franquisme’ (il·lustrativa expressió encunyada per Alejan-

per fer viables aquests canvis i una temporalització rea-

dro Nieto, el qual qualifica aquesta mena de reformes de

lista (una bona pràctica acostuma a ser fer experiències

‘reformes de paper’) . D’aquesta síndrome, ja ens en va

pilot d’aplicació, per allò que ‘els experiments’ més val

advertir l’any 1979 Michel Crozier, lúcid pensador fran-

fer-los amb gasosa’).

cès, autor d’un llibre que ha assolit la categoria de clàs-

La segona és la lliçó del realisme. No hi havia temps material per realitzar una autèntica classificació de llocs que afectava centenars de milers de persones tant en l’àmbit estatal com en l’autonòmic i en el local, i no es disposava

sic No es canvia la societat per decret (On ne change pas la société par décret) i que és de lectura obligada per a tot potencial reformista perquè, com assenyala Joan Prats en un pròleg igualment inspirat:

de la tecnologia mínima per fer aquesta classificació de

‘El llibre de Crozier és com un avís i un advertiment per a

llocs. La Llei s’havia d’aplicar en quatre mesos tot just. El

reformadors benintencionats i per a ignorants. Aquests

resultat ha estat, literalment, un gran nyap, com ho acre-

són els qui creuen que n’hi ha prou a fer un diagnòstic

diten els catàlegs provisionals de llocs de treball, encara

ràpid dels ‘mals’ de l’Administració, del qual es deduiran

vigents en moltes de les nostres administracions, espe-

uns objectius de ‘reforma’ que el poder legislatiu o exe-

cialment les locals, que continuen esperant que l’Estat

cutiu plasmaran en normes jurídiques, que s’espera que

es recordi de desenvolupar la normativa bàsica impres-

tinguin un efecte transformador per la validesa i l’eficàcia

cindible per elaborar unes autèntiques relacions de llocs

que en principi se’ls atribueix. Crozier denuncia la con-

de treball. Però això no ha provocat cap ‘revolta’ dels em-

cepció tecnocràtica i la ignorància subjacent a aquesta

pleats públics perquè, aprenent dels errors històrics de

manera de pensar, que porta a la pretensió de fer canvis

reformes anteriors, el legislador de 1984 es va assegurar

per decret que només esquincen i empobreixen el sis-

que, amb l’entrada en vigor de la nova reforma, ningú per-

tema institucional.

dria poder adquisitiu: es va crear la figura del complement personal i transitori, i així s’ha consolidat una altra figura retributiva, batejada sindicalment amb la seva sigla

En una matèria tan delicada com són les institucions, del correcte funcionament de les quals depèn ni més ni

(CPT).

menys que la confiança dels ciutadans en l’acció col·lec-

I la tercera lliçó és no caure en la síndrome del reforma-

titucions no són creacions mecàniques del dret i no es

dor legislatiu. En la nostra tradició administrativa es va

poden canviar per simples mitjans jurídics. Són el pro-

instaurar el mite que la reforma o la modernització de

ducte de la història concreta de cada país i s’expressen

l’Administració es produeix ‘miraculosament’ amb el

en una sèrie d’equilibris d’integrants d’un sistema com-

canvi de les lleis, i aquest mite va adquirir la categoria de

plex. És aquesta complexitat el que fa que no es puguin

pandèmia gràcies a un jove català de l’Opus Dei i cate-

canviar amb simple decisió.’

tiva, no es pot anar amb reformes a la lleugera. Les ins-

dràtic de dret administratiu, Laureano López Rodó, que va enlluernar el qui llavors era l’home fort del règim franquista, Carrero Blanco, i ‘nodrint-se’ de les concepcions nord-americanes va apostar pels conceptes de lloc i classificació de llocs, que es van introduir clandestinament en la nostra pretesament ‘ibèrica’ Llei de procediment administratiu de l’any 1958 (art. 35 i disposició final setena), i que ell va traslladar a la seva reforma de la funció pública com a gran novetat, amb la pretensió que convisquessin amb el clàssic i deteriorat sistema de cossos i escales a la Llei articulada de funcionaris civils de 88 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Lliçons en l’àmbit de Catalunya El legislador català ha seguit els passos del seu homòleg estatal i, per tant, el balanç és molt semblant. L’únic intent parcialment innovador es produeix a mitjan anys noranta (em remeto al llibre de Josep Ramon Morera: L’evolució de l’Administració i la funció públiques a Catalunya. Un recorregut pels sistemes de gestió de la Generalitat, des de 1980 fins a 2002, que considero de

lectura obligada). Entre els anys 1994 i 1997 s’introdueix

i hi faci propostes de millora? S’aplica la previsió legal

una reforma important del marc normatiu, amb una

d’elaborar periòdicament un informe d’avaluació per tal

doble finalitat en matèria de carrera: d’una banda, intro-

de valorar el treball que s’ha desenvolupat com a mèrit

duir la cultura de l’avaluació, per contrarestar les defi-

en els concursos?, etc.

ciències d’un model marcat pel pes excessiu del factor temps i que no incentiva el bon acompliment, i, d’altra banda, apostar per corregir una sèrie de patologies que afecten seriosament la credibilitat de la carrera i la gestió mateixa dels recursos humans (posant límits a l’abús de la figura de l’encàrrec en funcions, introduint criteris de professionalització amb la creació del Òrgan Tècnic de Provisió de Llocs de Treball, promovent els anomenats

Amb independència del biaix ideològic que es pugui atribuir a les reformes que s’anuncien, hom es pregunta si realment som capaços d’aprendre de la història per tal de no incórrer en els mateixos errors. En aquest sentit, m’atreveixo a suggerir als reformadors que llegeixin La intel·ligència fracassada. Teoria i pràctica de l’estupidesa, de José Antonio Marina, el qual, partint de la constatació

manuals d’organització, etc.).

empírica que ‘l’obstinació de la nostra espècie a enso-

El balanç d’aquest intent innovador és realment pobre:

pedra fa pensar molt’, ens il·lumina sobre els avantatges

l’avaluació amb relació a la carrera no s’ha vist enlloc i la

de comportar-nos com a persones, organitzacions i so-

credibilitat del model està sota mínims (els concursos ge-

cietats intel·ligents.

pegar no dues sinó dues-centes vegades en la mateixa

nerals no garanteixen l’adequació de la persona al lloc; els concursos especials s’acostumen a adjudicar a la persona que l’està ocupant provisionalment; les tècniques de cobertura -memòries, supòsits pràctics, entrevistessón poc fiables; al cap de vuit anys els manuals d’organització encara no cobreixen tots els llocs i no incorporen els perfils professionals dels candidats; es fan reclassificacions sense cap fonament objectiu, proliferen els llocs singulars com a mecanisme de ‘recol·locació’, etc.).

Manuel Férez és professor de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE, coordinador acadèmic del 1r cicle del Màster en Direcció Pública (EMPA) i professor del Departament de Dret Públic de la Facultat de Dret d’ESADE.

D’aquest balanç, se’n poden extreure, almenys, dues lliçons important més per al futur. La primera lliçó és que són imprescindibles l’impuls i la voluntat polítics per fer complir les pròpies normes: una qüestió d’aquesta importància exigeix un lideratge fort i sostingut en el temps (entre els anys 1997 i 2004, quants consellers, quants secretaris generals d’Administració i Funció Pública i quants directors generals de la Funció Pública han tingut la responsabilitat política sobre aquest tema?).

I la segona lliçó té a veure amb la necessitat de dotar-se d’una estructura organitzativa adequada: S’ha reflexionat prèviament sobre el tipus d’estructura organitzativa imprescindible per gestionar uns canvis tan importants?

Hi ha algun canvi organitzatiu rellevant abans i després de 1997? Com és possible que actualment a la Direcció General de la Funció Pública no hi hagi, almenys, una Subdirecció de Planificació i Avaluació de Recursos Humans? Hi ha algun òrgan que anualment emeti un informe que avaluï l’aplicació de les polítiques de personal El lideratge i la gestió del canvi en l’entorn públic | 89

Albert Serra, director del Master en Direcció Pública (EMPA) d’ESADE. Membre del Consell de Redacció de PUBLIC

els models de direcci贸 p煤blica basats en resultats

Els 50 millors articles de PUBLIC | 91

19

La gestió per resultats: una eina de gestió al servei dels directius públics Els directius han de traduir la visió i els grans objectius que defineixen les polítiques públiques en resultats a curt i a mitjà termini que puguin contribuir a la consecució dels impactes que s’esperen des dels alts nivells de govern. En efecte, són els gerents, els gestors públics de tots els nivells orgànics els qui guien i dirigeixen íntegrament el procés de creació de valor, des de l’anàlisi de la situació social i el suport al disseny estratègic fins a la gestió dels processos més operatius, i en qualsevol organització pública, des del govern central fins al govern local o l’organisme instrumental.

31/05/2008 - Verónica Figueroa

L’Administració pública està experimentant una transfor-

text, calen organitzacions amb capacitat per adaptar-se

mació profunda que ha generat una sèrie de canvis

als canvis del context i a les demandes dels ciutadans, la

sense precedents en la seva configuració, que se soste-

qual cosa implica introduir canvis en la gestió de les ins-

nen per un conjunt de valors, principis i tècniques em-

titucions públiques per tal que aquestes puguin respon-

marcats en les ciències del management (Echebarria i

dre amb qualitat i efectivitat a les noves demandes de la

Mendoza, 1999). En conseqüència, sorgeix la necessitat

societat. La funció de gestió requerirà canvis relacionats

de dissenyar i implementar noves formes d’administra-

amb la generació de mecanismes que donin més auto-

ció més flexibles, que es converteixin en espais d’actua-

nomia a l’acció dels gestors públics. L’antiga manera

ció adequats per als directius públics, que han d’estar

d’entendre la gestió pública com un procés subjecte a

acompanyats d’eines que donin suport a aquesta gestió

controls minuciosos, doncs, no és adequada, sinó que cal

per tal d’assolir els rendiments esperats. En aquest con-

una gestió que prioritzi el resultat per sobre dels proces-

92 | Els 50 millors articles de PUBLIC

sos. D’aquesta manera, sorgeix la gestió per resultats.

país– ha fet esforços per aplicar la gestió per resultats (Makón, 2000). Alguns estudis assenyalen que, als països on s’estan fent aquests esforços, els propis directius

La gestió per resultats: aspectes conceptuals i metodològics En termes conceptuals, la gestió per resultats encara no té una definició consensuada, si bé els experts l’assumeixen com l’eina més adequada per donar resposta als reptes que imposa un entorn cada vegada més turbulent i per millorar la qualitat, l’eficiència i l’eficàcia dels serveis públics.

Entre les principals definicions, trobem la de l’OCDE (1995), que entén que la gestió per resultats (performance management) “inclou la gestió corporativa, la informació de l’acompliment, l’avaluació, el seguiment de l’acompliment, la valoració i l’informe de l’acompliment.

tenen concepcions diferents respecte al que implica aquesta gestió (Proulx y Machiavelli, 2000).

A la majoria dels països, la gestió per resultats ha estat associada a projectes de modernització o de reforma administrativa, ja que s’ha vist com una eina que permet millorar l’eficiència i l’eficàcia de l’actuació de les administracions públiques. A la pràctica, la gestió per resultats s’associa a altres eines, com ara la planificació estratègica, la rendició de comptes i la millora en els processos pressupostaris ja que, com a eina integradora, implica que es prioritzin els resultats enfront dels processos i del compliment de procediments formals, fet que comporta sobretot precisar els objectius que s’han d’assolir (Merrien, 1999).

Tanmateix, en el context de les noves tendències en matèria d’acompliment, una definició més precisa és la d’un cicle de gestió en què es determinen els objectius i les fites d’acompliment del programa; els directius tenen fle-

La gestió per resultats i els directius públics

xibilitat per assolir-los; es fan mesuraments i informes de l’acompliment real, i tota aquesta informació nodreix les

Tot això planteja nous reptes als directius públics, els

decisions sobre finançament, disseny, operacions i re-

quals han hagut d’assumir nous papers (OCDE, 1997).

compenses o sancions del programa” (OCDE, 1995). [1]

Efectivament, la implementació d’un enfocament centrat

Entre els governs, el del Canadà, concretament en documents elaborats pel Secrétariat du Conseil du Trésor, entén que la gestió per resultats comporta: 1. Introduir un canvi en la cultura organitzativa a partir de la consideració de las expectatives ciutadanes.

2. Fer èmfasi en els resultats més que en les normes i les regles.

3. Responsabilitzar i mobilitzar l’Administració pública a tots els nivells de manera que es redueixin les normes de gestió i s’afavoreixi una transparència més gran.

4. Mesurar els resultats amb l’ajuda d’indicadors adequats.

5. Proporcionar als directius públics un marc de gestió clar, que sigui reconegut per les autoritats polítiques i en tingui el suport.

En aquest sentit, l’experiència posa de manifest que cada país –i fins i tot alguns sectors dins dels governs de cada

en els resultats representa un canvi fonamental en la manera de pensar, actuar i administrar dins el sector públic, perquè l’atenció ja no se centra en el procés i en el que cal fer, sinó en els beneficis (Perrin, 2006). Això, alhora, té conseqüències per a molts altres aspectes de la gestió, perquè, per tal que es pugui implementar de manera adequada, calen una cultura organitzativa adequada i uns espais de llibertat més grans, i tot això acompanyat dels mecanismes adequats per a la rendició de comptes.

Així, podem identificar alguns elements constitutius de la gestió per resultats que faciliten la tasca dels directius a l’hora de crear valor públic, entre els quals cal citar els següents: • La definició d’un marc estratègic en el qual es defineixen els resultats que espera una organització pública; en què la gestió per resultats es fonamenti en la planificació estratègica com a “carta de navegació” del govern i en què s’estableixin prioritats pel que fa a les raons d’interès públic, que els ciutadans han invocat, Els models de direcció pública basats en resultats | 93

per donar atribucions als poders públics; en definitiva,

del govern central fins al govern local o l’organisme ins-

un marc estratègic en el qual es defineixin l’estratègia,

trumental.

les polítiques, les fites i els objectius d’aquesta organització pública (Sánchez, 2003). Això facilita una gestió organitzativa en què els directius públics s’orientin cap als escenaris desitjats i explicitats a la “planificació estratègica nacional”.

• La gestió dels recursos necessaris per materialitzar el marc estratègic, en què la gestió per resultats, com a eina integradora, ajudi a millorar l’eficàcia, l’eficiència i l’efectivitat a l’hora d’utilitzar els recursos públics al servei de l’obtenció dels millors resultats.

• L’existència de sistemes d’informació que permetin monitorar l’acció pública, informar la ciutadania i identificar i avaluar l’aportació realitzada (quadres de comandament integral, indicadors). En aquest sentit, la gestió per resultats fa que el funcionament de les institucions de l’Estat sigui més transparent, perquè l’avaluació no tan sols serveix per constatar les mancances i per aplicar sancions, sinó que essencialment serveix per millorar l’atenció pública (Sánchez, 2003).

• L’establiment de sistemes de responsabilitat i contractualització dels directius públics amb l’objectiu d’augmentar el seu compromís i la capacitat d’actuació en el marc de l’acció pública. La responsabilització pública institucionalitza el dret a gestionar dels directius públics.

• El desenvolupament d’escenaris i sistemes de treball que promoguin i facilitin l’aprenentatge continuat de les organitzacions públiques com a factor permanent d’avantatge competitiu (Mendoza, 1996).

Tanmateix, això no sempre és senzill de fer, perquè la gestió per resultats implica una administració de les organitzacions públiques que s’orienti a l’avaluació de l’acompliment de les accions estratègiques definides al pla de govern i perquè, en general, la coordinació entre l’alta direcció i les gerències operatives és escassa (Makón, 2000). Per això, un cop més, caldrà dotar les organitzacions públiques de les estructures més adequades per assolir aquests objectius i, d’aquesta manera, afavorir la funció directiva.

En aquest sentit, la gestió per resultats atorga un lloc central a la funció directiva, que requereix, tal com ja hem explicat més amunt, el reconeixement i la valoració de la funció directiva pública, en què la qüestió és com establir el marc de contractualització que asseguri un escenari adequat a l’existència d’aquesta funció directiva, que es caracteritzi per dos elements principals: a) la delegació de la capacitat de decisió i el reconeixement del dret a gestionar; b) l’assumpció de la responsabilitat professional i personal sobre el seu àmbit de direcció.

Això és rellevant, atesa la gran rigidesa que l’Administració actual imposa als directius públics, una rigidesa que es manifesta en la complexitat i en la lentitud dels procediments i que té un impacte negatiu en la qualitat del servei que es presta i que en redueix la competitivitat.

D’aquesta manera, un model de gestió orientat en els resultats hauria de permetre que, un cop establerts els objectius i els indicadors d’acompliment –no tan sols els qualitatius, sinó també els quantitatius– l’administrador disposés d’una àmplia llibertat per gestionar els seus re-

Conclusions Per tal de complir tots aquests punts, els directius han de traduir la visió i els grans objectius que defineixen les polítiques públiques en resultats a curt i a mitjà termini

cursos. En última instància, els administradors no es poden considerar responsables dels èxits o dels fracassos si no tenen les potestats necessàries per adoptar les decisions que permetin assolir les fites que s’havien establert (Rodríguez Larreta i Repetto, 2000).

que puguin contribuir a la consecució dels impactes que s’esperen des dels alts nivells de govern. En efecte, són els gerents, els gestors públics de tots els nivells orgànics els qui guien i dirigeixen íntegrament el procés de creació de valor, des de l’anàlisi de la situació social i el suport al disseny estratègic fins a la gestió dels processos més operatius, i en qualsevol organització pública, des 94 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Verónica Figueroa és professora del Departament de Govern i Gestió Pública de l’Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. És col·laboradora acadèmica de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE i membre del Grup de Recerca en Lideratge i Innovació en la Gestió Pública

(GLIGP) d’ESADE.

Bibliografia Echebarria, Koldo; Mendoza, Xavier (1999). “La especificidad de la gestión pública: el concepto de management público”. A: Losada Marrodan, C. (ed.) ‘De burócratas a gerentes? Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

Makón, Marcos (2000). “El modelo de gestión por resultados en los organismos de la administración pública nacional”. V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Santo Domingo, República Dominicana, 24-27 de octubre de 2000.

Mendoza, José (1996). “Aprendizaje organizacional para una época de cambios”. Gestión, vol. 2, p. 1-24. Universidad del Norte.

Merrien, F. (1999). “La Nouvelle Gestion Publique: un concept mythique”. A: Lien Social et Politiques, RIAC, núm. 41, p. 95-103.

OCDE (1995). Governance in Transition. Public Management Reforms in OECD Countries. París: OCDE. OCDE (1997). In Search of Results: Performance Management Practices. París: OCDE. Perrin, Burt (2006). “Moving from Outputs to Outcomes. Practical Advice from Governments around the World”. A: Managing for Performance and Results Series. Banc Mundial; IBM Center for Business of Government.

Proulx, Denis; Machiavelli, Fabiana (2005). “La Conception de la gestion par résultats en Amérique Latine”. Télescope: la gestion par résultats dans le secteur public, vol. 12, núm. 3.

Rodríguez Larreta, Horacio; Repetto, Fabián (2000). Herramientas para una Administración pública más eficiente: gestión por resultados y control social. Document núm. 39 (setembre).

Sánchez, Fernando (2003). Planificación estratégica y gestión pública por objetivos, Serie Gestión Pública, núm. 32, ILPES. Secrétariat du Conseil du trésor (2002). “Guide sur la gestion axée sur les résultats”. <http://www.tresor.gouv.qc.ca/fr/publications/modernisation/guide_gest-axee-resultat_02.pdf> (16/07/2007).

Els models de direcció pública basats en resultats | 95

20

Competir per al futur: gestió estratègica de riscos en una pràctica operacional Com es tradueixen els arguments normatius sobre gestió estratègica de riscos en una pràctica operacional? Michael Barzelay examina la planificació a la Força Aèria dels Estats Units.

15/03/2005 - M. Barzelay

Els tractats més influents sobre gestió estratègica supli-

responsabilitat de gestionar riscos estratègics a llarg ter-

quen als executius que ‘competeixin per al futur’. Es diu

mini. Una experiència en aquest sentit és la de la Força

als executius que visualitzin els riscos que van sorgint len-

Aèria dels Estats Units en el període posterior a la Guerra

tament i que els mitiguin mitjançant esforços a curt ter-

Freda. I aquesta experiència constitueix la base del llibre

mini, com ara conrear les competències corporatives. En

Preparing for the Future: Strategic Planning in the US Air

resum, el consell és gestionar els riscos estratègics.

Force, publicat recentment.

L’argument a favor de gestionar els riscos estratègics és

Durant la Guerra Freda, la planificació de llarg abast a la

bàsicament de caràcter normatiu, ja que no descriu el

Força Aèria se centrava a dissenyar estructures de força

que la majoria d’executius fan realment. Perquè aquesta

militar hipotètiques (i econòmicament inassumibles) que

idea normativa resulti útil en la pràctica, els líders de les

resistissin de manera efectiva una invasió soviètica d’Eu-

organitzacions necessiten tenir noves percepcions sobre

ropa occidental i una invasió de Corea del Nord per part

les realitats de la gestió estratègica de riscos. Aquestes

de Corea del Sud. Amb la fi de la Guerra Freda, l’atenció

realitats poden revelar-se aplicant amb sensibilitat les te-

es va centrar a reduir l’estructura de la força, posant

ories sobre presa de decisions organitzacionals a expe-

menys èmfasi en la missió nuclear i convertint-la més en

riències en què els grups directius han acceptat la

una força expedicionària que no pas en una força de

96 | Els 50 millors articles de PUBLIC

guarnició de base avançada. Després de superar aquesta

visió estratègica afectaven la dinàmica organitzacional i

fase, la direcció de la Força Aèria va començar a pensar

política, així com el marc de les tasques analítiques apro-

en la seva contribució futura per assolir els objectius de

piades per a la gestió estratègica de riscos.

seguretat nacional en un termini de temps d’entre vint-icinc i trenta anys. Els líders de major rang es van enfrontar col·lectivament a aquesta qüestió, durant el període 1996-97, concebent i posant en marxa un nou procés de visió estratègica i de planificació a llarg termini. El producte immediat incloïa una visió estratègica que prefigurava una transició cap a la Força Aèria i Espacial dels Estats Units i que delineava mitja dotzena de competències centrals, com ara el combat de precisió i la superioritat informativa. Aquest esforç va situar la Força Aèria en un camí d’innovació a llarg termini de les seves pràctiques directives per al desenvolupament i la implementació estratègics, que al seu torn ha permès introduir canvis en les prioritats d’inversió, en les instruccions tecnològiques i en la cultura organitzacional. En realitat, ha canviat fins i tot el contingut de la pròpia visió, després d’esforços

La Força Aèria ha aplicat hàbilment aquests principis en desenvolupar i implementar la seva visió estratègica, començant pel procés dirigit pel cap de l’Estat Major, Ronald Fogleman, en el període 1996-97. Ho il·lustra el fet que el procés liderat per Fogleman s’havia planejat perquè alimentés directament una revisió anticipada de la defensa estratègica, encarregada pel Congrés i conduïda pel Departament de Defensa. El procés va incloure un esforç preparatori de tot un any per part d’una junta directiva de planificació de llarg abast, que inclou generals de tres estrelles en la línia clau i en llocs de l’Estat Major i que és presidida pel vicecap i té el suport d’un grup ad hoc d’oficials de l’Estat Major vinculat a l’oficina del cap.

Els esforços de preparació es van fer més intensius a mesura que s’anava acostant l’esdeveniment culminant del

periòdics per reavaluar-la i revisar-la.

procés. Va ser una conferència sense precedents que va

La Força Aèria ha desenvolupat, en efecte, un enfoca-

dicada a resoldre setze qüestions de primer ordre de pla-

ment distintiu de gestió de riscos estratègics, un dels as-

nificació de llarg abast i a posar-se d’acord sobre la gran

pectes del qual està específicament relacionat amb la

qüestió de si la institució havia de reconèixer i ampliar el

visió estratègica. En aquest enfocament de la Força Aèria,

seu rol més enllà de l’atmosfera, és a dir, en l’àmbit de

tres eren els principis que guiaven els esforços de visió

l’’espai militar’.

estratègica: la ‘retroprojecció des del futur’, l’’abastiment col·lectiu’ i la gestió de polítiques. El principi de la retroprojecció es va idear amb l’objectiu de reduir les rutines de planificació que es concentraven a predir les ramificacions a llarg termini dels plans a mitjà termini, amb la qual cosa els esforços de planificació es van dirigir a reduir el risc d’un futur desajustament entre les capacitats de la Força Aèria i l’entorn polític. Amb el principi de l’abastiment col·lectiu es pretenia dotar la visió estratègica i la planificació a llarg termini de l’autoritat col·lectiva del quadre de direcció superior. Així mateix, l’abastiment col·lectiu també pretenia garantir que el procés suscitava comprensió i compromís per part dels futurs líders principals del servei, la totalitat dels quals hi exercien ja rols

durar cinc dies i que va aplegar els líders superiors, de-

L’estudi proporciona una explicació de com els principis generals de Fogleman sobre la visió estratègica es van dissenyar i improvisar en un mètode de treball per a la reflexió i la negociació interactives entre individus d’alt rang molt ocupats dins de l’organització. Aquesta explicació ‘que és altament sensible als factors contextuals’ proporciona noves percepcions sobre les possibilitats de traduir els arguments normatius sobre gestió estratègica de riscos en pràctiques organitzacionals innovadores que siguin potencialment efectives. D’aquesta manera, el llibre prossegueix l’agenda de recerca del Centre for Analysis of Risk and Regulation (CARR) sobre organitzacions i risc, amb una aplicació específica a la gestió pública.

destacats. El principi de la gestió política apuntava al fet que el futur a llarg termini de la Força Aèria depenia enormement de les creences i actituds de la comunitat política sobre les qüestions de seguretat i defensa nacionals.

La Força Aèria cercava transmetre una història convincent sobre la seva contribució a la seguretat nacional a llarg termini. Com pot veure’s, les idees rectores de la

Michael Barzelay és professor de Gestió Pública a l’Interdisciplinary Institute of Management de la London School of Economics and Political Science (LSE).

Els models de direcció pública basats en resultats | 97

Preparing for the Future: Strategic Planning in the US Air Force, de Michael Barzelay i Colin Campbell. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2003.

Guardonat amb el Louis Brownlow Book Award 2004 de la National Academy of Public Administration.

Poden sol·licitar-se exemplars del llibre a través de la direcció d’Internet: www.brookings.edu/press/books/preparingforthefuture.htm Copyright versió original en anglès: London School of Economics.

All rights reserved. Publicat a Risk&Regulation, No 6, magazine del ESRC Centre for Analysis of Risk and Regulation at the London School of Economics. http://www.lse.ac.uk/resources/riskAndRegulationMagazine

98 | Els 50 millors articles de PUBLIC

21

Responsabilització i responsabilitat gerencial: institucions abans que instruments

El fet d’associar la reforma de l’Administració a una lògica de responsabilització democràtica dels poders públics permet superar la visió tecnocràtica i endogàmica que ha prevalgut tradicionalment i li atorga un perfil polític i institucional que està més d’acord amb la realitat en què opera.

20/06/2005 - Koldo Echebarría

La responsabilització dels governants constitueix una de

del poder i ha de ser coherent amb la seva atribució i la

les dimensions essencials de la democràcia representa-

seva utilització. En aquest sentit, expressa la preocupació

tiva, que es basa, d’una banda, en el suport a l’accés als

per l’output de la democràcia, com a producte de l’exer-

poders públics en el dret actiu i passiu a la representació

cici del poder, complementària a la de l’input, que inclou

de tots els ciutadans i, de l’altra, en la limitació de l’abast

els factors de producció de la democràcia o el sistema

temporal i material del poder dels representants. A con-

representatiu (vegeu-ne la distinció a Sartori, 1988: 521).

tinuació, la democràcia representativa disposa de mecanismes per tal que els governants utilitzin el poder que reben en benefici dels representats, cosa que, tal com ha quedat demostrat al llarg de la Història, és molt més difícil. La responsabilització, en el sentit d’accountability, obeeix a aquesta segona dimensió de la democràcia i està formada pel conjunt de regles, instruments i dispositius formals i informals per mitjà dels quals els governants han de retre comptes de l’exercici del poder, explicant ne i justificant-ne l’aplicació al servei dels ciutadans. La responsabilització és l’altra cara de l’exercici

És indiscutible que les institucions polítiques, sobretot les que afecten els mecanismes de responsabilització vertical, són la pedra angular de la responsabilització democràtica. És important, tanmateix, tenir en compte els mecanismes de responsabilització dins del poder executiu i, particularment, els que afecten funcionaris designats i, per tant, no electes, que tenen una vinculació vertical amb els electors simplement indirecta. Aquests agents i les institucions en què s’emmarca la seva tasca són, de fet, els principals factors de producció de l’outEls models de direcció pública basats en resultats | 99

put de la democràcia, en forma dels béns i els serveis

ser incoherent i, fins i tot, perjudicial. És per això que hem

que l’Estat ofereix als ciutadans. Ara bé, tradicionalment,

estat testimonis d’una acumulació de dispositius formals

la teoria política ha atorgat un paper secundari a la res-

que no ha contribuït gaire a impedir de manera efectiva

ponsabilització de l’Administració pública i els seus fun-

comportaments indesitjables, amb els efectes secunda-

cionaris. Es tracta d’un paper secundari merament

ris d’erosionar, encara més, la confiança dels ciutadans

instrumental o tècnic, que l’ha fet romandre oculta da-

en la seva virtualitat i de reduir les capacitats d’interven-

rrere de la cortina de les institucions polítiques i semblar

ció de l’Estat.

irrellevant a l’efecte de la responsabilització democràtica de l’Estat.

La incursió recent del discurs de la responsabilització en la reforma de l’Administració pública representa una manera de superar aquestes limitacions, per mitjà del reconeixement del paper clau que li correspon en la conformació i l’exercici del poder en l’Estat democràtic.

En aquest sentit se situa l’assumpció i el desenvolupa-

Koldo Echebarria és especialista principal de Reforma de l’Estat; Divisió d’Estat, Governabilitat i Societat Civil del Banc Interamericà de Desenvolupament (BID) i professor de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE.

ment del concepte de responsabilització que ha dut a terme el Consell Científic del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) en un treball que, a més d’oferir una definició i una tipologia de mecanismes de responsabilització, en recull una recopilació valuosa i una anàlisi a l’Amèrica Llatina. El fet d’associar la reforma de l’Administració a una lògica de responsabilització democràtica dels poders públics permet superar la visió tecnocràtica i endogàmica que ha prevalgut tradicionalment i li atorga un perfil polític i institucional que està més d’acord amb la realitat en què opera.

ECHEBARRÍA, Koldo; SUBIRATS, Joan; LONGO, Francisco; ZAPICO, Eduardo; BABINO, Luis; DEQUINO, Diego; HINTZE, Jorge; PACHECO, Regina; OSZLAK, Oscar; MOTTA, Paulo Roberto; LIMA BANDEIRA, Mariana. Responsabilización y evaluación de la gestión pública.

Caracas: CLAD, AECI/MAP/FIIAPP, 2005, 296 pág.

La responsabilització, si bé constitueix un referent ideològic i pràctic molt valuós per tractar la reforma de l’Administració pública, és lluny d’oferir diagnòstics clars i solucions a punt per ser aplicades, i no està exempta de riscos. No és en va que el dilema fonamental de la responsabilització és que un desenvolupament incoherent respecte a d’altres institucions pot posar en perill la capacitat del sistema democràtic d’acomodar interessos i de buscar-se una perspectiva a llarg termini. Aquest dilema s’accentua d’una manera especial en sistemes democràtics imperfectes, en què les institucions polítiques que fan d’intermediàries entre l’Estat i la societat (partits, sistema electoral, poder legislatiu) tenen possibilitats molt limitades de superar interessos fragmentats i amb poc marge de termini. En la responsabilització de l’Estat es poden observar estadis de desenvolupament i modalitats que s’han d’articular a partir d’una conceptualització àmplia de les seves possibilitats i limitacions. La mera superposició de mecanismes de responsabilització pot 100 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Entre els diversos factors que cal tenir en compte pel que fa a la reconstrucció i l’enfortiment de l’Estat com a instrument insubstituïble perquè la societat assoleixi el benestar, un dels aspectes indispensables és resoldre la qüestió de la consolidació d’una cultura de l’avaluació que garanteixi la responsabilització (accountability) en la gestió de la cosa pública, amb les condicions més adequades perquè es dugui a terme el control social democràtic.

Actualment, la responsabilització i l’avaluació de la gestió pública s’han d’entendre com a mitjans útils per millorar la governabilitat i la governança democràtiques, per mitjà de l’increment de les competències estratègica i operativa generals de l’Estat, de la capacitat de direcció del lideratge polític i institucional i del control democràtic de la societat pel que fa a la gestió pública.

Conscient de la importància de la qüestió, el CLAD ha publicat l’obra que citem. S’hi recullen diversos treballs presentats en el marc dels dos darrers congressos del CLAD que contribueixen a enriquir els enfocaments i les eines sobre la responsabilització i l’avaluació de la gestió pública.

22

Fletxes, cercles i híbrids: el control del govern modern Com es controlen els serveis públics en el govern modern? Què tenen en comú i en què es diferencien aquests controls en els diversos sistemes de govern? I com han canviat aquests controls en l'última generació?

Aquestes preguntes són clau en els debats contemporanis sobre ‘la nova administració pública’, "l'esclat de les auditories" i altres idees sobre el canvi de paradigma en el govern modern. Però els experts a penes estan començant a estudiar ara aquestes qüestions de forma sistemàtica.

26/09/2005 - C. Hood

Controlling modern government (El control del govern mo-

d’autoritat). Considerant el control en aquests termes,

dern) és el resultat d’un estudi de tres anys realitzat per

l’estudio examina els aspectes comuns i diferents del

uns disset experts, que han analitzat el control en tres

control en tres àmbits de les administracions públiques

àmbits diferents de la política, en vuit països diferents.

en aquests vuit països, i com han canviat aquests con-

Partint de treballs anteriors, l’estudi se centra en quatre

trols, en cada cas, al llarg d’una generació. Els tres àm-

formes bàsiques de controlar les persones que actuen

bits són: les presons, l’ensenyament superior i el

en institucions i organitzacions públiques. Aquestes qua-

comportament dels funcionaris de rang més alt, i els vuit

tre formes són: la mutualitat (el control de les persones

països: Austràlia, els Estats Units, el Japó, França, Ale-

per mitjà de processos de grup, formals o informals), la

manya, el Regne Unit, els Països Baixos i Noruega.

competència (el control de les persones del sector públic per mitjà de processos de rivalitat), l’aleatorietat artificial (el control de les persones fent que, de forma més o menys deliberada, la seva vida sigui impredictible d’alguna manera) i la supervisió (el control de persones per mitjà d’una anàlisi detallat i la direcció des d’algun tipus

Amb l’aplicació d’aquest marc analític, l’estudi arriba a tres conclusions principals. En primer lloc, ens porta a matisar la idea tan estesa segons la qual els últims anys s’ha produït un augment generalitzat de la supervisió i l’auditoria dels serveis públics. És evident que hi ha hagut Els models de direcció pública basats en resultats | 101

un esclat de les auditories en alguns casos i llocs. Però el

pares o avis. L’aleatorietat i la mutualitat tampoc no han

model no era gens uniforme per països i sectors. Per

desaparegut, si bé s’han manifestat de maneres dife-

exemple, no s’ha detectat cap augment dràstic en l’audi-

rents, per exemple, en la forma de govern de l’ensenya-

toria i la inspecció del sector de les presons en la majo-

ment superior mitjançant formes de revisió entre iguals,

ria dels països analitzats. En molts casos, només s’ha

amb un component aleatori substancial en el control de

registrat un petit augment de la supervisió, mentre que

la recerca i la docència. Quan la supervisió va augmentar,

en altres, de fet, la supervisió s’ha reduït, com ara als Paï-

sovint l’eficàcia s’aconseguia barrejant la inspecció i l’au-

sos Baixos, que van suprimir la inspecció de persones els

ditoria amb tres formes bàsiques més de control, espe-

anys vuitanta. Fins i tot al sector de l’ensenyament supe-

cialment la competència i la mutualitat. De fet, la

rior, del qual sovint es deia que era objecte d’alguns ‘es-

supervisió en estat pur poques vegades és la fórmula de

clats auditors’ més radicals, s’observen algunes

control eficaç de govern, i alguns dels sistemes d’ins-

excepcions clares a aquesta regla. Irònicament, el sis-

pecció i auditoría més eficaços de les últimes dècades, si

tema d’ensenyament superior dels Estats Units, amb el

s’examinen més de prop, resulta que són híbrids de com-

qual es volen comparar la majoria dels altres sistemes

petència, avaluació mútua de grup entre iguales i super-

nacionals, que el prenen com a punt de referència, pràc-

visió. Així doncs, en comptes d’avançar ‘teories de fletxa’

ticament no ha experimentat als darrers anys cap aug-

de canvi en el control sobre el govern, potser té més sen-

ment de les auditories i les inspeccions promogudes pel

tit que els estudiosos se centrin en els cercles i els siste-

govern. De fet, la tesi de l’esclat de les auditories sembla

mes híbrids. Només així podem superar i ultrapassar els

que és un cas clàssic de selecció de la variable depen-

clixés i els estereotips convencionals sobre el control del

dent, com es demostra en el nostre estudi.

govern modern.

En segon lloc, l’estudi qüestiona l’estereotip comú d’un ‘enfocament angloamericà’ en la forma de govern dels serveis públics que es distingeix molt clarament del continental europeu, quan s’analitza des de la perspectiva de control que se segueix en aquest llibre. L’anàlisi mos-

Christopher Hood és catedràtic Gladstone de Govern i membre de la Junta de Govern de l’All Souls College, de la Universitat d’Oxford.

tra que l’estil britànic de control de les administracions públiques és almenys tan diferent del nord-americà com ho són qualsevol d’aquests estils respecte de les formes de govern clàssiques del continent europeu, de França o de Alemanya. Hi ha un estil ‘anglès’ i un estil ‘americà’, però no s’inclouen dins un mateix grup en cap d’aquestes anàlisis. De fet, l’estil angloamericà, del qual es parla tan sovint, resulta que és allò que Giovanni Sartori ano-

Hood, Christopher; James, Oliver; Peters, Guy; Scott, Colin (2004) Controlling Modern Government: Variety, Commonality and Change. Cheltenham: Edward Elgar. ISBN 1-84376-629-9.

mena una combinació ‘gos-gat’, la qual és teòricament possible, però que en realitat no existeix.

En tercer lloc, l’estudi mostra que els quatre tipus de control bàsics han estat importants, tant en els sistemes de govern tradicionals com en els contemporanis. L’anàlisi mostra que la competència com a mitjà de controlar els serveis públics no és un invent dels anys vuitanta i, de fet, alguns aspectes destacats de control mitjançant la competència sembla que s’han afeblit a les darreres dècades, perquè ‘els millors’ i els ‘més intel·ligents’ s’han mostrat menys inclinats a presentar-se per obtenir un lloc de treball en el sector públic que a l’època dels seus 102 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Per sol·licitar-ne un exemplar: https://www.e-elgar.co.uk/web/ action.lasso?-database= ElgarTitles.fp5&-layout=lay_select&-response=../search/ Selection.lasso&CDM+SerialNo=3290&-search

23

Política pública basada en l'evidència: una visió amb aspiracions

Quan escric aquest article, als Estats Units celebrem el Mes de la Història Negra i al gener es va fer un dia de festa nacional en homenatge a Martin Luther King, una figura clau en el moviment a favor dels drets civils. En el famós discurs que va pronunciar a Washington, DC, el 1963, King va dir que tenia un somni del que Amèrica podria arribar a ser. Jo també tinc un somni, un somni de com podrien ser o com haurien de ser les polítiques públiques i la gestió pública. M'agradaria descriure breument aquest somni, il·lustrar-lo, i parlar d'algunes de les barreres que cal superar per fer que aquest somni esdevingui realitat.

26/03/2007 - Jeffrey Pfeffer

Fa aproximadament un any, vaig publicar un llibre amb

coses. A Yahoo, en lloc de reunir-se per parlar de quin dis-

Bob Sutton sobre la gestió basada en l’evidència. [1] La

seny de lloc web faria que més usuaris s’estiguessin més

gestió basada en l’evidència no consisteix a conèixer les

temps visitant-lo i cliquessin sobre els anuncis, l’empresa

estadístiques o a recollir moltes dades, tot i que entendre

prova diverses innovacions a la pàgina amb diferents vi-

les inferències estadístiques i recollir dades són activi-

sitants, i analitza què hi funciona i què no.

tats extremament útils. La gestió basada en l’evidència és, sobretot, una actitud mental o una perspectiva sobre com els líders sèniors, tant els de les empreses públiques com de les empreses privades, haurien d’entendre la seva feina. En primer lloc els líders han de promoure l’experimentació ‘només aprenem quan provem diferents

Els líders han de fomentar en les seves empreses que d’aquests experiments i de l’experiència de cadascú se’n tregui profit ‘i treure profit de l’experiència vol dir tenir temps per tornar a analitzar les decisions que ja s’han pres i les accions que ja s’han dut a terme i estar dispoEls models de direcció pública basats en resultats | 103

sat a admetre els problemes i les dificultats. Tot sovint,

va demostrar que les sancions penals incrementen la

les empreses prenen decisions sobre les polítiques i les

reincidència. Un altre estudi sobre menors va demostrar

pràctiques, però després no saben treure profit d’aque-

que com més severa és la sanció imposada, més proba-

lles decisions perquè no inverteixen prou temps a pensar

bilitats hi ha que la persona prengui part en una nova ac-

què va funcionar, que no va funcionar i per què. Els líders

tivitat delictiva.

han d’animar les persones a dir la veritat i a afrontar els fets ‘encara que la veritat i els fets puguin ser desagradables i que sovint siguin rebatuts i estiguin oberts a tota mena d’interpretacions. Ras i curt, els líders i les seves organitzacions han de basar les seves decisions en les millors evidències de què disposin en cada moment ‘no en creences o en ideologies, en el benchmarking casual, en allò que ells o d’altres han fet en el passat i que sembla que ha funcionat (la seva experiència) o en allò que s’afirma a la premsa, particularment si el que es diu no es basa en l’evidència.

En moltes organitzacions públiques, observo molt poc interès en la gestió basada en l’evidència. Per exemple, als Estats Units, les escoles públiques no fan el que haurien de fer per educar persones que puguin competir en l’economia moderna. L’índex general de graduats superiors és de prop del 70 %, però en els districtes escolars urbans és menor. La solució que s’ha prescrit ‘pagar uns

Com es descriu al lloc web, hem començat a promoure la gestió basada en l’evidència en tots els àmbits <www.evidence-basedmanagement.com> i al Regne Unit s’ha fomentat que es reuneixi i s’utilitzi l’evidència en la formulació i la implementació de les polítiques públiques.

Però aquests esforços són extremament rars.

Ens hem de sotmetre nosaltres i els nostres executius dels sectors privat i públic als mateixos estàndards a què sotmetem els nostres metges, que s’espera que coneguin l’evidència mèdica rellevant i facin servir aquests coneixements en la seva pràctica. En la mesura en què promoguem que les nostres organitzacions practiquin la gestió basada en l’evidència, aprendrem més i aplicarem aquest aprenentatge a l’acció. Fent això, el somni de millorar les vides de les persones que treballen a les organitzacions i de les que se’n veuen afectades esdevindrà una realitat.

incentius econòmics als professors’ es basa en la creença que la motivació del professorat és un gran problema i que aquests incentius ajudaran a atraure’l i a motivar-lo. Tanmateix, la recerca que s’ha fet en els prop de 100 anys d’experiència d’incentius econòmics a les escoles demostra que aquesta solució no és efectiva. [2]

Jeffrey Pfeffer és el Thomas D. Dee II Professor de Comportament Organitzatiu a la Graduate School of Business de la Stanford University.

Això no ha de sorprendre: els professors no escullen fer aquesta carrera per una recompensa econòmica, l’aprenentatge dels estudiants es basa en l’entorn de l’escola i en el que els pares fan, i no simplement en el comportament del professor, i les habilitats d’aquest ‘i no tan sols la seva motivació’ són importants per assolir els resultats de l’aprenentatge ‘i les habilitats no estan relacionades directament amb els incentius.

Una situació semblant de desencís s’observa també en el sistema judicial penal. Com Frank Domurad ha demostrat documentalment, els sistemes d’avaluació integrals i sistemàtics pràcticament són inexistents en els àmbits de la prova i de la llibertat condicional, en part perquè la gent no vol sentir males notícies. [3] El moviment ‘get tough’ als Estats Units es basa en la ideologia, no en dades. Un estudi realitzat a gairebé 400.000 delinqüents 104 | Els 50 millors articles de PUBLIC

[1] Jeffrey Pfeffer i Robert I. Sutton. Hard Facts, Dangerous HalfTruths, and Total Nonsense. Profiting from Evidence-Based Management. Boston: Harvard Business School Press, 2006.

[2] Richard J. Murnane i David K. Cohen, ‘Merit Pay and the Evaluation Problem: Why Merit Pay Plans Fail and a Few Survive’, Harvard Educational Review, 56 (1983).

[3] Frank Domurad, ‘Hear No Evil, See No Evil, Speak No Evil: The Ethical Imperative of Evidence-Based Practices’, Community Corrections Report, vol. 13, n. 1 (novembre-desembre de 2005).

24

El futur de la gestió de l’acompliment: aprenentatges dels Estats Units

Al llarg de les dues últimes dècades, s’ha realitzat un esforç sense precedents a tots els nivells del govern dels Estats Units amb l’objectiu de mesurar l’acompliment.

Avui, tenim més informació que mai sobre l’acompliment de les organitzacions públiques. Tanmateix, el fet de disposar d’aquesta informació no s’ha traduït en un canvi de paradigma en la governança que advoca per la gestió esperada de l’acompliment.

31/05/2008 - Donald P. Moynihan

La complexitat de mesurar l’acompliment

ments sobre la naturalesa de la informació reelativa l’acompliment en el sector públic. Per a qualsevol funció

En part, la gestió de l’acompliment no ha assolit els ob-

moderadament complexa, la informació sobre l’acompli-

jectius perquè tenia unes expectatives molt elevades. La

ment és:

informació sobre l’acompliment no pretenia desplaçar la política. Els partidaris de l’acompliment, a més, van malinterpretar la naturalesa fonamental de les dades per

• no exhaustiva (hi ha molts aspectes de l’acompliment i diferents maneres de mesurar-lo);

mesurar-lo, i van suposar que eren objectius i indicatius

• ambigua (hi ha moltes maneres d’interpretar el que sig-

de l’acompliment real, que eren entesos de forma siste-

nifiquen els indicadors d’acompliment i el que hem de

màtica pels usuaris i que portarien el consens en la presa

fer per millorar-lo), i

de decisions.

Tanmateix, en la majoria de serveis públics això no es compleix. Cal establir un conjunt alternatiu de planteja-

• subjectiva (els actors seleccionen, presenten i interpreten la informació d’acord amb els seus interessos institucionals).

Els models de direcció pública basats en resultats | 105

Aquestes assumpcions constitueixen la base per abordar

Fòrums d’aprenentatge

la informació sobre l’acompliment des d’un enfocament de diàleg interactiu. Com a conseqüència d’aquest enfo-

El model de diàleg interactiu suggereix que en escenaris

cament, dues persones poden examinar el mateix pro-

intrainstitucionals que són menys polítics i més homoge-

grama però no estar d’acord amb les dades que en

nis hi ha més possibilitats que la informació sobre l’a-

reflecteixen millor l’acompliment. O bé, si estan d’acord

compliment fomenti l’aprenentatge i la millora. Dins les

quines dades de l’acompliment s’han d’examinar, potser

agències, els actors comparteixen una cultura organitza-

no ho estaran sobre quin significat tenen —per exemple,

cional comuna i un objectiu bàsic, per la qual cosa és

si un programa funciona o no. I si estan d’acord amb el

menys probable que el diàleg sobre l’acompliment acabi

significat de l’acompliment, potser no ho estaran sobre

en desacord.

què han de fer després –per exemple, algú podria argumentar que cal eliminar un programa que presenta un acompliment pobre, mentre que algú altre podria defen-

A les agències, el problema principal que limita l’ús de la informació sobre l’acompliment per a l’aprenentatge és la

sar que li calen més recursos per obtenir èxit.

simple negligència. Els sistemes d’informació de l’acom-

Una altra conseqüència del model de diàleg interactiu és

de les dades, els directius les utilitzarien automàticament

que el context del diàleg i la combinació de tots els agents

per millorar l’acompliment. Però això requereix que els

que hi estan implicats influeixen en la manera com s’uti-

directius canviïn alguns comportaments que ja estan

litza la informació sobre l’acompliment. Mentre els actors

molt arrelats, cosa que és difícil. Se’ls pot sol·licitar que

fan servir la informació sobre l’acompliment per presen-

proporcionin dades sobre l’acompliment, però no se’ls

tar els seus objectius, els fòrums integrats per un grup

pot obligar a utilitzar-les.

divers d’actors qüestionaran més les dades. Això limita la capacitat dels actors per arribar a un mínim acord sobre la naturalesa del problema i, per tant, limita la re-

pliment es basaven en el supòsit que un cop es disposés

L’etapa següent de la gestió de l’acompliment és la construcció d’un coneixement pràctic dels factors que faciliten

cerca de solucions.

l’ús de la informació sobre l’acompliment i la transfor-

El model de diàleg interactiu ajuda a explicar per què les

La major part dels coneixements pràctics sobre la gestió

reformes dels pressupostos relacionats amb l’acompli-

de l’acompliment s’han centrat en la forma de millorar la

ment s’ha introduït amb dificultat en el sistema de go-

qualitat de les dades.

vern dividit dels Estats Units. Els funcionaris del poder executiu han sol·licitat als organismes la creació de dades d’acompliment i la seva consegüent presentació davant de l’assemblea legislativa com a part del procediment pressupostari. El poder legislatiu mostra el seu recel amb relació a aquestes dades, o no les ignora, i alhora prefereix sol·licitar a les agències que li proporcionin un conjunt addicional de dades sobre l’acompliment. Les diverses parts no estan d’acord amb les conclusions que es desprenen de les dades de l’acompliment, sobretot perquè estan fent servir dades diferents. Els representants de les agències implicats no hi són uns actors passius, sinó que tenen les seves pròpies agendes polítiques. Utilitzen la informació sobre l’acompliment amb finalitats defensives, i recopilen i presenten informació que legitima les seves activitats i els objectius davant dels stakeholders externs.

