PUBLIC by ESADE

Los 50 mejores artículos

PUBLIC es el boletín electrónico del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de ESADE. Se edita trimestralmente en catalán, castellano e inglés. Es de libre suscripción y consulta en la web: www.esade.edu/public ISSN 2013-2522 Copyright - Los contenidos de PUBLIC son propiedad de la Fundación ESADE o de terceros que hayan autorizado su uso a esta fundación. Todos los derechos reservados.

Edición especial del 5º aniversario

Joat Henrich (ed.), Francisco Longo (ed.) y Tamyko Ysa (ed.)

HENRY MINTZBERG, JOSEPH E. STIGLITZ, FRANCIS FUKUYAMA, DONALD P. MOYNIHAN, JOSÉ MANUEL SUCRE-CIFFONI, CHRISTOPHER POLLIT, CARLOS LOSADA, RONALD A. HEIFETZ, DANI RODRIK, LAWRENCE R. JONES, RICARD SERLAVÓS, ALI FARAZMAND, JOSEPH S. NYE, JAMESON W. DOIG, SONIA OSPINA, BARBARA KELLERMAN, MANEL PEIRÓ, MANUEL VILLORIA, JORDI PUJOL, STEVE KELMAN, KOLDO ECHEBARRÍA, CHRISTOPHER HOOD, JOAN SUBIRATS, GERMÀ BEL, RICARD GOMÀ, JEFFREY PFEFFER, GUILLEM LÓPEZ CASASNOVAS, LAURENCE I. LYNN, JR., MANUEL FÉREZ, MARTY LINSKY, KERRY BROWN, JAN KOOIMAN, NARCÍS SERRA, MICHAEL BARZELAY, BERYL A. RADIN, PERE PUIG, SIV VANGEN, VERÓNICA FIGUEROA, QUIM BRUGUÉ, ELIO BORGONOVI, ROBERT AGRANOFF, ANGEL SAZ-CARRANZA, RAFAEL JIMÉNEZ ASENSIO, EULÀLIA VINTRÓ, ADOLF TODÓ, B. GUY PETERS, ALBERT SERRA, CHRIS HUXHAM, MIREIA BELIL, CHRISTOPHER H. BOVIS, NURIA CUNILL, ALFRED VERNIS, JOAN PRATS, STEPHEN OSBORNE, CARLES RAMIÓ, ANTONIO FRAGUAS (FORGES)

índice Presentación | Carlos Losada

Introducción | Francisco Longo, Tamyko Ysa y Joat Henrich

el ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas

1. El management como práctica | Henry Mintzberg 2. The Essential Public Manager | Christopher Pollitt

3. Dirigir en contextos políticos. Dirigir en contextos funcionariales | Carlos Losada 4. Conceptos que definen la gestión pública

16 20 23

como ámbito académico internacional | Lawrence R. Jones

de las administraciones públicas | Ricard Serlavós

y gestionar la capacidad del capital humano en el siglo XXI | Ali Farazmand

5. El desarrollo de competencias en la formación de los directivos

6. Gestión estratégica del personal público: marco conceptual para construir

7. Una mirada al compromiso organizativo | Manel Peiró 8. Ética en el servicio público | Manuel Villoria

36 38

el liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público

9. Aprender el liderazgo | Joseph S. Nye

10. Fundamentar el liderazgo en el trabajo de progresar | Ronald A. Heifetz y Marty Linsky 11. Reflexiones sobre el enfoque biográfico al liderazgo y a la innovación | Jameson W. Doig 12. Liderazgo para el cambio social | Sonia Ospina 13. Lidercentrismo: “¡Son los seguidores, estúpido!” | Barbara Kellerman 14. Reflexiones que ahora hay que hacer | Jordi Pujol 15. El reto del cambio organizativo | Steve Kelman 16. Gestionar el cambio y la innovación en las organizaciones de servicio público | Stephen Osborne y Kerry Brown

51 57 60 63 66 76 80

17. Gestión pública: la vieja y la nueva | Laurence I. Lynn, Jr. 18. Algunas lecciones de nuestra historia reciente

ante las reformas de la función pública | Manuel Férez

los modelos de dirección pública basados en resultados

19. La gestión por resultados: una herramienta de gestión al servicio de los directivos públicos | Verónica Figueroa

20. Competir para el futuro: gestión de riesgos en una práctica operacional | Michael Barzelay 21. Responsabilización y responsabilidad gerencial:

instituciones antes que instrumentos | Koldo Echebarría

22. Flechas, círculos e híbridos: el control del gobierno moderno | Christopher Hood

23. Política pública basada en la evidencia: una visión con muchas aspiraciones | Jeffrey Pfeffer 24.El futuro de la gestión del desempeño:

92 96 99 101 103

aprendizajes de Estados Unidos | Donald P. Moynihan

105

obligación de rendir cuentas, complejidad y valores democráticos | Beryl A. Radin

108

los modelos de gobernanza pública

113

26. El concepto de gobernabilidad | Jan Kooiman

114

25. Desafiar el movimiento de los resultados:

27. El futuro de la gobernanza global | Joseph E. Stiglitz

28. Instituciones, desarrollo económico y gobernabilidad global | Narcís Serra

29. La construcción del Estado como núcleo del desarrollo de capacidades | Francis Fukuyama 30. La calidad de las instituciones es clave | Dani Rodrik 31. Presentación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública | José Manuel Sucre Ciffoni 32. Entre los pobres resultados de Lisboa

117 122 133 136 143

y los grandes retos de la 'ampliación al este' | Pere Puig

145

conceptos, consecuencias y evaluación | Elio Borgonovi

148

33. Traspaso (devolution) de competencias y descentralización en la Administración pública:

34. Cambio político y Estado autonómico | Rafael Jiménez Asensio Sí, però... (per Forges) | Antonio Fraguas (Forges)

35. Informe sobre buen gobierno y transparencia administrativa | Eulàlia Vintró

151 205 154

la gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas 36. Diferentes actividades para gestionar redes interorganizativas | Angel Saz-Carranza 37. La gestión del conocimiento en red aporta valor público añadido | Robert Agranoff 38.Gobernar ciudades y territorios

en la sociedad de las redes | Quim Brugué, Ricard Gomà y Joan Subirats

39. Diálogos en el Forum | Mireia Belil

40. El Congreso Internacional del CLAD: un espacio democrático

para el debate sobre lo público | Nuria Cunill

41. Los dos futuros de la administración pública | B. Guy Peters

las colaboraciones público-privadas 42. La gestión de las relaciones público-privadas en la producción de bienes

157 158 161 164 167 169 171

175

y servicios públicos | Albert Serra

176

para obtener una ventaja colaborativa | Chris Huxham y Siv Vangen

179

en Europa los partenariados público-privados? | C. H. Bovis

182

en busca de la complementariedad | Alfred Vernis

186

43. La gestión de los partenariados

44. ¿Cómo pueden configurar la prestación de servicios públicos

45. Colaboraciones entre lo público y lo privado en Iberoamérica:

46. Políticas de provisión de servicios | Joan Prats 47. La gestión de las externalizaciones | Carles Ramió

48. Economía y política de la privatización local | Germà Bel

49. Sector público y gestión privada: una convergencia deseable | Adolf Todó 50. Copago | Guillem López Casasnovas

190 193 197 200 202

Sí, pero... (por Forges) | Antonio Fraguas (Forges)

205

Índice alfabético de autores

212

Índice cronológico

215

Relación de persones que han contribuido a PUBLIC

218

Relación de artículos publicados

231

La vertiente artística: la línea gráfica

247

Carlos Losada, director general de ESADE, en la jornada “Los escenarios de la gestión pú organizada por el Instituto de Gobernanza y Dirección Pública con motivo del 50 aniversa

50 artículos para 50 años; presentación e introducción

blica del siglo XXI”, rio de ESADE

Los 50 mejores artículos de PUBLIC | 7

8 | Los 50 mejores artĂculos de PUBLIC

presentación La razón de ser de ESADE, como institución académica internacional con 50 años de historia, es: • La formación de personas con el más alto nivel de competencia profesional, con un claro perfil internacional y concientes de sus responsabilidades cívicas como individuos y como profesionales. Por ello, trata el proceso pedagógico desde una perspectiva global e integradora, sostenido por una amplia base cultural y entendido como servicio a las personas y a la sociedad. • La creación y la difusión de conocimiento basado en el estudio crítico del saber existente y en una investigación con un gran rigor científico y de relevancia nacional e internacional. • El debate, con información y propuestas sobre temas relevantes, desde su independencia y con la finalidad de promover la transformación de la sociedad para alcanzar cotas más altas de justicia y libertad. Por todo ello, me es grato presentar este libro conmemorativo del quinto aniversario de PUBLIC, el boletín del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGDP) de ESADE. Una publicación que responde a los principios expresados anteriormente, en el ámbito de la gobernanza y la dirección pública, un ámbito con una especial significación a la sociedad actual y por el cual ESADE ha realizado una apuesta decidida desde hace más de veinte años. Confío en que sea de vuestro interés.

Carlos Losada Director general de ESADE

50 artículos para 50 años; presentación e introducción | 9

10 | Los 50 mejores artĂculos de PUBLIC

introducción Durante estos años, PUBLIC ha querido construir un es-

pues, dirigir? ¿Cuáles son las especificidades de la di-

pacio de creación, difusión, formación y debate en el ám-

rección en los entornos públicos? ¿Cómo se configura la

bito de la gobernanza y la dirección pública, tanto a

dirección pública profesional? ¿Cuáles son sus tareas

escala local como internacional. Ha sido una iniciativa

fundamentales? ¿Cómo se tienen que gestionar las per-

para fomentar los liderazgos innovadores en el sector pú-

sonas, como elemento determinante de la calidad de las

blico. La publicación ha contado con la colaboración de

instituciones y sus resultados? Todas estas son cuestio-

autores de primer nivel y, hoy, más de diez mil profesio-

nes que han sido objeto de reflexiones y trabajos de pro-

nales y académicos de todo el mundo (de más de cien

fesionales y académicos especializados en gestión

países) reciben PUBLIC. A todos ellos, autores y recepto-

pública.

res, tenemos que agradecerles su confianza y complicidad. El objetivo que ha intentado lograr PUBLIC, en una sociedad en la que el alud de información es, a veces, difícil de procesar, es reunir algunas de las reflexiones más actuales, rigurosas y relevantes en gestión pública, y presentarlas con un formato fresco y de lectura amable. Así, nuestra fórmula es simple: artículos breves, que son fruto de trabajos largos. Con el libro que tenéis en vuestras manos conmemoramos el quinto aniversario de PUBLIC, conforme a las mismas orientaciones. Os presentamos ahora una selección de cincuenta artículos que sintetizan la trayectoria de la publicación. La recopilación se estructura en seis bloques temáticos, en coherencia con las líneas de investigación que el Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGDP) de ESADE ha desarrollado a través del Grupo de Investigación en Liderazgo e Innovación en la Gestión Pública.

El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público La promoción y el desarrollo del liderazgo público han formado parte de los discursos de reforma de la gestión pública que se han elaborado en el mundo en las últimas décadas, tanto de los que han acompañado las iniciativas de reforma de los gobiernos, como de aquellos que se han dedicado a analizar y conceptualizar estas iniciativas desde el mundo académico. El liderazgo público ha constituido, además, una parte sustancial, medular, de dichos discursos. La existencia y el incremento del número de directivos públicos, el alcance de su significativo de profesionalización de la gerencia pública y la consolidación de su papel dentro de los sistemas político-administrativos son indicadores del éxito de las reformas. Por ello, la investigación sobre liderazgo público es una parte fundamental del análisis del cambio institucional en los sistemas pú-

El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas Un elemento central en los procesos de innovación en las administraciones es cómo se define el ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas. ¿En qué consiste,

blicos, así como una aportación a la mejora de las administraciones públicas y de la sociedad. Es significativo, pues, generar conocimiento relevante sobre los modelos de liderazgo que se adaptan a las especificidades de los sistemas públicos, y conocer y caracterizar las variables 50 artículos para 50 años; presentación e introducción | 11

organizativas que plantean retos a la construcción de

tor público a adoptar visiones que no se ajustan a las di-

estos liderazgos en los entornos actuales.

visiones clásicas de la organización, y que requieren nuevas respuestas organizativas o nuevas formas de trabajo. Se incorpora, de este modo, la idea de corresponsabili-

Los modelos de dirección pública basados en los resultados Los mismos fenómenos que han impulsado la eclosión de la dirección pública han estimulado, en todo el mundo, los intentos de orientar la acción de los gobiernos y sus organizaciones hacia modelos de gestión para resultados. Estos cambios han afectado al sistema de control de la acción pública: de una orientación centrada en la exigencia de rigor procedimental se ha evolucionado

dad entre los distintos actores públicos, y entre ellos y los actores privados, que tienen que coordinarse para hallar solución a los nuevos retos. Este cambio de rol de la administración pública ha llevado a la gestión pública clásica hacia modelos de gobernanza pública. Si nos centramos en las instituciones como elemento crucial para el desarrollo sostenible y la cohesión social, será necesario trabajar para producir conocimiento sobre los procesos de desarrollo institucional, y analizar las variables que interfieren en él.

hacia una orientación centrada en la exigencia de resultados. La gestión para resultados es una de las aportaciones que mejor responde al nuevo reto. Este tipo de gestión aspira a optimizar el proceso de creación de valor, y a asegurar la integración de los componentes de la cadena de valor y la optimización de las interacciones entre ellos –planificación, presupuestación, ejecución y evaluación. Además, garantiza la presencia de los agentes necesarios y legítimos, y crea las condiciones para lograr el resultado estratégico previsto en el programa de gobierno.

La gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas La gestión en red aumenta exponencialmente las capacidades de respuesta del conjunto del sistema público y, en especial, las alternativas de implementación de las políticas públicas. El desarrollo de estas nuevas y complejas estrategias implica la creación de conocimiento nuevo y de nuevas herramientas que cumplan los tres requisitos siguientes: • La gestión en red debe garantizar siempre la mejora de la gobernación de la sociedad mediante políticas

Los modelos de gobernanza pública

públicas que permitan compatibilizar el propósito de la acción de gobierno con los legítimos intereses y condi-

Las administraciones públicas se organizan general-

cionantes a los que están sujetas las empresas priva-

mente sobre la base de estructuras fuertemente forma-

das y las organizaciones sociales.

lizadas, jerárquicas, territorializadas y definidas por sistemas técnicos especializados. Sin embargo, cada vez surgen más objetivos políticos y sociales, referencias territoriales o segmentos de población que obligan al sec12 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

• La gestión en red requiere unos entornos institucionales y corporativos dotados de seguridad jurídica, económica y financiera; una legitimidad política y social; una definición explícita de objetivos orientados a la creación de valor público, y unos mecanismos consisten-

tes de rendición de cuentas, responsabilidad y res-

bles de ellas. La sostenibilidad y la consistencia de esta

ponsabilización (accountability).

forma de colaboración exigen nuevos desarrollos en for-

• La gestión en red exige aprendizajes y cambios en las culturas, en las percepciones, en los instrumentos de gestión y en los roles de los directivos. Así pues, se deberán explorar y conceptualizar los mecanismos de gestión en red que mejor garanticen la creación de valor público; generar conocimiento relevante sobre los distintos patrones de diseño institucional de sistemas públicos complejos, y evaluar los efectos sobre la rendición de cuentas y el control público de las distintas modalidades de gestión relacional.

mas de gestión y, en especial, requieren eliminar estereotipos y el desconocimiento mutuo entre el sector público y el sector privado. Es de justicia acabar esta introducción expresando nuestro agradecimiento a algunas de las personas que han hecho posible PUBLIC durante estos cinco años. A los colegas del consejo de redacción: a Pere Puig, a quien hay que atribuir la visión inicial de crear un boletín periódico en el marco del Instituto; a Eduard Gil, Pablo García, Àngel Saz-Carranza, Albert Serra, Manuel Férez, y a Cristina Navarro y M. Jesús Binefa, que nos guiado por el buen camino. También han sido imprescindibles Antònia Rigo, Gabriel Genescà, Frank G. Linn y Neus Ruiz, del Ser-

Las colaboraciones público-privadas

vicio Lingüístico de ESADE, que han hecho posible la edición trilingüe del boletín y han garantizado su calidad

Dentro del abanico de fórmulas de relación entre actores

lingüística. Y a Xavier Solanellas, Lluís Hernández, Ricard

en los nuevos modelos de gobernanza pública, quisiéra-

Vilanova y José Juan, responsables de la faceta tecnoló-

mos destacar un tipo específico: las colaboraciones pú-

gica.

blico-privadas. En la última década, las distintas formas de colaboración público-privada han sido objeto de un

¡Estáis invitados a participar en los próximos cinco años

creciente interés internacional, tanto entre los profesio-

de PUBLIC!

nales como entre los académicos especializados en gestión pública. La colaboración público-privada (CPP) es, sin duda, un concepto altamente atractivo, puesto que pro-

Esperamos recibir vuestras visitas, comentarios y propuestas de artículos en www.esade.edu/public

mete una síntesis de la eficiencia del sector privado, la implicación de la sociedad civil y la búsqueda del interés público. Pero el proceso para establecer dicha colaboración se describe a menudo como algo complejo y dificultoso. Partiendo de la cuestión básica: “¿La colaboración

Francisco Longo, Tamyko Ysa y Joat Henrich Miembros del Consejo de Redacción de PUBLIC

público-privada ha cambiado el modo de gestionar de los directivos públicos?”, será importante abordar dos temas: si ha cambiado el rol de la administración o su protagonismo, y si han cambiado la forma de gestionar y los perfiles de competencias de las personas responsa50 artículos para 50 años; presentación e introducción | 13

Francisco Longo, director del Instituto de Gobernanza y Direcci贸n P煤blica (IGDP) de ESAD Miembro del Consejo de Redacci贸n de PUBLIC

el ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas

Los 50 mejores artículos de PUBLIC | 15

El management como práctica La práctica del management se caracteriza por su ambigüedad. [...] Esto deja a los directivos, la mayoría de las veces, con los temas complicados “los problemas espinosos, las relaciones difíciles. [...] Una directiva de éxito de una importante compañía aérea me describía a su marido MBA con estas palabras: “Tiene la técnica, piensa que sabe más. Pero está frustrado porque no entiende las complejidades ni las políticas. Piensa que tiene la respuesta pero se frustra al ver que es incapaz de hacer nada al respecto”. Nunca aprendió management en la escuela de negocios. 20/06/2005 - Henry Mintzberg

Si el management fuera una ciencia o una profesión, po-

den obtener, ya sea de las ciencias o de otra procedencia.

dríamos enseñarlo a personas sin experiencia. Pero no

Pero el management es más un arte, basado en la “pers-

es ni una ni otra.

picacia”, la “visión”, la “intuición”. (Peter Drucker escribió en 1954 que “los días del directivo “intuitivo” son contados” [1]. Medio siglo más tarde todavía estamos

El management no es una ciencia. La ciencia consiste en el desarrollo de un conocimiento sistemático a través de la investigación. Difícilmente el management tiene esta finalidad. No es, ni siquiera, una ciencia aplicada, pues ésta sigue siendo una ciencia. Ciertamente el management aplica la ciencia: los directivos tienen que utilizar todo los conocimientos que pue16 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

contando.) Y gran parte del management es destreza, en el sentido que se basa en aprender de la experiencia, en el oficio. Ello quiere decir que consiste tanto en actuar para pensar como en pensar para actuar. Mezclamos una buena dosis de destreza con una cierta cantidad de arte y ciencia, y obtenemos como resultado una profesión que es, por encima de todo, una práctica.

No existe “la mejor manera” de dirigir; todo depende de

están codificadas como síndromes estándar que hay que

la situación.

tratar siguiendo unas técnicas específicas. Pero no puede

Por tanto, el management efectivo se produce cuando el arte, la habilidad y la ciencia se encuentran. Pero en una clase con estudiantes sin experiencia directiva, estos tres elementos no pueden encontrarse “no hay nada que hacer”. Linda Hill (1992) escribe en su libro sobre las per-

decirse lo mismo del management (Whitley, 1995:92) [4]. Poca de su práctica ha logrado codificarse con precisión, y menos aún certificar su efectividad. Por tanto, el management no puede denominarse una profesión ni enseñarse como tal.

sonas que quieren ser directivos que éstas “tienen que

Puesto que la ingeniería y la medicina tienen muchos co-

haber actuado como directivos antes de entender en qué

nocimientos codificados que pueden aprenderse formal-

consistía este rol” [2]. En otras palabras, si no hay expe-

mente, el experto formado casi siempre puede dar unos

riencia, no puede haber habilidad: los estudiantes inex-

mejores rendimientos que el profano en la materia. No

pertos simplemente no pueden entender la práctica. En

ocurre así en el management. Pocos de nosotros confia-

cuanto al arte, nada impide que sea discutido, incluso

ríamos en un ingeniero o un físico intuitivo, que no tuviera

admirado, en una clase convencional de MBA. Pero la in-

una formación reconocida. Sin embargo, tenemos que

experiencia de los estudiantes impide que sea apreciado.

confiar en directivos de todo tipo que no han asistido en

Sólo pueden contemplarlo como lo hacen quienes no son

su vida en ninguna clase de management (e incluso sos-

artistas “observarlo sin entender cómo se produjo.

pechamos de algunos que se pasaron dos en ellas).

Esto deja la ciencia, que es en lo que consiste funda-

Desde la segunda década del siglo XX, cuando Frederick

mentalmente la formación MBA convencional, al menos

Taylor (1911) [5] escribía sobre “la mejor manera” de di-

en la forma de análisis. Es por ello que los típicos estu-

rigir y Henri Fayol (1916/1984) [6] sostenía que “la ca-

diantes de MBA se gradúan con la impresión de que el

pacidad directiva puede y debe adquirirse al igual que la

management es análisis, concretamente la toma de de-

capacidad técnica en la escuela, y posteriormente en el

cisiones sistemáticas y la formulación de estrategias de-

taller”, hemos estado buscando el santo grial del mana-

liberadas. Ésta es una visión reducida y, en última

gement como ciencia y como profesión. En el Reino

instancia, distorsionada del management, que ha fo-

Unido, un grupo denominado la Management Charter In-

mentado dos estilos disfuncionales en la práctica: el es-

itiative buscó avanzar en este sentido mediante la certi-

tilo calculador (demasiado analítico) y el heroico (arte

ficación de los directivos, sin entrar a explicar si el

ficticio). Más adelante, ambos estilos se contrastan con

management era una profesión sino más bien dándolo

un estilo más basado en la experiencia, denominado

por sentado. Como su director dijo en un periódico, el

atrayente “tranquilo y relacionado, implicante e inspira-

MBA “es la única calificación auténticamente global, la

dor.

única licencia para hacer negocios internacionalmente” (Watts, 1997:43) [7].

El management no es una profesión. Se ha señalado que la ingeniería no es tanto una ciencia o una ciencia aplicada cuanto una práctica por derecho propio (Lewin, 1979) [3]. Pero la ingeniería aplica mucha ciencia, codificada y certificada en cuanto a su efectividad. Y también puede llamarse una profesión, lo cual significa que puede enseñarse antes que practicarla, fuera de contexto. En cierto sentido, un puente es un puente, o por lo menos el acero es el acero, aunque su uso tenga que adaptarse a las circunstancias concretas. Lo mismo

Esta afirmación es absurda, y el grupo ha fracasado en su intento. Es hora de afrontar un hecho claro: después de medio siglo intentándolo, todas las evaluaciones razonables que se han hecho al respecto han concluido que el management se ha convertido en algo que no es ni una ciencia ni una profesión. Permanece profundamente incrustado en las prácticas de la vida cotidiana. Deberíamos aplaudir este hecho, no despreciarlo. Y deberíamos preparar a directivos que estén profundamente incrustado en la vida del liderazgo, no a profesionales apartados de ella.

puede decirse de la medicina: muchas enfermedades El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 17

Los campos de trabajo comentados anteriormente pue-

¿Un directivo invitado?

den dividirse entre aquellos en los que la persona que interviene realmente “sabe más” que sus destinatarios, y

Imaginemos el caso de un directivo invitado. La idea

aquellos en que actuar como el experto que sabe más es

misma parece absurda. ¿Cómo puede venir alguien de

un estorbo. Cuando nos llevan al quirófano, pocos de nos-

fuera y dirigir algo? El directivo tiene que tener una com-

otros nos sentimos inclinados a cuestionar al cirujano.

prensión profunda del contexto. En cambio, aceptamos

(“¿Podría cortar un poco más abajo, por favor?”) Por muy

a los profesores sustitutos que realizan la clase por un

malo que sea el trato con el enfermo, aceptamos que el

día, y los Médicos sin Fronteras que crean hospitales por

cirujano sabe más. Pero un maestro de escuela que

unas horas. ¿Y no los directivos temporales?

actúa sobre la base de que sabe más puede impedir el aprendizaje del alumno. Enseñar en una escuela es una actividad de facilitación, más relacionada con fomentar el

El ejemplo más obvio resulta instructivo “un director invitado. Unos pocos ensayos, y los músicos se van a tocar

aprendizaje que con impartir la docencia.

en las salas de conciertos más prestigiosas del mundo.

Dirigir también es una actividad de facilitación. Es verdad

mente programado. Es Mozart quien toca las cuerdas, y

que los directivos tienen que saber muchas cosas y a me-

todo el mundo interpreta según su partitura tan orques-

nudo tienen que tomar decisiones fundamentadas en

tada. Tendremos un management profesional cuando las

estos conocimientos. Pero, especialmente en las grandes

organizaciones lleguen a estar tan programadas como la

organizaciones y en las que se dedican a “trabajar con

orquesta sinfónica, e interpreten sus estrategias como

los conocimientos”, los directivos tienen que dirigir mejor,

las partituras de Mozart, con unos empleados obedientes

para que otros puedan saber más y, en consecuencia, ac-

y unos clientes sentados cada uno en su fila, que res-

tuar mejor. Tienen que sacar a luz lo mejor que hay en

pondan en el momento justo.

otras personas. La idea de que el jefe lo hace todo, que viene sugerida por la gran estrategia y después guía su implementación por parte de los demás, con frecuencia es un mito que perdura de la producción en masa de bienes simples. “Nuestro objetivo es crear un entorno en el que los estudiantes aprendan a afrontar problemas difíciles y complejos” Los estudiantes aprenden cómo hay que emitir juicios, tomar decisiones y asumir responsabilidades” (“Mensaje del decano”, página web de la Har-

Por una sencilla razón: todo este ejercicio está suma-

La práctica del management se caracteriza por su ambigüedad. Ello es debido a que, a pesar de su uso popular, la metáfora del director sobre la tarima no es nada apropiada (al menos durante la actuación, no necesariamente durante los ensayos; v. Mintzberg 1998) [8]. La mayor parte del trabajo que puede programarse en una organización ha de concernir directamente a sus directivos; puede delegarse a especialistas para que lo lleven a

vard Business School, 2003).

cabo. Esto deja a los directivos, la mayoría de las veces,

Puesto que los profesores de grado de las escuelas pue-

relaciones difíciles. Y esto es lo que hace que la práctica

den trasladar fácilmente sus habilidades de una clase a

del management sea fundamentalmente “soft” y explica

otra, aún pueden denominarse profesionales. Pero no así

por qué determinadas etiquetas como la experiencia, la

los directivos, que difícilmente pueden aplicar sus habili-

intuición, el juicio y la sabiduría se utilizan con tanta fre-

dades de una función a otra dentro de la misma organi-

cuencia para definirlo. Una directiva de éxito de una im-

zación, y menos aún entre distintas organizaciones o

portante compañía aérea me describía a su marido MBA

sectores. En otras palabras, los conocimientos del con-

con estas palabras: “Tiene la técnica, piensa que sabe

texto no pueden transportarse tan fácilmente en mana-

más. Pero está frustrado porque no entiende las com-

gement como en educación, ingeniería o medicina. Ello

plejidades ni las políticas. Piensa que tiene la respuesta

explica que muchos directivos que han triunfado en un

pero se frustra al ver que es incapaz de hacer nada al

sitio fracasan en otros (lo cual difícilmente ocurre a los

respecto”. Nunca aprendió management en la escuela

profesores, ingenieros o físicos “siempre que se man-

de negocios.

tengan fieles a las capacidades que poseen).

18 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

con los temas complicados “los problemas espinosos, las

Henry Mintzberg es Cleghorn Professor de Estudios de Management de la Facultad de Management de la McGill University

[1] Drucker, Peter F. The Practice of Management. Nueva York: Harper, 1954. [2] Hill, Linda A. Becoming a Manager Mastery of a New Identity. Boston: Harvard Business School Press, 1992. [3] Lewin, Douglas. “On the Place of Design in Engineering”. Design Studies 1, núm. 2 (1979): 113-117. [4] Whitely, Richard. “Academic Knowledge and Work Jurisdiction in Management”. Organization Science 16, núm. 1 (1995): 81-105. [5] Taylor, Frederick Winslow. The Principles of Scientific Management. Nueva York: Harper, 1911. [6] Fayol, Henri; Gray, Irwin. General and Industrial Management. Ed. rev. Nueva York: Institute of Electrical and Electronics Engineers, 1984. (Publicado inicialmente en francés en 1916.) [7] Watts, Robert. Sunday Telegraph. 18 de julio de 1997, 43. [8] Mintzberg, Henry. “Covert Leadership: The Art of Managing Professionals”. Harvard Business Review (noviembre-diciembre de 1998): 140-147.

Managers Not MBAs: A Hard Look at the Soft Practice of Managing and Management Development. De Henry Mintzberg, San Francisco: Berrett-Koehler Publishers Inc., 2004. Para pedir un ejemplar: www.henrymintzberg.com/ mangnotmba.htm

El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 19

The Essential Public Manager El boletín electrónico del IDGP ha tenido la amabilidad de invitarme a hablar sobre mi libro The Essential Public Manager. Aunque siempre es una tentación reseñar una obra propia, creo que optaré por evitar un ejercicio tan manifiestamente interesado como éste y, en lugar de ello, intentaré desarrollar en mayor profundidad los temas que aborda el libro. Quizás de esta forma consiga plantear cuestiones que vayan más allá del estricto formato y conecten mejor con los lectores de PUBLIC. 19/12/2005 - Christopher Pollitt

La obra intenta, de una manera informal (y espero que,

quirido mayor virulencia en ausencia total de pruebas de

en ocasiones, como mínimo amena) explorar toda una

una mayor sistematicidad que la pura anécdota o el es-

serie de temas fundamentales en el ámbito de la gestión

tereotipo, aunque sí ha habido momentos en que se han

pública. Los dos que considero más importantes serían,

llevado a cabo investigaciones empíricas de base sólida.

primero, la relevancia de la «publicness», y, segundo, el

Las posturas van del «no hay diferencias realmente im-

tipo de teoría (o teorías) al que podemos aspirar.

portantes entre la gestión pública y la privada» al «hay diferencias enormes y fundamentales entre la gestión pública y la privada». Las consecuencias derivadas de

«Publicness» Tal como muestra el libro, el alcance de las similitudes y diferencias entre la administración y la gestión del sector público y el privado ha sido objeto de controversia durante más de un siglo. Normalmente, la batalla ha ad20 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

adoptar una postura u otra en esta cuestión pueden ser determinantes. Si opinamos que se trata de diferencias triviales o inexistentes, lo que necesitaremos es una forma genérica de teoría de la gestión ―sin importancia para el sector público. Por el contrario, si consideramos que las diferencias son importantes, iremos hacia teorías distintas, rumbos distintos y, finalmente, diferentes ám-

bitos para el estudio de la gestión pública y privada. Por motivos de espacio no puedo exponer aquí los argumentos de forma detallada. Basta con decir que me inclino hacia una postura del tipo «hay diferencias significativas, pero también rasgos comunes, sobre todo los relativos a la dirección de organizaciones grandes y complejas». Por otra parte, desarrollo un argumento en torno a la idea de «grados de publicness», dependiendo de la presencia o ausencia de algunas características, entre las que se encuentran el grado de sensibilidad política que implica la tarea, la diversidad y claridad de objetivos, la amplitud de uso de la coacción legal, la necesidad percibida de responsabilidad pública y el grado de presión competitiva. En los sectores públicos actuales, caracterizados por una gran diversidad, es posible encontrar organizaciones con casi todas las combinaciones imaginables de publicness y privateness. Asimismo, puede observarse que, en algunos países, las instituciones públicas acaparan de forma abrumadora funciones concretas como el servicio de correos o la atención a los más mayores, mientras que en otros es sobre todo el sector privado el que se hace cargo de ellas (con o sin fines lucrativos) y, todavía en un tercer caso, se registra una combinación de ambos tipos. No podemos hablar, sin embargo, de un panorama totalmente caótico o aleatorio. Así, países y sectores distintos tienden a adoptar combinaciones diferentes y características, unas combinaciones que persisten durante un periodo de tiempo considerable (dependencia de la trayectoria ―véase Pollitt y Bouckaert, 2004, o, desde un punto de vista más teórico, Pierson, 2004).

o menos la misma dirección. Por el contrario, me alineo con los muchos autores (tanto de literatura relacionada con el sector público como la relativa al privado) que subrayan la importancia del contexto ―y de intentar su teorización. Al igual que algunos comparativistas, me parece muy claro que lo que funciona en Nueva Zelanda no funciona en Letonia, y que incluso cuando los gobiernos neerlandés y británico deciden crear, con algunos años de diferencia, organismos semiautónomos que desempeñen buena parte de las tareas ejecutivas del gobierno central, lo que acaban consiguiendo es algo muy distinto (Pollitt, Talbot, Caulfield y Smullen, 2004). Esto no se debe únicamente a las diferencias entre culturas institucionales (aunque pueden ser importantes), sino también al hecho de que distintos sistemas políticos funcionan con patrones de instituciones clave nítidamente diferenciados. Fijémonos de forma breve en dos sencillos ejemplos. Un primer ministro británico, por ejemplo, tiene mucha más capacidad para cambiar las estructuras y procesos gubernamentales que un presidente de los Estados Unidos, que se ve obligado a compartir bastante más poder en este ámbito con la asamblea legislativa y los estados de la Unión. En segundo lugar, el tipo de reformas que se implantaron a la fuerza en el terreno de la alta dirección durante las décadas de los ochenta y los noventa en Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido tiene muy pocas posibilidades de ser aplicado en los países nórdicos. También ellos, por supuesto, están expuestos a los fríos vientos de una economía globalizada. Sin embargo, culturalmente (y, a menudo, políticamente) siguen valorando los estilos corporativista y consensual de gestión empresarial pública. Los líderes autoritarios no son muy admirados (o no por mucho tiempo) y les resulta difícil llevar las cosas a término. El compromiso y la negocia-

¿Qué tipo de teorías?

ción suelen considerarse las virtudes principales. Yendo

Mi posición en este tema se acercaría a la línea dura, al

entre naciones en las respectivas historias políticas, pero

menos en tanto que me opongo enérgicamente a cualquier intento de generar prescripciones universalistas y de alto nivel con respecto a la gestión. Ni en mi labor como académico ni en las tareas de consultoría y asesoramiento que desempeño he constatado la utilidad de aplicar los seis puntos básicos que permiten conseguir el éxito. Tampoco acepto la idea de que la «globalización» (o cualquier otro proceso o condición de carácter universal) obliga a todas las instituciones públicas a seguir más

atrás en el tiempo, es posible encontrar estas diferencias también en estudios contemporáneos sobre la satisfacción y confianza de los ciudadanos y en estudios de caso detallados. Por lo tanto, no se trata de una especie de carrera global sobre una única pista en la que líderes y rezagados compiten hacia la «modernización», sino que estamos ante una situación más interesante y llena de opciones en la que distintos países adoptan diferentes combinaciones de cualidades y prioridades en distintos momentos del tiempo.

El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 21

Tampoco corresponde esta diversidad únicamente a las

siones globales (véase, entre las referencias más nota-

más altas esferas gubernamentales y ministeriales. In-

bles, la de Osborne y Gaebler, 1992, especialmente las

cluso la puesta en marcha de herramientas concretas

páginas 325-328). The Essential Public Manager, como

como el cuadro de mando integral o el análisis del im-

muchos de mis últimos trabajos empíricos, intenta mos-

pacto de la legislación puede estar considerablemente

trar lo banal de esta perspectiva y cuánto más intere-

influida por factores contextuales.

sante y estimulante es el mundo si encaramos el futuro

Nada de lo dicho hasta ahora pretende negar la existencia de las modas y tendencias que funcionan a escala in-

empezando por aceptar la variedad del presente y la historia ya pasada.

ternacional. No cabe la menor duda de que, en el mundo actual, la reforma de la gestión pública ha pasado a ser una comunidad epistémica internacional en la que se intercambian afanosamente términos, conceptos y soluciones preferentes para hacer frente a diversos problemas detectados. No obstante, es discutible que deba ocuparse también de cómo estas «grandes ideas» penetran mucho más en unos sistemas que en otros y

Christopher Pollitt es profesor de Gestión Pública en el Centre for Public Management de la Erasmus University de Rotterdam; director científico del Netherlands Institute of Government, y editor de International Review of Administrative Sciences.

cómo, incluso expresadas libremente, se traducen en formulaciones únicas destinadas a encajar en contextos locales, con lo cual un «organismo», la «gestión de calidad total» o la «presupuestación por funciones» no serían entidades estables, sino animales muy distintos en cada hábitat diferente (Sahlin-Andersson, 2001).

Referencias Osborne, D.; Gaebler, T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Adison Wesley, 1992. Pierson, P. Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press, 2004.

Reflexiones Subrayar la importancia del contexto no significa abandonar la búsqueda de explicaciones y generalizaciones teóricas, sino más bien insistir en que las propias teorías deben mostrarse sensibles al contexto y dar cuenta tanto de la estabilidad y la multiplicidad como del cambio y la convergencia. Al parecer, y en oposición a esta perspectiva, algunos especialistas en gestión pública son adictos por partida doble a afirmaciones y declaraciones que

Pollitt, C. The Essential Public Manager. Maidenhead y Filadelfia: Open University Press/McGraw Hill, 2003. Pollitt, C.; Talbot, C.; Caulfield, J.; Smullen, A. Agencies: How Governments Do Things Through Quasi-autonomous Organisations. Basingstoke y Nueva York: Palgrave Macmillan, 2004. Pollitt, C.; Bouckaert, G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. 2.ª edición. Oxford: Oxford University Press, 2004. Sahlin-Andersson, K. «National, International and Transnational Constructions of New Public Management», en T. Christensen; P. Lægreid (ed.), New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate, 2001.

carecen de contexto. Primero, se centran exclusivamente en nociones de cambio radical global, en una especie de competición inmadura sobre «qué está de moda y qué no» que desvía la atención de todo aquello que no cambia y de las razones por las que no cambia. En segundo lugar, continúan agarrándose con demasiada rapidez al andador intelectual de una sola trayectoria o solución ―que no es otra cosa que una forma moderna de la ya desacreditada doctrina de la racionalidad absoluta one best way. Desde esta perspectiva, cada jurisdicción «debe» adoptar X o Y con vistas a sobrevivir ante las pre22 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Pollitt, C. (2003) The Essential Public Manager, Maidenhead and Philadelphia, Open University Press / McGraw-Hill. Para solicitar un ejemplar: http://www.amazon.com/ exec/obidos/tg/detail/ 0335212328/ 104-7173849-5850315? v=glance

Dirigir en contextos políticos. Dirigir en contextos funcionariales

Creo que esta reflexión es relevante para los numerosos funcionarios que acceden a puestos directivos políticos y para aquellos políticos que regresan a puestos funcionariales. Ser consciente de estas diferencias favorece las posibilidades de éxito en el nuevo puesto de trabajo y la aportación de valor a la política pública. Seguir dirigiendo como se hacía en el otro puesto, aunque se hubiera funcionado bien, puede ser una receta para el fracaso. ¡El contexto importa! Es preciso tomar conciencia de ello si se quiere contribuir de manera positiva a la responsabilidad que se ha asumido. 15/03/2005 - Carlos Losada

Hoy en día es ampliamente aceptado que tanto los car-

puestos de trabajo de funciones como, entre otras, las

gos políticos que se encuentran al frente de la Adminis-

de supervisión de empleados, armonización o creación

tración como los altos funcionarios que ocupan puestos

de consensos para hacer viable un determinado pro-

de mando desarrollan funciones de índole directiva. Unos

grama de acción, gestión de la información, desarrollo de

y otros dirigen. Hay estudios empíricos que demuestran

actividades de análisis y evaluación (de propuestas, pro-

incluso la existencia de numerosas similitudes entre las

blemas, oportunidades, etc.), generación de cambios, y

actuaciones directivas desarrolladas en el ámbito público

monitorización o control (Kotter et al., 1974; Mintzberg,

y en el privado (Costin, 1970; Lau et al., 1985; Losada,

1997; Martinko y Gardner, 1990; Audit Comisión, 1989;

1995, etc.).

Allan, 1981; etc.).