106 | Els 50 millors articles de PUBLIC

mació d’aquest coneixement en assessorament pràctic.

La reflexió sobre el canvi estructural en la gestió de les rutines pot marcar la diferència. Un exemple d’això és el concepte dels fòrums d’aprenentatge, que són rutines de diàleg centrades específicament en la cerca de solucions, en què els actors examinen la informació de manera col·lectiva, en consideren la importància i decideixen de quina forma afectarà l’acció futura. La bibliografia sobre l’aprenentatge organitzacional i els estudis de cas de goal-based learning (aprenentatge basat en els objectius) ofereixen noves percepcions sobre els factors que converteixen el diàleg interactiu en aprenentatge. Aquestes idees es resumeixen al quadre 1.

Quadre 1: Elements dels fòrums d’aprenentatge • Rutines.

• Regles bàsiques i facilitació per estructurar el diàleg.

• Enfocament no agressiu per evitar reaccions defensives.

• Col·legialitat entre els participants.

• Conjunt divers d’actors de l’organització responsables

marking Networks”. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2): 297-320. MOYNIHAN, D. P.; LANDUYT, N. (2008). “How do Public Organizations Learn? Bridging Cultural and Structural Perspectives”, de pròxima publicació a la Public Administration Review.

de produir els resultats objecte d’anàlisi.

• Diàleg centrat en els objectius de l’organització.

• Identificació, anàlisi i exclusió dels supòsits bàsics (especialment per a un aprenentatge doble).

• Ús d’un coneixement quantitatiu que identifica l’èxit i el fracàs, inclosos els objectius, els targets, les conseqüències i els punts de comparació.

• Ús de l’aprenentatge empíric del procés i les condicions de treball que expliquen l’èxit, el fracàs i la possibilitat d’innovacions.

No s’ha fet gaire recerca sobre els fòrums d’aprenentatge, però les recerques quantitatives més recents han demostrat que els fòrums d’aprenentatge fomenten l’ús de la informació sobre l’acompliment (1). Si hi ha cap lliçó pràctica que haguem d’extreure de l’experiència dels Estats Units pel que fa a la gestió de l’acompliment és que els directius han de dedicar la mateixa atenció a l’establiment de rutines d’aprenentatge que la que actualment dediquen a l’establiment de les rutines de recopilació d’informació d’acompliment, la seva difusió i la verificació.

Donald P. Moynihan és professor associat de La Follette School of Public Affairs, University of Wisconsin-Madison. Aquesta recerca està basada en el seu llibre The Dynamics of Performance Management: Constructing Information and Reform, publicat per la Georgetown University Press.

Referències (1) Vegeu Askim, Jostein, Åge Johnsen i Knut-Andreas Christophersen (2008). “Factors Behind Organizational Learning from Benchmarking: Experiences from Norwegian Municipal Bench-

Els models de direcció pública basats en resultats | 107

25

Desafiar el moviment dels resultats: obligació de retre comptes, complexitat i valors democràtics Les activitats de mesurament dels resultats acaben sent molt més complexes del que suggereixen els seus defensors. L'experiència amb una sèrie d'activitats de mesurament de resultats durant la passada dècada il·lustra una sèrie de paradoxes, de les quals poden identificar-se'n tres: la retòrica ambigua convertida en processos formals, un èmfasi en resultats no mesurables, i una actitud crítica respecte als agents i professionals però confiant en última instància en ells. I massa sovint els defensors del mesurament dels resultats adopten una estratègia única per a tothom.

24/07/2006 - Beryl A. Radin

Aquests conflictes fan que aconseguir mesurar els resul-

Els problemes amb les activitats de mesurament de re-

tats resulti molt més difícil del que s'afirma en el llen-

sultats són especialment difícils perquè els objectius del

guatge que envolta l'entorn. Si bé la motivació per les

mesurament de resultats són encomiables. Hi ha exem-

activitats és generalment legítima, els arguments a favor

ples d’activitats concretes de mesurament de resultats

del canvi tendeixen a crear expectatives que suggereixen

que semblen efectives. Tot i així, massa sovint els esfor-

que el mesurament dels resultats és una panacea per re-

ços resulten difícils d’absorbir en un sistema caracteritzat

soldre els problemes espinosos. Amb tot, de vegades

per la complexitat, la multiplicitat de valors i el pragma-

aquesta solució genera conseqüències que en realitat in-

tisme.

hibeixen l'assoliment dels objectius o hi interfereixen.

108 | Els 50 millors articles de PUBLIC

El moviment de mesurament dels resultats reposa en

una sèrie de suposicions que rarament s’expressen com

Aquestes suposicions són implícites en una àmplia

cal. Això es deu, en part, al fet que els defensors del mo-

gamma d’activitats del moviment dels resultats; tot i així,

viment dels resultats estan tan compromesos amb el pro-

hi ha suposicions alternatives per abordar aquestes qües-

cés que han tendit a minimitzar els obstacles per

tions. El quadre següent compara dos conjunts de supo-

assolir-los. De vegades el mesurament dels resultats ad-

sicions:

quireix una dimensió religiosa, i els seus defensors posen més èmfasi en la creença i en la fe en el procés que no pas en les realitats polítiques i organitzatives que envolten l’empresa.

Comparació de les suposicions clàssiques amb els enfocaments alternatius en matèria de mesurament de resultats

Qüestió

Suposicions clàssiques

Enfocaments alternatius

Intel·ligència

Claredat Principis universals Significats literals

Múltiples fonts Empatia Combinació de modes racionals i simbòlics

La naturalesa del món

Linealitat Activitats específiques Construïda sobre el passat Aclarir objectius

Objectius múltiples i en conflicte Propensió a l’error Acció qualificada

Teoria organitzacional

Enfocaments genèrics Principis de les organitzacions Model únic per a tothom Èmfasi intern

Diferències entre públic i privat Diferències entre programes Èmfasi en l’entorn de l’organització

Professionals

La burocràcia hauria de controlar els professionals Insatisfacció amb les operacions passades Predomini de l’agenda fiscal

Són essencials per programar el funcionament La formació és important Importància de ser discret Importància dels problemes de qualitat

Valors

Predomini dels valors d’eficiència Despolititzar les decisions

Múltiples valors, múltiples objectius Dificultat per quantificar les qüestions d’equitat Recollida de dades de manera desagregada

El sistema polític nord-americà

Els actors comparteixen les estratègies, els valors Els poders executiu i legislatiu estan en la mateixa longitud d’ona Les comissions legislatives tenen enfocaments comuns El govern federal paga, amb la qual cosa pot definir els resultats

Els diversos actors tenen estratègies i valors diferents Conflicte entre els poders legislatiu i executiu Diferències entre assignació/ autorització en el Congrés Descentralització de l’autoritat als estats, als municipis, al tercer sector

Números i informació

Informació disponible Informació neutral Saber què és el que estem mesurant Poden establir-se relacions causa-efecte És millor utilitzar informació limitada que no fer-ho

No sempre estan disponibles Costosos Carregats de valors Conflicte sobre les mesures No estan clares les relacions causaefecte Preocupació sobre els biaixos en les fonts d’informació

Els models de direcció pública basats en resultats | 109

Només cal esperar que s’analitzi l’experiència de l’última

4. No oblideu que en una democràcia el sistema polític

dècada per aportar una resposta més realista al pro-

proporciona el millor enfocament per assolir els com-

blema. Hi ha almenys deu lliçons que poden extreure’s

promisos. És essencial trobar maneres d’equilibrar els

d’aquesta experiència passada.

enfocaments analítics amb les estratègies polítiques.

1. Recordeu que generalment el mesurament dels resultats es produeix en una societat que és diversa, amb múltiples poblacions que tenen valors diferents.

Hi ha béns públics, i no un únic bé. Una societat diversa com la nord-americana té distintes percepcions i desitjos en funció de la regió i del grup racial i ètnic.

Per tant, és improbable que els intents de definir estretament un únic conjunt de valors resultin productius. Els qui treballen en les activitats de gestió dels resultats haurien d’arribar a grups d’interès i actors diferents, ja que un sistema tancat de definir els resultats no resulta efectiu.

2. Resulta útil pensar en un repertori de mesures de resultats, i no en un conjunt estret de mesures. Això reflecteix la diversitat de la societat, amb distintes expectatives sobre els programes i les polítiques. Els mesuraments dels resultats no poden centrar-se únicament en els resultats dels programes sinó en els inputs, processos o outputs. De vegades els programes es construeixen i aproven sense un sentit clar dels resultats esperats. En aquestes situacions, les expectatives de retiment de comptes poden desenvolupar-se al voltant de la informació relativa als recursos disponibles, als mètodes d’implementar un programa o mesurant outputs específics, més que centrant-se únicament en els resultats.

3. Doneu oportunitats als compromisos entre els múltiples actors i els valors en conflicte. Hi ha rarament una única manera idònia d’assolir els objectius, a causa d’aquestes variades perspectives. Entre els actors s’hi pot incloure els directors de programa, les figures departamentals responsables de les propostes polítiques i pressupostàries, el personal de la Casa Blanca i una sèrie d’actors del Congrés. Aquests actors poden prendre part en la gestió detallada, la planificació, l’elaboració de pressupostos i les funcions de supervisió. A més, sovint aquests diversos actors equilibren múltiples valors i intenten complir diverses coses alhora; aquestes expectatives no són sempre coherents entre si.

110 | Els 50 millors articles de PUBLIC

L’estructura política dels Estats Units és molt diferent de la d’un sistema parlamentari. El poder executiu als Estats Units no pot procedir pel seu compte, sinó que ha de trobar maneres de relacionar-se amb el Congrés. I el Congrés ha de trobar encara maneres de prendre’s seriosament el seu rol de supervisió. Les institucions del Congrés poden adoptar l’esperit de mesurament dels resultats i no pas la forma. Tant el procés d’autorització com el d’assignacions dins del Congrés ofereixen escenaris per a la discussió d’aquestes compensacions. A més, el Congrés té la capacitat de fer ús d’una sèrie de perspectives a través de la Government Accountability Office (GAO), de la Congressional Budget Office, del Congressional Research Service i dels inspectors generals dels diversos departaments.

5. Sigueu modest. No establiu sistemes que siguin el tot o res. Busqueu maneres d’examinar la vostra activitat que us permetin revisar els vostres plantejaments anteriors. Generalment les activitats de mesurament dels resultats tenen a veure amb la realitat d’un entorn en canvi constant. I no sols canvien les expectatives concretes dels programes, sinó que sovint s’acaba descobrint que qüestions que semblen separades i independents estan interrelacionades entre si.

6. Impliqueu una sèrie d’actors en la definició dels objectius. La percepció que teniu d’aquests objectius pot ser limitada i pot no reflectir la realitat de tots els qui participen en el sistema polític. El sistema polític nordamericà no sols es defineix pels poders compartits, sinó per la fragmentació. Això és cert no sols per al poder executiu, sinó també per al Congrés. En l’autorització, les assignacions i les decisions de supervisió hi intervenen múltiples comissions i subcomissions.

També és important que hi intervinguin els grups que representen una sèrie d’interessos relacionats amb un programa específic, entre els quals pot haver-hi tant representants dels destinataris dels programes específics com dels qui estan implicats en la prestació del servei.

7. Intenteu preveure les respostes negatives als requi-

10.Desenvolupeu aliats en la vostra resposta als requi-

sits. Hi ha moltes maneres en què els individus poden

sits de mesurament de resultats. És probable que si-

jugar amb el sistema o convertir el procés en una ac-

gueu més efectiu buscant altres persones que puguin

tivitat de submissió. No ha de sorprendre-us que això

compartir la vostra pròpia perspectiva i preocupa-

succeeixi. N’hi ha prou de conservar les bones inten-

cions. Podríeu implicar-hi els qui exerceixen la vostra

cions dels defensors de l’activitat de resultats. Hau-

mateixa professió o grups que comparteixin els vos-

ríeu de ser capaç de preveure les diverses respostes

tres propis valors. Això suggereix que les organitza-

a aquests requisits, incloent-hi el joc i fins i tot la re-

cions i el personal que s’enfronten a difícils requisits

sistència directa. I el que pot semblar-vos una res-

de resultats poden sortir fora de la seva organització

posta negativa als requisits de resultats potser serà

i implicar-hi diversos grups que representin els clients,

en realitat racional per a aquells que semblen estar

els proveïdors o d’altres que tinguin interès en el pro-

‘jugant’ amb el sistema. Intenteu entendre per què

grama. Quan els requisits de resultats semblen ata-

estan responent-vos d’aquesta manera.

car les normes d’una professió concreta, resulta útil

8. Sigueu escèptic respecte als sistemes de dades, perquè rarament són el que voldríeu que fossin. La informació té vida per ella mateixa i no pot separar-se dels

convocar representants de l’organització professional corresponent per remarcar la importància d’aquests valors professionals.

interessos o de la ideologia. I la creació de sistemes de dades és cara i sovint resulta difícil d’implementar. Hi ha molts tipus d’informació diferents. El que a un conjunt d’actors pot semblar-li una informació innòcua i

Beryl A. Radin és professora a la School of Public Affairs de l’American University.

neutral pot ser informació intimidatòria o incendiària per a d’altres. En una societat canviant, les dades que semblaven rigoroses i útils un dia poden estar desfasades l’endemà. Intenteu desenvolupar una sèrie de fonts d’informació, de manera que no depengueu d’una única font per a les vostres valoracions de resultats. Penseu en una combinació de fonts de dades tant quantitatives com qualitatives.

Aquest article s’inspira en Beryl A. Radin, Challenging the Performance Movement: Accountability, Complexity, and Democratic Values, 2006, Georgetown University Press.

9. Sigueu escèptic respecte a les solucions que pretenen ser la panacea. La complexitat de la societat i les múltiples i legítimes perspectives sobre els programes i les polítiques rarament condueixen al compliment de les promeses. Sovint els programes es fan d’una sola vegada i estan concebuts per evitar el conflicte i maximitzar la base de suport, la qual cosa es tradueix en programes amb múltiples expectatives pel que fa als resultats. Cadascun d’aquests processos de decisió produeix un conjunt únic de relacions i expectatives, la qual cosa fa que l’enfocament d’un únic model per a tothom resulti molt poc útil. Recordeu que els objectius que s’estableixen en la legislació i en els discursos polítics no sempre han estat dissenyats per posar-los en pràctica. Potser haureu de passar per alt aquest llenguatge i determinar quins són els objectius realistes dels programes i de les polítiques.

Els models de direcció pública basats en resultats | 111

Pere Puig, catedràtic d’Economia d’ESADE · Universitat Ramon Llull.

Membre del Consell de Redacció de PUBLIC

els models de governança pública

Els 50 millors articles de PUBLIC | 113

26

El concepte de governabilitat Si bé la governabilitat com a concepte té diversos orígens, el que vull aplicar aquí es basa en el meu treball anterior sobre la governança, encara que tots dos estan fortament relacionats entre si (vegeu Kooiman 2003, Kooiman 2007).

26/03/2007 - Jan Kooiman

La meva idea bàsica subjacent a aquest concepte és que

depenen de les perspectives dels seus observadors. El

la governabilitat de tot sistema o entitat societaris es con-

concepte dels sistemes en el present treball ha de consi-

cep com la propensió a la seva governança reeixida. Els

derar-se una eina heurística, sense cap connotació tele-

governants, els governats i les interaccions entre gover-

ològica, funcional o de cosificació. Tot sistema ‘societari,

nants i governats contribueixen tots ells a la governabili-

natural o combinació de tots dos’ forma part d’una jerar-

tat, igual que ho fan tots els tipus d’influències externes.

quia de sistemes imbricats. El lloc de la jerarquia en què

Per tant, la governabilitat pot definir-se com:

es vulgui situar un sistema concret és una cosa que

la capacitat global per a la governança de tota entitat o sistema societaris.

La governança interactiva considera, mantenint els seus supòsits bàsics, que la governabilitat és una propietat dels sistemes com a conjunts, és a dir, sistemes que són definits com la totalitat de les interrelacions entre unes entitats donades. Els sistemes societaris impliquen interaccions, i les interaccions són condicions per a l’existència d’aquests sistemes. En la governança interactiva, les interaccions i els sistemes estan fets l’un per a l’altre. L’aparença d’un sistema, la manera en què pot descompondre’s i quins poden ser els seus límits i altres qualitats 114 | Els 50 millors articles de PUBLIC

també existeix en els ulls dels seus observadors. Com més observadors hi hagi amb idees comparables sobre un sistema, més fort serà el concepte, tant a efectes d’estudi com a efectes pràctics (vegeu la figura 1).

Figura 1: Marc integrat per a la governabilitat

Per tant, el seu punt de partida conceptual és considerar

ques i diverses dels actors i altres entitats en un SG, el

els tres principals conjunts de variables que contribuei-

seu GS i la GI existent entre ells. És una font de creació i

xen a la governabilitat de les entitats societàries, inclo-

innovació, però també comporta el perill de la desinte-

ent-hi els recursos naturals valorats per aquestes

gració. La complexitat convida a examinar les estructu-

societats: les mateixes entitats considerades com a sis-

res societàries, les interdependències i les interrelacions,

tema que cal governar (SG), els qui governen les entitats

i és una condició per combinar les interdependències. La

etiquetades com a sistema de governança (GS), i la inte-

dificultat consisteix en com reduir-la d’una manera efec-

rrelació existent entre tots dos, calculada en termes de

tiva i responsable. Introduint la dinàmica de sistemes cri-

relacions o interaccions de govern (GI). Aquests tres ele-

dem l’atenció sobre la regularitat o la irregularitat amb

ments s’afegeixen en graus diversos a la governabilitat.

què es produeixen els desenvolupaments dins els siste-

La governabilitat és sempre canviant, en funció dels factors interns i externs. El que en un moment donat pot ser una alta governabilitat pot convertir-se en una baixa governabilitat en un altre moment. De manera semblant, el que pot ser una governança efectiva en un lloc pot resultar una governança inefectiva en un altre lloc. La governabilitat en el seu conjunt o qualsevol dels seus components poden veure’s influïts pels actes de governança. Això no obstant, molts factors externs influeixen així mateix sobre la governabilitat, i alguns d’ells només poden gestionar-se escassament ‘o gens en absolut’ en la governança, la qual cosa incrementa sovint la incertesa respecte a la governabilitat d’un sistema o d’una en-

mes i al voltant d’aquests. La dinàmica crea el potencial per al canvi, però pot tenir conseqüències disruptives.

L’escala afecta les seves dimensions espacials o temporals per a un objectiu analític o aplicat, i representa el nivell en què els efectes combinats de la diversitat, la complexitat i la dinàmica poden observar-se i analitzarse millor. La governabilitat com a component dels sistemes societaris també és diversa, complexa i dinàmica en ella mateixa. Es tracta de característiques que emergeixen a diferents escales d’aquests sistemes. En l’exemple següent es mostra el rol de l’escala de la diversitat, la complexitat i la dinàmica per a la governabilitat en aqüicultura.

titat societaris.

La governabilitat és un tot integrat, mentre s’explica que cadascun dels seus components (SG, GS i GI) té una base conceptual per si mateix. Pot sostenir-se que només les persones (i no la natura) ‘governen’. No obstant això, també pot afirmar-se que, a causa de la jerarquia imbricada dels sistemes, al final és la natura qui governa tota governança societària. Aquestes són qüestions fonamentals que només un estudi de la governabilitat plenament compromès pot abordar de manera rigorosa.

S’esmenta aquí perquè, en termes operatius, determinar què és el que pertany al GS i què és el que pertany a l’SG podria resultar en una anàlisi real de la governabilitat d’un sistema societari-natural concret, com per exemple una indústria pesquera, o de fet qualsevol altra entitat societària.

Per comprendre la governança i la governabilitat interactives, en concret sobre els límits entre les seves facetes socials, polítiques i naturals, cal reconèixer-ne i confrontar-ne la diversitat, la complexitat, la dinàmica i l’escala.

La diversitat crida l’atenció sobre les qualitats específi-

Box 1: La diversitat, la complexitat i la dinàmica en aqüicultura Les explotacions d’aqüicultura varien de cases i granges de menys de 100 m2 a granges de gàbies, corrals i llacunes que cobreixen centenars d’hectàrees. L’aqüicultura a petita escala, de vegades com a ocupació a temps parcial, representa una gran contribució a la mitigació de la pobresa a l’Àsia. L’aqüicultura d’aigua freda (com per exemple la cria de la truita i el salmó) i l’aqüicultura d’aigua calenta (com per exemple la cria de la tilàpia) reflecteixen les grans diferències existents entre l’agricultura temperada i l’agricultura tropical. L’aqüicultura ecològica també s’està desenvolupant ràpidament.

L’aqüicultura també té una complexitat considerable, en gran mesura a causa de les històries de vida complexa dels organismes aquàtics i dels complexos requisits tècnics necessaris perquè es donin en captivitat. Els peixos de piscifactoria es crien en programes de reproducció, que s’esforcen per aconseguir una millora genètica dels Els models de governança pública | 115

trets comercials. Els vivers de peixos produeixen llavors, que els planters fan créixer fins a convertir-les en individus joves d’una grandària més viable. Els piscicultors procedeixen aleshores a fer créixer aquests individus joves fins que assoleixen una grandària comercialitzable. Els acords entre els vivers, els planters, els piscicultors i les operacions posteriors a la collita són complexos, a causa dels canvis estacionals i d’altra mena en l’oferta i la demanda i de la irrupció de noves tecnologies i productes.

Les interrelacions entre l’aqüicultura i altres sectors són molt dinàmiques, especialment les relatives a la utilització de la terra i de l’aigua, als impactes mediambientals, a la salut i la seguretat dels treballadors de les granges, i a la salut i la qualitat del peix de granja i a la seguretat per als consumidors. Sovint l’aqüicultura comporta riscos. Unes condicions climàtiques imprevisibles, els errors dels operaris, les fallades dels equips i fets en gran manera incontrolables, com ara la floració d’algues tòxiques, la propagació de malalties aquàtiques i la pol·lució, causen tots ells una mortalitat massiva entre els peixos de granja. (Font: Pullin, 2005).

Jan Kooiman és professor emèrit a la Universitat Erasmus de Rotterdam. (jkooiman@xs4all.nl).

Referències: Kooiman J. Governing as governance. Londres: Sage, 2003.

Kooiman, J. ‘Exploring the concept of governability’. De pròxima publicació a: Journal of Comparative Policy Analysis 2007.

Pullin, R. ‘Aquaculture’. A: Kooiman J.; Bavinck, M.; Jentoft, S.; Pullin, R., editors. Fish for life: Interactive governance for fisheries. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2005, pàg. 93108.

116 | Els 50 millors articles de PUBLIC

27

El futur de la governança global

Els problemes de la governança global [1] "i les conseqüències d'aquests problemes" es comencen a entendre millor. Els països estan més integrats entre ells "la globalització", i això ha accentuat la necessitat de desenvolupar una acció col·lectiva. Lamentablement, la globalització econòmica s'ha avançat a la globalització política.

19/12/2005 | Joseph E. Stiglitz

Estem començant a desenvolupar una autoritat jurídica

causes, com també un consens internacional que cal fer

internacional, i gran part de la "legislació" que s’ha

alguna cosa. Un tractat internacional, el Conveni marc de

desenvolupat ‘per exemple, les regles de l’Organització

les Nacions Unides sobre el canvi climàtic, signat el

Mundial del Comerç (OMC) que regulen el comerç

1992, i el Protocol de Kyoto, signat el 1997, van constituir

internacional’ és terriblement injusta; ha estat concebuda

el principi d’una resposta a aquest problema. Però el

per beneficiar els països desenvolupats, en part a costa

contaminador principal del món rebutja signar aquest

dels països en via de desenvolupament. Ens ocupem dels

acord, o fins i tot modificar el seu comportament, malgrat

afers internacionals de manera poc sistemàtica i

les conseqüències que això pugui tenir per als altres.

casuística.

Les institucions que ja existeixen tenen una forma de

Les institucions internacionals són poques i d’abast

govern no democràtica i pateixen ‘la síndrome de la

limitat, i s’han de complementar amb tractats especials

xemeneia’. Per exemple, un sol país té el veto efectiu en

destinats a afrontar problemes concrets. L’escalfament

el Fons Monetari Internacional (FMI); els vots s’assignen

de la Terra és un problema mediambiental global amb

sobre la base del poder econòmic, i ni tan sols es basen

unes conseqüències econòmiques potencials enormes;

en la seva situació econòmica actual. [2] Encara que les

existeix un consens científic internacional sobre les seves

polítiques de l’FMI (o d’altres institucions econòmiques

117 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Els models de direcció pública basats en resultats | 117

internacionals) tenen repercussions enormes en molts

enormes ajudes constants a l’agricultura; són pocs els

aspectes de la societat ‘amb relació a l’educació, la salut

qui defensen les disposicions en matèria de propietat

o el medi ambient’, els únics que hi tenen veu i vot són els

intel·lectual de la Ronda Uruguai, que impedien als països

ministres de finances i els governadors dels bancs

pobres del món l’accés a fàrmacs per salvar la vida de

centrals. En canvi, en les democràcies occidentals, quan

determinats malalts, com els de la sida. Actualment, fins

es comencen a debatre determinades qüestions

i tot l’FMI [3] reconeix que, si bé va intentar modificar els

importants, normalment els afectats tenen veu en la

estatuts per promoure la liberalització del mercat de

decisió, si bé és cert que algunes veus hi són més fortes

capital fa tot just sis anys, per a molts països aquesta

que d’altres. Actualment, unes poques democràcies

liberalització ha comportat més inestabilitat ‘i no un

limiten el vot als qui posseeixen la propietat, o assignen

creixement més ràpid. Ha estat un risc sense

els drets de vot sobre la base de la riquesa econòmica.

recompensa. [4]

La deficiència democràtica subjacent es reflecteix tant

Així mateix, es reconeix que alguns dels problemes

en els resultats com en els procediments ‘per exemple,

econòmics més importants que afronta la comunitat

en la falta de transparència, de rendició de comptes, i en

internacional encara s’han de tractar de manera efectiva

la manca d’algunes normes bàsiques que les

‘la gran inestabilitat dels tipus de canvi; els problemes

democràcies normalment imposen per prevenir conflictes

exasperants del sistema de reserva mundial; el fet que,

d’interessos, com ara els cercles viciosos.

malgrat els avenços aparents en la capacitat del mercat

Les debilitats dels fonaments democràtics tenen una altra conseqüència: minen la legitimitat de les institucions públiques globals.

I ja hem vist quines conseqüències té això ‘el descontentament davant la globalització està relacionat, en part, amb els fracassos, els acords comercials injustos, les polítiques econòmiques de l’FMI, que sovint s’esmercen més a protegir els interessos i la ideologia dels mercats financers que a promoure el creixement, l’estabilitat o l’equitat en els països en via de desenvolupament. Actualment, són pocs els qui defensen els acords comercials asimètrics, especialment les

per

transferir

el

risc,

els

països

en

via

de

desenvolupament encara han de carregar amb la pitjor part del risc dels tipus de canvi i dels tipus d’interès en els préstecs, o la falta d’un mecanisme per afrontar els atemptats contra la sobirania.

Fins i tot si ens apartem de les deficiències que presenten les institucions formals, hi ha una consciència creixent de la inadequació de les institucions informals.

Per què, si no, quan els líders mundials es reuneixen per discutir les reformes econòmiques futures, no hi són presents la Xina, l’Índia, el Brasil o representants dels països més pobres? Quin és el principi de selecció ‘que no sigui un mer accident històric’ que deixa fora de la taula de reunions algunes de les economies més populoses i grans del món?

Però, tot i reconèixer els problemes de la globalització, hi ha un canvi lent. En aquest breu article, desitjo centrar l’atenció en les reformes del govern global. També tractaré alguns elements del sistema de govern que es poden o que, eventualment, s’han de desenvolupar.

Reformes Vull indicar algunes de les orientacions que aquestes reformes podrien o haurien de prendre.

118 | Els 50 millors articles de PUBLIC

1. Canvis en el govern del Banc Mundial i de l’FMI.

sobirania. Cap govern confiaria la legislació sobre el marc

Han estat objecte de discussions enceses en altres

de la fallida a un comitè dominat pels creditors i els seus

fòrums. Els més importants són els canvis en la

interessos. Ara bé, sí s’hagués encarregat a l’FMI ‘que és

representació i en l’estructura de vot. Fins i tot, o

el que l’FMI voldria’ hauria passat això. Aquestes

sobretot, si aquests canvis no es produeixen amb

decisions

rapidesa, és important millorar la transparència i la

equilibrada. Inicialment, el Consell de Seguretat

rendició de comptes, com també la regulació dels

Econòmic i Social s’hauria de basar més en la persuasió

conflictes d’interessos. També hi ha canvis institucionals

moral. Tanmateix, actualment, per exemple, és

i de procediment informals que donarien una veu més

precisament aquesta persuasió moral la que al final

efectiva als països en via de desenvolupament, per

determina, en bona part, si un país retorna els préstecs.

exemple, la creació d’un think tank per ajudar aquests països a formular posicions més efectives que reflecteixin

s’han

d’afrontar

d’una

manera

més

5. Finançament per als béns públics globals. La

els seus interessos.

creixent integració global ha fet que els béns públics

2. Canvis en el govern de l’OMC, que incloguin més

en la persuasió moral per obtenir el finançament

transparència, l’eliminació dels processos ‘en petit

d’aquests béns públics globals. No és estrany, doncs, que

comitè’, la creació de procediments més representatius

hi hagi hagut una infradotació; la persuasió moral ha

per a la presa de decisions, i també la creació d’un ens

estat efectiva només en part. Per exemple, mentre que

independent per valorar propostes alternatives i,

els països industrials avançats han acordat destinar el

especialment, les seves repercussions en els països en

0,7 % del seu PIB a finançar ajudes per als països en via

via de desenvolupament, amb la finalitat de determinar si

de desenvolupament i uns pocs països europeus han

els acords comercials bilaterals i regionals tendeixen més

superat aquest objectiu, el país més ric del món

a desviar el comerç que a crear-lo, i esbrinar, abans que

lamentablement s’hi ha quedat molt curt. En un altre lloc

s’imposin aranzels compensatoris o per dúmping, si es

he esmentat una sèrie de propostes per al finançament

tracta d’un cas justificat. [5]

global: [6]

3. Passar del G-8 al G-24. Les institucions informals en

a. Ingressos de la gestió dels recursos naturals del

què els líders mundials es reuneixen per discutir les

món. El planeta té molts recursos naturals ‘caladors

polítiques econòmiques globals són tan defectuoses i

internacionals, el fons del mar, l’Antàrtida, l’atmosfera

antiquades com les institucions formals. La Xina, perquè

planetària, els slots de satèl·lits. La gestió eficient

és una de les economies i un dels països comerciants

d’aquests recursos pot comportar ingressos importants,

més grans, hauria de ser present a la taula de negociació.

per exemple, subhastant els drets de pesca, gravant amb

També hi haurien de ser les veus dels mercats

impostos les emissions de gasos d’efecte d’hivernacle,

emergents, com ara l’Índia i el Brasil, juntament amb

etc.

representants dels països menys desenvolupats.

globals adquireixin més importància, però confiem més

b. Ingressos de l’emissió de "SDR" - bitllets mundials.

4. Un Consell Econòmic i Social enfortit. A Monterrey,

Les deficiències del sistema de reserva global són cada

es va reconèixer almenys que el desenvolupament és

cop més reconegudes (la ineficiència, la inestabilitat i la

massa important ‘i massa complex’ perquè es deixi

falta d’equitat). Cada any, entre 200.000 i 400.000

únicament en mans dels ministres de finances. La

milions de dòlars són literalment enterrats en forma de

mateixa afirmació és aplicable a altres aspectes de la

reserves. Els beneficis dels Estats Units ‘el fet que el

política econòmica global, que afecten totes les facetes

dòlar sigui la moneda de reserva és el que permet que

de la vida moderna. I encara és pitjor el fet que els

els Estats Units, el país més ric del món, consumeixi

ministres de finances i els governadors dels bancs

molts més dels recursos de què disposa. Però, a mesura

centrals aporten una perspectiva particular a la discussió

que els Estats Units es van endeutant més, es plantegen

‘sens dubte, important, però no l’única. Analitzem, per

dubtes sobre la viabilitat del sistema. Els ingressos de

exemple, la qüestió de la reestructuració del deute de

l’emissió de SDR es podrien utilitzar per finançar béns Els models de governança pública | 119

públics globals, inclosa l’ajuda al desenvolupament. [7] c. Tributació d’externalitats globals (negatives), com ara

la

venda

d’armes

a

països

en

via

de

desenvolupament, la pol·lució i els desestabilitzadors fluxos financers transfronterers.

6. Gestió dels recursos naturals globals i del medi ambient, incloent-hi els oceans i l’atmosfera. Fins i tot en el cas que la comunitat internacional no aprofiti l’oportunitat de generar els ingressos que li proporcionen els recursos naturals del planeta, és important que aquests recursos es gestionin de manera eficient, sostenible i justa. Cal que hi hagi una Agència

països, fronteres endins, potser ni tan sols seran capaços de garantir la competència, per exemple, en el mercat del software i del sistemes operatius. No obstant això, a l’hora de crear aquesta infraestructura legal universal, és important no partir de la regla del mínim comú denominador, per exemple, del país que menys protegeix la competència. I pot ser desitjable mantenir algunes duplicitats: per exemple, el solapament de la legislació en matèria de títols valors i d’execució als Estats Units va resultar molt important quan, per pressions polítiques i per incompetència, se’n va fer una aplicació inadequada a escala nacional, i l’Estat de Nova York va assumir el conjunt de responsabilitats.

Mediambiental Global més efectiva.

7. Producció i protecció del coneixement global. Entre els béns públics més importants destaca el coneixement.

Es pot considerar que el TRIPS se n’ha adonat ‘els incentius per generar coneixement depenen de l’habilitat de captar rendes a escala global. Ara bé, el TRIPS evidencia clarament els errors de la política monetària global ‘una sèrie de regles que no reflecteixen, de manera

Joseph E. Stiglitz, Premi Nobel d’Economia, és catedràtic d’universitat i professor de la Columbia Business School, la Graduate School of Arts and Sciences (Departament d’Economia) i la School of International and Public Affairs. És cofundador i director executiu de la Iniciativa per al Diàleg Polític (IDP)

equilibrada, els interessos dels diversos països, sinó més aviat els de les indústries farmacèutica i dels mitjans de comunicació nord-americanes. Cal reconèixer que, atès que el coneixement és un bé públic universal, s’ha de finançar equitativament, i això no ha d’implicar la imposició efectiva d’impostos elevats als països i a les persones més pobres ‘tan elevats que es veuen privats

[1] Inspirat en un paper preparat per al congrés "Del Consens de Washington cap a una nova governança global", que tingué lloc a Barcelona, els dies 24 i 25 de setembre de 2004. Agraïm el suport econòmic de la Fundació Ford, la Fundació MacArthur i la Fundació Mott.

de l’accés a aquestes medicines, vitals per a ells.

8. Una infraestructura legal universal. Una de les funcions de govern més importants dels països és proporcionar una infraestructura legal ‘per a l’execució de contractes, la protecció de la competència, la fallida.

Actualment, cada cop és més freqüent que les relacions econòmiques traspassin les fronteres. Als Estats Units, fa un segle, la major part de la infraestructura legal la proporcionaven els estats, i, tot i que la similitud entre estats era tan gran que les estructures legals que adoptaven eren també molt similars, les diferències existents van originar un gran nombre de problemes.

S’han fet molts esforços per assolir una legislació més uniforme, avançant cap a l’harmonització. Actualment, a mesura que la globalització avança, s’ha de produir un procés similar entre els països. Reconeixem que alguns 120 | Els 50 millors articles de PUBLIC

[2] És fals l’argument que, de vegades, s’ha adduït en el sentit que els vots estan relacionats amb "les contribucions" dels països al capital de les organitzacions. La Xina hauria estat molt disposada i capacitada per incrementar la seva contribució de capital si li ho haguessin deixat fer.

[3] Prasad, E.; Rogoff, K.; Wei, S.; Kose, A . M. (2003) "Effects of Financial Globalization on Developing Countries: Some Empirical Evidence", IMF Occasional Paper, núm. 220, setembre.

[4] Vegeu J. E. Stiglitz, "Capital Market Liberalization, Globalization, and the IMF", que es publicarà properament a Oxford Review of Economic Policy; "Capital Market Liberalization, Economic Growth, and Instability", a World Development, 28(6), 2000, pàg.

1075-1086; "Capital Market Liberalization and Exchange Rate Regimes: Risk without Reward", The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 579, gener de 2002, pàg.

219-248.

[5] Aquestes qüestions es tracten més àmpliament a Stiglitz i Charleton [2004].

[6] Vegeu també l’Informe dels quatre presidents.

[7] Per a una versió més reduïda d’aquesta proposta, vegeu G. Soros, On Globalization.

Iniciativa per al Diàleg Polític (IDP) L’economista Joseph Stiglitz, guardonat amb el Premi Nobel, va fundar la Iniciativa per al Diàleg Polític (IDP) el mes de juliol de 2000, a fi d’ajudar els països en via de desenvolupament a buscar polítiques alternatives i permetre’n una participació cívica més àmplia en l’elaboració de les polítiques econòmiques. Actualment, la IDP és una xarxa global de més de dos-cents economistes de prestigi, experts en ciències polítiques i professionals del nord i del sud, de formacions i punts de vista diversos. El procés de globalització ha inspirat una àmplia protesta internacional, a mesura que molts països en via de desenvolupament s’esforçaven per assolir un creixement sostenible i equitatiu. Totes les polítiques econòmiques impliquen compensacions que beneficien alguns grups més que d’altres, i no hi ha cap conjunt de polítiques que sigui el millor per a tots els països. Tanmateix, en comptes de buscar tot el ventall de solucions econòmiques, el debat internacional sovint s’ha centrat en una gamma reduïda d’alternatives polítiques. Els funcionaris dels governs de molts països en via de desenvolupament s’han mostrat preocupats per la falta d’opcions polítiques. La IDP representa una resposta positiva a aquestes preocupacions. La IDP analitza les contrapartides que impliquen les diverses polítiques i ofereix alternatives econòmiques serioses, alhora que permet escollir la política que ha de seguir el procés polític del país.

programa de Tallers de periodisme i el nostre Manual bàsic de periodisme, que permeten la participació efectiva de la societat civil en el procés d’elaboració de les polítiques, i la recerca, que millora les bases intel·lectuals per al debat sobre qüestions de desenvolupament.

La IDP és el resultat d’un esforç de col·laboració de prop de doscents economistes de prestigi, experts en ciències polítiques, elaboradors de les polítiques i representants de la societat civil del món desenvolupat i en via de desenvolupament, coordinats per la Columbia University. La xarxa de la IDP s’estén a un gran nombre d’institucions, entre les quals destaquen les següents: la Harvard University, la University of California at Berkeley, la Stanford University, la Princeton University, la London School of Economics, la Cambridge University, la University of Stockholm, l’Hungarian Pension Guarantee Fund, el Center for Economic and Financial Research de Moscou, la University of Delhi, la University of Malaysia, el Ministry of Justice on Legal and Judicial Reform de Tailàndia, l’Africa Economic Research Consortium, l’African Institute for Applied Economics, el Center of Studies for Institutional Development a Buenos Aires i la Economic Commission for Latin America and the Caribbean de Xile.

La IDP és una organització sense finalitat de lucre radicada a la Columbia University. www.policydialogue.org

Els esforços de la IDP s’encaminen no tan sols a ajudar els països a trobar solucions a problemes urgents, sinó també a consolidar les institucions i societats civils respectives. Diversos stakeholders amb un interès legítim pels resultats de les polítiques sovint no tenen accés ni al procés, ni a la informació, ni tan sols a l’idioma, aspectes necessaris per participar efectivament en aquestes polítiques. La IDP posa l’accent en la diversitat de la participació, la qual ha de permetre una àmplia implicació cívica en l’elaboració de les polítiques econòmiques.

La IDP persegueix els seus objectius mitjançant quatre activitats: els grups de treball, que apleguen experts de diversos països, per estudiar qüestions econòmiques complexes i controvertides i proporcionar polítiques alternatives; els diàlegs sobre el país, per millorar la qualitat de la presa de decisions oficial sobre assumptes econòmics, i un debat obert a una àmplia sèrie de participants; la construcció de capacitats mitjançant un

Els models de governança pública | 121

28

Institucions, desenvolupament econòmic i governabilitat global Narcís Serra va pronunciar la lliçó de cloenda de la primera promoció del Màster en Direcció Pública Executive Master in Public Administration (EMPA) d’ESADE; que dóna lloc al present article.

13/12/2004 - Narcís Serra

El títol de la conferència d’avui permet parlar o reflexionar

és impossible pensar en la construcció d’una seguretat

sobre les profundes transformacions que ha viscut el

estable amb uns desequilibris tan acusats com aquests.

món els darrers anys. Permet reflexionar sobre globalit-

[1]

zació, perquè inclou l’expressió governabilitat global. Permet reflexionar sobre les relacions entre ciència i ideologia i permet també reflexionar sobre les relacions ‘

Hi ha exemples més dramàtics, i la SIDA és un d’ells. A Espanya, el 100% de la població que pateix la SIDA té co-

en això m’hi vull entretenir- entre política i economia.

bertura sanitària i té tota la medicació coneguda en

Per què hem d’ocupar-nos del desenvolupament? La res-

muel Berger, que va ser assessor del President Bill Clin-

posta és perquè vivim en un món inacceptable pel que

ton, ha publicat un article molt interessant al Foreign

fa a la distribució del producte o de l’ingrés: el 20% de la

Affairs sobre les possibles característiques d’una nova

població més rica del món té el 88,7% del producte mun-

política exterior nord-americana, diferent de la del Presi-

dial, el segon quintil té l’11,7, i això vol dir que el 60% de

dent George W. Bush. Un dels temes dels que parla, per

la població mundial té només com a ingrés el 5,6% de la

donar-nos compte que no podem seguir així, és que al

renda del món. Això és una situació totalment inestable,

món de cada cinquanta infectats per la SIDA, només un

i no només des d’un punt de vista moral sinó del de l’in-

rep el tractament mèdic necessari. A Àfrica, de cada mil

terès egoista de voler un món més segur. En un moment

infectats per la SIDA només un rep aquest tractament. A

en què les grans amenaces no són els estats, sinó orga-

Espanya, que no és el país més ric del món, el 100% rep

nismes privats, o terrorismes, o màfies, en un moment

el tractament. Ja veiem que això no pot seguir així i que

en què aquesta és l’amenaça diària a la nostra seguretat,

ens n’hem d’ocupar i preocupar. [2]

122 | Els 50 millors articles de PUBLIC

aquest moment per tractar-la. Al món això no és així. Sa-

Desenvolupament econòmic

cepció marxista de l’acumulació originària de capital. Per tant, en aquells moments hi havia pau respecte de la te-

Els economistes s’han ocupat de les causes del desen-

oria, fins al punt que va haver-hi un polític que la va aga-

volupament des de fa bastants anys, sobretot després de

far com a instrument. El primer president dels Estats

la Segona Guerra Mundial. I és lògic, perquè per tal que

Units que es proposa ajudar als països pobres i que es

l’economia sigui útil, la teoria econòmica o la política eco-

proposa cobrir la inversió que aquests països necessiten

nòmica s’haurien d’ocupar de com podem fomentar el

- però que no poden generar per si mateixos- amb ajuda

desenvolupament, com podem controlar les oscil·lacions

internacional, és John F. Kennedy. El president Kennedy

cícliques, és a dir, les crisis, i com podem millorar la dis-

va morir sense poder valorar els resultats d’aquesta po-

tribució de l’ingrés per lluitar contra les desigualtats. Per

lítica, però molt poc després un premi Nobel, que es deia

tant, el desenvolupament és una de les tres grans finali-

Simon Kuznets, va analitzar totes les estadístiques dis-

tats de l’economia, però, com ara penso mostrar-vos, els

ponibles en aquell moment i se’n va adonar que no hi

resultats de la recerca no son massa encoratjadors. Per

havia cap cas de país amb creixement econòmic notable

il·lustrar-ho puc suggerir la lectura de l’obra de William

o que hagués fet un salt de creixement com a conse-

Easterly ‘The Elusive Quest for Growth’ [3].

qüència d’una duplicació de la taxa d’inversió.

Els economistes no ho varen pair gaire bé, i la prova és

1. La inversió Els economistes clàssics varen pensar que el comerç internacional, l’obertura comercial, era la clau del desenvolupament, però, després de la Segona Guerra Mundial, en canvi, els economistes varen decidir que la clau del

que en aquest moment ni els organismes internacionals han abandonat aquesta teoria. Els economistes es van atrinxerar en aquesta posició dient que la inversió potser no desencadena el creixement, però és una condició necessària. Així doncs, la inversió seria una condició necessària però no suficient.

desenvolupament era la inversió, era disposar de maquinària. És a dir, el producte final era proporcional a l’estoc de maquinària que tingués un país. Per tant, el factor clau era invertir en fàbriques, i també en infrastructures, ne-

2. Robert Solow: de la inversió al canvi tecnològic

cessàries perquè això funcionés. Aleshores, com es podia ajudar a fer créixer un país subdesenvolupat? Doncs, era

Buscant la condició suficient, els economistes es van be-

molt senzill, es calculava quina era la inversió necessària

llugar d’un model inicial basat en la inversió a un model

perquè es desenvolupés, i s’havia de proporcionar ajuda

basat en el canvi tecnològic. En aquest model, el factor

financera internacional per cobrir el gap entre l’estalvi

clau és p, el progrés tecnològic. El teòric d’aquest model

d’aquest país subdesenvolupat i l’estalvi precís per fi-

és en Robert Solow. En Solow va afegir a la funció de pro-

nançar aquesta inversió necessària per a créixer.

ducció, que és la funció del capital i del treball, una altra variable, el progrés tecnològic. Com que era un econo-

Aquesta és la teoria de l’Arthur Lewis, molt acceptada du-

mista molt clàssic, pensava que si anem incrementant el

rant els anys 60. [4] Durant aquells anys, Rostow va pu-

capital arribarem a un moment en que tindrem rendi-

blicar un llibre famosíssim, Les etapes del creixement

ments decreixents, i per tant, el capital no ens pot expli-

econòmic, [5] on deia, textualment, que l’element deter-

car constantment el creixement.

minant perquè un país creixés era fer passar la inversió del 5 al 10%. Segons ell, amb això ja n’hi havia prou, per-

La funció de producció la podem representar d’aquesta

què després ja s’arribaria a etapes de creixement auto-

manera, en la que B és una mesura de la capacitat tec-

sostingut. Aquest llibre, publicat l’any 1960, va marcar

nològica en la transformació del capital i el treball en pro-

tota una època.

ducció: Q = B f (K, L)

Cal dir que l’esquerra estava absolutament d’acord amb

Si passem a taxes de creixement de cada un d’aquests

aquesta teoria, perquè era molt coherent amb la con-

factors tenim: Els models de governança pública | 123

q = p + ak + (1 ‘ a) l , en la que a i (1-a) són, respecti-

3. Del capital físic al capital humà

vament els coeficients de participació del capital i del treball en la producció.

Constatat que la inversió no serveix per desenvolupar els països endarrerits, i el progrés tecnològic tampoc, va sor-

Podem expressar-ho d’una altra manera: q ‘ l = p + a (k ‘ l), on q ‘ l és la taxa de creixement del producte per càpita, p és la taxa de progrés tecnològic i a(k ‘ l) és una proporció de la diferència entre capital i treball.

Aquí va semblar que es dominaven les claus del creixement, donat que la taxa de creixement depenia del progrés tecnològic p i de l’augment del a intensitat de capital mesurada per (k ‘ l).

Aquest nou model havia de significar una bona notícia per als països subdesenvolupats, perquè en principi el progrés tecnològic es pot difondre sense problemes.

L’augment de capital en els països subdesenvolupats, caracteritzats per la seva escassetat a les primeres etapes no tindria rendiments decreixents, sinó creixents, i per tant, els països capitalistes posarien els diners en aquests països subdesenvolupats perquè el rendiment d’aquest increment de capital seria més alt que a casa seva. Però la realitat es va ocupar de dir-los als economistes que tornaven a anar equivocats. Durant els darrers vint anys, el 20% més ric de la població del món rep el 92% de la inversió directa, i el 20% més pobre, que viu

gir una nova teoria basada en el capital humà. Si ens fixem en l’explicació del producte, a qualsevol país, el capital físic explica aproximadament el 25% del producte i el capital humà, com a factor de producció, causa aproximadament el 75% de la producció final. Per aquest motiu va quallar la idea que l’educació és l’instrument més potent per a promoure el desenvolupament. La UNESCO, i fins i tot el Banc Mundial, van defensar aquesta teoria fins la dècada passada.

L’economista Gregory Mankiw va voler donar cos teòric a aquest desplaçament des del capital físic cap a la formació del capital humà. Com he dit, havíem de dirigir el nostre anàlisi cap al capital humà. Però el capital físic té mobilitat, les màquines les podem traslladar, però el capital humà és molt més difícil de moure, només cal veure les dificultats que posem tots per als moviments migratoris.

Si el capital humà no es pot importar de l’exterior, cal anar cap a la formació de capital humà endògena com a manera de desencadenar el creixement econòmic en els països subdesenvolupats. Aquesta va començar a ser la teoria dominant a partir de finals dels anys setanta.

en els països on el capital és més petit i hauria de tenir

Però una vegada més vam tornar a ensopegar, i vam

grans rendiments, rep el 0,1% de la inversió internacional

poder observar com països que van tenir un creixement

directa. Per tant, tota l’aplicació del model té el mateix

rapidíssim i potent de l’educació de la seva població, que

defecte que el model Harrod ‘ Domar. Són models basats

van fer un gran esforç educatiu als anys vuitanta, com An-

en l’economia nord-americana i no es poden traslladar

gola, Moçambic, Ghana, Sudan, Senegal o Zàmbia, van

sense més als països subdesenvolupats.

tenir un creixement gairebé nul, o van experimentar un

Paul Romer, que és un altre teòric del creixement, ha demostrat, definitivament, que els països pobres creixen més a poc a poc que els rics. Per la seva banda un economista català, el Xavier Sala Martín, juntament amb el Robert Barro han demostrat que l’acumulació de capital respon al canvi tecnològic, que és una activitat endògena i que, per tant, no es pot injectar des de fora, tal i com veurem després.

creixement negatiu en la majoria dels casos. Per una altra banda, si la formació de capital humà desencadenés el creixement, d’altra banda, no hi hauria explicació per la qual l’antiga Unió Soviètica o Cuba, o Europa Oriental, que tenen un nivell de formació de capital humà gairebé igual al nostre, tinguin unes taxes de creixement tant més baixes que nosaltres.

En aquest punt podem tornar a citar a Xavier Sala i Martín i a Barro, que creuen que el nivell inicial d’educació influeix en el creixement, però creuen també que la formació de capital humà no és impulsora del creixement, no pot desencadenar el creixement econòmic. A més,

124 | Els 50 millors articles de PUBLIC

moltes vegades l’augment de formació de capital humà

5. L’ajuda financera condicionada

en aquests països subdesenvolupats s’utilitza, precisament, per obstruir el creixement econòmic. Hi ha casos,

Als anys 90, les institucions internacionals com el Banc

i no puc deixar de pensar en la situació llatinoamericana,

Mundial i, en part, el BID i el Fons Monetari, varen des-

en què l’increment del capital humà en les universitats

envolupar una altra teoria: l’ajuda condicionada. El Banc

d’aquests llocs no ajuda a fer créixer el país, sinó al con-

Mundial la va anomenar ‘l’ajust en creixement’. El que

trari, condiciona la redistribució i contribueix al manteni-

feien era posar condicions: que en el país es lluiti contra

ment de la desigualtat que perjudica el creixement de tot

la inflació, que es reestructurin les empreses públiques,

el país. La majoria d’advocats, a Colòmbia o a Veneçuela,

que es redueixi el dèficit fiscal, etc, i si aquestes condi-

es dediquen molt més a que la redistribució del producte

cions es complien, es prestaven diners. D’alguna manera

brut del país afavoreixi les classes dominants que no pas

retornàvem a la primera teoria de la inversió, però amb

a fer créixer el pastís del producte brut global d’aquests

condicions que eren totes de caire econòmic. Però

països.

aquesta política, encara que molts economistes d’institucions internacionals no ho acceptaran, ha acabat sent més una política post-crisi que una política d’impuls del

4. De la educació al control de la natalitat Els economistes, després d’aquest nou fracàs, no es varen donar per derrotat i van anar generant altres teories. De totes aquestes en vull destacar una, que va sortir dels organismes internacionals: el control de natalitat.

La clau per al creixement era evitar l’excessiu creixement demogràfic dels països subdesenvolupats. En aquest

desenvolupament. Ha sigut més una política reactiva que no pas una política que lidera una actitud de provocar el desenvolupament. A més, cal dir que aquesta política ha fracassat, entre altres coses, perquè la corrupció ha dissolt molts dels efectes que podria haver generat a la majoria de països a on s’ha aplicat, i també perquè no es premia la bona conducta dels països, sinó la promesa de comportar-se d’una determinada manera.

sentit, divulgar la planificació familiar era la manera més barata d’influir en el benestar de més milions de ciutadans del món. I sobre aquesta base es va organitzar la reunió de El Caire de Nacions Unides de 1994, la Confe-

6. Dels préstecs condicionats a la condonació del deute

rència Internacional de Població i Desenvolupament.

Encara podríem parlar d’una sisena teoria del desenvoAra bé, com diu un altre català, Federico Mayor Zaragoza,

lupament, que és la de condonar el deute. Condonar el

no hi ha cap tècnica eficient per reduir la taxa de natali-

deute és una necessitat tot i sabent que així premiem a

tat si els usuaris potencials no volen usar els instruments

països irresponsables. Ara, no podem pensar que con-

de control familiar. Els plannings de control familiar o l’e-

donar el deute serà motor de desenvolupament en cap

ducació sexual no serveixen si no hi ha una demanda

cas. Hem de ser realistes i hem de saber conjugar actitud

d’ús d’aquests instruments, de manera que les taxes de

ètica amb ajuda real als països que la necessiten.

natalitat seguiran creixent. Així doncs, el factor més decisiu perquè no es dispari la taxa de natalitat és l’educa-

Després d’aquest sisè fracàs, ha vingut una proposta

ció de les nenes en els països subdesenvolupats. Només

molt més complexa que vull tractar breument: la proposta

la igualtat i la major capacitat cultural de la dona, permet

del neoliberalisme. Els neoliberals deien que el desenvo-

dur a terme un control familiar eficaç.

lupament no es podia aconseguir aplicant teories úniques com les que hem enumerat i que calia anar cap a

Tot i això, encara que el control de natalitat sigui neces-

un paquet complex de reformes encaminades cap al

sari, i per molt que Nacions Unides fes seva aquesta teo-

lliure mercat per fer créixer els països subdesenvolupats.

ria durant uns quants anys, cal reconèixer que el control

Aquest conjunt de reformes es va anomenar el Consens

de la natalitat mai serà un desencadenant del desenvo-

de Washington.

lupament econòmic.

Però abans de continuar desenvolupant l’argument, Els models de governança pública | 125

farem un curt recorregut pels camins que lliguen l’eco-

ric per tractar de demostrar que no és convenient la in-

nomia i la ideologia abans d’abordar la relació entre ins-

tervenció estatal.

titucions i creixement. Aquest recorregut es pot fer amb un llibre del Paul Krugman, Peddling Prosperity, que és molt útil en aquest sentit. [6]

Anys més tard, va irrompre en el debat un economista britànic, Alban W. Phillips, i que era professor de la London School of Economics. Ell es va inventar la corba que resolia tots els problemes del keynesianisme. Phillips va tro-

Economia i Ideologia: el debat postkeynesià

bar una corba que relacionava, amb alts nivells de correlació, l’atur amb la inflació i que permetia dur a terme la política econòmica keynesiana.

John Maynard Keynes va pensar que la causa de les crisis era monetària: la gent volia atresorar diners quan creia que hi hauria una crisi, i llavors aquest fet de voler

La corba de Phillips

tenir més efectiu, que vol dir gastar menys, si era seguit per una part important de la població, desencadenava una manca de demanda i, per tant, agreujava les crisis econòmiques. Per això és injust identificar Keynes amb l’ús exclusiu de la política fiscal per resoldre les crisis, perquè la primera política que proposava era monetària.

La seva proposta era, precisament, incrementar l’oferta monetària en el mateix volum del que els ciutadans es quedaven en efectiu per tal d’evitar la crisi. Només en el cas de situacions molt extremes, o quan no hi hagués una reacció a la primera política, caldria recórrer a la despesa fiscal per col·locar l’economia a prop de les seves possibilitats de creixement.

A Keynes li va sorgir un opositor als Estats Units, Milton Friedman, fundador de l’Escola de Friedman deia que «les

Com veiem a la figura, a un major nivell d’atur li corres-

propostes de política monetària de Keynes no es poden

pon un menor nivell d’inflació. Si desitgem un nivell d’a-

dur a terme», perquè els gaps, és a dir, els retards, de l’e-

tur inferior ‘ per exemple passar d’U1 a U2 ‘ aleshores la

ficàcia en la política monetària són tan diversos i tan im-

conseqüència és una inflació més elevada, de P1 a P2.

predictibles que a la llarga l’acció del govern farà més mal que bé, perquè hi ha vegades que augmentar l’oferta monetària dona resultats en sis mesos, però a vegades se’n necessiten dotze o divuit, i com que això no ho sabem amb precisió, l’únic que fem amb la política monetària és generar desordre. De política fiscal en Milton Friedman no en volia ni sentir a parlar: la política fiscal era despesa pública que va contra la possibilitat d’inversió privada o d’estalvi privat. Al darrere del debat ‘ intel·lectual però no real, perquè Friedman és posteriorentre els dos economistes, hi havia un tema polític: si té sentit o no té sentit que l’Estat actuï en l’economia, si és possible la política econòmica o la intervenció estatal. I, evidentment, Friedman va desenvolupar un aparell teò126 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Aquesta corba, si fos veritat, era una solució perfecta, perquè donava suport a la política keynesiana, o quasi bé us diria la política socialdemòcrata. D’aquí sorgia la necessitat del pacte social perquè a través del pacte el Govern amb els sindicats i els empresaris decidien quin era el nivell de desocupació i d’increment de preus raonable. Per tant, la intervenció de l’Estat a través d’un pacte social previ tenia tot el sentit.

En resposta a la corba, Friedman va desenvolupar la teoria que les expectatives trencarien la corba de Philips: quan els empresaris i els treballadors creguessin que ja s’ha acceptat, per exemple, que la taxa d’increment de preus és el 3%, s’acostumaran a aquest 3% i només pu-

jant a una taxa més alta es podrà, de veritat, mantenir

teoria, que neix en el període presidencial de Ronald Re-

l’ocupació. Per tant, les expectatives farien desplaçar

agan, és el que se’n diu l’economia de l’oferta, i es basa

constantment la corba cap a la dreta. La realitat, però,

en una altra corba, la corba de Lafer.

va ser molt més potent que les teories de Milton Friedman, perquè la realitat va demostrar que a partir de la crisi del 73, l’economia no només no responia a la corba sinó que es produïa el que Paul Samuelson va anomenar ‘stagflation’, o coincidència de nivells alts d’atur amb ele-

L’economia de l’oferta té dos principis: el primer afirma que qualsevol política de demanda està abocada al fracàs, sigui duta a terme amb despeses fiscals o amb variacions monetàries, perquè les causes dels cicles són

vada inflació.

reals i la moneda no hi té incidència, no importa. El segon

La realitat va ser més dura que Milton Friedman, però de

neficiosa per a l’economia i que, a més, a partir d’un de-

la seva teoria se’n va aprofitar un altre nord-americà,

terminat punt, si augmentem la pressió fiscal, l’Estat

premi Nobel, Robert Lucas, per derivar-ne una encara

començarà a tenir menys ingressos totals i no més. Dit

més extrema, la teoria de les expectatives racionals, que

d’una altra manera: la reducció d’impostos no augmenta

ha tingut un període de domini total de la teoria econò-

el dèficit. En tot cas, l’augment de l’estalvi privat generat

mica. Lucas deia que les crisis es produeixen perquè no

per la reducció d’impostos podrà finançar el dèficit. Per a

sabem que estem en crisi, perquè si ho sabéssim els

demostrar-ho es van inventar una corba, que es diu la

obrers no demanarien augments de salari, els empresa-

corba de Lafer, que no té cap base empírica, però il·lustra

ris actuarien, etcètera, i, aleshores, la crisi es resoldria.

la seva teoria.

principi afirma que la reducció dels impostos és molt be-

Keynes no va dir pas el contrari però considerava que els ajustos només es fan en el llarg termini, encara que l’economia sempre s’acaba ajustant. Però, és clar, al llarg termini, tots morts. Keynes el que proposava és que l’Es-

La corba de Lafer

tat podia ajudar a fer que l’ajust es produís més aviat.

Lucas, partint de la teoria de les expectatives d’en Milton Friedman, construeix la teoria de les expectatives racionals, segons la qual la política monetària només pot fer mal, perquè qualsevol política monetària predictible s’incorporarà en les expectatives i reaccionaran conseqüentment treballadors, empresaris i consumidors. Si qualsevol política monetària predictible pot ser incorporada pels agents econòmics, no hi ha política possible més que la que els sorprengui. Per tant, l’única política possible seria l’aleatòria, i això és la negació de la política. Tot i que pugui semblar sorprenent, hem viscut bastants anys amb un domini d’aquesta posició bastant alt.

Per descomptat, és clar, aquesta teoria té punts febles molt greus, com pensar que els treballadors, les empreses i els consumidors estan tot el dia seguint els indicadors del Banc Central i el que passa amb la política monetària, cosa que, evidentment, no és així.

Quan ens trobàvem en la situació en que dominava aquesta teoria, es va produir el que, al meu entendre, és la posició econòmica més ideològica. Lucas seguia dient el mateix que Friedman: la intervenció és nociva. La nova

Si en l’eix vertical representem els ingressos fiscals totals i en l’horitzontal qualsevol mesura de la pressió fiscal, els economistes de l’oferta deien que a partir d’un punt determinat de pressió fiscal (π1) l’augment d’aquesta magnitud es correspon amb un decreixement dels ingressos totals.

Aquesta fal·làcia va durar dos o tres anys però va conduir al dèficit més brutal que els Estats Units havien tingut mai fora dels períodes de guerra. Va triomfar durant un Els models de governança pública | 127

temps, entre altres coses perquè estava recolzada per un

També a Rússia i a d’altres països de l’òrbita de l’antiga

diari molt important, el Wall Street Journal. En el moment

Unió Soviètica. Alguns economistes, entre ells l’actual mi-

en què la corba de Lafer triomfa és quan neix el Consens

nistre d’Economia del Perú, Kuczynski, han culpat d’a-

de Washington, perquè darrere la corba de Lafer no hi ha

quest fracàs les crisis internacionals (que han afectat

ja la defensa de la no intervenció, darrere la corba de

greument a Mèxic, Brasil, o Argentina) i unes reformes

Lafer hi ha l’Estat mínim. L’Estat com més petit millor,

que no s’haurien aplicat amb prou profunditat. És a dir,

això és el que hi ha, ideològicament, darrere de la teoria

segons ells aquests deu punts no s’han aplicat amb la

de l’oferta.

força necessària.

Per descomptat hi ha economistes més assenyats, entre

El Consens de Washington El Consens de Washington, paradoxalment, el formula el John Williamson, que és un economista moderat i molt assenyat, partidari de la redistribució de la renda com a factor de creixement. Per aquesta raó va proposar una formulació del consens de Washington més prudent del que en aquell moment haguessin redactat l’Administració Reagan o la Margaret Thatcher. El Consens de Washington, tal com el va definir Williamson l’any 1990, es resumeix en deu punts que aplicats conjuntament havien de fer que el país que els practiqués iniciés una fase de creixement econòmic.

El primer, dèficits pressupostaris suficientment petits com per poder ser finançats sense que la inflació es descontroli. Segon, la despesa pública s’ha de dirigir cap a l’educació, la sanitat i les infrastructures. Tercer, la reforma fiscal ha d’ampliar la base i permetre reduir els tipus marginals. Quart, liberalització financera, perquè els tipus d’interès han de ser determinats pel mercat. Cinquè, tipus de canvi també flexibles i oberts, suficientment competitius com per impulsar les exportacions. Sisè, substitució de qualsevol restricció quantitativa a les importacions per aranzels, que en una segona etapa han de passar a un màxim d’entre el 10 i el 20%. Setè, abolició de qualsevol barrera a la inversió financera o directa estrangera. Vuitè, privatització de totes les empreses públiques. Novè, abolició de la legislació que restringeixi la competència o que impedeixi l’entrada de noves empreses, (en aquesta formulació el tema estratègic era la reforma laboral). I desè, drets de propietat assegurats per als inversors interiors i exteriors.

El fracàs de l’aplicació d’aquest conjunt de reformes ha estat enorme, sobretot a Amèrica Llatina, però, també, als pocs països de l’Àsia que ho han volgut aplicar.

128 | Els 50 millors articles de PUBLIC

ells el mateix Williamson, que apunten a les mancances del model definit pel Consens de Washington, que no es preocupava per la lluita contra la desigualtat. Sense reduir les desigualtats un país no creix. I per tant, no només ens hem de preocupar del creixement, sinó de la distribució. En aquest sentit, penso que el millor estudi proposant deu punts alternatius és de l’economista nord-americana Nancy Birdsall i de l’Augusto de la Torre, titulat El disenso de Washington i finançat pel Carnegie Endowment for International Peace. [7] Però tot això és insuficient per resoldre el fracàs del Consens de Washington. En aquest moment hi ha molts economistes, no només polítics, que creuen que el Consens de Washington ha fracassat perquè no ha incorporat un programa de reformes institucionals. Avui s’està creant un nou consens que considera que les institucions són molt importants per afavorir un procés de desenvolupament econòmic. Aquesta és, a més, la tesi d’aquesta lliçó.

Primer els economistes van ser molt prudents i es van inventar l’expressió ‘políticas mesoeconómicas’, que eren aquelles que feien que el mercat funcionés. Però ara s’han inventat el concepte de ‘reformes de segona generació’. Les deu primeres del Consens de Washington serien reformes de primera generació i les reformes de segona generació seria la reforma de la justícia, la lluita contra el crim, la transparència del sector públic, la millora de la legislació electoral i dels partits, etcètera. A mi aquesta jerarquia em sembla barroera perquè aquests economistes que han creat el concepte es creuen els amos de la capacitat analítica del fenomen i per això es permeten el luxe de capgirar la jerarquia. Les reformes de primera generació haurien de ser la reforma de la justícia, la reforma electoral i, si de cas, les de segona generació podrien ser les privatitzacions, el tipus d’interès, etcètera.

Un economista que està fent aportacions d’un major in-

lo en polítiques, en instruments de treball, no és fàcil.

terès, en aquest moment, per estudiar els temes de des-

Dani Rodrik, en un altre article, també ens diu que la qua-

envolupament és Dani Rodrik, un nord-americà d’origen

litat de les institucions pot ser no ja la causa del desen-

turc i professor de Harvard, que ha escrit un article fa uns

volupament, sinó que pot ser-ne també el resultat. [11] I

mesos que es diu Getting institutions right, en què ja ex-

per tant, és difícil dibuixar un procés, una mecànica cau-

plica amb tota rotunditat que avui entre tots els econo-

sal. Proposa, per això, distingir entre estimular o desen-

mistes assenyats que estudien economic growth, la

cadenar el creixement i sostenir el creixement. El que

qualitat de les institucions es considera clau per obrir els

sembla clar és que per sostenir el creixement s’ha de pro-

camins de prosperitat arreu del món. [8]

duir una evolució en la qualitat de les institucions políti-

William Easterly, també ha publicat un article l’any 2003, que considero és molt rellevant perquè arriba a la conclusió següent: per mesurar el desenvolupament real dels països la variable adequada ja no és el producte per càpita, sinó que l’única variable que de veritat ens dóna una mesura aproximada del nivell de desenvolupament general dels països és el seu desenvolupament institucional. [9] El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se n’ha fet ressò de tota aquesta línia de raonament i ja utilitza el concepte de ‘governabilitat democràtica’ com a base del creixement econòmic. Aquest concepte l’ha definit en un

ques. És a dir, hi ha d’haver un increment de governabilitat democràtica. Per desencadenar el creixement de vegades n’hi ha prou amb desbloquejar algun condicionant concret a cada país. Per exemple, a Xina, a finals dels setanta, podria ser la manca de qualsevol incentiu de mercat. A Xile, als vuitanta, podria ser un tipus de canvi sobrevalorat incompatible amb el creixement.

Potser per iniciar el creixement n’hi ha prou amb de treure el tap, d’una situació o d’una limitació que bloqueja el desenvolupament. Però perquè una vegada tret el tap el procés continuï, es necessita el desenvolupament de les institucions i de la governabilitat democràtica.

llibre que es diu La política importa. [10] La governabilitat democràtica, per als autors de l’informe, és la capacitat dels governs de provar, posar en pràctica i mantenir les decisions necessàries per resoldre els problemes socials, des d’una òptica democràtica. Que el BID s’ocupi d’això té tot el sentit, perquè Amèrica Llatina és el paradigma tant de l’estancament en el desenvolupament democràtic, com de l’estancament en el desenvolupament econòmic. I, a més, és el paradigma de l’aparició de la inseguretat ciutadana i del crim com a resultat de l’estancament democràtic. Aquest estancament ha fet que teòrics com O’Donell, argentí d’origen però professor a Estats Units, hagin inventat conceptes nous com el de ‘democràcia delegativa’ o ‘semidemocràcia’, que volen tipificar aquestes situacions d’Amèrica Llatina, en què s’han complert alguns requisits formals de la democràcia ‘ que hi hagi eleccions, per exemple - però sense que es donin els requisits reals, és a dir, llibertats polítiques més llibertats socials. Hi ha més llibertat política que llibertat social: no hi ha dret a l’educació, no hi ha dret a la seguretat, no hi ha dret a la salut, per exemple.

Aquest diagnòstic ens condueix a les institucions com l’element crucial per al desenvolupament, però transformar-

La integració de la política i les institucions S’han fet alguns intents de teoritzar la integració de la política i les institucions en les teories del creixement econòmic, tot i que no són massa abundants. Nacions Unides ho ha fet impulsant el concepte de desenvolupament humà com alternativa al de l’ingrés o producte per càpita. Per una altra banda, el professor d’història econòmica Douglas North fa molt anys que predica que no es pot explicar el nivell d’eficiència de l’economia d’un país sense considerar que política i economia estan indissolublement lligades.

El teòric que més esforç ha fet en aquesta direcció és, probablement, un altre premi Nobel, Amartya Sen. Amartya Sen concep el desenvolupament econòmic com un procés d’expansió de les llibertats reals que gaudeixen els individus d’una nació: el desenvolupament econòmic ja no és el creixement del producte brut per càpita, sinó el desenvolupament de les llibertats reals dels ciutadans d’aquell país. És a dir, trasllada el concepte de desenvoEls models de governança pública | 129

lupament, des de la producció de béns a l’increment de

tats de diàleg, de debat, de participació política. El que

les capacitats de les persones per elegir el modus vivendi

vol Amartya Sen és que tinguem en compte les dues di-

que ells valoren. També Amartya Sen va teoritzar, perquè

mensions que ell engloba en el concepte de capacitats.

és un crític molt important de l’economia del benestar,

Que tinguem en compte que els humans no són uns sim-

que augmentar la capacitat dels menys capaços és so-

ples mitjans de producció, sinó també la finalitat de la

cialment més productiu que augmentar la capacitat dels

producció.

més capaços. D’aquesta manera el problema de desenvolupar un país és el de resoldre la negació de llibertats.

La pobresa nega llibertats; la falta de provisió de serveis públics d’educació o de salut, nega llibertats; la falta de democràcia o la restricció de llibertats polítiques o de capacitat de representació o de participació política, nega llibertats; la marginació social, nega llibertats. Resoldre aquesta negació de llibertats és desencadenar processos de creixement.

El problema és que l’objectiu del desenvolupament són les llibertats, però els mitjans també són les llibertats.

Per tot això es necessitarà encara molt de treball teòric abans que ho tinguem desentrellat i que de veritat puguem passar a una concepció més instrumental o més pragmàtica basada en aquestes posicions. Però hi ha un exemple que ens pot ajudar a entendre el que vol dir Sen: el pas de la teoria del capital humà a la de capacitats humanes. Si nosaltres creiem que el capital humà és un factor important, estem creient en el seu valor indirecte, és a dir, les qualitats que té una persona per ser útil en la producció. En canvi, el concepte de capacitats humanes inclou les conseqüències indirectes en la producció, però també les directes sobre la pròpia persona. L’exemple més fàcil seria aquest màster que avui clausurem.

El màster en teoria us dóna una capacitat de coneixement i de decisió superior a la que teníeu abans de cursar-lo: una capacitat de participar amb més eficiència en el sistema productiu i, per tant, d’incrementar la producció del país. Això és el que permet si ho analitzem en termes de capital humà. Si teniu més capacitat de contribuir a la producció del país, doncs, probablement també tindreu algun increment de la vostra renda després d’aquest màster. Però encara que no hi hagués increment de la renda per aquesta major capacitat de contribució a la producció, tindríeu un increment directe de satisfacció perquè amb aquest màster teniu més coneixements, teniu més contactes, i teniu més capacitat d’entendre uns quants problemes, que vol dir d’entendre el món.

Després del màster teniu més informació, més possibili130 | Els 50 millors articles de PUBLIC

En tot cas, però, el que cal destacar és que el marc polític és essencial per al desenvolupament. Ho diu Amartya Sen, però ho diu també el seny o el sentit comú. Per tant, penso que a partir d’ara serà molt difícil considerar separable el procés d’expansió de les llibertats del procés de creixement econòmic, per a qualsevol teòric economista.

Per acabar, voldria parlar de la dimensió final del títol d’aquesta conferència, que és la paraula ‘global’. Hi ha un economista llatinoamericà, Osvaldo Sunkel, que ho ha deixat molt clar: el desenvolupament només pot donarse des de dins, no el podem injectar des de fora. José Antonio Ocampo, chief economist de Nacions Unides, ha explicat com el desenvolupament institucional, més l’acumulació de capital humà, més la cohesió social són factors endògens. [12] Però tot i ser factors endògens, té sentit que en aquesta lliçó parlem de governabilitat global perquè en un món globalitzat, és a dir, interdependent, s’ha de promoure un ordre i unes actituds que puguin donar suport a aquests processos endògens. Hi ha formes d’ordre internacional que no donen suport a aquests processos endògens i altres que sí ho fan.

Un cas molt clar és la resolució de l’apartheid a SudÀfrica. Sense l’existència d’una opinió pública mundial, que era molt contrària a l’Apartheid, potser també s’hagués acabat, però molts anys després. Necessitem un ordre internacional, necessitem un sistema de lleis i d’institucions internacionals que donin suport als processos de democratització de cada país, a la vegada que ajuden a generar béns públics globals, que també per això necessitem l’ordre internacional. És a dir, una estructura internacional favorable al desenvolupament com a llibertat.

Per això les institucions no només són importants a escala de cada Estat sinó que segueixen sent transcendentals

i

absolutament

necessàries

a

l’escala

internacional o global. I aquí podem trobar un paral·lelisme amb els plantejaments anteriors: no n’hi ha prou amb afavorir el funcionament del lliure mercat, donat que

les institucions, la política, a escala internacional també importen.

la teoria del rational choice.

Per què necessitem, seguint aquest plantejament, les ins-

Per il·lustrar el que estic dient, utilitzarem la teoria del ra-

titucions internacionals? Per què necessitem el multila-

tional choice, que ha estat utilitzada normalment des

teralisme? La resposta és ben senzilla: per passar de la

d’enfocaments conservadors, però que la podem aplicar

posició 4 a la posició 1. És a dir, necessitem un conjunt

al camp internacional per posar de relleu el paper de les

de regles, de càstigs, d’avantatges, de premis, de proce-

institucions. Imaginem-nos que hem de produir un bé pú-

diments i d’institucions que facin que el món passi de l’e-

blic global ‘seguretat o medi ambient, per exemple ‘ i

quilibri basat en la defensa de l’interès nacional, que

que dividim el món entre nosaltres, i la resta. Nosaltres

provoca que ningú contribueix, a un nou equilibri on con-

podem contribuir o no per tenir aquest bé global i la resta

tribueixi tothom.

del món també. Podem representar les quatre possibilitats barrejant les situacions en què nosaltres i la resta del món contribuïm a pagar aquest bé públic global.

Si la paraula clau, amb Amartya Sen, era llibertats, aquí la paraula clau és sobirania, el compromís entre sobirania i governança global. Aquesta és la paraula clau que ens ha de portar a definir les institucions en aquest nivell internacional. Els països han de cedir sobirania, acceptar regles i compromisos, per tal d’incrementar la cooperació internacional. Necessitem un reequilibri entre sobirania i governança global. Hi ha, doncs, un paral·lelisme entre un camp i l’altre. Per exemple, l’èmfasi en el ciutadà. El creixement com a llibertat està centrat no en el producte del país sinó en el ciutadà i les seves llibertats. En el model internacional també busquem que si-

Si nosaltres contribuïm i la resta del món contribueix, tots

guin els ciutadans, i no els Estats, els que es beneficiïn

paguem i tenim bé públic. Aquesta seria la possibilitat nú-

dels nous béns públics globals.

mero 1. La 2 es produiria si nosaltres contribuïm però la resta del món no. La solució 3 seria aquella en que nosaltres no contribuïm però la resta del món sí ho fa. Finalment, la 4 és aquella en que ni nosaltres contribuïm ni contribueix la resta del món. En aquest cas, com és obvi, no hi haurà bé públic global. La teoria del rational choice ens diu que si prioritzem l’interès privat, o en aquest cas, l’interès nacional, el que desitgem és el caseller 3, és a dir, aquell en que nosaltres no contribuïm, els altres paguen, i tenim bé públic global.

La més equilibrada de les situacions és, evidentment, la primera, en la que tots hi contribuïm. En la 2 es produeix bé públic global però només paguem nosaltres. La teoria del rational choice diu que quan defensem l’interès personal, o l’interès nacional, no ens interessa en cap cas que es pugui produir aquesta situació en la que nosaltres som els únics a pagar per aquest bé públic global. Però la teoria també diu que si partim d’aquests postulats la posició d’equilibri és la 4, en la que ningú contribueix i, per tant, no hi ha bé públic global. Això és el que ens diu

El nou paper de l’Estat, que si hem de treballar per les llibertats no és només el de gestor de serveis, ha de ser el de promoure polítiques públiques i polítiques democràtiques, tant a nivell local i nacional, com a nivell global. Si no hi ha estructures democràtiques no es pot practicar el vertader multilateralisme.

Per acabar vull dir que, tot i tenir la convicció que les institucions són fonamentals per al desenvolupament, no tenim encara els coneixements teòrics suficients de les interrelacions entre institucions i desenvolupament com per a traduir aquesta convicció en polítiques específiques amb resultats garantits. Tampoc en el camp de la globalització: ni coneixem ben bé prou cap a on va la globalització ni els mecanismes precisos de governança global que necessitaríem tenir. Però, cal reconèixer que, encara que ens queda molt per aprendre, podríem caminar molts i molts quilòmetres en la direcció correcta amb el nivell de coneixements que avui tenim sobre aquests temes.

Els models de governança pública | 131

Queda clar, doncs, que la base de la solució de tots els problemes és la voluntat política de resoldre els problemes. Per això és bo recordar que quan enfoquem la relació entre desenvolupament i institucions estem principalment davant d’un problema polític, de voluntat

[7] BIRDSALL, Nancy and DE LA TORRE, Augusto (2001). El disenso de Washington. Políticas económicas para la equidad social en Latinoamérica. Fondo Carnegie para la Paz Internacional y el Dilálogo Interamericano.

política.

[8] RODRIK, Dani (2004). Getting Institutions Right. Harvard University. http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/papers.html

Moltes gràcies per la vostra atenció.

[9] EASTERLY, William and LEVINE, Ross (2003). Tropics, germs and crops: how endowments influence economic development.

Journal of Monetary Economics 50, 3-39

Narcís Serra ESADE, 28 de juny de 2004

Narcís Serra és president de la Fundació CIDOB i catedràtic de Teoria Econòmica de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB).

En la seva dilatada trajectòria política ha estat conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya (1977-79), alcalde de Barcelona (1979-82), ministre de Defensa del Govern Espanyol (1982-89), vicepresident del Govern Espanyol (1991-95) i president de la Comissió de Règim de les Administracions Públiques del Congrés de Diputats fins a la seva dissolució el present any 2004.

[1] HELD, David (2004). Global Covenant. The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus. London: Polity Press.

[2] BERGER, Samuel: Foreign Policy for a Democratic President.

Foreign Affairs. May-June 2004 [3] EASTERLY, William (2002). The Elusive Quest for Growth: Economists' Adventures and Misadventures in the Tropics. Cambridge: MIT Press.

[4] LEWIS, Arthur (1966). Development planning: the essentials of economic policy. London: Allen & Unwin.

[5] ROSTOW, W W. (1961). Las etapas del crecimiento económio. Un manifiesto no comunista. Fondo de Cultura Económica, México.

[6] Krugman, Paul (1994). Peddling Prosperity. New York: W.W. Norton.

132 | Els 50 millors articles de PUBLIC

[10] PAYNE, Mark et al (2000). La política importa. Democracia y Desarrollo en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

[11] RODRIK, Dani (2002). Feasible Globalizations. Harvard University. http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/papers.html [12] OCAMPO, José Antonio: Retomar la agenda del desarrollo.

Revista de la CEPAL 74, agosto 2001

29

La construcció de l'Estat nucli del desenvolupament de capacitats

Entre els estudiosos de la política del desenvolupament cada vegada hi ha més consens respecte del paper vital que tenen la capacitat de l’Estat i les institucions en el creixement econòmic, una capacitat que, en el cas de molts països pobres, no es pot passar per alt. No obstant això, el problema a què ens enfrontem és que, a pesar d’entendre la importància de les institucions estatals, no tenim estratègies eficaces per crear-les en societats on tenen poca demanda. Molt pitjor: la comunitat internacional tendeix a ajudar els països pobres mitjançant la prestació directa de serveis, de manera que s’eviten i, consegüentment, s’afebleixen les institucions autòctones. La solució a aquest enigma serà una tasca primordial en el futur.

26/09/2005 - F. Fukuyama

La idea que la construcció de l’Estat hauria de ser una

activitats que duu a terme l’Estat té a veure amb el nom-

prioritat per a la comunitat mundial pot arribar a sor-

bre de funcions o activitats que assumeix aquest Estat,

prendre, atès que la tendència dominant en l’àmbit de la

mentre que la força dels Estats fa referència a la seva ha-

política internacional de la generació anterior ha consis-

bilitat per crear i fer complir les normes. L’antiga agenda

tit en la crítica del «gran govern» i l’intent de traslladar les

que preveia la retallada de la llibertat d’acció estatal en-

activitats del sector públic als mercats privats o a la so-

cara és vigent en molts països amb sectors públics ex-

cietat civil. Hi ha, tanmateix, dues dimensions indepen-

cessivament grans. No obstant això, el que molts van

dents de «stateness» que convé distingir. L’abast de les

oblidar durant els anys noranta és que hi ha funcions reEls models de governança pública | 133

siduals importants de l’Estat, com ara la provisió de lleis

obtingut resultats millors que en altres) fa falta capacitat

i altres béns públics bàsics, que es poden executar amb

institucional per tractar la malaltia. En conseqüència, el

més o menys encert. Tot i que una via de reforma òptima

tractament d’aquesta epidèmia comporta la necessitat

implicaria retallar l’abast innecessari i contraproduent

d’ajudar els països afectats a desenvolupar la capacitat

mitjançant la privatització i la desregulació, les funcions

institucional suficient per utilitzar els recursos que pu-

residuals s’haurien, al mateix temps, d’enfortir. Per des-

guin adquirir.

gràcia, durant els anys noranta van ser molts els països que van perdre llibertat d’acció i força simultàniament.

Què sabem de la construcció de l’Estat La font dels problemes es troba en els Estats febles

Encara que sabem com treballen les institucions i per què són importants en el món desenvolupat, ignorem, en bona mesura, com es poden trasplantar a societats en

Encara que l’agenda que plantejava la reducció de l’a-

què són inexistents o febles. És el que succeeix, fins i tot,

bast de la nació-estat té vigència en moltes regions del

en l’Administració pública (és a dir, el coneixement insti-

món, la construcció de l’Estat ha esdevingut imperativa

tucional a una escala micro), que molts consideren una

per al nostre nou entorn econòmic global, especialment

disciplina tècnica. En els darrers anys, els economistes

en el món desenvolupat. En aquells països, el govern,

han buscat modelitzar la corrupció i altres tipus de dis-

feble, incompetent o inexistent, tot just té capacitat per

funció burocràtica mitjançant els anomenats models

fer complir la llei o posar en marxa algunes polítiques de-

«principal-agent». Les solucions als problemes de gover-

terminades. Per exemple, l’epidèmia de sida a l’Àfrica ha

nança que postula aquest enfocament pretenen alinear

infectat milers de persones, i es continuarà cobrant un

millor els interessos dels directius (principals) amb els

nombre de víctimes esglaiador. La sida es pot tractar com

dels seus agents (agents), sovint mitjançant sistemes de

en els països desenvolupats, és a dir, amb medicaments

vigilància i rendició de comptes que han estat redissen-

antiretrovirals. S’ha donat un fort impuls a l’assignació

yats.

de fons públics per a medicaments contra la sida o per obligar les empreses farmacèutiques a permetre la comercialització de versions més barates dels seus productes a l’Àfrica i altres regions del tercer món. Tot i que bona part del problema que representa la sida no és res més que un assumpte de recursos, un altre aspecte important n’és la capacitat governamental per gestionar els programes sanitaris. Els medicaments antiretrovirals no tan sols són cars, sinó que també són complexos d’administrar. A diferència de les vacunes monodosi, s’han d’administrar en dosis complexes durant un període de temps perllongat; no seguir aquesta pauta pot comportar un empitjorament dels efectes de l’epidèmia, ja que afavoreix que el virus de la immunodeficiència humana sofreixi una mutació i desenvolupi una resistència al medicament. El tractament eficaç necessita una infraestructura sanitària i una educació pública consolidades, a més de coneixements sobre epidemiologia de les malalties segons les diverses regions. Fins i tot si es disposés dels recursos necessaris, en molts països de l’Àfrica subsahariana (encara que en alguns, com ara Uganda, s’han 134 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Encara que aquest marc és molt útil per entendre els orígens d’una governança considerada pobra, hi ha molts problemes que no es poden resoldre per mitjà de la millora de la vigilància i la rendició de comptes, ja que bona part de la producció corresponent al sector públic no es pot vigilar amb precisió o bé registra un gran volum de transaccions. Sovint, les perspectives viables d’una reforma del sector públic exigeixen canvis en l’estructura normativa d’un organisme o agència, i, per això, té múltiples solucions possibles. L’Administració pública, doncs, sovint acaba esdevenint més un art que una ciència.

Cal no oblidar tampoc la contradicció que significa la provisió de serveis públics a països en via de desenvolupament a la vegada que es duu a terme la formació de la capacitat institucional. Els donants externs i els seus contractistes locals estan, en general, més ben col·locats per oferir serveis que satisfacin les necessitats immediates de la població, però, a llarg termini, és molt més avantatjós per als països en via de desenvolupament crear la seva pròpia capacitat institucional. La tendència dels

«constructors de nacions» a assumir les responsabilitats i instaurar governs servits en safata, com hem fet sota els auspicis de l’Oficina de l’Alt Representant a Bòsnia o l’Autoritat Provisional de la Coalició a l’Iraq, crea problemes en el futur, perquè infantilitza els actors locals, dificulta

la

propietat

i,

finalment,

endarrereix

el

desenvolupament de capacitats a llarg termini. No hi ha cap solució enginyosa per a aquest problema, però, si ens prenem seriosament el desenvolupament de la capaci-

Llibre editat en castellà per Ediciones B. Pot aquirir un exemplar a: http://www.amazon.com/exec/ obidos/tg/detail/8466618112/ qid=1127331937/sr=81/ ref=pd_bbs_1/ 10250826063758549? v=glance&s=books&n=507846

tat institucional, haurem d’adoptar posicions menys intrusives, fins i tot encara que hàgim de prestar serveis a curt termini.

La dimensió política Finalment, cal no oblidar la dimensió política. La debilitat de l’Estat, en qualsevol regió del món, té conseqüències internacionals, perquè convida a la intervenció externa i, d’aquesta manera, soscava el principi de sobirania. Així, el protagonisme d’algunes disputes entre els Estats Units, Europa i altres països del concert internacional ha estat fruit de qüestions de legitimitat democràtica. El reforç de les institucions estatals mitjançant vies distintes de construcció de l’Estat s’ha convertit en una labor vital per a la seguretat internacional, una labor que, no obstant això, pocs països desenvolupats han arribat a dominar. Per tant, aprendre a utilitzar eines més eficaces destinades a la construcció de l’Estat constitueix una tasca bàsica per al futur de l’ordre mundial.

Francis Fukuyama és Bernard L. Schwartz Professor d’Economia Política Internacional a la Paul H. Nitze School of Advanced International Studies de la Johns Hopkins University.

Aquest article inclou fragments del seu llibre State-Building: Governance and World Order in the 21st Century, i està basat en la conferència que va pronunciar sobre aquest tema al Banc Mundial, el dia 14 de desembre de 2004.

Mes informació: http://www.saisjhu.edu/Faculty/fukuyama/State-Building

Els models de governança pública | 135

30

La qualitat de les institucions és clau Les històries dels països són massa riques per poder-les resumir en un article breu, per tant, no intentaré fer-ho.

No obstant això, alguns dels temes que hi apareixen poden ser vàlids per traçar un mapa de ruta per al lector. Les institucions que atorguen drets a la propietat fiables, gestionen conflictes, mantenen la llei i l''ordre i alineen els incentius econòmics amb els costos i els beneficis socials són la base per a un creixement a llarg termini. Aquest és el missatge més clar que es deriva dels casos concrets analitzats al meu darrer llibre In Search of Prosperity: Analytic Narratives on Economic Growth.

27/03/2006 - Dani Rodrik

La Xina, Bostwana, l’illa Maurici i Austràlia ‘quatre casos

excepcionalment bé. La burocràcia va ser eficient i es va

d’èxit de la nostra mostra’ deuen els seus bons resultats

regir per directrius basades en els mèrits. Les fortes res-

a la presència (o a la creació) d’institucions que han ge-

triccions pressupostàries eren la regla (i no l’excepció) en

nerat incentius orientats al mercat, han protegit els drets

el sector públic. Es van fer grans inversions públiques en

a la propietat dels inversors presents i futurs i han per-

educació, salut i infraestructures. Es va fixar un tipus de

mès l’estabilitat social i política.

canvi competitiu. Tanmateix, les polítiques no han estat

Vegem el cas de Botswana, presentat per Daron Acemoglu, Simon Johnson i James Robinson. Els ingressos per càpita a Botswana van créixer anualment el 7,7 % entre els anys 1965 i 1998. Els motius aproximats d’aquest resultat són fàcils d’enumerar. Es van mantenir la llei i l’ordre. Els ingressos pels diamants es van gestionar 136 | Els 50 millors articles de PUBLIC

uniformement "bones" en el sentit convencional del terme, segons el Consens de Washington. El govern de Botswana ha intervingut de manera massiva en l’economia, i el sector públic hi representa una part molt més gran de l’economia que la mitjana de l’Àfrica. La clau a Botswana, segons Acemoglu, Johnson i Robinson, és que les disposicions institucionals han protegit adequada-

ment els drets a la propietat dels inversors reals i poten-

política governamental o amb les institucions públiques.

cials. Els autors proporcionen un relat ric i intricat de les arrels polítiques i històriques d’aquestes disposicions.

Sense unes bones institucions públiques, ha estat difícil arribar a un creixement sostingut. I, quan s’ha registrat aquest creixement, ha esdevingut fràgil (com a Indonèsia, després de l’any 1997) o incapaç d’oferir alts nivells en l’àmbit social, en àrees com ara la salut, l’educació i la igualtat de gènere (per exemple, al Pakistan). En el capítol que dedica a Indonèsia, Jonathan Temple descriu la implosió indonèsia de l’any 1997 com un cas de superació de les febles institucions existents. Els fracassos del Pakistan en el desenvolupament social, a pesar del creixement que s’ha observat fins fa molt poc, estan documentats amb molt detall en el capítol de William Easterly.

Aquest autor atribueix el fracàs a la síndrome del "bandit errant" (Olson, 2000): les institucions de l’Estat, dominades per un conjunt molt fragmentat d’elits militars i terratinents, han tingut pocs incentius per produir béns públics i, per tant, no ho han fet.

Les institucions de l’Estat no són les úniques que importen. L’ordre social també pot tenir conseqüències igualment importants i duradores per al creixement econòmic.

La discussió de Gregory Clark i Susan Wolcott sobre la història econòmica de l’Índia ho il·lustra. Aquests autors afirmen que l’endarreriment de l’Índia és degut, en bona mesura, a la incapacitat d’emprar la tecnologia, i no a una difusió inadequada de la tecnologia per se. Els exemples que aporten de la indústria tèxtil demostren que, utilitzant les mateixes màquines a l’Índia i a la Gran Bretanya, es manejaven de manera menys rendible a l’Índia. El problema en aquest país no és ni la ineficàcia en l’assignació de recursos ni la inadequació de la tecnologia; el problema és la poca eficàcia tècnica, a pesar de tenir accés a la tecnologia més moderna. Els autors especulen que això s’explica per la naturalesa de la relació laboral i la seva variació entre les diverses societats.

En les economies productives, els treballadors s’esforcen més en el lloc de treball del que es pot justificar merament per la supervisió o els incentius econòmics directes, perquè esperen que els altres actuïn de la mateixa manera. Segons els autors, l’Índia es caracteritza per un

El comerç ‘o, més concretament, la política del govern en relació amb el comerç’ no té, ni de bon tros, un paper tan important com el marc institucional Tots els països de la nostra mostra que han tingut èxit s’han beneficiat del comerç i de la inversió estrangera.

Ara bé, tal com mostren clarament les seves històries, les polítiques públiques específiques que s’adrecen a la integració o a la desintegració econòmica internacional no presenten gaire correlació amb el rendiment econòmic, si s’analitzen els casos detingudament.

Vegem, per exemple, què succeeix a Austràlia. El declivi relatiu d’Austràlia respecte dels Estats Units o d’altres països rics s’atribueix sovint al caràcter localista de les seves polítiques. Tanmateix, d’acord amb Ian McLean i Alan Taylor, hi ha un problema de temps en aquesta afirmació. Si bé el govern australià va canviar radicalment les seves polítiques d’integració en les tres primeres dècades del segle XX (imposant aranzels més alts, autoritzant importacions i frenant la immigració asiàtica), el declivi relatiu d’Austràlia enfront dels Estats Units i Califòrnia es va produir molt abans d’aquest canvi en l’"estratègia de creixement".

L’illa Maurici ens en dóna un altre exemple. Segons Arvind Subramanian i Devesh Roy, el grau de protecció al comerç a l’illa Maurici ha estat, durant molt temps, dels més alts de l’Àfrica subsahariana, i només al final dels anys noranta s’ha reduït de manera apreciable ‘més de dues dècades després de l’inici de l’alt creixement econòmic. L’Índia va ser capaç de duplicar el seu índex de creixement durant els anys vuitanta, abans de la liberalització del seu molt restrictiu règim comercial, que es produiria deu anys més tard (tal com veurem més endavant). Yingyi Qian sosté que l’impacte de l’obertura de la Xina al comerç i a la inversió directa estrangera es deu, bàsicament, als canvis institucionals produïts a l’interior del país.

equilibri de la ganduleria mútua, més que per un equilibri en l’oferiment mutu de talent. Des d’aquest punt de vista, la pobresa de l’Índia té molt poca relació amb la Els models de governança pública | 137

La geografia no és la predestinació

questa llista ens recorda que no hem de ser excessivament deterministes pel que fa a l’origen de les institu-

Tornem als casos d’Austràlia i illa Maurici. Tal com as-

cions de qualitat. Les decisions dels líders polítics

senyalen McLean i Taylor, Austràlia és l’única economia

marquen la gran diferència.

rica de l’OCDE que té grans zones de territori tropical.

Bona part d’Austràlia és desèrtica o àrida, amb pluges escasses i irregulars. La qualitat del sòl és pobra. L’illa Maurici és un país tropical, amb un alt nivell de dependència d’un producte d’exportació subjecte a les sacsejades dels pactes arribats en les transaccions comercials.