Por ello, resulta normal constatar la atribución a estos

Como consecuencia de lo anterior, también se considera El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 23

necesario que estos directivos posean habilidades y com-

de trabajo es el tipo de demandas que recibe. En el

petencias propias de los directivos de otros sectores.

caso de los puestos directivos políticos (ministro, con-

Hasta aquí, el acuerdo entre los expertos es relativamente amplio y existe un cierto nivel de conocimiento riguroso.

Sin

embargo,

situación

cambia

progresivamente a medida que el contexto entra en juego: surgen entonces discrepancias y, sobre todo, aumenta la falta de conocimiento. En este punto, se hace cada vez más evidente la necesidad de no tratar del mismo modo todos los puestos directivos: no es igual una subdirección general que una secretaría de Estado; pero tampoco es lo mismo ser director general de Servicios penitenciarios que serlo de Promoción económica; ni ser subdirector general de determinados tributos que desempeñar el cargo de subdirector general de Personal en un gran hospital. Si bien es cierto, como ya se ha apuntado, que todos estos puestos comparten funciones, roles, actividades, competencias, etc., también lo es que se diferencian ya que el contexto en el que actúan es distinto. Y este factor incide en la función de dirección. Son muchas las variables de contexto que afectan a la función directiva como, por ejemplo, el entorno o el tamaño de la unidad o función supervisada. En este sentido, en el sector público, la naturaleza de un puesto directivo constituye una diferencia de contexto muy relevante. ¿Qué diferencias existen, pues, entre dirigir en con-

sejero, alcalde, secretario de Estado, secretario general, etc.), la investigación existente permite identificar algunos rasgos propios de las demandas y/o problemas (y soluciones) a los que se enfrenta el político a diferencia del alto funcionario (subdirector general, gerente, director de área, jefe de servicio, etc.). Así, por ejemplo, a menudo las demandas que recibe el directivo político y los problemas que se le plantean presentan un grado superior de ambigüedad en lo ocurrido, en las intenciones, en la relación entre fines y medios y en los impactos que se obtienen. Se trata, precisamente, de problemas y/o demandas denominados políticos en contraposición a los denominados problemas técnicos (Noordegraaf, 2000; Heifetz, 1995; Garishankar, 1998; etc.). Es probable que esta ambigüedad tenga su causa en el hecho de que se trata de procesos participativos cuyos actores interactúan entre sí, siempre con una gran intensidad, con intereses contrapuestos y, en ocasiones, cambiantes. En consecuencia, es lógico concluir que el directivo político afronta con más frecuencia que el alto funcionario demandas “atípicas”, caracterizadas por el mayor número de personas involucradas y por un alto volumen de interrelaciones. Además, estas interrela-

textos políticos a hacerlo en contextos funcionariales?

ciones son probablemente “nuevas”, variables y no

Hace poco tuve ocasión de finalizar una larga investiga-

sin precedentes análogos para las que no hay solu-

ción que se orientaba a identificar diferencias en la fun-

ciones previstas en la medida en que no se han for-

ción directiva entre puestos políticos y puestos

malizado como tales o no han llegado a “tratarse”

funcionariales (Losada, 2004). Con todas las limitacio-

anteriormente. Tres añadidos más son necesarios

nes que implica hablar en términos generales de este

para caracterizar estas demandas: a) llegan rodea-

tipo de puestos directivos (ya que cada uno presenta sus

das de un enorme número de demandas de menor

peculiaridades y, en este caso específico, la diferencia

entidad; b) la heterogeneidad de las demandas es

entre política y Administración resulta en ocasiones

muy grande, lo que no permite una especialización

menos significativa que el tipo de organización o servicio

alta; c) la mayor parte de las demandas proviene de

público que se supervisa), pueden observarse algunas

más allá de las fronteras organizativas. Esta ausencia

diferencias relevantes entre los puestos políticos y los

de solución “técnica” previa obliga a la dirección po-

funcionariales Se trata de diferencias de grado (no de na-

lítica a actuar en la ambigüedad y/o en un descono-

turaleza) que tienden a darse con mayor frecuencia en

cimiento cuando menos relativo: desconocimiento de

unos puestos que en otros. Veamos cuáles son estas di-

qué soluciones tienen las demandas, desconoci-

ferencias.

miento de qué implicaciones y consecuencias pue-

estandarizadas. Y, sobre todo, suelen ser demandas

den llevar aparejadas, desconocimiento de su 1. Un elemento clave que delimita y perfila un puesto 24 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

viabilidad técnica o económica, etc. En definitiva, el

directivo político se mueve más en la ambigüedad

sencia de precedentes para ellas, el amplio número

que en la certeza. Todo ello conlleva, como se apunta

de implicados, etc.

más adelante, la necesidad de un liderazgo externo “adaptativo”, en términos de Heifetz (1995). Si los problemas pudieran ser tratados con los programas, procedimientos, políticas, etc., previstos, lo más probable es que no llegaran a la mesa del directivo político. 2. Como consecuencia de este tipo de demandas, el puesto político parece estar más orientado hacia el exterior de la organización que el funcionarial: la necesidad y capacidad parar contribuir a crear un entorno que permita la puesta en marcha de la política pública o de las medidas políticas parecen explicar el mayor tiempo “fuera de la oficina” del puesto público

La actuación sobre un entorno de esta naturaleza para aportar soluciones exige que el directivo político conceda importancia y tiempo al rol representativo, al rol de enlace (con la consiguiente creación de una red más amplia y menos formalizada que la de los directivos funcionarios) y al rol de líder externo. El directivo puede actuar sobre su entorno en el desarrollo de todos estos roles (además del rol de negociador y portavoz) y crear una nueva visión, nuevas maneras de abordar las demandas y/o problemas; o dedicarse a la actuación política, a la creación de una coalición favorable a sus propuestas o a la reducción de la oposición a éstas.

en comparación con el del alto cargo funcionarial, y el

Conviene resaltar en este punto la importancia del rol

más prolongado tiempo de relación con otras perso-

de líder externo, que no es ni siquiera contemplado

nas que desarrolla el primero (el 87 % de su jornada

por muchos de los expertos en gestión (Mintzberg,

laboral que, por regla general, es muy superior a la

1994; Stewart, 1988; Kurke y Aldrich, 1983): el ám-

del alto cargo funcionarial: más de 60 horas por se-

bito de actuación del directivo público no es sólo el

mana el cargo político y algo más de 40 en el caso de

de su “unidad” organizativa (ministerio, dirección ge-

los directivos funcionariales). Este mayor contacto ex-

neral, etc.) sino el sistema social sobre el que actúa,

terno “intensivo en interrelación personal” conlleva,

lo que conlleva la necesidad de ejercer el liderazgo

también, la gestión de una red de relaciones más am-

sobre ámbitos en los que o no tiene autoridad o, si la

plia (los stakeholders son cada vez más variados: gru-

tiene, no es asimilable a lo que este concepto repre-

pos de presión, expertos, medios de comunicación,

senta en una estructura jerárquica.

compañeros de partido, relaciones sociales diversas, etc.) y la diversificación de relaciones en el caso político (los temas tratados son mucho más heterogéneos y poco repetitivos: el caso más claro es el del alcalde cuya agenda puede contener temas tan variados como la resolución de un conflicto urbanístico, la promoción económica de la ciudad o la inauguración de un congreso cultural). 3. Por todo ello, el cargo político se ve obligado a dedicar más tiempo y conceder más importancia a determinados roles directivos. Son especialmente relevantes los roles vinculados con las interrelaciones personales. La investigación confirma que, en comparación con los directivos funcionarios, los roles

La monitorización resulta, a su vez, muy importante dada la necesidad de analizar detalladamente el entorno para permitir la elaboración de marcos conceptuales. Conceder importancia y dedicar tiempo al rol de monitor permite ir formando un criterio para ver cómo intervenir en las demandas y/o problemas, cuándo hacerlo, con quién actuar, etc., lo que incluye de manera muy especial la identificación de los peligros y las oportunidades. Ejercer ese rol de monitor para “aprender” exige conceder importancia y dedicar tiempo al rol de enlace para captar información (ya que gran parte de las demandas son externas) y al rol de conceptualización (para “digerir” esta información), como se comenta más adelante.

de representación, enlace, líder interno y líder externo

Aunque menor en tiempo e importancia que en el

del directivo político adquieren una gran importancia,

caso de los directivos funcionarios, resulta también

probablemente como resultado de las peculiaridades

significativa la intensa dedicación de los directivos

de las demandas que recibe éste y que se caracteri-

políticos a las labores de gestor de anomalías, lo que

zan por sus numerosas interrelaciones, la relativa au-

probablemente refleja el componente conflictivo proEl ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 25

pio de la acción política y de la cultura orientada al poder característica de las burocracias y del entorno político. La significativa dedicación (más importante que en el caso de los directivos funcionarios) a la “conceptualización” ―creación o desarrollo de marcos conceptuales―

parece

clara

consecuencia

las

características propias de las demandas y de la relativa ausencia de marcos conceptuales para darles respuesta. 4. Con todo ello, el valor añadido que aporta el político parece estar más orientado a la creación de un entorno que haga posible la puesta en marcha de la acción política y sólo en parte a la definición de ésta y de la política pública que le sirve de marco. Por el contrario, el directivo funcionario aportaría más en el desarrollo de la capacidad de gestión de esa política pública y colaboraría en el diseño de la misma. Creo que esta reflexión es relevante para los numerosos funcionarios que acceden a puestos directivos políticos y para aquellos políticos que regresan a puestos funcionariales. Ser consciente de estas diferencias favorece las posibilidades de éxito en el nuevo puesto de trabajo y la aportación de valor a la política pública. Seguir dirigiendo como se hacía en el otro puesto, aunque se hubiera funcionado bien, puede ser una receta para el fracaso. ¡El contexto importa! Es preciso tomar conciencia de ello si se quiere contribuir de manera positiva a la responsabilidad que se ha asumido.

Carlos Losada es director general de ESADE y profesor del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP)

26 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Conceptos que definen la gestión pública como ámbito académico internacional

La gestión pública es un ámbito cada vez más internacional. Estudiosos de varios países del mundo han realizado contribuciones a este ámbito, que reflejan la interpretación de que lo que puede aprenderse de la experiencia en un gran número de países puede resultar relevante en determinados contextos nacionales y en otros escenarios del sector público dentro en cada uno de los países. La internacionalización del diálogo sobre la reforma y el cambio en el sector público reconoce la importancia de estudiar y comparar los acuerdos institucionales y los métodos de gestión entre países y entre grupos de países para contribuir al conocimiento de “qué es lo que funciona y lo que no” y “por qué” en varios contextos distintos. 15/03/2005 - Lawrence R. Jones

La gestión pública se ha desarrollado como una subdis-

tiva de las funciones de línea del gobierno, mientras que

ciplina distinta dentro de la disciplina más amplia de la

la gestión pública concentra más su atención en el fun-

gestión en las últimas décadas. La gestión pública es di-

cionamiento de las organizaciones gubernamentales

ferente de lo que a menudo se denomina la “administra-

desde el punto de vista de su interacción con los entor-

ción pública tradicional” por cuanto ésta se centra más

nos en los que operan. La gestión pública tiende a en-

en lo que sucede dentro de los gobiernos y en la opera-

tender los gobiernos y los sistemas de gobierno de forma El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 27

similar a la de los teóricos de la organización, que se cen-

La gestión pública comparte con la administración pú-

tran en el comportamiento estratégico como respuesta

blica los métodos de entrevista y encuesta, observación

a una contingencia del entorno. La gestión pública con-

de los participantes y análisis de casos. Sin embargo, la

sidera las organizaciones que proporcionan servicios al

gestión pública tiende a llevar estos métodos más allá de

público como sistemas adaptativos influidos por unas va-

las formas en que los administradores públicos y los ex-

riables críticas en las que se circunscriben. Además, la

pertos en ciencia política a menudo los utilizan Por ejem-

gestión publica incorpora una perspectiva económica en

plo, los investigadores en administración pública a

el valor de la competencia que se establece entre orga-

menudo tratan de medir el poder de una agencia guber-

nizaciones en los mercados, como también una concep-

namental por la fuerza de sus vínculos con el poder de

ción

los funcionarios elegidos y con intereses especiales. Los

posicionamiento estratégico de productos/servicios con

investigadores en gestión pública prefieren utilizar las en-

relación a los atributos de las preferencias del consumi-

cuestas de satisfacción ciudadana con respecto a los ser-

dor y la demanda del mercado.

vicios, partiendo del deseo de configurar la política de

empresarial/de

marketing

cuanto

prestación de servicios a los modelos de necesidades y preferencias de los ciudadanos, con el fin de determinar métodos apropiados de provisión de servicios, y las disposiciones institucionales óptimas para la prestación de dichos servicios “incluida la prestación por parte de los sectores privado y no lucrativo. La gestión pública ha cogido muchos conceptos metodológicos e instrumentos del sector privado, por ejemplo, la reingeniería, la reestructuración, las nuevas tecnologías de la información, los análisis de mercado del ciudadano/consumidor, la fijación de precios diferencial para influir en los patrones de demanda.

es lo que funciona y lo que no” y “por qué” en varios con-

Los estudios en materia de gestión pública tienden a cen-

textos distintos.

trarse en los incentives y los desincentivos al gobierno y

Los estudios de gestión pública se centran habitualmente en los incentivos y los desincentivos que provocan determinados tipos de comportamiento, relaciones y decisiones. La gestión pública se centra en el funcionamiento de los sistemas de gestión y el empleo de técnicas de gestión, tecnología y sistemas de control, es decir, en la actuación de sistemas enteros evaluados por criterios de rendimiento frente a la manera cómo actúa cada una de las partes del gobierno. La gestión pública también tiende a centrarse en los resultados de los sistemas más que en los inputs. La gestión pública comparte gran parte de las metodologías de beneficio/coste y riesgo/beneficio utilizadas en el análisis de las políticas públicas. Los estudiosos de la gestión pública y política afrontan el análisis y la resolución de problemas de formas distintas de

la gobernanza, y en los resultados o la producción y las consecuencias que las redes de las agencias gubernamentales y otras entidades producen. La investigación en gestión pública se centra en el funcionamiento de los agentes, las agencias, las relaciones entre agentes y los entes gubernamentales cuando actúan en las redes y con los stakeholders dentro y fuera del gobierno. La investigación en gestión pública parte de la premisa que los agentes individuales, las agencias y los gobiernos con frecuencia no pueden resolver problemas de forma unilateral. Más bien si los problemas tienen que resolverse de algún modo, las vías para avanzar han de consistir en la cooperación u otras formas de relación entre un cierto número de entes (p. ej., los stakeholders) del entorno del problema.

los métodos de la administración pública tradicional, que

La investigación en gestión pública intenta valorar la ac-

tienden a centrarse más en la jerarquía y en los procedi-

tuación de los entes públicos y diseñar medidas para eva-

mientos y las normas burocráticas.

luar su desempeño a lo largo del tiempo. El objeto de dicha evaluación es, a fin de cuentas, hallar formas de

28 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

prestación de servicios que sean más efectivas y efi-

cen diferir mucho entre sectores; por ejemplo, las orga-

cientes para los ciudadanos. Si, como consecuencia de

nizaciones y los directivos de ambos sectores están inte-

ello, no mejora la prestación de dichos servicios a los ciu-

resados y motivados por “incrementar el valor” de sus

dadanos, no se satisfacen los criterios de éxito de la ges-

organizaciones y resultados.

tión pública. La realización de las tareas de medida del rendimiento, de gestión del rendimiento, de reingeniería y de realineamiento no son fines en si mismos para los estudiosos de la gestión pública. Los objetivos del cambio de sistema desde la perspectiva de la gestión pública se orientan a la reducción del tiempo del ciclo, el incremento de la calidad y la reducción de los costes para los

La concepción de la organización que aprende (learning organization) que constantemente reestructura, reorganiza, reinventa, realinea y reconsidera sus métodos y políticas es básica según la forma de ver de gran parte del pensamiento sobre la gestión pública. Desde esta perspectiva, las organizaciones que aprenden a moverse más

ciudadanos.

velozmente por la curva de la observación, la orientación,

La mayoría de los estudios publicados sobre gestión pú-

acciones relativas a las claves atribuidas en sus entor-

blica son partidarios de delegar autoridad de gestión y

nos de modo que tienen más posibilidades de sobrevivir

responsabilidad a gestores (como personas) y a tener a

y prosperar que las organizaciones que no actúan ni

dichos administradores como responsables del desem-

aprenden tan rápido.

la decisión y la acción aprenden más rápidamente de sus

peño de los entes que gestionan. Un principio de la gestión pública es “dejar a los gestores que gestionen” y que éstos han de responsabilizarse más de los éxitos y fracasos de las unidades que gestionan. Se espera de los gestores públicos que asuman el riesgo y la incertidumbre y que se responsabilicen de su forma de gestionar en tales condiciones. Los estudios sobre gestión pública realizados en los últimos diez años han hecho especial hincapié en el con-

Lawrence R. Jones es George F. A. Wagner Professor de Gestión Pública en la Graduate School of Business and Public Policy, Naval Postgraduate School de Monterey, California, Estados Unidos, y presidente de la International Public Management Network. dukedmb@aol.com o lrjones@nps.edu.

cepto de valor, es decir, en los cambios en la gestión que aportan más valor o menos a los ciudadanos, a los entes gubernamentales, a las agencias, a los gestores y a los empleados. El concepto de creación de valor es esencial a la hora de evaluar los procesos de gestión, el rendimiento y la reforma. Los estudios de gestión pública tienden a contemplar la producción de valor desde la perspectiva del análisis de la cadena de valor y otros planteamientos similares. El concepto de suprimir las normas, los procedimientos y los procesos que no aportan valor añadido a la producción de resultados que satisfagan la misión de la organización o del gobierno es básico para el paradigma de la gestión pública. Gran parte de los estudios sobre gestión pública quitan importancia a las diferencias entre la gestión en el sector público y en el privado. La idea de que “una buena gestión es una buena gestión independientemente del sector” ilustra la esencia de este punto de vista. Ello no supone que los objetivos del gobierno y de la empresa sean idénticos. Sin embargo, muchos objetivos no pare-

La misión de la International Public Management Network (IPMN) es ofrecer un foro para compartir ideas, conceptos y resultados de la investigación y la práctica en el área de la gestión pública, así como promover el pensamiento crítico de planteamientos alternativos a la resolución de problemas y la toma de decisiones en el sector público. Para realizar esta misión, la IPMN convoca a sus miembros a conferencias y workshops anuales y publica papers seleccionados, entre los presentados en dichos eventos, en una colección (Information Age Publishing, Inc.), en el International Public Management Journal y en la International Public Management Review en línea. La IPMN también dispone de un sitio web que incluye el directorio de miembros, a los que ofrece una serie de servicios, así como un servidor de listas que permite un rápido flujo de información entre los miembros. IPMN, www.inpuma.net

El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 29

El desarrollo de competencias en la formación de los directivos de las administraciones públicas El territorio de las emociones ha sido, hasta hace poco tiempo, un territorio vedado en la formación de directivos, especialmente de los directivos de las administraciones públicas. Pese a que conocemos la imposibilidad de separar, en cualquier experiencia de aprendizaje, el componente cognitivo del emocional, seguimos encontrando muchas dificultades a la hora de integrar esas dos dimensiones en el diseño de los programas y de las actividades formativas. Y ello pese a que sabemos bien que, en el ejercicio real de las funciones directivas y de liderazgo, tampoco es posible hacer esa separación. 24/05/2004 - Ricard Serlavós

La incorporación de propuestas de desarrollo de compe-

llarla mediante el cambio de conductas en situaciones

tencias en los programas de formación directiva intenta

específicas y muy relevantes para la persona. En nues-

contribuir a superar esas dificultades: aporta una herra-

tros programas de ESADE, esta es una incorporación con-

mienta para hacer tangible, es decir, identificable y eva-

tingente, que invita a cada participante a realizar un

luable, la dimensión emocional de la inteligencia, y

proceso de reflexión personal sobre el escenario de fu-

facilita un método de aprendizaje que permite desarro-

turo deseado, que da sentido y orientación a los esfuer-

30 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

zos de cambio necesarios. La entrada en el territorio de las emociones topa con

y de modular consecuentemente la propia conducta y el modelo de relación con los demás.

múltiples obstáculos. Algunos de ellos están ligados al

Aprender o mejorar esta manera de actuar requiere es-

muy extendido estereotipo que contempla la función di-

trategias de aprendizaje diferentes de las utilizadas para

rectiva como una actividad fundamentalmente racional,

la adquisición de los conocimientos técnicos y de las he-

centrada en la toma de decisiones y la optimización del

rramientas de gestión. Es preciso vivir las situaciones, su-

uso de unos recursos limitados. Según esta percepción,

mergirse en la propia experiencia y en la de los otros,

el directivo es una persona con una gran orientación

compartiendo tanto las dificultades, las angustias y los

pragmática que calcula los costes y beneficios de todas

fracasos como los hallazgos y los aciertos. Es preciso salir

sus acciones y espera ser evaluado por la consecución

del espacio cerrado del aula y extender el ámbito de

de objetivos y, especialmente, por su impacto en la

aprendizaje a la vida cotidiana. Este es, en definitiva, el

cuenta de resultados. La importantísima actividad rela-

territorio donde se juegan las partidas decisivas y donde

cional del directivo, que no niega nadie, se entiende

siempre acaban perdiendo los que se olvidan de que ra-

como algo meramente instrumental, sometido a las mis-

cionalidad y emotividad son compañeras, a menudo dis-

mas reglas que el intercambio de productos y servicios.

cordes, pero inseparables.

Algunos hechos recientes nos llevan a reflexionar sobre la validez de este estereotipo. Me refiero a los cada vez más frecuentes despidos de directivos basados en la “pérdida de confianza” del Consejo de Administración o, en el ámbito público, del Equipo de Gobierno. Es evidente

Ricard Serlavós es professor de Dirección de Recursos Humanos de ESADE y professor del IDGP

que, tras estas decisiones, se esconden a menudo elementos propios de la clásica lucha por el poder en el seno de las organizaciones. No obstante, también empiezan a ser habituales los argumentos relacionados con la falta de sintonía, con la incapacidad para mantener relaciones fluidas y puentes abiertos de diálogo con los diferentes grupos de interés o, simplemente, con la pérdida absoluta de contacto con la realidad del mundo que les rodea. (“Os resulta familiar este perfil?) En nuestros cursos son cada vez más los directivos con una orientación más humanista o más intelectual. Los primeros dan prioridad a la consideración del impacto de sus acciones sobre el bienestar o la calidad de la relación con los demás. Los segundos se preocupan por el sentido de lo que hacen y por la comprensión de los modelos que existen tras las problemáticas que analizan y las decisiones que toman. No hay un perfil más eficaz que otros para cualquier situación. En todo caso, ejercer responsabilidades directivas es, en gran medida, un ejercicio de influencia sobre otros mediante conductas “emocionalmente inteligentes”. Esta inteligencia se pone de manifiesto, en gran parte, cuando se es capaz de interpretar lo que precisa cada situación El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 31

Gestión estratégica del personal público: marco conceptual para construir y gestionar la capacidad del capital humano en el siglo XXI La administración estratégica del personal público presenta varias dimensiones en las modernas organizaciones del gobierno, el sector privado y el de las organizaciones no lucrativas. Aunque estas dimensiones son más bien universales y cubren todos los sectores y organizaciones, existen algunas características básicas únicas de las organizaciones públicas 31/10/2007 - Ali Farazmand

Introducción: retos y razones

dad de gobierno y gestión a través de un “desarrollo estratégico del capital humano y el personal”. Se trata de

El siglo XXI es la era de la globalización, un proceso a tra-

una prescripción para la supervivencia, y no de un lujo.

vés del cual se está produciendo una integración de trasconsecuencias

Los retos se presentan a escala local, nacional, regional

transcendentales para el gobierno, la administración pú-

y mundial; se presentan de forma causal e inesperada, y

blica, las culturas y las economías. También es una era

producen sorpresas y eventuales situaciones de caos y

de rápidos cambios, caracterizada por una gran incerti-

fallos que acarrean transformaciones. Aunque algunas

dumbre y complejidad y un futuro cada vez más desco-

de estas transformaciones acaso son deseables para la

nocido. Para afrontar los retos de esta época de un

renovación del sistema o la organización en esta época

mundo basado en el conocimiento, los gobiernos han de

de extrema complejidad e incertidumbre, la mayoría de

estar preparados para construir y actualizar su capaci-

las transformaciones por fallos tienen consecuencias

cendencia

mundial,

con

unas

32 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

muy severas para las partes afectadas. En el gobierno y

de distintos trabajadores, cualificados y no cualificados,

la administración pública, desde los años ochenta se han

y de artesanos profesionales como carpinteros, herreros,

producido transformaciones a gran escala a través de

contables, registradores, inspectores, planificadores, pi-

una masiva reducción de las plantillas, la extensión de la

capedreros, artistas y similares no era una función arbi-

privatización y la aplicación de la nueva ideología de la

traria; en la mayoría de los casos era una labor calculada

gestión pública basada en las leyes del mercado.

con racionalidad instrumental y lealtad política.

Los conceptos de nueva gobernanza y nueva gestión pú-

La construcción de las pirámides de Egipto, del Canal de

blica ya han puesto de acuerdo a un amplio sector em-

Suez bajo el dominio persa hacia el 500 a.C., de la es-

presarial y a un gobierno reducido en nombre del

tructura gigantesca de la ciudad capital de Persépolis el

pequeño gobierno en beneficio de la democracia, y han

siglo V a.C. en Persia, de la Gran Muralla China por las

alineado el rol de los distintos gobiernos del mundo para

mismas fechas, como también de otros mucho proyectos

alcanzar los objetivos de la “globalización” corporativa,

públicos enormes en Roma, Persia y otros lugares indica

un proceso que tiende a incluir al capitalismo mundial a

de qué modo el trabajo humano y las habilidades se or-

través de la organización corporativa del sistema de mer-

ganizaban, seleccionaban, retenían, coordinaban y ges-

cado. Ello plantea numerosos retos a la gobernanza y a la

tionaban para alcanzar los objetivos previstos y no

administración pública. Estos retos van desde las cues-

previstos a lo largo de la historia de las civilizaciones hu-

tiones relacionadas con la rendición de cuentas (ac-

manas. De forma similar, la elaborada planificación ur-

countability) y los problemas éticos, hasta la pérdida de

banística de los antiguos sumerios, la planificación

la memoria institucional y la necesidad de talentos en la

estratégica y la construcción de sistemas de canales sub-

administración del personal público con el fin de forjar

terráneos del antiguo Imperio Elamita iraní, la burocracia

un capital humano estratégico capaz de gestionar dichos

y el sistema administrativo persa y el regimiento militar

retos y de tratar con las situaciones difíciles que se des-

romano demuestran cómo se seleccionaron cuidadosa-

arrollarán en el futuro. Las actuales habilidades de ges-

mente las actividades humanas, se desarrollaron, se do-

tión ya no sirven para el complejo mundo del mañana,

minaron y se gestionaron con eficacia y eficiencia a gran

especialmente ante el estallido de crisis inesperadas,

escala desde muy temprano. Descubrimientos recientes

emergencias, complejidades de la sociedad del conoci-

demuestran la existencia de unas “mujeres superviso-

miento y otros muchos casos.

ras” encargadas de gestionar el sistema de retribución durante el período de más de ochenta años que duró el proceso de construcción de la megaestructura de Persé-

Administración estratégica del personal público: historia, conceptos y perspectivas históricas La administración del personal público es un componente histórico de la administración pública. Como tal, es tan vieja como la civilización humana, pues se remonta a varios milenios, cuando se llevaron a cabo proyectos de administración pública a muy gran escala. La llegada de la agricultura y la aparición de la esclavitud requirieron y facilitaron la práctica de la gestión del personal a distintas escalas. La construcción de proyectos de obras públicas a gran escala en la Antigüedad requería esclavos, semiesclavos, mercenarios, voluntarios, trabajadores forzados y trabajadores remunerados, todos los cuales tenían que organizarse, coordinarse y dirigirse. La selección

polis como capital ceremonial de la primera ciudad-estado del mundo del Imperio Persa aqueménida, en el siglo V a.C. Miles de trabajadores cualificados, profesionales y funcionarios fueron seleccionados de todos los rincones del imperio para llevar a cabo el proyecto; el sistema de retribución de todos ellos constituía un reto. Mujeres burócratas realizaron una labor eficiente de gestión del personal y muchas de ellas probablemente ocuparon puestos estratégicos del gobierno y la administración pública. Así pues, la historia de la administración del personal público se remonta al origen de las civilizaciones humanas. La continuidad en la administración del personal público civil y militar también se manifiesta en los proyectos públicos de referencia de construcción de vías, carreteras, edificaciones, puentes, fortificaciones, palacios, castillos y demás construcciones por todo el mundo durante los dos últimos milenios. El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 33

Lo más significativo de la historia del personal público es la característica “estratégica” de esta profesión, tan poco manifestada y tan poco estudiada en la administración publica a lo largo de su dilatada historia. Si bien la dirección del personal de supervisión es muy común a lo largo de la historia, la dirección estratégica del personal ha ejercido una función esencial en la contratación, la selección, el desarrollo y la retención del personal estratégico para desempeñar las tareas o los cargos clave. Así surge el rol de la dirección estratégica del personal en la historia de la administración publica. Pero ¿qué significa “estratégica”?

en una época de rápida globalización. En este nuevo entorno volátil, todo directivo y administrador ha de aprender cómo surcar las altas olas de cambio, desarrollar y seguir la visión, dirigir a sus empleados y colaboradores, y coordinar las actividades de desempeño humano con un liderazgo experto, motivación y una retribución justa. Crear y desarrollar este activo o capital humano también requiere la construcción de la capacidad de retención y promoción, sin la cual están casi garantizados la pérdida de productividad y el derroche organizativo. Para entender e implementar estas perspectivas estratégicas en la creación y la gestión del capital

Conceptos y perspectivas Por “estratégica” entiendo al menos dos o tres perspectivas principales: una es la perspectiva de desarrollo y construcción de capital humano a largo plazo que orienta la preparación actual y futura a través de la educación y la formación en dirección de recursos humanos para adquirir un comportamiento organizacional y lograr un desempeño futuro a largo plazo y orientado a resultados. Esta perspectiva estratégica ha de ser congruente con la visión estratégica global, la misión y los planes para la creación y la gestión del capital humano con el fin de afrontar los retos del siglo XXI. Requiere una mentalidad amplia y holística, con una visión que tenga en cuenta todo tipo de retos, así como todas las oportunidades que

humano,

son

esenciales

las

innovaciones

encaminadas a flexibilizar la estructura relativa a la autoridad organizativa y los sistemas de toma de decisiones, las redes de comunicación y coordinación, las clasificaciones de los empleos y cargos, los puestos de trabajo virtuales y presenciales, la planificación, la contratación, y los sistemas de promoción, retribución y motivación. La época de la rigidez estructural para mantener la estabilidad ya es historia, y la nueva era del siglo XXI requiere una “flexibilización” masiva. Sin embargo, como todo lo demás, la flexibilización tiene sus aspectos positivos y negativos en los sistemas de administración del personal público; brinda oportunidades tanto para la dirección como para el trabajo, pero también presenta inconvenientes

problemas

para

empleados

trabajadores.

se presentan en la era de la globalización acelerada del capital, el trabajo, la gestión y las organizaciones virtuales a escala mundial. El segundo significado se refiere a las posiciones clave

Dimensiones y cuestiones de la administración estratégica del personal público

fundamentales, así como a las funciones y tareas que enlazan los sistemas nerviosos de las organizaciones de go-

La administración estratégica del personal público pre-

bierno. Todas las posiciones y funciones o tareas son

senta varias dimensiones en las modernas organizacio-

importantes para las organizaciones. Sin embargo, los lí-

nes del gobierno, el sector privado y el de las

deres y los directivos de organizaciones de alto rendi-

organizaciones no lucrativas. Aunque estas dimensiones

miento saben bien –y lo deben saber– que determinadas

son más bien universales y cubren todos los sectores y or-

posiciones y funciones o tareas son esenciales para re-

ganizaciones, existen algunas características básicas úni-

lacionar los puntos estratégicos de desempeño de una

cas de las organizaciones públicas.

organización, y es aquí donde la preparación para la creación y gestión del capital humano es absolutamente fundamental para dirigir las cada vez más complejas organizaciones, en el entorno desafiante del siglo XXI y 34 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Estas características incluyen la planificación estratégica, las dimensiones estructurales (vertical y horizontal, normas, etc), de proceso y las relacionadas con los valores o culturales; las dimensiones relacionadas con el en-

torno, organizativas, políticas, socioeconómicas, directivas y de liderazgo, de trabajo, de la globalización y tecnológica; la política partidista y los sistemas de patrocinio, los sistemas parlamentarios frente a los presidenciales, o una combinación de ambos que define los parámetros del entorno de los sistemas de personal en los gobiernos; las necesidades o limitaciones legislativas, legales o constitucionales que condicionan a los directivos públicos responsables del personal, y las dimensiones del desempeño funcional. La administración estratégica del personal público también trata una serie de cuestiones críticas, entre las que se incluyen el género, la raza y el color, el sistema de administración pública y burocracia de la democracia representativa, la remuneración por desempeño, la equidad y la eficiencia, los derechos y las responsabilidades constitucionales de los empleados públicos, la flexibilización y la movilidad laboral, la diversidad, las innovaciones y la gestión de la calidad total, los méritos y la profesionalidad, la ética y la rendición de cuentas, el trabajo, la gestión del conocimiento y la economía política de las reformas de la administración pública y de los sistemas de personal.

Ali Farazmand es profesor de la School of Public Administration de la Florida Atlantic University. afarazma@fau.edu

Se ha publicado recientemente el libro Strategic Public Personnel Administration: Building and Managing Human Capital (Praeger, enero de 2007), editado por Ali Farazmand, cuyo contenido se presenta en dos volúmenes y 23 capítulos. Se trata de una obra muy exhaustiva acerca de este tema, que cubre un gran número de ámbitos en este campo.

El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 35

Una mirada al compromiso organizativo En los últimos treinta años, gran parte de la investigación en el campo del comportamiento organizativo ―el organizational behavior― se ha centrado en analizar y conocer los vínculos que se establecen entre un individuo y la organización que le emplea y para la cual trabaja, unos vínculos que se conocen como compromiso organizativo. El interés por este estado psicológico viene dado porque se espera que los individuos comprometidos con la organización trabajen más y mejor y que, incluso, sean más receptivos ante las demandas de la alta dirección. 13/12/2004 - Manel Peiró

Tradicionalmente, la corriente de pensamiento domi-

y se ha considerado una referencia obligada hasta el des-

nante encabezada por los trabajos de Porter, Mowday,

arrollo de los modelos multidimensionales. El modelo de

Steers y Boulian (1974) ha conceptualizado el compro-

compromiso organizativo de Porter y sus colegas es uni-

miso organizativo como el vínculo afectivo que se esta-

dimensional, puesto que incide exclusivamente en el vín-

blece entre el individuo y la organización, un vínculo que

culo afectivo del individuo con la organización, que ha

conlleva algo valioso, positivo y deseable, fundamental-

capitalizado el interés de la investigación. La aparición

mente para la propia organización. Dichos autores defi-

de los modelos multidimensionales pone de manifiesto

nen este compromiso como la voluntad de hacer un

que, a pesar de la importancia del vínculo emocional del

esfuerzo por la organización, la aceptación de los valo-

individuo con la organización, hay otros factores que in-

res y los objetivos de la organización y el deseo del indi-

tervienen en el desarrollo del compromiso organizativo y

viduo de mantenerse como parte integrante de la misma.

que contribuyen a que el lazo del individuo con la orga-

La influencia del trabajo de estos autores ha sido enorme 36 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

nización sea más complejo, aunque probablemente tam-

bién más explicativo de su comportamiento. El modelo multidimensional más conocido es el de Meyer y Allen, que distingue en el compromiso organizativo tres componentes basados en tres estados psicológicos distintos. En primer lugar, el compromiso organizativo tiene un componente afectivo (muy similar al descrito por Por-

compromiso de los empleados porque los individuos solemos respetar el principio de reciprocidad, y si los empleados perciben que la organización se preocupa por ellos, en principio desarrollarán un comportamiento similar hacia la organización, de reciprocidad, en un intento por devolverle lo que han recibido.

ter), debido al vínculo emocional que el individuo esta-

Ahora bien, algunos autores se plantean la vigencia del

blece con la organización; en segundo lugar, un

compromiso organizativo en un contexto dominado por

componente de continuidad, teniendo en cuenta los cos-

procesos de regulación de ocupación, downsizing, deslo-

tes que, según el individuo, tendría el abandonar la or-

calización de empresas o fusiones y adquisiciones.

ganización, y finalmente, el compromiso normativo,

Desde este punto de vista, difícilmente se podría des-

basado en la obligación moral del individuo hacia la or-

arrollar el compromiso de los trabajadores cuando la or-

ganización.

ganización se siente tan poco comprometida con ellos.

El modelo de Meyer y Allen establece que el compromiso de un empleado con la organización puede reflejar varios grados de los tres componentes: un individuo puede sentir un fuerte vínculo emocional y, simultáneamente, la obligación de quedarse en la organización. Un segundo individuo puede experimentar una gran satisfacción trabajando para su organización y reconocer, al mismo

Para estos autores, el compromiso con la organización sería algo más propio de otras épocas, en que las personas trabajaban en una misma organización toda su vida laboral y, en palabras de Richard Mowday, la organización quizá era algo más claro, menos confuso, de modo que el individuo sabía con qué se estaba comprometiendo.

tiempo, que le sería muy difícil abandonarla, por ejemplo,

Desde mi experiencia, el compromiso organizativo es una

desde el punto de vista económico, por la cuantía o se-

cuestión de enorme interés para los que gestionan orga-

guridad de sus ingresos. Finalmente, puede haber un in-

nizaciones en nuestro entorno y para los que trabajan en

dividuo que desarrolle exclusivamente un compromiso de

esas organizaciones, y así me lo ha vuelto a demostrar

continuidad, en el sentido que se queda en la organiza-

la respuesta recibida en los últimos meses, en un estudio

ción porque no tiene otras alternativas profesionales o

sobre el compromiso organizativo de los médicos con los

porque considera que se ha implicado mucho y que si se

hospitales. Profundizar en el conocimiento de los víncu-

marchara, perdería todo lo invertido (tiempo, esfuerzo...).

los que se establecen entre los individuos y las organiza-

En este último caso, se trata también de un individuo

ciones nos permitirá, en última instancia, avanzar en la

comprometido con su organización, pero por la natura-

gestión de recursos humanos y de su talento y, en defi-

leza de su compromiso, las consecuencias derivadas no

nitiva, contribuir a la mejora de la gestión de nuestras

serán tan positivas para la organización como en los

instituciones.

otros dos casos. La investigación ha intentado averiguar cuáles son las causas que hacen que un individuo desarrolle un patrón de compromiso u otro, lo que se conoce como antecedentes del compromiso, y la lista que se ha descrito es

Manel Peiró es director del programa Dirección de Servicios Integrados de Salud (DSIS) y profesor del IDGP.

tan larga que algunos se refieren a ella como la laundry list (lista muy larga de factores de poca calidad). De entre todos los antecedentes descritos, hay uno que destaca especialmente desde el punto de vista del management: el apoyo organizativo percibido, que es tanto como hablar del "compromiso de la organización hacia los empleados". Este antecedente contribuye a desarrollar el El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 37

Ética en el servicio público La definición del concepto ética no es campo apto para el consenso. Existen diversas teorías y enfoques sobre cómo se define el bien y qué implica conocerlo. Sin embargo, en las administraciones se usa la palabra “ética” como sinónimo de “actuar honestamente”, sin penetrar en las profundidades analíticas del concepto. 27/09/2004 - Manuel Villoria

Así, la opción que los diferentes gobiernos suelen seguir

debería ir acompañado de normas y prácticas sobre el

en sus diversos códigos de conducta, cuando existen, y

derecho a la información mucho más ambiciosas, o

en sus normas legales es la de agregar valores de

promover la calidad debería ir acompañado de un

referencia, de forma que todos aquellos valores que se

sistema de recursos humanos que realmente ayudara a

entienden como promovibles en el sector público sean

premiar el esfuerzo por la calidad y no el amiguismo, el

reconocidos y encomiados. No creo que la opción de

corporativismo o la politización partidista. En cualquier

agregar sin priorizar y sin establecer una explicación

caso, lo cierto es que resulta difícil encontrar una mínima

coherente que sustente esa actuación consiga aclarar

coherencia entre normas y sistemas internos, por una

demasiado qué es lo que debe hacerse o no en un caso

parte, y valores proclamados, por otra.

concreto, aunque puede constituir un avance sobre la ausencia total de referencias morales. En este sentido, en algunas normas se recoge que los valores que deben guiar la conducta del empleado público son la eficacia, la eficiencia, la calidad, la transparencia, la jerarquía, etc.