Botswana, que té el desavantatge afegit de no tenir accés al mar, és evident que no ha patit gaire a causa de la seva posició geogràfica desavantatjosa. Tant Botswana com l’illa Maurici partien d’unes condicions inicials extremadament pobres. Pel que sembla, el fet de tenir bones institucions pot superar les limitacions geogràfiques i unes condicions inicials pèssimes.

Probablement en cap país s’ha vist això tan clar com a la Xina. La proposició de Qian sobre la Xina se centra en el que ell anomena les "institucions de transició" ‘institucions que poden diferir notablement de les institucions conegudes, basades en les "millors pràctiques" que sovint són objecte de reforma institucional en els països en via de desenvolupament. Les institucions de transició poden tenir la virtut d’ajustar-se millor a les realitats sobre el terreny, quant a eficàcia econòmica i viabilitat política. Qian mostra que el lideratge xinès va experimentar i va crear a propòsit uns ordres institucionals imperfectes, però viables. En comenta quatre exemples específics: la reforma de doble via, que ha liberalitzat els preus fins a l’extrem, al mateix temps que ha mantingut

Es pot disposar de bones institucions, però, per arribar a tenir-les, cal experimentació, bona disponibilitat per apartar-se de l’ortodòxia i vetllar per les condicions locals Les històries que s’expliquen en aquest volum no es limiten a afirmar simplement que "les institucions importen". De fet, un dels avantatges de l’estudi del cas és que proporciona una informació més rica sobre l’origen de les bones institucions, la forma que adopten i la necessitat que tenen d’evolucionar per fomentar el creixement a llarg termini.

En el cas de Botswana, Acemoglu, Johnson i Robinson especulen que les arrels de les inusualment bones institucions de Botswana radiquen en una combinació de diversos factors: les institucions tribals que van promoure la participació i van imposar restriccions al comportament elitista; l’efecte limitat de la colonització britànica sobre aquestes institucions tribals, atès que els colonitzadors en principi van mostrar molt poc interès per Botswana; el poder relatiu dels interessos rurals, que va provocar que a l’àrea de Botswana confluïssin el seu avantatge comparatiu amb els interessos econòmics de les elits, i finalment, però no per això menys important, el

la "via del pla" en vigor; les empreses dels pobles i les viles, que representen una forma intermèdia de propietat entre la propietat privada i l’estatal; el federalisme a l’estil xinès, que ha deixat una autonomia important a les regions i ha creat una sana competència econòmica entre elles, i la banca anònima, que ha permès el desenvolupament financer, alhora que ha limitat la capacitat de l’Estat d’expropiar els grans dipositants. Aquestes "institucions de transició" han triomfat gràcies a l’elevat percentatge de beneficis econòmics que han reportat, enfront dels seus costos polítics. Han millorat els incentius econòmics sense necessitar una redistribució significativa dels ingressos, ni reformes institucionals a gran escala (i arriscades), ni la despesa de grans quantitats de capital polític.

L’exemple xinès demostra que les institucions que triomfen solen contenir elements heterodoxos. Aquesta és la lliçó que s’extreu de les històries de Botswana i l’illa Maurici. Tal com ja s’ha indicat, Botswana va combinar les institucions favorables al mercat amb una forta intervenció de l’Estat i un sector públic molt extens. L’illa Maurici va combinar el seu àmbit de tramitació de les exportacions cap a l’exterior amb una negociació salarial centralitzada i un Estat del benestar inusualment generós (per a una societat en via de desenvolupament).

lideratge intel·ligent i caut que van mostrar els líders po-

Les històries d’aquests països revelen que les "bones"

lítics després de la independència. El darrer element d’a-

institucions ‘en el sentit d’institucions que promouen i

138 | Els 50 millors articles de PUBLIC

sostenen el creixement’ sovint han d’incloure elements

anàlisis a escala macroeconòmica i proporcionen detalls

que són molt específics de les circumstàncies de cada

més concrets sobre la importància que tenen els ordres

país. Una aproximació a la reforma institucional que ig-

institucionals en el rendiment econòmic. Maite Careaga

nori el rol de la variable local i de la innovació institucio-

i Barry Weingast se centren en el federalisme fiscal de

nal és, en el millor dels casos, inadequada i, en el pitjor,

Mèxic. El punt clau de la seva anàlisi és que les bones

perjudicial. La Xina, l’illa Maurici i Botswana són exem-

institucions són aquelles que ofereixen als treballadors

ples de països que han actuat molt bé durant llargs perí-

públics els incentius que proporcionen béns públics d’es-

odes de temps, amb una barreja heterodoxa d’ordres

tímul al mercat a un cost inferior pel que fa a corrupció i

institucionals. En efecte, aquests països han sabut com-

desig d’obtenció d’una renda elevada. Pensar així ajuda

binar elements de l’ortodòxia amb les heretgies locals.

a endogenitzar el concepte de "bon govern". La història

Tal com demostren alguns dels altres casos tractats en

mexicana amb el federalisme proporciona un ric banc de

aquest volum, els drets a la propietat, una moneda sò-

proves per estudiar les conseqüències dels canvis en les

lida i un mercat obert per si sols no sempre serveixen.

disposicions legals en relació amb el repartiment dels in-

Per exemple, Clark i Wolcott assenyalen que l’actuació re-

gressos. Careaga i Weingast assenyalen que més de-

lativament bona de l’Índia en el període anterior a la in-

pendència dels ingressos generats localment i més

dependència (1873-1947) es va alentir, a pesar d’uns

competència electoral incrementen el subministrament

ordres institucionals que molts economistes considera-

de béns públics d’estímul al mercat, i presenten proves

rien ideals: garantia dels drets a la propietat, lliure co-

coherents amb aquestes expectatives.

merç, mercats de capital oberts i estabilitat social i política. En la seva anàlisi comparativa del Vietnam i les Filipines, Lant Pritchett assenyala la paradoxa que el país en què les polítiques i les institucions s’ajusten millor als actuals coneixements convencionals (les Filipines) va malament, mentre que aquell que té unes institucions di-

L’any 1985, Bolívia va iniciar una àmplia reforma macroeconòmica, de liberalització i privatització. No obstant això, el seu rendiment econòmic ha estat mediocre. Daniel Kaufmann, Massimo Mastruzzi i Diego Zavaleta intenten aclarir les raons institucionals que expliquen

vergents (el Vietnam) presenta una bona actuació.

aquest fracàs. El seu argument principal és que l’agenda

L’experiència de les antigues economies socialistes, ana-

problemàtics més evidents en matèria institucional. Ba-

litzada per Georges de Menil, reforça el paper del context local. Els tres països més propers a l’Europa occidental (Polònia, Hongria i la República Txeca) han funcionat molt bé. Sembla que en aquests tres països ha estat clau, segons indica De Menil, la seva relació amb la Unió Europea (UE). La UE els va proporcionar un model institucional plausible, tenint en compte el seu patrimoni històric comú i la seva relativament curta experiència en el marc del comunisme. A més, aquest model va tenir la protecció que proporcionava l’incentiu d’un eventual ingrés a la UE. Consegüentment, la reforma estructural va esdevenir efectiva i es va aplicar de manera relativament ràpida a Polònia, Hongria i la República Txeca. Per als països que es trobaven més a l’est, aquest mateix tipus de reforma institucional va resultar ser menys adequada i menys viable políticament. D’aquí la conclusió que la distància respecte de Düsseldorf i el nombre d’anys de domini comunista són els dos millors elements predictors del rendiment econòmic relatiu d’una economia de transició.

Les històries de Mèxic i Bolívia complementen aquestes

de la reforma no s’ha centrat adequadament en els punts sant-se en un conjunt de dades de referència d’empreses a escala mundial, documenten la gran diferència en qualitat institucional que hi ha, dins Bolívia, entre les institucions relacionades amb l’estabilitat macroeconòmica, que, en general, es considera que funcionen molt millor que les relacionades amb l’imperi de la llei. Els autors identifiquen, com a origen dels problemes, la corrupció a petita escala, uns drets a la propietat incerts i uns tribunals inadequats. Les empreses reaccionen davant seu retenint les inversions i emparant-se en l’economia oficial. Un avantatge important de les dades aportades i del plantejament adoptat en aquest capítol és que els autors són capaços de mostrar "la qualitat institucional" i d’il·lustrar que els índexs agregats o la mitjana dels resultats dels països poden ser enganyosos. La deducció clara de la història de Bolívia és que els defectes institucionals i en matèria de govern varien segons els contextos nacionals, i que les agendes de les reformes institucionals s’han de centrar en les restriccions, que generalment limiten més a escala local.

Els models de governança pública | 139

L’inici del creixement econòmic no requereix una reforma institucional àmplia i profunda

un component important de tot programa d’ajustament

Aquesta és una de les lliçons més importants (i encorat-

cara que la seva factibilitat sigui qüestionable. Als recep-

jadores) que es desprenen de les diverses històries na-

tors d’aquests consells se’ls hauria d’excusar, si arriben

cionals. Alhora, és una lliçó que està en franca

a la conclusió que aquesta empresa de reforma és massa

discrepància amb els coneixements tradicionals sobre les

forta per poder ser duta a terme durant la vida d’una per-

reformes institucionals, que afirmen que, atesa la seva

sona. Afortunadament, l’experiència real de reformes

naturalesa complementària, cal dur a terme simultània-

amb èxit ens dóna una altra lliçó, molt diferent: no cal

ment una llista llarga de reformes.

una agenda ambiciosa de reformes institucionals com-

estructural. Etcètera.

La lògica d’aquestes recomanacions és impecable, en-

plementàries per activar el creixement. Com sabem rePer apreciar la lògica dels coneixements convencionals,

trospectivament, els reformadors xinesos van ser

farem un experiment mental. Imaginem que una econo-

capaços d’adoptar solucions imaginatives que van eludir

mista occidental hagués estat convidada, l’any 1978, a

les complementarietats que, d’altra manera, podrien

assessorar la direcció xinesa sobre estratègies de re-

haver arruïnat qualsevol plantejament parcial i gradual.

forma. Com podria donar consells, tenint en compte el

La reforma de preus de doble via i la introducció del sis-

que creiem que sabem avui? Tractant-se d’una econo-

tema de responsabilitat domèstica van millorar els in-

mista sensible, probablement conclouria que caldria co-

centius a la producció agrícola fins a l’extrem, sense

mençar per l’agricultura, ja que la gran majoria de la

necessitat de dur a terme una reforma de la propietat, de

població xinesa viu al camp. La liberalització dels preus

reduir els ingressos fiscals i d’alterar l’equilibri social en

dels cereals figuraria en el primer lloc de la seva agenda.

les àrees urbanes. Tal com aclareix Qian en el seu relat,

Sabedora que els incentius dels preus tenen poc efecte,

potser no ha estat una reforma ideal segons els criteris

si els ingressos agrícoles corresponen a comunes, im-

dels llibres de text, però va funcionar.

mediatament afegiria que la privatització de la terra hauria d’anar acompanyada de la liberalització de preus.

La Xina és un cas especial? Mirem què passa al segon

Quan se li recordés que el lliurament obligatori de les co-

país més poblat del món, l’Índia, que darrerament gai-

llites a l’Estat a uns preus controlats és una important

rebé ha aconseguit doblar el seu índex de creixement

font implícita d’impostos, ella hi afegiria que seria ne-

econòmic. Quantes reformes va haver d’emprendre l’Ín-

cessària una reforma fiscal per compensar la pèrdua d’in-

dia per deixar enrere l’’índex hindú de creixement" del 3

gressos fiscals. Ara bé, llavors es planteja un nou

% anual? J. Bradford DeLong demostra que l’explicació

problema: si l’Estat no pot proporcionar les collites d’ali-

convencional de l’Índia, que assenyala les reformes libe-

ments a les àrees urbanes a preus per sota del mercat,

ralitzadores del començament dels anys noranta com el

els treballadors de les ciutats no sol·licitaran uns salaris

punt d’inflexió, és errònia en molts aspectes. Demostra

més alts? Sí, això també exigeix algunes reformes. Les

que el creixement no es va iniciar als anys noranta, sinó

empreses estatals s’han de ‘corporatitzar’, a fi de poder

als vuitanta. El factor que, pel que sembla, va desenca-

establir els seus sous i prendre decisions de contracta-

denar aquest creixement van ser algunes reformes rela-

cions i acomiadaments lliurement. (La privatització en

tivament poc importants. Sota el govern de Rajiv Gandhi,

seria una alternativa millor, per descomptat.) Però si les

es van dur a terme alguns intents per fomentar les im-

empreses estatals ara tenen una certa autonomia, no ac-

portacions de béns d’equipament, relaxar la normativa

tuaran com a monopolis? Bé, la regulació antimonopoli,

industrial i racionalitzar el sistema fiscal. La conseqüèn-

o la liberalització comercial per anar més ràpid, poden re-

cia de tot plegat va ser un boom econòmic desproporcio-

soldre aquest problema. Qui finançarà les empreses es-

nat respecte de la modèstia de les reformes. A més, els

tatals mentre intenten reestructurar-se? Clarament, cal

càlculs que DeLong fa pel seu compte indiquen que les

reformar també el mercat financer. I què passarà amb els

reformes significativament més ambicioses dels anys

treballadors de les empreses estatals que siguin aco-

noranta van tenir, de fet, menys impacte en el camí de

miadats? Sí, és per això que les xarxes de seguretat són

creixement de l’Índia a llarg termini. DeLong especula

140 | Els 50 millors articles de PUBLIC

que el canvi en l’actitud oficial produït als anys vuitanta,

la qualitat institucional (amb la transició a la democràcia

en fomentar en comptes de descoratjar les activitats em-

després de l’any 1982) ha augmentat significativament.

prenedores i la integració en l’economia mundial, com

Pritchett especula que el problema pot ser que ha cres-

també la creença que les regles del joc econòmic havien

cut la incertesa sobre les regles del joc: "L’error que co-

canviat per millorar possiblement van tenir més impacte

meten els països és la transició d’una sèrie

en el creixement que qualsevol reforma política concreta.

d’’institucions’ a unes altres." La incertesa sobre les re-

En resum, les experiències de les dues economies en desenvolupament més grans del món indiquen que els canvis modestos en els ordres institucionals i en les ac-

gles del joc que acompanya el procés de canvi institucional, integral però mal gestionat, és un obstacle fonamental per al creixement econòmic sostingut.

tituds oficials a favor de l’economia poden reportar enor-

Indonèsia és un bon exemple dels perills de deixar que

mes beneficis de creixement. La reforma institucional

les reformes institucionals es quedin enrere respecte del

àmplia i profunda no és un prerequisit per a l’enlairament

creixement. Jonathan Temple descriu el d’Indonèsia com

del creixement. Aquesta és la bona notícia. La mala notí-

un cas de "creixement amb problemes". Pensa que el

cia és que els canvis que es requereixen poden ser molt

creixement no va anar acompanyat dels fonaments bà-

específics, segons el context. Les "institucions de transi-

sics que haurien aportat a l’economia prou elasticitat per

ció" de l’Índia i la Xina, amb paraules de Qian, són molt di-

resistir les sacsejades adverses. El rendiment econòmic

ferents. I per un bon motiu: les restriccions obligades al

d’Indonèsia des de la meitat dels anys seixanta ha estat

creixement eren diferents en els dos països. La marca

afavorit per tres circumstàncies fortuïtes: el petroli, la re-

que indica que una reforma té èxit és la seva capacitat de

volució verda i l’elevat creixement dels seus veïns. Tan-

concentrar els seus esforços en aquestes restriccions.

mateix, el creixement ràpid, segons Temple, ha conduït el país a una gran feblesa institucional. Les institucions polítiques i econòmiques d’Indonèsia van ser incapaces

Mantenir un creixement alt davant de circumstàncies adverses requereix unes institucions encara més fortes L’Índia i la Xina són països amb rendes baixes. També ho és el Vietnam, que ha crescut molt ràpidament seguint l’estratègia a l’estil xinès que desafia els coneixements tradicionals sobre la reforma institucional. Pritchett, que analitza la història vietnamita i la compara amb la de les Filipines, assenyala que els països que es troben en procés d’allunyar-se dels paranys de la pobresa de baix nivell poden diferir fonamentalment dels països de rendes mitjanes. Les polítiques que calen per iniciar la transició d’un equilibri de rendes baixes a un estat de creixement ràpid poden ser qualitativament diferents de les que calen per reactivar el creixement d’un país de rendes mitjanes.

Quan els nivells de renda són baixos i hi ha unes institucions acceptables i unes polítiques raonables, pot ser fàcil arribar a un creixement alt fins a la semiindustrialització. Ara bé, els requisits institucionals per reactivar el creixement en un país de rendes mitjanes poden ser molt més exigents. Pritchett observa que el PIB per càpita de les Filipines és més baix que el de l’any 1982, encara que

de plantar cara als ajustaments que es requerien després de la crisi financera asiàtica. El resultat d’això és que Indonèsia continua empantanegada en una crisi que sembla que n’ha frenat totalment el procés de creixement. Potser allò que diferencia països com ara la Xina i l’Índia (i també Corea del Sud i Taiwan) d’Indonèsia és que aquests països han utilitzat el creixement econòmic com una oportunitat per emprendre simultàniament altres reformes institucionals.

El col·lapse del creixement en el cas d’un país com ara Veneçuela és molt més difícil d’explicar a partir dels indicadors convencionals de feblesa institucional. Tal com explica Ricardo Hausmann en la seva aportació, Veneçuela era considerada la democràcia més estable de l’Amèrica Llatina, amb un sistema de partits fort, una premsa lliure i unes sòlides organitzacions sindicals i empresarials per negociar els conflictes socials. No obstant això, l’índex de creixement de Veneçuela, que havia estat el més elevat, amb un 6,4 % anual, s’ha desplomat fins al punt que la producció per treballador en l’economia no relacionada amb el petroli és gairebé la meitat de la que es va registrar l’any 1980. Què ha passat? Hausmann addueix dues explicacions. L’explicació neoclàssica és que Els models de governança pública | 141

la caiguda del valor de les exportacions de petroli ha reduït els ingressos i, per tant, la producció (no comercialitzada). Ara bé, els càlculs de Hausmann indiquen que això només pot arribar a explicar la meitat del col·lapse.

El segon factor és l’augment del risc en el país, que es reflecteix en els índexs nacionals i en els tipus d’interès contractuals de Veneçuela, la qual cosa ha reduït el desitjat capital comercial. Darrere d’això, segons Hausmann, hi ha la incapacitat d’atallar els conflictes de distribució després de la caiguda dels ingressos del petroli. Veneçuela s’ha convertit, senzillament, en un entorn de més risc, la qual cosa, al seu torn, ha erosionat la qualitat de les institucions públiques i la seva legitimitat. Aquest argument recorda la importància que Pritchett atribueix a les regles del joc. Indica que els països poden ensopegar i caure, tot i que les seves institucions semblin sòlides, segons els criteris convencionals.

Dani Rodrik és professor d’Economia Política Internacional a la John F. Kennedy School of Government (KSG), de la Universitat de Harvard.

Rodrik, D. (2003) In Search of Prosperity, Princeton University Press.

Sol·licitud d’exemplars: http://www.amazon.com/gp/product/0691092699/ sr=8-1/qid=1143644214/ref=pd_bbs_1/ 104-4737729-5195129?%5Fencoding=UTF8

142 | Els 50 millors articles de PUBLIC

31

Presentació de la Carta Iberoamericana de Funció Pública

És difícil arribar a un consens pel que fa al contingut d'un instrument com és la Carta Iberoamericana de la Funció Pública. L'Organització de les Nacions Unides (ONU) va encomanar la feina de la seva redacció al Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Totes dues institucions van treballar en unes quantes reunions prèvies, en què van participar representants dels governs de tots els països de la regió, per tal d'analitzar el contingut preliminar presentat pel professor Francisco Longo, d'ESADE 17/05/2004 - José Manuel Sucre Ciffoni

Durant el procés d'elaboració, i tenint molt clar quin havia

tant de revisió, per tal d'adaptar-los al també constant

de ser el propòsit de la Carta de la Funció Pública, es van

canvi de les condicions.

combinar els interessos de tres sectors:

•L'exigència del ciutadà que els processos administra-

•L'interès de l'Estat com a ocupador, que exigeix lleialtat

tius s'emmarquin en alts estàndards ètics, particularment

i compromís al funcionari públic i eficiència en l'execució

la integritat, la rendició de comptes i la transparència en

de les polítiques traçades.

la conducció del servei públic.

•El clam del funcionari públic, que demana neutralitat

La Carta va ser presentada durant la V Conferència de

política i condicions d'igualtat en l'ocupació, i també gau-

Ministres d'Administració Pública i Reforma de l'Estat,

dir d'estabilitat i de possibilitats de promoció d'acord amb

que va tenir lloc a Santa Cruz de la Sierra (Bolívia) el juny

els mèrits i la professionalització de la funció pública,

del 2003, on es van dur a terme interessants i profunds

sobre la base dels elements esmentats.

debats que van culminar amb l'aprovació de la Carta.

•L'exigència del ciutadà que es prestin serveis de quali-

La Carta Iberoamericana de la Funció Pública combina

tat i que aquests serveis se sotmetin a un procés cons-

de manera harmònica els interessos de tots els sectors Els models de governança pública | 143

d'una societat democràtica. Per això va ser transmesa als caps d'Estat i de Govern durant la XIII Cimera Iberoamericana, que va tenir lloc també a Santa Cruz de la Sierra (Bolívia) el novembre del 2003: ‘La XIII Cimera Iberoamericana de Caps d'Estat i de Govern expressa compromís especial per avançar en la professionalització de la funció pública i dóna suport als principis i les orientacions de la Carta Iberoamericana de la Funció Pública.’

D'altra banda, durant la 58a Assemblea General de l'ONU, el secretari general va presentar i va distribuir la Carta Iberoamericana amb el símbol A/58/193, cosa que la converteix en document oficial de l'ONU. Va ser difícil superar aquesta etapa i aconseguir el consens, no tan sols dels països iberoamericans, sinó també de la comunitat internacional, durant la 58a Assemblea General de l'ONU. Tanmateix, l'etapa més difícil comença ara, amb el desenvolupament i la institucionalització del procés en què s'han d'implementar els seus principis. Per a això, l'ONU ha ofert tot el seu suport per al disseny i la implementació de les estratègies nacionals i regionals que els països membres acordin. L'acció de l'Estat per mitjà d'una funció pública eficient, moderna i professional és, sens dubte, el mirall que reflectirà la imatge de les nostres democràcies i l'instrument directe per elevar la qualitat de vida del ciutadà.

José Manuel Sucre Ciffoni és gerent de programa de la Divisió per a l'Administració Pública i Gestió del Desenvolupament de l'Organització de les Nacions Unides (ONU).

144 | Els 50 millors articles de PUBLIC

32

Entre els pobres resultats de Lisboa i els grans reptes de l'ampliació a l'est Expectatives i reptes que planteja la V ampliació en el camp de l'estabilitat i de la fiabilitat dels marcs de regulació 20/05/2004 - Pere Puig

La Unió Europea (UE) es troba avui en una cruïlla certa-

pressió important sobre el característic model econòmic

ment difícil: algunes de les economies més desenvolu-

i social europeu, que sens dubte es vol preservar.

pades i de més grandària de la UE, en particular la francesa i l'alemanya, semblen atrapades en una situació d'incapacitat per superar els baixos ritmes de creixement i les persistents taxes de desocupació. La UE s'ha vist relegada a una posició en què predomina una certa sensació d'inferioritat quant a l'assoliment de persistents bons resultats macroeconòmics, enfront del creixement d'altres economies molt més dinàmiques del planeta, com la dels Estats Units d'Amèrica i bona part de les lo-

L'obertura de la Unió cap a l'est d'Europa tindrà, sens dubte, un impacte important en el món dels negocis, i també en el conjunt dels mecanismes polítics, econòmics i institucionals de la UE. El procés d'integració de deu nous estats membres dels països de l'Europa central i de l'est ampliarà el mercat únic i crearà unes perspectives certament més favorables, tant als països que formen la UE actual com en les economies dels nous països mem-

calitzades al sud-est asiàtic.

bres de l'est d'Europa. La creació d'un mercat únic euro-

Com és ben sabut, la UE, des de l'1 de maig passat, ha

-enfront dels 375 milions que avui el formen-, permetrà

d'afrontar el conjunt de reptes que comportarà la gran

una millor assignació dels recursos econòmics i el des-

ampliació a l'est, amb l'ingrés de deu nous països mem-

envolupament d'importants economies d'escala.

bres del centre i de l'est d'Europa. Tot això succeeix en un entorn exterior en què la globalització i el ràpid canvi tecnològic, d'una banda, i una dinàmica demogràfica interna realment poc favorable, de l'altra, exerciran una

peu més ampli, amb prop de 480 milions de consumidors

L'ampliació permetrà estendre arreu del continent el conjunt d'estàndards i pràctiques de bon govern que regeixen en l'actualitat en els països més desenvolupats que inteEls models de governança pública | 145

gren la UE, amb els efectes positius consegüents en moltes àrees de l'economia i de la societat dels països afectats.

Aquests

estàndards

i

bones

pràctiques

administratives inclouen, entre d'altres, millors sistemes d'organització administrativa i de funcionament dels sistemes judicials, i també el compliment de normes més exigents en matèria de medi ambient i de qualitat o se-

bres de la UE-15 i les seves regions més pobres.

En aquest sentit, atesa la important descentralització de la presa de les decisions sobre despesa pública existent a països com ara Espanya, el risc d'una reducció de les ajudes europees a les regions emmarcades en l'objectiu 1 és important, igual que els seus possibles efectes sobre

guretat dels aliments.

la suficiència financera d'algunes de les comunitats au-

La preparació necessària per aconseguir una integració

sobre la trajectòria futura de les regions mediterrànies

adequada obligarà a inversions realment massives en els

més pobres es manifestaran, així mateix, en alguns as-

diferents països candidats a l'adhesió, tant pel que fa a

pectes clau per al seu desenvolupament econòmic.

les infraestructures públiques (aigua, energia, residus, transports i xarxes de comunicació) com a les que tenen

tònomes. Les conseqüències de l'ampliació de la UE

Per això, segurament, hi ha una pressió política creixent

a veure amb l'activitat productiva de les empreses.

que tracta de forçar, per al conjunt dels nous països

El costat esperançador de l'ampliació per al món empre-

(o de retards) als principals fons i polítiques d'ajuda en

sarial cal buscar-lo en l'accés a mercats més amplis, amb

matèria regional i agrícola (no arribar a disposar del 4 %

un millor clima de regulacions i un entorn de més esta-

del seu PIB fins a l'horitzó de l'any 2006), una pressió

bilitat política i macroeconòmica, a la qual cosa cal afegir

que, pel que sembla, vindria alimentada per la forta pre-

un cert nombre d'oportunitats comercials provinents del

ocupació dels governs davant de les eventuals conse-

mateix procés de l'ingrés a la UE. En el costat de la des-

qüències pressupostàries directes i indirectes derivades

esperança per al món empresarial, en canvi, se situarien,

d'una pressió creixent de finançament enfront d'uns re-

principalment, els aspectes relacionats amb l'escassa ca-

cursos limitats.

pacitat d'administració efectiva de les lleis de la UE per part dels governs dels nous països membres, una amenaça que podria entorpir seriosament tant la integritat

membres, l'establiment de períodes d'accés més llargs

Convé tenir molt present que la inversió en capital públic i el suport a la reforma dels sistemes educatius i a la mo-

com el bon funcionament efectiu del mercat únic.

dernització de les administracions públiques dels nous

La Comissió Europea està invertint importants sumes de

únic camí pel qual aquest conjunt de països pot esperar

diners per oferir un suport administratiu adequat que faci

rebre l'impuls necessari que els ha de permetre accelerar

possible una integració apta dels deu nous països mem-

la seva integració i el seu procés de convergència real cap

bres, si més no a mitjà termini. En aquest sentit, ha des-

al nivell mitjà de la renda per habitant de la UE. Tractar de

envolupat ja nombrosos programes de formació i

posposar de manera sistemàtica l'accés d'aquests paï-

d'intercanvi d'experiències amb el propòsit d'emparar els

sos a la plena disponibilitat dels fons estructurals que ne-

importants esforços que el conjunt de països del centre

cessiten pot acabar sent una mesura clarament

i de l'est d'Europa hauran de dur a terme en aquest camp.

contraproduent, en la mesura que no permetria guanyar

L'entusiasme inicial per la tornada a Europa dels països del centre i de l'est que van pertànyer, de manera forçada, al bloc dependent de l'antiga Unió Soviètica s'ha anat transformant, gradualment, en una sensació crei-

països són del tot indispensables, i que constitueixen l'-

el temps necessari per poder col·locar les economies d'aquests països en una situació real de modernització i de desenvolupament que faciliti la seva plena integració en el conjunt de la nova UE.

xent d'ansietat sobre els efectes potencialment perver-

Del que es tracta, en definitiva, és que Europa s'ajusti de

sos de l'ampliació. Això resulta visible sobretot en l'àmbit

nou al que van ser en el passat les seves fronteres his-

de l'assignació de fons pressupostaris per a les ajudes

tòriques i culturals més estables, i que sigui capaç, al-

agrícoles i regionals, que l'ampliació imminent pot obli-

hora, d'explotar els beneficis econòmics que li

gar a reduir per a una gran part dels actuals països mem-

proporcionarà a mitjà termini la constitució efectiva d'un

146 | Els 50 millors articles de PUBLIC

gran mercat únic de 500 milions d'habitants. Els riscos que afrontem en aquest gran projecte d'ampliació són, sens dubte, elevats. El que cal fer és tractar de començar a aplicar les mesures per minimitzar-los, mesures entre les quals figuren algunes de les importants reformes, tant en l'àmbit polític (cimera de Maastricht) com econòmic (acords de Lisboa) que la mateixa UE té plantejades des de fa algun temps.

de 2004.

Viñals, José (2003). ‘La economía europea en la encrucijada’, III Conferencia Anual sobre Política Económica, Empresa y Sociedad. Madrid: Círculo de Empresarios, novembre de 2003.

Zubiri, Ignacio (2004). ‘Los retos presupuestarios de la ampliación de la Unión Europea’ (document de treball). Madrid: Academia Europea de Ciencias y Artes, Delegación Española, 2003.

Les oportunitats i els beneficis que poden arribar a obtenir-se a mitjà termini són, sens dubte, molt elevats. Tanmateix, les conseqüències d'un fracàs serien realment importants, sobretot a mitjà i llarg termini, per al mateix procés de construcció europea.

Pere Puig és catedràtic d'economia de la URL, professor d'ESADE i professor de l'IDGP.

BIBLIOGRAFIA AA. VV. (2002). ‘Who’s Afraid of the Big Enlargement? Economic and Social Implications of the EU Prospective Eastern Expansion’. A: CEPR Policy, paper núm. 7, juny de 2002.

Alesina, Alberto; Perotti, Roberto (2004). ‘The European Union: A Politically Incorrect View’. A: NBER Working Paper Series, 10342, març de 2004.

Blanchard, Oliver (2004). ‘The Economic Future of Europe’. A: Working Paper Series, Massachusetts Institute of Technology, Department of Economics, 4 de febrer de 2004.

Buck, Tobias; Dombey, Daniel (2004). ‘Missed targets: Why has the European Union failed in its efforts to match the economic strides of the US?’. A: Financial Times (Comment and Analysis), 25 de març de 2004.

Martín, Carmela; Turrión, Jaime (2003). ‘El impacto de la ampliación de la UE en el comercio y en los flujos migratorios y de inversión directa de España’ (document de treball). Madrid: Academia Europea de Ciencias y Artes, Delegación Española.

Munchau, Wolfgang (2004). ‘Ground: Why Germany’s once soaring economy is failing to take off’. A: Financial Times (Comment and Analysis), 1 d'abril de 2004.

Munchau, Wolfgang (2004). ‘Why the Lisbon process is very much alive’. A: Financial Times (Comment and Analysis), 1 d'abril

Els models de governança pública | 147

33

Traspàs (devolution) de competències i descentralització a l'Administració pública: conceptes, conseqüències i avaluació La descentralització és un tema molt recurrent[1] en els debats acadèmics i professionals sobre Administració pública i gestió pública. Aquest breu article conté unes reflexions molt generals sobre un tipus específic, però molt important, del fenomen més ampli de la descentralització: el traspàs de competències. El traspàs de competències es pot definir com una transferència d'autoritat formal a organitzacions externes, establertes legalment i dirigides per representants electes, que habitualment es produeix de nivells "superiors" a nivells "inferiors" de govern.[2] En altres paraules, és la dimensió vertical i territorial de la descentralització.

19/12/2005 - Elio Borgonovi

En els darrers vint anys, les reformes en matèria de tras-

llarga història del món, la del Regne Unit, i les democrà-

pàs de competències han estat presents a l’agenda de

cies més joves dels països de l’Est tenen en comú una

govern de molts països. A Europa, hi ha alguns exemples

experiència recent d’intervencions destacades a favor del

de tendències a aquest traspàs en els (antics) sistemes

traspàs de competències. [3]

‘napoleònics’, molt centralitzats, dels països mediterranis del sud, com també en els més descentralitzats dels països escandinaus del nord; la democràcia de més 148 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Les reformes per al traspàs de competències són processos complexos, que produeixen efectes diversificats

en diferents països. Els processos de disseny de les polí-

govern a moltes unitats descentralitzades; aquesta cir-

tiques que fixen el traspàs de competències com a punt

cumstància pot ser un desavantatge des de la perspec-

destacat de l’agenda governamental del país i que porten

tiva de la competència global. (D’altra banda, cal

a la seva implantació poden ser molt diversificats; els pro-

assenyalar que un argument molt conegut a favor del

blemes que el traspàs de competències tracta de pal·liar

traspàs de competències sosté que la dimensió regio-

varien notablement; finalment, els mateixos models de

nal/territorial respon millor als reptes de la competència

traspàs de competències que es prenen realment en con-

global.)

sideració poden ser molt diferents d’un país a un altre.

[4]

Atès que el traspàs de competències és un tema com-

De tota manera, és possible fer algunes generalitzacions

cionals a favor del traspàs de competències que es

molt àmplies sobre el procés de traspàs de competèn-

puguin considerar beneficioses? En determinades cir-

cies. En primer lloc, el traspàs de competències a l’Ad-

cumstàncies, la resposta seria que ‘sí’, especialment si el

ministració pública és una necessitat que moltes

que es pretén és una redistribució justa de poder. En al-

persones de les societats modernes reclamen. Un argu-

tres casos, es pot suposar que tot esforç per definir uns

ment molt conegut a favor del traspàs de competències

marcs més exhaustius, o almenys més amplis, per tal d’a-

és que aproxima l’elaboració de les polítiques i la pres-

valuar els processos de traspàs de competències seria

tació dels serveis als ciutadans, la qual cosa millora l’e-

beneficiós per a la recerca i per a la pràctica, com també

ficiència i l’efectivitat del sector públic (avantatges de

per al disseny de les polítiques.

proximitat).

plex, com es pot avaluar? Hi ha configuracions institu-

Els processos de descentralització, en línies generals,

Al mateix temps, el traspàs de competències constitueix

s’haurien d’avaluar comparant-ne els beneficis i els avan-

un repte per als gestors i els dissenyadors de les políti-

tatges amb els possibles desavantatges i costos. Això vol

ques. La descentralització distribueix els poders, les fun-

dir que cal fer molt treball de recerca per tal de (i) definir

cions i la informació a molts nivells de govern, i crea una

millor i classificar els costos i els beneficis del traspàs de

xarxa més complexa per a la presa de decisions i la pres-

competències; (ii) establir formes significatives per me-

tació de serveis. En conseqüència, la coordinació resulta

surar-los, i (iii) avaluar i validar conceptes i mesures mit-

més difícil i es necessiten decididament uns mecanismes

jançant una recerca comparativa més basada en dades

més efectius de supervisió i de control. La responsabilitat

empíriques.

potser és una tasca dura, però compartir la responsabilitat pot resultar encara més dur.

Els costos del traspàs de competències, per exemple, es

Finalment, el traspàs de competències és un problema,

monetàries i les no monetàries. El creixement de la des-

ja que produeix constantment conseqüències involuntà-

pesa pública, òbviament, s’ha d’incloure en la primera

ries. M’agradaria assenyalar-ne només algunes. En pri-

categoria. (És la dimensió que es mesura més sovint, en-

mer lloc, la despesa pública es pot incrementar fàcilment,

cara que podria resultar difícil demostrar fins a quin punt

com a resultat dels processos de traspàs de competèn-

aquest creixement depèn dels processos de traspàs de

cies, ja que es creen noves administracions o se’n refor-

competències.) Però com mesurar els costos dels con-

cen les preexistents. Això passa especialment durant la

flictes que sorgeixin entre diferents nivells de govern? Les

‘transició’ d’un sistema centralitzat a un de descentralit-

avaluacions qualitatives molt generals són una bona me-

zat. Diferents entitats públiques, a nivells diferents de go-

sura? Com mesurar-ne els impactes?

vern, podrien encarregar-se d’unes mateixes funcions o

poden agrupar, en general, en dos grans categories, les

tasques i, per tant, gastar diners per dur-les a terme.

També els beneficis requereixen una classificació i unes

A més, el traspàs de competències porta a la fragmenta-

tencial més gran de participació democràtica i de res-

ció (i, en conseqüència, a deseconomies d’escala), a

ponsabilització fins a una qualitat, una eficiència i una

causa de la transferència d’autoritat del nivell central de

efectivitat més elevades en els serveis públics, etc.

mesures més clares. Poden ser molt variats: des d’un po-

Els models de governança pública | 149

Finalment, voldria cridar l’atenció sobre una qüestió metodològica relacionada amb l’estudi i l’anàlisi dels processos de traspàs de competències. La descentralització consisteix en la transferència de funcions i de recursos de l’Estat central a unes unitats descentralitzades: això implica que una de les condicions prèvies i un dels requisits bàsics perquè aquesta reforma sigui efectiva és la capacitat dels ens perifèrics. Les actituds i les habilitats polítiques, administratives i directives de les unitats locals són molt importants per a l’èxit de la descentralització. Per tant, es pot suposar, amb raó, que fins i tot una reforma institucional ben dissenyada per transferir funcions i poders a nivells inferiors de govern probablement no s’acomplirà del tot si aquests últims no són capaços de rendir a un nivell ‘suficient’ d’efectivitat i eficiència.

[5] Potser l’estudi del traspàs de competències requereix que hi hagi unes interaccions més fortes entre els plantejaments de la ciència política, l’Administració pública i la gestió pública. [6]

Elio Borgonovi és director del Departament d’Administració Pública i Gestió de l’Assistència Sanitària de la Università Bocconi de Milà.

[1] Pollitt, C. (2005), ‘Decentralization: a central concept in contemporary public management’, a: Ferlie, E.; Lynn, L.; Pollitt, C. (ed.) The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford University Press.

[2] Pollitt, C.; Birchall, J.; Putman, K. (1998), Decentralising Public Service Management, Londres, McMillan Press.

[3] Fedele, P.; Ongaro, E. (2005), ‘A Common Trend, Different Houses: a Comparative Analysis of Devolution in Italy, Spain and the United Kingdom’, paper presentat a l’EGPA Conference ‘Reforming the Public Sector: what about the citizens?’, Berna, Suïssa, 31 d’agost’2 de setembre de 2005.

[4] Fedele, P.; Ongaro, E. (2005), ‘A Common Trend, Different Houses: a Comparative Analysis of Devolution in Italy, Spain and the United Kingdom’, paper presentat a l’EGPA Conference ‘Reforming the Public Sector: what about the citizens?’, Berna, Suïssa, 31 d’agost’2 de setembre de 2005.

[5] Borgonovi, I. (2005), Principi i sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milà, Egea.

150 | Els 50 millors articles de PUBLIC

[6] Hutchcroft, P. (2001) Centralization and decentralization in administration and politics: assessing territorial dimensions of authority and power, Governance, January, Vol. 14, No. 1, pp. 2353.

34

Canvi polític i Estat autonòmic

El 2004 se celebra el vint-i-cinquè aniversari dels primers estatuts d'autonomia: el basc i el català.

Possiblement, aquest esdeveniment transcorrerà sense a penes repercussió mediàtica i es preveu, si més no pel que fa al País Basc, que ho faci sense cap celebració.

Caldria preguntar-se per què una data tan assenyalada gairebé no suscita entusiasme entre la ciutadania, els partits polítics i les mateixes institucions. Sens dubte, aquesta circumstància entronca directament amb la rebaixa autonòmica soferta durant les dues darreres dècades respecte de les expectatives que es van generar inicialment en determinats mitjans polítics.

17/05/2004 - Rafael Jiménez Asensio

És cert, en tot cas, que el canvi experimentat per l'Estat

conseqüència, que hagin emergit potents maquinàries

en aquests vint-i-cinc anys ha estat molt notable. De l'Es-

administratives a les comunitats autònomes i que part

tat hipercentralitzat dels inicis de la transició política s'ha

de les polítiques públiques es gestionin en l'àmbit auto-

passat, en poc més de dues dècades, a un país organit-

nòmic.

zat en clau d'autonomies territorials que, sense perjudici dels notables dèficits institucionals que presenta, disposa d'una descentralització administrativa de considerable envergadura. En efecte, bona part de la gestió administrativa en l'Estat autonòmic es porta a terme en els àmbits autonòmics de govern; per constatar-ho, només cal comprovar els percentatges de despesa pública i del personal al servei de l'Administració que depenen de les comunitats autònomes. No ha d'estranyar, en

No obstant això, els problemes de l'Estat autonòmic se situen, principalment, en el camp polític o, si es prefereix, en els limitats -i en alguns casos inexistents- marges de configuració legislativa de què disposen avui en dia les comunitats autònomes. Com bé es va indicar al seu moment, Espanya posseeix una autonomia política de baixa qualitat, cosa que es tradueix en unes potestats legislatives encotillades pel legislador bàsic i minades per un Els models de governança pública | 151

conjunt de títols competencials de naturalesa transver-

var fins que el model de reforma no s'hagi concretat de-

sal, i també hipotecades per una concepció del legisla-

finitivament i, en tot cas, fins que la mateixa jurispru-

dor autonòmic com a regulador de fenòmens marginals

dència constitucional no torni a (re)interpretar aquests

o residuals.

nous enunciats estatutaris que pretenen comprimir les

Per molts i diferents motius, no cal estranyar-se’n. Efec-

solucions constitucionals. No és una tasca fàcil.

tivament, en l'àmbit de la cultura política, la ciutadania

La situació política, però, ha canviat substancialment

espanyola amb prou feines ha interioritzat el valor del plu-

arran dels resultats electorals del 14-M. L'obtenció d'una

ralisme territorial que el nou model d'Estat implica. La

majoria relativa per part del PSOE, els 164 diputats del

nostra classe política, per exemple, té una feble concep-

qual, units amb els 5 diputats d'IU, sumen un total de 169

ció de la descentralització, fet que suposa que les Corts

escons (a 7 de la majoria absoluta), i també l'existència

Generals i el Govern, si escau, continuïn moltes vegades

de 33 diputats que representen corrents polítics nacio-

legislant com si ens trobéssim encara en un Estat cen-

nalistes (que, sumats als anteriors, oferirien un total de

tralitzat. Euskadi i Catalunya veuen amb cert recel la

202 diputats), suposen un tomb radical enfront de la si-

resta d'Espanya, i aquesta, al mateix temps, es mostra

tuació de majoria absoluta de què gaudia el PP en la le-

molt poc receptiva a tot allò que no siguin els signes ex-

gislatura anterior. De fet, els 148 escons del PP,

terns de l'espanyolitat més tradicional (llengua, bande-

juntament amb el potencial de coalició ‘zero’ que té en

res, seleccions esportives, etc.). Potser vint-i-cinc anys

aquests moments el principal partit de l'oposició, per-

sigui un període massa curt perquè es produeixi un tomb

meten al PSOE un govern tranquil, fins i tot trobant-se una

radical en aquest estat de coses. És possible. En tot cas,

mica lluny del llindar de la majoria absoluta.

l'estructura territorial de l'Estat és un problema obert, en procés constant d'adaptació i que requereix dosis enormes de tolerància i comprensió per ser encarrilat correctament. Com també es va indicar, en matèria d'organització territorial de l'Estat, el procés constituent espanyol és, encara avui, un procés inconclús, que no es

No obstant això, a l'efecte que aquí interessa, el canvi polític pot tenir conseqüències importants sobre el model d'Estat. Malgrat la comoditat amb què pot governar el partit majoritari, no és menys cert que, per a determinades decisions d'especial rellevància (aprovació dels Pres-

troba completament tancat.

supostos Generals de l'Estat, lleis orgàniques o

Res millor per comprovar l'asserció anterior que les dife-

PSOE necessitarà objectivament el concurs d'algun o al-

rents propostes que ja circulen a la ‘cuina’ política es-

guns dels partits nacionalistes numèricament més im-

panyola. Així, és força evident que l'anomenat Pla

portants a la Cambra -i aquí cal esmentar expressament

Ibarretxe (rectius, la Proposta d'Estatut Polític de la Co-

ERC, CiU i PNB, principalment. Aquesta necessitat pot ge-

munitat d'Euskadi) suposa una redefinició gairebé com-

nerar la virtut que la legislació de l'Estat pugui mostrar-

pleta dels equilibris constitucionals de poder entre l'Estat

se, gradualment, més permeable a la idea de pluralisme

i la comunitat autònoma basca, si no representa un clar

territorial, que és, sens dubte, consubstancial al nostre

sistema d'excepció constitucional pretesament emparat

Estat autonòmic. Esperem que no sigui un desig va.

en la disposició primera de la Constitució. Per la seva banda, l'encara non nato procés de reforma de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, sobre el qual circulen nombrosos documents i propostes, sembla que caminarà per senderes menys rupturistes i més afins a una (re)interpretació del sistema competencial; encara que, més correctament, caldria referir-se a un intent de redefinir, per la via estatutària, la interpretació que la jurisprudència constitucional ha fet dels títols competencials recollits a la Constitució. Aquesta via em sembla molt difícil d'explorar, i els seus resultats efectius no es podran compro152 | Els 50 millors articles de PUBLIC

modificació del Reglament del Congrés dels Diputats), el

També pot resultar rellevant la dada que la suma d'escons del PSOE i dels partits nacionalistes és àmpliament suficient per aprovar al Congrés qualsevol reforma dels estatuts d'autonomia (per a la qual cosa es requereix una majoria absoluta en una votació final sobre el conjunt del projecte en el Congrés dels Diputats). És cert, en tot cas, que seria molt recomanable que, en un procés de reforma de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, hi hagués el màxim consens possible, però no ho és menys que, encara que aquesta circumstància no es doni, ningú no po-

dria posar en dubte la legitimitat d'aquesta reforma si la

posició actual de l'Alt Tribunal ha de rebre una forta in-

seva aprovació inicial es porta a terme per gairebé el 90

jecció de saba autonomista -i no tan sols testimonial-; en

% de la Cambra catalana i si 202 diputats (25 per sobre

cas contrari, tot l'edifici normatiu que es construeixi es

de la majoria absoluta) l'avalessin en el Congrés dels Di-

pot esfondrar, una vegada més, com un castell de cartes.

putats. La paradoxa de l'assumpte podria raure en el fet

En aquest cas, la frustració que es derivaria d'un altre

que seria el Senat, que és la cambra ‘territorial', el lloc

procés truncat d'articulació de l'Estat podria donar pas a

institucional on l'acceptació de la reforma rebria menys

escenaris gens desitjats.

suports i, fins i tot -cosa que no s'ha de descartar-, podria ser rebutjada temporalment.

Diferent és el cas de la reforma de la Constitució, que, en la proposta del candidat a la Presidència del Govern, es limita a uns punts molt concrets, que es projecten, pel

Rafael Jiménez Asensio és catedràtic de Dret Constitucional de la Facultat de Dret d'ESADE i professor de l'IDGP.

que ara importa, en la reforma del Senat i en uns lleus retocs del títol VIII de la Constitució (determinació en el text constitucional de quines són les comunitats autònomes que formen l'Estat). En aquests punts, el concurs del PP és imprescindible, ja que el procediment ordinari de reforma constitucional requereix majories de 3/5 parts en totes dues cambres, especialment en el Congrés dels Diputats, cosa que suposa un total de 210 diputats, que no sumen la resta dels grups parlamentaris, sense comptar el Grup Popular, a la Cambra Baixa. No obstant això, si aquesta reforma constitucional del Senat i del títol VIII es vincula a la reforma constitucional del títol II (successió a la Corona) i a la inserció de la Constitució Europea en el sistema constitucional, el procediment de reforma haurà de ser l'agreujat; en conseqüència, l'aprovació inicial de la reforma per 2/3 parts de la Cambra suposaria la dissolució de les Corts i la convocatòria d'eleccions, i les noves Corts haurien de ratificar la reforma per majoria de 2/3 parts. En definitiva, la viabilitat de la reforma constitucional dependrà en aquest punt d'un canvi radical en la manera de concebre aquests problemes per part del PP, cosa que, a curt i mitjà termini, obre moltes incògnites.

I, en fi, l'aprofundiment en els nivells d'autogovern no tan sols requerirà una reforma dels estatuts, sinó, possiblement, un canvi profund en moltes lleis estatals, que serien

una

mena

de

mesures

normatives

d'acompanyament per fer viable la millora en la qualitat de l'autonomia i, especialment -si no es vol modificar la Constitució-, fer ús dels instruments extraordinaris d'ampliació competencial previstos a l'article 150, apartats 1 i 2. D'altra banda, l'èxit o el fracàs d'aquesta operació -segons deia- residirà, essencialment, en la interpretació que finalment adopti el Tribunal Constitucional. La comEls models de governança pública | 153

35

Informe sobre bon govern i transparència administrativa El Govern de la Generalitat de Catalunya acordà, el 21 de desembre de 2004, la "creació d'un grup de treball sobre bon govern i transparència administrativa, que haurà de redactar un informe sobre els principis que han d'orientar les actuacions de les administracions públiques catalanes, dels seus organismes i empreses i dels seus responsables polítics i professionals, per tal d'assegurar la transparència en la gestió dels recursos públics i la igualtat en l'accés a la informació sobre aquesta gestió per part de tots els ciutadans, organitzacions i empreses". El grup de treball fou constituït per un president i deu vocals el 14 de gener de 2005, inicià la seva tasca el 27 de gener i lliurà l'informe final (document adjunt) el 27 de juliol; amb la qual cosa va complir amb precisió matemàtica el termini de sis mesos previst.

26/09/2005 - Eulàlia Vintró

L’acord, a més, responia al Pla de Govern 2004-2007 −cito literalment: "cal reforçar la qualitat democràtica del nostre sistema polític i administratiu i fer més transparent la gestió dels seus organismes i institucions"− i pretenia "obtenir una avaluació independent sobre la situació actual i una aproximació a les determinacions necessàries per avançar en l’assoliment dels objectius 154 | Els 50 millors articles de PUBLIC

esmentats".

De la lectura d’aquests enunciats es desprèn clarament no només l’amplitud dels continguts i la limitació temporal per abordar-los sinó també la complexitat inherent a un debat simultani sobre sistema polític i administratiu.

Per aquestes raons el grup desestimà, d’entrada, tota re-

ferència al sistema polític representatiu, si bé deixà cons-

ció pública amb excepcions limitades i raonades... en de-

tància de la necessitat urgent, superior fins i tot a qual-

finitiva, a l’hora de comptar amb la ciutadania en l’exer-

sevol reforma administrativa, d’una reforma política que

cici de la gestió pública en lloc de convertir-la en un

es concretés en "una llei electoral, una llei d’organització

parany inextricable, ple de dificultats i accessible només

territorial, una llei de finançament dels partits polítics i

per a iniciats, en el millor dels casos, o en un terreny abo-

una llei reguladora dels mitjans de comunicació públics".

nat per a les influències, el clientelisme o la corrupció, en

D’altra banda, el grup feia constar que l’assumpció dels

el pitjor.

principis ètics i la transparència en la gestió per part de responsables electes i professionals "no està tant en funció que es facin lleis noves com que es compleixin i es facin complir les lleis vigents". Es tracta, prioritàriament, de l’efectiva voluntat d’observar la llei i de fer-la observar

Des de la consciència que la millora en la transparència i el bon govern no rau només en un catàleg de propostes i recomanacions, com diu la número dos, em permeto reiterar-ne el contingut, ja que el catàleg de propostes i re-

a tothom, començant per la mateixa Administració.

comanacions esdevindrà útil, si alhora el Govern, amb la

Delimitat, doncs, l’àmbit de treball en el sistema admi-

a fons en:

nistratiu, es procedí a analitzar-ne la funció, els actors, les accions i la transparència amb una reflexió prèvia sobre els valors que han d’informar el bon govern. A partir de vuit documents, elaborats per membres del grup, sobre el context de l’encàrrec; l’administració i la funció pública; l’àmbit institucional autonòmic especialitzat; els alts càrrecs; les empreses públiques; la contractació; els ajuts i les subvencions, i la transparència i accés a la informació, com també de les sessions de debat col·lectiu del grup i de les aportacions específiques d’altres experts en algun tema, s’han redactat les cinquanta vuit propostes i recomanacions que constitueixen el nucli de l’informe que s’ha lliurat al President de la Generalitat de Catalunya.

No és senzill, ni probablement raonable, fer un resum d’algunes de les propostes i recomanacions ni seleccionar-ne. Són fruit d’un procés de reelaboració i de simpli-

participació informada i activa de la ciutadania, s’implica • La definició de valors de ciutadania per a Catalunya • La defensa constant d’aquests valors en el seu discurs i en la seva acció, tot fent-los coherents i conseqüents, i explicant-ho així.

• L’adopció de mesures en cascada, promotores d’aquests valors, en totes les conselleries i empreses públiques, així com en la resta d’administracions públiques.

• La formació de tots els treballadors públics en aquests valors i en la seva pràctica.

• La recerca de la complicitat amb tots els sectors socials en aquesta defensa, amb particular atenció als mitjans de comunicació tant públics com privats.

• La inclusió d’aquests valors en tots els acords que promogui dins i fora de Catalunya.

ficació consensuada entre persones de diferents trajectòries professionals i polítiques, i gaudeixen d’unitat i equilibri. És preferible, doncs, que es llegeixin senceres i com un tot.

Em sembla important, però, subratllar que el Govern de la Generalitat, en formular l’encàrrec i, encara més, en

Eulàlia Vintró és catedràtica de filologia grega de la Universitat de Barcelona i vocal d’un grup de treball sobre bon govern i transparència administrativa.

aplicar −com esperem totes les persones del grup− les propostes lliurades, se situa en la direcció correcta ja iniciada per altres governs europeus i per alguns organismes internacionals a l’hora de fixar codis de conducta, cartes de servei, mesures estrictes d’incompatibilitats, accions positives, difusió de bones pràctiques, publicitat

Ha estat diputada al Parlament de Catalunya i tinent d’alcalde de l’Ajuntament de Barcelona. En diferents legislatures ha estat regidora d’Ensenyament, Cultura i Joventut i també de Benestar Social.

de sous i de sancions, lliure accés a tota la documentaEls models de governança pública | 155

Tamyko Ysa, investigadora principal del Grup de Recerca en Lideratge i Innovaci贸 en Gest Membre del Consell de Redacci贸 de PUBLIC

tió Pública (GLIGP) d’ESADE

la gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques

Els 50 millors articles de PUBLIC | 157

36

Diverses activitats per gestionar xarxes interorganitzatives En un número anterior de PUBLIC repassàvem alguns conceptes bàsics sobre les xarxes interorganitzatives.

Concretament, ens centràvem en per què i com es creen aquesta mena de xarxes. En aquest segon escrit, passem revista als diversos models que es poden aplicar a la gestió de la xarxa.

20/06/2005 - Àngel Saz-Carranza

La perspectiva de la gestió de xarxes concep el gestor com

la teoria de les xarxes interorganizacionales d’Ebers, i el

un mediador o un gestor de processos, de manera que

model de la generació de capacitat per col·laborar (inter-

dista molt de la perspectiva clàssica de l’enfocament in-

agency collaborative capacity) de Bardach.

traorganitzacional, que concep el gestor com un controlador de sistema. La gestió de xarxes assumeix definicions canviants, apoderament per via de la informació i una estructura d’autoritat fragmentada en la qual no és possible un pilotatge des de dalt cap a baix, ja que les xarxes solen ser planes, com assenyalen els holandesos Kickert,

Aquests models contribueixen de dues maneres al desenvolupament de l’àmbit de la gestió de xarxes. D’una banda, alguns autors se centren en les activitats necessàries per gestionar la xarxa (Kickert, Klijn i Koppenjan, i Huxham i Vangen). De l’altra, alguns autors es dediquen

Klijn i Koopenjan i els nord-americans Agranoff i McGuire.

a proporcionar eines conceptuals per facilitar la com-

Els models més representatius de gestió de la col·labo-

manera sistèmica (Ebers, Bardach, i Ring i Van de Veuen).

ració i de xarxes que hi ha en les diverses línies ontològiques són la gestió de jocs i l’estructuració de la xarxa (game management and network constitution) de Kickert, Klijn i Koopenjan, que pertanyen a la bibliografia sobre xarxes polítiques; el model de l’avantatge de la col·laboració (collaborative advantage) de Huxham; el model dinàmic de les aliances empresarials de Ring i Van de Ven; 158 | Els 50 millors articles de PUBLIC

prensió de la col·laboració o xarxa i a pensar la xarxa de

A continuació, ens centrem en el primer grup, és a dir, en les activitats per gestionar la xarxa, i les descrivim a partir de tres dimensions: el nivell d’influència de l’activitat (estructura o interacció), la naturalesa de l’activitat (idealista o pragmàtica) i el punt d’implementació (percepcions, actors i regles).

El nivell d’influència de les activitats: la xarxa o el joc

Nivells d’implementació de les activitats: percepcions, actors i regles

Segons Kickert, Klijn i Koppenjan, i Agranoff i McGuire,

Finalment, i tenint en compte la categorització presen-

una dimensió de les activitats és el nivell al qual pretenen

tada pels autors Kickert, Klijn i Koppenjan, podem iden-

influir. El primer nivell és el de l’estructura de la xarxa, i

tificar una dimensió ulterior: el punt d’implementació o

el segon és el de la interacció dels actors, que anome-

d’aplicació de l’activitat. Tal com hem dit, una activitat

nen ‘joc’. De tota manera, tots dos nivells es retroali-

pot ser de naturalesa idealista o de naturalesa pragmà-

menten de manera contínua. Mentre estan influïts i

tica, i pot intentar influir en l’àmbit de xarxa o d’interac-

limitats per l’estructura de la xarxa (les regles, els meca-

ció. Ara bé, a més, l’objecte sobre el qual s’aplica

nismes i els membres de la xarxa), els jocs en modifiquen

l’activitat, o el punt d’implementació, constitueix una altra

l’estructura. Els jocs s’emmarquen en la xarxa, que els

dimensió que determina sobre què actua una activitat.

serveix de plataforma. Per això, la gestió de xarxes es pot dividir en l’estructuració de la xarxa i en la gestió del joc.

Una activitat es pot adreçar als actors, a les institucions

Quan definim les regles d’accés a la xarxa (qui hi entra,

jocs o en l’estructura actuant sobre els actors, sobre les

qui no ho fa i com s’hi accedeix) o bé l’objectiu de la xarxa

seves percepcions o sobre les regles institucionalitzades.

(per exemple, si serà una xarxa de coordinació i d’inter-

Igual que en el cas de la xarxa i el joc, aquests tres punts

canvi d’informació o una xarxa que oferirà alguna mena

d’intervenció també estan fortament interrelacionats. Hi

de servei), estem influint en l’estructura de la xarxa. En

ha activitats que pretenen influir sobre la percepció que

canvi, quan moderem una reunió entre membres de la

tenen els actors de la xarxa o d’un joc. Unes altres in-

xarxa o decidim l’ordre del dia de la reunió, estem influint

clouen o exclouen actors d’un joc o de la xarxa. També hi

en el nivell d’interacció.

ha activitats que tenen com a objectiu modificar les re-

o a les percepcions, de manera que es pot influir en els

gles d’un joc o de la xarxa.

Per tant, una activitat duta a terme per un coordinador a

La naturalesa de les activitats: idealistes o pragmàtiques

fi de gestionar una xarxa sempre incorporarà aquestes tres dimensions. Qualsevol activitat pretendrà influir o bé

Huxham i Vangen identifiquen la naturalesa de les activitats com una dimensió ulterior. Les activitats poden ser de dos tipus: les activitats idealistes que són absoluta-

sobre l’estructura o bé sobre el joc; actuarà sobre les percepcions, les regles o els actors, i serà de naturalesa pragmàtica o idealista.

ment explícites i incloents, i les activitats pragmàtiques, que utilitzen els desequilibris de poder i d’informació per avançar en l’assoliment de l’objectiu de la xarxa.

En la primera categoria, trobem les activitats que donen suport als actors que volen pertànyer a la xarxa; les que apoderen els actors posant a la seva disposició una in-

Àngel Saz-Carranza és investigador associat de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d'ESADE i del Research Center for Leadership in Action, Wagner School of Public Service, New York University.

fraestructura adequada per a la participació; les que intenten reequilibrar les diferències internes de la xarxa, i les que la mobilitzen mitjançant la motivació dels actors i la supervisió del bon funcionament de la xarxa. En canvi, les activitats pragmàtiques són, per exemple, les que manipulen l’agenda per imposar temes o les que exclouen participants en moments determinats de presa de decisió.

Referències: AGRANOFF, Robert; McGUIRE, Michael. 2001. ‘Big questions in public network management’. A: Journal of Public Administration Research and Theory 11 (núm. 3).

BARDACH, Eugene. 1998. Getting agencies to work together. The

La gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques | 159

practice and theory of managerial craftsmanship. Washington: Brookings Institution Press.

EBERS, Mark. 1997. The formation of inter-organisational networks. Oxford: Oxford University Press.

HUXHAM, Chris; VANGEN, Siv. 2000. ‘Leadership in the shaping and implementation of collaboration agendas: how things happen in a (not quite) joined-up world’. A: Academy of Management Journal 43 (núm. 4).

KICKERT, Walter; KLIJN, Erik-Hans; KOOPENJAN, Joop. 1997. Managing complex networks. London: Sage.

RING, Peter; VAN de VEN, Andrew. 1994. ‘Developmental processes of cooperative inter-organisational relationships’. A: Academy Management Review 19 (núm. 1).

160 | Els 50 millors articles de PUBLIC

37

La gestió del coneixement en xarxa aporta valor públic afegit

Els actuals gestors del sector públic i de les organitzacions no lucratives són cada vegada més gestors de coneixement. S'han de convertir en líders en l'organització de la connectivitat dels recursos humans que és necessària per resoldre problemes difícils. El treball en les organitzacions públiques cada vegada valora més les contribucions interactives que es basen en corpus de coneixements, és a dir, que combinen experiències estructurades, valors, informació contextual i la visió d'experts que proporcionen marcs que permeten avaluar i incorporar noves experiències i informació. La gestió del coneixement s'orienta a identificar, extreure i captar els "actius de coneixement" d'una entitat organitzada i, en el cas de les organitzacions públiques, utilitzar-los per aportar valor públic afegit. Aquest va ser, clarament, un objectiu principal de les xarxes d'organitzacions governamentals i no governamentals que vaig analitzar en l'estudi que vaig fer de les seves operacions internes.

26/03/2007 - Robert Agranoff

Managing Within Networks [Gestionar dintre de xarxes]

governs federal i estatals que treballen amb els governs

[1] estudia amb detall els requisits operatius de catorze

locals i amb organitzacions no governamentals per trac-

d’aquestes entitats emergents, i inclou funcionaris dels

tar qüestions transversals, problemes que són especial-

La gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques | 161

ment difícils d’abordar a la pràctica. Aquestes xarxes ac-

DAFO, assistència tècnica pràctica, sessions de desen-

tuen en diferents àrees: transport, desenvolupament eco-

volupament del lideratge comunitari, fòrums sobre ‘què

nòmic i rural, sistemes de comunicacions i de gestió de

és el que funciona’, activitats de producció de l’agència,

dades, conservació de les conques hidrogràfiques, gestió

‘serveis d’assistència tècnica’ i audiències públiques.

de les aigües residuals i de serveis a persones amb problemes de desenvolupament per desnutrició. L’estudi identifica quatre tipus diferents de xarxes segons les seves finalitats, i se centra en les diferències entre el lideratge i les estructures de gestió organitzatives i tradicionals, els tipus de valor públic afegit que aporten aquestes xarxes, la relació entre elles i les burocràcies públiques, com també la forma en què participen en la gestió del coneixement (knowledge management).

La gestió del coneixement té dues dimensions: el coneixement explícit ‘o el que es pot codificar i comunicar fàcilment amb paraules, números, gràfics i dibuixos’ i el coneixement tàcit ‘imbuït en els sentits, les percepcions individuals, les experiències físiques, la intuïció i les regles generales. La gestió del coneixement és el procés d’aplegar el coneixement explícit i el tàcit, de mostrar-lo i manifestar-lo, en la mesura que implica una hàbil actuació interactiva o col·laborativa.

A les xarxes, el procés de gestió del coneixement definia moltes vegades el centre principal dels seus comitès per-

Quart, les xarxes de gestió pública (PMN) intentaven organitzar la interfície coneixement explícit/coneixement tàcit no mitjançant la codificació sinó mitjançant la retroacció (feedback) informal de les nombroses activitats de gestió del coneixement en què intervenien, usualment amb una certa avaluació informal després del projecte o en les reunions de la seva junta o comitè directiu.

Finalment, la majoria de les xarxes atenien directament algunes de les necessitats de les seves agències partner mitjançant informes formals, respostes a sol·licituds de dades, facilitant models i planificant informació, difonent informes sobre polítiques, promovent fòrums interns i sessions informatives, fomentant relacions tècniques expertes entre la PMN i agències concretes i, en alguns casos, proporcionant estudis a petició de les agències.

Totes aquestes activitats de gestió del coneixement tenen actualment el suport de l’ús de diferents tipus de tecnologies de la informació i la comunicació: correu electrònic, teleconferències, sistemes d’informació geogràfics ba-

manents i grups de treball.

sats en el web, software de suport a la presa de deci-

Primer, bàsicament totes elles començaven analitzant l’u-

partners estan situats en posicions organitzatives dife-

nivers de dades i d’informació que els seus partners des-

rents. Tanmateix, atesa la naturalesa col·laborativa de les

envolupaven o bé aquelles a què tenien accés. També

tasques, no eren un substitut de les trobades cara a cara,

buscaven bases de dades externes útils.

la forma normal de treball de la gestió del coneixement

Segon, després utilitzaven les dades existents per desenvolupar la seva ‘pròpia font’ de coneixement explícit, a través de mitjans com ara biblioteques, reculls de mapes, plans estratègics, fulls informatius i directrius programàtiques, estudis específics, enquestes, conferències i workshops, consells de butlletins electrònics, revisions de processos, plans de llarg abast, models i simulacions, i estudis de mercat.

Tercer, el coneixement tàcit rarament es codificava formalment, però s’abordava regularment mitjançant consultes dels stakeholders, fullets sobre les millors pràctiques, grups de treball com a ‘comunitats de pràctica’, panels informatius de projectes d’estudi, presentacions d’experts, workshops especialitzats, workshops 162 | Els 50 millors articles de PUBLIC

sions, etc. Aquestes són eines bàsiques ja que els

detallada. De la mateixa manera que les organitzacions busquen una predictibilitat estructurada, les xarxes intenten utilitzar els seus processos oberts per coordinar persones resolutives, que poden aplicar les seves habilitats i experiències úniques al problema local afrontant l’activitat col·laborativa. Són part dels sistemes de coneixements distribuïts que es creen de forma transversal, amb menys restriccions o accions subjectes a regles, i afronten aquells problemes que estan més enllà de l’àmbit de qualsevol agència u organització.

La participació de les xarxes en la gestió del coneixement ha mostrat alguns reptes interessants que es plantegen en el camp de la gestió del sector públic i no lucratiu. El més important és que les xarxes no operen com a jerar-

quies, sinó com a ‘comunitats de pràctica’, és a dir, com

management, en contra del que sostenia Frederick W.

sistemes autoorganitzats que comparteixen la capacitat

Taylor fa un segle, no gestionem persones, sinó que la

de crear i utilitzar coneixement mitjançant l’aprenentatge

nostra tasca consisteix a liderar persones. Les claus per

informal i el compromís mutu. Aquest procés implica que

a aquest lideratge del capital humà es troben en les vuit

directius i especialistes s’asseuen a la mateixa taula i

regles de Thomas Davenport (Thinking for a Living: How

aborden problemes comuns transversals a les agències.

to Get Better Performance and Results from Knowledge

També es beneficien de la presència de les comunitats epistèmiques que hi participen, és a dir, de professionals procedents de diverses disciplines i organitzacions, que comparteixen visions i vies de solució comunes. Aquest ha estat el cas especialment de les xarxes de transport, tecnologies de la comunicació, gestió de les conques hidrogràfiques, desenvolupament rural, desenvolupament econòmic i problemes de desenvolupament per desnutrició.

Workers. Boston: Harvard Business School Press, 2005) per als directius contemporanis: 1) participar en el treball en comptes de supervisar-lo; 2) passar de les jerarquies organitzatives a les comunitats organitzatives; 3) retenir els treballadors més que contractar-los i acomiadar-los; 4) forjar habilitats de coneixement més que habilitats manuals; 5) valorar més els assoliments del coneixement, que no es veuen, que el rendiment del treball, que sí que es veu; 6) crear cultures favorables al coneixement més que ignorar la cultura; 7) rebutjar la

Un altre repte constituïa la necessitat d’anar més enllà de les solucions tècniques i garantir el suport polític. Tota acció o acord de xarxa requeria el coneixement polític que tindria el suport polític dels màxims responsables de la presa de decisions de govern.

burocràcia més que fomentar-la; 8) comptar amb una gran varietat de recursos humans, estiguin on estiguin, més que en el personal intern. Com a entitats públiques interorganitzatives, les catorze xarxes complien pràcticament tots aquests preceptes de la ‘nova gestió’. Pel que fa a la gestió del coneixement, són comunitats d’apre-

A més, les xarxes habitualment trobaven la necessitat de combinar la interdisciplinarietat amb la disciplinarietat, quan treballaven per crear el seu propi coneixement de la

nentatge dedicades a millorar i a utilitzar els recursos humans en les seves cultures no burocràtiques i interdisciplinàries autoconstruïdes.

política o el programa relacionat amb el problema. Es demanava constantment als partners que aportessin importants requisits legals i professionals i, alhora, que cedissin terreny quan calgués per tal d’arribar a una solució amb la persona d’una altra disciplina que estigués asseguda al costat seu.

Finalment, es va demostrar que els ‘descobridors’ eren necessaris en el joc de cerca del coneixement de les po-

Robert Agranoff és professor emèrit de la School of Public and Environmental Affairs de la Indiana University (Bloomington) i col·labora amb el Programa de Govern i Administració Pública de l’Instituto Universitario Ortega y Gasset.

lítiques, especialment en el procés de descobriment mitjançant la deliberació. Treballant juntes, aquestes xarxes han intentat emular les organitzacions que aprenen de Senge (Peter M. Senge. 1990. The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization. Nova York:

[1] Washington, DC: Georgetown University Press, juny de 2007. http://press.georgetown.edu/detail.htm?id=1589011546

Doubleday). Això significa ampliar constantment les capacitats col·lectives per a un futur més creatiu mitjançant l’aprenentatge adaptatiu i generador, que millori les nostres aptituds per ser creatius.

En una època de problemes públics greus, el capital humà es l’ingredient més essencial per trobar solucions.

Com deia sovint Peter Drucker, un dels últims gurus del La gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques | 163

38

Governar ciutats i territoris en la societat de les xarxes Tradicionalment, el territori responia a la imatge d'una jerarquia de ciutats amb forta centralitat financera i institucional, perifèries industrialitzades i espais de tercer ordre on no havia arribat ni la urbanització ni l'aglomeració industrial. Tanmateix, en els darrers vint anys, s'han produït transformacions diverses del territori ‘processos de desurbanització, de contraurbanització i de periurbanizació’ que han donat lloc a una imatge nova: el territori-xarxa.

19/12/2005 - Quim Brugué, Ricard Gomà i Joan Subirats

El principal desencadenant d’aquesta transformació cal

ble) i l’altre de centralizació (selectiva i qualitativa).

buscar-lo en la relativització del concepte de ‘proximitat’,

Podem identificar dos nivells en la representació espa-

és a dir, en el rebuig d’aquella visió clàssica segons la

cial del territori: un nivell local i un nivell global. El primer

qual l’organització del territori es basava únicament en

es refereix a les ciutats individuals i interpreta l’espai se-

relacions espacials de proximitat. Actualment, sense els

gons la proximitat i les interaccions que la proximitat fa-

condicionaments de la distància física, l’espai reforça la

cilita. En el segon nivell, en canvi, l’espai s’hi percep com

seva potencialitat relacional: en la mesura que els fluxos

una xarxa de fluxos i de relacions que vincula les ciutats

de relacions adquireixen importància a l’hora de construir

independentment de la distància física que les separa.

l’espai, la xarxa (com a representació de vincles i

El primer nivell es refereix a un espai físic i el segon, a un

relacions) es converteix en el referent analític per poder-

espai virtual. Es tracta d’espais diferents, però compati-

lo comprendre.

bles: la ciutat és simultàniament física i virtual, propera i

Des d’aquesta perspectiva, el que ha succeït en el territori europeu durant les dues darreres dècades és el resultat d’un procés complex, que s’ha desenvolupat en dos moviments: l’un de descentralització (massiu i visi164 | Els 50 millors articles de PUBLIC

relacional.

Aquestes matisacions són crucials per entendre les dinàmiques territorials actuals. Si l’espai local (la ciutat)

hagués estat definitivament aniquilat per l’espai global

vern tradicional i el nou govern? Segons el nostre punt

(la xarxa), les interaccions de proximitat haurien perdut

de vista, són les formes de governar, i no els seus objec-

del tot la importància i únicament visualitzaríem el terri-

tius, la qüestió que estem repensant. Les noves formes

tori com una xarxa en què les línies en serien l’aspecte fo-

de govern ens haurien de continuar assegurant que és

namental i els nusos (les ciutats) quedarien buits de

possible perseguir un interès col·lectiu i fer de mitjancers

contingut. No obstant això, la realitat ens mostra una si-

entre els particulars; si poséssim en dubte aquest objec-

tuació molt diferent, una situació en què les ciutats, tant

tiu, no estaríem parlant de capacitats per governar, sinó

o més que abans, es volen comportar i representar com

d’una altra cosa. Tanmateix, les formes de govern estan

un actor col·lectiu cohesionat. El nus local és, doncs, un

experimentant, en efecte, transformacions profundes. A fi

element important, una carta de presentació sense la

d’analitzar-les, ens sembla oportú, en primer lloc, identi-

qual la presència en les línies de la xarxa global no té sen-

ficar les característiques clau de les formes tradicionals

tit.

de govern i, a continuació, valorar fins a quin punt la nova

La doble lògica del territori obliga les seves unitats a moure’s, també, en una doble direcció. D’una banda, han d’acceptar la naturalesa relacional del territori i, consegüentment, desenvolupar estratègies de connexió i vin-

governança les està reformulant. Així, hem considerat que el model tradicional de govern es caracteritza per dos elements formals fonamentals: l’especialització i l’autoritat.

culació que els permetin formar part de la xarxa global.

Per especialització entenem que l’aparició del govern és

D’altra banda, per poder desenvolupar el seu paper en

paral·lela a una atribució precisa de tasques i competèn-

la xarxa (per ser influents i que se les tingui en compte),

cies. És a dir, hi ha àmbits que estan sota la responsabi-

han d’actuar com un actor internament cohesionat; és a

litat governamental i altres que no ho estan, i entre

dir, han de fer valer les seves capacitats econòmiques, el

ambdós s’alça un mur, una frontera molt semblant a la

seu capital social o els seus atractius físics mitjançant

que utilitzava l’estat-nació per distingir els aspectes ex-

pactes interns que els permetin manifestar-se a l’exterior

teriors dels interiors. Així doncs, també s’aplicaria al go-

amb una sola veu.

vern la metàfora del contenidor: hi introduïm un conjunt

A més, les transformacions del territori a què ens hem referit fins ara comporten, òbviament, transformacions de les formes de governar-lo. El territori-xarxa reclama una organització política que s’adapti a les seves peculiaritats i que, per tant, superi la visió contínua, simplificadora i jeràrquica de l’exercici de govern.

més o menys ampli de responsabilitats, i el que en queda fora li és totalment estrany. Aquesta mateixa lògica opera quan el govern distribueix les seves responsabilitats entre diferents nivells territorials: dins del contenidor s’obren diferents calaixos en què es col·loquen algunes responsabilitats concretes. Allò que posem dins de cada calaix forma part de les responsabilitats d’un nivell governa-

Davant la permanència de l’Estat com a actor polític rellevant i l’aparició dels processos simultanis del localisme i la globalització, els analistes han elaborat la idea del "govern multinivell". En aquest escenari, les capacitats de govern depenen de les relacions que s’estableixen amb una xarxa integrada per múltiples actors públics i privats.

La nova governança, per tant, respon a la complexitat del moment, que assumeix, i opera en dos sentits: des de la interacció vertical (multinivell) i des de la incorporació d’un nombre creixent d’actors (xarxa).

mental determinat, mentre que el que en queda fora no és de la seva incumbència. Des d’aquesta perspectiva, no hi ha res més molest per al govern tradicional que un mitjó desaparellat: quan el mitjó esquerre apareix en un calaix i el dret es troba en un altre, els responsables governamentals tradicionals se senten extremadament incòmodes i no descansen fins que aconsegueixen tornar-los a ajuntar i decideixen quin és el calaix, l’únic calaix, on els correspon de guardar-los.

Les noves formes de govern, en canvi, no mostrarien la

Al marge de les transformacions més evidents (com ara l’aparició de dinàmiques negociadores o la multiplicació dels actors), quina és la diferència de fons entre el go-

mateixa obsessió per l’especialització: ni el govern és un contenidor ni els diversos nivells territorials són calaixos on s’han de distribuir les peces que hi ha a l’interior. Així doncs, les fronteres físiques donen pas als fluxos també

La gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques | 165

en l’àmbit governamental. El govern multinivell i el govern en xarxa comporten la desaparició dels aspectes interiors i exteriors, l’abolició de les fronteres entre l’àmbit públic i el privat i entre els diversos nivells de l’àmbit públic. Alhora, la desaparició de les especialitzacions provoca que, en les tasques de govern, l’èmfasi es traslladi dels actors als continguts. És a dir, l’aspecte important no és l’atribució de funcions i responsabilitats a un nivell de govern determinat o a cert ens públic o privat, sinó la política que es pretén impulsar i els objectius que aquesta persegueix. Al voltant d’aquesta política, els diferents actors i les diverses instàncies governamentals comparteixen responsabilitats i funcions.

tes simultànies de competència i col·laboració.

Es pot compatibilitzar la col·laboració interna amb la competència externa en aquesta articulació d’un govern multinivell? No ho sabem exactament. No obstant això, sí que sabem que aquest és, potser, el repte més important de la nova governança. Aquest repte, en principi, comportaria que els diversos nivells governamentals han de disposar de forma simultània de prou autonomia per dissenyar els seus projectes de desenvolupament des de la xarxa interna d’actors, i de prou visió per comprendre que també s’han de sumar de forma cooperativa a projectes superiors (xarxa externa).

El segon tret formalment característic del govern tradicional és, com ja hem assenyalat, l’exercici d’autoritat.

L’especialització de funcions facilita que aquesta autoritat s’exerceixi en monopoli, ja que no hi ha competència en l’àmbit de les funcions i responsabilitats assignades prèviament. Els murs físics del contenidor governamental també eviten tota possibilitat de col·laboració. En altres paraules, el govern no competeix ni col·labora amb ningú; tan sols exerceix les seves responsabilitats amb l’autoritat que legítimament li ha estat assignada.

No creiem que els arguments esgrimits en el paràgraf anterior reflecteixin el que succeeix realment. En la realitat, el monopoli públic de l’autoritat és més aviat una ficció, ja que els diversos nivells de govern competeixen o col·laboren entre si i amb altres actors de la societat civil.

Aquesta situació genera algunes paradoxes, ja que si la

Quim Brugué, director general de Participació Ciutadana de la Generalitat de Catalunya i professor de l’Institut de Govern i Polítiques Públiques de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB).

Ricard Gomà, regidor de Benestar Social de l’Ajuntament de Barcelona i professor de l’Institut de Govern i Polítiques Públiques de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB).

Joan Subirats, catedràtic de Ciència Política de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB) i director de l’Institut de Govern i Polítiques Públiques de la mateixa Universitat.

tasca del govern consisteix a obligar-nos a cooperar en favor d’un interès col·lectiu, com podrà fer-ho sense recórrer a l’autoritat? Com podrà defensar un bé comú que no sigui el resultat de la interacció ‘cooperadora o competitiva’ entre diferents interessos parcials?

Els acadèmics hem trobat una resposta genèrica i, per tant, encara insatisfactòria a aquests interrogants: el que el govern ha de fer per governar sense recórrer a l’autoritat és gestionar la xarxa de manera que acabi governant per mitjà de la influència. Al mateix temps, els fluxos i les relacions que caracteritzen les xarxes (allò que el govern ha de gestionar) poden ser competitius o col·laboradors, amb la qual cosa tornem a les formes de regulació prehobbesianes. Així doncs, la nova capacitat de govern es concentra en la gestió d’unes xarxes que mostren pau166 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Aquest article resumeix alguns dels aspectes que els autors han desenvolupat de manera més extensa a J . Subirats (coord.)

Redes, territorio y gobierno. Nuevas respuestas locales a los retos de la globalización. Barcelona: Diputació de Barcelona, 2002.

39

Diàlegs al Fòrum

‘Atès que les guerres s'inicien a les ments de les persones, és a les seves ments on s’han de construir les defenses de la pau’ (Constitució de la UNESCO). I a aquestes ments s'han adreçat els diàlegs.

13/12/2004 - Mireia Belil

Va començar com un joc, però en aquest procés es va

planeta, de quina manera construïm i reforcem la huma-

acabar definint l’esquelet de les conclusions dels Diàlegs

nitat o en quin marc de valors i regles ho fem i volem fer-

del Fòrum Barcelona 2004. En un primer moment van

ho en el futur constitueixen les preguntes que han servit

ser tres, més tard cinc i finalment una extensa llista de

de punt de partida dels més de cinquanta diàlegs.

paraules que començaven per D; i, tot i que la llista no era exhaustiva, sí que s’hi recollien els grans eixos de debat, acord i desacord de 141 dies de trobades: diàleg, desenvolupament, dignitat, democràcia, diversitat, dona, drets, deures, factibilitat (de l’anglès, doable), desigs, somnis (en anglès, dreams)... El diàleg com a principi regulador de les relacions entre les persones, els països i les comunitats; la dignitat humana i els drets humans com a marc bàsic per a la coexistència; la democràcia participativa i representativa com el millor sistema conegut de convivència política; la diversitat cultural com el bé més preuat de la humanitat; el desenvolupament humà com una oportunitat individual i col·lectiva de transformació social; la integració social, econòmica i política

S’ha parlat molt de la globalització i dels seus efectes en les nostres vides i les nostres relacions. I, tenint en compte aquesta informació, és obvi que no podem esperar sentir-nos segurs en un món injust, un món que converteix en irrellevant la majoria de la població. Els conflictes, la confrontació i les dissonàncies entre les tendències a l’homogeneïtzació i la integració global i les que promouen el reconeixement, el renaixement i la consolidació d’identitats religioses, ètniques o culturals diverses estan augmentant. Igual que en moltes altres ocasions, hem après que, perquè la globalització no es converteixi en hegemonia, és indispensable la diversitat, i també ho és el respecte per la diferència; i perquè la diferència no

de les dones com a premissa bàsica...

comporti confrontació i exclusió s’han de construir ponts

Aquests conceptes són el resultat de 141 dies de debats,

vida per a tots i trobar espais de justícia.

de diàleg, definir valors comuns, buscar oportunitats de

presentacions, diàlegs, acords i discussions sobre tot allò que ens importa. De quina manera compartim el nostre

Durant gairebé cinc mesos, els diàlegs del Fòrum ens han

La gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques | 167

permès avançar en el coneixement dels reptes, els con-

tablir propostes

flictes, les oportunitats i, sobretot, de les persones que

que converteixin

protagonitzen aquest segle XXI. Els diàlegs han aplegat

la globalització en

veus diferents: algunes que no sempre són convidades a

una oportunitat

la participació, ni molt menys escoltades; i també altres

per a tots els po-

que de tant escoltar-les formen part del nostre paisatge

bles. Així mateix,

cultural quotidià.

el Barcelona Glo-

Els diàlegs del Fòrum no han estat neutrals. S’ha pretès contribuir a la reflexió sobre les qüestions globals, que també tenen el seu reflex local. Els diàlegs han estat el producte d’un important treball en xarxa que ha implicat centenars d’organitzacions i milers de persones d’Espanya i de la resta del món. Hem aplegat líders socials i culturals, activistes, intel·lectuals i ciutadans del carrer, persones, en definitiva, que han exposat lliurement les seves idees i propostes en aquest espai de llums i ombres que és la relació entre l’àmbit local i el global.

S’ha debatut sobre les vies per aconseguir més equitat econòmica, cultural i política entre els pobles, ja que les desigualtats es perceben com l’arrel de molts conflictes.

S’han explorat formes innovadores de gestionar els conflictes polítics, ètnics o culturals, i s’han formulat propostes per construir noves formes de relacionar-nos i de governar la nostra interdependència. No sempre s’ha arribat a un consens pel que fa a les solucions, ni tan sols en alguns diagnòstics, però precisament aquí rau la riquesa d’aquestes trobades. Els acords i desacords han permès traçar una constel·lació de posicions i idees que són el fonament de les accions de canvi i replantejament del futur per a la supervivència del planeta i de la humanitat.

Hem afegit accions a les nostres paraules. Hem construït, proposat i impulsat actuacions concretes, locals i globals, que ajudaran a fer realitat els somnis expressats per tan-

bal Compact Centre, que donarà continuïtat al diàleg El paper de l’empresa en el segle XXI, organitzat conjuntament per ESADE, IESE i l’Institut d’Empresa, treballarà en el desenvolupament dels deu principis del Pacte Mundial, el qual fomenta la responsabilitat social de l’empresa i el diàleg amb totes les parts implicades. Ha estat un esforç col·lectiu, un avenç de vegades lent, fet a cegues i amb dubtes i incerteses, sense un full de ruta predeterminat; un procés en què s’han fet visibles projectes ja en marxa, als quals s’ha donat continuïtat, o s’han iniciat noves empreses.

De tota manera, les persones reunides al Fòrum no són ingènues. Són conscients que un món més just requereix la transformació de la distribució i els mecanismes de poder. Han deixat clar que cadascun de nosaltres té un paper en el procés per fer possible aquest canvi. Saben que una paraula sola no canvia les coses, però que la unió amb moltes altres paraules pot marcar la diferència.

Saben, en definitiva, que el desig ―una altra D― de canvi i els somnis continuen sent motors de creativitat i d’utopia.

Més informació sobre els Diàlegs, els seus protagonistes, les conclusions i els llegats a: www.barcelona2004.org.

tes veus. Hem de treballar per fer realitat propostes com ara l’aplicació de l’Agenda 21 de la cultura, que converteix la cultura en l’element central de desenvolupament; una consolidació de l’esborrany de la Convenció de l’aigua, que permetrà el reconeixement i la implementació d’accions que asseguraran el subministrament d’aigua potable a tothom; l’establiment de l’Observatori del dret a la informació, que farà de Barcelona un far de la llibertat d’expressió; un desplegament de l’Agenda de desenvolupament de Barcelona, d’acord amb la consulta popular Una globalització més justa és possible a fi d’es168 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Mireia Belil és directora dels Diàlegs del Fòrum Universal de les Cultures Barcelona 2004.

40

El Congrés Internacional del CLAD: un espai democràtic per al debat sobre el sector públic

Acaba de tenir lloc a Madrid l'IX Congrés Internacional del Centre Llatinoamericà d'Administració per al Desenvolupament (CLAD). L’èxit rotund que va tenir és, potser, la demostració fefaent de fins a quin punt estàvem allunyats de la realitat els qui crèiem que no era factible la realització d'un congrés de periodicitat anual amb una capacitat de convocatòria constant i sostinguda.

13/12/2004 - Nuria Cunill

El Congrés va congregar mil persones, la meitat de les

De fet, la circulació massiva d'informació, coneixements

quals hi van actuar com a ponents. Això vol dir que en

i experiències que es va produir durant el Congrés de-

tres dies es van exposar cap a cinc-centes presentacions

mostra que s'està recuperant la consciència que l'obsti-

sobre idees, experiències i reflexions molt diverses a pro-

nació per millorar els serveis públics pot derivar en la

pòsit de diferents tòpics vinculats a la reforma de l'Estat

construcció de societats millors; així mateix, es constata

i a la modernització de la gestió pública a més de trenta-

que la qualitat de les polítiques públiques és un as-

cinc països. Si tenim en compte aquesta xifra, pren forma

sumpte que també afecta la qualitat del mercat.

una conclusió molt suggeridora: el sector públic és objecte d'interès; per tant, hi ha fonaments sòlids que permeten apostar per la seva revaloració creixent en el futur.

No es tracta d’un assumpte menor, si es té en compte que, fins fa pocs anys, el simple fet d’esmentar el sector públic solia provocar desconfiança i un cert sentiment de minusvalidesa en les persones que en formaven part.

Una altra qüestió que el Congrés del CLAD va posar de manifest és la reafirmació de la possibilitat de l'intercanvi fluid entre el món docent i les administracions públiques.

A Madrid, molts panels d’experts van congregar membres de tots dos àmbits. També cal destacar la presència d’un gran nombre de funcionaris, directius públics i ministres

La gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques | 169

que, de manera anònima i plenament democràtica, es van mostrar disposats a debatre les seves idees.

Aquests espais públics, dels quals el Congrés del CLAD n’és un exemple destacat, també són molt prometedors.

En primer lloc, perquè, com que faciliten la trobada de diverses lògiques i racionalitats, obren vies per a una altra manera d’afrontar els problemes socials, una manera en què les solucions es construeixen socialment des de la pluralitat. En segon lloc, perquè, en un món que cada vegada és més relacional, aquesta mena d''espai ofereix a les persones no tan sols l'oportunitat de conèixer-se i comprendre's millor entre elles, sinó també de practicar conjuntament la responsabilitat envers els altres, una actuació que certament constitueix un dels pilars de la construcció del sector públic.

Ja se n’espera una altra convocatòria. Heus aquí una mostra que aquestes trobades són valuoses per a moltes persones.

Nuria Cunill és directora del programa de Documentació, Informació i Producció Editorial, i també del programa d'Investigacions i Estudis del Centre Llatinoamericà d'Administració per al Desenvolupament (CLAD).

Els documents dels congressos es poden consultar a: http://www.clad.org.ve/siare/biblo/biblo_a.html

170 | Els 50 millors articles de PUBLIC

41

Els dos futurs de l’administració pública

Si bé durant les darreres dècades l’administració pública ha experimentat transformacions considerables, no hi ha cap motiu per esperar que no hagin de produir-se més canvis en el futur immediat. En la primera dècada del segle xxi el sector públic és molt diferent del que anava associat a l’estil de govern tradicional. D’acord amb aquesta visió del govern, el sector públic prestava els serveis públics directament, a través d’organitzacions jeràrquiques dotades d’un personal que majoritàriament eren empleats de carrera contractats mitjançant sistemes de personal formalitzats, i gestionats d’acord amb un sistema retributiu basat en l’antiguitat i en el rang (vegeu Walsh i Stewart, 1992). El model general de canvi de les darreres dècades ha consistit a “descentralitzar” el sector públic, traslladant la prestació de serveis fora de les organitzacions ministerials en benefici del recurs a organitzacions no governamentals semiautònomes, a agències i a acords de diversa naturalesa que impliquen actors del sector privat en la prestació de molts serveis públics (vegeu Peters, 2001; Pollitt i Talbot, 2004). Fins i tot quan el govern hauria de decidir prestar els serveis per si mateix, recorre més sovint a instruments més “suaus” associats a la “Nova Governança” (Salamon, 2001).

15/12/2008 - B. Guy Peters Per tant, un escenari de futur per a l’administració pú-

questes reformes han aconseguit assolir els seus objec-

blica és la continuació del model de canvi que la Nova

tius d’una major eficiència i de reducció d’algunes de les

Gestió Pública i altres reformes descentralitzadores es-

disfuncions “burocràtiques” estereotipades de l’admi-

mentades anteriorment ja han anat establint. Moltes d’a-

nistració pública convencional. A més, hi ha algunes evi-

La gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques | 171

dències que el sector públic ha adquirit un caràcter més

els directius decideixin com assolir aquests objectius. Hi

obert i democràtic com a conseqüència d’una altra sèrie

ha alguns altres enfocaments de la gestió estratègica que

de reformes que han intentat implicar als administrats,

permeten a les organitzacions conservar una autonomia

tant en el seu rol de clients com en el seu rol més gene-

operativa substancial alhora que treballen per assolir uns

ral de ciutadans, en les decisions públiques (vegeu Pe-

objectius establerts centralitzadament. Així, per exemple,

ters, 2001). Si bé molts acadèmics i professionals han

els primers ministres d’alguns països han creat uns pro-

qüestionat els objectius de les reformes dutes a la terme

grames per prioritzar els afers i els programes, així com

en l’àmbit de la gestió, és evident que el sector públic ca-

per relacionar les organitzacions públiques existents amb

racteritzat per una major descentralització i delegació de

aquests objectius estratègics. [1]

funcions continuarà existint, i que en alguns països i en determinats àmbits polítics s''avançarà cap a una major

El moviment cap a un entorn de major prioritat central

descentralització.

torna a situar les agències centrals —ministeris de finan-

Els canvis en la gestió i la democratització del sector pú-

semblants— en el centre del procés de govern. Mentre es

blic, que persisteixen i que fins i tot és possible que s’es-

deleguen moltes decisions en organitzacions més o

tiguin intensificant, han provocat una sèrie de problemes

menys autònomes, aquestes organitzacions continuen

que estan donant lloc al segon escenari de futur per a

estant assabentades de la necessitat de mantenir un cert

l’administració pública. Aquest futur complementari im-

control efectiu sobre la resta del sector públic, encara que

plica establir alguns mecanismes de control centralitzat

hagin, de nou, de fer-ho recorrent a mecanismes menys

sobre les estructures i els programes descentralitzats.

intrusius. S’utilitzaran molts dels instruments anteriors, i

Aquest segon escenari de futur constitueix en part una

en particular el pressupost, però s’utilitzaran de mane-

reacció dels polítics que creuen que han estat elegits per

res que permetin a les organitzacions i als actors en què

dirigir les polítiques del govern, però que consideren que

s’ha delegat conservar una autonomia substancial.

en el context del sector públic reformat resulta difícil imposar aquesta direcció. El retorn a la centralització també és impulsat per alguns líders administratius que afirmen que la creació d’organitzacions més autònomes i l’èmfasi en l’autonomia de gestió han agreujat els ja de per si difícils problemes de coordinació i de coherència en el sector públic. Finalment, potser els ciutadans demanen fins i tot un cert reforçament de la centralització en ma-

ces, gabinets dels primers ministres i altres instàncies

Aconseguir que aquest model dual de desenvolupament dins el sector públic sigui efectiu requerirà algun tipus de fusió dels dos corrents de canvi en un marc més o menys coherent per governar. És clar, per exemple, que tant les formes tradicionals de govern caracteritzades per una direcció excessivament centralitzada com la fragmentació associada a les reformes de la Nova Gestió Pública han

tèria de retiment de comptes.

produït disfuncions importants. A més, si simplement es

Si bé s’observa un cert retorn a la centralització en ma-

manera autònoma, llavors és molt probable que d’això

tèria de govern (Christensen i Laegreid, 2007), és ben

se’n derivi més un conflicte que no pas un govern efectiu.

clar que els instruments de comandament i control que

Per tant, la funció de “fusió”, que conjugui totes dues ten-

van ser centrals en formes anteriors de direcció centra-

dències, resulta crucial per proporcionar algun tipus de

litzada resultaran ara menys viables. El sector públic pot

combinació de la direcció centralitzada i la prestació de

tornar a aplicar un major control centralitzat, però aquest

serveis descentralitzada.

control s’exercirà a través d’una sèrie d’instruments administratius i polítics més “suaus”. Entre aquests instruments s’inclouen la gestió per resultats, o “direcció per resultats”, i la utilització de guies, de punts de referència i d’acords voluntaris. Si bé és possible que la gestió per resultats fos concebuda com un dels components estàndard de la Nova Gestió Pública, es pot utilitzar per fixar objectius de manera centralitzada i tot seguit deixar que 172 | Els 50 millors articles de PUBLIC

permet que cada tendència de canvi es desenvolupi de

L’equilibri apropiat d’aquesta mena d’activitats de govern pot variar en els diversos sistemes polítics, i també en els diversos àmbits polítics. En els estats de tradició federalista, o de tradició corporativista, potser resultarà més fàcil fer front a la qüestió dels proveïdors autònoms de serveis i de la fragmentació que en els estats amb una gestió més integrada de la prestació de serveis. De la ma-

teixa manera, les polítiques en matèria de serveis socials

davant la seva erosió potencial en benefici dels valors del

i de mercat laboral sembla que són més susceptibles de

mercat pot contribuir a reinstitucionalitzar models de go-

ser prestades descentralitzadament que programes com

vern més convencionals.

el règim tributari i fins i tot molts aspectes de la política industrial.