Hecha esta crítica, me parece necesario matizarla. Es muy difícil que una organización pública pueda optar por una teoría ética y desechar las restantes. Y es difícil porque la necesaria objetividad, que además se

―lo que casi equivale a no decir nada.

proclama en la Constitución como calificativo clave en el

No obstante, lo peor del caso es que con frecuencia esa

Administración, hace imposible recoger y promover una

invitación a respetar valores no va acompañada de

única teoría ética en una organización pública

incentivos y normas internas coherentes con tales

determinada. Imaginemos que un partido que se define

deseos. Así, por ejemplo, promover la transparencia

como cristiano gana unas elecciones y decide que el

38 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

servicio a los intereses generales por parte de la

modelo ético con el que debe operar la Administración

micro, los códigos de conducta por unidad pueden

es el cristiano. Esta actuación atentaría contra el derecho

auxiliar en la resolución de problemas específicos de

a la libertad religiosa de los empleados públicos pero,

cada organización pública, pero siempre respetando el

además, dificultaría en grado sumo la objetividad de la

nivel ético superior.

actuación pública. La opción ética es individual e intransferible, también para los empleados públicos, y la ética colectiva sólo puede existir respetando esos ámbitos individuales e intangibles en lo que tienen de razonables.

Manuel Villoria es director del Área de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Rey Juan Carlos.

Esta afirmación no implica una aceptación del relativismo moral, de forma que en el seno de la Administración cada individuo pueda optar por el camino que desee y todo resulte válido. De hecho, las administraciones no aceptan tal relativismo. Pero, como no pueden imponer una sola ética verdadera, su opción frente al relativismo es la agregación de valores de referencia para que los empleados actúen de forma coherente con un catálogo de esa naturaleza. Y esta opción, como ya anticipé, no permite mejoras evidentes en el comportamiento moral. Sin embargo, de cara a la construcción de un sistema más efectivo de decisiones moralmente válidas, es posible superar tanto la opción relativista como la mera agregación de valores y defender un modelo de referencia que permita que los razonamientos de juicio moral de los empleados públicos muestren consistencia y estabilidad, sin atentar contra la objetividad o el derecho a la autonomía moral. Ello nos lleva a la defensa de una ética pública: aquella que o bien surge de un consenso superpuesto entre éticas diversas y razonables, o bien acoge los valores básicos de la democracia y los desarrolla en un sistema estructurado, fundado en el respeto mutuo y la promoción de los derechos humanos. Dicho de otra forma, sería correcto universalmente aquello que pudiera justificarse ante los demás con argumentos

que,

estuviesen

adecuadamente

motivados, ellos no podrían rechazar razonablemente. Y sería incorrecto precisamente lo contrario, aquello que no pudiéramos justificar ante otros. Ciertamente, esto nos sitúa en un ámbito moral de mínimos dado que se busca un acuerdo universal, una ética esencialmente procedimental, pero es la única solución frente al dilema de definir principios sin agotar contenidos. De alguna forma, ese marco de referencia es el que debe guiar en el nivel macro a nuestras instituciones públicas, aunque algunas lo desconozcan. Posteriormente, en un nivel El ejercicio de la dirección en las organizaciones públicas | 39

Joat Henrich, colaborador académico del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGD Editor de PUBLIC

DP)

el liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público

Los 50 mejores artículos de PUBLIC | 41

Aprender el liderazgo El liderazgo puede aprenderse de modos muy distintos. Aprender de la experiencia es la manera más común y más fructífera, porque produce el conocimiento tácito que es crucial en una crisis. Sin embargo, la experiencia y la intuición pueden complementarse con el análisis, que es el objetivo de este pequeño libro. Tal como observó Mark Twain en una ocasión, un gato que se sienta sobre una estufa caliente no volverá a sentarse sobre una estufa caliente, pero tampoco se sentará sobre una estufa fría. Aprender a analizar las situaciones y contextos es una aptitud de liderazgo importante. 01/09/2008 - Joseph S. Nye

Los estudios científicos serios sobre liderazgo han pa-

década de 1980, se hizo popular un nuevo enfoque ba-

sado por varias fases. El enfoque centrado en los rasgos

sado en la contingencia, que distinguía entre líderes

dominó la escena hasta finales de la década de 1940,

orientados a las personas y líderes orientados a las ta-

pero a los académicos les resultó imposible identificar

reas y que intentaba relacionar los resultados de los lí-

rasgos que predijeran el liderazgo en todas las condicio-

deres con su grado de control situacional. Sin embargo,

nes. Una vez hubo quedado claro que los estudios de los

este enfoque también presentaba demasiados proble-

rasgos eran indeterminados, los académicos recurrieron

mas de medición y resultados incoherentes. Desde co-

a un enfoque de estilo que se servía de cuestionarios

mienzos de la década de 1980 el paradigma dominante

para determinar cómo se comportan los líderes en tér-

ha sido un “nuevo enfoque sobre el liderazgo”, que se

minos de la consideración que éstos tienen de sus se-

centra en el liderazgo carismático y transformacional.

guidores. Este enfoque fue el predominante hasta finales

Otros enfoques útiles se han centrado en el liderazgo dis-

de la década de 1960, cuando se descubrió que había

perso, en los equipos y en la relación entre liderazgo y

muchísimos problemas de medición y resultados inco-

cultura.

herentes a la hora de predecir la efectividad. A partir de finales de la década de 1960, y hasta comienzos de la 42 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

En lo que a los métodos se refiere, la investigación cuan-

titativa ha sido la predominante. Si bien estos estudios

bras: ser, saber, hacer. Ser hace referencia a la configu-

pueden aclarar importantes aspectos y detalles de la con-

ración del carácter y de los valores, y procede en parte

ducta de liderazgo, a menudo el alcance de las generali-

de la formación y en parte de la experiencia. Saber hace

zaciones que pueden proporcionar resulta limitado. El

referencia al análisis y a las aptitudes, que pueden ad-

liderazgo es una relación entre líderes y seguidores que

quirirse. Hacer hace referencia a la acción, y requiere

varía en función del contexto. Sin especificación del con-

tanto formación como trabajo de campo. Sin embargo, lo

texto, muchas propuestas sobre liderazgo acaban resul-

que resulta más importante es la experiencia y el énfasis

tando muy limitadas. Algunos estudios se llevan a cabo

en aprender de los errores y un proceso continuo que re-

como experimentos de laboratorio, a menudo con un pú-

sulte de lo que los militares denominan “revisión tras la

blico de estudiantes cautivo. Otros se basan en cuestio-

acción”.

narios y estudios realizados dentro de organizaciones concretas que han establecido procedimientos y estructuras de liderazgo formales. Se basan enormemente en los métodos disciplinarios de la psicología y de la conducta organizacional. Sin embargo, no está claro hasta qué punto estos estudios realizan aportaciones sobre la conducta de liderazgo político y social en distintos contextos que van desde las bandas callejeras hasta los movimientos sociales y la presidencia de empresas y países. Esta indeterminación y contingencia ha llevado a muchos observadores a afirmar que el liderazgo es más un arte que una ciencia. El buen liderazgo es situacional. En mi nuevo libro, The Powers to Lead, designo esta aptitud con el nombre de “inteligencia contextual”. La capacidad para movilizar a un grupo de personas de manera efectiva es ciertamente más un arte que una ciencia predictiva, y varía en función de la situación, pero ello no significa que no pueda estudiarse y aprenderse de manera provechosa. La música y la pintura se basan en parte en aptitudes innatas, pero también en el estudio y en la práctica. Y los artistas pueden beneficiarse no únicamente de los cursos de estudio, sino también de los cursos de apreciación que les introducen a todos los repertorios y las paletas de los maestros del pasado. El liderazgo puede aprenderse de modos muy distintos. Aprender de la experiencia es la manera más común y más fructífera, porque produce el conocimiento tácito que es crucial en una crisis. Sin embargo, la experiencia y la intuición pueden complementarse con el análisis, que es el objetivo de este pequeño libro. Tal como observó Mark Twain en una ocasión, un gato que se sienta sobre una estufa caliente no volverá a sentarse sobre una estufa caliente, pero tampoco se sentará sobre una estufa fría. Aprender a analizar las situaciones y contextos es una aptitud de liderazgo importante. El Ejército de los Estados Unidos clasifica el liderazgo con arreglo a tres pala-

El aprendizaje también puede producirse en el aula, ya sea a través de estudios de caso, de enfoques históricos o analíticos o de una docencia experiencial que cree situaciones en el aula que enseñen a los estudiantes a incrementar el conocimiento de ellos mismos, a distinguir su rol de su yo, y a utilizar su yo como un barómetro para comprender a un grupo de personas más grande. De manera similar, quienes se interesan por el liderazgo aprenden de su experiencia personal, pero pueden beneficiarse así mismo de la comprensión de los resultados de estudios científicos, por muy limitados que puedan ser, así como del abanico de conductas que casos históricos puedan ilustrar y de la importancia de los distintos contextos. Afirmar que algo es más un arte que una ciencia no significa que no pueda estudiarse de manera provechosa. En la práctica, son pocas las personas que ocupan puestos del más alto nivel en los grupos u organizaciones. La mayoría de las personas “lideran desde el medio”, atrayendo y persuadiendo tanto hacia arriba como hacia abajo. Un buen líder de nivel intermedio persuade y atrae tanto a su jefe como a sus subordinados. El liderazgo efectivo desde el medio requiere a menudo liderar a quienes están por encima, a quienes están por debajo y a quienes están al mismo nivel. Muy a menudo los líderes intermedios se encuentran en un vacío político, con muy pocas directrices claras desde la cúpula. Un seguidor pasivo se mantiene cabizbajo, rechaza el riesgo y evita la crítica. Un oportunista utiliza los descuidos para construirse su propio nido, en vez de ayudar al líder o al público. Los emprendedores burocráticos, por otra parte, aprovechan estas oportunidades para ajustar y promover políticas. La cuestión moral clave es en qué momento esta actividad emprendedora excede El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 43

los límites de las políticas generales de alto nivel establecidas desde la cúpula. Dado que carecen de la autoridad legítima de los cargos elegidos o de los cargos de alto nivel nombrados, los líderes intermedios deben ser conscientes de la necesidad de encontrar un punto de equilibrio entre la iniciativa y la lealtad. Los líderes desean fomentar dicho espíritu emprendedor entre sus seguidores como medio para incrementar su efectividad. Como afirma un refrán popular, en el liderazgo la clave del éxito es rodearse de las personas adecuadas, delegar en ellas y a continuación exigir que se les reconozcan sus éxitos. Sin embargo, para hacer que esta fórmula funcione hace falta una buena dosis de poder blando. Sin el poder blando, que produce atracción y lealtad hacia los objetivos del líder, los emprendedores huyen corriendo en todas direcciones y disipan las energías de un grupo. En cambio, con un poder blando, la energía de los seguidores en los que se han delegado poderes refuerza a los líderes. Si bien la principal fuente de aprendizaje del liderazgo no son los libros y las conferencias, las clases pueden ayudar a adquirir mayor conciencia de las lecciones de la historia y de la psicología, de modo que puedan reconocerse y comprenderse mejor las aptitudes que se necesitan. La historia del arte no produce grandes pintores, pero puede ayudar a desarrollar y a educar las intuiciones. El liderazgo está ampliamente distribuido en las democracias que gozan de buena salud, y todos los ciudadanos deben aprender más cosas sobre qué es lo que hace que los líderes sean buenos o malos. Los líderes potenciales, a su vez, pueden aprender más cosas acerca de las fuentes y los límites de las aptitudes de poder blando, del coeficiente intelectual emocional, de la visión y de la comunicación

acerca

las

aptitudes

políticas

organizacionales del poder duro. Los líderes potenciales deben así mismo comprender mejor la naturaleza de la inteligencia contextual que necesitarán para formarse sus presentimientos y para mantener estrategias de poder inteligente. Y, lo que es más importante, en la actual era de la globalización, de la revolución de la información y de una mayor participación, los ciudadanos en las democracias deben saber más cosas acerca de la naturaleza y los límites de nuestro liderazgo demasiado humano.

44 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Joseph S. Nye, Jr. es University Distinguished Service Professor y antiguo decano de la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. Así mismo, es Sultan of Oman Professor de Relaciones Internacionales en la misma institución, y autor de The Powers to Lead (Oxford University Press, 2008)

Fundamentar el liderazgo en el trabajo de progresar

Si el liderazgo es distinto de la capacidad de ganarse una autoridad formal o informal, y por tanto es más que la habilidad de ganarse “seguidores” “atraer influencia y acumular poder”, ¿en qué se puede basar nuestra comprensión del mismo? 24/07/2006 - Ronald A. Heifetz

El lenguaje nos falla en muchos aspectos de nuestras

pues de hecho lo que queremos decir es que “las perso-

vidas, atrapándonos en una serie de asunciones cultu-

nas que detentan la autoridad no están ejerciendo nin-

rales como ganado encerrado en un corral. Los pronom-

gún liderazgo”. El hecho de si las personas con autoridad

bres de género, por ejemplo, nos acorralan al enseñarnos

formal, carismática o informal practican efectivamente el

que Dios es un él, lo que aleja a las niñas y a las mujeres

liderazgo sobre cualquier asunto dado en un momento

de la experiencia de lo divino en ellas, y a los hombres

determinado es una cuestión distinta, que debería resol-

de las virtudes tradicionalmente femeninas.

verse según unos criterios diferentes de los que se utili-

El lenguaje nos falla, también, cuando abordamos, analizamos y practicamos el liderazgo. Usualmente hablamos de “líderes” en las organizaciones o en la política cuando realmente nos referimos a personas que ocupan puestos de autoridad directiva o política. Si bien se ha

zan para definir una relación de poderes formales o de influencia informal. Como sabemos, hay muchísimas personas capacitadas para ganarse distintos tipos de autoridad formal e informal y, por tanto, unos seguidores, pero que son líderes.

confundido el liderazgo con la autoridad en casi todos los

Además, suponemos que existe una relación lógica entre

artículos periodísticos y académicos sobre “liderazgo”

las palabras líder y seguidor, como si este dúo tuviera una

que se han escrito en los últimos cien años, sabemos in-

estructura absoluta y una lógica inherente. No es así. El

tuitivamente que estos dos fenómenos son distintos

liderazgo más interesante es el que actúa de modo que

cuando, en la política y en los negocios, a menudo nos

nadie experimenta nada remotamente que sea similar a

lamentamos porque “el líder no está ejerciendo ningún

una experiencia de “seguimiento”. De hecho, la mayoría

liderazgo”. Esto es una contradicción terminológica, que

de los líderes movilizan a los opositores o los que se

se resuelve distinguiendo el liderazgo de la autoridad,

miran los toros desde la barrera, además de los aliados El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 45

y los amigos. Los aliados y los amigos vienen muy fácil-

El liderazgo se produce en un contexto de problemas y

mente; son los opositores quienes tienen más que per-

desafíos. De hecho, tiene poco sentido describir el lide-

der en cualquier proceso importante de cambio. Cuando

razgo cuando todo y todos los integrantes de una organi-

son movilizados, los aliados y los amigos se convierten

zación marchan bien, incluso cuando los procesos de

no sólo en seguidores, sino en participantes activos “tra-

influencia y autoridad abundan en la coordinación de la

bajadores o ciudadanos, que a menudo se convierten en

actividad rutinaria. Además, no es por cualquier tipo de

líderes ellos mismos asumiendo la responsabilidad de

problema que se necesita el liderazgo y se convierte en

afrontar retos difíciles que están a su alcance, con fre-

una práctica relevante. El liderazgo resulta necesario

cuencia más allá de las expectativas y de su autoridad.

para las empresas y las comunidades cuando las perso-

Se convierten en socios. Y, cuando son movilizados, los

nas tienen que afrontar retos difíciles, cuando tienen que

opositores y los que se miran los toros desde la barrera

cambiar sus formas de actuar para prosperar, cuando ya

se implican en los asuntos, obligados a afrontar los pro-

no basta continuar actuando según las estructuras, los

blemas de pérdida, lealtad y competencia que conlleva

procedimientos y los procesos actuales. Es lo que deno-

el cambio que se les insta a realizar. De hecho, acaso

minamos retos adaptativos. Más allá de los problemas

continúan luchando, proporcionando una fuente cons-

técnicos, para los que basta la experiencia autorizada y

tante de puntos de vista diversos, necesarios para el éxito

directiva, los retos adaptativos requieren un liderazgo que

adaptativo del negocio o de la comunidad. Lejos de con-

comprometa a las personas a afrontar las nuevas reali-

vertirse en “alineados” y lejos de cualquier experiencia

dades y a cambiar las prioridades, las actitudes y el com-

de “seguimiento”, son movilizados por los líderes a en-

portamiento lo necesario para prosperar en un mundo

frentarse a nuevas complejidades que requieren hacer

cambiante.

concesiones en sus formas de trabajar o de vivir. Este es el trabajo de progresar. Evidentemente, con el tiempo pueden empezar a confiar, admirar y apreciar a la persona o al grupo que ejercen el liderazgo, y conferirles una cierta autoridad informal, pero en general no manifiestan este aprecio o confianza con la frase: “Me he convertido en un seguidor.” Dudo que el gobernador de Alabama, George Wallace, tras su conversión a favor de los derechos civiles, se viera a sí mismo como un “seguidor” del Rev. Martin Luther King, Jr. Lo más probable y apropiado es que Wallace se viera como adversario político y como colega de King en la lucha de la política populista americana. Y aunque Bernard Lafayette estaba entre los aliados naturales de King, dudo que se viera como seguidor de King cuando recorrió las calles de Selma a principios de 1965 con una camisa ensangrentada para movilizar a la población negra de clase media para que arriesgaran la seguridad que se habían ganado con el sudor de su frente uniéndose a las manifestaciones en favor del derecho a votar. Imagino que se consideraba a sí mismo otro líder y colaborador del movimiento. Si el liderazgo es distinto de la capacidad de ganarse una autoridad formal o informal, y por tanto es más que la habilidad de ganarse “seguidores” “atraer influencia y acumular poder”, ¿en qué se puede basar nuestra comprensión del mismo? 46 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Movilizar a las personas para responder a los retos adaptativos es pues el núcleo de la práctica del liderazgo. A corto plazo, el liderazgo es una actividad que moviliza a las personas para satisfacer un reto inmediato. A medio y largo plazo, el liderazgo genera nuevas normas culturales que permiten a las personas dar respuesta a un flujo continuo de retos adaptativos en un mundo que es probable que plantee constantemente una serie de realidades y presiones. Así, muy a largo plazo, el liderazgo desarrolla la capacidad adaptativa, o adaptabilidad, de una organización o comunidad. El objeto de la adaptabilidad cultural y la práctica del liderazgo que genera es una gran línea divisoria. En este breve artículo, menciono ocho propiedades del trabajo adaptativo. El liderazgo fundamentado en el crecimiento y el desarrollo adaptativo de una organización o comunidad empieza cuando se comprenden estas propiedades. Primera, un reto adaptativo es una distancia entre las aspiraciones y la realidad que requiere una respuesta que está fuera del repertorio habitual. Mientras los problemas técnicos, en gran parte, pueden remitirse fácilmente a la experiencia corriente, los retos adaptativos claramente no. Ciertamente, todo problema puede entenderse como una distancia entre las aspiraciones y la realidad. Lo que distingue a los problemas técnicos de

los retos adaptativos es si esta distancia puede cubrirse

Tercera, con los retos adaptativos, las personas que

aplicando el know-how existente o no. Por ejemplo, un pa-

tienen el problema son el problema y la solución. Los

ciente acude a su medico con una infección, y el médico

retos adaptativos requieren un desplazamiento de la res-

utiliza sus conocimientos para diagnosticar la enferme-

ponsabilidad, que pasa de recaer sobre las espaldas de

dad y prescribir un remedio; se trata de un problema téc-

las figuras que ostentan la autoridad y la estructura de

nico.

autoridad, a hacerlo sobre los propios stakeholders.

En cambio, un reto adaptativo surge cuando la distancia entre el estado deseado y la realidad no puede cubrirse utilizando sólo los planteamientos existentes. Progresar en una situación requiere mucho más que la mera aplicación de la experiencia corriente, la toma de decisiones autorizada, los procedimientos estándar de actuación o los comportamientos culturalmente informados. Por ejemplo, un paciente con una enfermedad cardiaca probablemente tendrá que cambiar su estilo de vida: la dieta, el ejercicio, el hábito de fumar y los desequilibrios que causan el nada saludable estrés. Para realizar estos cambios, el paciente tendrá que responsabilizarse de su salud y aprender a adoptar unas nuevas prioridades y hábitos. Philip Selznick describió esta distinción entre retos “rutinarios” y “críticos” en su monografía básica de 1957, Leadership in Administration. Dicha distinción puede resumirse en la figura 1.

Frente a la resolución de problemas experta, el trabajo adaptativo requiere una forma diferente de deliberación y de asunción de responsabilidades. Al realizar el trabajo adaptativo, es preciso que la responsabilidad se perciba de forma generalizada. En el mejor de los casos, una organización daría a conocer a sus miembros que existen muchos problemas técnicos, para cuya respuesta es adecuado y eficiente recurrir a la autoridad, pero que, ante una serie de retos adaptativos, resulta contraproducente recurrir a la autoridad en busca de respuestas. Cuando las personas incurren en el error típico de tratar los retos adaptativos como si fueran técnicos, esperan que la persona que detenta la autoridad sepa lo que hay que hacer. [2] Esta entonces opta por la mejor conjetura “probablemente una mera suposición”, mientras los demás permanecen sentados esperando a ver si da con el resultado esperado. Y bastante a menudo, cuando ello no ocurre, se quitan de encima al ejecutivo en cuestión y van a bus-

Figura 1: Trabajo técnico y adaptativo [1]

car otro, mientras siguen actuando con la ilusión de que “si tuviéramos al “líder” adecuado, nuestros problemas se soluciona-

Trabajo técnico y adaptativo

rían”. Lo que impide el progreso es

Tipo de trabajo

Definición del problema

Soluciones e implementación

Lugar principal donde recae el responsabilidad del trabajo

Técnico

Clara

Claras

La autoridad

razgo es el desarrollo de la asun-

Técnico y adaptativo

Clara

Requieren aprendizaje

La autoridad y el stakeholder

ción de responsabilidad por parte

Adaptativo

Requiere aprendizaje

Requieren aprendizaje

Más el stakeholder que la autoridad

Segunda, los retos adaptativos requieren un aprendizaje. Sólo existe un reto adaptativo cuando el progreso requiere, en cierto modo, una readaptación de las propias formas de pensar y de obrar de las personas. La distancia entre las aspiraciones y la realidad se reduce cuando aprendemos nuevas formas. Así, una firma de consultoría puede ofrecer un análisis de diagnóstico brillante y una serie de recomendaciones, pero no se resolverá nada hasta que el análisis y sus recomendaciones se vivan de la nueva forma en que actúan las personas. Hasta entonces, el consultor no ofrece soluciones, sólo propuestas.

la dependencia inadecuada; por tanto, una tarea principal del lide-

de las personas que toman parte en el problema.

Cuarta, un reto adaptativo requiere saber distinguir lo valioso y esencial de lo que es prescindible dentro de su propia cultura. En la adaptación cultural, el trabajo es triple: aprovechar lo mejor de la historia, dejar atrás lo que ya no hace servicio y, a través de la innovación, aprender formas de prosperar en el nuevo entorno. Por tanto, el liderazgo adaptativo es intrínsecamente conservador y progresista. El punto de innovación es conservar lo mejor de la historia mientras la comunidad se desplaza hacia el futuro. Como ocurre en biología, una adaptación exitosa es aquella que toma lo mejor del conjunto de competencias antiguas y descarta el ADN que El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 47

ya no resulta útil. Por tanto, a diferencia de muchas con-

y efectiva depende de los conocimientos y la acción de-

cepciones actuales de los procesos “de transformación”

cisiva de expertos autorizados. En cambio, tratar con los

cultural, muchos de los cuales son ahistóricos “como si

retos adaptativos requiere habituarse a no saber dónde

empezáramos totalmente de nuevo”, el trabajo adapta-

ir o hacia dónde tirar a continuación. Al movilizar el tra-

tivo, por muy profundo que pueda resultar en cuanto al

bajo adaptativo desde una posición de autoridad, el lide-

cambio, respeta el pasado y la historia tanto como los

razgo adopta la forma de elementos protectores de la

cuestiona. Por lo visto, ni Dios ni la evolución hacen un

desviación y la creatividad dentro de la organización a

presupuesto de base cero.

pesar de las ineficacias relacionadas con estos elemen-

El trabajo adaptativo genera resistencia en las personas porque toda adaptación requiere que nos desprendamos de ciertos elementos de nuestras formas de trabajo y de vida anteriores, y ello significa experimentar una pérdida “una pérdida de competencias, una pérdida de relaciones de reporting, una pérdida de puestos de trabajo, una pérdida de tradiciones o una pérdida de fidelidad a las personas que nos enseñaron lo que sabemos. Un reto adaptativo genera una situación que nos obliga a tener

tos. Si las personas creativas o que hablan claro generan conflictos, que sea así. El conflicto se convierte en un motor a la innovación, más que una mera fuente de ineficacia peligrosa. Gestionar la tensión dinámica entre creatividad y eficacia se convierte en una parte corriente de la práctica del liderazgo para la cual no existe un punto de equilibrio en el que desaparezca esta tensión. El liderazgo se convierte en improvisación, aunque pueda resultar frustrante no conocer las respuestas.

que realizar concesiones difíciles. El origen de la resis-

Sexta, la estructura temporal del trabajo adaptativo

tencia que la gente presenta frente al cambio no es una

es marcadamente diferente de la del trabajo técnico.

resistencia al cambio per se; es una resistencia a la pér-

Se necesita tiempo para que la gente aprenda nuevas

dida. A la gente le gustan los cambios cuando saben que

formas de actuar “para analizar detenidamente lo que es

son beneficiosos. Nadie devuelve un boleto de la lotería

valioso de lo que es prescindible, e innovar en formas que

cuando gana. El liderazgo debe enfrentarse, pues, a las

permitan a las personas prolongar hacia el futuro aque-

varias formas de pérdidas reales o temidas que acom-

llo que siguen considerando valioso del pasado. Moisés

pañan al trabajo adaptativo. [3]

se pasó cuarenta años para conducir a los israelitas

Fundamentado en las tareas de movilizar a las personas para lograr prosperar en contextos nuevos y desafiantes, el liderazgo no consiste simplemente en el cambio, sino, más profundamente, en identificar lo que es bueno conservar. Es la conservación de las dimensiones valiosas de nuestro pasado lo que permite soportar los temores que conlleva el cambio. Quinta, el trabajo adaptativo requiere experimentación. En biología, la adaptabilidad de una especie depende de los múltiples experimentos que se llevan a cabo constantemente dentro de su fondo genético, incrementando las posibilidades de que en esta inteligencia distribuida algunos miembros diversos de la especie hallen el medio de prosperar en un nuevo contexto. De forma similar, en la adaptación cultural, una organización o comunidad necesita llevar a cabo múltiples experimentos, y aprender rápidamente de ellos para ver “por quién hay que apostar en el futuro”. La resolución de problemas técnicos de forma adecuada 48 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

hasta la Tierra Prometida, no porque hubiera un largo camino desde Egipto, sino porque se necesitó mucho tiempo para cambiar la mentalidad de dependencia que tenían por el hecho de haber sido esclavos y generar en ellos la capacidad de autogobernarse, guiada por la fe en algo inefable. La figura 2 ilustra esta diferencia en la estructura temporal. [4] Figura 2: ¿Problema técnico o reto adaptativo?

Desequilibrio Reto adaptativo Límite de tolerancia Franja de malestar productiva Umbral del aprendizaje Evitación laboral Problema técnico Tiempo

ción es interpretada, en general, por los científicos como una cuestión de cambio, mientras que las sociedades con frecuencia deliberan y planifican conscientemente, y experimentan intencionadamente. Aproximándose a nuestro interés normativo, la evolución biológica se ajusta a las leyes de supervivencia. Por su parte, la sociedades generan propósitos más allá de la supervivencia. El concepto de adaptación aplicado a la cultura

Séptima, los retos adaptativos generan evitación.

plantea la pregunta siguiente: ¿Adaptarse a qué, con qué

Dado que es muy difícil que una persona pueda resistir

propósito? ¿Qué significa prosperar? ¿Qué queremos

largos períodos de trastornos e incertidumbre, los seres

decir con progreso, como empresa o como comunidad?

humanos de forma natural llevan a cabo una serie de acciones para restaurar el equilibrio lo más rápidamente

En biología, la función “objetiva” del trabajo adaptativo

posible, aunque ello implique evitar realizar el trabajo

es clara: prosperar en nuevos entornos. La supervivencia

adaptativo eludiendo las tareas difíciles. La mayoría de

propia y la de los que llevan los mismos genes definen la

las formas del fracaso adaptativo son consecuencia de

dirección de adaptación de los animales. Una situación

nuestra dificultad por contener períodos prolongados de

se convierte en un reto adaptativo porque pone a prueba

experimentación, y las conversaciones difíciles y conflic-

la capacidad de una especie de trasmitir su patrimonio

tivas que les acompañan.

genético. Así pues, cuando una especie es fructífera multiplicando y protegiendo los suyos y logra transmitir sus

La evitación laboral es simplemente el esfuerzo natural

genes, se dice que “prospera” en su entorno.

por reinstaurar un orden más familiar, por restablecer el equilibrio social, político o psicológico. Aunque se dan

Prosperar es más que abordar las situaciones. No hay

muchas formas distintas de evitación laboral según las

nada trivial en biología acerca de la adaptación. Algunos

culturas y los pueblos, parece que existen dos vías co-

saltos adaptativos transforman la capacidad de una es-

munes: la dilución de responsabilidad y la desviación de

pecie provocando un proceso creciente y profundo de

la atención. Ambos caminos funcionan muy bien a corto

desarrollos adaptativos que conducen a un amplio aba-

plazo para evitar el asumir trabajo adaptativo, pero dejan

nico de formas de vivir. Con todo, prosperar en sistemas

a las personas más desprotegidas y vulnerables a medio

biológicos viene definido por la progenie.

y a largo plazo. Algunas formas usuales de eludir responsabilidades son: buscar una cabeza de turco, culpar a la autoridad por la persistencia de los problemas, buscar un enemigo externo o matar al mensajero. Desviar la atención puede adoptar la forma de: soluciones engañosas, como el Becerro de Oro; intentos de definir los problemas de modo que encajen dentro de las propias competencias; reiterados ajustes estructurales; el uso defectuoso de los consultores, los comités y los grupos de trabajo; los conflictos estériles y las luchas de poder (“¡Veamos cómo lucha el gladiador!”), o la negación absoluta. Octava y última, considero que el trabajo adaptativo es un concepto normativo. El concepto de adaptación surge de los esfuerzos científicos por entender la evolución biológica. [5] Aplicado al cambio de las culturas y las sociedades, el concepto se convierte en una metáfora útil, aunque inexacta. [6] Por ejemplo, las especies evolucionan, mientras que las culturas aprenden. La evolu-

En las sociedades humanas, “prosperar” adquiere una serie de valores que no se limitan a la supervivencia de la propia especie. Los seres humanos son capaces de sacrificar incluso sus propias vidas por defender valores como la libertad, la justicia y la fe. Así pues, el trabajo adaptativo en las culturas implica la aclaración de valores y la valoración de las realidades que desafían la realización de aquellos valores. Puesto que la mayoría de las organizaciones y comunidades respetan una combinación de valores, la competencia dentro de esta combinación explica en gran parte por qué el trabajo adaptativo suscita con tanta frecuencia un conflicto. Las personas con valores en conflicto debaten entre ellas cuando afrontan una situación compartida desde sus respectivos puntos de vista. En caso extremo, y a falta de un método mejor de cambio social, el conflicto acerca de los valores puede resultar El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 49

violento. La Guerra Civil americana cambió el significado

se hizo de forma extrema en la Alemania nazi, podría ge-

de unión y libertad individual. En 1857, asegurarse la

nerar masas de partidarios engañados que fácilmente

tranquilidad del hogar significaba restituir los esclavos

concederían una autoridad extraordinaria a los charlata-

que se habían escapado a sus propietarios; en 1957, sig-

nes a corto plazo, pero no constituiría un trabajo adap-

nificaba utilizar las tropas federales para integrar la Cen-

tativo. Como tampoco son de liderazgo las acciones

tral High School en Little Rock.

políticas para ganar influencia y autoridad cediendo a los

Algunas realidades ponen en peligro no sólo un conjunto de valores más allá de la supervivencia, sino también la existencia misma de la sociedad si estas realidades no

deseos de quienes sólo buscan respuestas fáciles. En efecto, las personas engañadas con el tiempo pueden producir el fracaso adaptativo.

las descubren y las afrontan a tiempo las funciones de aclaración de valores y de examen de la realidad de dicha sociedad. En opinión de muchos ecologistas, por ejemplo, el hecho de que nos centremos en la producción de riqueza más que en la coexistencia con la naturaleza nos ha llevado a descuidar los factores frágiles de nuestro ecosistema. Estos factores pueden ser relevantes para

Ronald A. Heifetz es profesor King Hussein Bin Talal en Liderazgo Público en la John F. Kennedy Shool of Government (KSG), Harvard University. Fundador del Center for Public Leadership de la KSG, Harvard University

nosotros si finalmente empiezan a poner en peligro nuestros valores principales de salud y supervivencia, pero cuando ello ocurra acaso ya habremos pagado un precio muy alto por el daño causado, y los costes y las dificultades del ajuste adaptativo pueden haber aumentado enormemente. [7] Así pues, el trabajo adaptativo requiere que reflexionemos sobre los valores con los cuales buscamos prosperar, y exige diagnosticar las realidades que amenacen la realización de dichos valores. Más que legitimar un conjunto adecuado idóneo de presupuestos acerca de la realidad, más que denegar o evitar las contradicciones internas de algunos de los valores que más apreciamos, y más que afrontar las situaciones que se presenten, la tarea del progreso adaptativo implica buscar proactivamente aclarar las aspiraciones o desarrollar nuevas, y supone también el trabajo tan duro de la innovación, la experimentación y el desarrollo cultural para lograr aproximarse más a aquellas aspiraciones con las que definiríamos el significado de “prosperar”. En otras palabras, los tests normativos del trabajo adap-

[1] Ronald A. Heifetz, Leadership without Easy Answers (Cambridge: Harvard University Press, 1994), p. 76. [2] Ronald A. Heifetz, Donald Laurie, “The Work of Leadership”, Harvard Business Review, enero de 1997, reeditado en diciembre de 2001. [3] Ronald A. Heifetz, Marty Linsky, Leadership on the Line: Staying Alive through the Dangers of Leading (Boston: Harvard Business School Press, 2002), cap. 1. [4] Ronald A. Heifetz, Donald C. Laurie, “Mobilizing Adaptive Work: Beyond Visionary Leadership”, en Conger, Spreitzer, Lawler (eds.), The Leader’s Change Handbook: An Essential Guide to Setting Direction and Taking Action (Nueva York: John Wiley & Sons, 1988). [5] Véase Ernst Mayr, Toward a New Philosophy of Biology: Observations of an Evolutionist (Cambridge: Belknap/Harvard University Press, 1988); Marc W. Kirschner, John G. Gerhart, The Plausibility of Life: Resolving Darwin''s Dilemma (New Haven: Yale University Press, 2005). [6] Véase Roger D. Masters, The Nature of Politics (New Haven: Yale University Press, 1989). [7] Ronald A. Heifetz, Leadership without Easy Answers (Cambridge: Belknap/Harvard University Press, 1994), pp. 30-32.

tativo implican una valoración tanto de los procesos por los que se aclaran los valores orientadores en una organización o una comunidad, como la calidad del examen de la realidad por el que se logra un diagnóstico más exacto de la misma, y no tanto el más que el adecuado. Mediante estos tests, por ejemplo, proporcionar soluciones falsas a nuestros problemas colectivos buscando cabezas de turco y señalando un enemigo externo, como 50 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

El libro más reciente de Ronald Heifetz: Leadership on the Line: Staying Alive Through the Dangers of Leading (Hardcover) Fecha de publicación: 2002 Autores: Ronald A. Heifetz, Marty Linsky Tipo: HBS Press Book Extensión: 288p

Liderar con un corazón abierto Tras años de hacernos preguntas y de acumular cicatrices, la mayoría de nosotros desarrollamos un conjunto de defensas para protegernos. Apoyamos el mito común según el cual no es posible sobrevivir a un rol de liderazgo exigente sin desarrollar una piel muy gruesa. Sin embargo, ello nos devalúa, porque nos exprime todo el jugo del espíritu. Perdemos nuestra capacidad de inocencia, nuestra curiosidad, nuestra compasión. En cierto modo, nuestro corazón se cierra, nuestra inocencia se convierte en cinismo, nuestra curiosidad se convierte en arrogancia, y nuestra compasión se convierte en insensibilidad. Y, por supuesto, disfrazamos todo esto, porque no deseamos vernos a nosotros mismos ¿y, ciertamente, tampoco queremos que los demás nos vean? como unos cínicos, unos arrogantes y unos insensibles. Disfrazamos el cinismo de realismo. De modo que ahora no somos cínicos, sino realistas. No somos arrogantes, sino que tenemos un conocimiento de gran autoridad. Y disfrazamos y disimulamos nuestra insensibilidad denominándola “la piel gruesa de la sabiduría”. 13/11/2006 - Ronald A. Heifetz y Marty Linsky

Sin embargo, seguir vivos en nuestro espíritu, en nuestro

vos prácticos por los que es importante conservar un co-

corazón, requiere el coraje de mantener abierto nuestro

razón abierto, y existen motivos prácticos para ello, si

corazón; requiere lo que los católicos romanos llaman un

bien básicamente es importante para nuestro propio es-

“corazón sagrado” o lo que en la tradición judía se deno-

píritu e identidad.

mina un “corazón abierto”. Podemos hablar de los motiEl liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 51

Si bien el liderazgo no ha sido nunca fácil, a principios

Si el liderazgo consistiera en dar buenas noticias a la

del siglo xxi resulta más difícil que nunca. Como nación,

gente, sería fácil. Pero, por desgracia, muchos líderes evi-

debemos hacer frente a los acontecimientos del 11 de

tan las tareas más duras. ¿A cuántos líderes han oído de-

Septiembre y a las amenazas en curso que dicha impre-

cirles cosas así? ¿No podemos seguir por este camino,

sionante fecha representa. Como sociedad, debemos ser

pero la nueva dirección aún no se ha decidido, y tampoco

capaces de conservar nuestros apreciados valores y de-

sabemos hasta qué punto resultará efectivo cualquier

rechos y, al mismo tiempo, debemos ser capaces de cam-

plan para permitirnos avanzar “o incluso sobrevivir” en el

biar parte del celo misionario con el que nos

nuevo entorno. Vamos a tener que sufrir desacuerdos y

relacionamos económica, política y culturalmente con

conflictos a medida que tengamos que ir decidiendo qué

otros pueblos. Como economía, vemos que nuestros lí-

es muy valioso y qué es, por el contrario, prescindible;

deres y organizaciones están más abiertos y son más vul-

pérdidas cuando abandonemos las comodidades del pa-

nerables a causa del creciente examen pormenorizado y

sado, las viejas rutinas, e incluso las estrechas relacio-

de las persistentes demandas de transparencia a que se

nes con la gente; sentimientos de incompetencia cuando

ven sometidos como consecuencia de los casos Enron y Andersen. Estos y muchos otros desafíos requieren que todos nosotros cambiemos algunas de nuestras actitudes, nuestra manera habitual de hacer las cosas, e incluso algunos de nuestros valores más profundos.

procuremos innovar y aprender nuevos caminos; y dudas e incertidumbre cuando cometamos inevitables errores durante el camino”. Claramente, cuesta mucho trasladar este mensaje, por honesto que sea.