En resum, les reformes en la governança pública tendei-

El servei de burocràcia pública serà central en aquest

rant les darreres dècades els governs han tendit a cercar

procés de fusionar les diverses tendències de la gover-

l’eficiència implicant-hi actors del sector privat i des-

nança contemporània. A mesura que s’han anat desen-

mantellant algunes de les estructures i dels procedi-

volupant els processos descentralitzats de govern, en

ments formals de govern. Per dur a terme aquestes

molts casos s’ha dotat la burocràcia pública de poders

reformes ha calgut trobar maneres de reafirmar el control

considerables, i se li ha concedit una major discreció en

des del centre, i també maneres de garantir l’equitat i la

la presa de decisions. D’altra banda, però, moltes de les

predictibilitat en les decisions que pren el govern. En les

seves funcions tradicionals s’han atribuït als actors del

reformes de descentralització el servei públic ha jugat un

mercat o a la societat civil, si bé la responsabilitat de di-

rol crucial d’enllaç entre el govern i els actors del sector

rigir aquests programes “a distància” ha continuat re-

privat. En els canvis de recentralització el servei públic

caient en els empleats públics. És possible que l’alt

ha de fusionar les activitats de prestació de serveis de-

funcionariat hagi perdut algunes de les seves funcions

legats amb el sistema burocràtic més formal. Aquest és

d’assessorament sobre les polítiques, però el rol de l’ad-

un dels reptes actuals associats a la tasca de governar,

ministració pública en la gestió de les relacions amb la

però no serà certament l’últim.

xen a produir la necessitat de reformes addicionals. Du-

societat ha adquirit una rellevància encara més gran per fer que les polítiques siguin efectives.

Per consegüent, el rol d’intermediació ha esdevingut un component més rellevant de la tasca dels empleats públics, i això els permet pressionar perquè s’estableixin ob-

B. Guy Peters és Maurice Falk Professor of American Government, Universitat Estatal de Michigan, 1970, Universitat de Pittsburgh.

jectius centralitzats fins i tot en un context de competitivitat entre solucions de governança descentralitzades. No resulta fàcil exercir aquest doble rol, que pot comportar lleialtats una mica dividides i demandes contraposades. Aquests conflictes de rol potencials poden comportar, al seu torn, un cert retorn a un funcionariat de carrera més tradicional que confiï més en la seva primera lleialtat i en la necessitat de crear valor públic.

A més d’exercir més intensament el rol d’intermediació, en molts casos el funcionariat també ha reafirmat un estil burocràtic i formal de govern (Olsen, 2006). El recurs a mètodes més “suaus” per implementar els programes ha produït alguns beneficis, però també ha soscavat la predictibilitat i l’equitat que van associades a la burocràcia weberiana. És possible que aquesta necessitat de probitat i d’equitat sigui particularment important per consoli-

Referències: Christensen, T. i P. Laegreid (2007). New Public Management: Transformation of Ideas and Practice (Aldershot: Ashgate).

Du Gay, P. (2004). In Praise of Bureaucracy (Buckingham: Open University Press).

Olsen, J. P. (2006). “Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy”. Journal of Public Administration Research and Theory, 16, 1-24.

Peters, B. G. (2001). The Future of Governing. 2a. ed. (Lawrence: University Press of Kansas).

Pollitt, C. i C. Talbot (2004). Unbundled Government (Londres: Routledge).

Salamon. L. M. (2001). “Introduction”, a Salamon, ed. The Handbook of Policy Instruments (Nova York: Oxford University Press).

Walsh, K. i J. Stewart (1992). “Change in the Management of Public Services”. Public Administration, 70, 499-518.

dar les democràcies sense una tradició de burocràcia professional que hagi expressat aquestes virtuts. Tanmateix, fins i tot en els països que han tingut una buro-

[1] El millor exemple en aquest sentit és el programa de gestió d’afers del govern finlandès.

cràcia professional, reafirmar alguns d’aquests valors La gestió en xarxa pel disseny i execució de decisions públiques | 173

Angel Saz-Carranza, coordinador executiu del Programa PARTNERS en col路laboraci贸 p煤blic Membre del Consell de Redacci贸 de PUBLIC

coprivada.

les col路laboracions p煤blicoprivades

Els 50 millors articles de PUBLIC | 175

42

La gestió de les relacions publicoprivades en la producció de béns i serveis públics La producció de béns i serveis públics i de serveis d'interès general està adoptant formes diverses, i gairebé totes es recolzen en la cooperació entre diferents agents socials i econòmics. Administracions públiques, organitzacions socials i empreses col·laboren en molts àmbits. En particular, cada vegada cooperen més en el disseny i la implementació de les polítiques públiques. Les públiques pures o les privades pures ja no són les úniques alternatives possibles, ni tan sols les principals. Entre l'una i l'altra cada dia sorgeixen opcions noves que faciliten un ajustament millor entre els objectius fixats per les polítiques públiques, els mitjans per assolir-los i les expectatives de les empreses i la societat civil.

29/02/2008 - Albert Serra

Noves formes de producció de béns i serveis públics

mateixos administrats, però creixen imparablement unes altres formes de relació i cooperació. Una d’aquestes és la que motiva aquesta reflexió. La creació de valor públic,

Les relacions entre l'administració, la societat civil orga-

factor clau de desenvolupament per a las societats mo-

nitzada i les empreses ja són definitivament reticulars i

dernes, per mitjà de la producció de béns i serveis pú-

plenament interactives. Es mantenen posicions jeràrqui-

blics, de serveis d’interès general i d’accions de

ques en uns àmbits determinats, sovint requerits pels 176 | Els 50 millors articles de PUBLIC

concertació i col·laboració d’interès mutu, és una de les

Els reptes de la cooperació publicoprivada

bases estratègiques d’aportació de valor i l’eina clau per a la implementació de la majoria de polítiques públiques.

La superació de la dicotomia entre públic i privat o de la

Públic pur o privat pur ja no són les úniques formes ni tan

fórmula, encara més simple, que redueix la qüestió de la

sols les principals alternatives possibles per a la provisió

presència de l’Estat i el mercat a “polítiques públiques” o

de béns i serveis d’interès general. Entre estatalisme for-

“privatització”, comporta reformular, en un contínuum de

dista i privatització, cada vegada hi ha més espai per a la

possibilitats cada vegada més ampli, la interacció de la

innovació, la qualitat i l’eficiència en la gestió de les polí-

relació publicoprivada i augmentar exponencialment les

tiques públiques. Entre l’un i l’altra, cada dia sorgeixen

capacitats de resposta del conjunt del sistema i, molt es-

opcions noves que faciliten un ajustament millor entre

pecialment, les alternatives d’implementació de les polí-

els objectius fixats per les polítiques públiques, els mit-

tiques públiques. El desenvolupament d’aquestes

jans per assolir-los i les expectatives de les empreses i

estratègies, com acostuma a succeir amb qualsevol al-

de la societat civil.

ternativa complexa, es pot plantejar des de lògiques i visions distintes. Les bases que considerem idònies per

Aquest nou escenari inclou des de la regulació de mer-

desenvolupar aquestes vies de treball en tota la seva po-

cats estratègics fins a l’estructuració d’aliances i parte-

tencialitat són:

nariats de caràcter voluntari que permeten compartir objectius i estratègies; passant per la mera compra de béns i serveis de suport; la gestió de la provisió i producció de sistemes estratègics de serveis públics, com ara la sanitat, l’educació o l’atenció a la dependència; la implementació de sofisticats sistemes de finançament, i la gestió de grans infraestructures. En les darreres dècades, s’ha anat construint, en tots aquests àmbits, un conjunt d’instruments que permeten una millora substancial en la implementació de les polítiques públiques.

• L’escenari de la cooperació publicoprivada, en l’accepció limitada que aquí es proposa, es planteja com un instrument estratègic que es recolza en l’especialització i les capacitats diferenciades dels distints agents, per aconseguir la gestió òptima de les polítiques públiques, fent compatible i sinèrgic el propòsit de l’acció de govern amb els requeriments i condicionaments a què estan subjectes les empreses privades i les organitzacions socials.

• La cooperació publicoprivada necessita, per desenvo-

Sorgeix, així, un escenari en el qual la cooperació entre el

lupar-se, entorns institucionals i corporatius dotats de

sector públic, les organitzacions socials i les empreses

seguretat jurídica, econòmica i financera, legitimitat

es converteix en la millor opció per implementar una part

política i social, definició explícita d’objectius orientats

molt rellevant de les polítiques públiques i per assegurar

a la creació de valor públic i mecanismes consistents i

l’optimització de la producció de béns i serveis públics i

absolutament transparents de rendició de comptes,

d’interès general, com també la satisfacció dels usuaris.

responsabilitat i responsabilització. Una rigorosa pràc-

A més, cal afegir-hi que la gestió de recursos del sector

tica d’accountability ha d’acompanyar l’acció pública i,

públic, del sector privat i de la societat civil, operant sota

molt especialment, la cooperació publicoprivada.

formes estables i formalitzades de cooperació i partenariat, aporten un nou paradigma per al desenvolupament econòmic sostenible del segle XXI. La cooperació i els partenariats publicoprivats ja són una eina clau de les polítiques públiques i privades per al desenvolupament i la gestió de les infraestructures, de l’espai i dels serveis estratègics que donen suport a l’activitat econòmica i social.

• La gestió de la cooperació publicoprivada exigeix apenentatges i canvis en les cultures, les percepcions, els instruments de gestió i els rols dels diferents agents que participen en aquesta cooperació, com també dels directius públics i privats responsables de gestionarla. Les relacions publicoprivades estan fonamentalment sostingudes, encara, per estereotips i per intents continus de forçar el domini dels sistemes d’objectius de cada part sobre l’altra. La sostenibilitat i consistència de la cooperació exigeixen nous desenvolupaments en les formes de gestió respectives, requereixen l’eliminació d’estereotips, desconeixements i ignoràncies Les col·laboracions públicoprivades | 177

mútues i exigeixen que es busqui la compatibilització de sistemes d’objectius, distints per definició i no subordinables mecànicament els uns als altres.

Encara estem lluny que hi hagi aquestes condicions de treball a l’àmbit de la cooperació publicoprivada. I ho estem molt més a l’àmbit de la comprensió global del sistema de cooperació que no pas en el desenvolupament d’eines concretes de gestió. Però aquestes eines no produeixen el resultat adequat en un escenari infestat de desconfiances i enfangat en la mera captura de pressupost o en la gestió burocràtica de processos d’alta complexitat

organitzativa

i

tècnica.

La

cooperació

publicoprivada es basa en la diferenciació de rols i objectius. Des d’aquesta diferenciació es pot albirar més clarament la complementarietat entre ambdós grups d’agents. I aquesta complementarietat és la font de valor afegit, sinergia i sostenibilitat estratègica de les polítiques públiques i de la mateixa cooperació publicoprivada. De les capacitats de direcció disponibles en aquest escenari, depèn, en gran mesura, l’èxit o el fracàs de la cooperació publicoprivada.

Albert Serra és director del Programa PARTNERS de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE i director del Màster en Direcció Pública (EMPA) d’ESADE.

178 | Els 50 millors articles de PUBLIC

43

La gestió dels partenariats per obtenir un avantatge col·laboratiu

Partenariat és, avui, pràcticament sinònim de gestió pública. Gairebé totes les branques del procés d'elaboració de les polítiques i de prestació dels serveis públics impliquen actualment treballar amb les d'altres organitzacions. Els governs d'arreu del món ordenen als seus ens públics que s'apleguin entorn d'un ventall ampli d'iniciatives. Però això no s'acaba amb les organitzacions públiques. En molts casos, també es requereix la implicació de "la comunitat" (independentment de com sigui entesa) i actualment molts projectes i serveis públics es presten per mitjà de partenariats publicoprivats.

19/12/2005 - Chris Huxham i Siv Vangen

La retòrica del partenariat és inspiradora. En principi,

sovint parlen del progrés lent i del temor o de l’esforç

pràcticament tot és possible si ens podem servir dels re-

enorme que la caracteritzen, fins i tot quan al final s’as-

cursos dels altres. Com ens va dir una vegada un facili-

soleixen uns resultats reeixits.

tador de partenariats, ‘quan tot va bé, podem copsar l’energia col·laborativa’. És indubtable que, per a molts, treballar per mitjà de partenariats, aliances, xarxes i altres acords de col·laboració constitueix una experiència molt positiva que dóna uns resultats molt útils que només es poden assolir d’aquesta manera. Però la col·laboració també pot resultar una experiència molt frustrant. Els directius encarregats que aquesta funcioni en la pràctica

Durant més de setze anys, hem treballat amb participants que intervenien en partenariats, aliances i xarxes en una gran varietat d’àmbits públics, inclosos els relacionats amb la promoció i la prestació de serveis sanitaris, la planificació comunitària, la justícia penal, l’abús d’estupefaents, l’ensenyament i la tècnica, el desenvolupament econòmic, la reducció de la pobresa, la cura de Les col·laboracions públicoprivades | 179

persones necessitades, la discapacitat en l’aprenentatge,

i la confiança entre partners constitueixen un nou des-

el desenvolupament professional i el medi ambient. Arran

afiament per als directius.

d’aquesta activitat, hem desenvolupat la teoria de l’avantatge col·laboratiu. L’avantatge col·laboratiu es refereix a la sinergia que es pot obtenir de la col·laboració quan aquesta funciona bé. La inèrcia col·laborativa està relacionada amb el temor, l’esforç i el progrés lent que sovint són la realitat que s’experimenta. La pregunta òbvia que aquests dos conceptes plantegen és: Si l’avantatge col·laboratiu és el que cerquen els directius amb les relacions de partenariat, per què tan sovint el resultat pràctic de tot plegat és la inèrcia col·laborativa?

Aquesta és la pregunta a la qual vol donar resposta el nostre programa investigador.

No hi ha espai suficient per comentar aquí totes les qüestions relatives al temor i a la recompensa, però les podem resumir identificant algunes de les característiques fonamentals de les situacions col·laboratives que, en conjunt, expliquen la tendència cap a la inèrcia col·laborativa. i. Contradiccions, tensions i dilemes. Darrere de totes les qüestions relacionades amb ‘el temor i la recompensa’, s’amaguen una sèrie de reptes que no es poden resoldre fàcilment. En tots els casos, és difícil saber com triar les millors accions directives de totes les possibilitats que hi ha a l’abast. ii. Complexitat. El món que afronten els qui volen col·laborar és complex. Totes les qüestions comporten una sèrie de dilemes que interaccionen els uns amb els

Quan els participants parlen del que els produeix temor o els recompensa en les relacions de partenariat, reite-

altres. No és possible tractar-ne o gestionar-ne un sense tenir en compte els altres.

radament es plantegen els mateixos tipus d’assumptes.

iii. Múltiples punts de vista. La diferències de perspec-

Per exemple, gairebé sempre hi ha problemes de posar-

tiva són inevitables en les situacions en què interve-

se d’acord en els objectius de la col·laboració, ja que la

nen moltes parts. Les diferències es refereixen a tots

gran varietat de prioritats de les persones i les organit-

els aspectes, entre els quals: la definició d’objectius;

zacions que intervenen en les relacions col·laboratives di-

la interpretació del que passa durant les negociacions

ficulten que es pugui arribar a un acord. Això no ens ha de

d’aquests objectius; les formes d’entendre les es-

sorprendre si tenim en compte que el que proporciona la

tructures col·laboratives i la manera com uns i altres

base per a l’avantatge col·laboratiu és el fet de posar en

hi veuen la seva implicació; el grau de confiança que

comú diferents recursos i experiències. La diferència

s’ofereix i que es rep; qui deté el poder, etc.

‘sense la qual la col·laboració no tindria sentit’ explica que hi hagi diferents raons per implicar-s’hi i diversos graus de priorització de la iniciativa de col·laboració. La diversitat de partners, que és l’essència de l’avantatge col·laboratiu, també comporta algunes qüestions pràctiques.

Els participants que posen sobre la taula distintes experiències professionals, també és probable que es vulguin aprofitar dels distints llenguatges professionals de cadascun d’ells. D’aquesta manera, termes aparentment senzills poden ser objecte de malentesos. De manera semblant, organitzacions distintes tenen formes distintes de fer les coses. Les diferències culturals i de procediment poden dificultar l’acompliment de determinades tasques de forma col·laborativa, les quals, en canvi, es durien a terme molt fàcilment si es fessin dintre d’una sola organització. Les sospites relacionades amb el poder 180 | Els 50 millors articles de PUBLIC

iv. Dinàmica. Les col·laboracions no es mantenen estàtiques per molt temps. Els objectius varien amb el temps. Les estructures col·laboratives canvien ràpidament a mesura que els partners experimenten un desenvolupament, es fusionen, es reestructuren, etc., i això afecta l’estabilitat de les relacions de confiança.

L’equilibri de poder es desplaça a mesura que els partners aprenen els uns dels altres i que els seus interessos en aquesta empresa conjunta varien. v. Frustració d’intenció. Les activitats iniciades amb la intenció de tirar endavant la col·laboració sovint es veuen desbaratades per dilemes i dificultats, de manera que els resultats no són els que s’esperaven. A vegades, s’interposen qüestions logístiques i altres prioritats en les intencions. Els objectius mal acordats

o mútuament mal entesos poden tenir també aquest

mada sobre com aconseguir que una col·laboració fun-

efecte perquè dificulten la predicció de les accions i

cioni en la direcció volguda.

les reaccions dels altres. L’actitud defensiva i agressiva que es deriven de les sospites i la percepció d’un desequilibri de poder també poden actuar en aquest sentit.

Chris Huxham és Senior Fellow de l’Advanced Institute for Management Research i catedràtica de Management de la Graduate School of Business de la University of Strathclyde.

Siv Vangen és Senior Lecturer de The Open University Business School.

Taula d’objectius: una eina per analitzar les motivacions dels partners Encara que les qüestions relacionades amb els objectius, el llenguatge, el poder, la confiança, etc. se solapen, és possible i útil analitzar-les per separat. Per exemple, la Taula d’objectius és una versió simplificada d’una eina que es pot fer servir per analitzar les motivacions dels partners. És una plantilla que pot guiar la reflexió sobre

1 Aquest article es basa en material del llibre Managing to Collaborate: The Theory and Practice of Collaborative Advantage, de Chris Huxham i Siv Vangen (Londres: Routledge, 2005, ISBN 0-415-33919-7 (hbk) 0-415-33920-0 (pbk)). El llibre conté explicacions més àmplies dels temes plantejats aquí, com també eines per guiar-ne el pensament directiu en situacions reals de partenariat. Inclou la versió íntegra de la Taula d’objectius. Se’n poden obtenir exemplars a: Direct Sales, FREEPOST SN926, Andover, Hants SP10 5BR. Tel.: +44(0)1264 34 3071. Fax: +44(0)1264 34 3005. A/e: book.orders@routledge.co.uk

els objectius que cada un dels participants individuals i les organitzacions partners més importants potser està plantejant. Indica que alguns objectius no són autèntics, d’altres no han estat expressats i d’altres s’han ocultat deliberadament. És evident que no és possible conèixer les prioritats ocultes dels altres, però sí que es pot especular sobre quines poden tenir algunes i fins i tot tractar d’endevinar-les ‘amb intel·ligència’. En aquest sentit, pot resultar il·lustratiu intentar ‘emplenar’ cada una de les cel·les dels altres partners, tant si es fa de forma ràpida, ‘en el dors d’un sobre’ o com un exercici d’una recerca més important. Obtenir aquesta visió de les expectatives i les aspiracions dels partners pot resultar molt útil per entendre i jutjar quina és la millor manera de treballar amb ells.

Disposem de diverses eines que ens poden ajudar a reflexionar sobre moltes de les altres qüestions esmentades.1 A la pràctica, treballar aprofundidament tan sols amb una o amb dues d’elles ja ens pot donar molt poder.

No proporcionen respostes clares i definitives ‘les ‘característiques fonamentals’ que s’han enumerat més amunt ja indiquen que aquestes respostes mai no existiran’, però ajuden significativament a tenir una opinió forLes col·laboracions públicoprivades | 181

44

Com poden configurar la prestació de serveis públics a Europa els partenariats publicoprivats?

En aquest article, l’autor intenta demostrar la relació que hi ha entre l’evolució del fenomen dels partenariats publicoprivats (PPP) i la prestació de serveis públics a la Unió Europea. Respecte a la Iniciativa per al creixement, el Consell ha aprovat una sèrie de mesures destinades a incrementar la inversió en la infraestructura de xarxes transeuropees de transport i també en les àrees de la recerca, la innovació i el desenvolupament,[1] com també la prestació de serveis d’interès general.[2] ,29/02/2008 - C. H. Bovis

El desenvolupament de partenariats publicoprivats dins l’àmbit europeu Els partenariats publicoprivats representen un format contractual entre autoritats públiques i empreses del sector privat. Aquest format inclou una gran varietat d’agències que realitzen projectes d’infraestructura, com també serveis i projectes en les àrees dels transports, la sanitat, l’educació, la seguretat, els serveis públics bàsics, la gestió de residus i l’abastament d’aigua. [3] Els PPP presenten tres característiques distintives: 182 | Els 50 millors articles de PUBLIC

• una durada relativament llarga de la relació contractual; • una font de finançament per al projecte o per als serveis públics; • un paper estratègic del sector privat a l’hora de prestar aquests serveis.

El govern i les autoritats públiques dels estats membres sovint prefereixen els PPP per les raons següents: En primer lloc, les limitacions pressupostàries amb què

s’enfronten els governs impedeixen el finançament previ necessari per als projectes de gran escala o a llarg termini per a prestar un servei públic. En segon lloc, la idea que el know-how del sector privat beneficiarà la prestació de serveis públics està molt estesa. [4] En tercer lloc, el tractament comptable dels partenariats publicoprivats i els seus contractes residuals beneficien els governs, ja que els actius assignats a un PPP s’han de classificar com a actius no governamentals, i, per tant, s’han de registrar fora del balanç general a efectes de la comptabilitat pública, [5] subjectes a dues condicions d’avaluació del risc bastant exigents: a) que assumeixin el risc de la construcció b) que el partner del sector privat es faci responsable com a mínim del risc de la disponibilitat o de la demanda en un acord amb un PPP.

El partenariat publicoprivat contractual El model contractual d’un partenariat publicoprivat es reflecteix en una relació entre el sector públic i el privat que es basa únicament en vincles contractuals. Implica diverses interfícies, on les tasques i les responsabilitats es poden assignar al partner privat, inclosos el disseny, el finançament, l’execució, la renovació o l’explotació d’una obra o d’un servei. En aquesta categoria, els acords i els contractes de concessió, com ara la iniciativa de finançament privat (PFI) o els acords amb nexes contractuals semblants, estableixen la relació entre el sector públic i el privat.

La prova de foc és saber si l’opció PPP ofereix realment un valor afegit, respecte de la conclusió dels contractes públics tradicionals. [6] El cabal comunitari europeu no estableix cap norma especial sobre la concessióo la interfície contractual dels PPP. Tanmateix, els PPP s’han d’examinar tenint en compte les normes i els principis derivats dels tractats europeus, especialment amb relació als principis de llibertat d’establiment i lliure prestació de serveis (articles 43 i 49 del Tractat de la Unió Europea), que inclouen, en particular, els principis de transparència, igualtat de tracte, proporcionalitat i reconeixement mutu, com també les directives de contractació pública (7) La Comissió Europea ja ha pres unes quantes iniciatives, a l’empara de la legislació sobre contractació pública, per tal de tractar l’adjudicació dels partenariats publicoprivats. L’any 2000 va publicar una comunicació interpretativa sobre les concessions i la legislació en matèria de contractació pública comunitària, [8] els trets principals del concepte de concessió en el dret comunitari i les obligacions que afecten les autoritats públiques a l’hora de

El partenariat publicoprivat institucional El model de joint-venture de partenariats publicoprivats inclou la creació d’un ens gestionat conjuntament pel partner públic i el privat. [10] D’aquesta manera, l’ens conjunt té la tasca d’assegurar la realització d’una obra o la prestació d’un servei per al benefici dels ciutadans.

La interfície directa entre el partner del sector públic i el del privat en un fòrum amb personalitat jurídica permet al partner públic, mitjançant la seva presència entre els accionistes i als òrgans de decisió de l’ens conjunt, tenir un grau de control relativament alt en l’evolució dels projectes, que pot anar adaptant amb el temps i segons les circumstàncies. També permet al partner públic desenvolupar la seva pròpia experiència de gestió del servei en qüestió, alhora que pot recórrer a l’ajuda del partner privat. Un partenariat publicoprivat institucional es pot posar en pràctica de dues maneres: amb la creació d’un ens gestionat conjuntament per tots dos partners, o amb la presa de control d’una empresa pública existent per part del sector privat.

seleccionar els operadors públics als quals s’atorguen les concessions.

El Llibre verd sobre els partenariats publicoprivats en distingeix dos formats principals: el format contractual, també descrit com a model de concessió, i el format institucional, que sovint es descriu com a “model de jointventure”. [9]

Partenariats publicoprivats i models de prestació dels serveis públics El fenomen dels partenariats publicoprivats representa un intent legítim d’introduir el concepte de governança contractualitzada (contractualised governance) en la Les col·laboracions públicoprivades | 183

prestació dels serveis públics. Tot i que el sector públic

que, de fet, proveeix els serveis públics en nom del segon.

sempre ha depès dels models tradicionals de corpora-

Si bé el corporatisme sempre s’havia dut a terme amb

tisme per a dispersar els serveis públics, hi ha proves

moltes limitacions pressupostàries —fet que reflecteix no

concloents que el rol i la implicació de l’estat en aquest

només el relatiu equilibri de poders entre l’oferta i la de-

procés es revisa contínuament. La iniciativa de finança-

manda i el factor d’assignació de risc en els acords con-

ment privat (PFI) es pot descriure com un mecanisme ins-

tractuals, sinó sobretot l’ambient advers i el compromís

titucionalitzat per a implicar el sector privat en la

de qualitat dels lliurables—, la governança contractualit-

prestació de serveis públics, no només mitjançant el fi-

zada sembla que prioritza el principi de la rendibilitat

nançament, sinó sobretot mitjançant la gestió d’actius.

(value-for-money principle), que té principalment atributs

El sector privat assumeix una responsabilitat directa per

qualitatius.

a servir l’interès públic com a part de les seves obligacions contractuals respecte del sector públic. Els motius i la intenció que hi ha darrere aquest plantejament se centren en els beneficis que es derivarien de la implicació del sector privat en la prestació de serveis públics. Els beneficis d’eficiència, la millora de la qualitat, la innovació, l’optimització dels recursos i la flexibilitat són els beneficis més importants, mentre que una millor assignació global dels recursos del capital públic es suma als avan-

Tant el corporatisme com la governança contractualitzada s’haurien d’oferir mitjançant un sistema que garantís la responsabilitat, la transparència i la competitivitat.

Aquest sistema de subministrament de serveis públics està inclòs en el règim de contractació pública, que se suposa que és el procés de prestació de serveis més adequat per als partenariats publicoprivats. Els acords d’adjudicació de contractes estan totalment coberts per les

tatges dels projectes finançats de manera privada.

directives de contractació pública, que estipulen un sis-

Tant la iniciativa de finançament privat com el fenomen

tractació pública. [11] El que resta és l’elaboració d’unes

dels partenariats publicoprivats no alteren el caràcter de

directrius exhaustives per al desplegament de les finan-

la relació contractual entre el sector públic i el privat, per-

ces privades en la prestació dels serveis públics i la in-

què aquest caràcter es determina sobretot per altres fac-

clusió de la legislació pertinent [12] que dóna poder a les

tors que s’atribueixen a l’ordre legal en qüestió. La relació

autoritats públiques per a contractualitzar la seva gover-

contractual entre tots dos sectors no està determinada

nança. El règim del partenariat publicoprivat s’ha de be-

simplement pel fet que una de les parts de l’acord és una

neficiar d’un procés d’estandardització i simplificació, de

autoritat pública, sinó principalment per referència al

manera que una rutina semblant a la que se segueix en

fòrum adequat per a l’accés a la justícia, o la notable dis-

els contractes d’adjudicació pública tradicionals pot aju-

ponibilitat de remeis Amb el corporatisme tradicional i la

dar tant l’oferta com a la demanda a arribar a acords

governança contractualitzada, l’enllaç contractual entre

amb més finançament privat. No obstant això, el volum

els sectors públic i privat manté les mateixes caracterís-

relatiu dels projectes de partenariat publicoprivat no és el

tiques, les quals estan influenciades per la disposició

factor crític que en determina l’èxit. És més aviat la seva

dels sistemes legal i judicial adequats. El que sí que can-

rendibilitat, l’element que s’espera que augmenti per

via amb la iniciativa de finançament privat és el dina-

mitjà de la implicació de la iniciativa privada en la pres-

misme d’aquesta relació contractual. El caràcter integral

tació de serveis públics.

del corporatisme evoluciona al voltant del concepte de titularitat pública dels actius destinats a servir l’interès públic. La iniciativa de finançament privat posa fi a aquest concepte i, en canvi, introdueix el de prestació de serveis en la relació contractual rellevant entre el sector privat i el públic. El sector privat deixa de ser un proveïdor del sector públic i passa a ser més aviat un partner mitjançant una concessió. Sembla que hi ha una relació de quasiagència entre els sectors públic i privat, en el sentit que el primer proporciona les infraestructures pertinents i 184 | Els 50 millors articles de PUBLIC

tema disciplinat, transparent i relativament ràpid de con-

Els partenariats publicoprivats, com a eina-concepte de gestió del sector públic, tenen, en teoria, un futur prometedor. De fet, s’haurien de confrontar amb els sistemes de finançament públic tradicionals, tant en termes qualitatius com quantitatius. Només llavors se’n poden valorar els mèrits i l’impacte que tenen en la prestació de serveis públics amb una certa seguretat.

Christopher H. Bovis JD, MPhil, LLM, FRSA, ocupa la Càtedra H. K. Bevan de Dret a la Facultat de Dret de la Universitat de Hull.

[1] V. Conclusions de la Presidència, Consell Europeu de Brussel·les, 12 de desembre de 2003.

1893/91/CE, i la proposta esmenada de Reglament del Parlament Europeu i del Consell sobre la intervenció dels estats membres en matèria de requisits i adjudicació de contractes de serveis públics en el transport de viatgers per ferrocarril, carretera i via navegable (COM(2002) 107 final).

[8] V. Comunicació interpretativa sobre les concessions d’acord amb el Dret comunitari, OJ C 121, de 29 d’abril de 2000.

[2] COM (2003) 270 final.

[9] V. Bovis, “The New Public Procurement Legal Framework”, European Public Law, vol. 12, núm. 1, 2006, p. 73-109.

[3] V. Bovis, “Financing services of general interest, public procurement and state aids: The delineation between market forces and protection”, European Law Journal, vol. 11, núm. 1, 2005.

[10] Els estats membres de la Unió Europea fan servir esquemes i terminologia diferents en aquest context (per exemple, Kooperationsmodell, PPP, joint ventures).

[4] V. Comunicació de la Comissió de 23 d’abril de 2003, "Desenvolupament de la xarxa transeuropea de transports: Finançaments innovadors – interoperabilitat del telepeatge”, COM (2003) 132, i l’Informe del grup d’experts sobre la xarxa de transports transeuropea de 27 de juny de 2003.

[5] V. Eurostat, (Oficina d’Estadística de les Comunitats Europees), comunicat de premsa STAT/04/18, d’11 de febrer de 2004.

[6] V. Comunicació de la Comissió al Consell i al Parlament, “Finances públiques a l’EMU 2003”, publicada a European Economy, núm. 3/2003 (COM (2003) 283 final). Per a una anàlisis crítica, vegeu també Bovis, “Public Procurement in the European Union: Lessons from the past and insights to the future”, Columbia Journal of European Law, vol. 12, núm. 1, 2006.

[7] V. Bovis, “Developing Public Procurement Regulation: jurisprudence and its influence on law making”, Common Market Law Review, vol. 43, núm. 2, 2006, p. 461-495. El nou règim de contractació pública inclou la Directiva 2004/18/EC del Parlament Europeu i del Consell, de 31 de març de 2004, sobre la coordinació dels procediments d’adjudicació de contractes públics d’obra, subministrament i serveis, i la Directiva 2004/17/EC del Parlament Europeu i del Consell, de 31 de març de 2004, que coordina els procediments de contractació d’entitats que operen en el sector de l’aigua, l’energia, els transports i els serveis postals. A més, en alguns sectors, i en particular en el sector dels transports, l’organització d’un PPP pot estar subjecta a una legislació sectorial específica. Vegeu el Reglament 2408/92/CE del Consell, relatiu a l’accés de les companyies de la Comunitat a les rutes aèries intracomunitàries; el Reglament 3577/92/CE del Consell, pel qual s’aplica el principi de la lliure prestació de

[11] Una característica del PFI que es critica sovint de manera negativa ha estat el llarg període de negociació i els acords precontractuals tan llargs. Això representa un cost considerable (recuperable) que es podria reflectir en l’acord final. El Financial Times de 24 de juliol de 1998, on s’informava del fet que les llargues negociacions causades per l’absència d’unes directives clares i de models de formularis de contractes representava un factor dissuasiu important a l’hora de concertar un contracte PFI. El període de gestació mitjà d’una PFI és de vint-i-vuit mesos, comparat amb els dotze dels contractes d’adjudicació pública tradicionals.

[12] Abans del 1997 hi havia una incertesa considerable pel que fa a la posició legal de les parts en un projecte de finançament privat. La legislació pertinent no estipulava res en concret sobre els drets i les obligacions del sector privat i amenaçava amb la possibilitat d’arribar a acords ultra vires entre determinades autoritats públiques (entitats locals i un consorcis sanitaris) i el sector privat. No era gaire clar si aquestes entitats tenien poders explícits o implícits per a subscriure aquests contractes, una situació que deixava in limbo les transaccions amb finançament privat. A conseqüència d’això, s’han promulgat la National Health Service (Private Finance) Act 1997 (Llei nacional (de finançament privat) dels serveis sanitaris, de 1997) i la Local Government Act (Contracts) 1997 (Llei de govern local, contractes, de 1997) per tal de resoldre tots els obstacles legals. Totes dues lleis han introduït un “sistema de compensació” (clearance system) en què les autoritats pertinents han de certificar qualsevol acord PFI amb el govern, controlant no només els vires sinó també tota la viabilitat comercial i el mecanisme procedimental de realització d’un contracte amb finançament privat.

serveis als transports marítims a l’interior dels estats membres; el Reglament 1191/69/CE del Consell, relatiu a l’acció dels estats membres en matèria d’obligacions inherents al concepte de servei públic al sector dels transports per ferrocarril, per carretera i per via navegable, tal com esmena el Reglament

Les col·laboracions públicoprivades | 185

45

Col·laboracions entre el sector públic i el sector privat a Iberoamèrica: cercant la complementarietat Aquest article proposa parlar d’associacions entre el sector públic i el sector privat, tenint en compte que sovint el model d’Estat que dóna suport, legitima, regula i impulsa aquestes col·laboracions no és l’idoni. A grans trets, les administracions públiques iberoamericanes necessiten enfortir-se institucionalment per poder associar-se amb garanties amb altres actors de la societat civil i, sobretot, s’han d’assegurar que aquestes associacions entre el sector públic i el sector privat reforcen les capacitats institucionals de l’Estat, i no les afebleixen.

26/09/2005 - Alfred Vernis

«L’any 2001, M. Friedman assenyalava que, feia deu anys,

Per reflexionar sobre l’articulació entre el sector públic i

havia aconsellat tres coses als països que vivien una tran-

el sector privat a Ibero¬américa, cal partir de la premissa

sició del socialisme: privatitzar, privatitzar i privatitzar.

que la relació entre ambdues esferes, a cada època de la

‘Però em vaig equivocar. Segurament l’Estat de dret és

història dels nostres països, ha contribuït a dibuixar el

més important que la privatització’, afirmava Friedman.»

model estatal dominant.

(Entrevista amb Milton Friedman, Gwartney i Lawson, 2002). [2]

186 | Els 50 millors articles de PUBLIC

És important que Iberoamèrica trobi un model de col·laboració propi entre administracions públiques i organit-

zacions privades dins d’aquest moviment global de col·laboració entre el sector públic i el privat. Alhora cal apren-

De l’Estat liberal de dret a l’Estat relacional [3]

dre dels models per relacionar-se procedents de cultures i tra¬dicions administratives diferents. En aquest breu ar-

La figura 1 resumeix, de forma gràfica i breu, l’evolució

ticle, proposem un model basat en una idea de societat

del model d’Estat i del model d’Administració pública de

en relació en la qual hi ha múltiples actors que s’han de

la majoria dels països occidentals al llarg de les darreres

tenir en compte, els quals han de ser coresponsables de

dècades, i en mostra la relació amb el desenvolupament

la cerca i posada en marxa de solucions per als reptes

de l’entorn social i el model d’associació publicoprivada.

de les nostres societats actuals.

Entendre l’evolució de l’Estat liberal de dret a l’Estat relacional és fonamental per poder analitzar les associa-

Augment de les associacions entre el sector públic i el sector privat

cions entre el sector públic i el sector privat a Iberoamèrica.

Figura 1. Model d’Estat i d’Administració pública, entorn

Els problemes de les societats arreu del món ‘com revela

social i associació publicoprivada

la bibliografia i la pràctica de la gestió pública’ han fet que el sector públic redefinís els seus rols, cosa que, com hem assenyalat, ha comportat un augment quantitatiu i qualitatiu de les col·laboracions entre les administracions públiques i les organitzacions privades (lucratives i no lucratives). Aquest fenomen, que alguns han anomenat de forma generalitzada privatització de l’Estat, ha rebut la influència de motivacions pragmàtiques, econòmiques, ideològiques, comercials i populistes.

Font: adaptació de Xavier Mendoza (1995) La dicotomia entre públic i privat ha portat, històricament, a identificar l’àmbit públic amb l’Estat i l’àmbit privat amb la societat civil. S’ha d’intentar acabar amb aquesta simplificació i insistir que un Estat fort no implica una societat civil feble, i viceversa (una societat civil forta no implica un Estat feble).

Las col·laboracions entre els sectors públic i privat es poden convertir en mecanismes rellevants per donar resposta als errors del mercat i a l’afebliment de les administracions públiques. Quan ni el mercat, ni les administracions públiques ni les organitzacions de la societat civil són capaces per elles mateixes de proveir béns públics o d’atendre les demandes socials, sovint cal mobilitzar recursos públics i privats. Una manera eficaç i eficient de fer-ho és mitjançant l’associació entre els sectors. Ara bé, és important assenyalar que les col·laboracions no són l’única eina, ni són sempre la millor resposta davant d’un problema determinat.

Occident: de l’Estat liberal de dret a l’Estat relacional És important recordar que en els anomenats països occidentals es va passar, en poc temps, d’un Estat liberal de dret, inaugurat per la legislació social prussiana de Bismarck, a un Estat del benestar, inaugurat pels socialistes alemanys al final del segle XIX i reactivat arran del New Deal, després del crac del 29.

No va ser gens fàcil l’evolució d’un Estat liberal centrat en la idea de desenvolupar una legislació que protegís mínimament els treballadors a un Estat del benestar basat en la cerca de criteris per augmentar el benestar col·lectiu. En l’àmbit administratiu, mentre que el primer es fonamentava en una administració burocràtica, el segon ho feia en una administració de caràcter gerencial.

Va ser en aquest moment històric ‘que podem situar al Les col·laboracions públicoprivades | 187

final del segle XX’ quan l’Estat del benestar va entrar en

d’Estat que hem anomenat relacional, a l’Amèrica Llatina

crisi o, més aviat, es va veure obligat a replantejar-se les

s’està mirant d’avançar d’un Estat liberal de dret, moltes

seves actuacions. Aquest Estat del benestar es va des-

vegades feble o inexistent, a la construcció, paral·lela-

envolupar en un context d’expansió econòmica forta, que

ment, d’un Estat del benestar i d’un Estat relacional.

va permetre assolir elevades cotes de satis¬facció entre la població europea i nord-americana fins a la meitat dels anys vuitanta. Precisament, a partir d’aleshores va ser quan es va començar a examinar profundament la rela¬ció entre el sector públic i el sector privat, i quan els investigadors anglosaxons van començar a parlar d’economia mixta, quasimercats, Estat a l’ombra, Estat sub-

A Iberoamèrica ‘com va succeir en els països de l’antic bloc comunista, l’Àsia i l’Àfrica durant les dècades dels vuitanta i els noranta’ la reducció de la dimensió de l’Estat, la privatització, es va convertir en un tema polític de primera magnitud. Institucions financeres internacio¬nals van recomanar una sèrie de mesures encami-

contractista o partenariat públic-privat (Vernis, 1995).

nades a reduir el grau d’intervenció estatal en

També a Iberoamèrica sorgeixen veus que es refereixen

hington.

a l’emergència d’un ‘nou’ Estat del benestar. Mendoza (1995) l’anomena Estat relacional, un Estat que ‘reconeix la complexitat i la interdependència presents en els problemes socials i que assumeix que la seva resolució només es pot dur a terme amb la col·laboració activa de la mateixa societat’ (1995: 11). Bresser (1997) es refereix a la importància i el valor de l’àmbit públic no estatal: més suport de les administracions públiques al tercer sector social no vol dir menys Estat, no significa que estiguem privatitzant l’Estat del benestar, sinó ben al contrari, que l’estem publificant.

Tornant a la figura 1, vull destacar que el model d’Administració pública que necessita aquest nou model d’Estat correspon al d’una administració pública emprenedora, en què directius i funcionaris públics comptin amb el suport d’organitzacions públiques que els permetin generar iniciatives i innovacions socials per afrontar els reptes que es plantegen a la societat. En aquesta relació, administracions públiques, empreses i organitzacions socials col·laboren de manera pragmàtica, i cadascuna desenvolupa les acti¬vitats en què genera més valor social.

l’economia, fet que va rebre el nom de consens de Was-

El problema va ser que, com a conseqüència de l’aplicació d’aquestes mesures, ‘durant el procés de reducció de l’abast estatal, molts països van disminuir la força de l’Estat’ o van crear ‘capacitats institucionals que eren febles o, fins i tot, inexistents’ (Fukuyama, 2004).

A priori, es pot pensar que, si es transfereixen una sèrie de serveis a un tercer, és possible concentrar-se en un conjunt de funcions bàsiques i reforçar les capacitats relacionades amb aquestes funcions (en el món empresarial se’n diu core competences). No obstant això, la privatització a l’Amèrica Llatina va conduir, moltes vegades, a la ‘substitució’ de l’Estat, atès que, en lloc de contribuir a incrementar les capacitats estatals, les va disminuir. Així doncs, a la regió es parteix d’una experiència negativa en l’associació entre el sector públic i el sector privat que fa que molts directius públics tractin aquesta qüestió amb prudència.

Naturalment, aquesta falta de capacitat estatal és molt rellevant per al tema de què estem tractant, ja que resulta impossible articular relacions entre organitza¬cio¬ns públi¬ques i privades, si el sector públic no té capacitat institucional. En altres paraules, si l’Estat no

L’Amèrica Llatina: la falta de capacitat institucional Com hem assenyalat anteriorment, entendre l’evolució que mostra la figura 1, segons la nostra opinió, és molt important per a les associacions público-privades establertes a Iberoamèrica. Si, en el cas espanyol, sense que s’hagués acabat encara la construcció d’un Estat del benestar fort, es va haver d’evolucionar cap a aquest model 188 | Els 50 millors articles de PUBLIC

és capaç d’elaborar i implementar deter¬minades polítiques públiques, de promulgar les lleis necessàries per donar suport a aquestes polítiques, de proveir-se d’una administració burocràtica eficaç i eficient, de mantenir un nivell alt de transparència i rendició de comptes i de fer que les lleis es compleixin, és difícil imaginar que algú vulgui col·laborar-hi. Segurament, només les organitzacions que puguin ‘capturar l’Estat per als seus interessos

tindran interès a col·laborar, i no les que treballen per a l’interès general’.

En resum, aquest article proposa parlar d’associacions entre el sector públic i el sector privat, tenint en compte que sovint el model d’Estat que dóna suport, legitima,

http://www.clad.org.veu/consensomadrid.html).

[2] Citat per F. Fukuyama (2004: 38).

[3] La primera formulació del concepte d’Estat relacional la va fer X. Mendoza l’any 1990.

re¬gula i impulsa aquestes col·laboracions no és l’idoni.

A grans trets, les administracions públiques iberoamericanes necessiten enfortir-se institucionalment per poder associar-se amb garanties amb altres actors de la societat civil i, sobretot, s’han d’assegurar que aquestes associacions entre el sector públic i el sector privat reforcen les capacitats institucio¬nals de l’Estat, i no les afebleixen.

Alfred Vernis és professor de l’Institut de Direcció i Gestió Pública d’ESADE i director del programa Funció Gerencial a les ONG (FGONG).

Bibliografia: Bresser Pereira, L. C. (1997) Reforma del Estado en los años 90: Lógica y mecanismos de control. Barcelona: Círculo de Montevideo.

Fukuyama, F. (2004) La construcción del Estado. Barcelona: Ediciones B. Mendoza, X. (1995) Las transformaciones del sector público en las democracias avanzadas: del Estado del bienestar al Estado relacional. Santander: Universidad Internacional Menéndez Pelayo.

Mendoza, X. (1990) ‘Técnicas gerenciales y modernización de la administración pública en España’. A: Documentación Administrativa, núm. 261-290.

Vernis, A. (1995) La relación público-privado en la provisión de servicios sociales. Barcelona: Diputació de Barcelona. Centre d’Investigació, Formació i Assesorament (CIFA).

[1] Aquest article és un extracte de la ponència presentada per l’autor el dia 23 de juny de 2005, a Madrid, en el marc de la VII Conferència Iberoamericana de Ministres d’Administració Pública i Reforma de l’Estat, organitzada pel CLAD i que va motivar la signatura del Consens de Madrid (més informació:

Les col·laboracions públicoprivades | 189

46

Polítiques de provisió de serveis La capacitat crítica del nou formulador de polítiques és aquella que li permet saber per què no és possible arribar a una meta determinada i quina és la resposta apropiada a aquesta mancança detectada. Això implica capacitats de gestió de coneixement dins i fora de l’organització molt destacades.

15/03/2005 - Joan Prats

La formulació de polítiques de provisió de serveis públics respon a un model simple que comprèn les fases següents: en primer lloc, els polítics identifiquen el problema i en tracen les grans línies de solució; en segon lloc, els funcionaris directius i els experts dissenyen una política mitjançant una combinació adequada dels instruments: la legislació, el finançament, els incentius, la comunicació, les noves organitzacions i les directives; en tercer lloc, la implementació s’assigna al departament, agència, govern local o organització privada corresponent

deu a les raons següents: 1. Els governs només tenen un control limitat sobre les persones i les organitzacions de què depèn la qualitat de la prestació. Fins i tot en les estructures aparentment verticals i centralitzades com ara les burocràcies sanitàries, els marges d’autonomia que es reconeixen als col·lectius professionals o als sindicats respectius són considerables. En moltes àrees clau del govern, la millora dels resultats per als ciuta-

i, finalment, s’assoleixen els objectius.

dans depèn críticament del comportament de tercers,

En realitat, aquest model només funciona si el procés és

tercer sector o els contractistes privats que sempre

lineal i amb pocs intermediaris, si les línies de responsa-

disposen d’un marge de discrecionalitat efectiva en-

bilitat són simples, si les prescripcions són clares (per evi-

front dels mandats legislatius o els incentius finan-

tar fissures) i si s’estableixen recompenses i càstigs per

cers.

a cada anella de la cadena d’implementació. No obstant això, actualment, poques vegades es donen les condicions perquè el model funcioni, de manera que sovint la seva aplicació condueix al fracàs i a la frustració. Això es 190 | Els 50 millors articles de PUBLIC

tant si són poders locals, la policia, el poder judicial, el

2. Poques polítiques s’implementen després d’haver estat plenament formulades. El model tradicional suposa que els formuladors tenen tot el coneixement

que necessiten per saber què funcionarà i produirà els millors resultats. D’aquesta manera es té l’arrogància d’aplicar a escala nacional una política encara no experimentada. No obstant això, la realitat ens duu a ser més modestos i a reconèixer que sense una experimentació prèvia no podem saber com funcionarà una

institucional. [1]

política determinada i que el fet que funcioni bé en un lloc no és garantia d’un èxit generalitzat, ja que els en-

Per això, actualment s’estan experimentat nous models

torns d’implementació poden ser molt diferents. En

de formulació de polítiques. La premissa inicial sembla

aquestes condicions, l’experimentació, l’avaluació, la

que és la qualitat de la prestació: l’obtenció de resultats

posada en comú de lliçons apreses i una nova forma

millors depèn de la qualitat de la formulació de la polí-

de relació entre el centre formulador i els centres im-

tica. Aquesta qualitat només es pot assolir si es tenen en

plementadors i d’aquests entre si resulta clau per a

compte totes les qüestions pràctiques i operacionals im-

l’obtenció de resultats.

plicades en la implementació, si respon a un coneixement realista i precís de la diversitat d’entorns socials en

3. El model tradicional és contradictori pel que fa a les lli-

què s’ha d’aplicar, si l’entitat formuladora té capacitat

çons apreses en àmbits de gestió com ara l’empresa-

per a la millora contínua de la política i si tots els actors

rial o el militar, en els quals sovint la millora de

que tenen algun paper en la posada en pràctica de la po-

resultats depèn de l’encert en la combinació d’objec-

lítica la comprenen adequadament.

tius clars fixats de manera centralitzada amb la capacitat dels gerents que tenen el coneixement local per

La viabilitat d’aquests nous models exigeix que el centre

adaptar-se a les circumstàncies. Es considera inade-

formulador de la política ‘principal’ tingui la capacitat per

quada la pretensió del model tradicional d’aplicar so-

formular judicis vàlids sobre si la implementació és posi-

lucions definides centralitzadament.

tiva o negativa i sobre què cal fer per millorar-la. La fixació realista i assenyada de metes que reflecteixen els

4. La qualitat de la provisió no depèn d’un mecanisme li-

resultats que s’esperen i que els operadors de línia

neal, sinó de diversos elements sistèmicament inte-

poden interioritzar n’és un requisit previ. Així mateix,

grats que comprenen la regulació, les organitzacions,

també ho és el diagnòstic, sempre que sigui possible, del

el finançament, els recursos humans, les tecnologies,

grau d’assoliment de la política, de manera que tots els

etc. Si tots aquests elements no es tenen en compte

implicats en la qualitat de la prestació hi poden accedir

en la fase de disseny, és força probable que sorgeixin

oportunament.

problemes d’implementació.