Se trata de retos adaptativos. Un reto adaptativo no es como el trabajo técnico, en el que puedes prescribir una

Peligros de colusión

solución que no requiere que la gente cambie. Para poner un ejemplo del ámbito de la medicina, cuando das penici-

Cuando te encuentras ante un reto significativo para el

lina a alguien a causa de una infección, la persona en

cual no tienes respuestas y para el cual la gente que te

cuestión se cura, sin tener que cambiar su modo de vida.

rodea está incluso más desesperada por oír alguna cer-

Sin embargo, cuando desatascas las venas coronarias de

teza, la tentación es proporcionar consuelo. Dicha tenta-

alguien, dichas venas sólo permanecerán abiertas si dicha

ción se ve reforzada por el hecho de que también resulta

persona cambia de vida: cambia de alimentación, deja de

políticamente peligroso expresar la incertidumbre. La ma-

fumar, realiza más ejercicio, aprende a gestionar el estrés.

yoría de situaciones generan una mezcla de retos técnicos y adaptativos. Y precisamente porque son una

Para dar respuesta a los retos adaptativos, la gente debe

mezcla, la mejor manera de evitar los cambios adaptati-

pasar por un período de ajuste doloroso. Dirigir a la gente

vos es centrarse simplemente en los retos técnicos. Lo

para que lleve a cabo estos cambios resulta arriesgado,

vemos en muchas empresas. Y, ciertamente, también lo

porque les estás pidiendo que absorban varias formas de

vemos mucho en la vida pública. La gente con autoridad

pérdida “les estás pidiendo que renuncien a algo en in-

abordará el aspecto del reto en el que se sienta confiado,

terés de algo que hay que mantener, que hay que con-

en vez de tolerar la horrible experiencia de sentirse un

servar o que hay que ganar. Puede que tengan que pasar

tanto incompetente.

por un período de renovada lealtad para con las personas con respecto a las cuales se sienten obligadas o de des-

Y lo que ello genera a menudo es una colusión, de “los

lealtad de sentimientos hacia sus propias raíces. O puede

ciegos dirigiendo a los ciegos”, en la que el líder se en-

que les estés pidiendo que pasen por un período en el

gaña en primer lugar a sí mismo al fingir saber más de lo

que experimentarán ciertas incompetencias a medida

que en realidad sabe. (Es más fácil vender algo cuando

que vayan adquiriendo nuevas competencias y fuentes

uno mismo cree en ello). Y entonces los demás, que quie-

de confianza.

ren creer, que quieren atribuir la responsabilidad a personas con autoridad y sacársela ellos mismos de encima,

El cambio adaptativo resulta doloroso; y dirigirlo puede

se convencen a sí mismos de que los líderes sí que co-

resultar peligroso. Pregúntenlo si no a Martin Luther King

nocen realmente las respuestas.

Jr., a Rudolph Giuliani o a Carly Fiorina. 52 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

La debacle de Enron es un magnífico ejemplo de los pe-

del espíritu. Perdemos nuestra capacidad de inocencia,

ligros de colusión. Los inversores querían creer. Los ana-

nuestra curiosidad, nuestra compasión. En cierto modo,

listas querían creer. Las personas de la empresa querían

nuestro corazón se cierra, nuestra inocencia se convierte

creer. Los altos directivos de la empresa querían creer.

en cinismo, nuestra curiosidad se convierte en arrogan-

Puede que haya habido unas cuantas personas que, de

cia, y nuestra compasión se convierte en insensibilidad.

una manera más siniestra, supieran lo que estaban ha-

Y, por supuesto, disfrazamos todo esto, porque no dese-

ciendo, pero nuestra opinión es que se trataba de unos

amos vernos a nosotros mismos “y, ciertamente, tam-

actores atípicos. Mucho más común es una dinámica sis-

poco queremos que los demás nos vean” como unos

témica, en la que muchas personas se engañan a sí mis-

cínicos, unos arrogantes y unos insensibles. Disfrazamos

mas porque nadie quiere hacer frente a la realidad. No

el cinismo de realismo. De modo que ahora no somos cí-

quieren hacer frente a la realidad, en parte porque hay

nicos, sino realistas. No somos arrogantes, sino que te-

mucha gente a su alrededor mirándoles para represen-

nemos un conocimiento de gran autoridad. Y disfrazamos

tarse una feliz certidumbre con una cara feliz.

y disimulamos nuestra insensibilidad denominándola “la

Como líder que está haciendo frente a retos difíciles y peligrosos, ¿cómo se siente? ¿Cómo evita sabotearse a sí mismo administrando mal sus propios apetitos, siendo indisciplinado con sus propias necesidades de control y certidumbre, de importancia, de reconocimiento o de intimidad? ¿Cómo se afianza a sí mismo? ¿Cómo se acuerda de quién es usted y de qué es lo que quiere proteger y conservar al mismo tiempo que está implicado en un proceso que le está golpeando y sacudiendo?

piel gruesa de la sabiduría”. Sin embargo, seguir vivos en nuestro espíritu, en nuestro corazón, requiere el coraje de mantener abierto nuestro corazón; requiere lo que los católicos romanos llaman un “corazón sagrado” o lo que en la tradición judía se denomina un “corazón abierto”. Podemos hablar de los motivos prácticos por los que es importante conservar un corazón abierto, y existen motivos prácticos para ello, si bien básicamente es importante para nuestro propio espíritu e identidad.

En nuestro nuevo libro, Leadership on the Line: Staying Alive Through the Dangers of Leading, ofrecemos cinco pautas para hacer frente a los aspectos peligrosos del liderazgo (véase la sección paralela adjunta, “Cinco desafíos al liderar el cambio adaptativo”). Estas cinco pautas de actuación ofrecen unos pasos estratégicos y tácticos que los líderes pueden seguir para dar respuesta a las situaciones peligrosas, y tienen una importancia vital. Sin embargo, para los líderes también es de vital importancia aprender a apoyarse a sí mismos, de modo que puedan salir sanos y salvos del proceso, con su espíritu intacto. Y conseguirlo consiste en parte en trabajar intensamente para conservar un corazón abierto.

Inocencia La inocencia y la ingenuidad nos permiten ver las cosas, estar alerta a nuevas realidades emergentes que otros no verán porque piensan que ya conocen las respuestas. Vivimos en una era de los conocimientos, en la que la gente se siente más orgullosa de saber que de ser ingenua. Ello puede ser una auténtica trampa para los directivos de las organizaciones actuales. Las personas con autoridad han accedido a sus puestos porque se han visto recompensadas a lo largo de su carrera por haber liberado de responsabilidades a los demás, por haber resuelto problemas gracias a su experiencia y a sus conocimientos, y por haber aportado soluciones. Los di-

El corazón abierto Tras años de hacernos preguntas y de acumular cicatrices, la mayoría de nosotros desarrollamos un conjunto de defensas para protegernos. Apoyamos el mito común según el cual no es posible sobrevivir a un rol de liderazgo exigente sin desarrollar una piel muy gruesa. Sin embargo, ello nos devalúa, porque nos exprime todo el jugo

rectivos están muy orgullosos de su capacidad de resolver problemas, de aportar soluciones y de ser decisivos. Cuando llegas a ser una autoridad sénior, dicha conducta se ha visto reforzada gracias a incontables recompensas. La seductora tentación para cualquier persona con autoridad es intervenir con decisión y resolver el problema. Esto lo que se les compensará. Incluso aquellos a quienes no va a gustar su decisión por lo menos van a tenerle El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 53

en cuenta a la hora de tomar una decisión. Y si no inter-

nos miraba como si fuéramos increíblemente ingenuos.

viene, se le criticará por “débil”.

Y si nos permitían seguir siendo miembros del grupo era

Sin embargo, los desafíos más difíciles a los que se enfrentan los grupos, las organizaciones y las comunidades son difíciles precisamente porque no tienen respuestas, soluciones rápidas listas para ser aplicadas. Además, un grupo, una comunidad o una organización no autorizarán a nadie que la empuje a abordar estos problemas y a re-

porque así podían afirmar, por lo menos, que contaban con un grupo diverso de investigadores y profesores, pero en realidad nos hacían poco caso. Y, mira por dónde, al cabo de diez años se desplomó la Unión Soviética y, con ella, la carrera de numerosos expertos en las relaciones entre los Estados Unidos y la Unión Soviética”.

alizar el duro trabajo que ello comporta. Por el contrario, las normas, las culturas y los procedimientos operativos estándar de las organizaciones desalientan por lo general a la gente a hacer frente a las cuestiones más espinosas y a realizar las elecciones más difíciles. Un líder necesita mucho valor para admitir que no conoce la respuesta o que no tiene una solución. Con todo, la inocencia nos permitirá mantener la esperanza cuando una situación parece desesperanzada, por lo menos para algunas personas. Y nuestra capacidad para conservar la fe contribuirá a su vez a la autorrealización, en el sentido de que proporcionará a los demás el coraje de tener la esperanza de que la vida puede ser mejor. Se trata de la capacidad de mantener lo que los budistas denominan la “mente del principiante?, o una perspectiva ingenua o naíf. La palabra naíf tiene la misma raíz que las palabras genio, ingenuidad y Renacimiento. Por ello, concebimos la naïveté o ingenuidad como una cualidad juvenil, pero también es una cualidad esencial para un genio; es una cualidad esencial para ser abierto y para mantener la esperanza sobre las nuevas posibilidades. El cinismo es una posición psicológica muy segura. Uno de los autores, Ronald A. Heifetz, formó parte del proyecto Avoiding Nuclear War al principio de la década de 1980, una época en la que la Guerra Fría estaba aún en un momento álgido y en la que todos los debates de proyectos se centraban en cuestiones tales como: ¿Deberían los Estados Unidos tener la iniciativa en la política nuclear? ¿Cómo debemos contener la posibilidad de una agresión soviética en varios lugares del mundo?, etc. Ronald, en su condición de miembro del grupo relativamente ingenuo, junto con una o dos personas más, no se cansaba de afirmar: “Bien, puede que sea posible transformar las relaciones entre los Estados Unidos y la Unión Soviética”. La respuesta, recuerda Ronald, era que “todo el mundo 54 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Curiosidad La curiosidad es esencial, porque sin mantener la duda no puedes permanecer abierto a las realidades cambiantes; no puedes estar abierto a oír lo que te están diciendo las personas más ingenuas que te rodean. Si estás demasiado orgulloso de tu conocimiento de gran autoridad “una coraza para la arrogancia defensiva”, entonces te ves desprovisto de nueva información y, al estar en cierto modo cegado, reproduces simplemente el mundo a imagen de lo que conoces del pasado. Las personas que están orgullosas de su curiosidad o de su ingenuidad son a menudo marginadas en una empresa, porque incluso los genios sólo aciertan en el treinta por ciento de los casos como mucho. Podríamos aprender del béisbol, en el que dispones de tres golpes antes de quedar eliminado, se te permite fallar el golpe sin expulsarte del equipo, y aunque sólo alcances la base una vez de cada tres, se te considera un gran jugador de béisbol. En otras palabras, se te permite fallar el golpe en dos de cada tres ocasiones y seguir siendo un gran jugador. A diferencia del béisbol, en el mundo de los negocios no está permitido fallar en dos de cada tres ocasiones. De modo que las personas creativas, o las personas curiosas, las personas que están deseando formular preguntas ingenuas pero radicales, a menudo son apartadas porque son una fuente de ineficiencia en el setenta por ciento de las ocasiones. Están planteando preguntas que ralentizan las cosas, y a la gente esto no le gusta. Por tanto, se les obliga a marcharse, lo cual representa naturalmente una pérdida de recursos clave para la organización.

Compasión

razgo es improvisación. No puede escribirse en un guión. Por un lado, para ser efectivo un líder debe res-

Finalmente, sin compasión no puedes llegar a entender

ponder en el momento a lo que está sucediendo. Y,

aquello a lo que estás pidiendo a los demás que renun-

por otro lado, el líder debe ser capaz de tomar distan-

cien. La tarea del cambio adaptativo es una tarea emo-

cia con respecto al momento y valorar lo que está ocu-

cional, y requiere lo que Daniel Goleman describe como

rriendo desde una perspectiva más amplia. Es lo que

inteligencia emocional (véase Leader to Leader, n.º 25);

denominamos “abandonar la pista de baile y salir al

requiere un corazón abierto para respetar y apreciar las

balcón”. Puede que sea una metáfora original, pero

penalidades del cambio que estás pidiendo a la gente

no es una idea original. Durante siglos las tradiciones

que soporte, y tienes que tener un estómago para dichas

religiosas han enseñado disciplinas que permiten a

penalidades, sin que ello signifique sin embargo que

las personas reflexionar en acción. Los jesuitas lo de-

debas convertirte en insensible, y por tanto ciego a los

nominan contemplación en acción. Los hindúes lo de-

trastornos que los demás están teniendo que soportar.

nominan Karma Yoga, el yoga de la acción. Nosotros lo

Recibir la indignación de la gente es una tarea sagrada, y no debe hacerse de manera arrogante o defensiva, sino

denominamos salir al balcón, porque es una metáfora que la gente puede relacionar fácilmente.

decir: “Esto me está ayudando a entender lo que estoy

Sin embargo, tiene una importancia capital, y si las

pidiendo a la gente que haga”. Esta capacidad de recibir

tradiciones religiosas han hablado de ello durante

la indignación de la gente con un corazón abierto es un

tanto tiempo es que resulta difícil de realizar. No se

gran regalo a las personas de una organización en la que

necesita una gran práctica espiritual para algo que re-

deben realizarse ajustes dolorosos.

sulta fácil de realizar. Resulta difícil, en plena acción,

En resumen, existen multitud de motivos prácticos por los que es importante no perder corazón, pero mas fundamentalmente es importante para uno mismo. Es importante mantener nuestra propia humanidad, nuestra propia vitalidad, nuestro propio espíritu. Todos conocemos a personas que, incluso en el último decenio de su vida, son enormemente vibrantes, rebosan de preguntas,

tomar perspectiva y preguntarse a sí mismo: ¿Qué es realmente lo que está pasando aquí? ¿Cuáles son los elementos clave de este problema? ¿Qué es lo que está en juego en esta cuestión? ¿Hasta qué punto el progreso nos exigirá a todos que reevaluemos nuestras aportaciones y que cambiemos algunos de nuestros enfoques?

son capaces de escuchar nuestra historia aunque sepa-

2. Pensar en clave política. Los líderes exitosos en cual-

mos que deben haber oído un millar de historias muy si-

quier ámbito ponen un énfasis enorme en las relacio-

milares a la nuestra. Escuchan nuestra historia, y

nes personales. Dedican una gran cantidad de tiempo

realmente les importa; nos escuchan con un corazón

y de esfuerzos a crear y a alimentar redes de personas

abierto, y parecen personas vitales, personas creativas,

a las que pueden pasar a ver, de las que pueden

personas curiosas; parece que desean dudar, que de-

aprender y con las que pueden trabajar para abordar

sean cambiar sus puntos de vista. Las personas que

los problemas a los que se enfrentan. Saben que el li-

mantienen la vivacidad del espíritu son, aunque vayan

derazgo es político “consiste en motivar y movilizar a

siendo cada vez mayores, una inspiración para nosotros,

la gente para que cambie. Por consiguiente, pensar

porque están modelando los placeres de la vida, las ben-

en clave política es absolutamente crucial, no sólo

diciones de la vida, el regalo de estar vivo, porque han

para la persona que intenta liderar desde abajo o

mantenido un corazón abierto.

desde el medio, sino también para quienes intentan liderar desde la autoridad superior. Los líderes tienen que trabajar intensamente para crearse aliados, para

Cinco desafíos al liderar el cambio adaptativo

permanecer próximos a la oposición y para encontrar maneras de generar compromiso entre quienes no están comprometidos.

1. Abandonar la pista de baile y salir al balcón. El lideEl liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 55

3. Orquestar el conflicto. Las personas no aprenden mi-

decisión desde arriba. Y, al hacerlo, manteniéndose

rándose fijamente al espejo, sino comprometiéndose

constante, el líder será el receptor de muchas frustra-

con un punto de vista distinto. Cuando las personas

ciones e incluso indignaciones.

defienden apasionadamente sus distintos puntos de vista, ello genera conflicto, y no simple desacuerdo. Los líderes exitosos gestionan el conflicto; no lo rehúyen ni lo suprimen, sino que lo consideran el motor de la creatividad y de la innovación. Algunas de las ideas más creativas proceden de personas que están en conflicto y que conversan entre sí, en vez de refugiarse cada una de ellas en su propio rincón o de enrocarse obcecadamente en sus posiciones. El reto para los líderes consiste en desarrollar estructuras y procesos que permitan orquestar de manera productiva estos conflictos. 4. Devolver el trabajo. Para dar respuesta a los retos importantes que requieren un cambio adaptativo, la gente deben cambiar su corazón y su mente, así como su conducta. Los líderes no pueden hacerlo por ellos. Ésta es una tarea que debe realizar cada cual, y debe hacerlo por sí solo. No resulta fácil conseguir que la gente sea responsable de su trabajo, especialmente cuando la gente dirige su mirada hacia la autoridad en busca de respuestas fáciles o cuando la gente está en efecto pidiendo a la figura de autoridad que les mienta proyectando más seguridad de la que tiene en realidad. Los líderes que intentan intervenir y descargar de este trabajo a sus seguidores corren el riesgo de convertirse ellos mismos en el problema. 5. Mantenerse constante. Enfrentarse a un cambio de

Ronald A. Heifetz es director fundador del Center for Public Leadership de la John F. Kennedy School of Government, en la Universidad de Harvard. Heifetz pronuncia conferencias y asesora intensamente tanto en los Estados Unidos como en el extranjero. Su libro Leadership Without Easy Answers (1994), que ha sido muy aclamado, va ya por la duodécima edición. Su segundo libro, Leadership on the Line: Staying Alive Through the Dangers of Leading (escrito conjuntamente con Marty Linsky), ha sido publicado recientemente por Harvard Business School Press. Marty Linsky imparte docencia en la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard, donde dirige varios de los executive programs sobre liderazgo. Trabaja intensamente como consultor en materia de liderazgo y comunicaciones tanto en los Estados Unidos como en el extranjero. Graduado por el Williams College y la Harvard Law School, Linsky ha sido periodista y político, y ha sido así mismo miembro de la Cámara de Representantes de Massachusetts.

gran magnitud genera una gran cantidad de conflicto y de resistencia. Gestionar el conflicto, ocuparse de las cuestiones políticas que ello comporta y hacer que la gente sea responsable de su trabajo requiere la capacidad de mantenerse constante a lo largo de la ac-

El libro más reciente de Ronald Heifetz:

la acción inmediata y comprender que el guisado de

Leadership on the Line: Staying Alive Through the Dangers of Leading (Hardcover)

visiones en conflicto debe cocinarse a fuego lento, per-

Fecha de publicación: 2002

tuación. A menudo los líderes tienen que alejarse de

mitiendo así que los conflictos generen nuevos experimentos y nuevas ideas creativas. La tarea del líder es contener el conflicto “impedir que el desequilibrio se agudice demasiado y que el conflicto se convierta en destructivo” y, simultáneamente, hacer que la gente siga abordando las cuestiones difíciles sin optar por una solución técnica, por una solución fácil o por una 56 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Autores: Ronald A. Heifetz, Marty Linsky Tipo: HBS Press Book Extensión: 288p

Reflexiones sobre el enfoque biográfico al liderazgo y a la innovación

La naturaleza y el impacto del “liderazgo” pueden estudiarse de distintas maneras. En Leadership and Innovation: Entrepreneurs in Government [Liderazgo e innovación: emprendedores en el gobierno], Erwin Hargrove y yo (y los autores de nuestros capítulos) adoptan un enfoque biográfico, que analiza las estrategias de liderazgo utilizadas por un grupo elegido de ejecutivos sénior, la mayoría de los cuales en el gobierno y muchos de ellos (pero no todo) cargos políticos de libre designación que ocupan las altas esferas del Gobierno federal. También analizamos en qué medida tuvieron éxito para alcanzar sus objetivos, y los motivos de sus respectivos éxitos y fracasos. Nuestras conclusiones, que se resumen a continuación, contrastan con las opiniones expresadas en general en la bibliografía de la ciencia política y la Administración pública, que tienden a centrarse en los incentivos burocráticos y el rol de los grupos de interés para determinar el éxito organizativo. 23/07/2007 - Jameson W. Doig

Son ilustrativos de esta perspectiva los estudios de Her-

cuyos variados estudios lo han llevado a concluir que un

bert Kaufman, que sostiene que lo máximo que puede

gran número de funcionarios competentes distribuidos

alcanzar un ejecutivo son “modestos logros incrementa-

por toda la organización pueden marcar una notable di-

les” (Kaufman, 1981), y los trabajos de James March,

ferencia en el porcentaje de éxito de ésta “ pero que la caEl liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 57

lidad de los más altos ejecutivos probablemente no ten-

En el transcurso de nuestro estudio, hallamos que la ca-

drá un gran impacto (March, 1981). La bibliografía sobre

pacidad de un ejecutivo para utilizar algunas de estas

liderazgo en los negocios adopta con frecuencia una po-

seis estrategias o todas depende de una serie de facto-

sición diferente, y acaso también un poco discutible, pues

res externos e internos. Los factores externos que a nues-

atribuye el éxito y el fracaso casi enteramente a los altos

tro

ejecutivos.

fragmentación y el solapamiento entre organizaciones

A la hora de seleccionar y analizar un número reducido de altos funcionarios (13 en la edición de 1987, 8 en la versión abreviada de 1990), nos centramos en las personas de los Estados Unidos que tenían la reputación de ser “emprendedoras” un término que se aplica habitualmente a los ejecutivos de empresa pero, en nuestra opinión, una etiqueta apropiada de los ejecutivos del gobierno que (1) identificaban nuevas misiones y programas para sus organizaciones; (2) desarrollaban constiticiones externas para respaldar nuevos objetivos, (3) creaban constituciones internas que propiciaban nuevos

parecer

tenían

más

importancia

eran

(especialmente importante para quienes trabajan en el gobierno), el aumento (o la disminución) del respaldo público a los valores sociales defendidos por el ejecutivo emprendedor, y el desarrollo de las nuevas tecnologías. Que un ejecutivo pueda aprovechar o no las oportunidades que se le presentan derivadas de estos factores externos dependerá de su personalidad y sus habilidades, y en los capítulos dedicados a los distintos líderes examinamos las formas en que estos atributos personales mejoraron o minaron la capacidad de los líderes para cumplir con sus objetivos preferidos.

programas, al tiempo que neutralizaba la oposición; (4)

El capítulo introductorio y los ensayos sobre los distintos

optimizaban la experiencia técnica de la organización, y

ejecutivos analizan también otras cuestiones y agrupan a

(5) proporcionaban la motivación y la formación necesa-

nuestros ejecutivos en dos campos generales “los que se

rias para que el personal pudiera alcanzar los nuevos ob-

mostraron muy partidarios de utilizar símbolos evocati-

jetivos. Finalmente, y tan importante como cualquier

vos y el lenguaje como recursos políticos (David Lilienthal

estrategia, el ejecutivo emprendedor “si pretende tener

en TVA es un ejemplo notable de ello) y los que se distin-

éxito” ha de:

guieron fundamentalmente por crear coaliciones que res-

examinar sistemáticamente las rutinas de la organización, y los puntos de presión interna y externa, con el fin de identificar áreas de vulnerabilidad (que ocasionen una mala gestión y corrupción, y la pérdida del poder y la posición del líder), y a continuación aplicar las oportunas acciones correctivas. Como indica la lista, los programas innovadores son importantes, pero las estrategias de implementación son

paldaran sus esfuerzos “como Hyman Rickover, en el desarrollo de la “flota nuclear”, y Nancy Hanks, que amplió el alcance de la dotación nacional a las artes (National Endowment of the Arts). Los otros diez ejecutivos de nuestro estudio son Robert Ball y Wilbur Cohen (que desempeñaron unos roles fundamentales en el desarrollo del sistema de seguridad social de los Estados Unidos); Robert McNamara y James Forrestal, que fueron los líderes del estamento militar; Austin Tobin en la Autoridad

también críticas.

Portuaria de Nueva York; James Webb, que dirigió el pro-

Nuestra esperanza, ampliamente conformada por los es-

(jefe del servicio forestal de los Estados Unidos), Marri-

tudios referidos en este volumen, era que podíamos uti-

ner Eccles, del Consejo de la Reserva Federal estadouni-

lizar estas seis dimensiones de liderazgo para analizar

dense; Elmer Staats, que desempeñó varios altos cargos

las carreras de los ejecutivos que habíamos seleccio-

en el Gobierno federal, y un emprendedor del sector pri-

nado, y así identificar las razones de sus respectivos éxi-

vado, Bernard O’Keefe.

tos y fracasos. Sus carreras no encajaban con la visión “pesimista” del liderazgo de Kaufman o March, aunque en la mayoría de los casos había una combinación de logros reales e incapacidad para alcanzar los objetivos deseados.

58 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

grama espacial de los Estados Unidos; Gifford Pinchot

Quisiera señalar que el tipo de enfoque biográfico que adoptamos en Leadership and Innovation ahora se ha utilizado en otros estudios sobre liderazgo de James Q. Wilson, por ejemplo, en su libro Bureaucracy (1989); de Erwin Hargrove en sus obras sobre liderazgo en la Auto-

ridad del Valle de Tennessee y sobre liderazgo presidencial (1994), y en mi reciente estudio de la Autoridad Portuaria de Nueva York, que son esencialmente una “triple biografía” que analiza las vidas, las esperanzas, las habilidades y las debilidades de tres ejecutivos con objeto de entender el auge, los éxitos y los problemas en esta agencia biestatal durante varias décadas.

Jameson W. Doig es especialista sénior en la Woodrow Wilson School, profesor emérito de Política y Asuntos Públicos de la Princeton University, y director del Guggenheim Summer Internship Program.

Referencias Doig, J. (2001) Empire on the Hudson: Entrepreneurial Vision and Political Power at the Port of New York. Nueva York: Columbia University Press. Doig, J.; Hargrove, E. (ed.) (1987, 1990) Leadership and Innovation: Entrepreneurs in Government. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Hargrove, E. (1994) Prisoners of Myth. Princeton, NJ: Princeton University Press. Kaufman, H. (1981) The Administrative Behavior of Federal Bureau Chiefs. Washington, DC: Brookings Institution. March, J. “How We Talk and How We Act: Administrative Theory and Administrative Life”. En: Sergiovanni, T.; Corbally, J. (ed.) (1981) Leadership and Organizational Culture. Urbana, IL: University of Illinois Press. Wilson, J. (1989) Bureaucracy. Nueva York: Basic Books.

El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 59

Liderazgo para el cambio social La Fundación Ford creó el Programa Liderazgo para el Cambio Social como una intervención para apoyar líderes que trabajan en comunidades y para hacer más visible este tipo de liderazgo en los EEUU. El liderazgo surge en la medida que un grupo de personas intenta cambiar algo y construye colectivamente las condiciones para hacerlo. El pasado 21 de septiembre de 2004, la señora Sonia Ospina dictó una conferencia con el mismo título que el de este artículo, Liderazgo para el cambio social, en el marco del acto de entrega de diplomas de la quinta edición del curso Función Gerencial en las Organizaciones No Gubernamentales (FGONG). 27/09/2004 - Sonia Ospina

La Investigación

Los líderes galardonados participan en un programa de dos años, que incluye cuatro reuniones generales

La Fundación Ford creó el Programa Liderazgo para el

donde se comparten experiencias, y son invitados a

Cambio Social como una intervención para apoyar líde-

participar en proyectos de investigación en acción basa-

res que trabajan en comunidades y para hacer más visi-

dos en temas particulares de interés para el trabajo.

ble este tipo de liderazgo en los EEUU. • El programa tiene un componente de investigación El programa otorga veinte premios al año, a individuos

cuyo mandato es aprender lecciones y crear conoci-

y/o grupos que demuestren logros sostenidos en el

miento sobre el liderazgo, a partir de las prácticas de

tiempo.

liderazgo para el cambio social, para ampliar nues-

60 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

tros modelos mentales sobre el liderazgo. La investigación no busca fiscalizar el premio. Esto corresponde a otro componente, de evaluación, en el cual nosotros no participamos.

Los líderes visibles son las personas a través de quienes se expresan los acuerdos colectivos que son propiedad del sistema. Hay líderes formales, adjudicados a través de posiciones estructurales, y hay otros informales. El liderazgo puede surgir en múltiples partes de la orga-

¿Qué investigamos? En nuestra investigación hacemos una distinción entre la lente conceptual que usamos para determinar el objeto de nuestro estudio y aquello en lo cual enfocamos nuestra atención, el foco de la investigación.

nización, no solamente en la cúspide. El líder es alguien que genera “valor” (value) para el grupo a través de su decisión de ejercer protagonismo para avanzar la agenda del grupo. Esta decisión lo convierte en líder siempre y cuando este protagonismo manifieste los acuerdos implícitos que los miembros del grupo han generado cuando buscan la dirección que van a tomar para avanzar la agenda, cuando se comprometen a avanzar en esa dirección y cuando adaptan su manera

¿Qué entendemos por liderazgo? (objeto de

de ver el mundo -sus modelos mentales- a los desafíos

estudio)

que van encontrando en ese camino.

• Primero, algo que es distinto del líder. El objeto es el

El liderazgo es precisamente la creación de significado

liderazgo y no los líderes.

para la acción en el contexto en el cual un grupo quiere mover una agenda. El líder no es sino la parte visible de

• Segundo, el liderazgo es un proceso que pertenece al sistema social en el cual se da, no una característica

un proceso más grande (como en la imagen del iceberg sumergido y la punta que se ve).

que pertenece a los individuos que están en el sistema.

Si queremos estudiar un proceso de creación de significados para la acción, entonces tenemos que compren-

Esta perspectiva corresponde a una nueva tendencia

der este proceso desde la experiencia de quienes

en la teoría que está surgiendo en los núcleos más in-

participan en el, o sea los miembros del grupo. El foco

novadores del pensamiento sobre liderazgo.

de estudio es la agenda de trabajo que el grupo trata

Más que ser responsabilidad exclusiva de un líder formal como individuo, el liderazgo se manifiesta como ca-

de realizar, no los líderes visibles que son parte del proceso.

pacidad de un grupo para producir resultados, a partir

El lente y el enfoque nos ayudan a determinar el cómo

de los procesos de creación de sentido (meaning-ma-

de la investigación, o sea cómo abordamos el objeto de

king) en los cuales el grupo participa, cuando sus

estudio y con qué métodos lo capturamos.

miembros enfrentan los desafíos para avanzar una agenda.

Si estamos estudiando un proceso dinámico de construcción de significados para la acción, dando prioridad

Nuestro marco teórico presenta una visión constructi-

a la experiencia de esta construcción, enfocándonos en

vista: el liderazgo surge en la medida que un grupo de

la agenda de trabajo que se esta empujando, entonces

personas intenta cambiar algo y construye colectiva-

la investigación no puede hacerse afuera, como algo

mente las condiciones para hacerlo.

objetivo y lejano a los participantes en estos procesos.

Una de las implicaciones de esta perspectiva sobre el liderazgo es que éste no pertenece solamente a los directivos, al gerente o al director ejecutivo de una organización, o a los mandos intermedios de la misma.

Una manera de abordar el estudio de estos procesos es invitando a quienes han sido identificados como líderes a investigar con nosotros su experiencia de liderazgo. Se utilizaron distintas metodologías y se obtuvieron diEl liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 61

versas conclusiones (ver presentación adjunta). Todavía vamos por la mitad del camino, por tanto, lo que presento aquí es muy preliminar e incompleto, pero tal vez el producto más importante es que la investigación ha generado un proceso de reflexión y aprendizaje para los participantes. Los testimonios sugieren que les ha permitido abrir un espacio de reflexión que antes no tenían, que la participación en las actividades de investigación les ha hecho recordar la razón de ser de su trabajo y hasta estrategias que tenían olvidadas y que les ha ofrecido un espacio para compartir los desafíos de un trabajo que por de por sí es duro y difícil de sobrellevar. Más información en: http://www.wagner.nyu.edu/leadership/

Sonia Ospina es codirectora del Centro Liderazgo en Acción de la Robert F. Wagner Graduate School of Public Service de la New York University.

62 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Lidercentrismo: “¡Son los seguidores, estúpido!”

Aquellos de nosotros que nos dedicamos al ámbito del liderazgo nos hemos vuelto implacablemente, mayoritariamente lidercéntricos. Formalmente rendimos homenaje a la relación entre líder y seguidor y defendemos la importancia de los seguidores, pero en realidad los líderes dominan el discurso y los seguidores están marginados. Por supuesto, ninguno de nosotros reconoce que descarta a los seguidores mientras eleva a los líderes. Sin embargo, nuestra atención se centra, cual rayo láser, en quienes están en la cúpula o cerca de ella, y no en quienes están en un nivel intermedio o en el nivel inferior. 31/05/2008 - Barbara Kellerman

Los expertos en liderazgo no son los únicos que mues-

el estatus situando a las personas en puestos de autori-

tran esta tendencia. En realidad, la misma forma parte

dad, que acompañamos de títulos y ceremoniales. Nues-

de la condición humana (y de la vida animal). Los órdenes

tra inclinación hacia los líderes, y no hacia los seguidores,

jerárquicos son omnipresentes, igual que lo es la inclina-

está bien fundamentada. Tenemos nuestros motivos para

ción de quienes ocupan la parte superior y la parte infe-

ello, la mayoría de los cuales forman parte de nuestra

rior de la escala a fijarse en quienes están por encima de

propia naturaleza.

ellos, en detrimento de quienes se encuentran en una posición inferior. Así, por ejemplo, los lobos tienen unas jerarquías muy claras. Domina un único macho alfa, mientras que los demás lobos están sometidos. Este acuerdo de lealtad les mantiene juntos y va muy bien. Los humanos hacemos más o menos lo mismo, y señalamos

Dos ejemplos de distorsión de los medios Donde nuestra inclinación hacia quienes están en la cúpula y no hacia quienes están en la base resulta más eviEl liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 63

dente es en los medios, las lentes a través de las cuales vemos los asuntos humanos de los demás. Dos ejemplos

trolaba.

servirán para convencernos de ello.

Los recientes sucesos acaecidos en Pakistán, incluido el

En primer lugar, la campaña presidencial norteamericana

una dinámica totalmente nueva: seguidores que actúan

de 2008. Si bien las elecciones no se celebrarán hasta

y líderes que reaccionan. En realidad, los líderes que

noviembre, la campaña presidencial norteamericana ha

están preparados para utilizar toda su fuerza de mando

estado en el centro del discurso nacional durante diecio-

tienden todavía a conservar el poder, por lo menos tem-

cho meses. La conversación no se ha centrado en el con-

poralmente; como en este caso, en el que por lo menos

texto en el que tendrán lugar las elecciones; o en el

algunos miembros de la oposición pakistaní pagaron un

contenido de la política nacional o internacional; o en

precio muy alto por osar enfrentarse al presidente. Sin

quienes van a ir a votar realmente, los seguidores. La

embargo, lo que ocurrió en Pakistán es otro vivo ejemplo

conversación se ha centrado, en cambio, en un puñado

de cómo incluso aquellos de nosotros que somos exper-

de hombres y en la única mujer que rivalizan entre sí para

tos en liderazgo nos centramos en las cosas con una vi-

ver quién manda más. Ha versado sobre la pugna entre

sión demasiado estrecha. Dirigimos nuestra atención a

ellos, sobre quién ocupa el primer, el segundo y el tercer

uno de los actores, el líder, cuando en realidad el drama

puesto, y sobre quién se queda rezagado y por qué. El nú-

incluye un reparto de miles de actores.

mero de historias sobre seguidores no es nada en comparación con la avalancha de historias sobre líderes. Ello desvía nuestra concepción de las relaciones entre líder y seguidor; y, además, sugiere que si elegimos al candidato o candidata correcto, éste trabajará de manera mágica,

asesinato de Benazir Bhutto en diciembre, no sugieren

A pesar de nuestra manera de ser por naturaleza y de la atracción que ejerce el único individuo preparado y posicionado para captar nuestra atención colectiva, aquellos de nosotros que trabajamos en el ámbito del liderazgo

y nos salvará de nosotros mismos.

debemos ensanchar la conversación. Los problemas re-

Y, en segundo lugar, los sucesos acaecidos reciente-

práctica, y tienen, así mismo, implicaciones políticas.

mente en Pakistán. Durante el último año, y a pesar de la

Como denunció el senador Joe Biden, la administración

clara evidencia de que el drama estaba siendo provocado

de George W. Bush no tenía una “política para Pakistán”,

más por los muchos de abajo que por los pocos de arriba,

sino una “política para Musharaff”, lo cual le impedía ver

nuestra atención se centraba en un único hombre: Pervez

la imagen en todo su conjunto.

Musharraf. Sin embargo, la acción sucedía en otros lugares. En realidad, a Musharraf le habría gustado que le dejaran tranquilo, pero sus seguidores no opinaban lo mismo. En la primavera de 2007, un cuadro de abogados, furiosos por la decisión unilateral de Musharraf de suspender al jefe de los jueces (que era hostil al presidente, tan ansioso de poder), inició grandes y ruidosas manifestaciones callejeras contra su persona. Como consecuencia de ello, y en breve espacio de tiempo, Musharraf se vio obligado a dar marcha atrás. Readmitió al mismo jefe de los jueces, para volver a enfrentarse al cabo de pocos meses a una oposición que estaba cada vez más envalentonada y cada vez más dispuesta, deseosa y capaz de enfrentarse a él. La crisis que siguió en otoño fue consecuencia de que Musharraf llegó de nuevo a la conclusión de que tenía que responder, en esta ocasión declarando el estado de emergencia y destituyendo a todos los jueces de un Tribunal Supremo que no con64 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

lacionados con el lidercentrismo tienen una importancia

Lo mismo sucede con respecto al cambio en otros lugares, donde los seguidores asumen la tarea de exponer su verdad al poder. Así, por ejemplo, lo hemos visto en Venezuela, donde los estudiantes se enfrentaron recientemente al poderoso Hugo Chávez; en Myanmar, donde los monjes se enfrentaron recientemente a la junta militar, en el poder desde hace años; y en China, donde los activistas del siglo XXI están a las puertas de enfrentarse rutinariamente a la élite política. Los seguidores siempre han sido importantes, y en la actualidad son más importantes que nunca. Ello es evidente en todas partes, también en el sector privado, donde quienes están en la cúpula son más vulnerables que quienes están en la base. Como podrían corroborar los antiguos CEO Harry Stonecipher (Boeing) y Carli Fiorina (HP) —por no hablar de otros que han sido expulsa-

dos de sus puestos, como el ex presidente de Harvard, Lawrence Summers, y el ex presidente del Banco Mundial, Paul Wolfowitz—, quienes están en la cúpula están siendo vigilados como no lo habían sido nunca. Por consiguiente, su duración en sus cargos está disminuyendo, y su nivel de retribución está aumentando. Ya no existen CEO imperiales. Un indicador contundente de este cambio de tendencia es el rol del director sinfónico. En 2005 Riccardo Muti, el autocrático director principal de la famosa ópera La Scala de Milán, que ocupaba el cargo desde 1987, fue expulsado por miembros de la orquesta y del personal de La Scala que estaban hartos de su trato arrogante y despótico. En cambio, el nuevo director musical de la Filarmónica de Nueva York, Alan Gilbert, es joven y muy atractivo, afable y accesible, sin rastro alguno en su carácter del maestro temible y dictatorial. Los líderes tienen cada vez menos poder e influencia, y los seguidores cada vez más. Ya es hora de acabar con el lidercentrismo de una vez por todas.

Barbara Kellerman es James MacGregor Burns Lecturer de Liderazgo Público en la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. Fue directora ejecutiva fundadora del Center for Public Leadership de la Kennedy School de 2000 a 2003; y de 2003 a 2006 ocupó el cargo de directora de investigación de dicho centro. Es autora de Followership: How Followers are Creating Change and Changing Leaders (Harvard Business School Press, 2008).

Barbara Kellerman fue clasificada en sexta posición en el ranking de los 100 principales asesores sobre liderazgo del período 2007-2008, realizado por Leadership Excellence (http://www.eep.com). PUBLIC agradece a Leadership Excellence su amable colaboración al facilitar la publicación del presente artículo.

El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 65

Reflexiones que ahora hay que hacer Jordi Pujol, ex presidente de la Generalitat de Catalunya, volvió a ESADE, treinta años después de pronunciar una conferencia que tuvo una influencia considerable en los círculos sociales de finales del franquismo, para reflexionar sobre el presente y futuro del país. El ex presidente escribe para PUBLIC sobre esta cuestión. 'Existen cosas que es preciso hacer ahora; y hay que exponerlas y reflexionar sobre ellas. Se trata de cosas que no son propiamente políticas y que no son espectaculares ni llaman demasiado la atención; tampoco producen efectos inmediatos. Se trata de cosas situadas más en el ámbito de las ideas, de los valores y de las actitudes pero que acaban incidiendo mucho en la política, en la economía y, sobre todo, en el conjunto de la sociedad y del país. Y, si no se trabaja bien en ellas, el país se encallará; el país se encallará y perderá confianza. Así pues, quizá sí puedo contribuir en algo: en decir e, incluso, en hacer alguna de estas cosas.' 15/03/2005 - Jordi Pujol

Hace treinta años leí en este mismo lugar una conferencia que, a pesar de su título poco comprometido “El momento presente”, constituía de hecho una apelación al compromiso político, al compromiso de servir a Cataluña desde la política. 66 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

A las numerosas personas que habían estado “haciendo país” les llegaba la hora de hacer política. Llegaba la hora en que una manera de “hacer país” era también ―y, precisamente, en aquel momento era sobre todo― hacer política.