La capacitat crítica del nou formulador de polítiques és 5. Moltes prioritats dels governs moderns (especialment

aquella que li permet saber per què no és possible arribar

en els camps de la criminalitat, l’educació, la salut, el

a una meta determinada i quina és la resposta apropiada

medi ambient i el benestar) depenen no tan sols de la

a aquesta mancança detectada. Això implica capacitats

millora dels serveis, sinó també d’un canvi pel que fa

de gestió de coneixement dins i fora de l’organització

a les cultures i els comportaments.

molt destacades. Per exemple, el fet de no assolir les

6. La interdependència entre polítiques públiques. És poc probable que amb una sola política, encara que estigui ben dissenyada i implementada, n’hi hagi prou davant dels desafiaments més notables dels governs, com ara la lluita contra l’exclusió social o la cursa per la competitivitat. Aquests desafiaments gairebé sempre requereixen una combinació de polítiques i plantegen problemes importants de disseny organitzatiu i

metes pot ser la conseqüència d’una gestió central pobra, d’una gestió local pobra, d’un disseny pobre de la política o de les seves metes, d’un canvi inesperat de l’entorn, de l’oposició pública, d’un finançament inadequat, d’incentius inadequats, d’estratègies inadequades de recursos humans o de tecnologies, de marcs reguladors inadequats, del fet que molts actors implicats no comparteixen la política, d’errors en la programació, etc.

Emetre judicis d’aquesta mena requereix una capacitat Les col·laboracions públicoprivades | 191

analítica i experta del centre formulador, amb experiència adquirida preferentment en anteriors treballs en la línia operativa; requereix l’accés a múltiples fonts d’informació i apreciació (inclosos els usuaris, els empleats públics, les inspeccions, els diagnòstics, etc.), com també l’ús de consultoria externa.

Joan Prats i Català és director de l’Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya.

L’Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya és un centre de recerca i formació constituït com a consorci públic per la Generalitat de Catalunya, ESADE i la Universitat Oberta de Catalunya. Per a més informació: http://www.iigov.org.

[1] Vegeu Mulgan, Geoff; Lee, Andrea. Better Policy Delivery and Design: A Discussion Paper. Performance and Innovation Unit: Març, 2001.

192 | Els 50 millors articles de PUBLIC

47

La gestió de les externalitzacions

El paradigma de la gestió en xarxa i, per tant, de la configuració d'un ‘partenariat’ entre el sector públic i diversos agents privats amb finalitat de lucre i sense és una opció de gestió absolutament recomanable per aconseguir uns serveis públics eficaços i eficients. Ara bé, els avantatges de les externalitzacions i de la gestió en xarxa es transformen en inconvenients i en problemes vinculats a un dèficit de la governança del sistema si no existeix un marc conceptual de l’externalització que identifiqui els serveis i els àmbits d'actuació pública que en són objecte prioritari, com també els serveis i els àmbits públics que no n’haurien de ser mai objecte. Així mateix, els problemes apareixen quan no hi ha planificació de l’externalització i quan no hi ha control ni avaluació de l'eficàcia ni de l'eficiència de les actuacions i els serveis externalitzats.

15/03/2005 - Carles Ramió

Alguns apunts sobre el fenomen de l’externalització

aquest sentit, segons un estudi de Manpower, entre els anys 1995 i 2002 una tercera part del creixement del personal dels serveis públics va ser canalitzat per orga-

Durant la darrera dècada ha aparegut amb força una di-

nitzacions privades. Catalunya destaca pel gran augment

nàmica que es caracteritza pel fet que determinats ser-

d’organitzacions privades que presten serveis públics. [1]

veis públics són gestionats per organitzacions privades.

Les dades demostren l’elevat impacte que ha tingut da-

El paradigma de la gestió en xarxa i, per tant, de la con-

rrerament el fenomen de l’externalització a Espanya. En

figuració d’un ‘partenariat’ entre el sector públic i diverLes col·laboracions públicoprivades | 193

sos agents privats amb finalitat de lucre i sense és una

Una altra qüestió que, d’entrada, no es pot descartar és

opció de gestió absolutament recomanable per aconse-

que les organitzacions privades que presten serveis pú-

guir uns serveis públics eficaços i eficients. El recurs a

blics també poden gestionar de forma ineficient, per mala

l’externalització dels serveis públics és tècnicament en-

gestió i/o per la intenció de maximitzar els beneficis en

certat i, en l’àmbit polític, s’hauria de considerar una es-

detriment de la qualitat. En un estudi clàssic de Dom-

tratègia neutral, adaptable a qualsevol marc ideològic i

berger i Rimmer[4] sobre els efectes de la contractació

al servei de l’optimació dels recursos públics. Ara bé, els

externa de diversos serveis públics sobre la qualitat, s’a-

avantatges de les externalitzacions i de la gestió en xarxa

rriba a la conclusió que no hi ha cap correlació entre l’ex-

es transformen en inconvenients i en problemes vincu-

ternalització i l’increment de la qualitat dels serveis

lats a un dèficit de la governança del sistema si no exis-

públics. Com a molt, en les situacions en què es detecta

teix un marc conceptual de l’externalització que

una pèrdua de qualitat dels serveis públics a causa d’un

identifiqui els serveis i els àmbits d’actuació pública que

procés d’externalització, aquesta es pot relacionar, se-

en són objecte prioritari, com també els serveis i els àm-

gons un dels pocs estudis sobre aquest tema,[5] amb les

bits públics que no n’haurien de ser mai objecte. Així ma-

deficiències de les administracions públiques a l’hora de

teix, els problemes apareixen quan no hi ha planificació

definir els plecs de condicions dels contractes, amb la ca-

de l’externalització i quan no hi ha control ni avaluació de

pacitat per escollir els proveïdors i, finalment, amb la ca-

l’eficàcia ni de l’eficiència de les actuacions i els serveis

pacitat i la inversió en control i avaluació dels serveis

externalitzats.

externalitzats.

El primer problema en relació amb l’externalització és

El punt anterior implica que s’han d’imputar a aquests

que les motivacions d’aquesta estratègia no són, en

serveis externalitzats els recursos que l’Administració ha

molts casos, proactives (com revela un estudi d’Accen-

d’invertir en la seva planificació, control i avaluació. En

ture,[2] que destaca la millora de la rapidesa i la qualitat

aquest sentit, cal destacar que només es pot garantir que

del servei, com també l’augment de l’experiència profes-

les organitzacions privades que presten serveis públics

sional i l’accés a les noves tecnologies), sinó que, d’acord

ofereixen qualitat si l’Administració pública exerceix al

amb alguns estudis empírics,[3] es converteixen en re-

màxim les seves prerrogatives de planificació, control i

actives, en relació amb dos problemes propis de la ges-

avaluació. Perquè els serveis externalitzats siguin de qua-

tió dels empleats públics:

litat l’Administració els ha de controlar. Malauradament,

• La rigidesa associada a la gestió dels empleats públics ha estimulat que moltes administracions públiques hagin decidit congelar les seves plantilles de personal.

Aquesta situació ha portat l’externalització de les noves competències assumides per les administracions públiques cap a agents privats. En aquest sentit, no és casualitat que les competències amb més proporció d’externalitzacions siguin les que actualment continuen creixent, com, per exemple, les relacionades amb el medi ambient i amb serveis socials emergents.

la majoria de les administracions públiques a Espanya no exerceixen un autèntic control de la qualitat sobre els serveis públics que han externalitzat.

Un altre problema és que a Espanya no hi ha límits per a l’externalització. Si tenim en compte l’opinió dels directius públics polítics i professionals i les dades empíriques sobre què s’està externalitzant, s’arriba a la conclusió que totes les competències, funcions i serveis que protagonitzen les administracions públiques poden ser gestionats per agents privats.[6] D’aquesta manera

• La lògica de negociació de l’Administració amb els

s’externalitzen qüestions com ara els serveis que gestio-

agents socials, molt agressius en el camp de l’ocupació

nen informació confidencial sobre els ciutadans i els em-

pública, sobre les condicions econòmiques i de treball

pleats públics, temes vinculats a la seguretat i a la

han arribat a un punt de bloqueig del sistema. Això es

defensa, serveis molt delicats que afecten drets fona-

deu al fet que les administracions públiques ja no

mentals dels ciutadans, polítiques reguladores i d’ins-

poden assumir determinats impactes d’aquests acords;

pecció de les administracions públiques, serveis interns

per aquest motiu, han d’optar per les externalitzacions

(gestió de personal, gestió econòmica, informàtica), etc.

a fi d’escapar d’aquest cercle de negociació laboral.

No hi ha una plantilla conceptual general ni específica

194 | Els 50 millors articles de PUBLIC

(per sectors de gestió o per tipus d’administració pública)

tipus de serveis públics a molts departaments). Cal

que defineixi quins sectors no haurien de ser mai objecte

tenir present que l’Administració té la capacitat, si

d’externalització, tenint en compte criteris d’impacte so-

actua de manera proactiva, d’articular el teixit em-

cial, sensibilitat del sector, seguretat, confidencialitat, etc.

presarial de prestació de serveis públics que cregui més convenient segons els seus interessos (i no tan sols dels interessos del funcionament natural del

Algunes propostes per impulsar una externalització de serveis públics ordenada i controlada 1) Definir un marc conceptual que estableixi quins serveis i àmbits d’actuació pública han de ser prioritaris, quins han de seguir el procés habitual, quins cal considerar minoritaris o quins es vetaran davant de la possibilitat de ser externalitzats. Evidentment, el més important d’aquest marc conceptual és establir un doble catàleg de serveis i actuacions públiques: d’una banda, els serveis i les actuacions que per criteris d’interès general, de defensa dels drets dels ciutadans, de pèrdua potencial de control per part de l’Adminis-

mercat).

3) Assegurar els mecanismes jurídics de control de la gestió, dels resultats i de l’impacte dels serveis externalitzats (per exemple: una normativa reguladora general, plecs de condicions, etc.). La majoria d’administracions públiques consideren que aquest aspecte és poc operatiu si no es resol bé el requisit següent.

4) Dissenyar un pla perquè una part de l’Administració pública s’encarregui periòdicament del control i de l’avaluació dels serveis externalitzats. Capacitar el personal perquè pugui ocupar aquestes funcions.

tració, etc. s’han d’excloure de qualsevol estratègia

5) Establir una unitat central (una agència o un altre

global o parcial d’externalització (per exemple, segu-

tipus de model organitzatiu) que s’encarregui del con-

retat, defensa, regulació de drets fonamentals, gestió

trol i de l’avaluació final de l’externalització de tota una

de la informació confidencial dels ciutadans, etc.) i, de

Administració o de tot un nivell administratiu (per

l’altra, un catàleg de serveis i actuacions que excep-

exemple, el govern local).

cionalment poden ser susceptibles d’externalització, però que han d’anar lligats a uns criteris suplementaris de control i avaluació (per exemple, serveis interns de les administracions ‘gestió de personal, gestió econòmica, informàtica, etc.’, actuacions i serveis inèdits perquè són innovadors, etc.).

Carles Ramió és vicerector de Programació, Docència i Avaluació de la Universitat Pompeu Fabra.

2) Planificar, en l’àmbit integral d’una Administració, una estratègia comuna d’externalització que tingui en compte els aspectes següents: • Optar per un model integrat d’externalització (l’impuls el decideixen les instàncies centrals de l’Administració) o per un model descentralitzat en què cada departament, agència, etc. decideix la seva pròpia estratègia d’externalització.

• Definir quina mena d’agents privats es vol prioritzar en la política d’externalització: empreses amb finalitat de lucre o organitzacions del tercer sector, organitzacions petites (que només presten un servei puntual en un àmbit públic determinat) o organitzacions de grans dimensions (que presten diversos

[1] En aquest sentit, es configuren dos grups de territoris segons el grau de gestió privada a què recorren les administracions públiques corresponents. D’una banda, els territoris amb administracions que opten per una externalització elevada (Catalunya, el País Basc, València, les Balears, Galícia i Múrcia) i, de l’altra, territoris amb administracions que opten per una externalització escassa (Andalusia, les Canàries, Astúries, Madrid, Castella i Lleó i Castella-la Manxa). Font: OLIVÉ, J. Estudio Manpower sobre el empleo público (2004).

[2] ACCENTURE. ‘Outsourcing en la Administración pública: la evaluación hacia la aportación de valor’. Serie Directivos del Sector Público (2003).

[3] RAMIÓ, C.; SANTOLARIA, J. L’externalització a la Generalitat de

Les col·laboracions públicoprivades | 195

Catalunya. Direcció General d’Organització de l’Administració: Barcelona (2001).

[4] DOMBERGER, S.; RIMMER, S. ‘Competitive tendering and contracting in the public sector: a survey’. A: International Journal of Economics and Business, 1 (3), 1994.

[5] A càrrec de l’Australian Industry Comission (1996).

[6] SANTOLARIA, J. ‘La externalización en Cataluña’. Tesi doctoral [pendent de presentació]. Universitat de Barcelona: Barcelona (2003). Aquest treball analitza totes les externalitzacions dutes a terme a Catalunya durant quatre anys (publicades en els butlletins oficials provincials i autonòmics) i mostra totes les competències i les actuacions públiques que han estat objecte d’externalització per part d’alguna Administració.

196 | Els 50 millors articles de PUBLIC

48

Economia i política de la privatització local

Per què un llibre sobre privatització local? Perquè la qüestió és important i té una rellevància creixent. En els darrers anys s'ha produït un gran canvi en la gestió dels serveis locals a Espanya. Les dades presentades en aquest treball indiquen que la producció privada ha passat a ser la forma majoritària en el servei de residus sòlids a tenir un pes de prop del 40 % en el subministrament d'aigua. Malgrat això, a Espanya encara no hi ha un treball que s'hagi ocupat d'aquest tema d'una manera integral, des de la perspectiva de l'anàlisi econòmica i política.

13/11/2006 - Germà Bel

Aquest treball, precisament, vol contribuir al coneixement

vatitzat? i 4) Quins efectes econòmics ha tingut la priva-

i l'anàlisi de la privatització local a Espanya. A més, vol

tització?

proporcionar als responsables dels governs locals ‘polítics i tècnics’ una reflexió útil i il·lustrativa sobre l'ús de la privatització com a instrument de reforma del sector públic local i, en general, com a instrument de reforma en qualsevol àmbit de govern, ja que en tots és possible recórrer als sistemes de concessió per a la producció de

En els primers capítols de l'obra es tracta de les qüestions conceptuals, teòriques i històriques relacionades amb la privatització local. És especialment recomanable la lectura del capítol ‘Què és la privatització?’, de contingut indispensable per navegar per la resta de l'obra. S'hi

serveis públics.

especifica l'ús del concepte, les seves modalitats i apli-

El contingut del llibre s'articula al voltant de l'estudi de

zen algunes confusions i qüestions controvertides, entre

quatre qüestions bàsiques: 1) Què és la privatització

les quals destaca la següent: la contractació externa, és

local? 2) Quina extensió ha assolit? 3) Per què s'ha pri-

o no és una forma de privatització? Certament, amb la

cacions en els serveis públics locals. També s'hi analit-

Les col·laboracions públicoprivades | 197

contractació externa no es transfereixen actius físics,

tència sembla que és més rellevant que la propietat. Pel

però s'hi està transferint un actiu econòmic: un contracte

que fa específicament al servei d'aigua, l'evidència inter-

de servei o un acord de franquícia. Els drets sobre qual-

nacional acumulada és clara i contundent: no hi ha dife-

sevol excedent financer que resulti d'aquesta activitat es

rències sistemàtiques quant a productivitat i eficiència

traslladen al contractista extern, i el dret als guanys resi-

entre producció pública i producció privada.

duals és un element central d'allò que s'entén per propietat; d'aquí la pertinència de l'ús del terme privatització referit a la contractació externa. Finalment, s'hi delimiten els conceptes de provisió, producció i finançament d'un servei. Sense una distinció clara i precisa d'aquests conceptes no és possible entendre l'essència dels sistemes de concessió, en general, i de la privatització local, en particular. La qual cosa ajuda a comprendre per què la contractació externa de serveis locals es pot entendre

A partir de l'anàlisi de la teoria i l'evidència empírica disponible, és possible esbossar algunes de les condicions genèriques que farien recomanable la privatització. Primerament, hi ha d'haver una necessitat real de reforma, perquè el servei és deficient o bé excessivament costós.

Reformar és complicat i car, i no és aconsellable seguir modes. Si el servei realment necessita una reforma, la privatització és una opció possible, però no l'única. Cal

com una privatització en sentit estricte.

analitzar la possibilitat d'emprendre una reforma interna

En els capítols centrals es revisa la bibliografia empírica.

duals de cooperació entre els sectors públic i privat. Si la

En particular, l'estudi s'ocupa dels serveis de residus sò-

reforma interna no és viable o és massa complexa, pri-

lids i de subministrament d'aigua, que es caracteritzen

vatitzar pot ser la solució.

perquè figuren entre els serveis locals de més rellevància econòmica i perquè són objecte de més atenció empírica internacional que qualsevol altre servei local. Finalment, els darrers capítols del llibre es dediquen a analitzar la privatització local a Espanya, a partir de l'explotació de les dades d'una àmplia enquesta als municipis espanyols dirigida per l'autor i duta a terme expressament per a

de l'organització del servei, o d'establir fórmules més gra-

A més, la privatització pot ser especialment indicada quan les condicions del servei permetin establir contractes tan complets com sigui possible, que governin adequadament la relació entre el govern i el contractista extern. Finalment, els governants que hagin privatitzat un servei han de comprendre que no es poden desentendre

aquesta recerca.

del funcionament. Els serveis locals tendeixen a ser, per

El propòsit de fer economies d'escala pot haver estat un

sència de supervisió del servei privatitzat és la recepta

factor d'estímul de la privatització. A més, també hi ha

més segura per al fracàs de la reforma.

tingut una influència notable el balanç entre els costos de transacció (administració, supervisió) derivats de la contractació externa i els seus beneficis potencials. No hi ha una associació significativa entre la ideologia dels polítics locals i la decisió de privatitzar: els polítics són molt més pragmàtics que ideològics. És probable que s'hi combinin, d'una banda, motivacions relacionades amb els costos i el funcionament del servei i, de l'altra, interessos de tipus polític pràctic, que poden jugar tant a favor com en contra de la decisió de privatitzar, segons el tipus de servei considerat i de la força relativa dels inte-

la seva naturalesa, monopolis. Per aquest motiu, l'ab-

És possible que un dels beneficis més clars i permanents de la privatització hagi estat, paradoxalment, el que hagi induït la reforma del servei en municipis que han conservat la producció pública. En aquest sentit, l'extensió de la privatització ha pogut tenir un efecte equivalent al de l'amenaça de bancarrota per als gestors de serveis públics, ja que ha emergit una alternativa important davant d'un funcionament molt deficient de la producció pública: recórrer a una empresa privada. Evitar la privatització és un bon estímul per a la millora organitza-

ressos particulars en presència.

tiva interna en el sector públic.

La relació entre estalvi de costos i privatització és molt

Així mateix, els municipis que han reformat i preservat la

complexa, i singular en cada servei. En general, la competència per la producció del servei va associada a una millora de les condicions de costos. Per tant, la compe198 | Els 50 millors articles de PUBLIC

producció pública estan beneficiant, al seu torn, els municipis que l'han privatitzada. Un dels principals problemes detectats en relació amb la privatització és la

tendència a generar estructures de mercat molt concentrades, que fan extremadament difícil la competència pel contracte, cosa que confereix un fort poder a l'empresa ja instal·lada. Com a conseqüència, el manteniment de la producció pública en l'entorn preserva una alternativa potencial a la producció privada, és a dir, pot actuar com a element de disciplina competitiva, obstaculitzant les tendències a la monopolització del sector privat.

En resum, l'existència d'un cert equilibri entre producció pública i producció privada pot ser desitjable, ja que estimula la reforma interna dels municipis que mantenen la producció pública i preserva una possible alternativa enfront d'un funcionament deficient de la producció privada. Es tracta, en definitiva, d'una nova mostra que l'àmbit públic i el privat es poden ajudar mútuament.

Germà Bel és catedràtic del Departament de Política Econòmica de la Universitat de Barcelona i, actualment, investigador visitant de la J. F. Kennedy School of Government de la Universitat de Harvard.

Autor: Germà Bel Editor: Fundación Rafael del Pino Publicat per Marcial Pons (Madrid, 2006) VI Premi Societat Catalana d’Economia

Les col·laboracions públicoprivades | 199

49

Sector públic i gestió privada: una convergència desitjable L'evidència ens diu que els països que avancen més ràpidament i de forma sostinguda són aquells en què el sector públic actua de catalitzador de les energies, els entusiasmes i les complicitats de la societat civil. Això només s'aconsegueix, òbviament, treballant conjuntament i creant espais de confiança i de coneixement mutu que permetin una relació fluida entre l'àmbit públic i el privat. No és fàcil, però és l'únic camí possible.

27/03/2006 - Adolf Todó

L'economia és una ciència que tracta d'administrar uns

La teoria econòmica ens diu que, amb certes condicions,

recursos que són escassos i que tenen usos generalment

el mercat dóna una resposta raonablement adequada a

alternatius. Per això, l'objectiu principal de qualsevol sis-

les dues primeres qüestions, és a dir, assigna els recur-

tema econòmic és donar resposta a tres preguntes molt

sos de manera eficient. No obstant això, també sabem

simples: què s'ha de produir, com s'ha de produir i per a

que, quan el mercat presenta imperfeccions (per exem-

qui s'ha de produir. Les dues primeres qüestions analit-

ple, monopolis), quan certes activitats productives pro-

zen els mecanismes d'assignació dels diversos recursos

dueixen efectes col·laterals, coneguts com a externalitats

a la producció d'aquells béns i serveis que, finalment, han

(per exemple, la contaminació), o quan hi ha alguns béns

de satisfer les necessitats que els ciutadans han expres-

que el sector privat difícilment pot proveir (per exemple,

sat que els són prioritàries. Per tant, són dues qüestions

algunes grans infraestructures), quan algun d'aquests

que fan referència a l'eficiència. La darrera qüestió fa re-

casos passa, aleshores el mercat assigna els recursos de

ferència a la distribució dels béns i els serveis produïts i,

forma ineficient, i la intervenció de l'Estat pot estar justi-

per tant, està relacionada amb l’equitat.

ficada.

200 | Els 50 millors articles de PUBLIC

En tot cas, la intervenció pública en l'economia té una

de la mateixa Administració. Ras i curt, no podem aspirar

justificació normalment més clara per raons d'equitat.

a tenir empreses innovadores i competitives, si la nostra

Efectivament, el mercat pot assignar els recursos d'una

Administració pública no ho és.

forma eficient, però alhora tremendament injusta. El mercat només satisfà les necessitats d'aquells que ho poden pagar i, per tant, és incapaç, per ell mateix, de fer arribar la seva producció a la demanda no solvent des del punt de vista econòmic. En alguns casos, aquest fet és totalment inacceptable. Estem parlant d’aquells béns socials (els merit goods, segons la terminologia del professor Musgrave) als quals qualsevol persona ha de tenir accés pel sol fet de ser ciutadà d'una societat avançada i, per tant, cohesionada. Concretament, estic parlant de serveis com ara l'assistència sanitària universal i l'educació pública. Penso que el finançament generalitzat d'aquest tipus de béns i serveis ha de ser responsabilitat primera del sector públic. Confiar exclusivament en la provisió privada d'aquests béns (per mitjà del mercat) derivaria en una societat injusta i fragmentada, cosa que acabaria tenint unes conseqüències molt negatives també per a l'economia productiva.

Dit això, una cosa és que sigui absolutament desitjable que el finançament d'aquests serveis sigui públic, i una altra de ben diferent és que la provisió i la gestió d'aquests serveis també ho hagin de ser. M'explicaré. El nou paradigma de la globalització planteja un gran nombre de reptes a les empreses, però també als països. Reptes que es poden transformar en veritables oportunitats de progrés i desenvolupament, si es fan els deures adequadament. Avui més que mai, conceptes com ara esperit emprenedor, innovació i competitivitat tenen una rellevància cabdal. A més, el factor temps és més important que mai: el que s'ha de fer, s'ha de fer de pressa.

La mateixa dinàmica de les empreses fa que la majoria siguin molt conscients d’aquest nou model, de manera que, amb més o menys encert, intenten prendre les mesures necessàries per respondre als nous reptes i no ser escombrades per la força dels vents de la globalització.

L'Administració pública, en canvi, té unes dinàmiques

Per això, crec que hi ha molts espais de millora de la gestió de la nostra Administració que s'haurien de tractar sense apriorismes ideològics. Sóc conscient que les solucions no són fàcils, ni són a curt termini. Però el model de gestió pública s'ha de guiar, cada cop més, per criteris d'eficiència, i això significa, entre altres coses, definir un conjunt articulat d'índexs d'eficiència, que haurien de ser públics i transparents i servir per avaluar (per retre'n comptes públicament) els resultats obtinguts amb els diners públics. I també s'hauria de crear un sistema d'incentius que tingués com a objectiu millorar els resultats obtinguts amb un pressupost determinat.

No es tracta de privatitzar ni l'educació, ni la sanitat, ni cap altre bé social. Res més lluny d'això. Es tracta de reformar el model, per tal de poder fer un ús més eficaç dels recursos públics, encara que això comporti una gestió privada. Es tracta que les eines, els mètodes de gestió i els sistemes d'incentius del model privat es puguin utilitzar per produir de forma més eficient uns béns i uns serveis que, en definitiva, són finançats públicament. Tot això ens ajudaria a trencar motlles del passat i a fer un pas molt important que seria bo de fer, tant per a aquells que simplement (i equivocadament) suposen que l'Estat pot solucionar qualsevol problema econòmic com per a aquells altres que pensen (també equivocadament) que no hi ha cap problema que els mercats no puguin resoldre.

L'evidència ens diu que els països que avancen més ràpidament i de forma sostinguda són aquells en què el sector públic actua de catalitzador de les energies, els entusiasmes i les complicitats de la societat civil. Això només s'aconsegueix, òbviament, treballant conjuntament i creant espais de confiança i de coneixement mutu que permetin una relació fluida entre l'àmbit públic i el privat. No és fàcil, però és l'únic camí possible.

que, molt sovint, dificulten l'adaptació ràpida que els nous temps requereixen. El problema, tanmateix, és que la competitivitat de les empreses i del país també depèn, i de forma molt important, del marc establert pel sector públic, és a dir, de les infraestructures existents, de la

Adolf Todó és director general de Caixa Manresa i professor d'ESADE.

qualitat del sistema educatiu i sanitari, o de la flexibilitat Les col·laboracions públicoprivades | 201

50

Copagament Els interessos i les idees preconcebudes contra qualsevol canvi en el sistema sanitari pesen com una llosa. És molt fàcil generar temors sobre les conseqüències del canvi a favor de l’status quo. La sostenibilitat del finançament públic del sistema sanitari està en qüestió, però res no sembla pertorbar els interessos presents. Arrosseguem un sistema universalista que busca referents en els països escandinaus però que oblida que els catalans no som rics i benestants com ells i que els nostres valors culturals no són els seus.

13/12/2004 - Guillem López Casasnovas

Ara com ara, és gairebé segur que la despesa sanitària

dici de la coherència de les polítiques sanitàries, és a dir,

total creixerà en el nostre país. Que ho faci el component

del valor de la salut en el benestar de la gent.

públic amb finançament tributari general és més dubtós.

Sens dubte, es tracta d’una decisió política, però no s’albiren en l’horitzó increments de la pressió fiscal ni, tampoc, canvis substancials en les transferències en la relació fiscal amb l’Estat. En aquest context, una certa esquizofrènia domina les administracions públiques.

Entre la realitat i les bones intencions, les autoritats sanitàries no semblen capaces de compatibilitzar el discurs de les necessitats amb l’acceptació del fet que els recursos públics són limitats. En aquestes circumstàncies, en molts estats del benestar és Economia i Finances qui assumeix les responsabilitats sobre el conjunt, en perju202 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Com que res no pot ser gratis per a tothom i de la millor qualitat i, sobretot, com que no tots els serveis i els tractaments que la tecnologia fa possible tenen el mateix valor, ni la mateixa efectivitat terapèutica, ni els seus beneficis addicionals valen el que costen, cal posar fil a l’agulla. Per això, es fa indispensable una actuació pública de definició del catàleg de prestacions, de finançament selectiu dels serveis, de cribratge de les pràctiques que no tenen evidència contrastada. Si no s’emprèn aquesta tasca, mai no seran suficients, possiblement, els recursos posats a disposició del nostre sistema.

Una solució ordenada consistiria, doncs, a delimitar les prestacions públiques cobertes amb criteris universals i solidaris, i a afavorir l’assegurament complementari de prestacions possiblement no cobertes. Les primes poden ser regulades i comunitàries; aquesta és una diferència important amb les alternatives de pagament directe per part dels usuaris.

Pagar pel servei en el moment d’accedir-hi és sempre més regressiu que pagar anticipadament primes complementàries, primes que són solidàries en la mesura que són comunitàries, ja que el consumidor que (afortunadament) no emmalalteix ajuda a finançar els qui no tenen igual sort (els malalts). I sobre la qüestió de les desigualtats que aquestes formes d’assegurament poden crear, en la mesura que les prestacions no cobertes estiguin correctament avaluades, aquestes han de tenir poca incidència real en els estats de salut de la població.

En general, amb el pagament directe efectuat pels malalts resulta molt difícil corregir després desigualtats indesitjables (per via de despeses fiscals, copagaments suposadament lligats amb la renda, etc.).

Els copagaments també poden ser selectivament necessaris. Parlem-ne. Però la seva generalització sol afavorir solucions poc ordenades, més marcades per la finalitat recaptatòria que per l’anàlisi de l’efectivitat de les prestacions. D’aquí que els aspectes financers i clínics mai no s’hagin de separar en la presa de decisions.

Avui, doncs, la discussió sobre el futur del finançament sanitari al nostre país ‘amb tantes idees preconcebudes, com ara que l’equitat es preserva únicament amb impostos, o que tota descentralització trenca la cohesió social, o que els problemes s’arreglen gastant més’ corre el perill de néixer morta. En tot cas, ens recorda les insuficiències del finançament sanitari català i els escassos marges d’autonomia financera del nostre govern.

Guillem López Casasnovas és catedràtic d’Economia de la Universitat Pompeu Fabra (UPF).

Les col·laboracions públicoprivades | 203

Manuel Férez, professor de l’Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d’ESADE

sí, però... (per Forges)

Antonio Fraguas (Forges) és dibuixant.

Vinyetes publicades el 26/03/2007, 13/11/2006, 27/03/2006 i 19/12/2005 respectivament.

Els 50 millors articles de PUBLIC | 205

Agudeza visual: averiguar de entre estos dos funcionarios cual es el fijo y cual el interino

Forges cada dia a: www.elpais.es

206 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Tot sobre Forges a: www.forges.com

Instancias, legitimaciones, rúbricas, salude, sellado, ...

Forges cada dia a: www.elpais.es

Tot sobre Forges a: www.forges.com

Sí, però... (per Forges) | 207

Si, si, si, si, si, ยกY una leche...!

Forges cada dia a: www.elpais.es

208 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Tot sobre Forges a: www.forges.com

Secretaria d'Estat per a la Reestructuració Administrativa

Forges cada dia a: www.elpais.es

Tot sobre Forges a: www.forges.com

Sí, però... (per Forges) | 209

Pablo García, director associat de l’Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d’ESA Membre del Consell de Redacció de PUBLIC. M. Jesús Binefa, secretària de l’Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d’ESADE

Ă­ndexs d'autors i articles

ADE. Els 50 millors articles de PUBLIC | 211

índex alfabètic d’autors 37. La gestió del coneixement en xarxa aporta valor públic afegit | Robert Agranoff 20. Competir per al futur: gestió estratègica de riscos en una pràctica operacional | Michael Barzelay

96

48. Economia i política de la privatització local | Germà Bel 39. Diàlegs al Fòrum | Mireia Belil

167

conceptes, conseqüències i avaluació | Elio Borgonovi

148

a Europa els partenariats publicoprivats? | C. H. Bovis

182

de servei públic | Kerry Brown

80

de les xarxes | Quim Brugué

164

per al debat sobre el sector públic | Nuria Cunill

169

33. Traspàs (devolution) de competències i descentralització a l'Administració pública: 44. Com poden configurar la prestació de serveis públics 16. Gestionar el canvi i la innovació en les organitzacions

38. Governar ciutats i territoris en la societat 40. El Congrés Internacional del CLAD: un espai democràtic

11. Reflexions sobre l'enfocament biogràfic al lideratge i a la innovació | Jameson W. Doig 21. Responsabilització i responsabilitat gerencial:

197

57

institucions abans que instruments | Koldo Echebarría

99

gestionar la capacitat del capital humà al segle XXI | Ali Farazmand

32

de la funció pública | Manuel Férez

87

dels directius públics | Verónica Figueroa

92

Sí, però... (per Forges) | Antonio Fraguas (Forges)

205

6. Gestió estratègica del personal públic: marc conceptual per construir i 18. Algunes lliçons de la nostra història recent davant les reformes 19. La gestió per resultats: una eina de gestió al servei

212 | Els 50 millors articles de PUBLIC

161

29. La construcció de l'Estat nucli del desenvolupament de capacitats | Francis Fukuyama

133

de les xarxes | Ricard Gomà

164

38. Governar ciutats i territoris en la societat

10. Fonamentar el lideratge en el treball de progressar | Ronald A. Heifetz 22. Fletxes, cercles i híbrids: el control del govern modern | Christopher Hood 43. La gestió dels partenariats per obtenir un avantatge col·laboratiu | Chris Huxham

34. Canvi polític i Estat autonòmic | Rafael Jiménez Asensio 4. Conceptes que defineixen la gestió pública com a àmbit acadèmic internacional | Lawrence R. Jones

13. Lidercentrisme: “Són els seguidors, estúpid!” | Barbara Kellerman 15. El repte del canvi organitzatiu | Steve Kelman 26. El concepte de governabilitat | Jan Kooiman 10. Liderar amb el cor obert | Marty Linsky 50. Copagament | Guillem López Casasnovas

3. Dirigir en contextos polítics. Dirigir en contextos funcionarials | Carlos Losada 17. Gestió pública: la vella i la nova | Laurence I. Lynn, Jr. 1. El management com a pràctica | Henry Mintzberg 24. El futur de la gestió de l’acompliment: aprenentatges dels Estats Units | Donald P. Moynihan

9. Aprendre el lideratge | Joseph S. Nye

16. Gestionar el canvi i la innovació en les organitzacions

de servei públic | Stephen Osborne

12. Lideratge per al canvi social | Sonia Ospina

7. Una mirada al compromís organitzatiu | Manel Peiró 41. Els dos futurs de l’administració pública | B. Guy Peters

23. Política pública basada en l'evidència: una visió amb aspiracions | Jeffrey Pfeffer 2. The Essential Public Manager | Christopher Pollitt 46. Polítiques de provisió de serveis | Joan Prats

32. Entre els pobres resultats de Lisboa i els grans reptes de l'ampliació a l'est | Pere Puig 14. Reflexions que ara toca fer | Jordi Pujol

45 101 179 151 27 63 76 114 51 202 23 84 16 105 42 80 60 36 171 103 20 190 145 66

Índex alfabètic d’autors | 213

25. Desafiar el moviment dels resultats: obligació de retre comptes, complexitat i valors democràtics | Beryl A. Radin

47. La gestió de les externalitzacions | Carles Ramió 30. La qualitat de les institucions és clau | Dani Rodrik

36. Diverses activitats per gestionar xarxes interorganitzatives | Angel Saz-Carranza 5. El desenvolupament de competències en la formació dels directius

de les administracions públiques | Ricard Serlavós

28. Institucions, desenvolupament econòmic i governabilitat global | Narcís Serra 42. La gestió de les relacions publicoprivades en la producció de béns i serveis públics | Albert Serra

27. El futur de la governança global | Joseph E. Stiglitz 38. Governar ciutats i territoris en la societat

de les xarxes | Joan Subirats

108 193 136 158 30 122 176 117 164

31. Presentació de la Carta Iberoamericana de Funció Pública | José Manuel Sucre Ciffoni 49. Sector públic i gestió privada: una convergència desitjable | Adolf Todó 43. La gestió dels partenariats per obtenir

200

un avantatge col·laboratiu | Siv Vangen

179

Col·laboracions entre el sector públic i el sector privat a Iberoamèrica: cercant la complementarietat | Alfred Vernis

186

45.

8. Ètica en el servei públic | Manuel Villoria

35. Informe sobre bon govern i transparència administrativa | Eulàlia Vintró

214 | Els 50 millors articles de PUBLIC

143

38 154

índex cronològic Canvi polític i Estat autonòmic | 17/05/2004 - Rafael Jiménez Asensio

151

Presentació de la Carta Iberoamericana de Funció Pública | 17/05/2004 - José Manuel Sucre Ciffoni

143

Entre els pobres resultats de Lisboa i els grans reptes de l'ampliació a l'est | 20/05/2004 - Pere Puig

145

El desenvolupament de competències en la formació dels directius de les administracions públiques | 24/05/2004 - Ricard Serlavós

30

Ètica en el servei públic | 27/09/2004 - Manuel Villoria

38

Lideratge per al canvi social | 27/09/2004 - Sonia Ospina

60

Institucions, desenvolupament econòmic i governabilitat global | 13/12/2004 - Narcís Serra

122

Diàlegs al Fòrum | 13/12/2004 - Mireia Belil

167

Copagament | 13/12/2004 - Guillem López Casasnovas

202

Una mirada al compromís organitzatiu | 13/12/2004 - Manel Peiró

36

El Congrés Internacional del CLAD: un espai democràtic per al debat sobre el sector públic | 13/12/2004 - Nuria Cunill

169

Competir per al futur: gestió estratègica de riscos en una pràctica operacional | 15/03/2005 - Michael Barzelay

96

Conceptes que defineixen la gestió pública com a àmbit acadèmic internacional | 15/03/2005 - Lawrence R. Jones

27

Reflexions que ara toca fer | 15/03/2005 - Jordi Pujol

66

Polítiques de provisió de serveis | 15/03/2005 - Joan Prats

190

La gestió de les externalitzacions | 15/03/2005 - Carles Ramió

193

Dirigir en contextos polítics. Dirigir en contextos funcionarials | 15/03/2005 - Carlos Losada

23

El management com a pràctica | 20/06/2005 - Henry Mintzberg

16

El repte del canvi organitzatiu | 20/06/2005 - Steve Kelman

76

Diverses activitats per gestionar xarxes interorganitzatives | 20/06/2005 - Angel Saz-Carranza

158

Índex cronològic | 215

Responsabilització i responsabilitat gerencial: institucions abans que instruments | 20/06/2005 - Koldo Echebarría

99

Informe sobre bon govern i transparència administrativa | 26/09/2005 - Eulàlia Vintró

154

Fletxes, cercles i híbrids: el control del govern modern | 26/09/2005 - Christopher Hood

101

La construcció de l'Estat nucli del desenvolupament de capacitats | 26/09/2005 - Francis Fukuyama

133

Col laboracions entre el sector públic i el sector privat a Iberoamèrica: cercant la complementarietat | 26/09/2005 - Alfred Vernis

186

Algunes lliçons de la nostra història recent davant les reformes de la funció pública | 26/09/2005 - Manuel Férez

87

El futur de la governança global | 19/12/2005 - Joseph E. Stiglitz

117

The Essential Public Manager | 19/12/2005 - Christopher Pollitt

20

La gestió dels partenariats per obtenir un avantatge col laboratiu | 19/12/2005 - Chris Huxham i Siv Vangen

179

Traspàs (devolution) de competències i descentralització a l'Administració pública: conceptes, conseqüències i avaluació | 19/12/2005 - Elio Borgonovi

148

Governar ciutats i territoris en la societat de les xarxes | 19/12/2005 - Quim Brugué, Ricard Gomà i Joan Subirats

164

La qualitat de les institucions és clau | 27/03/2006 - Dani Rodrik

136

Gestionar el canvi i la innovació en les organitzacions de servei públic | 27/03/2006 - Stephen Osborne i Kerry Brown

80

Sector públic i gestió privada: una convergència desitjable | 27/03/2006 - Adolf Todó

200

Fonamentar el lideratge en el treball de progressar | 24/07/2006 - Ronald A. Heifetz

45

Desafiar el moviment dels resultats: obligació de retre comptes, complexitat i valors democràtics | 24/07/2006 - Beryl A. Radin

108

Gestió pública: la vella i la nova | 24/07/2006 - Laurence I. Lynn, Jr.

84

Economia i política de la privatització local | 13/11/2006 - Germà Bel

197

Liderar amb el cor obert | 13/11/2006 - Ronald A. Heifetz & Marty Linsky

51

Política pública basada en l'evidència: una visió amb aspiracions | 26/03/2007 – Jeffrey Pfeffer

103

El concepte de governabilitat | 26/03/2007 - Jan Kooiman

114

La gestió del coneixement en xarxa aporta valor públic afegit | 26/03/2007 - Robert Agranoff

161

Agudeza visual: averiguar de entre estos dos funcionarios cual es el fijo y cual el interino | 26/03/2007 - Antonio Fraguas (Forges)

205

216 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Reflexions sobre l'enfocament biogràfic al lideratge i a la innovació | 23/07/2007 - Jameson W. Doig

57

Gestió estratègica del personal públic: marc conceptual per construir i gestionar la capacitat del capital humà al segle XXI | 31/10/2007 - Ali Farazmand

32

Com poden configurar la prestació de serveis públics a Europa els partenariats publicoprivats? | 29/02/2008 - Christopher H. Bovis

182

La gestió de les relacions publicoprivades en la producció de béns i serveis públics | 29/02/2008 - Albert Serra

176

Lidercentrisme: “Són els seguidors, estúpid!” | 31/05/2008 - Barbara Kellerman

63

La gestió per resultats: una eina de gestió al servei dels directius públics | 31/05/2008 - Verónica Figueroa

92

El futur de la gestió de l’acompliment: aprenentatges dels Estats Units | 31/05/2008 - Donald P. Moynihan

105

Aprendre el lideratge | 01/09/2008 - Joseph S. Nye

42

Els dos futurs de l’administració pública | 15/12/2008 - B. Guy Peters

171

Índex cronològic | 217

han escrit a PUBLIC...

El Consell de Redacció de PUBLIC vol agrair la contribució de totes aquelles persones que amb els seus articles fan possible aquesta publicació.*

Muhittin Acar, professor titular d’administració pública a la Hacettepe University, Turquia.

Robert Agranoff, professor emèrit de la School of Public and Environmental Affairs de la Indiana University (Bloomington) i col·labora amb el Programa de Govern i Administració Pública de l’Instituto Universitario Ortega y Gasset.

Mario Alguacil (EMPA 2007), diirector de Tecnologies, Gestió del Coneixement i Pressupost de l’Ajuntament de Sant Feliu de Llobregat.

Oriol Alsina (FGAP 2006), economista, va participar a la darrera cimera de l’OMC a Hong Kong.

Hector Arámbula és doctorand en Management Sciences d’ESADE. I. N. Baranov, professor de Management de la Universitat Estatal de Sant Petersburg i copresident de la Junta d’ASPE. Miquel Barceló, president de 22@BCN SA. Enric R . Bartlett, professor de Dret Públic de la Facultat de Dret d’ESADE. Germán Bastida (LISP 2002, FGAP 2003, EMPA 2004), membre de la Junta rectora de la Fundació Nova Cultura de l’Aigua (FNCA) i director de la Casa de l’Aigua (Tortosa), seu estable per a la difusió i l’intercanvi científic de la FNCA. Michael Barzelay, professor de Gestió Pública a l’Interdisciplinary Institute of Management de la London School of Economics and Political Science (LSE).

Germà Bel, catedràtic del Departament de Política Econòmica de la Universitat de Barcelona i, actualment, investigador visitant de la J. F. Kennedy School of Government de la Universitat de Harvard.

218 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Mireia Belil, directora dels Diàlegs del Fòrum Universal de les Cultures Barcelona 2004.

Francesc Belver, tinent d'alcalde de l'Àrea de Recursos Humans i Tecnologia de l'Ajuntament de l'Hospitalet de Llobregat.

Alfredo Berges, responsable de qualitat de l’Ajuntament de Saragossa.

Xavier Bertrana, politòleg i adjunt al director d'anàlisi i prospectiva del Departament de la Presidència de la Generalitat de Catalunya.

Deborah Blackman, professora adjunta a l’Institut Nacional de Governança, Universitat de Canberra.

Christopher H. Bovis JD, MPhil, LLM, FRSA, ocupa la Càtedra H. K. Bevan de Dret a la Facultat de Dret de la Universitat de Hull.

Bob Bonwitt, cap del Programa SIGMA de la OCDE. Elio Borgonovi, director del Departament d’Administració Pública i Gestió de l’Assistència Sanitària de la Università Bocconi de Milà.

Eugeni Bregolat va ser entre 1974 i 1978 conseller comercial de la Delegació Comercial d’Espanya a la URSS. Així mateix, va ser director general del Departament Internacional en els gabinets dels presidents del Govern espanyol Adolfo Suárez i Leopoldo Calvo Sotelo. Ambaixador d’Espanya a Indonèsia (1982-1987), a la República Popular Xina (1987-1991 i 1999-2003), al Canadà (1991-1992) i a Rússia (1992-1996), va ser, a més, director polític al Ministeri d’Afers Exteriors espanyol entre 1997 i 1999. Finalment, va ser ambaixador en missió especial per al Fòrum Universal de les Cultures celebrat a Barcelona el 2004.

Kristoffer Brix Bertelsen, director del programa CBS Executive, de l’Àrea de Programes Públics de la Copenhagen Business School.

Kerry Brown, professora de Gestió Pública a la School of Management de la Queensland University of Technology, Austràlia.

Quim Brugué, director general de Participació Ciutadana de la Generalitat de Catalunya i professor de l’Institut de Govern i Polítiques Públiques de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB).

John M. Bryson, catedràtic del Humphrey Institute of Public Affaires de la University of Minnesota.

Forma part del Public and Nonprofit Leadership Center.

Francisco Cardona (FGAL 1989), administrador principal del Programa SIGMA de la OCDE. Linda L. Carli, professora associada de Psicologia al Wellesley College.

Dario Cavenago, professor at CRISP – Interuniversity Research Center for Public Services, MilanoBicocca University.

Denita Cepiku, investigadora en la Universitat “Tor Vergata” de Roma, i ha col·laborat amb la Càtedra del Comitè de Governança Pública de l'OCDE des del 2002 fins al 2006.

Han escrit a PUBLIC... | 219

Massimo Cermelli, doctorant a la Universitat de Deusto i ajudant de recerca a l’Institut Basc de Competitivitat (Fundación Deusto).

Angie Chan, coordinadora del programa ‘Leadership for a Changing World’ en el Research Center for Leadership in Action de la Robert F. Wagner Graduate School of Public Service, a la Universitat de Nova York (NYU).

Sang Ok Choi, professor ajudant del Departament d’Administració Pública i Política Pública a la Universitat Estatal de Califòrnia a Dominguez Hills.

Demi Chung, professora associada de la Faculty of Economics and Business, University of Sydney.

M.ª Luisa Clares, directora corporativa de Recursos Humans de BSM, S.A. Thomas Clarke, director del Center for Corporate Governance de la University Technology de Sydney (UTS).

Steven Cohen, professor a la School of International and Public Affairs de la Universitat de Columbia.

Enric Colet, vocal del Consell Assessor de Protecció de Dades de Catalunya, professor del Departament de Sistemes d’Infomació d’ESADE i professor de l’IDGP. Neus Colet (EMPA 2004), cap de la Secretaria Tècnica de la Junta Consultiva de Contractació Administrativa del Departament d’Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya. Óscar Cortés Abad, vicepresident del Club de Direcció Pública ESADE Alumni a Madrid i editor del bloc i-public@.

Daniela Cristofoli, investigadora postdoctoral del Departament de Gestió Pública i investigadora del Centre per a la Innovació en els Governs de la Universitat Bocconi.

Barbara C. Crosby, professora titular del Humphrey Institute of Public Affaires de la University of Minnesota. Forma part del Public and Nonprofit Leadership Center.

Jorge E. Culebro Moreno, professor investigador al Departament d’Estudis Institucionals, de la Universidad Autónoma Metropolitana de Mèxic.