Aquella llamada mía de enero de 1975 encontró su eco. Desde 1939 se habían producido apelaciones a hacer política: política contra la dictadura y en defensa de la democracia, las instituciones y la identidad catalanas. Pero en enero de 1975 todo eso tenía un significado y una urgencia particulares. Quizá comprendan ahora por qué he querido regresar, treinta años después, a esta misma sala de ESADE. En primer lugar, para hacer balance. Y el balance es bueno: el de la sociedad y el de la política; el de unos y otros; el del país en general. Alguien puede señalar ―yo mismo lo hago― que no se han hecho realidad todas nuestras expectativas. En algunos aspectos estamos decepcionados. Yo mismo lo estoy. Y todos ―yo el primero por cuanto he sido presidente durante veintitrés años― hemos de analizar qué es lo que no hemos hecho suficientemente bien. Pero, en definitiva, en términos generales, todos podemos congratularnos del balance. Es bueno que lo hagamos porque eso aumenta nuestra autoestima y nos proporciona confianza en nuestras posibilidades colectivas. Hablo de balance en términos generales y muy brevemente porque sí es cierto que un día tendré que hacer un balance de estos treinta años en tres ámbitos: personal, de CDC y de país. Y lo haré. Pero hoy no quiero hablarles de eso sino del presente y del futuro. Quizá el orden lógico sería el inverso del que yo desarrollo aquí: en primer lugar, exponer un balance exhaustivo “dije eso hace treinta años, qué he hecho y hemos hecho desde entonces hasta ahora, cómo debe valorarse; es decir, rendir cuentas” y después realizar propuestas para llevar a cabo de ahora en adelante. Pero me doy cuenta de que tengo el pensamiento más orientado hacia el futuro que hacia el pasado; y más preocupado por el estado de ánimo del país, por las actitudes de la gente, que por temas estrictamente políticos o económicos. Todo ello me induce a pensar que lo que voy a explicarles puede resultar poco atractivo; poco excitante. Y puede parecer poco actual. Porque ¿qué llama la atención hoy en día? Por desgracia, el Carmelo. O el tema de la financiación catalana. O la última bomba de ETA. O el próximo viaje a Europa del presidente Bush. Tanto es así que un amigo mío me aconsejó que no diera ahora esta conferencia. “Lo que digas ahora no interesará”. Y es probable

que no interese demasiado. Y que no provoque titular alguno. “Defraudarás la expectación”. Pero lo cierto es que mi parlamento de hoy no apunta a objetivos inmediatos. Si todo va bien, lo que les planteo hoy puede llegar a tener eficacia con el tiempo. Por lo tanto, ahora el momento es tan oportuno o tan poco oportuno como lo sería dentro de seis meses. En todo caso, quiero hablarles del presente y del futuro, pero no en términos inmediatos.

No puedo negarles que el presente político de Cataluña me inquieta. Lo veo confuso, contradictorio y demasiado dominado por la teatralidad. Aunque también es cierto que de esta situación podría salir algo positivo. Por una carambola, por una especie de rebote, existe la posibilidad, aunque cargada de incertidumbre “muy cargada de incertidumbre”, de avanzar en nuestro autogobierno. Pero yo no les hablaré ahora del nuevo Estatuto, ni de temas muy propiamente políticos. Si hace treinta años anuncié aquí mismo que personalmente pensaba actuar tan a fondo como pudiera en el campo político, ahora confirmo lo que dije hace ya meses: a pesar de que no he de desaparecer del escenario político, he dejado de ser un político de primera e, incluso, quizá de segunda fila. Naturalmente, no doy esta conferencia para realizar esta afirmación. La doy para explicar que existen cosas que es preciso hacer ahora; y hay que exponerlas y reflexionar sobre ellas. Se trata de cosas que no son propiamente políticas y que no son espectaculares ni llaman demasiado la atención; tampoco producen efectos inmediatos. Se trata de cosas situadas más en el ámbito de las ideas, de los valores y de las actitudes pero que acaban incidiendo mucho en la política, en la economía y, sobre todo, en el conjunto de la sociedad y del país. Y, si no se trabaja bien en ellas, el país se encallará; el país se encallará y perderá confianza. Así pues, quizá sí puedo contribuir en algo: en decir e, incluso, en hacer alguna de estas cosas.

Además de resultado del conjunto de su trayectoria histórica de siglos, la Cataluña de hoy en día es fruto de todo el proceso del catalanismo, de la Guerra Civil y sus consecuencias, del largo y penoso período de la dictadura; pero también del esfuerzo de supervivencia que en todos los sentidos realizó este territorio. Es fruto, así mismo, de la evolución de las ideas y también de la realidad social, El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 67

demográfica y económica de los últimos setenta u ochenta años; de todo el proceso propiamente catalán, pero también español, de restauración democrática; del restablecimiento de la Generalidad, de más de veintitrés años de gobierno nacionalista; en definitiva, de cambios profundos durante los últimos años en Cataluña pero también en toda Europa. Después de todo lo anterior, Cataluña vive un momento peculiar. En Cataluña se vive una situación política diferente, pero también en España; y todo ello en el marco de una evolución europea problemática en general. Cataluña vive bajo los revolucionarios efectos tecnológicos y también económicos de la globalización. Se enfrenta a un reto potentísimo, la inmigración, que puede afectar de manera significativa a su modelo social y aún más a su identidad como país. Cataluña vive en un marco de ideas y de sensibilidades cambiante. Todo ello configura un momento extremadamente decisivo y complicado; una etapa probablemente llena de promesas pero también de riesgos porque somos un país pequeño, con un poder político insuficiente y, por lo tanto, poco protegido. Así, por ejemplo, nos resulta muy difícil actuar de manera suficientemente eficaz en el tema de la inmigración; o evitar el expolio económico a que hemos sido sometidos. En cambio y a pesar de todo ello, el siglo XX y también el XIX han sido testigos de la creatividad y el éxito de catalanes excepcionales. Existe en Cataluña un fondo de creatividad y una consistencia que han hecho posible un importante desarrollo cultural, económico y social; y que, más allá de todo ello, han hecho posible que se produjera un modelo positivo de país. De hecho, somos un país de éxito. No tendríamos los problemas políticos que se nos plantean, ni seríamos objeto de tanta vigilancia, ni recibiríamos tanta inmigración si como economía y como sociedad fuéramos un fracaso. Sería temerario que nosotros mismos quisiéramos ocul-

tarnos el riesgo que corremos. Pero tampoco tendría sentido que renunciásemos a la otra cara de la moneda, es decir, a la autoestima a que tenemos derecho y, en consecuencia, a la confianza y a la ambición. Y que no hagamos hincapié en todo ello, porque todo puede salir bien a condición de que el país tenga buenas ideas, valores sólidos y actitudes positivas y dinámicas.

Pero, para ser capaces de ofrecer esta respuesta, es preciso que actualicemos nuestros instrumentos de índole intelectual y nuestra manera de ver y de sentir la sociedad que conformamos; y nuestro país. Porque el pensamiento que en este momento domina en Cataluña no es el idóneo para dar esta respuesta. No es el pensamiento idóneo porque, entre otros motivos, no da prioridad a Cataluña, porque no es el resultado de un esfuerzo original y propio, y porque es fruto de una concepción light del país, de la sociedad y de la persona. El pensamiento actualmente dominante y políticamente correcto no nos salvará. Ni nos proyectará. Ni evitará que nos encallemos. Como cualquier otro país inmerso en la globalización económica, los retos que ha de afrontar Cataluña son los derivados de los flujos migratorios y el desarrollo vertiginoso de la tecnología en todos los ámbitos. Pero, frente a estos retos, no disponemos de una sociedad con los valores y las actitudes adecuadas porque esta sociedad ha sido secuestrada por las estrategias teatrales que exige el juego social del quedar bien con todo el mundo y no perder emocionalmente el valor de las utopías. De esta coyuntura deriva el muy alto grado de insinceridad que existe, sobre todo, en nuestro mundo político, pero también en el mediático y, en ocasiones, incluso en el académico. Se dicen cosas y se proclaman ideas en las que no se cree; o se cree lo contrario de lo que se dice y de lo que se hace. Y todo esto sucede con temas totalmente determinantes en lo que a nuestro futuro se refiere: en enseñanza, en inmigración, en política de familia, en medio ambiente, en el tema de los valores en general; en los temas de solidaridad, política energética o, incluso, política de vivienda, entre otros. Hay demasiada ficción en el discurso y en la actuación públicos; y demasiados condicionamientos, demasiada presión, demasiado miedo a decir lo que se piensa.

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Quizá cuanto acabo de decir parezca exagerado a algunos de ustedes. Ya me gustaría que mi discurso escandalizara a alguien. A algunos. A muchos. Y mejor si cabe sería que se formularan preguntas al respecto. Pero me temo que eso no sucederá, si bien llegará el día en que resulte obligado hacerlo porque, en caso contrario, contribuiremos al fracaso colectivo. Les resultará fácil entender lo que quiero decir con un ejemplo tomado de la realidad. Un político muy importante afirma en privado: “Si no frenamos al movimiento ecologista, el país se encallará” (en concreto, afirma que “están encallando al país”). Pero se da el caso de que este mismo político y sus correligionarios han estimulado todo tipo de protestas y plataformas ecologistas contra casi todo: carreteras, líneas eléctricas, parques eólicos, vertederos, obras de riego, pistas de esquí, polígonos industriales o cualquier fabrica, etc. Y todavía ahora las estimulan en ocasiones. Este político no dice en público lo que afirma en privado. Ni actúa de forma consecuente. Este ejemplo constituye el pan nuestro de cada día. Pasa cada dos por tres con personas de las que no se esperaba tal comportamiento. Y eso es lo que debemos combatir.

Hemos de avanzar de forma clara en la elaboración de un pensamiento independiente del que impera en la actualidad, repetitivo y acomodaticio; un pensamiento valiente, no miedoso. Y hemos de conseguir que mucha gente que ahora no se atreve sea capaz de defenderlo; y de actuar en consecuencia. Este pensamiento ha de ser un pensamiento político; político en el sentido amplio de la palabra, de “sociedad”. Por lo tanto, también económico, histórico, cultural, social, etc.; pero que desemboque en la política. Justo es decir que esto es así porque la crítica contra cualquier afirmación no del todo políticamente correcta es inmediata y fulminante. Yo lo he experimentado personalmente en numerosas ocasiones. Por ejemplo, cada vez que manifestaba que las administraciones y los maestros tienen una gran responsabilidad en la enseñanza y formación de niños y jóvenes pero que la responsabilidad principal recae sobre los padres era objeto de una crítica muy dura desde sectores políticos, mediáticos y, en ocasiones, sindicales. Por ello, cuando hace

poco quise recordar de nuevo la responsabilidad de los padres, lo hice citando literalmente una frase de Saramago en la que se afirma esta misma idea. Como Saramago, además de Premio Nobel, es muy de izquierdas y había sido comunista estalinista, nadie chistó. Yo he tenido que utilizar esta técnica muchas veces cuando hablaba de enseñanza, de medio ambiente, de política de población, de política de familia, etc. Pero para mí, y para la sociedad, es mala señal tener que recurrir a esta estratagema. Significa que el pensamiento único políticamente correcto ahoga demasiado. Por experiencia, sé que puede llegar a ahogar incluso la acción de gobierno.

Son muchos los temas concretos sobre los que este pensamiento ha de trabajar; temas muy prácticos o temas más teóricos, que a la larga pueden tener una implacable eficacia. Entre los más teóricos, quisiera dedicar unas palabras al tema de los derechos individuales y colectivos. Algunos de los problemas políticos que en este momento tenemos planteados en España y en Europa obedecen, en parte, al criterio dominante en el ámbito de la doctrina política y social, que valora muy acentuadamente los derechos individuales y poco los colectivos; y que, en general, valora poco los deberes. Esto es así en gran parte del ámbito de pensamiento europeo y, más aún, en Cataluña. Relacionado con todo lo anterior, se introduce el concepto de desvinculación. Desvinculación significa que los individuos no se sienten ligados a nada que no sean ellos mismos o su realización personal, e incluso ésta en términos muy inmediatos. El sentido del bien común y de responsabilidad colectiva queda muy debilitado, desaparece la preocupación por el futuro y, además, se tiende a la supresión de lo que colectivamente puede darse y se da entre el Estado y la persona. La persona deviene solamente un sujeto individual de derechos y deberes jurídicos, y un receptor de servicios, desvinculada de un contexto de relación humana, cultural y social. Y la política deja de estar al servicio del interés general y deviene una técnica de oferta de servicios. El político se convierte en un vendedor de servicios y el ciudadano deviene simplemente un consumidor de servicios. Decía que desaparece la preocupación por el futuro. En un manifiesto que él y otros intelectuales y políticos alemanes dirigieron al pueblo alemán el año 1992, Helmut Schmidt increpaba a éste diciendo de él que era “la desEl liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 69

carga del futuro”. Las personas se descargaban del futuro. No lo consideraban algo suyo. Y continuaba afirmando que “la negociación de los intereses de futuro se ha convertido en una amenaza para la existencia”. Esta situación también se produce entre nosotros. Todo ello conduce a hablar de otro concepto vital para nosotros: el de identidad. Hace poco tiempo, un escritor catalán contrastaba, de manera bien fundamentada, el concepto de ciudadanía ―basado en la igualdad de derechos y deberes como única base de convivencia― con el de identidad ―que considera necesario que exista además sentido comunitario y voluntad de construir un patrimonio común. Resulta evidente que la identidad no puede prescindir del juego de derechos y deberes pero añade a ellos un vínculo derivado del sentimiento de lealtad colectiva y de solidaridad humana que proporciona mucho más peso y mayor densidad que la que se produce cuando sólo hay ciudadanía, en cuyo caso la reclamación de los derechos es muy intensa pero no lo es tanto el cumplimiento de los deberes. Y es así porque, en este caso, el sustrato de lealtad y solidaridad al que hacía alusión es mucho más débil. Por cierto, es una lástima que la redacción de la Constitución europea se haya producido en un momento en que hombres como H. Kohl y J. Delors no tienen ya la influencia de hace diez años. Ellos hubieran podido contrarrestar la tendencia estatalista e individualista que impera en este momento. Vean, por ejemplo, lo que comentaba hace pocos días el ex canciller Kohl: “La UE no es una simple asociación de ciudadanos sino una asociación de países que respetan todas las identidades”. Y reclamaba el derecho a ser, “además de alemanes y europeos, bávaros”.

Pero en un país de las características del nuestro, todo esto ―la cohesión, el sentimiento colectivo, la voluntad de que haya una comunidad real― ha de ser reforzado constantemente. Y el Estado del Bienestar, que se ha aplicado con intensidad desde la transición democrática y en Cataluña sobre todo desde la restauración de la Generalidad, es un generador fundamental de la cohesión, al tiempo que constituye una manera de dar respuesta al juego de derechos y deberes propios de una sociedad justa. Pero es éste un tema que en toda Europa reclama un debate franco, debate que en Cataluña adquirirá forzosamente unas características específicas. El Estado del Bienestar no es solamente un conjunto de servicios y medidas al servicio de los ciudadanos, de la salud de éstos, de su formación o de su vivienda; tampoco constituye un mecanismo de protección frente a la vejez o la discapacidad, ni de garantía de una buena enseñanza. El Estado del Bienestar es todo esto pero, además, constituye toda una concepción social; constituye, incluso, toda una concepción de la persona. En realidad, el Estado del Bienestar no es sino el resultado de la aplicación de unos valores humanistas en la organización de la sociedad y, de rebote, en la economía. Pero en Cataluña responde, además, a la necesidad de dar cohesión a un país diverso y sometido a una fuerte presión. Ahora bien, todo esto plantea problemas de sostenibilidad. En primer lugar, de sostenibilidad desde el punto de vista económico. He aquí el tema de las reformas sociales de las que tanto se habla en Europa en este momento; de las reformas sociales que está llevando a cabo Alemania, por ejemplo. Personalmente considero que en España y en Cataluña existe un margen de maniobra mayor que en otros países europeos para mantener e incluso mejorar el Estado del Bienestar. Quizá ayuda a ello mi propensión a ser siempre antimaltusiano y, en nuestro caso, a creer que durante un tiempo seguiremos teniendo un crecimiento superior a la media europea. Pero también ayuda, sin lugar a dudas, nuestra necesidad de seguir creando cohesión social. Ahora bien, también existe un problema de sostenibilidad desde el punto de vista de los valores personales y cívicos. En principio, el Estado del Bienestar habría de mejorar no sólo la condición social de la gente sino también su condición cívica. No es éste un tema menor. Se trata de evitar, como propugnan ya los escandinavos, que el Estado del Bienestar acabe embotando el sentido de res-

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ponsabilidad de la gente. Y la sociedad que hemos de construir de ahora en adelante es, precisamente, lo contrario de eso ya que ha de tener como objetivo muy principal estimular el sentido de responsabilidad de las personas. Ahora es preciso avanzar hacia lo que se ha dado en llamar la sociedad responsable. Puestos a hablar del Estado del Bienestar, es bueno recordar lo que en muchos países de Europa ―aunque no aquí― se acepta ya: que sin familias sólidas el Estado del Bienestar entrará en crisis. Y el progreso general del país se resentirá de todo ello. Por este motivo, hay quien afirma ―y yo también lo hago― que dar prioridad a una buena política de familia es desarrollar una política de progreso; y que no hacerlo es reaccionario; es decir, ir en contra del progreso general y de la cohesión social. Parece como si se quisiera esconder a la familia porque no parece propia de los nuevos tiempos. Pero la familia es el motor de la construcción social. La familia es la principal infraestructura de la sociedad. Por ello, en este momento, uno de los objetivos políticos de Cataluña ha de ser que la legislación española, más decisiva en esto que la catalana, pero también nuestra; y, sobre todo, una financiación menos asfixiante, que nos permitiría reforzar mucho la política de apoyo a la familia en Cataluña.

Forma parte también de ello el hecho de que da consistencia a un país todo aquello que hace referencia a la enseñanza y la formación. En primer lugar, porque es un instrumento muy importante de promoción personal; y, dado que la posibilidad de promoción personal y familiar constituye un ingrediente básico de cohesión y de espíritu de colectividad, constituye también un factor muy principal del progreso general de un país. Me refiero a ello por este motivo pero también porque la enseñanza es uno de los puntos en los que el pensamiento políticamente correcto ha causado más desconcierto en Cataluña. Y en el que es más frecuente el doble lenguaje al que antes me he referido. Durante un tiempo, modernidad equivalía a experimentar en el ámbito pedagógico para superar la excesiva rigidez que había constituido el eje de la educación en la etapa de la dictadura. La reacción nos condujo a confundir los métodos con los contenidos. La disciplina y la dinámica del esfuerzo fueron rechazadas por completo. La experimentación pedagógica ha potenciado la creatividad y la iniciativa pero nos hemos alejado de valores imprescindibles para llevar adelante cualquier

proyecto, no ya pedagógico, sino de vida como la moral del esfuerzo, la jerarquía, la responsabilidad. Eso ha tenido efectos negativos en la enseñanza y, como consecuencia, en la sociedad. Durante años, nadie o casi nadie se ha atrevido a desafiar la crítica a veces frontal, otras sarcástica pero siempre durísima, que ha desencadenado cualquier discrepancia con el pensamiento pedagógico dominante. Todo ello ha contribuido a generar un desconcierto que ha perjudicado seriamente a la formación de las generaciones jóvenes y, finalmente, a la solidez de la mentalidad colectiva. Es preciso mejorar numerosos aspectos en nuestra política de enseñanza. Pero no busquemos de nuevo la salida fácil de solamente pedir más dinero. Se precisa más dinero pero el mismo informe PISA advierte que, en relación con el dinero que España invierte en enseñanza, los resultados habrían de ser mejores. Por lo tanto, hay algo más que no va bien: con toda seguridad, unas leyes que han de cambiar, leyes que, en su momento, he de hacerlo constar con toda honestidad, CiU también votó; y una mentalidad, la que antes he descrito como caracterizada por una escasa moral del esfuerzo, un rechazo de la jerarquía, etc.

Me he referido antes brevemente al tema medioambiental. Es éste uno de los temas estrella de nuestra sociedad. Responde a una sana y necesaria reacción contra los abusos y el grado de inconsciencia a que había llegado ésta. En este sentido, basta recordar el desastre ecológico y humano que se ha producido en los antiguos países comunistas en los que el productivismo extremo, desarrollado sin exigencia técnica de ningún tipo y sin el freno de la opinión pública y del ejercicio democrático, condujo a una situación catastrófica para comprender hasta qué punto la reacción ecologista era necesaria. Sin ir tan lejos, sabemos que también aquí se había llegado a situaciones alarmantes, se habían cometido grandes disparates hasta hace muy poco. Por lo tanto, era preciso que se produjera una fuerte reacción de signo ecologista. Pero, con el tiempo, este movimiento ha producido una ideología extremadamente radical y se ha llegado a unos planteamientos que no son ni racionales ni coherentes, y que han devenido negativos en muchos aspectos y en muchos casos; que, como afirmaba aquel político desde la insinceridad a la que antes me he referido, frenan peligrosamente al país. Pero estos excesos son aplaudidos El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 71

y estimulados por algunos partidos políticos y por muchos medios de comunicación con una pasión y una capacidad de presión impresionantes. Y, como ya he explicado antes, a menudo con mucha insinceridad, con espíritu manipulador. Todo ello hace que resulte necesario tener la valentía de separar el grano de la paja en el movimiento medioambiental; es decir, promover una política medioambiental eficaz y racional pero no fundamentalista ni, tampoco, utilizada como arma de desgaste político. Y yo tengo la satisfacción de poder realizar esta afirmación recordando que mi gobierno cumplió de sobras todos los plazos que la UE nos había impuesto para el cumplimiento de la política de depuración de aguas y que fue el primero de todo el Estado en crear el departamento de Medio Ambiente.

En un repaso de temas básicos para la necesaria renovación de nuestro pensamiento de país como el que estoy llevando a cabo, es de todo punto necesario hablar de la inmigración por dos motivos principales. En primer lugar, porque resulta evidente que representa un reto extraordinario para nuestra identidad, para nuestra cohesión y para nuestra convivencia. También responde a dos hechos objetivos de gran magnitud como son el desequilibrio demográfico, económico y de desarrollo que existe en el mundo y las necesidades laborales de Cataluña y, en general, de toda Europa. Se trata de un fenómeno de gran trascendencia que resulta muy difícil manejar bien incluso en países grandes con estado propio y con todo tipo de recursos. ¿Qué hemos de hacer en este sentido? En los ámbitos de población e inmigración, Cataluña ha trabajado siempre de acuerdo con criterios de integración, vertebración e identidad ―identidad no sólo en términos de pasado sino de proyecto y de futuro― y sin perder de vista el tema de la asunción de derechos y deberes. Siempre, también, con propuestas de políticas de desarrollo de los países de origen de los inmigrantes. Y hemos subrayado el valor capital de la cohesión, de la convivencia y de la promoción de las personas y de las familias, es decir, los aspectos profundamente humanos del tema. Es preciso seguir trabajando en esta línea pero, al mismo tiempo, tener en cuenta que se han producido hechos nuevos: nuevas inmigraciones sobre todo y una inquie72 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

tud social cada vez más elevada; y que han aparecido conceptos ―como multiculturalidad, relativismo radical y otros― que pueden representar un riesgo para Cataluña en tanto que pueblo y nación. Por último, en todo lo anterior, y he aquí el segundo motivo al que me refería, se abren perspectivas muy preocupantes por la vía de un pensamiento políticamente correcto muy orientado de hecho hacia la dimisión colectiva y dotado en muy alto grado de lo que he dado en llamar doble lenguaje y capacidad de presión política y mediática.

En el fondo, buena parte de las actitudes que estoy denunciando evidencian un anhelo de una actitud antisistema alimentada por distintas sensibilidades y diversas corrientes de pensamiento. Cabe señalar que una actitud antisistema puede resultar buena o conveniente pero siempre a condición de que sea capaz de formular una propuesta. En este sentido, el problema radica en que, sea por miedo o por ganas de quedar bien no se sabe muy bien con quién, estas actitudes antisistema reciben apoyos increíbles, como el que durante mucho tiempo ha recibido el movimiento “okupa” por parte de personas de muy alta responsabilidad política. Son muchos los aspectos dignos de defensa en la crítica al sistema pero hasta el momento presente este movimiento no ha conseguido trascender el ámbito de la trasgresión sin propuesta. Y esta característica lo hace más distorsionador que eficaz, explica que actúe más como freno que como motor.

Todo lo que he comentado hasta este momento ―es decir, la moral de la desvinculación, el encogimiento y el miedo ante los grandes problemas, la moral del no esfuerzo, la insinceridad, la renuncia a preocuparse del futuro, el desánimo ante los grandes retos― ha conducido a una crisis, tanto personal como colectiva, del sentido de la responsabilidad. Asistimos a una profunda crisis del concepto del bien común. Como ya he apuntado, existe una gran dificultad para plantear temas cruciales de futuro. Sólo cuenta el presente. Padecemos una hipertrofia en el apartado de reclamación de derechos y una actitud de rechazo, un pasar de puntillas, en lo que se refiere a los deberes, es decir, a la contribución al interés general.

bito de los medios de comunicación, desde el mundo intelectual hasta el político. Y no es así.

No hace falta insistir demasiado en el papel que la sociedad civil ha de jugar en todo ello.

Todo esto pone en peligro desde el Estado del Bienestar hasta el futuro de las nuevas generaciones o el papel de Europa en el mundo, porque es justo señalar que muchos de los problemas que planteo no son exclusivamente catalanes sino que se manifiestan en muchos países de Europa, en ocasiones con más intensidad y virulencia que entre nosotros. Así pues, es preciso desarrollar una pedagogía de la responsabilidad. Es necesario reforzar la moral de la responsabilidad y combatir la moral de la desvinculación, es decir, del no sentirse vinculado a nada, del no sentirse deudor de nada, del no sentirse obligado a nada excepto a uno mismo. Una sociedad con un sentido del bien común muy debilitado no puede funcionar correctamente. Sin esta cualidad, la sociedad se va creando en constante protesta y se siente insatisfecha, incluso aquella parte de ella que vive en un marco de bienestar. Se trata de una sociedad con más elementos materiales y un posicionamiento social mejor que nunca, una sociedad que incluso tiene cualidades muy positivas; pero una sociedad de la que no obtendrá un buen provecho ni el conjunto de sus miembros ni algunos de ellos individualmente. Por lo tanto, si en este momento vale la pena fijarnos algún objetivo es éste, el de la sociedad responsable. Se habla de una sociedad del bienestar, y eso está bien; de una sociedad de progreso, que también está bien; de una sociedad lúdica, que está bien relativamente; de una sociedad opulenta, lo que también es positivo de manera relativa. Pero lo que realmente necesitamos es una sociedad responsable. La educación en la responsabilidad con todas sus consecuencias ha de constituir un objetivo básico de nuestra sociedad desde la escuela hasta el ám-

Es habitual decir que Cataluña cuenta con una sociedad civil consistente. Y es verdad. Por otra parte, siempre se ha considerado que la sociedad civil catalana había de jugar un papel especialmente importante debido al déficit de poder político que tiene Cataluña. Pero precisamente por todo ello es preciso que tenga claro su proyecto de país, su cohesión, su liderazgo, su ambición. Y muy especialmente por todo ello ha de ser ejemplo, modelo y motor de lo que he dado en llamar la sociedad responsable. También por todo ello la sociedad civil ha de tener en cuenta que, en ocasiones, corre el peligro de defender más unos intereses sectoriales o particulares que el interés general. Esto resulta lógico por cuanto ella es muy diversa. Pero precisamente por ello he señalado hace poco que es preciso que lleve a cabo un esfuerzo de definición de su proyecto de país y de sociedad, y que consolide su cohesión y su liderazgo. Y ha de tener en cuenta también que la sociedad civil no puede tomar determinadas decisiones ni tirar adelante según qué proyectos. Por ejemplo, a menudo no puede tomar partido cuando existen intereses contrapuestos. Estas actuaciones corresponden a la política organizada. Y quizá sea este el momento de decir que, aunque yo personalmente me haya retirado de la política, eso no significa que no siga considerando totalmente preciso que todas las personas que sean necesarias se dediquen a ella y que, a ser posible, sean las mejores.

Todos hemos de velar también por el estado de ánimo del país. Es posible que, hasta el momento, mi discurso no haya ayudado a levantar ese estado de ánimo o, por el contrario, quizá sí. En cualquier caso, era consciente del riesgo que corría formulándolo. Pero ustedes comprenderán que hablar de estos temas en los términos en los que yo lo hago ―que me valdrán más críticas que elogios― sólo tiene sentido si se considera muy necesario. Y la necesidad existe porque se nos avecina un gran reto. El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 73

Lo tenemos sobre nuestras cabezas. Y es posible afrontarlo si se cuenta con un espíritu combativo ―yo lo tengo― y si realmente se cree que es posible crear un pensamiento y una moral que puedan hacernos avanzar de verdad ―yo lo creo. Simplemente, se trata de creer en el país y yo creo en él. En sus últimos discursos como presidente de la República Federal Alemana, Johannes Rau ha insistido en que uno de los problemas que su país tiene planteado en este momento es la stimmung, el estado de ánimo, que, en su opinión, no es demasiado bueno. Un buen estado de ánimo es necesario para que un país vaya hacia delante. Durante muchos años el estado de ánimo catalán ha sido, en general, bueno. Pero en este momento hemos de preguntarnos si sigue siéndolo o no. En primer lugar, creo que en este momento existe un punto de inseguridad, de interrogación y de inquietud. La nueva situación política puede haber contribuido a ello en algunos sectores pero seguro que en esta coyuntura juegan otros factores. Existe cierta confusión; incluso el tema de la reforma del Estatuto está planteado en términos confusos. Existe decepción por el modo como ha evolucionado el tema europeo, que constituía un motivo de esperanza. Los últimos años de Aznar en el poder generaron depresión y los primeros meses de Zapatero han inspirado, por ahora, algo de esperanza, pero más bien perplejidad. Y el mensaje intelectual y de valores que nos llega ni nos empuja ni nos orienta. Por otra parte, como les decía, todo esto concuerda bastante con un estado de ánimo europeo también poco estimulante. En este sentido, conviene prestar atención al hecho de que, hace pocos días, se ha publicado el informe elaborado por el conjunto de prefectos de Francia sobre las actitudes de los franceses. Es un informe devastador, tanto que no acabo de creérmelo. Dice textualmente que “los franceses ya no creen en nada” y que están dominados por el miedo, la apatía y la sinistrose, palabra ésta de difícil traducción pero que suena mal. Yo conozco un poco Francia y creo que es de justicia señalar que no puedo creer que estén tan mal por mucho que así lo afirmen todos los prefectos de ese país. Pero, en cualquier caso, es seguro que el estado de ánimo no es bueno. Quiero avanzarles en este momento que mi conclusión es que en Cataluña estamos mejor, francamente mejor, en este sentido que en Francia y Alemania. Pero, de todas 74 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

maneras, nuestro estado de ánimo ―stimmung o mood― requiere atención. Y, sobre todo, requiere tres cosas: la primera, encontrar satisfacción en lo que somos, creer en lo que somos, en lo que podemos ser y en lo que podemos llevar a cabo; la segunda utilizar bien lo que tenemos, y valorarlo; la tercera, perfeccionar lo que tenemos. En 1928, Vallès i Pujals escribió un libro muy sencillo pero muy pedagógico titulado Elogi de Catalunya (Elogio de Cataluña). A mí me ayudó a ser catalanista, a amar al país y a ponerme a su servicio. Ahora sería conveniente escribir otro libro sobre el tema con más profundidad y con rigor. Podría titularse Elogi de Catalunya o Ambició de Catalunya (Ambición de Cataluña), o ambas cosas a la vez. Porque, aunque estoy seguro de que algunas personas me reprocharán los acentos críticos de mi discurso, no les sorprenderá que les confiese que me siento satisfecho de ser catalán, que tengo experiencia en hacer uso de los que tenemos ―y sé que no es poco―, que sé que es posible perfeccionarlo y que, por lo tanto, creo que en el futuro avanzaremos por medio de un nuevo Estatuto, una mejor financiación o una buena evolución política y económica nuestra, de toda España y de toda Europa. Pero, sobre todo, iremos hacia adelante con la ayuda de una buena motivación, de un buen proyecto y de una sociedad catalana muy responsable, la sociedad responsable a la que hacía referencia anteriormente. Este libro ―Elogi de Catalunya o Ambició de Catalunya― podría tener también otro título: Missatge de Catalunya (Mensaje de Cataluña). ¿Puede Cataluña ofrecerse como referente en el ámbito de la convivencia, de la capacidad de combinar identidad e internacionalización, de la calidad de vida, de la respuesta a las inmigraciones que recibe habitualmente o en otros aspectos? Yo creo que sí. El catalanismo ―o quizá simplemente Cataluña― siempre ha sentido la necesidad de formular y transmitir un mensaje que lo transcendiera. Siempre ha querido hacer llegar su voz y su mensaje más allá. Ha querido dirigirse a España, o a Europa, o al Mundo. O a la Historia. Esta voluntad puede resultar casi conmovedora a la vista de cómo van después las cosas en ocasiones. Y alguien puede considerarlo ridículo. Pero es bueno que no renunciemos a esta vocación, como mínimo por tres razones. En primer lugar, porque no es cierto que nuestro mensaje carezca de toda repercusión; en segundo lugar,

secuencia de este tipo de pereza y de miedo resultan perjudiciales para el interés general; negativas para la sociedad y para el país.

porque la necesidad de elaborar y propagar un mensaje para uso externo nos obliga a desarrollar un esfuerzo de calidad; en tercer lugar, porque este esfuerzo nos da vida y sentido, y nos proporciona identidad. ¿Qué mensaje puede elaborar y transmitir Cataluña en este momento? Corremos el peligro de que se trate de un mensaje inspirado en el ambiente dominante en la actualidad en Cataluña, política e intelectualmente correcto, evidentemente. Pero este mensaje no tendrá interés alguno por cuanto es subsidiario, mera copia de un pensamiento general, también correcto ―muy correcto, sin lugar a dudas― pero agotado. Lo que ha acontecido con el Forum constituye un claro ejemplo en este sentido. Ha sido un éxito urbanístico y ha hecho que se hable un poco de Barcelona. Por lo tanto, no aludo a él con ánimo crítico. Pero, como mensaje, ha pasado desapercibido porque ha importado un pensamiento político e intelectual desorientado y confuso. Hemos de ser y podemos ser más ambiciosos. Ya que nos ufanamos tanto de la creatividad que afirmamos tener, seamos capaces de inventar a partir de nuestra realidad más sólida, que es aquello de que les he hablado: la identidad pero también la idea de la welcome society; la calidad de vida pero también la ambición económica; la diversidad pero también la cohesión.

Yo soy uno más de los que pueden aportar su contribución a este tema. Sin apenas responsabilidad política ―y todavía menos responsabilidad institucional― y, sobre todo, sin necesidad de arañar votos ni de quedar bien con nadie, quizá podré hacerlo con más libertad que otros. Lo que pueda llevar a cabo de ahora en adelante será mucho más modesto que lo que he realizado durante los últimos treinta años. Por lo tanto, así como la conferencia del 21 de enero de 1975 es recordada por lo que significó de inicio de una actividad política importante, la de hoy no lo será tanto, o no lo será en absoluto. Pero ustedes saben que, como está escrito en el Eclesiastés, hay un tiempo para cada cosa: un tiempo para luchar y un tiempo para amar, un tiempo para trabajar y un tiempo para descansar, un tiempo para pedir y un tiempo para dar. Lo importante es hacer bien lo que toca hacer en cada momento; y, en mi caso, lo que el país necesita y puede esperar de mí, con esa mezcla de modestia y autoestima de la que les he hablado.

Su presencia aquí esta noche me anima y me proporciona fuerza.

El Muy Honorable Señor Jordi Pujol i Soley es ex presidente de la Generalitat de Catalunya (1980-2003).

Todos estamos llamados a trabajar sobre estos temas. Y es urgente. Hay ya demasiadas personas que afirman una cosa en público y dicen otra diferente en privado sobre muchos de los temas que he mencionado aquí. Son personas conscientes, y así lo afirman, de que las decisiones que se toman, o que no se toman, como conEl liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 75

El reto del cambio organizativo Errar en los líderes cortocircuita los dos principales elementos de una visión esperanzadora del potencial de un cambio exitoso en la primera línea. Si los líderes no intentan iniciar el cambio, sus defensores no pueden darle curso. Si los líderes no perseveran, no hay suficiente tiempo para que el feedback positivo haga crecer el apoyo al cambio. Por lo tanto, el mensaje a los líderes que creen que un programa de cambio tiene el potencial de mejorar los resultados de la organización que dirigen será muy simple: ¡Háganlo! 20/06/2005 - Steve Kelman

En algunos sentidos, es obvio que las organizaciones

vación a una práctica existente que cuando comporta,

cambian constantemente. Los empleados y los directivos

como en el caso del esfuerzo por reducir la burocracia en

van y vienen, se establecen nuevos procedimientos, se

el abastecimiento, modificar las prácticas existentes. A

introducen nuevos productos o servicios. Cuando el cam-

pesar de ello, hay empresas norteamericanas, entre las

bio organizativo resulta difícil es cuando requiere la mo-

que se encuentran empresas grandes y antiguas como

dificación de las pautas de comportamiento individual

IBM o General Electric, que han tenido éxito ante el reto

interiorizadas o de la manera en la que la organización ha

de una mayor competencia global, en gran medida a tra-

sido estructurada. Entonces el cambio resulta difícil, muy

vés de los cambios en las prácticas existentes. Y si bien

difícil. “La gente se resiste al cambio”, reza el mantra.

el fenómeno ha sido objeto de mucha menos atención

Con todo, y parafraseando a Galileo en un contexto muy distinto, el sistema de abastecimiento ha cambiado. Tan seguro como que el cambio organizativo es difícil lo es que en ocasiones es posible alcanzarlo con éxito. El cambio resulta más fácil cuando comporta añadir una inno76 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

debido a que, por consenso de los medios, el éxito gubernamental no es noticiable, hay una serie de casos que constituyen ejemplos de cambios exitosos en el gobierno. [1] Una característica destacada de muchos de estos cambios es que han logrado que las organizaciones sean menos burocráticas. Y entonces surge la pregunta fun-

damental: ¿qué es lo que explica la diferencia entre el

En el caso del sistema tradicional de abastecimiento, la

éxito y el fracaso?

principal fuente de insatisfacción era el descontento con

Partiendo de la premisa según la cual “la gente se resiste al cambio”, la mayor parte de la literatura normativa sobre cómo alcanzar el cambio con éxito hace hincapié en la táctica o bien de inducir un cambio de actitud (convencer a la gente de que su resistencia es errónea y de que deberían adoptar un nuevo enfoque) o bien de “choque y temor” (superar la resistencia con la necesidad del cambio, a pesar de la inclinación de la gente a preservar el status quo, o establecer grandes recompensas y penalizaciones vinculadas al cambio de comportamiento). La visión convencional según la cual “la gente se resiste al cambio” a menudo se simplifica en exceso y resulta engañosa, y por lo tanto las estrategias generales sobre el cambio que se nutren de la misma también son incompletas. Por otra parte, la propia influencia que la visión convencional ejerce sobre nuestro pensamiento sobre el propio cambio organizativo hace que el cambio resulte más difícil. En cambio, este libro defenderá que a menudo existe una base tanto para el cambio como para preservar el status quo. Cambiar grandes organizaciones gubernamentales puede resultar más fácil de lo que puede parecer a primera vista. En este libro argumentaré que existen dos maneras poco debatidas de alcanzar con éxito el cambio organizativo. El que denominaré “política sin correa” puede ser un camino hacia el cambio exitoso. El que denominaré “el cambio que se alimenta a sí mismo” puede ser un camino hacia la consolidación del cambio exitoso. Los argumentos de por qué el cambio resulta difícil de conseguir no son tan erróneos como incompletos. Muchas personas se sienten efectivamente vinculadas a la manera en la que han trabajado en el pasado. Sin embargo, la visión según la cual “la gente se resiste al cambio” ignora que los acuerdos sociales crean a menudo descontento, tanto como satisfacción. Quienes están descontentos con los acuerdos establecidos constituyen una base para el cambio. Además, algunas personas, como cuestión general, gozan realmente del cambio, porque les gusta probar cosas nuevas “como aquellas personas que son las primeras en tener los nuevos aparatos que van saliendo al mercado”, y crean por lo tanto una nueva base para el cambio.

la falta de autonomía en el trabajo que producía el gran número de normas y de marcajes de salida. Además, había otras fuentes de insatisfacción con el sistema tradicional. La difusión de la gestión de la calidad total, y el concepto de “cliente” que lleva asociado, incrementaron las preocupaciones sobre las tensiones existentes entre las personas que trabajan en el abastecimiento y los usuarios finales en cuyo nombre se realizan las compras de abastecimiento. La creciente burocracia del sistema provocó un incremento de la carga de trabajo y de estrés. Finalmente, algunos cuestionaron la preocupación del sistema tradicional con el proceso sobre los resultados, con lo cual favorecieron una nueva ideología centrada alrededor de la idea de obtener un valor mejor para el gobierno. Una parte significativa de los empleados de primera línea sentían una o más de estas fuentes de insatisfacción, si bien no todos aquellos que sentían insatisfacción se habrían considerado a sí mismos críticos con el sistema existente, ya que también podían haber sentido razones compensatorias por dar apoyo al status quo. Por lo tanto, a menudo el status quo organizativo resulta polémico. Tiene defensores, pero también detractores. En consecuencia, más que afirmar que “la gente se resiste al cambio”, es más apropiado ver el inicio de un proceso de cambio como el desencadenante de una lucha política dentro de la organización. Con arreglo a esta visión, cuando los líderes principales proclaman el cambio, ello proporciona a los que dan apoyo al mismo en la base una oportunidad para iniciar el cambio que ya estaban buscando. Comienzan a hacer lo que ya querían hacer incluso antes de que se anunciara el cambio. A través de sus acciones, los líderes principales intervienen efectivamente en la política de las primeras líneas. Y alientan a levantarse a la gente que, en ausencia de una señal desde arriba, se habría limitado mayormente a alimentar sus quejas y habría seguido realizando su trabajo como siempre había hecho. La intervención de los líderes principales hace que los partidarios locales del cambio sean políticamente más fuertes de lo que habrían sido en otras circunstancias, lo cual puede hacer que el proceso de cambio consiga asentarse.

El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 77

Sin embargo, las fuerzas partidarias del cambio son ra-

han establecido la presencia de lo que se ha denominado

ramente una mayoría cuando se comienza un proceso de

“el efecto de la simple exposición”, con el que se expresa

cambio. Eran una minoría en el caso de la reforma del

el impacto positivo sobre las actitudes de una persona

abastecimiento. ¿Cómo puede el cambio recabar final-

hacia alguna cosa por la simple exposición reiterada a la

mente el apoyo de la mayoría? Naturalmente, las expe-

misma. Antes de que se inicie un esfuerzo de cambio, la

riencias satisfactorias con la reforma ayudaron a

simple exposición es un obstáculo para que el cambio

convencer a la gente, y resulta difícil imaginar cualquier

tenga éxito, ya que incrementa el apoyo a las prácticas

cambio sostenido que haya dado una retahíla de resul-

establecidas, independientemente de sus beneficios. Sin

tados negativos. Con todo, la consolidación del cambio

embargo, cuando ya hace suficiente tiempo que se ha

no se produce simplemente porque el cambio propor-

implementado un cambio, la película de la simple expo-

ciona beneficios. Esta visión ignora que el apoyo al cam-

sición comienza a correr hacia atrás. Entonces los nuevos

bio puede alimentarse a sí mismo. El simple inicio de un

comportamientos que se han probado bastante a me-

proceso de cambio y el simple paso del tiempo en el que

nudo comienzan a beneficiarse del efecto de la simple

este proceso está en marcha generan por sí mismos fuer-

exposición. Los mismos factores que han dificultado que

zas que incrementan el apoyo al cambio. El cambio

el cambio pudiera establecerse, independientemente de

puede alimentarse a sí mismo “o, utilizando el lenguaje

los beneficios del status quo, comienzan a fomentar el

de la ciencia social, puede producirse un feedback posi-

apoyo a las nuevas actitudes, independientemente de

tivo”, porque un movimiento en una dirección pone en

sus beneficios.

marcha fuerzas que producen nuevos movimientos en la misma dirección. En otras palabras, una vez has comenzado, el feedback positivo, y no solamente los beneficios

El mensaje más importante que emergerá de esta reforma del abastecimiento en las primeras líneas del go-

reales del cambio, facilita que el cambio se consolide.

bierno es esperanzador. Existe más potencial para

El cambio puede alimentarse a sí mismo de dos mane-

grandes organizaciones, incluidas las grandes organiza-

ras. En primer lugar, los mecanismos de feedback posi-

ciones gubernamentales, de lo que normalmente se cree.

tivo pueden ampliar indirectamente el apoyo al cambio

Desde esta visión, el cambio exitoso en la práctica orga-

incrementando la medida en la que una persona tiene

nizativa existente no se produce más a menudo por dos

una buena experiencia con el cambio, independiente-

sencillas razones. Primeramente, porque los líderes in-

mente de las características de la propia experiencia. La

tentan introducir estos cambios demasiado raramente en

buena experiencia sirve al mismo tiempo para incre-

primer lugar (si bien los nuevos líderes pretenden a me-

mentar el apoyo al cambio. Por poner un ejemplo, deter-

nudo añadir nuevas políticas o programas a los ya exis-

minados rasgos de la personalidad facilitan que la gente

tentes,

tenga éxito en cualquier cosa que pueda intentar. Sería

comportamiento existente en una organización, espe-

un ejemplo de ello sentirse impulsado a triunfar en el pro-

cialmente a nivel del trabajo). Puede que no lo intenten

pio trabajo. La gente que se siente impulsada a triunfar

nunca porque están convencidos de la visión convencio-

trabajará más intensamente para destacar en cualquier

nal según la cual “la gente se resiste al cambio” y tam-

tarea que se le asigne; si se le pide que pruebe un nuevo

bién de que resulta demasiado difícil introducir cambios

sistema de trabajo, trabajará a fondo para hacerlo bien.

en los niveles de trabajo de sus organizaciones. Irónica-

Ello incrementa las posibilidades de que una persona

mente, pues, la creencia en la sabiduría convencional

tenga una buena experiencia al probar el cambio, y la

según la cual “la gente se resiste al cambio” ayuda por lo

buena experiencia fomenta el apoyo al mismo.

tanto a producir los resultados que dicha sabiduría con-

En segundo lugar, los mecanismos de feedback positivo

alcanzar con éxito un cambio en la primera línea de las

vez

trabajar

para

cambiar

vencional predice.

pueden incrementar directamente el apoyo al cambio con

Y, en segundo lugar, los líderes no perseveran lo sufi-

el simple paso del tiempo, independientemente del im-

ciente en los esfuerzos de cambio que promueven. Psi-

pacto sobre lo buenas que hayan sido las experiencias

cológicamente, es fácil aburrirse con algo en lo que

de la gente con el cambio. Así, por ejemplo, los psicólogos

alguien ha trabajado durante unos cuantos meses, para

78 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

pasar a alguna otra cosa que resulte más divertida. Más allá de esto, sin embargo, una diferencia importante entre la reforma del abastecimiento y muchos otros esfuerzos de cambio en el gobierno es que los líderes principales

del

esfuerzo

tenían

ninguna

otra

responsabilidad. Otros líderes principales deben gestionar además organizaciones operativas, lo cual hace muy difícil que puedan dedicar al cambio organizativo grandes parcelas de tiempo durante períodos sostenidos. Hay muchas posibilidades, pues, de que “suceda” algo que llame la propia atención al margen del esfuerzo de cam-

Unleashing Change A Study of Organizational Renewal in Government Por Steven Kelman Brookings Institution Press, 2005 352 pág. Dése un paseo virtual por el libro en: http://www.ksg.harvard.edu/ virtualbooktour/ kelman_05.htm

bio que el líder podría haber puesto en marcha originalmente. Por lo tanto, errar en los líderes cortocircuita los dos principales elementos de una visión esperanzadora del potencial de un cambio exitoso en la primera línea. Si los líderes no intentan iniciar el cambio, sus defensores no pueden darle curso. Si los líderes no perseveran, no hay suficiente tiempo para que el feedback positivo haga crecer el apoyo al cambio. Por lo tanto, el mensaje a los líderes que creen que un programa de cambio tiene el potencial de mejorar los resultados de la organización que dirigen será muy simple: ¡Háganlo!.

Steve Kelman es Weatherhead Profesor de Gestión Pública en la John F. Kennedy School of Government de la Harvard University y editor del International Public Management Journal (http://www.inpuma.net/editors.htm).

[1]Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy (Berkeley: University of California Press, 1992); David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector (Reading, MA: Addison-Wesley, 1992); Martin A. Levin y Mary Bryna Sanger, Making Government Work: How Entrepreneurial Executives Turn Bright Ideas into Real Results (San Francisco: Jossey-Bass, 1994); Jonathan Boston, John Martin, June Pallot y Pat Walsh, Public Management: The New Zealand Model (Nueva York: Oxford University Press, 1996); David Osborne y Peter Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government (Reading, MA: AddisonWesley, 1997); y Sandford Borins, Innovating With Integrity: How Local Heroes Are Transforming American Government (Washington: Georgetown University Press, 1998).

El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 79

Gestionar el cambio y la innovación en las organizaciones de servicio público ¿Pueden cambiar los servicios públicos? ¿Es posible que las organizaciones de servicio público sean innovadoras? Estas preguntas constituyen la esencia de la gestión del cambio y la innovación en las organizaciones de servicio público. La percepción habitual es que los servicios públicos son resistentes al cambio y que la innovación es un terreno exclusivo del sector privado con ánimo de lucro. La posibilidad de que las organizaciones de servicio público lleven a cabo programas exitosos de cambio y de que establezcan sistemas efectivos de promoción de la innovación constituye la base de la propuesta de este trabajo investigador. 27/03/2006 - Stephen Osborne y Kerry Brown

Las organizaciones de servicio público (OSP) han existido

público ha logrado derribar las certezas convencionales

tradicionalmente en un entorno relativamente estable,

de las operaciones de servicio público. Ambas fuerzas

caracterizado normalmente por un cambio paulatino a

han marcado una agenda basada en la necesidad de

pequeña escala y de desarrollo gradual. Sin embargo, la

gestionar proactivamente el cambio y la innovación más

presión conjunta de unos presupuestos más reducidos y

que en mantener procesos obsoletos o en reaccionar

una mayor incertidumbre política y económica en los con-

ante imposiciones externas.

textos en los que operan las organizaciones de servicio 80 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Sin embargo, todavía se sabe poco de cómo implementar

y gestionar con éxito el cambio y la innovación en las OSP. Los estudios sobre intentos de cambio se han concentrado principalmente en el sector privado e, incluso en este caso, muchos estudios de iniciativas de cambio han mostrado fracasos en algunos programas ambiciosos de cambio (Beer y Nohria, 2000). De forma similar, la mayor parte de los estudios sobre innovación han prestado más atención a las prácticas y a los procesos innovadores en el sector privado. Con el fin de aportar una perspectiva de servicio público a estas cuestiones, resumimos y ampliamos el trabajo de Osborne (1998a, 1998b y 1998c) sobre innovación en el sector comunitario y de las políticas sociales, para establecer una serie de posibles proyectos y marcos de referencia que permitan interpretar y elaborar un sistema de innovación en las OSP. Analizamos el entorno volátil del servicio público y examinamos los factores críticos para incentivar el cambio y la innovación. También explicamos las cuestiones relati-

nivel. • Determinar la necesidad de cambio y confirmar la dirección del cambio. • Centrarse en las estructuras y los procesos tangibles, así como en los valores intangibles y en la cultura de la organización. • Identificar los problemas potenciales relacionados con la consecución del programa de cambio. • Realizar el seguimiento de la implementación del cambio, mediante una evaluación exhaustiva de los resultados del mismo. En consecuencia, los esfuerzos de cambio dependen del desarrollo de estrategias efectivas para: • Fijar objetivos organizativos claros. • Adoptar estrategias de comunicación apropiadas.

vas a la valoración de los requisitos para desarrollar una

• Desarrollar conexiones por toda la organización.

agenda y un programa de cambio apropiados, junto con

• Establecer un liderazgo y una gestión de alta calidad.

una política sistemática y una respuesta programática para el establecimiento de la innovación en las OSP. Presentamos y evaluamos críticamente las herramientas y

• Suscitar receptividad al cambio. • Adoptar una cultura de adaptación al cambio.

los modelos clave para entender y desarrollar programas de cambio e innovación.

Existen múltiples puntos de vista sobre las formas de gestionar el cambio en las organizaciones; con todo, se han

Los contextos de cambio emergente y de cambio conti-

identificado los temas y las estructuras comunes y se ha

nuo han pasado a ocupar un lugar prominente y son una

analizado su aplicabilidad para lograr con éxito el cam-

característica evolutiva de los servicios públicos contem-

bio. Las OSP, en concreto, hacen más complejo el con-

poráneos, y ello plantea unos retos particulares a las OSP.

cepto de cambio organizativo, pues son organizaciones

La habilidad para adaptarse rápidamente a los nuevos

orientadas a una finalidad pública más que privada y no

enfoques operativos y configuraciones institucionales es

tienen el incentivo de los “resultados” para guiar su com-

esencial, pero acaso permanecen todavía algunos restos

portamiento y examinar las consecuencias de su actua-

de las estructuras y las técnicas tradicionales de gestión

ción.

de las OSP que, junto con la propensión a realizar avances de forma gradual, pueden suponer un obstáculo a la

La innovación en las OSP se ha perseguido como un ob-

innovación y al cambio. Esbozamos una forma rápida de

jetivo político, para reducir la dependencia de los ciuda-

entender el cambio y la innovación en las OSP para lo-

danos y las organizaciones con relación a los recursos

grar los beneficios de un programa de cambio bien pla-

del gobierno, pero también a medida que surgían de-

nificado y hecho a medida, y de un sistema de innovación

mandas de abajo a arriba, provenientes de los ciudada-

exhaustivo.

nos, y de arriba a abajo, provenientes de gobierno, para proporcionar modelos nuevos y más sensibles de pres-

Lograr un cambio exitoso depende de una serie de fac-

tación de servicios.

tores, que entran en juego a escala organizativa. Para promover el cambio, es necesario: • Obtener el compromiso de la organización al más alto

El primer paso para comprender la innovación en las organizaciones de servicio público es determinar la natuEl liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 81

raleza y las características de la innovación, así como los atributos de las organizaciones innovadoras que triunfan. La gestión de la innovación es, pues, el resultado de entender cómo puede adaptarse el proceso de innovación al contexto de servicio público y promover un clima de innovación. La innovación se analiza a escala organizativa e individual. Las cuestiones clave a la hora de promover y dar apoyo a la innovación en las OSP son: • Identificar el nivel de intervención, eso es, innovación de arriba abajo o de abajo a arriba. • Valorar si la innovación responde a un enfoque planificado o emergente. • Entender cómo debe calcularse y/o compartirse el riesgo. • Identificar las barreras y las formas de superar dichos impedimentos. • Clasificar el enfoque al aprendizaje dentro de las OSP. • Reconocer los problemas potenciales y buscar formas de resolución. • Identificar cómo se asignan las gratificaciones. Se identifican y examinan críticamente las características típicas de los innovadores públicos para ayudar a discernir los tipos de comportamientos que pueden promover un enfoque innovador para la organización y para el funcionamiento de los servicios públicos. Entre las características de los innovadores destacan la intuición y la creatividad, el pensamiento crítico, la orientación a la resolución de problemas, unas habilidades de liderazgo muy desarrolladas, la habilidad de participar en la interacción social y el hecho de poseer una personalidad bien integrada. Si bien estas características no aseguran que dichas personas sean innovadores de éxito en las OSP, la investigación nos indica que estos elementos pueden indicar caminos fructíferos para identificar y desarrollar innovadores en las OSP. Los factores que resultan importantes para alcanzar la innovación y desarrollar una cultura de la innovación en las OSP giran en torno a tres áreas: acciones individuales, estructuras organizativas y entorno de la organización. Las cuestiones principales a analizar a la hora de 82 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

aplicar un marco de innovación a las OSP incluyen: • La representación individual, que incluye a los líderes de la innovación, sus partidarios y defensores. • La cultura organizativa de la innovación, es decir, si es tolerante al riesgo, está orientada al aprendizaje y premia la innovación. • La orientación al exterior, basada en un enfoque de “sistema abierto”. En conclusión, el liderazgo, la comunicación, la cultura, el tipo de programa de cambio y el contexto son elementos que contribuyen de varias maneras a la habilidad de gestionar el cambio y la innovación en las OSP. Sin embargo, no basta sólo desarrollar e implementar un plan de cambio o establecer una serie de iniciativas para fomentar la innovación. El cambio y la innovación han de sostenerse en todas las organizaciones y a lo largo del tiempo. Se dice que el sostenimiento del cambio depende del desarrollo de competencias y habilidades “de orden más elevado” en relación con el cambio. Los esfuerzos para construir capital social en la organización mediante el desarrollo de redes de relaciones, con procesos de comunicación de un sentido o de dos sentidos; el ajuste de sistemas de gratificaciones y reconocimiento a favor de las iniciativas de cambio dentro de las organizaciones, o los esfuerzos para forjar una cultura y una aceptación de la organización al cambio son capacidades de “orden más elevado” que ayudan a asegurar el mantenimiento del cambio. De forma similar, forjar la sostenibilidad en las innovaciones organizativas y sostener la innovación en las OSP es un aspecto importante a la hora de asegurar que la innovación se incorpora como parte integrante de las estructuras y prácticas habituales de la organización. Se requieren planteamientos que incorporen un mix de elementos culturales, estructurales y de relación. Características tales como definir objetivos alcanzables y visualizables a favor de la innovación, las gratificaciones adecuadas y el reconocimiento del éxito, una implementación sistemática que tenga en cuenta la regeneración y la evaluación, así como el establecimiento de una cultura a favor de la innovación, son elementos importantes para asegurar que la innovación se convierte en un punto

clave en la gestión efectiva y en la sostenibilidad de las OSP.

Stephen Osborne es profesor de Gestión Pública y director del Grupo de Gestión Pública de la Aston Business School, Reino Unido. Kerry Brown es profesora de Gestión Pública en la School of Management de la Queensland University of Technology, Australia.

Referencias Beer, M.; Nohria, N. (2000) Breaking the Code of Change. Boston, MA: HBS Press. Osborne, S. (1998a) Voluntary Organisations and Innovation in Public Services. Londres: Routledge. Osborne, S. (1998b) “Naming the Beast. Defining and Classifying Service Innovations in Social Policy”, Human Relations, 51(9): 1133-1154. Osborne, S. (1998c) “Organisational Structure and Innovation in Voluntary Associations: Applying the Aston Measure”, Voluntas, 9(4): 345-362. Osborne, S.; Brown, K. 2005. Managing Change and Innovation in Public Service Organizations. Londres: Routledge.

El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 83

Gestión pública: la vieja y la nueva En resumen, a propósito de la reforma y del cambio en la gestión, es poco probable que los países se alejen mucho de sus trayectorias históricas, incluso cuando, como hicieron en el pasado, se enfrentan a cambios revolucionarios que afectan a sus circunstancias. 24/07/2006 - Laurence I. Lynn, Jr.

En los años setenta y, de forma más acelerada, en los

El debate acerca de estas reformas de la gestión pública

ochenta, la ideología del mangerialismo empezó a pene-

se ha visto reforzado por la idea de que un nuevo para-

trar en la administración pública europea. En América,

digma, el de la Nueva Gestión Pública de estilo empre-

donde la gestión y los gerentes eran respetados desde

sarial, está sustituyendo al gobierno tradicional,

hacía muchas generaciones, el énfasis en la gestión pú-

jerárquico, a escala global. Analizando la evolución de las

blica se extendía con renovada fuerza en la formación y

estructuras directivas, sus prácticas y valores en Francia,

la práctica de los asuntos públicos. Le siguió una etapa

Alemania, el Reino Unido y los Estados Unidos, Public Ma-

de reformas en la gestión pública que tuvieron un al-

nagement: Old and New revela de qué modo las institu-

cance tan internacional que la expresión Nueva Gestión

ciones y las prácticas de gestión pública en estos países

Pública (NPM), que se había acuñada para designar

y, por deducción, en la mayoría de los demás países,

aquella serie de políticas neoliberales impulsadas por los

están conformadas por la historia del país tanto o más

gobiernos de Westminster, se utilizó finalmente para des-

que por las transcendentes fuerzas globales. Las consti-

cribir las reformas en la gestión pública de todo tipo, en

tuciones y las instituciones constitucionales, las asam-

cualquier lugar del mundo, incluyendo las de la Adminis-

bleas legislativas y los tribunales de la jurisdicción

tración pública, el presupuesto y las reformas territoriales

competente controlan y regulan la evolución de la ges-

que tendrían una larga historia bajo otras denominacio-

tión pública nacional. Además, la expansión de los movi-

nes. Prácticamente todos los esfuerzos deliberados en-

mientos democráticos nacionales, no de un capitalismo

caminados al cambio y al desarrollo organizacionales

internacionalizado, es el más influyente de los recientes

empezaron a considerarse como NPM.

desarrollos globales que conforman la gestión pública.

84 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Public Management: Old and New refleja varias convic-

estado administrativo, el paradigma posburocrático “ca-

ciones: que la gestión pública es un nexo en el que con-

racterizado, por ejemplo, por los cuasimercados o por la

fluyen la política, el derecho y la Administración

democracia participativa” debe fundamentarse en nue-

necesariamente; que el estudio comparativo de la ges-

vas fuentes de legitimidad y nuevas bases de desempeño

tión pública es esencial para entender su importancia

de las tareas colectivas: diferentes formas de racionali-

como institución de gobierno; que el estudio de la ges-

dad, diferentes principios jurisprudenciales, una asigna-

tión pública debe ser a la vez histórico y analítico, des-

ción diferente de los derechos de propiedad, un ideal

criptivo y teórico; que la gestión pública debe reconocerse

diferente sobre el rol del estado en la protección de los

como objeto de la docencia, la investigación y la práctica

derechos individuales y la creación de bienes colectivos;

que tiene múltiples dimensiones interrelacionadas, que

nuevos hábitos de pensamiento y de acción, no sólo

incluyen estructuras de delegación y control, técnicas y

entre las élites sino más ampliamente en todas las for-

prácticas directivas, y los valores que acaban institucio-

mas de gobierno.

nalizándose en las organizaciones administrativas.

Sin embargo, como han observado Elke Löffler y otros, la

Este argumento es claramente institucional por cuanto

toma de decisiones políticas necesarias para sostener un

traza la evolución de las estructuras gubernamentales

paradigma de gestión totalmente nuevo no se ha produ-

duraderas, sus convenciones, prácticas y creencias que

cido. Si bien han habido reformas estructurales y opera-

permiten y limitan las políticas y las prácticas de gestión

tivas en varios países, se han observado pocos cambios

publica en estos cuatro países institucionalmente dife-

significativos en la organización y las prácticas de las ins-

rentes. El argumento central es que la gestión pública sin

tituciones legitimadoras: en los parlamentos y las asam-

su contexto institucional es un “mero” managerialismo,

bleas legislativas, en los sistemas judiciales y en los foros

eso es, una ideología o concepto que ve la gestión prin-

de derecho administrativo, en las convenciones políticas

cipia probant, non probantur como un medio tecnocrá-

y las nociones tradicionales de supervisión y rendición de

tico para alcanzar el fin del desempeño gubernamental

cuentas. Frente a la inercia que se observa en las ramas

eficaz sin reconocer las influencias poderosas de los con-

política y judicial de gobierno, es muy probable que el ma-

textos institucionales concretos y de las circunstancias

nagerialismo pueda hacer poco más que complementar

en sus estructuras, prácticas y valores. Por el contrario, la

el repertorio de estructuras y prácticas de gestión que

gestión pública no puede entenderse sino como endó-

constituyen el legado cumulativo de siglos de esfuerzos

gena, intrínseca a la economía política de cada país. La

que forjaron los estados administrativos contemporá-

economía política de cada país, a su vez, debe ser en-

neos. A largo plazo, las asambleas legislativas y los tri-

tendida como el resultado de unos procesos históricos

bunales acaso no estarán dispuestos a tolerar la pérdida

dependientes del camino que han seguido y que están

de la rendición de cuentas tradicional que implica la

sujetos, aunque no de forma predecible, a “puntuacio-

Nueva Gestión Pública. El hecho que el status quo ante

nes” ocasionales o a cambios discontinuos que afectan

pueda dejar de ser la opción preferida, como ha apun-

a las características particulares “pero no a las funda-

tado Guy Peters, no tiene en cuenta el hecho evidente de

mentales” de los procesos de cambio.

la dependencia histórica de las instituciones nacionales

Para hablar de la convergencia entre países en el “go-

y de la dinámica política que la explica.

bierno como negocio” o, en realidad, de cualquier patrón

En resumen, a propósito de la reforma y del cambio en la

dominante de resultados, debemos sostener que se está

gestión, es poco probable que los países se alejen mucho

produciendo una transformación fundamental en el rol

de sus trayectorias históricas, incluso cuando, como hi-

histórico del estado nación y de las instituciones demo-

cieron en el pasado, se enfrentan a cambios revolucio-

cráticas, eso es, en las fuerzas generativas de la Admi-

narios que afectan a sus circunstancias. Por tanto, es

nistración pública, una transformación de un carácter

importante saber en qué camino se encuentran, puesto

que “pronostica” el nuevo paradigma o patrón. Si el pa-

que el presente está influido de forma sistemática por las

radigma burocrático es racional / legal en el sentido we-

elecciones y las convenciones previas. La gestión pública

beriano al objeto de reconciliar la democracia con el

americana refleja las elecciones que hicieron los fundaEl liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 85

dores sobre la separación formal de poderes, entre otros temas; la gestión pública británica refleja la evolución de la soberanía parlamentaria y la unidad de su constitución no codificada. La gestión pública francesa y alemana refleja la transformación de las burocracias absolutistas en Rechtsstaaten democráticos, aunque de formas distintas. Si no entendemos la dinámica de estas trayectorias, no podremos entender por qué, cuando se trata de la reforma de la gestión pública, América actúa de forma incoherente y gradual, la Gran Bretaña se muestra celosa, Alemania es reticente y Francia contradictoria. Las instituciones más estables en la era del mangerialismo han sido las que garantizan la legitimidad de la autoridad delegada: las asambleas legislativas y los tribunales. En América y también en otros países, en la medida en que su política electoral implica el compromiso directo de grupos de interés, los cargos electos seguirán estando bajo presión, cuando se ponga en duda la legitimidad de los usos de la autoridad delegada y los recursos, para respetar los modos tradicionales y los conceptos de rendición de cuentas. El mismo resultado es probable que se dé donde el imperio de la ley adopta la forma de un Rechtsstaat. Frente a las instituciones de gestión, y en un sentido que las trasciende, permanecen pues la ley y los tribunales que la definen y la hacen cumplir.

Laurence I. Lynn, Jr. es George H. W. Bush Chair y profesor de Asuntos Públicos en la George Bush School of Government and Public Service, Texas A&M University, Estados Unidos

Este texto se basa en la obra homónima del autor: Public Management: Old and New, en fase de publicación por parte de Routledge.

86 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Algunas lecciones de nuestra historia reciente ante las reformas de la función pública

Hay indicios creíbles de que esta vez la reforma del empleo público puede ir en serio. En el ámbito estatal, contamos con el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto básico del empleado público y, en el ámbito de Catalunya, se ha hecho público el Informe sobre buen gobierno y transparencia administrativa, que, entre otros temas, señala la necesidad de llevar a cabo una reforma en profundidad del empleo público, para cuya finalidad se está acabando de elaborar el correspondiente Libro blanco. Con independencia del ritmo y el alcance de ambas reformas, parece oportuno reflexionar sobre qué lecciones podemos extraer de las reformas aprobadas en los últimos cuarenta años. 26/09/2005 - Manuel Férez

Lecciones en el ámbito estatal

mente negativo, nos brinda algunas lecciones de esta primera reforma de la etapa constitucional.

En 1984, el primer gobierno socialista de la democracia aprobaba una reforma parcial y provisional del modelo

La primera es la lección de la coherencia. No se puede

de función pública preconstitucional que había impul-

abordar una reforma realista si los imprescindibles estu-

sado el gobierno de los tecnócratas del Opus Dei en

dios sobre su aplicación y, por tanto, sobre su viabilidad,

1964. La perspectiva del tiempo, con un balance clara-

se deciden hacer con posterioridad a la aprobación de la El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 87

norma legal. La inversión más importante que tiene que

vivieran con el clásico y deteriorado sistema de cuerpos

hacer un gobierno reformador es en el diagnóstico: unos

y escalas en la Ley articulada de funcionarios civiles del

estudios rigurosos y exhaustivos de los aspectos a mejo-

Estado de 1964. Veinte años más tarde, la reforma so-

rar, una valoración cuantitativa de los recursos humanos

cialista de 1984 reproduce la metodología de reforma le-

y materiales para hacer viables dichos cambios y una

galista y, como es sabido, reproduce también el fracaso

temporalización realista (suele ser una buena práctica re-

del tardofranquismo (en descriptiva expresión acuñada

alizar experiencias piloto de aplicación, por aquello de

por Alejandro Nieto, que califica esta clase de reformas

que “los experimentos, mejor con gaseosa”).

como “reformas de papel”). Sobre este síndrome, ya nos

La segunda es la lección del realismo. No había tiempo material para realizar una verdadera clasificación de puestos que afectaba a cientos de miles de personas, tanto en el ámbito estatal como en el autonómico y en el local, y no se disponía de la tecnología mínima para realizar dicha clasificación de puestos. La ley debía aplicarse en apenas cuatro meses. El resultado ha sido, literal-

había advertido en 1979 un lúcido pensador francés, Michel Crozier, autor de un libro que ya ha alcanzado la categoría de clásico, No se cambia la sociedad por decreto (On ne change pas la société par décret), y que es de lectura obligada para todo potencial reformista porque, como señala Joan Prats, en un prólogo igualmente inspirado:

mente, una gran chapuza, de la que son prueba unos pro-

“El libro de Crozier es como un aviso y una advertencia

visionales catálogos de puestos de trabajo, todavía

para reformadores bienintencionados e ignorantes. Éstos

vigentes en muchas de nuestras administraciones, es-

son los que creen que basta un diagnóstico rápido de los

pecialmente las locales, que aún siguen esperando que

“males” de la Administración, del que se deducirán unos

el Estado se acuerde de desarrollar la normativa básica

objetivos de “reforma” que el poder legislativo o ejecu-

imprescindible para elaborar unas verdaderas relaciones

tivo plasmarán en normas jurídicas, cuyo efecto trans-

de puestos de trabajo. Pero ello no provocó ninguna “re-

formador se espera de la validez y eficacia que en

belión” de los empleados públicos porque, aprendiendo

principio se atribuye a las mismas. Crozier denuncia la

de errores históricos de anteriores reformas, el legislador

concepción tecnocrática y la ignorancia subyacente a

de 1984 se aseguró de que, con la entrada en vigor de la

este modo de razonar, que conduce a la pretensión de

nueva reforma, nadie perdía poder adquisitivo: se creó la

cambios por decreto que sólo desgarran y empobrecen

figura de complemento personal y transitorio, y así se

el sistema institucional.

consolidaba otra figura retributiva, bautizada sindicalmente por su acrónimo (CPT).

En materia tan delicada como son las instituciones, de

Y la tercera lección es la de no caer en el síndrome del re-

la confianza de los ciudadanos en la acción colectiva, no

formador legislativo. En nuestra tradición administrativa,

se puede andar con reformas a la ligera. Las instituciones

está instaurado el mito de que la reforma o la moderni-

no son creaciones mecánicas del Derecho y no se pue-

zación de la Administración se produce “milagrosamente”

den cambiar por simples medios jurídicos. Son el pro-

con el cambio de las leyes, y este mito adquirió la cate-

ducto de la historia concreta de cada país y se expresan

goría de pandemia de la mano de un joven catalán,

en una serie de equilibrios de integrantes de un sistema

miembro del Opus Dei y catedrático de Derecho Admi-

complejo. Es esa complejidad lo que hace que no pue-

nistrativo, Laureano López Rodó, que deslumbró al en-

dan ser cambiadas por simple decisión.”

cuyo correcto funcionamiento depende nada menos que

tonces hombre fuerte del régimen franquista, Carrero Blanco, y que “bebió” de las concepciones norteamericanas al apostar por los conceptos de puesto y clasificación de puestos, introducidos clandestinamente en nuestra pretendidamente “ibérica” Ley de procedimiento administrativo del año 1958 (art. 35 y disposición final séptima),y que él trasladó a su reforma de la función pública como gran novedad, con la pretensión de que con88 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Lecciones en el ámbito de Cataluña El legislador catalán ha seguido los pasos de su homólogo estatal, por lo que el balance es muy similar. El único intento parcialmente innovador se produce a mediados de los años noventa (me remito al libro, para mí de lec-

tura obligada, de Josep Ramón Morera: L’evolució de l’Ad-

relevante antes y después de 1997? ¿Cómo es posible

ministració i la funció públiques a Catalunya. Un recorre-

que a estas alturas, dentro de la Dirección General de la

gut pels sistemes de gestió de la Generalitat, des de

Función Pública no exista, al menos, una Subdirección de

1980 fins a 2002). Entre los años 1994 y 1997 se intro-

Planificación y Evaluación de Recursos Humanos?

duce una importante reforma del marco normativo, con

¿Existe algún órgano que anualmente emita un informe

una doble finalidad en materia de carrera: por un lado,

para evaluar la aplicación de las políticas de personal y

introducir la cultura de la evaluación, para contrarrestar

realizar propuestas de mejora? ¿Se aplica la previsión

las deficiencias de un modelo lastrado por el excesivo

legal de elaborar periódicamente un informe de evalua-

peso del factor tiempo y que no incentiva el buen des-

ción a efectos de valorar el trabajo desarrollado como

empeño, y, por otro lado, apostar por corregir una serie de

mérito en los concursos?, etc.

patologías que afectaban seriamente a la credibilidad de la carrera y a la propia gestión de los recursos humanos (poniendo límite al abuso de la figura del encargo en funciones, introduciendo criterios de profesionalización mediante la creación del Órgano Técnico de Provisión de Puestos de Trabajo, poniendo en marcha los denomina-

Con independencia del sesgo ideológico que se pueda imputar a las reformas que se anuncian, uno se pregunta si realmente somos capaces de aprender de la historia para no repetir los mismos errores. En este sentido, me atrevo a sugerir a los reformadores la lectura de La inte-

dos manuales de organización, etc.).

ligencia fracasada. Teoría y práctica de la estupidez, de

El balance de este intento innovador es realmente pobre:

empírica de que “el empecinamiento de nuestra especie

la evaluación en relación con la carrera brilla por su au-

en tropezar no dos sino doscientas veces en la misma

sencia y la credibilidad del modelo está bajo mínimos (los

piedra da mucho que pensar”, nos ilumina sobre las ven-

concursos generales no garantizan la adecuación de la

tajas de comportarnos como personas, organizaciones y

persona al puesto; los concursos especiales suelen ad-

sociedades inteligentes.

José Antonio Marina, quien, partiendo de la constatación

judicarse a la persona que lo está ocupando provisionalmente; las técnicas de cobertura “memorias, supuestos prácticos, entrevistas” son poco fiables; ocho años después, los manuales de organización todavía no abarcan todos los puestos y no incorporan los perfiles profesionales de los candidatos; se realizan reclasificaciones sin fundamento objetivo; proliferan los puestos singulares como mecanismo de “recolocación”, etc.).

Manuel Férez es profesor del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE, coordinador académico del 1.r ciclo del Máster en Dirección Pública (EMPA) y profesor del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de ESADE.

De este balance, se pueden extraer, al menos, otras dos importantes lecciones para el futuro. La primera lección es la del impulso y la voluntad política, imprescindibles para hacer cumplir las propias normas: un tema de este calado exige un liderazgo fuerte y sostenido en el tiempo (entre los años 1997 y 2004, ¿cuántos consellers, cuántos secretarios generales de Administración y Función Pública y cuántos directores generales de la Función Pública han tenido la responsabilidad política sobre este tema?). Y la segunda lección tiene que ver con la necesidad de dotarse de una estructura organizativa adecuada: ¿Se ha reflexionado previamente sobre el tipo de estructura organizativa imprescindible para gestionar cambios tan importantes? ¿Se produce algún cambio organizativo El liderazgo y la gestión del cambio en el entorno público | 89

Albert Serra, director del M谩ster en Direcci贸n P煤blica (EMPA) de ESADE Miembro del Consejo de Redacci贸n de PUBLIC

los modelos de dirección pública basados en resultados

Los 50 mejores artículos de PUBLIC | 91

La gestión por resultados: una herramienta de gestión al servicio de los directivos públicos Los directivos deben traducir la visión y los grandes objetivos que definen las políticas públicas en resultados a corto y medio plazo que puedan contribuir a la consecución de los impactos esperados por los altos niveles de gobierno. En efecto, son los gerentes, los gestores públicos de todos los niveles orgánicos (en cualquier organización pública, desde el gobierno central hasta el gobierno local u organismo instrumental). 31/05/2008 - Verónica Figueroa

La Administración pública atraviesa actualmente una pro-

pacidad para adaptarse a los cambios del entorno y a las

funda transformación que ha dado lugar a una serie de

demandas ciudadanas, lo que implica introducir cambios

cambios sin precedentes en su configuración, sustenta-

en su gestión, para que puedan responder con calidad y

dos por un conjunto de valores, principios y técnicas en-

eficacia a las nuevas demandas de la sociedad. La fun-

marcados en las ciencias del management (Echebarria y

ción de gestión, en este sentido, requerirá cambios rela-

Mendoza, 1999). Como consecuencia, surge la necesi-

cionados con la generación de mecanismos que

dad de diseñar e implementar nuevas formas de admi-

concedan mayor autonomía a la acción de los gestores

nistración más flexibles, que se conviertan en espacios

públicos. La antigua forma de entender la gestión pública

de actuación adecuados para los directivos públicos, a

como un proceso sujeto a minuciosos controles no re-

los que se ha de dotar de herramientas que apoyen esa

sulta hoy adecuada; se precisa, por el contrario, una ges-

gestión para alcanzar los rendimientos esperados. En

tión que priorice el resultado frente a los procesos. Surge

este contexto se precisa de instituciones públicas con ca-

así la gestión por resultados.

92 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

La gestión por resultados: aspectos conceptuales y metodológicos

operativa la gestión por resultados (Makón, 2000). Algunos estudios señalan que, en los países donde se están llevando a cabo esos esfuerzos, los propios directivos tie-

La gestión por resultados no goza aún de una definición

nen concepciones diferentes con respecto a lo que esa

consensuada, si bien es asumida por los expertos como

gestión implica (Proulx y Machiavelli, 2000).

la herramienta más adecuada para responder a los retos impuestos por un entorno cada vez más turbulento y para

En la mayoría de los países, la gestión por resultados se

mejorar la calidad, la eficiencia y la eficacia de los servi-

ha asociado a proyectos de modernización o de reforma

cios públicos.

administrativa, al concebirse como una herramienta que permite mejorar la eficiencia y la eficacia en el desem-

Entre las principales definiciones figura la ofrecida por la

peño de las administraciones públicas. En la práctica, asi-

OCDE (1995), que entiende que la gestión por resultados

mismo, la gestión por resultados se asocia a otras

(performance management) “incluye la gestión corpora-

herramientas, como la planificación estratégica, la ren-

tiva, la información del desempeño, la evaluación, el se-

dición de cuentas o la mejora en los procesos presu-

guimiento del desempeño, la valoración y el informe de

puestarios, en tanto que, como herramienta integradora,

desempeño. Sin embargo, en el contexto de las nueves

supone priorizar los resultados sobre los procesos y el

tendencias en materia de desempeño, una definición

cumplimiento de procedimientos formales. Esto implica,

más precisa es la de un ciclo de gestión en el que se de-

principalmente, precisar los objetivos que deben alcan-

terminan los objetivos y las metas de desempeño del pro-

zarse (Merrien, 1999).

grama; los directivos tienen flexibilidad para alcanzarlos; se realizan mediciones e informes del desempeño real, y toda esta información nutre las decisiones sobre financiación, diseño, operaciones y recompensas o sanciones del programa” (OCDE, 1995). [1] Por lo que respecta a los gobiernos, el de Canadá, específicamente en documentos elaborados por el Secretariado del Consejo del Tesoro, entiende que la gestión por

La gestión por resultados y los directivos públicos Todo lo anterior plantea nuevos desafíos a los directivos públicos, que se han visto obligados a asumir nuevos roles (OCDE, 1997). En efecto, la implementación de un

resultados supone:

enfoque centrado en los resultados supone un cambio

1. Introducir un cambio en la cultura organizativa a par-

trar dentro del sector público, pues la atención ya no se

tir de la consideración de las expectativas ciudadanas. 2. Hacer hincapié en los resultados más que en las normas y reglas. 3. Responsabilizar y movilizar a los distintos niveles de la Administración pública, reduciendo las normas de gestión y favoreciendo una mayor transparencia. 4. Medir los resultados con ayuda de indicadores ade-

fundamental en la manera de pensar, actuar y adminiscentra en el proceso y en lo que es preciso hacer, sino en los beneficios de esas acciones (Perrin, 2006). Esto, a su vez, tiene consecuencias para muchos otros aspectos de la gestión, pues la gestión por resultados, para ser implementada de manera adecuada, requiere de una adecuada cultura organizativa y de mayores espacios de libertad, todo ello acompañado de mecanismos adecuados para la rendición de cuentas.

cuados. 5. Proporcionar a los directivos públicos un marco de gestión claro, reconocido y apoyado por las autoridades políticas.