Nuria Cunill, directora del programa de Documentació, Informació i Producció Editorial, i també del programa d'Investigacions i Estudis del Centre Llatinoamericà d'Administració per al Desenvolupament (CLAD).

Mariana Dates, coordinadora de premsa d’AOK Spain.

Marie-Thérèse Deleplace, Institut de Gestion Publique et du Développement Économique (IGPDE), Ministeri d’Economia, Finances i Industria, França.

Robert B. Denhardt, director de l’ASU School of Public Affairs de l’Arizona State University.

Janet Denhardt, professora en l’ASU School of Public Affairs, de l’Arizona State University.

220 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Geert Dewulf, professor de Planificació i Desenvolupament a la Universitat de Twente, als Països Baixos, i professor visitant a la Universitat de Harvard.

Jameson W. Doig, especialista sènior a la Woodrow Wilson School, professor emèrit de Política i Afers Públics de la Princeton University, i director del Guggenheim Summer Internship Program.

Brian Dollery, professor de la School of Economics de la University of New England, a Armidale, Austràlia.

Leon van den Dool, Institute for Housing and Urban Development Studies, de l’Erasmus University de Rotterdam.

Patrice Dutil, director d’Investigació de l’Institut d’Administració Pública del Canadà (IPAC).

Alice H. Eagly, professora i catedràtica de Psicologia i professora de l’Institut de Recerca Política de la Northwestern Universit.

Koldo Echebarría, especialista principal de Reforma de l’Estat; Divisió d’Estat, Governabilitat i Societat Civil del Banc Interamericà de Desenvolupament (BID) i professor de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE. William Eimicke, professor a la School of International and Public Affairs de la Universitat de Columbia.

Joan Manuel Espuelas, responsable de Sistemes d’Informació de la Direcció General de Participació Ciutadana de la Generalitat de Catalunya.

Ali Farazmand, professor de la School of Public Administration de la Florida Atlantic University.

David Feehan, director executiu de la International Downtown Association.

Marvin Feit, professor i degà de l’Ethelyn R. Strong School of Social Work.

Paul C. Van Fenema, professor associat a la Netherlands Defense Academy, als Països Baixos. És doctor en Administració d'Empreses per la Universitat Erasmus, als Països Baixos, i ha ocupat diversos càrrecs a la Rotterdam School of Management de la Universitat Erasmus i a la Universitat Internacional de Florida.

Manuel Férez, professor de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE, coordinador acadèmic del 1r cicle del Màster en Direcció Pública (EMPA) i professor del Departament de Dret Públic de la Facultat de Dret d’ESADE. Jesús Fernández (EMPA 2006), Conservador Veterinari de Mamífers Terrestres del Zoo de MadridParques Reunidos.

Regina Ferrando (EMPA 2003), Cap del Gabinet d'Alcaldia de l'Ajuntament de Premià de Mar. Verónica Figueroa, doctoranda en Management Sciences per ESASDE i col·laboradora de l'Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP).

Han escrit a PUBLIC... | 221

Antonio Fraguas (Forges), dibuixant. Publica diàriament a EL PAIS. Francis Fukuyama, Bernard L. Schwartz Professor d’Economia Política Internacional a la Paul H. Nitze School of Advanced International Studies de la Johns Hopkins University.

Francisco Gaetani, consultor del Programa de les Nacions Unides per al Desenvolupament (PNUD) i representant seu al Brasil.

Albert Galofré, consultor internacional especialitzat en gestió pública i col·laborador acadèmic de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE. Mila Gascó, analista sènior, Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya.

Thomas Gebhardt, director de programa del Master of Public Management Program de la Facultat d’Economia i Ciències Socials de la Universitat de Potsdam.

Eduard Gil, director associat de l'Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE i membre del Comitè sobre Sector Públic de l’EFMD. Ricard Gomà, regidor de Benestar Social de l’Ajuntament de Barcelona i professor de l’Institut de Govern i Polítiques Públiques de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB).

Amanda Goodall, investigadora del Economic and Social Research Council (ESRC) de la Warwick Business School de la University of Warwick.

Elizabeth A. Graddy, professora de Política Pública i vicedegana sènior d'Afers Acadèmics i de Professorat a la School of Policy, Planning and Development de la University of Southern California.

Carsten Greve, professor investigador de l’International Center for Business and Politics de la Copenhagen Business School.

Siegfried Gudergan, professor titular de la Facultat de Negocis de la University of Technology de Sydney (Austràlia).

Chao Guo, professor adjunt de gestió d’organitzacions sense finalitat de lucre a la University of Georgia, Estats Units.

Brian Head, professor de l’Institute for Social Science Research, The University of Queensland, Austràlia.

Ronald A. Heifetz, King Hussein Bin Talal Professor en lideratge public de la John F. Kennedy School of Government (KSG), Harvard University. Fundador del Centre pel Lideratge Públic, KSG, Harvard University.

Jorge Hintze, director de TOP, Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública

222 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Erik Højbjerg, professor associat en el Departament de Management, Política i Filosofia de la Copenhaguen Business School i forma part del Comitè Rector de la International Summer School in Public Administration and Management.

Christopher Hood, catedràtic Gladstone de Govern i membre de la Junta de Govern de l’All Souls College, de la Universitat d’Oxford.

Chris Huxham, Senior Fellow de l’Advanced Institute for Management Research i catedràtica de Management de la Graduate School of Business de la University of Strathclyde.

José Inostroza, assistent d’Investigació del Departament d’Enginyeria Industrial de la Universidad de Chile.

Rafael Jiménez Asensio, catedràtic de Dret Constitucional de la Facultat de Dret d'ESADE i professor de l'IDGP. JudyJohnston, professora titular de la Facultat de Negocis de laUniversity of Technology de Sydney (Austràlia).

Lawrence R. Jones, George F. A.Wagner Professorde Gestió Pública ala Graduate School of Business and Public Policy, Naval Postgraduate School de Monterey, Califòrnia, Estats Units, i president de la International Public Management Network.

Kate Joyner, School of Management, Queensland University of Technology.

Tomàs Juste (EMPA 2003), responsablede Recerca i Desenvolupament del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya.

Robert Kaplan, soci fundador deKaplan DeVeries Inc., i ha exercit un rol directiu en el Center for CreativeLeadership; és doctor en Comportament Organitzacional per la Universitat de Yale.

J.Ivar Kappert, estudiant de doctorat ala Netherlands Defense Academy.

Steve Kelman, Weatherhead Professo rde Gestió Pública a la John F.Kennedy School of Government de la Harvard University i editor de l’International Public Management Journal.

Barbara Kellerman, James MacGregor Burns Lecturer de Lideratge Públic a la John F. Kennedy School of Government de la Universitatde Harvard. Va ser directora executiva fundadora del Center for Public Leadership de la Kennedy School del 2000 al 2003; i del 2003 al 2006 va ocupar el càrrec de directora de recerca d’aquest centre.

J.Edward Kellough, director del Programa de Doctorat i de l'MPA del Departament d'Administració Pública i Política de la School of Public and International Affairs, The University of Georgia.

Monica Kennedy, investigadora a l’Institut Nacional de Governança, Universitat de Canberra.

Mike Kennerley, membre investigador del Centre for Business Performance de la Cranfield Schoolof Management.

Han escrit a PUBLIC... | 223

Masao Kikuchi, professor assistent de Política i Gestió Pública, Departament de Gestió Pública, Escola d’Administració Pública, Meiji University, Tòquio, Japó.

Jan Kooiman, professor emèrit a la Universitat Erasmus de Rotterdam.

Martin Laffin, professor de Política i Gestió Pública i membre del Centre for the Study of Cities and Regions de la Durham Business School.

Jorge Landaburu, coordinador del subcomponent Macroestructura del Gobierno del Projecte de modernització de l'Estat del Gabinet de Ministres de l'Argentina.

Sandra León Alfonso, investigadora del Centre d’Estudis Avançats en Ciències Socials de l’Institut Juan March d’Estudis i Investigacions.

Marty Linsky, imparteix docència a la Kennedy School of Government de la Universitat de Harvard, on dirigeix diversos programes executius sobre lideratge. Treballa intensament com a consultor en matèria del ideratge i comunicacions, tant als Estats Units com a l’estranger. Graduat pel Williams College i la Harvard Law School, Linsky ha estat periodista i polític, i també membre de la Cambra de Representants de Massachusetts.

Alejandro Litovsky, Senior Advisor del projecte ‘Keystone: Accountability for Social Change’, que desenvolupa AccountAbility a Londres (Regne Unit).

Elke Löffler, directora de Governance International.

Francisco Longo, director de l'Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d'ESADE. Guillem López Casasnovas, catedràtic d’Economia de la Universitat Pompeu Fabra (UPF).

Carlos Losada, director general d’ESADE i professor de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP).

Laurence I. Lynn, Jr., George H. W. Bush Chair i professor d'Afers Públics a la George Bush School of Government and Public Service, Texas A&M University.

Manila Marcuccio, Junior Assistant Professor a la Università Commerciale Luigi Bocconi, Milà i secretària general de "Sviluppo Globale" European Economic Interest Grouping.

Laura Mariani, investigadora al CRISP – Interuniversity Research Center for Public Services, MilanoBicocca University.

Marcello M. Mariani, professor del Departament de Management de la Universitat de Bolonya.

Jordi Marín (LISP 2001), director general de la Fundació TecnoCampus.

Caio Marini, professor de la Fundação Dom Cabral.

Albert Martín (FGAP 1992), director general dOrganizació de la Generalitat de Catalunya.

224 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Rafael Martínez Puón, doctor en Govern i Administració Pública per l'Instituto Universitario Ortega y Gasset. Actualment és coordinador tècnic de la Unitat de Recursos Humans i Professionalització de la Secretaria de la Funció Pública de Mèxic.

Humberto Martins, professor de la Universidade de Brasília.

Frédéric Marty, professor del CNRS –GREDEG – Université de Nice Sophia-Antipolis, OFCE – Institut d’Etudes Politiques de Paris.

Willy McCourt, professor sènior de l’Institute for Development Policy and Management de la University of Manchester.

Linda McLoughlin, consultora de management en tallers sobre lideratge a Dublín, Irlanda.

Ana Isabel Melo, professora de la Universidade de Aveiro, Portugal.

Manuel Mesa Vila, cap d’àrea de la Secretaria General del Centro de Estudios Andaluces.

Louis Meuleman, director del Dutch Advisory Council, RMNO; professor sènior a la Nyenrode Business University; professor convidat en diverses universitats, i president de l’Associació per a la Gestió Pública dels Països Baixos (VOM).

Pietro Micheli, del Centre for Business Performance de la Cranfield School of Management.

Henry Mintzberg, Cleghorn Professor d’Estudis de Management de la Facultat de Management de la McGill University.

Ramon Mora (FGAP 2003, EMPA 2005), cap de l’Àrea d’Acció Ciutadana de l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat.

Josep-Ramon Morera i Balada, cap del Servei d’Estudis de Règim Local de la Direcció General d’Administració Local de la Generalitat de Catalunya.

Donald P. Moynihan, professor associat de La Follette School of Public Affairs, University of Wisconsin-Madison.

David Murillo Bonvehí, investigador de l’Institut d’Innovació Social d’ESADE i professor col·laborador del Departament de Ciències Socials del mateix centre.

Andy Neely és director adjunt de l’Advanced Institute for Management Research, president del Centre for Business Performance de la Cranfield School of Management i director gerent de The Performance Practice.

Lloyd G. Nigro, professor d’Administració Pública i Estudis Urbans del Departament d’Administració Pública i Afers Urbans de la Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University.

Joseph S. Nye, Jr., University Distinguished Service Professor i antic degà de la Kennedy School of Government de la University of Harvard. Així mateix, és Sultan of Oman Professor de Relacions Internacionals a la mateixa institució.

Isidre Obregon, president de l'Associació Catalana de Gestió Pública (ACGP).

Han escrit a PUBLIC... | 225

Janine O'Flynn, professora de Gestió del Sector Públic a la University of Canberra, Austràlia.

Stephen Osborne, professor de Gestió Pública i director del Grup de Gestió Pública de l’Aston Business School, Regne Unit.

Sonia Ospina, codirectora del Centre Lideratge en Acció de la Robert F. Wagner Graduate School of Public Service de la New York University.

Xavier Padrós, director general de Contractació Pública del Departament d’Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya i col·laborador acadèmic de l’IDGP d’ESADE. Josep Palet (FGAP 2002, EMPA 2004), gerent de Deloitte a Barcelona.

Eduard Pallejà (FGAP 2001), director general de la Fundació Universitat Politècnica de Catalunya.

Pedro Parada, professor del Departament de Política d’Empresa d’ESADE. Jordi Pardo (EMPA 2003), Secretari general del Departament d’Interior de la Generalitat de Catalunya.

Manel Peiró, director del programa Direcció de Serveis Integrats de Salut (DSIS) i professor de l’IDGP. B. Guy Peters, Maurice Falk Professor of American Government, Universitat Estatal de Michigan, 1970, Universitat de Pittsburgh.

James L. Perry, Chancellor''s Professor a la School of Public and Environmental Affairs de la Universitat d''Indiana, a Bloomington.

Jeffrey Pfeffer, Thomas D. Dee II Professor de Comportament Organitzatiu a la Graduate School of Business de la Stanford University.

Christopher Pollitt, professor de Gestió Pública al Centre for Public Management de l’Erasmus Universiteit, de Rotterdam; director científic del Netherlands Institute of Government, i editor de l’International Review of Administrative Sciences.

Joan Prats, director de l’Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya.

Marcel Prunera, director del Programa per a la promoció i seguiment de projectes estratègics de la Secretaria d’Economia del Departament d’Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya.

Pere Puig, catedràtic d'economia de la URL, professor d'ESADE i professor de l'IDGP. Molt Honorable Sr. Jordi Pujol i Soley, expresident de la Generalitat de Catalunya (1980-2003).

Bríd Quinn, professor en el Departament de Política i Administració Pública de la University of Limerick i forma part del Comitè Rector de la International Summer School in Public Administration and Management.

Edwin Quintanilla, gerent general de l’Organisme Supervisor de la Inversió en Energia (OSINERG) del Govern del Perú i doctorand del Programa de Doctorat ESADE-ESAN. 226 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Beryl A. Radin, professora a la School of Public Affairs de l’American University.

Carles Ramió, vicerector de Programació, Docència i Avaluació de la Universitat Pompeu Fabra. Álvaro V. Ramírez Alujas, professor del Departament d’Enginyeria Industrial de la Universitat de Xile i soci director de Red Matriz Consultores SRL. Delphine Resteigne, catedràtica de Sociologia a la Reial Acadèmia Militar de Bèlgica.

Norma M. Riccucci, professora i directora del programa de doctorat a la School of Public Affairs and Administration de la Rutgers University.

Gregory Richards, Cognos Professor de Gestió de l’Acompliment a la Telfer School of Management de la Universitat d’Ottawa, Ontario (Canadà). Anteriorment, havia treballat com a directiu en els sectors públic, privat i sense ànim de lucre.

Miguel Rivera-Santos, professor adjunt d’Estratègia al Babson College.

Claude Rochet, professor de Gestió Pública i Gestió de la Tecnologia a l’Institut de Management Public d’Aix-en-Provence, Université d’Aix Marseille III, França, i investigador del Laboratoire de Recherche en Gestion (LAREQUOI), de la Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines.

José Manuel Rodríguez Álvarez, sotsdirector general de Relacions Institucionals i Cooperació Local del Ministeri d'Administracions Públiques (MAP) i professor associat del Departament de Ciència Política i Relacions Internacionals de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM).

Mercedes Rodríguez Delgado (EMPA 2004), directora de Serveis d’Assumptes Generals de l'Ajuntament de Santa Coloma de Gramenet.

Dani Rodrik, professor d’Economia Política Internacional a la John F. Kennedy School of Government (KSG), de la Universitat de Harvard.

Maria J. Rosa, professora adjunta al Departamento de Economia, Gestão e Engenharia Industrial (DEGEI) da Universidade de Aveiro, Portugal i investigadora al The Centre for Research in Higher Education Policies (CIPES).

Carlos Rufin, professor adjunt de Management al Babson College i director del professorat de l’Institute of Latin American Business del Babson.

Denis Saint Martin, professor de Política i Administració Públiques a la Universitat de Montreal i de Ciències Polítiques a París.

Miquel Salvador, professor del Departament de Ciències Polítiques i Socials de la Universitat Pompeu Fabra.

Bea Sanz, consultora internacional de desenvolupament institucional i col·laboradora acadèmica de l’Institut de Direcció i Gestió Pública d’ESADE.

Han escrit a PUBLIC... | 227

Cláudia S. Sarrico, professora adjunta de la Secção Autónoma de Ciências Sociais, Jurídicas e Políticas (SACSJP) da Universidade de Aveiro, Portugal i investigadora al The Centre for Research in Higher Education Policies (CIPES). Ángel Saz-Carranza, investigador associat de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d'ESADE i del Research Center for Leadership in Action, Wagner School of Public Service, New York University.

Marguerite Schneider, professora titular de la School of Management del New Jersey Institute of Technology.

Ricard Serlavós, professor de Direcció de Recursos Humans d'ESADE i professor de l'IDGP. Albert Serra, director del Programa PARTNERS de l''Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE i director del Màster en Direcció Pública (EMPA) d’ESADE. Narcís Serra, president de la Fundació CIDOB i catedràtic de Teoria Econòmica de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB). En la seva dilatada trajectòria política ha estat conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya (1977-79), alcalde de Barcelona (1979-82), ministre de Defensa del Govern Espanyol (1982-89), vice-president del Govern Espanyol (1991-95) i president de la Comissió de Règim de les Administracions Públiques del Congrés de Diputats fins a la seva dissolució el present any 2004.

Xavier Sisternas (FGAP 1991), cap del Gabinet Tècnic del Departament de Justícia de la Generalitat de Catalunya i professor associat de la Universitat Pompeu Fabra (UPF).

Joseph Soeters, professor a la Facultat d’Estudis sobre l’Organització de les Ciències Socials i del Comportament de la Universitat de Tilburg.

Miekatrien Sterck, investigadora de l’Institut de Gestió Pública de la Katholieke Universiteit Leuven.

Joseph E. Stiglitz, Premi Nobel d’Economia, catedràtic d’universitat i professor de la Columbia Business School, la Graduate School of Arts and Sciences (Departament d’Economia) i la School of International and Public Affairs. És cofundador i director executiu de la Iniciativa per al Diàleg Polític (IDP).

Joan Subirats, catedràtic de Ciència Política de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB) i director de l’Institut de Govern i Polítiques Públiques de la mateixa Universitat.

José Manuel Sucre Ciffoni, gerent de programa de la Divisió per a l’Administració Pública i Gestió del Desenvolupament de l'Organització de les Nacions Unides (ONU).

Catrien. J. A. M. Termeer, professora d’Administració Pública i Política a la Wageningen University and Research Centre.

Fred Thompson, Grace and Elmer Goudy Professor de Política i Administració Públiques a l’Atkinson Graduate School of Management de la Willamette University.

Robert Thompson, professor a l’Escola de Direcció, Facultat d’Administració d’Empreses, Queensland University of Technology, Austràlia 228 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Adolf Todó, director general de Caixa Manresa i professor d'ESADE. Benedetta Trivellato, investigadora del CRISP – Interuniversity Research Center for Public Services, Milano-Bicocca University.

Alex Turrini, professor adjunt del Departament de Gestió Pública i investigador del Centre per a la Innovació en els Governs de la Bocconi.

Daniel J.W.B. Uiterwijk, estudiant de doctorat a la Netherlands Defense Academy i a la Universitat de Tilburg.

Joaquim Valls Arnau (FGAP 1992), secretari de la Comissió de Control del Pla de Pensions de la Diputació de Barcelona i director gerent del CEMICAL. Giovanni Valotti, catedràtic del Departament de Gestió Pública i investigador del Centre per a la Innovació en els Governs de la Bocconi.

Siv Vangen, Senior Lecturer de The Open University Business School.

Noralv Veggeland, professor del Centre for Public Policy Innovation (CPPI) del Lillehammer University College de Noruega.

Alfred Vernis, responsable del projecte SEKN per ESADE, professor de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) i director del programa Funció Gerencial a les ONG (FGONG).

Manuel Villoria, director de l’Àrea de Ciència Política i de l’Administració de la Universitat Rey Juan Carlos.

Eulàlia Vintró, catedràtica de filologia grega de la Universitat de Barcelona i vocal d’un grup de treball sobre bon govern i transparència administrativa. Ha estat diputada al Parlament de Catalunya i tinent d’alcalde de l’Ajuntament de Barcelona. En diferents legislatures ha estat regidora d’Ensenyament, Cultura i Joventut i també de Benestar Social.

Borja Vivanco, doctor en Economia i becari postdoctoral d’ESADE. Arnaud Voisin, Ministère de la Défense – Direction des affaires financières GREMAN – Institut d’Administration des Entreprises, Université de Nice Sophia Antipolis.

Mario Waissbluth, professor del Departament d’Enginyeria Industrial de la Universidad de Chile i membre del Consejo de Alta Dirección Pública, ratificat pel Senat de Xile per al període 2004-2010.

Mike Wallace, professor de Gestió Pública a la Cardiff Business School, Cardiff University, i director associat de Construcció de Capacitats a l’Advanced Institute of Management Research.

Steven Van de Walle, professor de Gestió Pública a la School of Public Policy de la Universitat de Birmingham.

Joe Wallis, professor d’Economia i Administració Pública de la School of Business and Management de l’American University of Sharjah, a Sharjah, Emirats Àrabs Units.

Han escrit a PUBLIC... | 229

Montgomery Van Wart, professor i catedràtic del Departament d'Administració Pública de la California State University San Bernardino.

Clay G. Wescott, director de l'Asia-Pacific Governance Institute.

Michael C. Wood, degà executiu de la Curtin Business School, de la Curtin University of Technology.

John C. Wood, vicerector adjunt de l’Edith Cowan University.

Joan Xirau (FGAP 1996, LISP 2001 i EMPA 2003), director del Centre d'Estudis Jurídics i Formació Especialitzada del Departament de Justícia de la Generalitat de Catalunya.

Kaifeng Yang, professor titular de gestió pública a la Florida State University, Estats Units.

Tamyko Ysa, professora de l’Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d’ESADE i membre del comitè de direcció de la International Summer School in Public Administration and Management.

*Posició professional en el moment de la col·laboració.

230 | Els 50 millors articles de PUBLIC

relació d’articles publicats PUBLIC 17 Els dos futurs de l’administració pública 15/12/2008 - B. Guy Peters La importància de gestionar els contractes de manera eficaç i responsable 15/12/2008 - Steven Cohen i William Eimicke Partenariat publicoprivat i desenvolupament econòmic local: aspectes importants en el disseny i la implementació 15/12/2008 - Dario Cavenago, Laura Mariani & Benedetta Trivellato Els partenariats publicoprivats i la introducció del finançament privat en la inversió pública 15/12/2008 - Frédéric Marty & Arnaud Voisin La gestió del talent és una autèntica solució per a l’escassetat d’aptituds?

15/12/2008 - Deborah Blackman & Monica Kennedy (Ressenya) Nous punts de vista sobre la motivació de les persones en el servei públic 15/12/2008 - James L. Perry Per què és tan difícil adaptar-se a les noves formes de fer política? Obstacles per a les noves formes de governança horitzontal. Una perspectiva de creació de sentit 15/12/2008 - Catrien. J. A. M. Termeer Política, administració i ciutadans: caminant junts cap a noves formes de relació 15/12/2008 - Óscar Cortés Valors de la gestió pública després de la Nova Gestió Pública: informe de l'Escola Internacional d'Estiu de Gestió Pública 2008 15/12/2008 - Kristoffer Brix Bertelsen Novetats a l’agenda administrativa de Mèxic: el programa de millora de la gestió (PMG) 15/12/2008 - Rafael Martínez Puón Relació d’articles publicats | 231

Necesita imperiosamente irse de vacaciones, so idiota 15/12/2008 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 16 Aprendre el lideratge 01/09/2008 - Joseph S. Nye Una introducció a la metagovernança com a gestió pública 01/09/2008 - Louis Meuleman La rendició de comptes quan no hi ha autoritat jeràrquica: opinions dels professionals dels partenariats publicoprivats 01/09/2008 - Muhittin Acar, Chao Guo & Kaifeng Yang La creixent tendència a l’externalització i el repte de la “compra intel·ligent” en gestió pública 01/09/2008 - Masao Kikuchi L’evolució de les organitzacions 01/09/2008 - Jorge Hintze Els economistes i els experts en management poden col·laborar per entendre la reforma i el lideratge en el sector públic?

01/09/2008 - Joe Wallis, Brian Dollery & Linda McLoughlin La implementació de la gestió de l’acompliment del sector públic: la construcció d’una cultura orientada a l’acompliment 01/09/2008 - Gregory Richards Reformes de la gestió pública i noves formes de control. El disseny i la implantació institucional de nous organismes de supervisió 01/09/2008 - Jorge E. Culebro Més exemples de partenariats publicoprivats d’Austràlia: n’acabarem aprenent?

01/09/2008 - Judy Johnston & Siegfried Gudergan Allò petit (ja no) és bell, la xarxa sí que ho és. Però podem gestionar-la? Evidències de xarxes de govern local a la regió del Laci 01/09/2008 - Denita Cepiku Estructures de governança, i mesurament i gestió de l’acompliment en els sistemes educatius superiors portuguès i britànic 01/09/2008 - Ana Isabel Melo Vaya orgullo: tenemos en este hospital el record de gerentes del sistema sanitario europeo 01/09/2008 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 15 Luis F. Aguilar, Governança: normalització conceptual i noves qüestions 31/05/2008 - H. Arámbula 232 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Novetats principals que la Llei 30/2007 aporta a la gestió de la contractació de béns i serveis de les fundacions del sector públic 31/05/2008 - Manuel Mesa Polítiques de funció pública i d’organització administrativa, així, no són possibles 31/05/2008 - Josep-Ramon Morera i Balada El futur dels partenariats publicoprivats 31/05/2008 - Geert Dewulf Partenariats publicoprivats: un plantejament fiscal prudent per fomentar l’acumulació de capital 31/05/2008 - Demi Chung La gestió per resultats: una eina de gestió al servei dels directius públics 31/05/2008 - Verónica Figueroa Construint organitzacions públiques capaces del canvi 31/05/2008 - Robert Thompson Problemes “maleïts” en política pública 31/05/2008 - Brian Head El futur de la gestió de l’acompliment: aprenentatges dels Estats Units 31/05/2008 - Donald P. Moynihan Mesurament i comparació de l’acompliment dels instituts de secundària de Portugal: confrontació entre el benchmarking mètric i el pràctic 31/05/2008 - Cláudia S. Sarrico & Maria J. Rosa La coopetència induïda i la cooperació emergent: estudi internacional sobre el sector dels teatres d’òpera 31/05/2008 - Marcello M. Mariani Presentació dels relats del programa PARTNERS: aprenentatges per a la gestió de la cooperació publicoprivada 31/05/2008 - Albert Serra Estoy harto del desbarajuste del hospital: voy a dimitir como jefe de departamento...

31/05/2008 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 14 La gestió de les relacions publicoprivades en la producció de béns i serveis públics 29/02/2008 - Albert Serra Com poden configurar la prestació de serveis públics a Europa els partenariats publicoprivats?

29/02/2008 - C. H. Bovis La nova Llei de contractes del sector públic des de la perspectiva de la gestió pública 29/02/2008 - Xavier Padrós & Neus Colet La contractació de serveis públics 29/02/2008 - Carsten Greve Relació d’articles publicats | 233

Les característiques de les xarxes i els seus impactes sobre el rendiment d’aquestes 29/02/2008 - Sang Ok Choi Exercir rols directius en les operacions militars 29/02/2008 - Delphine Resteigne & Joseph Soeters A través del laberint: La veritat sobre com les dones arriben a ser líders 29/02/2008 - Alice H. Eagly & Linda L. Carli Per què els experts haurien de ser dirigits per experts. El cas de les universitats 29/02/2008 - Amanda Goodall Per què els ajuntaments necessiten propostes, adaptades als reptes i als requeriments d’avui 29/02/2008 - Ramon Mora Desenvolupament econòmic i capital social: el cas de la regió de Sicília 29/02/2008 - Massimo Cermelli Un model de democràcia per a Bolívia 29/02/2008 - David Murillo Le falta rellenar tres casillas, adjuntar una fotocopia del DNI y 1 bésamelospies, pero no se preocupe que aun así se lo gestiono todo ipso facto* 29/02/2008 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 13 Gestió estratègica del personal públic: marc conceptual per construir i gestionar la capacitat del capital humà al segle XXI 31/10/2007 - Ali Farazmand L'avaluació de l'acompliment i la carrera professional dels empleats públics 31/10/2007 - Albert Galofré Lideratge en un món de poder compartit 31/10/2007 - Barbara C. Crosby i John M. Bryson Direcció estratègica col·laborativa: factors d'èxit per fases del procés 31/10/2007 - Amelia Clarke Els PPP com a aliances estratègiques: entendre les diferències i les similituds entre els PPP i les aliances empresarials 31/10/2007 - Miguel Rivera-Santos i Carlos Rufin La dinàmica de les xarxes público-privades: obrir la caixa negra 31/10/2007 - Daniel J.W.B. Uiterwijk i J. Ivar Kappert Luis F. Aguilar Villanueva (2006), Gobernanza y gestión pública, Mèxic, Fondo de Cultura Económica, ISBN 978-968-16-8133-3 31/10/2007 - Hector Arámbula Reforma econòmica i reforma política a la Xina 31/10/2007 - Eugeni Bregolat 234 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Molta cafeïna per a no res. Explicació de les respostes dels governs locals a les reformes institucionals.

31/10/2007 - Daniela Cristofoli, Greta Nasi, Alex Turrini i Giovanni Valotti Les vies de la innovació pública a l'era global. La flexeguretat nòrdica 31/10/2007 - Noralv Veggeland Espavila't, Fernández; som la riota de la productivitat europea !

31/10/2007 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 12 Reflexions sobre l'enfocament biogràfic al lideratge i a la innovació 23/07/2007 - Jameson W. Doig Entendre la dinàmica del lideratge en diferents escenaris 23/07/2007 - Montgomery Van Wart Reforma de la pressupostació per acompliment: una visió internacional 23/07/2007 - Miekatrien Sterck Influeixen els atributs de les pràctiques administratives innovadores en la seva adopció? Estudi exploratori del govern local als Estats Units [1] 23/07/2007 - Marguerite Schneider Macroestructura. La construcción del Estado y los bienes públicos: conclusions principals 23/07/2007 - Jorge Landaburu Informe: Itinerari d'estudi sobre l'elaboració participativa de pressupostos per a la regió de París 23/07/2007 - Elke Löffler Reformes en l'Administració pública de l'Estat de Geòrgia: algunes lliçons s'aprenen de nou 23/07/2007 - Lloyd G. Nigro & J. Edward Kellough El paper de Sant Feliu de Llobregat en el desenvolupament de les TIC 23/07/2007 - Mario Alguacil Jó; qué zurcido más cutre le has hecho... Siendo el Gerente del hospital bastante bien servido va a salir de la intervención. Pero... Tú te callas, pelota.

23/07/2007 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 11 Política pública basada en l'evidència: una visió amb aspiracions 26/03/2007 - Jeffrey Pfeffer Alguns reptes de la modernització a l'Administració de la Generalitat de Catalunya 26/03/2007 - Isidre Obregon i Gomà L'Administració pública a Catalunya: una agenda de reformes 2007-2010 [1] 26/03/2007 - Xavier Sisternas Relació d’articles publicats | 235

El concepte de governabilitat 26/03/2007 - Jan Kooiman La gestió del coneixement en xarxa aporta valor públic afegit 26/03/2007 - Robert Agranoff Coproduir coneixement per a l'acció: desenvolupar una investigació basada en la pràctica conjunta amb els professionals 26/03/2007 - Angie Chan Consells per a líders que vulguin créixer i millorar 26/03/2007 - Robert Kaplan La confiança dels ciutadans en el sector públic 26/03/2007 - Steven Van de Walle La fi de les proteccions administratives en el Govern federal dels Estats Units?

26/03/2007 - Norma M. Riccucci & Katherine C. Naff Xarxes de prestació de serveis mitjançant una organització principal 26/03/2007 - Elizabeth A. Graddy Gestionar el canvi en els serveis públics 26/03/2007 - Mike Wallace Dels plans a l'acció: la reforma de l'Administració pública a la regió d'Àsia-Pacífic 26/03/2007 - Clay G. Wescott Agudeza visual: averiguar de entre estos dos funcionarios cual es el fijo y cual el interino 26/03/2007 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 10 Economia i política de la privatització local 13/11/2006 - Germà Bel Liderar amb el cor obert 13/11/2006 - Ronald A. Heifetz & Marty Linsky Mesurament dels resultats en el sector públic anglès: a la recerca del fil d'or 13/11/2006 - Pietro Micheli, Andy Neely & Mike Kennerley Fer que el govern local funcioni. Introducció a la gestió pública per a països en vies de desenvolupament i economies emergents 13/11/2006 - Leon van den Dool La dinàmica de les xarxes públiques 13/11/2006 - Ángel Saz-Carranza Més enllà de la linealitat: Quin procés experimenta una xarxa pública interorganitzativa?. La influència emergent de les xarxes en les organitzacions públiques i la governança de les xarxes del coneixement 13/11/2006 - Thomas Clarke 236 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Evolució dinàmica dels partenariats publicoprivats: el rol dels actors clau en la gestió de múltiples stakeholders 13/11/2006 - Kate Joyner Instancias, legitimaciones, rúbricas, salude, sellado, ...

13/11/2006 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 09 International Summer School in Public Management 2006 24/07/2006 - Tamyko Ysa Fonamentar el lideratge en el treball de progressar 24/07/2006 - R. A. Heifetz Conferència 2006 de la European Foundation for Management Development: ¿El paradigma postburocràtic: una nova era per a la gestió pública?

24/07/2006 - Eduard Gil El ball del lideratge: l'art de liderar en els negocis, el govern i la societat 24/07/2006 - Robert B. Denhardt & Janet Denhardt El factor humà en la governança: la gestió dels empleats públics a Àfrica i Àsia 24/07/2006 - Willy McCourt Fer que funcionin els centres urbans 24/07/2006 - David Feehan & Marvin Feit La transversalitat com a impulsora de millores en l'Administració pública, en un context de desenvolupament d'un sistema de serveis locals 24/07/2006 - Ramon Mora Desafiar el moviment dels resultats: obligació de retre comptes, complexitat i valors democràtics 24/07/2006 - Beryl A. Radin Amb les normes no n'hi ha prou: la importància del discurs polític i de l'argumentació de la política 24/07/2006 - Denis Saint Martin & Fred Thompson Gestió pública: la vella i la nova 24/07/2006 - Laurence I. Lynn, Jr. El camí sinuós del servei professional de carrera a Mèxic 24/07/2006 - Rafael Martínez Puón Peter Drucker i la gestió publica 24/07/2006 - Michael C. Wood & John C. Wood Cómo estarán las cuentas del hospital...

24/07/2006 - Antonio Fraguas (Forges)

Relació d’articles publicats | 237

PUBLIC 08 Assumir ¿Gomery¿: el futur del servei públic al Canadà 27/03/2006 - Patrice Dutil La qualitat de les institucions és clau 27/03/2006 - Dani Rodrik Gestionar el canvi i la innovació en les organitzacions de servei públic 27/03/2006 - Stephen Osborne i Kerry Brown Performance, l'ère des Ressources Humaines 27/03/2006 - Marie-Thérèse Deleplace Un model de gestió governamental orientat als resultats 27/03/2006 - Caio Marini i Humberto Martins Sector públic i gestió privada: una convergència desitjable 27/03/2006 - Adolf Todó Gestió animal: Hi ha bons directius en el món animal?

27/03/2006 - Jesús Fernández Serveis públics i OMC: una mirada al cel 27/03/2006 - Oriol Alsina Club de Direcció Pública de l'Associació d'Antics Alumnes d'ESADE: primeres activitats programades per al 2006 27/03/2006 - Roser Roca i Mª Jesús Mier La European Foundation of Management Development (EFMD) està desenvolupant, conjuntament amb ESADE i cinc escoles més, el primer programa per a directius públics a escala europea 27/03/2006 - Eduard Gil De la confrontació al consens: La Reforma de l'Estat a Xile 1990-2005 27/03/2006 - Mario Waissbluth i José Inostroza Si, si, si, si, si, ¡Y una leche...!

27/03/2006 - Antonio Fraguas (Forges) Les oficines tècniques de gestió de projectes com a element facilitador dels processos de modernització i d'innovació 27/03/2006 - Josep Palet

PUBLIC 07 El futur de la governança global 19/12/2005 - Joseph E. Stiglitz The Essential Public Manager 19/12/2005 - Christopher Pollitt

238 | Els 50 millors articles de PUBLIC

La gestió dels partenariats per obtenir un avantatge col·laboratiu 19/12/2005 - Chris Huxham i Siv Vangen Un marc de valor públic per a la governança contractual 19/12/2005 - Janine O’Flynn Reforma del sector públic a Rússia 19/12/2005 - I. N. Baranov Què es pot aprendre de l'experiència a l'Amèrica Llatina?

19/12/2005 - Pedro Parada Traspàs (devolution) de competències i descentralització a l'Administració pública: conceptes, conseqüències i avaluació 19/12/2005 - Elio Borgonovi Governar ciutats i territoris en la societat de les xarxes 19/12/2005 - Quim Brugué, Ricard Gomà i Joan Subirats Estudi comparatiu de les relacions entre el poder central i el local a la Gran Bretanya: desenvolupaments recents a Anglaterra, Escòcia i Gal·les 19/12/2005 - Martin Laffin Qui és responsable de les polítiques públiques en un Estat descentralitzat?

19/12/2005 - Sandra León Alfonso La gestió pública és una ciència moral?

19/12/2005 - Claude Rochet Secretaria d'Estat per a la Reestructuració Administrativa 19/12/2005 - Antonio Fraguas (Forges) Els desafiaments del sector públic per al segle XXI 19/12/2005 - Josep Palet

PUBLIC 06 Informe sobre bon govern i transparència administrativa 26/09/2005 - Eulàlia Vintró Fletxes, cercles i híbrids: el control del govern modern 26/09/2005 - Christopher Hood La construcció de l'Estat nucli del desenvolupament de capacitats 26/09/2005 - Francis Fukuyama La International Summer School in Public Administration and Management 2005 26/09/2005 - Erik Højbjerg & Bríd Quinn La col·laboració publicoprivada en projectes estratègics 26/09/2005 - Marcel Prunera

Relació d’articles publicats | 239

Nova cultura, nous valors i nou govern de l'aigua. Nova cultura de l'aigua i valors públics que cal protegir 26/09/2005 - Germán Bastida La contribució de l'ombudsman a la millora de la gestió pública 26/09/2005 - Enric Bartlett Enfocaments de la qualitat en la gestió pública 26/09/2005 - Alfredo Berges Participació i enfortiment de la societat civil: claus per a la construcció de capital social en el marc de la cooperació europea amb els països de l'Àfrica, el Carib i el Pacífic (ACP) 26/09/2005 - Bea Sanz Col·laboracions entre el sector públic i el sector privat a Iberoamèrica: cercant la complementarietat 26/09/2005 - Alfred Vernis Algunes lliçons de la nostra història recent davant les reformes de la funció pública 26/09/2005 - Manuel Férez Governing by Network: The New Shape of the Public Sector 26/09/2005 - Josep Palet

PUBLIC 05 El management com a pràctica 20/06/2005 - Henry Mintzberg El repte del canvi organitzatiu 20/06/2005 - Steve Kelman Autonomia de l'organisme regulador de l'electricitat al Perú 20/06/2005 - Edwin Quintanilla Diverses activitats per gestionar xarxes interorganitzatives 20/06/2005 - Àngel Saz-Carranza La rendició de comptes de les ONG com a aprenentatge social 20/06/2005 - Alejandro Litovsky Ampliar l'abast dels sistemes de control de gestió: estímuls dels processos d'autonomització 20/06/2005 - Manila Marcuccio Una aproximació a l'avaluació de polítiques públiques de transició a la societat del coneixement 20/06/2005 - Mila Gascó Responsabilització i responsabilitat gerencial: institucions abans que instruments 20/06/2005 - Koldo Echebarría El procés de reforma de l'Estat i la modernització de la gestió pública a Xile. Lliçons, experiències i aprenentatges (1990-2003) 20/06/2005 - Álvaro V. Ramírez Alujas 240 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Evolució dels models de directius municipals a Europa: reptes i dificultats per a la definició d'un espai professional compartit 20/06/2005 - Xavier Bertrana Deloitte elabora l'estudi Perspectives de futur dels recursos d'atenció a la dependència. El sector residencial.

20/06/2005 - Josep Palet

PUBLIC 04 Competir per al futur: gestió estratègica de riscos en una pràctica operacional 15/03/2005 - Michael Barzelay Les polítiques de gestió pública de Lula: iniciatives audaces, mesures vacil·lants i un aprenentatge difícil 15/03/2005 - Francisco Gaetani La ciutadania opina sobre la gestió i l'Administració pública 15/03/2005 - Joan Manuel Espuelas La signatura electrònica a l'Ajuntament de Santa Coloma de Gramenet 15/03/2005 - Mercedes Rodríguez Conferència anual de la European Foundation for Management Development (EFMD) 15/03/2005 - Eduard Gil Conceptes que defineixen la gestió pública com a àmbit acadèmic internacional 15/03/2005 - Lawrence R. Jones Polítiques de provisió de serveis 15/03/2005 - Joan Prats La gestió de les externalitzacions 15/03/2005 - Carles Ramió x+i+e+c ¿ govern, el govern i la gestió pública en la societat del coneixement 15/03/2005 - Jordi Marín Dirigir en contextos polítics. Dirigir en contextos funcionarials 15/03/2005 - Carlos Losada Ressenya del llibre: Privatizing Education 15/03/2005 - Pere Puig Reflexions que ara toca fer 15/03/2005 - Jordi Pujol

Relació d’articles publicats | 241

PUBLIC 03 Institucions, desenvolupament econòmic i governabilitat global 13/12/2004 - Narcís Serra El Projecte 22@: una aposta per la indústria del coneixement 13/12/2004 - Miquel Barceló El Congrés Internacional del CLAD: un espai democràtic per al debat sobre el sector públic 13/12/2004 - Nuria Cunill Conferencia 2005 de la European Foundation for Management Development: ¿La gestió del canvi en el sector públic: modernitzar la direcció pública per modernitzar els serveis públics?

13/12/2004 - Eduard Gil Copagament 13/12/2004 - Guillem López Casasnovas Funcionaris emprenedors?

13/12/2004 - Xavier Sisternas La gestió de les relacions entre les universitats i el territori: el paper dels stakeholders i el rol del directiu públic 13/12/2004 - Eduard Pallejà Una mirada al compromís organitzatiu 13/12/2004 - Manel Peiró Diàlegs al Fòrum 13/12/2004 - Mireia Belil Reformes administratives a l'Europa central i a l'Europa de l'Est: el Programa SIGMA 13/12/2004 - Francisco Cardona i Bob Bonwitt Barcelona guardonada amb dos dels quatre premis atorgats per TeleCities i Deloitte en l'edició 2004 de l'estudi comparatiu Ciutadania virtual per a tothom 13/12/2004 - Josep Palet

PUBLIC 02 Ètica en el servei públic 27/09/2004 - M. Villoria Lideratge per al canvi social 27/09/2004 - Sonia Ospina Administració de justícia i gestió pública 27/09/2004 - Joan Xirau Quin tipus de directiu públic local necessitem per donar respostes adequades a les necessitats i expectatives actuals de les nostres ciutats?

27/09/2004 - Ramon Mora 242 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Americans overseas for John Kerry 27/09/2004 - Mariana Dates Els plans de pensions a l'Administració pública: una oportunitat?

27/09/2004 - Joaquim Valls La participació de l'Associació Catalana de Gestió Pública en el procés de reforma de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya 27/09/2004 - Isidre Obregon i Joan Manuel Espuelas L'evolució dels sistemes de funció pública de les comunitats autònomes: entre la inèrcia i la innovació limitada 27/09/2004 - Miquel Salvador La protecció de dades: una nova responsabilitat dels directius públics 27/09/2004 - Enric Colet Capital social i multiculturalitat: implicacions per a les polítiques públiques 27/09/2004 - Verónica Figueroa Conclusions de la Conferència Anual de la European Foundation for Management Development: Més (BONS) dirigents per al sector públic: casos, experiències i reflexions sobre la gestió del desenvolupament del lideratge 10/06/2004 - Eduard Gil Avaluació integral de les quatre edicions del programa Funció Gerencial a les ONGD (FGONG) que s'han organitzat a Barcelona i Madrid entre el 1999 i el 2003 27/09/2004 - Broja Vivanco L'impacte de les reformes europees i internacionals en el govern d'àmbit local. Què està passant en l'àmbit institucional i quines són les seves implicacions pràctiques?

27/09/2004 - José Manuel Rodríguez Samuel Husenman i la gestió pública 27/09/2004 - Francisco Longo Tonificar els valors ètics de l'empresa pública 27/09/2004 - Mª Luisa Clares

PUBLIC 01 Rep una cordial benvinguda a PUBLIC! 10/05/2004 - Carlos Losada Benvingut/Benvinguda a l'Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d'ESADE! 06/05/2004 - Francisco Longo L'Administració Oberta Electrònica de Catalunya (AOC) en el nou organigrama del Govern de Catalunya 17/05/2004 - Albert Martín El Pla d'implantació de les TIC a Santa Coloma de Gramanet 17/05/2004 - Mercedes Rodríguez Relació d’articles publicats | 243

Una orientació cap a l'excel·lència a l'Administració local 17/05/2004 - Francesc Belver Una associació al servei de quina gestió. Presentació de l'Associació Catalana de Gestió Pública 17/05/2004 - Isidre Obregon Entre els pobres resultats de Lisboa i els grans reptes de l'ampliació a l'est 20/05/2004 - Pere Puig Experiències de responsabilització (accountability): el cas del govern local a Itàlia 17/05/2004 - Manila Marcuccio El desenvolupament de competències en la formació dels directius de les administracions públiques 24/05/2004 - Ricard Serlavós Conceptes bàsics sobre les xarxes interorganitzatives 17/05/2004 - Àngel Saz Ressenya del llibre: 'Els nous instruments de la gestió pública' 24/05/2004 - Pere Puig Presentació de la Carta Iberoamericana de Funció Pública 17/05/2004 - José Manuel Sucre Ciffoni Canvi polític i Estat autonòmic 17/05/2004 - Rafael Jiménez Asensio Del 2 al 5 de maig ESADE va acollir la reunió semestral de SEKN · Social Enterprise Knowledge Network 17/05/2004 - Alfred Vernis

244 | Els 50 millors articles de PUBLIC

Relació d’articles publicats | 245

Eduard Gil, col·laborador acadèmic de l'Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d' i Angel Saz-Carranza en una visita del Club de Direcció Pública d'ESADE Alumni al Museu

la vessant artística: la línia gràfica

ESADE, Picasso de Barcelona

Els 50 millors articles de PUBLIC | 247

248 | Els 50 millors articles de PUBLIC

La vessant artística: la línia gràfica | 249

250 | Els 50 millors articles de PUBLIC

La vessant artística: la línia gràfica | 251

ESADE Institut de Governança i Direcció Pública Av. Pedralbes 60-62 08034 Barcelona (+34) 932.806.162 http://www.esade.edu/public

HENRY MINTZBERG, JOSEPH E. STIGLITZ, FRANCIS FUKUYAMA, DONALD P. MOYNIHAN, JOSÉ MANUEL SUCRE-CIFFONI, CHRISTOPHER POLLIT, CARLOS LOSADA, RONALD A. HEIFETZ, DANI RODRIK, LAWRENCE R. JONES, RICARD SERLAVÓS, ALI FARAZMAND, JOSEPH S. NYE, JAMESON W. DOIG, SONIA OSPINA, BARBARA KELLERMAN, MANEL PEIRÓ, MANUEL VILLORIA, JORDI PUJOL, STEVE KELMAN, KOLDO ECHEBARRÍA, CHRISTOPHER HOOD, JOAN SUBIRATS, GERMÀ BEL, RICARD GOMÀ, JEFFREY PFEFFER, GUILLEM LÓPEZ CASASNOVAS, LAURENCE I. LYNN, JR., MANUEL FÉREZ, MARTY LINSKY, KERRY BROWN, JAN KOOIMAN, NARCÍS SERRA, MICHAEL BARZELAY, BERYL A. RADIN, PERE PUIG, SIV VANGEN, VERÓNICA FIGUEROA, QUIM BRUGUÉ, ELIO BORGONOVI, ROBERT AGRANOFF, ANGEL SAZ-CARRANZA, RAFAEL JIMÉNEZ ASENSIO, EULÀLIA VINTRÓ, ADOLF TODÓ, B. GUY PETERS, ALBERT SERRA, CHRIS HUXHAM, MIREIA BELIL, CHRISTOPHER H. BOVIS, NURIA CUNILL, ALFRED VERNIS, JOAN PRATS, STEPHEN OSBORNE, CARLES RAMIÓ, ANTONIO FRAGUAS (FORGES)