En ese sentido, podemos identificar algunos elementos constitutivos de la gestión por resultados que facilitan la tarea de los directivos a la hora de crear valor público. Entre ellos, cabe citar los siguientes:

En ese sentido, la experiencia pone de manifiesto que

• La definición de un marco estratégico en el que se de-

cada país —incluso determinados sectores dentro del go-

finan los resultados esperados por una organización

bierno de cada país— ha realizado esfuerzos por hacer

pública, donde la gestión por resultados se apoye en Los modelos de dirección pública basados en resultados | 93

la planificación estratégica como “carta de navega-

plazo que puedan contribuir a la consecución de los im-

ción” del gobierno y donde se establezcan prioridades

pactos esperados por los altos niveles de gobierno. En

con respecto a las razones de interés público, que los

efecto, son los gerentes, los gestores públicos de todos

ciudadanos han invocado, para dar atribuciones a los

los niveles orgánicos (en cualquier organización pública,

poderes públicos; en definitiva, la definición de un

desde el gobierno central hasta el gobierno local u orga-

marco estratégico en el que se definan la estrategia,

nismo instrumental), quienes deben conducir íntegra-

las políticas, las metas y los objetivos de esa organiza-

mente el proceso de creación de valor, desde el análisis

ción pública (Sánchez, 2003). Esto facilita la gestión

de la situación social y el diseño estratégico hasta la ges-

organizativa, pues los directivos públicos se pueden

tión de los procesos de carácter operativo.

encaminar con mayor claridad hacia los escenarios deseados y explicitados en la “planificación estratégica nacional”. • La gestión de los recursos necesarios para materializar el marco estratégico. En este sentido, la gestión por resultados, como herramienta integradora, permite mejorar la eficacia, la eficiencia y la efectividad en el uso de los recursos públicos al servicio de la obtención de los mejores resultados. • La existencia de sistemas de información que permitan monitorizar la acción pública, informar a la ciudadanía e identificar y evaluar la aportación realizada (cuadros de mando integral, indicadores, etc.). En este sentido, la gestión por resultados hace más transparente el funcionamiento de las instituciones del Estado, pues la evaluación no se lleva a cabo solo para constatar las carencias y para aplicar sanciones, sino, esencialmente, para mejorar la gestión pública (Sánchez, 2003). • El establecimiento de sistemas de responsabilidad y contractualización de los directivos públicos con el objetivo de aumentar su compromiso y su capacidad de actuación en el marco de la acción pública. La responsabilización pública institucionaliza el derecho a gestionar de los directivos públicos. • El desarrollo de escenarios y sistemas de trabajo que promuevan y faciliten el aprendizaje continuado de las organizaciones públicas como factor permanente de ventaja competitiva (Mendoza, 1996).

Sin embargo, esto no resulta siempre sencillo, pues la gestión por resultados implica una administración de las organizaciones públicas centrada en la evaluación del cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno y, generalmente, existe una débil coordinación entre la alta dirección y las gerencias operativas (Makón, 2000). Para ello será necesario, una vez más, dotar a las organizaciones públicas de las estructuras más adecuadas para estos fines, para favorecer la función directiva. En efecto, la gestión por resultados otorga un lugar central a la función directiva; como explicábamos más arriba, precisa del reconocimiento y la valoración de la función directiva pública. La cuestión clave, en este sentido, es cómo establecer el marco de contractualización que asegure un escenario adecuado para la existencia de esa función directiva, que debe caracterizarse por dos elementos principales: a) la delegación de capacidad de decisión y el reconocimiento del derecho a gestionar; b) la asunción de responsabilidad profesional y personal sobre su ámbito de dirección. Sin duda, esto tiene mucha relevancia, dada la rigidez que la administración actual impone a los directivos públicos, rigidez que se manifiesta en la complejidad y lentitud de los procedimientos y que impacta negativamente en la calidad del servicio prestado, pues reduce su competitividad. En este sentido, un modelo de gestión que ponga énfasis en los resultados debería permitir al administrador, una vez establecidos los objetivos y los indicadores de desempeño —no solamente los cualitativos,

Conclusiones Para lograr todo lo expuesto hasta aquí, los directivos deben traducir la visión y los grandes objetivos que definen las políticas públicas en resultados a corto y medio 94 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

sino también los cuantitativos—, disponer de amplia libertad para gestionar sus recursos. En última instancia, los administradores no pueden ser considerados responsables de los logros o de los fracasos si carecen de la potestad necesaria para adoptar las decisiones que per-

mitan alcanzar las metas establecidas (Rodríguez Larreta y Repetto, 2000).

Verónica Figueroa es profesora del Departamento de Gobierno y Gestión Pública del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Además, es colaboradora académica del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE y miembro del Grupo de Investigación en Liderazgo e Innovación en Gestión Pública (GLIGP) de ESADE.

resultados y control social. Documento 39 (Septiembre). Sánchez, Fernando (2003). Planificación estratégica y gestión pública por objetivos, Serie Gestión Pública, n.º 32, ILPES. Secrétariat du Conseil du trésor (2002). “Guide sur la gestion axée sur les résultats”. <http://www.tresor.gouv.qc.ca/fr/publications/ modernisation/guide_gest-axee-resultat_02.pdf> (16/07/2007).

Bibliografía Echebarria, Koldo; Mendoza, Xavier (1999). “La especificidad de la gestión pública: el concepto de management público”. En: Losada Marrodán, Carlos (ed.) “De burócratas a gerentes” Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D. C. Makón, Marcos (2000). “El modelo de gestión por resultados en los organismos de la administración pública nacional”. V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública (Santo Domingo, República Dominicana, 24-27 octubre de 2000). Mendoza, José (1996). “Aprendizaje organizacional para una época de cambios”, Gestión, vol. 2, pp. 1-24, Universidad del Norte. Merrien, F. (1999). “La Nouvelle Gestion Publique: un concept mythique”. En: Lien social et politiques, RIAC, n.° 41, pp. 95-103. OCDE (1995) Governance in Transition. Public Management Reforms in OECD Countries. OCDE, París. OCDE (1997). In search of results: Performance Management Practices. OCDE, París. Perrin, Burt (2006) “Moving from Outputs to Outcomes. Practical Advice from Governments around the World”. En: Managing for Performance and Results Series. Banco Mundial-IBM Center for Business of Government. Proulx, Denis; Machiavelli, Fabiana (2005). “La conception de la gestion par résultats en Amérique latine”, Télescope: la gestion par résultats dans le secteur public, vol. 12, n.º 3. Rodríguez Larreta, Horacio; Repetto, Fabián (2000). Herramientas para una administración pública más eficiente: gestión por

Los modelos de dirección pública basados en resultados | 95

Competir para el futuro: gestión de riesgos en una práctica operacional ¿Cómo se traducen los argumentos normativos sobre gestión estratégica de riesgos en una práctica operacional? Michael Barzelay examina la planificación en la Fuerza Aérea de los Estados Unidos. 15/03/2005 - Michael Barzelay

Los tratados más influyentes sobre gestión estratégica

riencia en este sentido es la de la Fuerza Aérea de los Es-

suplican a los ejecutivos que “compitan para el futuro”.

tados Unidos en el período posterior a la Guerra Fría. Y

Se dice a los ejecutivos que visualicen los riesgos que

esta experiencia constituye la base del libro Preparing for

van surgiendo lentamente y que los mitiguen mediante

the Future: Strategic Planning in the US Air Force, publi-

esfuerzos a corto plazo, tales como cultivar las compe-

cado recientemente.

tencias corporativas. En resumen, el consejo es gestionar los riesgos estratégicos.

Durante la Guerra Fría, la planificación de largo alcance

El argumento a favor de gestionar los riesgos estratégicos

fuerza militar hipotéticas (y económicamente inasumi-

es básicamente de carácter normativo, ya que no des-

bles) que resistieran de manera efectiva a una invasión

cribe lo que la mayoría de ejecutivos hacen realmente.

soviética de Europa occidental y a una invasión de Corea

Para que esta idea normativa resulte útil en la práctica,

del Norte por parte de Corea del Sur. Con el fin de la Gue-

los líderes de las organizaciones necesitan tener nuevas

rra Fría, la atención se centró en reducir la estructura de

percepciones sobre las realidades de la gestión estraté-

la fuerza, haciendo menos hincapié en la misión nuclear

gica de riesgos. Dichas realidades pueden revelarse apli-

y convirtiéndola más en una fuerza expedicionaria que

cando con sensibilidad las teorías sobre toma de

en una fuerza de guarnición de base avanzada. Tras su-

decisiones organizacionales a experiencias en las que los

perar esta fase, la dirección de la Fuerza Aérea comenzó

grupos directivos han aceptado la responsabilidad de

a pensar en su contribución futura para alcanzar los ob-

gestionar riesgos estratégicos a largo plazo. Una expe-

jetivos de seguridad nacional en un plazo de tiempo de

96 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

en la Fuerza Aérea se centraba en diseñar estructuras de

entre veinticinco y treinta años. Los líderes de mayor

así como al marco de las tareas analíticas apropiadas

rango se enfrentaron colectivamente a esta cuestión du-

para la gestión estratégica de riesgos.

rante el período 1996-97, concibiendo y poniendo en marcha un nuevo proceso de visión estratégica y de planificación a largo plazo. El producto inmediato incluía una visión estratégica que prefiguraba una transición hacia la Fuerza Aérea y Espacial de los Estados Unidos y que delineaba media docena de competencias centrales, tales como el combate de precisión y la superioridad informativa. Este esfuerzo situó a la Fuerza Aérea en un camino de innovación a largo plazo de sus prácticas directivas para el desarrollo y la implementación estratégicos, que a su vez ha permitido introducir cambios en las prioridades de inversión, en las instrucciones tecnológicas y en la cultura organizacional. En realidad, ha cambiado incluso el contenido de la propia visión, tras

La Fuerza Aérea ha aplicado hábilmente estos principios al desarrollar e implementar su visión estratégica, comenzando por el proceso dirigido por el jefe del Estado Mayor, Ronald Fogleman, en 1996-97. Lo ilustra el hecho que el proceso liderado por Fogleman se había planeado para que alimentara directamente una revisión anticipada de la defensa estratégica, encargada por el Congreso y conducida por el Departamento de Defensa. El proceso incluyó un esfuerzo preparatorio de todo un año por parte de una junta directiva de planificación de largo alcance, que incluye a generales de tres estrellas en la línea clave y en puestos del Estado Mayor y que está presidida por el vicejefe y cuenta con el apoyo de un grupo

esfuerzos periódicos para reevaluarla y revisarla.

ad hoc de oficiales del Estado Mayor vinculado a la ofi-

La Fuerza Aérea ha desarrollado, en efecto, un enfoque

más intensivos a medida que se iba acercando el evento

distintivo de gestión de riesgos estratégicos, uno de

culminante del proceso. Fue una conferencia sin prece-

cuyos aspectos está específicamente relacionado con la

dentes que duró cinco días y que reunió a los líderes su-

visión estratégica. En dicho enfoque de la Fuerza Aérea,

periores, dedicada a resolver dieciséis cuestiones de

tres eran los principios que guiaban los esfuerzos de vi-

primer orden de planificación de largo alcance y a po-

sión estratégica: “retroproyección desde el futuro”, “abas-

nerse de acuerdo sobre la gran cuestión de si la institu-

tecimiento colectivo”, y gestión de políticas. El principio

ción iba a reconocer y ampliar su rol más allá de la

de la retroproyección se ideó con el objetivo de reducir

atmósfera, es decir, en el ámbito del “espacio militar”.

las rutinas de planificación que se concentraban en predecir las ramificaciones a largo plazo de los planes a medio plazo, con lo cual los esfuerzos de planificación se dirigieron a reducir el riesgo de un futuro desajuste entre las capacidades de la Fuerza Aérea y el entorno político. Con el principio de abastecimiento colectivo se pretendía dotar a la visión estratégica y a la planificación a largo plazo de la autoridad colectiva del cuadro de dirección superior. Así mismo, el abastecimiento colectivo también pretendía garantizar que el proceso suscitaba comprensión y compromiso por parte de los futuros líderes principales del servicio, la totalidad de los cuales desempeñaban ya roles destacados. El principio de gestión política apuntaba al hecho que el futuro a largo plazo de la Fuerza Aérea dependía enormemente de las cre-

cina del jefe. Los esfuerzos de preparación se hicieron

El estudio proporciona una explicación de cómo los principios generales de Fogleman sobre la visión estratégica se diseñaron e improvisaron en un método de trabajo para la reflexión y la negociación interactivas entre individuos de alto rango muy ocupados dentro de la organización. Dicha explicación “que es altamente sensible a los factores contextuales” proporciona nuevas percepciones sobre las posibilidades de traducir los argumentos normativos sobre gestión estratégica de riesgos en prácticas organizacionales innovadoras que sean potencialmente efectivas. De este modo, el libro prosigue la agenda de investigación del Centre for Analysis of Risk and Regulation (CARR) sobre organizaciones y riesgo, con una aplicación específica a la gestión pública.

encias y actitudes de la comunidad política sobre las cuestiones de seguridad y defensa nacionales. La Fuerza Aérea buscaba transmitir una historia convincente sobre su contribución a la seguridad nacional a largo plazo. Como puede verse, las ideas rectoras de la visión estratégica afectaban a la dinámica organizacional y política,

Michael Barzelay es profesor adjunto de Gestión Pública en el Interdisciplinary Institute of Management de la London School of Los modelos de dirección pública basados en resultados | 97

Economics and Political Science (LSE). Preparing for the Future: Strategic Planning in the US Air Force, de Michael Barzelay y Colin Campbell. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2003. Galardonado con el Louis Brownlow Book Award 2004 de la National Academy of Public Administration. Pueden solicitarse ejemplares del libro a través de la dirección de Internet: www.brookings.edu/press/books/preparingforthefuture.htm Copyright versión original en inglés: London School of Economics. All rights reserved. Publicado en Risk&Regulation, No 6, magazine del ESRC Centre for Analysis of Risk and Regulation at the London School of Economics. http://www.lse.ac.uk/ resources/riskAndRegulationMagazine

98 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Responsabilización y responsabilidad gerencial: instituciones antes que instrumentos

La asociación de la reforma de la Administración a una lógica de responsabilización democrática de los poderes públicos permite superar la visión tecnocrática y ensimismada que ha prevalecido tradicionalmente, y también otorgarle un perfil político e institucional más acorde con la realidad en la que opera. 20/06/2005 - Koldo Echebarría

La responsabilización de los gobernantes constituye una de las dimensiones esenciales de la democracia representativa. Ésta se basa, por una parte, en sustentar el acceso a los poderes públicos, en el derecho activo y pasivo, de la representación de todos los ciudadanos; y, por otra parte, en limitar el alcance temporal y material del poder de los representantes. Además, la democracia representativa dispone de mecanismos para que los gobernantes utilicen el poder que reciben en beneficio de los representados, objetivo que se ha probado históricamente mucho más difícil. La responsabilización, en el sentido de accountability, obedece a esta segunda dimensión de la democracia y está formada por el conjunto de reglas, instrumentos y dispositivos formales e informales, por medio de los cuales los gobernantes deben rendir cuentas sobre el ejercicio del poder, explicando y

justificando la aplicación de éste al servicio de los ciudadanos. La responsabilización constituye la otra cara del ejercicio del poder y debe ser coherente con su atribución y utilización. En este sentido, expresa la preocupación por el output de la democracia, como producto del ejercicio del poder, complementaria de la preocupación por el input, que incluye los factores de producción de la democracia o el sistema representativo (véase la distinción en Sartori, 1988: 521). Resulta indiscutible que las instituciones políticas, fundamentalmente las que afectan a los mecanismos de responsabilización vertical, constituyen la clave de bóveda de la responsabilización democrática. Es importante, sin embargo, tener en cuenta los mecanismos de responsabilización en el seno del poder ejecutivo y, en Los modelos de dirección pública basados en resultados | 99

particular, aquellos que afectan a funcionarios designados y, por lo tanto, no electos, cuya vinculación vertical con los electores es sólo indirecta. Estos agentes y las instituciones en las que se encuadra su trabajo son, de hecho, los principales factores de producción del output de la democracia, en forma de los bienes y servicios que el Estado ofrece a los ciudadanos. Tradicionalmente, sin embargo, la responsabilización de la Administración pública y sus funcionarios ha sido relegada por la teoría política a un papel secundario, meramente instrumental o técnico, que la ha hecho permanecer oculta tras la cortina de las instituciones políticas y parecer irrelevante a los efectos de la responsabilización democrática del Estado. La incursión reciente del discurso de la responsabilización en la reforma de la Administración pública constituye una forma de superar estas limitaciones mediante el reconocimiento del papel clave que le corresponde en la conformación y ejercicio del poder en el Estado democrático. En esta dirección se sitúa la asunción y desarrollo del concepto de responsabilización por el Consejo Científico del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), en un trabajo que, además de ofrecer una definición y una tipología de los mecanismos de responsabilización, incorpora una valiosa recopilación y análisis de los mismos en América Latina. La asociación de la reforma de la Administración a una lógica de responsabilización democrática de los poderes públicos permite superar la visión tecnocrática y ensimismada que ha prevalecido tradicionalmente, y también otorgarle un perfil político e institucional más acorde con la realidad en la que opera. Si bien La responsabilización constituye un referente ideológico y práctico muy valioso para abordar la reforma de la Administración pública, está lejos de ofrecer diagnósticos claros y soluciones listas para ser aplicadas; y tampoco está exenta de riesgos. No en vano el dilema fundamental de la responsabilización radica en que un desarrollo incoherente de la misma con otras instituciones puede poner en peligro la propia capacidad del sistema democrático para acomodar intereses y dotarse de una perspectiva de largo plazo. Este dilema resulta particularmente grave en sistemas democráticos imperfectos, en los que las instituciones políticas que median entre el Estado y la sociedad (partidos, sistema electoral, poder legislativo) tienen posibilidades muy limitadas de superar intereses fragmentados y cortoplacistas. En 100 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

la responsabilización del Estado pueden advertirse estadios de desarrollo y modalidades que necesitan articularse desde una conceptualización amplia de sus posibilidades y limitaciones. La mera superposición de mecanismos de responsabilización puede ser incoherente e, incluso, perjudicial. No en vano hemos asistido a una acumulación de dispositivos formales que han hecho poco por impedir de forma efectiva comportamientos indeseables, con los efectos secundarios de erosionar aún más la confianza de los ciudadanos en su virtualidad y de reducir las capacidades de intervención del Estado.

Koldo Echebarria es especialista principal en Reforma del Estado; División de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y profesor del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE.

ECHEBARRIA Koldo; SUBIRATS Joan; LONGO Francisco; ZAPICO Eduardo; BABINO Luis y DEQUINO Diego; HINTZE Jorge; PACHECO Regina; OSZLAK Oscar; MOTTA Paulo Roberto y LIMA BANDEIRA Mariana. Responsabilización y evaluación de la gestión pública. Caracas: CLAD, AECI/MAP/FIIAPP, 2005, 296 pp. Entre los diversos factores que deben tomarse en consideración en la reconstrucción y fortalecimiento del Estado como instrumento insustituible de la sociedad para alcanzar su bienestar, uno de los aspectos que resulta indispensable solventar es la consolidación de una cultura de la evaluación que garantice la responsabilización (accountability) en la gestión de lo público, en los términos más convenientes para que se haga efectivo el control social democrático. En la actualidad, la responsabilización y la evaluación de la gestión pública han de ser comprendidas como medios útiles para mejorar la gobernabilidad y gobernanza democráticas por medio del incremento de las competencias estratégica y operativa general del Estado, de la capacidad de dirección del liderazgo político-institucional y del control democrático de la sociedad sobre la gestión pública. Consciente de la importancia del tema, el CLAD ha publicado la obra objeto de mención. En ella se recopilan diversos trabajos presentados en los dos últimos congresos del CLAD que ayudan a enriquecer los enfoques y herramientas sobre la responsabilización y la evaluación de la gestión pública.

Flechas, círculos e híbridos: el control del gobierno moderno

¿Cómo se controlan los servicios públicos en el gobierno moderno? ¿Qué tienen en común y en qué difieren dichos controles en los diversos sistemas de gobierno? ¿Y cómo han cambiado estos controles en la última generación? Estas preguntas son clave en los debates contemporáneos sobre “la nueva administración pública”, “el estallido de las auditorías” y otras ideas sobre el cambio de paradigma en el gobierno moderno. Pero los expertos todavía están empezando, lentamente, a estudiar estas cuestiones de forma sistemática. 26/09/2005 - Christopher Hood

Controlling modern government (El control del gobierno moderno) es el resultado de un estudio de tres años por parte de unos diecisiete expertos, que han analizado el control en tres ámbitos distintos de la política, en ocho países diferentes. Partiendo de trabajos anteriores, el estudio se centra en cuatro formas básicas de controlar a las personas que actúan en instituciones y organizaciones públicas. Esas cuatro formas son: la mutualidad (el

sea impredecible de algún modo) y la supervisión (el control de personas mediante un examen detallado y la dirección desde algún tipo de autoridad). Considerando el control en estos términos, el estudio examina lo que de común y de diferente hay en el control de tres ámbitos de las administraciones públicas en esos ocho países y cómo han cambiado dichos controles, en cada caso, a lo largo de una generación. Los tres ámbitos son: las pri-

control de las personas mediante procesos de grupo, formales o informales), la competencia (el control de las personas del sector público mediante procesos de rivalidad), la aleatoriedad artificial (el control de las personas haciendo que, de forma más o menos deliberada, su vida

siones, la enseñanza superior y el comportamiento de los funcionarios de mayor rango, y los ocho países: Australia, Estados Unidos, Japón, Francia, Alemania, Reino Unido, Países Bajos y Noruega. Los modelos de dirección pública basados en resultados | 101

Con la aplicación de este marco analítico, el estudio llega a tres conclusiones principales. En primer lugar, nos lleva a matizar la idea tan extendida de que en las últimas décadas se ha producido un aumento generalizado de la supervisión y la auditoría de los servicios públicos. Desde luego que ha habido un estallido de las auditorías en algunos casos y lugares. Pero el patrón no era nada uniforme por países y sectores. Por ejemplo, no se ha detectado ningún incremento drástico en la auditoría y la inspección del sector de las prisiones en la mayoría de los países analizados. En muchos casos, sólo se ha registrado un ligero aumento de la supervisión, y en otros, en realidad dicha supervisión se ha reducido, como en el caso de los Países Bajos, que suprimieron su inspección

medio de controlar la Administración pública no es un invento de los años ochenta, y que algunos aspectos destacados de control mediante la competencia parecen haberse debilitado en las últimas décadas, ya que “los mejores” y “los más inteligentes” se han mostrado menos inclinados a competir por lograr empleos en el sector público que en tiempos de sus padres o abuelos. La aleatoriedad y la mutualidad, aunque tampoco han desaparecido, se han manifestado de modos diferentes, por ejemplo en la gobernanza de la enseñanza superior mediante formas de revisión entre iguales, con un sustancial componente aleatorio en el control de la investigación y la docencia. Cuando aumentó la supervisión, a menudo logró eficacia combinando la inspección y la au-

de prisiones en los años ochenta. Incluso en el sector de la enseñanza superior, del que a menudo se decía que era objeto de algunas de las más radicales “explosiones de auditoría”, se observan claras excepciones a esa regla. Irónicamente, el sistema de enseñanza superior de Estados Unidos, con el que la mayoría de los demás sistemas nacionales quieren compararse tomándolo como punto de referencia, prácticamente no ha experimentado en los últimos años aumento alguno de las auditorías e inspecciones promovidas por el gobierno. De hecho, la tesis del estallido de las auditorías parece ser un caso clásico de selección de la variable dependiente, como muestra el presente estudio.

ditoría con las otras tres formas básicas de control, en especial la competencia y la mutualidad. De hecho, la supervisión en forma pura pocas veces parece ser la fórmula de control eficaz de gobierno, y algunos de los sistemas de inspección y auditoría más eficaces de las últimas décadas resultan ser, al examinarlos más de cerca, híbridos de competencia, evaluación mutua de grupo entre iguales y supervisión. De modo que, en lugar de promover “teorías de flechas” para el cambio en las formas de control del gobierno, tal vez tenga más sentido que los estudiosos se centren en los círculos y las formas híbridas. Sólo de ese modo podremos superar e ir más allá de los clichés y estereotipos convencionales sobre el control del gobierno moderno.

En segundo lugar, este estudio pone en tela de juicio el estereotipo común de un “enfoque angloamericano” en la forma de gobierno de los servicios públicos, que se distingue muy claramente del continental europeo, al analizarse desde la perspectiva de control que se utiliza en este libro. El análisis muestra que el estilo británico de control de las administraciones públicas es tan diferente del norteamericano como lo son cualquiera de estos estilos con respecto de las formas de gobierno clásicas continentales europeas de Francia o Alemania. Existe un estilo “inglés” y un estilo “americano”, pero estos dos no se incluyen dentro de un mismo grupo en ninguno de estos análisis. De hecho, el estilo angloamericano, del que a menudo tanto se habla, resulta ser lo que Giovanni Sartori denomina una combinación “gato-perro”, que teóricamente es posible, pero que en realidad no existe. En tercer lugar, el estudio muestra que los cuatro tipos de control básicos han sido importantes, tanto en los sistemas de gobierno tradicionales como en los contemporáneos. El análisis muestra que la competencia como 102 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Christopher Hood es catedrático Gladstone de Gobierno y miembro de la Junta de Gobierno de, All Souls College, Universidad de Oxford.

Hood, Christopher; James, Oliver; Peters, Guy; Scott, Colin (2004): Controlling Modern Government: Variety, Commonality and Change. Cheltenham: Edward Elgar. ISBN 1-84376-629-9. Para solicitar un ejemplar: https://www.e-elgar.co.uk/web/ action.lasso?-database= ElgarTitles.fp5&-layout=lay_select&-response=../search/ Selection.lasso&CDM+SerialNo=3290&-search

Política pública basada en la evidencia: una visión con muchas aspiraciones En el momento de escribir el presente artículo, en los Estados Unidos se está celebrando el Mes de la Historia Negra, y en enero se convocó un día de fiesta nacional en homenaje a Martin Luther King, una figura clave del movimiento en favor de los derechos civiles. En el famoso discurso que pronunció en Washington, DC, en 1963, King dijo que tenía un sueño de lo que América podría llegar a ser. Yo también tengo un sueño, un sueño de cómo podrían ser o cómo tendrían que ser las políticas públicas y la gestión pública. Me gustaría describir brevemente este sueño, ilustrarlo y mencionar algunas de las barreras que hay que superar para que se convierta en realidad. 26/03/2007 - Jeffrey Pfeffer

Hace aproximadamente un año, publiqué un libro con

como los de las empresas privadas. En primer lugar, los

Bob Sutton sobre la gestión basada en la evidencia. [1]

líderes tienen que promover la experimentación sólo

La gestión basada en la evidencia no consiste en conocer

aprendemos cuando probamos cosas distintas. En

las estadísticas o en recopilar muchos datos, aunque co-

Yahoo, en vez de reunirse para tratar de qué diseño de

nocer las inferencias estadísticas y reunir datos sean ac-

sitio web llevaría a más usuarios a permanecer más

tividades sumamente útiles. La gestión basada en la

tiempo visitándolo y a clicar sobre los anuncios, la em-

evidencia es, por encima de todo, una actitud mental o

presa prueba diversas innovaciones en su web con dife-

una perspectiva sobre cómo deberían entender su tra-

rentes visitantes, y así analiza qué es lo que funciona y

bajo los líderes sénior, tanto los de las empresas públicas

qué no. Los modelos de dirección pública basados en resultados | 103

Los líderes tienen que fomentar dentro de sus empresas

Frank Domurad, los sistemas integrales y sistemáticos de

el aprendizaje a partir de estos experimentos y de la ex-

evaluación prácticamente son inexistentes en los ámbitos

periencia de cada cual “y aprender de la experiencia re-

de la prueba y la libertad condicional, en parte porque la

quiere tener tiempo para volver a analizar las decisiones

gente no quiere escuchar malas noticias. [3] El movi-

tomadas y las acciones que ya se han llevado a cabo, y

miento “get tough” en los Estados Unidos se basa en la

estar dispuesto a admitir los problemas y las dificultades.

ideología, no en datos. Un estudio realizado a cerca de

Con frecuencia, las empresas toman decisiones sobre las

400.000 delincuentes demostró que las sanciones pe-

políticas y las prácticas, pero después no saben apren-

nales incrementan el número de reincidentes. Otro estu-

der de dichas decisiones porque no invierten suficiente

dio sobre menores demostró que cuanto más severa es

tiempo en pensar qué funcionó, que no funcionó y por

la sanción impuesta, más probabilidades existen que la

qué. Los líderes tienen que invitar a las personas a decir

persona tome parte en una nueva actividad delictiva.

la verdad y a afrontar los hechos “aunque la verdad y los hechos puedan resultar desagradables y, con frecuencia, sean rebatidos y estén sujetos a todo tipo de interpretaciones. En resumen, los líderes y sus organizaciones han de basar sus decisiones en las mejores evidencias de que dispongan en cada momento “no en creencias o en ideologías, en el benchmarking casual, en lo que ellos u otros hicieron en el pasado y que al parecer funcionó (su experiencia) o en lo que se dice en la prensa, particularmente si lo que se dice no se basa en la evidencia. En numerosas organizaciones públicas observo muy poco interés por la gestión basada en la evidencia. Por ejemplo, en los Estados Unidos, las escuelas públicas no hacen lo que debieran para educar a las personas de modo que sean capaces de competir en la economía moderna. El índice general de graduados superiores es de un 70 %, aunque en los distritos escolares urbanos es menor. La solución que se ha dado “pagar unos incentivos económicos a los profesores” se basa en la creencia

Tal como se describe en el sitio web, hemos comenzado a promover la gestión basada en la evidencia en todos los ámbitos <www.evidence-basedmanagement.com>, y el Reino Unido ha fomentado la recopilación y el uso de la evidencia en la formulación y la implementación de las políticas públicas. Pero esfuerzos como éste son muy raros. Tenemos que someternos, nosotros y nuestros ejecutivos de los sectores privado y público, a los mismos estándares a que sometemos a nuestros médicos, que se espera que conozcan la evidencia médica relevante y que utilicen estos conocimientos en su práctica. En la medida en que fomentemos que nuestras organizaciones practiquen la gestión basada en la evidencia, aprenderemos más y transformaremos dicho aprendizaje en acción. De este modo, el sueño de mejorar las vidas de las personas que trabajan en las organizaciones y de las que se ven afectadas por ellas se convertirá en una realidad.

de que la motivación del profesorado es un gran problema y que dichos incentivos contribuirán a atraerlo y a motivarlo. Sin embargo, la investigación realizada en los cerca de 100 años de experiencia de incentivos económicos en las escuelas demuestra que esta solución no resulta efectiva. [2] Ello no debe sorprendernos: los pro-

Jeffrey Pfeffer es el Thomas D. Dee II Professor de Comportamiento Organizativo en la Graduate School of Business de la Stanford University.

fesores no eligen realizar su carrera por una recompensa económica, el aprendizaje de los estudiantes se basa en el entorno de la escuela y en la labor de los padres, y no simplemente en el comportamiento del profesor, y las habilidades de éste “y no sólo su motivación” son importantes para lograr resultados en el aprendizaje “y las habilidades no están relacionadas directamente con los incentivos. Una situación igualmente negativa se observa también en el sistema judicial penal. Como ha documentado 104 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

[1] Jeffrey Pfeffer y Robert I. Sutton. Hard Facts, Dangerous HalfTruths, and Total Nonsense. Profiting from Evidence-Based Management. Boston: Harvard Business School Press, 2006. [2] Richard J. Murnane y David K. Cohen, “Merit Pay and the Evaluation Problem: Why Merit Pay Plans Fail and a Few Survive”, Harvard Educational Review, 56 (1983). [3] Frank Domurad, “Hear No Evil, See No Evil, Speak No Evil: The Ethical Imperative of Evidence-Based Practices”, Community Corrections Report, vol. 13, n. 1 (noviembre-diciembre de 2005).

El futuro de la gestión del desempeño: aprendizajes de Estados Unidos

A lo largo de las dos últimas décadas, se ha realizado un esfuerzo sin precedentes a todos los niveles del gobierno de Estados Unidos con el fin de medir el desempeño. Hoy en día, tenemos más información que nunca sobre el rendimiento de las organizaciones públicas. Sin embargo, el hecho de disponer de esta información no se ha traducido en un cambio de paradigma en la gobernanza que abogue por la esperada gestión del desempeño. 31/05/2008 - Donald P. Moynihan

La complejidad de la medición del desempeño

ple. Necesitamos establecer un conjunto alternativo de suposiciones sobre la naturaleza de la información relativa al desempeño en el sector público. Para cualquier

En parte, la gestión del desempeño no ha logrado sus ob-

función moderadamente compleja, la información sobre

jetivos porque las expectativas eran muy elevadas. La in-

el desempeño es:

formación sobre el desempeño no pretendía desplazar a la política. Los partidarios del desempeño también malinterpretaron la naturaleza básica de los datos para me-

• no exhaustiva (hay múltiples aspectos relacionados con el desempeño y distintas formas de medirlo);

dirlo, al suponer que estos eran objetivos e indicativos

• ambigua (hay múltiples formas de interpretar qué sig-

del desempeño real, que eran entendidos de forma sis-

nifican los indicadores del desempeño y qué debemos

temática por los usuarios y que propiciaban el consenso

hacer para mejorarlo), y

en la toma de decisiones. Pero, en la mayoría de servicios públicos, eso no se cum-

• subjetiva (los actores seleccionan, presentan e interpretan la información conforme a sus intereses institucionales). Los modelos de dirección pública basados en resultados | 105

Estos supuestos constituyen la base para abordar la in-

Foros de aprendizaje

formación del desempeño desde un diálogo interactivo. Como consecuencia de dicho enfoque, dos personas pue-

El modelo de diálogo interactivo sugiere que en escena-

den examinar el mismo programa pero discrepar en qué

rios intrainstitucionales que son menos políticos y más

datos reflejan mejor el desempeño del programa. O, si

homogéneos hay un mayor potencial para que la infor-

están de acuerdo en qué datos del desempeño han de

mación sobre el desempeño fomente el aprendizaje y la

examinarse, acaso estén en desacuerdo en su signifi-

mejora. En las agencias, los actores comparten una cul-

cado –por ejemplo, si un programa está funcionando o

tura organizacional común y un objetivo básico, por lo

no. Si están de acuerdo en el significado del desempeño,

que es menos probable que el diálogo sobre el desem-

pueden no estarlo sobre qué hacer después –por ejem-

peño acabe desacuerdo.

plo, una persona podría argumentar que un programa que presente un pobre desempeño ha de eliminarse, mientras que otra podría sostener que necesita más re-

Dentro de las agencias, el principal problema que limita el uso de la información sobre el desempeño para el

cursos para tener éxito.

aprendizaje es el simple descuido. Los sistemas de in-

Otra consecuencia del modelo de diálogo interactivo es

que, una vez que dispusieran de los datos, los directivos

que el contexto del diálogo y la combinación de todos los

iban a utilizarlos automáticamente para mejorar el des-

agentes implicados influyen en la forma en la que se uti-

empeño. Pero eso requeriría que los directivos cambia-

liza la información sobre el desempeño. Mientras que los

ran algunos comportamientos que ya están muy

actores utilizan la información sobre el desempeño para

arraigados, algo que es difícil. Se les pedir solicitar que

representar sus objetivos, los foros integrados por un

proporcionen datos sobre el desempeño, pero no pueden

grupo diverso de actores cuestionarán más los datos. Eso

ser obligados a utilizarlos.

limita la capacidad de los actores para llegar a un mínimo acuerdo sobre la naturaleza del problema y, por tanto, li-

formación del desempeño se crearon bajo el supuesto de

La siguiente etapa de la gestión del desempeño es la

mita la búsqueda de soluciones.

construcción de un conocimiento práctico de los factores

El modelo de diálogo interactivo ayuda a explicar por qué

y transformar este conocimiento en asesoramiento prác-

las reformas de los presupuestos relacionados con el

tico. La mayoría de los conocimientos prácticos sobre la

desempeño se han introducido a duras penas en el sis-

gestión del desempeño se han centrado en cómo mejo-

tema de gobierno dividido de Estados Unidos. Los fun-

rar la calidad de los datos.

cionarios del poder ejecutivo han solicitado a los organismos la creación de datos de desempeño y su consiguiente presentación ante la asamblea legislativa como parte del procedimiento presupuestario. El poder legislativo muestras sus recelos con relación a dichos datos, o los ignora, al tiempo que prefiere solicitar a las agencias que le proporcionen un conjunto adicional de datos sobre el desempeño. Las distintas partes no coinciden en las conclusiones que se desprenden de los datos de desempeño, en gran parte porque están utilizando datos distintos. Los representantes de las agencias implicados no son actores pasivos, sino que tienen sus propias agendas políticas. Utilizan la información sobre el desempeño con fines defensivos, recopilando y presentando información que legitime sus actividades y sus objetivos frente a los stakeholders externos.

106 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

que facilitan el uso de la información sobre el desempeño

El cambio estructural deliberado en las rutinas de la gestión puede marcar la diferencia. Un ejemplo de ello es el concepto de los foros de aprendizaje, que son rutinas de diálogo centradas específicamente en la búsqueda de soluciones, donde los actores examinan conjuntamente la información, consideran su importancia y deciden de qué forma va a afectar a la acción futura. La bibliografía sobre aprendizaje organizacional y los estudios de casos de goal-based learning (aprendizaje basado en objetivos) ofrecen nuevas percepciones sobre los factores que convierten el diálogo interactivo en aprendizaje. Estas ideas se resumen en el cuadro 1.

Cuadro 1: Elementos de los foros de aprendizaje • Rutinas. • Reglas básicas y facilitación para estructurar el diálogo. • Enfoque no agresivo para evitar reacciones defensivas. • Colegiabilidad entre los participantes.

(1) véase Askim, Jostein, Åge Johnsen y Knut-Andreas Christophersen (2008). “Factors Behind Organizational Learning from Benchmarking: Experiences from Norwegian Municipal Benchmarking Networks.” En: Journal of Public Administration Research and Theory 18(2): 297-320. MOYNIHAN, D. P.; LANDUYT, N. (2008), "How do Public Organizations Learn? Bridging Cultural and Structural Perspectives", se publicará próximamente en la Public Administration Review.

• Conjunto diverso de actores de la organización responsables de producir los resultados objeto de análisis. • Diálogo centrado en los objetivos organizacionales. • Identificación, examen y exclusión de los supuestos básicos (especialmente para un aprendizaje doble). • Uso de conocimiento cuantitativo que identifica el éxito y el fracaso, incluyendo los objetivos, los targets, las consecuencias y los puntos de comparación. • Uso del aprendizaje experiencial del proceso y de las condiciones de trabajo que expliquen el éxito, el fracaso y las posibles innovaciones. Se ha realizado poca investigación sobre los foros de aprendizaje, pero las recientes investigaciones cuantitativas han demostrado que los foros de aprendizaje fomentan el uso de la información sobre el desempeño (1). Si hay alguna lección práctica que debamos extraer de la experiencia de Estados Unidos con relación a la gestión del desempeño es que los directivos tienen que dedicar la misma atención al establecimiento de rutinas de aprendizaje que la que actualmente dedican al establecimiento de las rutinas de recopilación de información sobre el desempeño, su difusión y verificación.

Donald P. Moynihan es profesor asociado en La Follette School of Public Affairs, University of Wisconsin-Madison. La presente investigación está basada en su libro The Dynamics of Performance Management: Constructing Information and Reform, publicado por Georgetown University Press.

Referencias

Los modelos de dirección pública basados en resultados | 107

Desafiar el movimiento de los resultados: obligación de rendir cuentas, complejidad y valores democráticos Las actividades de medición de los resultados acaban siendo mucho más complejas de lo que sugieren sus defensores. La experiencia con una serie de actividades de medición de resultados durante la pasada década ilustra una serie de paradojas, de las cuales pueden identificarse tres: la retórica ambigua convertida en procesos formales, un énfasis en resultados no mensurables, y una actitud crítica con respecto a los agentes y profesionales pero confiando en última instancia en ellos. Y demasiado a menudo los defensores de la medición de los resultados adoptan una estrategia única para todo el mundo. 24/07/2006 - Beryl A. Radin

Los problemas con las actividades de medición de resul-

absorber en un sistema caracterizado por la complejidad,

tados son especialmente difíciles porque los objetivos de

la multiplicidad de valores y el pragmatismo.

la medición de resultados son encomiables. Existen ejemplos de actividades concretas de medición de resultados que parecen efectivas. Sin embargo, con demasiada frecuencia los esfuerzos resultan difíciles de 108 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

El movimiento de medición de los resultados reposa en una serie de suposiciones que raramente se expresan debidamente. Ello se debe, en parte, a que los defenso-

res del movimiento de los resultados están tan compro-

bargo, hay suposiciones alternativas para abordar estas

metidos con el proceso que han tendido a minimizar los

cuestiones. El cuadro siguiente compara dos conjuntos

obstáculos para alcanzarlos. En ocasiones la medición

de suposiciones:

de los resultados adquiere una dimensión religiosa, y sus defensores hacen más hincapié en la creencia y la fe en el proceso que en las realidades políticas y organizativas

Comparación de las suposiciones clásicas con los enfoques alternativos en materia de medición de resultados

que rodean a la empresa. Estas suposiciones son implícitas en una amplia gama de actividades del movimiento de los resultados; sin emCuestión

Suposiciones clásicas

Enfoques alternativos

Inteligencia

Claridad Principios universales Significados literales

Múltiples fuentes Empatía Combinación de modos racionales y simbólicos

La naturaleza del mundo

Linealidad Actividades específicas Construida sobre el pasado Clarificar objetivos

Objetivos múltiples y en conflicto Propensión al error Acción cualificada

Teoría organizacional

Enfoques genéricos Principios de las organizaciones Modelo único para todos Énfasis interno

Diferencias entre público y privado Diferencias entre programas Énfasis en el entorno de la organización

Profesionales

La burocracia debería controlar a los profesionales Insatisfacción con las operaciones pasadas Predominio de la agenda fiscal

Esenciales para programar el funcionamiento La formación es importante Importancia de ser discreto Importancia de los problemas de calidad

Valores

Predominio de los valores de eficiencia Despolitizar las decisiones

Múltiples valores, múltiples objetivos Dificultad para cuantificar las cuestiones de equidad Recogida de datos de manera desagregada

El sistema político norteamericano

Los actores comparten las estrategias, los valores Los poderes ejecutivo y legislativo están en la misma longitud de onda Las comisiones legislativas tienen enfoques comunes El gobierno federal paga, con lo cual puede definir los resultados

Los distintos actores tienen estrategias y valores distintos Conflicto entre los poderes legislativo y ejecutivo Diferencias entre asignación/ autorización en el Congreso Descentralización de la autoridad a los estados, los municipios, el tercer sector

Números e información

Información disponible Información neutral Saber qué es lo que estamos midiendo Pueden establecerse relaciones causa-efecto Es mejor utilizar información limitada que no hacerlo

No siempre están disponibles Costosos Cargados de valores Conflicto sobre las medidas No están claras las relaciones causaefecto Preocupación sobre los sesgos en las fuentes de información

Los modelos de dirección pública basados en resultados | 109

Sólo cabe esperar que se analice la experiencia de la última década para aportar una respuesta más realista al problema. Hay por lo menos diez lecciones que pueden

expectativas no son siempre coherentes entre sí. 4. No olvide que en una democracia el sistema político

extraerse de esta experiencia pasada.

proporciona el mejor enfoque para alcanzar los com-

1. Recuerde que por lo general la medición de los resul-

los enfoques analíticos con las estrategias políticas.

tados se produce en una sociedad que es diversa, con

La estructura política de los Estados Unidos es muy

múltiples poblaciones que tienen distintos valores.

distinta de la de un sistema parlamentario. El poder

Hay bienes públicos, y no un único bien. Una sociedad

ejecutivo en los Estados Unidos no puede proceder

diversa como la estadounidense tiene distintas per-

por su cuenta, sino que debe encontrar maneras de

cepciones y deseos en función de la región y del grupo

relacionarse con el Congreso. Y el Congreso debe aún

racial y étnico. Por tanto, es improbable que los inten-

encontrar maneras de tomarse seriamente su rol de

tos de definir estrechamente un único conjunto de va-

supervisión. Las instituciones del Congreso pueden

lores resulten productivos. Quienes trabajan en las

adoptar el espíritu de medición de los resultados y no

actividades de gestión de los resultados deberían lle-

la forma. Tanto el proceso de autorización como el de

gar a distintos públicos de interés y actores, ya que un

asignaciones dentro del Congreso ofrecen escenarios

sistema cerrado de definir los resultados no resulta

para la discusión de estas compensaciones. Además,

efectivo.

el Congreso tiene la capacidad de hacer uso de una

2. Resulta útil pensar en un repertorio de medidas de resultados, y no en un conjunto estrecho de medidas. Ello refleja la diversidad de la sociedad, con distintas expectativas sobre los programas y las políticas. Las

promisos. Es esencial encontrar maneras de equilibrar

serie de perspectivas a través de la Government Accountability Office (GAO), de la Congressional Budget Office, del Congressional Research Service y de los inspectores generales de los distintos departamentos.

mediciones de los resultados no pueden centrarse

5. Sea modesto. No establezca sistemas que sean el

únicamente en los resultados de los programas sino

todo o nada. Encuentre maneras de examinar su acti-

en los inputs, procesos o outputs. En ocasiones los

vidad que le permitan revisar sus planteamientos an-

programas se construyen y aprueban sin un sentido

teriores. Por lo general las actividades de medición de

claro de los resultados esperados. En dichas situacio-

los resultados tienen que ver con la realidad de un en-

nes, las expectativas de rendición de cuentas pueden

torno en cambio constante. Y no sólo cambian las ex-

desarrollarse alrededor de la información relativa a los

pectativas concretas de los programas, sino que a

recursos disponibles, los métodos de implementar un

menudo se acaba descubriendo que cuestiones que

programa o midiendo outputs específicos, más que

parecen separadas e independientes están interrela-

centrándose únicamente en los resultados.

cionadas entre sí.

3. Dé oportunidades a los compromisos entre los múlti-

6. Implique a una serie de actores en la definición de los

ples actores y los valores en conflicto. Existe rara-

objetivos. La percepción que usted tiene de dichos ob-

mente una única manera idónea de alcanzar los

jetivos puede ser limitada y puede no reflejar la reali-

objetivos, a causa de estas variadas perspectivas.

dad de todos cuantos participan en el sistema político.

Entre los actores puede incluirse a los directores de

El sistema político estadounidense no sólo se define

programa, a las figuras departamentales responsa-

por los poderes compartidos, sino por la fragmenta-

bles de las propuestas políticas y presupuestarias, al

ción. Ello es cierto no sólo para el poder ejecutivo, sino

personal de la Casa Blanca y a una serie de actores

también para el Congreso. En la autorización, las asig-

del Congreso. Estos actores pueden tomar parte en la

naciones y las decisiones de supervisión intervienen

gestión detallada, la planificación, la elaboración de

múltiples comisiones y subcomisiones. También es im-

presupuestos y las funciones de supervisión. Además,

portante que intervengan los grupos que representan

a menudo estos distintos actores equilibran múltiples

una serie de intereses relacionados con un programa

valores e intentan cumplir varias cosas a la vez; estas

específico, entre los cuales puede haber tanto repre-

110 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

sentantes de los destinatarios de los programas es-

modelo para todo el mundo resulte muy poco útil. Re-

pecíficos como de quienes están implicados en la

cuerde que los objetivos que se establecen en la le-

prestación del servicio.

gislación y en los discursos políticos no siempre han

7. Intente prever las respuestas negativas a los requisitos. Existen muchas maneras en las que los individuos pueden jugar con el sistema o convertir el proceso en una actividad de sumisión. No debe sorprenderle que

sido diseñados para ponerlos en práctica. Puede que tenga que pasar por alto este lenguaje y determinar cuáles son los objetivos realistas de los programas y las políticas.

ello suceda. Basta con conservar las buenas inten-

10.Desarrolle aliados en su respuesta a los requisitos de

ciones de los defensores de la actividad de resulta-

medición de resultados. Es probable que sea usted

dos. Debería ser capaz de prever las distintas

más efectivo buscando a otras personas que puedan

respuestas a dichos requisitos, incluyendo el juego e

compartir su propia perspectiva y preocupaciones. En

incluso la resistencia directa. Y lo que a usted puede

ello podría implicar a quienes ejercen su misma pro-

parecerle una respuesta negativa a los requisitos de

fesión o a grupos que compartan sus propios valores.

resultados puede que sea en realidad racional para

Ello sugiere que las organizaciones y el personal que

quienes parecen estar “jugando” con el sistema. In-

se enfrentan a difíciles requisitos de resultados pue-

tente entender por qué están respondiéndole de este

den salir fuera de su organización e implicar a varios

modo.

grupos que representen a los clientes, a los provee-

8. Sea escéptico con respecto a los sistemas de datos, porque raramente son lo que usted querría que fueran. La información tiene vida por sí misma y no puede separarse de los intereses o la ideología. Y la creación de sistemas de datos es cara y a menudo resulta difícil de implementar. Existen muchos tipos de informa-

dores o a otros que tengan interés en el programa. Cuando los requisitos de resultados parecen atacar las normas de una profesión concreta, resulta útil convocar a representantes de la organización profesional correspondiente para hacer hincapié en la importancia de estos valores profesionales.

ción distintos. Lo que a un conjunto de actores puede parecerle una información inocua y neutral puede ser información intimidatoria o incendiaria para otros. En una sociedad cambiante, los datos que parecían rigu-

Beryl A. Radin es profesora en la School of Public Affairs de la American University.

rosos y útiles un día pueden estar desfasados al día siguiente. Intente desarrollar una serie de fuentes de información, de modo que no dependa de una única fuente para sus valoraciones de resultados. Piense en una combinación de fuentes de datos tanto cuantitativas como cualitativas. 9. Sea escéptico con respecto a las soluciones que pre-

Este artículo se inspira en Beryl A. Radin, Challenging the Performance Movement: Accountability, Complexity, and Democratic Values, 2006, Georgetown University Press.

tenden ser la panacea. La complejidad de la sociedad y las múltiples y legítimas perspectivas sobre los programas y las políticas raramente conducen al cumplimiento de las promesas. A menudo los programas se hacen de una sola vez y están concebidos para evitar el conflicto y maximizar la base de apoyo, lo cual se traduce en programas con múltiples expectativas en cuanto a resultados. Cada uno de estos procesos de decisión produce un conjunto único de relaciones y expectativas, lo cual hace que el enfoque de un único Los modelos de dirección pública basados en resultados | 111

Pere Puig, catedr谩tico de Econom铆a de ESADE 路 Universidad Ramon Llull Miembro del Consejo de Redacci贸n de PUBLIC

los modelos de gobernanza pĂşblica

Los 50 mejores artĂculos de PUBLIC | 113

El concepto de gobernabilidad Si bien la gobernabilidad como concepto tiene distintos orígenes, el que quiero aplicar aquí se basa en mi trabajo anterior sobre la gobernanza, aunque ambos están fuertemente relacionados entre sí (véase Kooiman 2003, Kooiman 2007). 26/03/2007 - Jan Kooiman

Mi idea básica subyacente a este concepto es que la go-

tema, el modo en el que puede descomponerse y cuáles

bernabilidad de todo sistema o entidad societarios se

pueden ser sus límites y otras cualidades dependen de

concibe como la propensión al éxito en la gobernanza de

las perspectivas de sus observadores. El concepto de los

los mismos. Los gobernantes, los gobernados y las inter-

sistemas en el presente trabajo debe considerarse una

acciones entre gobernantes y gobernados contribuyen

herramienta heurística, sin ninguna connotación teleoló-

todos ellos a la gobernabilidad, igual que lo hacen todos

gica, funcional o de cosificación. Todo sistema “societa-

los tipos de influencias externas. Por tanto, la gobernabi-

rio, natural o combinación de ambos” forma parte de una

lidad puede definirse como:

jerarquía de sistemas anidados. El lugar de la jerarquía

la capacidad global para la gobernanza de toda entidad o sistema societarios. La gobernanza interactiva considera, manteniendo sus supuestos básicos, que la gobernabilidad es una propiedad de los sistemas como conjuntos, es decir, sistemas que son definidos como la totalidad de las interrelaciones entre unas entidades dadas. Los sistemas societarios implican interacciones, y las interacciones son condiciones para la existencia de dichos sistemas. En la gobernanza interactiva, las interacciones y los sistemas están hechos el uno para el otro. La apariencia de un sis114 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

en el que uno desee situar un sistema concreto es una cosa que también existe en los ojos de sus observadores. Cuanto más observadores haya con ideas comparables sobre un sistema, más fuerte será el concepto, tanto a efectos de estudio como a efectos prácticos (véase la figura 1).

Figura 1: Marco integrado para la gobernabilidad

Para comprender la gobernanza y la gobernabilidad interactivas, en concreto sobre los límites entre sus facetas sociales, políticas y naturales, debe reconocerse y con-

Por tanto, su punto de partida conceptual es considerar

frontarse su diversidad, complejidad, dinámica y escala.

los tres principales conjuntos de variables que contribu-

La diversidad llama la atención sobre las cualidades es-

yen a la gobernabilidad de las entidades societarias, in-

pecíficas y diversas de los actores y otras entidades en un

cluyendo los recursos naturales valorados por dichas

SG, su GS y la GI existente entre ellos. Es una fuente de

sociedades: las propias entidades consideradas como

creación e innovación, pero también comporta el peligro

sistema a gobernar (SG), quienes gobiernan las entida-

de la desintegración. La complejidad invita a examinar

des etiquetadas como sistema de gobernanza (GS), y la

las estructuras societarias, las interdependencias y las

interrelación existente entre ambos, calculada en térmi-

interrelaciones, y es una condición para combinar las in-

nos de relaciones o interacciones de gobierno (GI). Estos

terdependencias. La dificultad consiste en cómo redu-

tres elementos se añaden en distintos grados a la go-

cirla

bernabilidad.

Introduciendo la dinámica de sistemas llamamos la aten-

La gobernabilidad es siempre cambiante, en función de los factores internos y externos. Lo que en un momento dado puede ser una alta gobernabilidad puede convertirse en una baja gobernabilidad en otro momento. De manera similar, lo que puede ser una gobernanza efectiva en un lugar puede resultar una gobernanza inefectiva en otro lugar. La gobernabilidad en su conjunto o cualquiera de sus componentes pueden verse influidos por los actos de gobernanza. Sin embargo, muchos factores externos influyen así mismo sobre la gobernabilidad, y algunos de ellos sólo pueden gestionarse escasamente “o nada en absoluto” en la gobernanza, lo cual a menudo incrementa la incertidumbre con respecto a la gobernabilidad de un sistema o de una entidad societarios.

una

manera

efectiva

responsable.

ción sobre la regularidad o la irregularidad con la que se producen los desarrollos dentro de los sistemas y alrededor de los mismos. La dinámica crea el potencial para el cambio, pero puede tener consecuencias disruptivas. La escala afecta a sus dimensiones espaciales o temporales para un objetivo analítico o aplicado, y representa el nivel en el que los efectos combinados de la diversidad, la complejidad y la dinámica pueden observarse y analizarse mejor. La gobernabilidad como componente de los sistemas societarios también es diversa, compleja y dinámica en sí misma. Se trata de características que emergen a distintas escalas de dichos sistemas. En el siguiente ejemplo se muestra el rol de la escala de la diversidad, la complejidad y la dinámica para la gobernabilidad en acuicultura.

La gobernabilidad es un todo integrado, mientras se explica que cada uno de sus componentes (SG, GS y GI) tiene una base conceptual por sí mismo. Puede soste-

Box 1: La diversidad, la complejidad y la dinámica en acuicultura

nerse que sólo las personas (y no la naturaleza) “gobiernan”. Sin embargo, también puede afirmarse que, a

Las explotaciones de acuicultura varían de casas y gran-

causa de la jerarquía anidada de los sistemas, al final es

jas de menos de 100 m2 a granjas de jaulas, corrales y

la naturaleza quien gobierna toda gobernanza societaria.

lagunas que cubren cientos de hectáreas. La acuicultura

Éstas son cuestiones fundamentales que sólo un estu-

a pequeña escala, en ocasiones como ocupación a

dio de la gobernabilidad plenamente comprometido

tiempo parcial, realiza una gran contribución a la mitiga-

puede abordar de manera rigurosa. Se menciona aquí

ción de la pobreza en Asia. La acuicultura de agua fría

porque, en términos operativos, determinar qué es lo que

(como por ejemplo la cría de la trucha y el salmón) y la

pertenece al GS y qué es lo que pertenece al SG podría

acuicultura de agua caliente (como por ejemplo la cría de

resultar en un análisis real de la gobernabilidad de un

la tilapia) reflejan las grandes diferencias existentes entre

sistema societario-natural concreto, como por ejemplo

la agricultura templada y la agricultura tropical. La acui-

una industria pesquera, o de hecho cualquier otra enti-

cultura ecológica también se está desarrollando rápida-

dad societaria.

mente. Los modelos de gobernanza pública | 115

La acuicultura también tiene una complejidad considerable, en gran medida debido a las historias de vida compleja de los organismos acuáticos y a los complejos requisitos técnicos necesarios para proporcionarlos en cautividad. Los peces de piscifactoría se crían en programas de reproducción, que se esfuerzan por conseguir una mejora genética de los rasgos comerciales. Los viveros de peces producen semillas, que los planteles hacen crecer hasta convertirlas en individuos jóvenes de un tamaño más viable. Los piscicultores proceden entonces a hacer crecer a estos individuos jóvenes hasta que alcanzan un tamaño comercializable. Los acuerdos entre los viveros, los planteles, los piscicultores y las operaciones posteriores a la cosecha son complejos, a causa de los cambios estacionales y de otro tipo en la oferta y la demanda y de la irrupción de nuevas tecnologías y productos. Las interrelaciones entre la acuicultura y otros sectores son muy dinámicas, especialmente las relativas a la utilización de la tierra y del agua, a los impactos medioambientales, a la salud y la seguridad de los trabajadores de las granjas, y a la salud y la calidad del pescado de granja y a la seguridad para los consumidores. A menudo la acuicultura comporta riesgos. Unas condiciones climáticas impredecibles, los errores de los operarios, los fallos de los equipos y hechos en gran medida incontrolables, tales como la floración de algas tóxicas, la propagación de enfermedades acuáticas y la polución, causan todos ellos una mortalidad masiva entre los peces de granja. (Fuente: Pullin, 2005).

Jan Kooiman es profesor emérito en la Universidad Erasmus de Rotterdam. (jkooiman@xs4all.nl).

Referencias: Kooiman J. Governing as governance. Londres: Sage, 2003. Kooiman, J. “Exploring the concept of governability”. De próxima publicación en: Journal of Comparative Policy Analysis 2007. Pullin, R. “Aquaculture”. En: Kooiman J.; Bavinck, M.; Jentoft, S.; Pullin, R., editores. Fish for life: Interactive governance for fisheries. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2005, pp. 93108.

116 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

El futuro de la gobernanza global

Los problemas de la gobernanza global[1]”y las consecuencias de estos problemas” empiezan a entenderse mejor. La mayor integración de los países “la globalización” ha acentuado la necesidad de desarrollar una acción colectiva. Lamentablemente, la globalización económica ha dejado atrás la globalización política. 19/12/2005 | Joseph E. Stiglitz

Estamos empezando a desarrollar una autoridad jurídica

Unidas sobre el cambio climático, firmado en 1992, y el

internacional, y gran parte de la “legislación” que se ha

Protocolo de Kyoto, firmado en 1997, constituyeron el

desarrollado “por ejemplo, las reglas de la Organización

principio de una respuesta a este problema. Pero el

Mundial del Comercio (OMC) que regulan el comercio

principal contaminador del mundo rechaza firmar este

internacional” es tremendamente injusta; ha sido

acuerdo, o incluso modificar su comportamiento, a pesar

concebida para beneficiar a los países desarrollados, en

de las consecuencias que ello pueda tener para los

parte a costa de los países en vías de desarrollo.

demás.

Abordamos los asuntos internacionales de manera poco sistemática y casuística.

Las instituciones que ya existen tienen una forma de

Las instituciones internacionales son pocas y de alcance

chimenea”. Por ejemplo, un solo país tiene el veto

limitado, y tienen que complementarse mediante

efectivo en el Fondo Monetario Internacional (FMI); los

tratados especiales destinados a afrontar problemas

votos se asignan sobre la base del poder económico, y ni

concretos. El calentamiento de la Tierra es un problema

si quiera se basan en su actual situación económica. [2]

medioambiental

global

gobierno no democrática y adolecen del “síndrome de la

potenciales

Aunque las políticas del FMI (o de otras instituciones

consecuencias económicas enormes; existe un consenso

con

económicas internacionales) tienen repercusiones

científico internacional sobre sus causas, así como un

enormes en muchos aspectos de la sociedad “con

consenso internacional de que algo debe hacerse. Un

relación a la educación, la salud o el medio ambiente”,

tratado internacional, el Convenio marco de Naciones

los únicos que tienen voz y voto son los ministros de

117 | Els 50 millors articles de PUBLIC

unas

Los modelos de gobernanza pública | 117

finanzas y los gobernadores de los bancos centrales. En

propiedad intelectual de la Ronda Uruguay, que impedían

cambio, en las democracias occidentales, cuando

a los países pobres del mundo el acceso a fármacos para

empiezan

cuestiones

salvar la vida de determinados enfermos, como los del

importantes, normalmente los afectados tienen voz en la

debatirse

determinadas

sida. Actualmente, incluso el FMI [3] reconoce que,

decisión, aun en el caso de que algunas voces sean más

aunque intentara modificar sus estatutos para promover

fuertes que otras. Actualmente, unas pocas democracias

la liberalización del mercado de capital hace apenas seis

limitan el voto a quienes detentan la propiedad, o asignan

años, para muchos países dicha liberalización ha

los derechos de voto sobre la base de la riqueza

comportado

económica.

crecimiento más rápido. Ha sido un riesgo sin

La deficiencia democrática subyacente se refleja tanto

una

mayor

inestabilidad

ningún

recompensa. [4]

en los resultados como en los procedimientos por

También se reconoce que algunos de los problemas

ejemplo, en la falta de transparencia, de rendición de

económicos más importantes que afronta la comunidad

cuentas, y en la carencia de algunas normas básicas que

internacional todavía tienen que abordarse de forma

las democracias normalmente imponen para prevenir

efectiva la enorme inestabilidad de los tipos de cambio;

conflictos de intereses, como son los círculos viciosos.

los problemas exasperantes del sistema de reserva

Las debilidades de los fundamentos democráticos tienen otra consecuencia: socavan la legitimidad de las instituciones públicas globales. Hemos visto las consecuencias de ello el descontento ante la globalización está relacionado, en parte, con los fracasos, los acuerdos comerciales injustos, las políticas económicas del FMI, que a menudo hacen más para fomentar los intereses y la ideología de los mercados financieros que para promover el crecimiento, la estabilidad o la equidad en los países en vías de desarrollo. Actualmente, son pocos quienes defienden los acuerdos comerciales asimétricos, especialmente las enormes ayudas constantes a la agricultura; son pocos quienes defienden las disposiciones en materia de

mundial; el hecho que, a pesar de los aparentes avances en la capacidad del mercado para transferir el riesgo, los países en vías de desarrollo todavía deben cargar con la peor parte del riesgo de los tipos de cambio y de los tipos de interés en los préstamos, o la falta de un mecanismo para atajar los defectos de soberanía. Incluso si nos apartamos de las deficiencias que presentan las instituciones formales, existe una conciencia creciente de la inadecuación de las instituciones informales. ¿Por qué, si no, cuando los líderes del mundo se reúnen para discutir acerca de las reformas económicas futuras, no están en la mesa China, India, Brasil o representantes de los países más pobres? ¿Cuál es el principio de selección “que no sea un mero accidente histórico” que deja fuera de la mesa a algunas de las economías más populosas y grandes del mundo? Pero, a pesar de reconocer los problemas de la globalización, ha habido un cambio lento. En este breve artículo, deseo centrar la atención en las reformas del gobierno global. También trataré de algunos elementos del

sistema

gobierno

que

pueden

eventualmente, se deben desarrollar.

Reformas Quisiera indicar algunas de las orientaciones que estas reformas podrían o deberían tomar.

118 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

1. Cambios en el gobierno del Banco Mundial y del

una perspectiva particular a la discusión sin duda

FMI. Han sido objeto de amplias discusiones en otros

importante, pero no la única. Analicemos, por

foros. Los más importantes son los cambios en la

ejemplo, la cuestión de la reestructuración de la

representación y en la estructura de voto. Incluso o

deuda de soberanía. Ningún gobierno confiaría la

sobre todo si estos cambios no se producen de forma

legislación sobre el marco de la quiebra a un comité

rápida, es importante mejorar en la transparencia y la

dominado por los acreedores y los intereses de los

rendición de cuentas, y en la regulación de los

acreedores. Pero encargándolo al FMI “que es lo que

conflictos de intereses. También are cambios

el FMI quería” habría dado este resultado. Estas

institucionales y de procedimiento informales que

decisiones deben afrontarse de una forma más

otorgarían a los países en vías de desarrollo una voz

equilibrada. Inicialmente, el Consejo de Seguridad

más efectiva, por ejemplo, la creación de un think

Económico y Social debería basarse más en la

tank para ayudar a estos países a formular posiciones

persuasión moral. Pero actualmente, por ejemplo, es

más efectivas que reflejen sus intereses.

esta persuasión moral lo que al final determina en

2. Cambios en el gobierno de la OMC, que incluyan

gran parte si un país devuelve los préstamos.

más transparencia, la eliminación de los procesos

5. Financiación para los bienes públicos globales. La

“en pequeño comité”, la creación de procedimientos

creciente integración global ha hecho que los bienes

más representativos para la toma de decisiones, así

públicos globales adquieran mayor importancia, pero

como la creación de un ente independiente para

confiamos más en la persuasión moral para obtener

valorar propuestas alternativas y, en particular, sus

la financiación de estos bienes públicos globales. No

repercusiones en los países en vías de desarrollo, con

es extraño, pues, que haya habido una infradotación;

el fin de determinar si los acuerdos comerciales

la persuasión moral ha sido efectiva sólo en parte.

bilaterales y regionales tienden más a desviar el

Por ejemplo, mientras los países industriales

comercio que a crearlo, y averiguar antes de que se

avanzados han acordado destinar el 0,7 % de su PIB

impongan aranceles compensatorios o por dumping

a financiar ayudas para los países en vías de

si se trata de un caso justificado. [5]

desarrollo y unos pocos países europeos han

3. Pasar del G-8 al G-24. Las instituciones informales en que los líderes del mundo se reúnen para discutir sobre las políticas económicas globales son tan defectuosas y anticuadas como las instituciones formales. China, por ser una de las economías más grandes y uno de los mayores comerciantes, debería estar en la mesa de negociación. También deberían estar presentes las voces de los mercados emergentes, como India y Brasil, así como representantes de los países menos desarrollados. 4. Un Consejo Económico y Social fortalecido. En

superado este objetivo, el país más rico del mundo lamentablemente se ha quedado muy corto. En otro lugar he esbozado una serie de propuestas para la financiación global: [6] a. Ingresos de la gestión de los recursos naturales del mundo. Existe un gran número de recursos naturales del planeta “caladeros internacionales, el fondo del mar, la Antártica, la atmósfera planetaria, los slots de satélites” y la gestión eficiente de estos recursos puede originar importantes ingresos, por ejemplo, subastando derechos de pesca, gravando con impuestos las

Monterrey, se reconoció al menos que el desarrollo

emisiones de gases de efecto invernadero, etc.

es algo demasiado importante “y demasiado

b. Ingresos de la emisión de “SDR” billetes

complejo” para que se deje únicamente en manos de los ministros de finanzas. Lo mismo es aplicable a otros aspectos de la política económica global, que afectan a todas lasa facetas de la vida moderna. Y lo que todavía es peor es que los ministros de finanzas y los gobernadores de los bancos centrales aportan

mundiales. Las deficiencias del sistema de reserva global son cada vez más reconocidas su ineficiencia, su inestabilidad y su falta de equidad. Cada año, entre 200.000 y 400.000 millones de dólares son enterrados literalmente en el suelo en forma de reservas. Los beneficios de los Estados Los modelos de gobernanza pública | 119

Unidos el que el dólar sea la moneda de reserva es

ejecución de contratos, la protección de la

lo que permite que los Estados Unidos, el país más

competencia, la quiebra. Actualmente, cada vez es

rico del mundo, consuma mucho más de sus

más frecuente que las relaciones económicas

recursos. Pero a medida que los Estados Unidos se

traspasen las fronteras. En los Estados Unidos, hace

van endeudando más, se plantean dudas acerca

un siglo, la mayor parte de la infraestructura legal era

dela viabilidad del sistema. Los ingresos de la

proporcionada por los estados, y aunque la similitud

emisión de SDR podrían utilizarse para financia

entre estados era tan grande que las estructuras

bienes públicos globales, incluyendo la ayuda al

legales que adoptaban eran también muy similares,

desarrollo. [7]

las diferencias existentes originaron un gran número

c. Tributación

externalidades

globales

(negativas), como la venta de armas a países en vías

desarrollo,

desestabilizadores

polución

flujos

los

financieros

transfronterizos.

de problemas. Se han realizado muchos esfuerzos para lograr una legislación más uniforme, hacia su armonización. En la actualidad, a medida que avanza la globalización, tiene que producirse en proceso similar entre los países. Reconocemos que algunos países, dentro de sus fronteras, acaso ni sean

6. Gestión de los recursos naturales globales y del

capaces de garantizar la competencia, por ejemplo,

medio ambiente, incluyendo los océanos y la

en el mercado de software o en el de sistemas

atmósfera del planeta. Aun en el caso de que la

operativos. Sin embargo, a la hora de crear esta

comunidad

internacional

aproveche

oportunidad de generar ingresos que le proporcionan los recursos naturales del planeta, es importante que estos recursos sean gestionados de forma eficiente, sostenible y justa. Es necesario que exista una Agencia Medioambiental Global más efectiva.

infraestructura legal universal, es importante no partir de la regla del mínimo común denominador, por ejemplo, del país que menos protege a la competencia. Y puede ser deseable mantener algunas duplicidades: por ejemplo, el solapamiento de la legislación en materia de títulos valores y su aplicación en los Estados Unidos resultó ser muy

7. Producción y protección del conocimiento global.

importante cuando, por presiones políticas y por

Entre los bienes públicos más importantes destaca

incompetencia, se realizó una aplicación inadecuada

el conocimiento. El TRIPS puede considerarse que se

de la misma a escala nacional, y el Estado de Nueva

han dado cuenta de ello los incentivos para generar

York asumió el mantel de responsabilidades.

conocimiento dependen de la habilidad para captar rentas a escala global. Pero el TRIPS demuestra claramente los fallos de un gobierno monetario global una serie de reglas que no reflejan, de forma equilibrada, los intereses de los distintos países, sino más bien los de las industrias farmacéutica y de los medios de comunicación norteamericanas. Es preciso que reconozcamos que, puesto que el conocimiento es un bien público universal, debe ser financiado de forma equitativa, y ello no debe implicar la imposición efectiva de elevados impuestos

Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel de Economía, es catedrático de universidad y profesor en la Columbia Business School, la Graduate School of Arts and Sciences (Departamento de Economía) y la School of International and Public Affairs. Es cofundador y director ejecutivo de la Iniciativa para el Diálogo Político (IDP)

a los países y a las personas más pobres tan elevados que quedan privados del acceso a estas medicinas que les son vitales. 8. Una infraestructura legal universal. Una de las funciones de gobierno más importantes de los países es proporcionar una infraestructura legal para la 120 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

[1] Inspirado en un paper elaborado para un congreso celebrado en Barcelona los días 24 y 25 de septiembre de 2004 sobre “Del Consenso de Washington hacia una nueva gobernanza global”. Expresamos nuestro agradecimiento al apoyo económico recibido de la Fundación Ford, la Fundación MacArthur y la Funda-

ción Mott. [2] El argumento esgrimido en ocasiones de que los votos están relacionados con las “contribuciones” de los países al capital de las organizaciones es falso. China habría estado muy dispuesta y capacitada para incrementar su contribución de capital si le hubieran dejado. [3] Prasad, E.; Rogoff, K.; Wei, S.; Kose, A. M. [2003] “Effects of Financial Globalization on Developing Countries: Some Empirical Evidence”, IMF Occasional Paper núm. 220, septiembre. [4] Véase J. E. Stiglitz, “Capital Market Liberalization, Globalization, and the IMF”, de próxima publicación en Oxford Review of Economic Policy; “Capital Market Liberalization, Economic Growth, and Instability”, en World Development, 28(6), 2000, pp. 1075-1086; “Capital Market Liberalization and Exchange Rate Regimes: Risk without Reward”, The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 579, enero de 2002, pp. 219-248. [5] Estas cuestiones se tratan más ampliamente en Stiglitz y Charleton [2004]. [6] Véase también el Informe de los cuatro presidentes. [7] Para una versión más reducida de esta propuesta, véase G. Soros, On Globalization.

Iniciativa para el Diálogo Político (IDP) El economista Joseph Stiglitz, galardonado con el Premio Nobel, fundó la Iniciativa para el Diálogo Político (IDP) en julio de 2000 para ayudar a los países en vías de desarrollo a buscar políticas alternativas, y permitir una participación cívica más amplia en la elaboración de políticas económicas. La IDP es actualmente una red global de más de 200 destacados economistas, expertos en ciencias políticas y profesionales del norte y del sur, de formaciones y puntos de vista diversos. El proceso de globalización ha generado una amplia protesta internacional, en cuanto muchos países en vías de desarrollo estaban luchando por alcanzar un crecimiento sostenible y equitativo. Todas las políticas económicas implican compensaciones que benefician a algunos grupos más que a otros, y no existe ningún conjunto de políticas que sea el mejor para todos los países. Sin embargo, en vez de buscar todo el abanico de soluciones económicas, el debate internacional a menudo se ha centrado en una estrecha gama de alternativas políticas. Los funcionarios del gobierno de muchos países en vías de desarrollo han expresado su preocupación por la falta de opciones políticas. La IDP representa una respuesta positiva a estas preocupaciones. La IDP analiza las compensaciones que implican las distintas políticas y ofrece alternativas

económicas serias, al tiempo que permite escoger la política que debe seguir el proceso político del país. Los esfuerzos de la IDP se dirigen no sólo a ayudar a los países a hallar soluciones a problemas acuciantes, sino también a consolidar sus instituciones y sociedades civiles. Varios stakeholders con un interés legítimo en los resultados de las políticas a menudo no tienen acceso al proceso, a la información y ni siquiera al idioma necesarios para participar efectivamente en ellas. La IDP hace hincapié en la diversidad de la participación que permita una amplia implicación cívica en la elaboración de las políticas económicas. La IDP persigue sus objetivos mediante cuatro actividades: los grupos de trabajo, que reúnen a expertos de varios países para estudiar cuestiones económicas complejas y controvertidas y proporcionar políticas alternativas; los diálogos sobre el país, para mejorar la calidad de la toma de decisiones oficial sobre asuntos económicos, y un debate abierto a una amplia serie de participantes; la construcción de capacidades mediante un programa de Talleres de periodismo y nuestro Manual básico de periodismo, que permiten la participación efectiva de la sociedad civil en el proceso de elaboración de las políticas, y la investigación, que mejora las bases intelectuales para el debate sobre cuestiones de desarrollo. La IDP es el resultado de un esfuerzo de colaboración de cerca de 200 destacados economistas, expertos en ciencias políticas, elaboradores de las políticas y representantes de la sociedad civil del mundo desarrollado y en vías de desarrollo, coordinados por la Columbia University. La red de la IDP se extiende a un gran número de instituciones, entre las que destacan las siguientes: la Harvard University, la University of California at Berkeley, la Stanford University, la Princeton University, la London School of Economics, la Cambridge University, la University of Stockholm, el Hungarian Pension Guarantee Fund, el Center for Economic and Financial Research de Moscú, la University of Delhi, la University of Malaysia, el Ministry of Justice on Legal and Judicial Reform de Tailandia, el Africa Economic Research Consortium, el African Institute for Applied Economics, el Center of Studies for Institutional Development en Buenos Aires y la Economic Commission for Latin America and the Caribbean de Chile. La IDP es una organización sin ánimo de lucro radicada en la Columbia University. www.policydialogue.org

Los modelos de gobernanza pública | 121

Instituciones, desarrollo económico y gobernabilidad global Narcís Serra pronunció la leccíón de clausura de la primera promoción del Master en Dirección Pública Executive Master in Public Administration (EMPA) de ESADE; que da lugar al presente artículo. 13/12/2004 - Narcís Serra

El título de la conferencia de hoy permite hablar o refle-

organismos privados, o terrorismos, o mafias; en un mo-

xionar sobre las profundas transformaciones que ha vi-

mento en que esta es la amenaza diaria a nuestra segu-

vido el mundo durante los últimos años. Permite

ridad, es imposible pensar en la construcción de una

reflexionar sobre globalización, porque incluye la expre-

seguridad estable con unos desequilibrios tan acusados

sión gobernabilidad global. Permite reflexionar sobre las

como estos. [1]

relaciones entre ciencia y ideología y permite también reflexionar sobre las relaciones en esto me quiero detener

Hay ejemplos más dramáticos, y el SIDA es un de ellos.

más- entre política y economía.

En España, el 100% de la población que padece el SIDA

¿Por qué tenemos que ocuparnos del desarrollo? La res-

nocida en este momento para tratarla. En el mundo esto

puesta es porque vivimos en un mundo inaceptable por

no es así. Samuel Berger, que fue asesor del Presidente

lo que respecta a la distribución del producto o del in-

Bill Clinton, ha publicado un artículo muy interesante en

greso: el 20% de la población más rica del mundo tiene

el Foreign Affairs sobre las posibles características de

el 88,7% del producto mundial, el segundo quintil tiene el

una nueva política exterior norteamericana, diferente de

11,7, y esto quiere decir que el 60% de la población mun-

la del Presidente George W. Bush. Uno de los temas de

dial tiene sólo como ingreso el 5,6% de la renta del

que habla, para darnos cuenta de que no podemos se-

mundo. Esto es una situación totalmente inestable, y no

guir así, es que al mundo de cada cincuenta infectados

sólo desde un punto de vista moral sino desde el interés

por el SIDA, sólo uno recibe el tratamiento médico nece-

egoísta de querer un mundo más seguro. En un momento

sario. En África, de cada mil infectados por el SIDA sólo

en que las grandes amenazas no son los estados, sino

uno recibe este tratamiento. En España, que no es el país

122 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

tiene cobertura sanitaria y tiene toda la medicación co-

más rico del mundo, el 100% recibe el tratamiento. Ya

terminante para que un país crezca era hacer pasar la in-

vemos que esto no puede seguir así y que tenemos de

versión del 5 al 10%. Según él, con esto ya era bastante,

qué ocuparnos y preocuparnos. [2]

porque después ya se llegaría a etapas de crecimiento autosostenido. Este libro, publicado el año 1960, marcó toda una época.

Desarrollo económico Los economistas se han ocupado de las causas del desarrollo desde hace bastantes años, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial. Y es lógico, porque para que la economía sea útil, la teoría económica o la política económica se tendrían que ocupar de cómo podemos fomentar el desarrollo, cómo podemos controlar las oscilaciones cíclicas, es decir, las crisis, y cómo podemos mejorar la distribución del ingreso para luchar contra las desigualdades. Por tanto, el desarrollo es una de las tres grandes finalidades de la economía, pero, como pienso mostrarles ahora, los resultados de la investigación no son demasiado alentadores. Para ilustrarlo puedo sugerir la lectura de la obra de William Easterly “The Elusive Quest for Growth” [3].

Hay que decir que la izquierda estaba absolutamente de acuerdo con esta teoría, porque era muy coherente con la concepción marxista de la acumulación originaria de capital. Por tanto, en aquellos momentos había paz respecto de la teoría, hasta el punto que hubo un político que la cogió como instrumento. El primer presidente de los Estados Unidos que se propone ayudar a los países pobres y que es propone cubrir la inversión que estos países necesitan - pero que no pueden generar per sí mismos- con ayuda internacional, es John F. Kennedy. El presidente Kennedy murió sin poder valorar los resultados de esta política, pero muy poco después un premio Nobel, que se llamaba Simon Kuznets, analizó todas las estadísticas disponibles en aquel momento y se dio cuenta de que no existía ningún caso de país con crecimiento económico notable o que hubiese experimentado un salto de crecimiento como consecuencia de una duplicación de la tasa de inversión.

1. La inversión Los economistas clásicos pensaron que el comercio internacional, la apertura comercial, era la clave del desarrollo, pero, después de la Segunda Guerra Mundial, en cambio, los economistas decidieron que la clave del desarrollo era la inversión, era disponer de maquinaria. Es decir, el producto final era proporcional al stock de ma-

Los economistas no lo digirieron muy bien, y la prueba es que en este momento ni los organismos internacionales han abandonado esta teoría. Los economistas se atrincheraron en esta posición diciendo que la inversión quizás no desencadena el crecimiento, pero es una condición necesaria. Así pues, la inversión sería una condición necesaria pero no suficiente.

quinaria que tuviese un país. Por tanto, el factor clave era invertir en fábricas, y también en infraestructuras, necesarias para que todo ello funcionase. Entonces, ¿como se podía ayudar a hacer crecer un país subdesarrollado? Pues, era muy sencillo, se calculaba cuál era la inversión necesaria para que se desarrollase, y se tenía que proporcionar ayuda financiera internacional para cubrir el gap entre el ahorro de este país subdesarrollado y el ahorro preciso para financiar esta inversión necesaria para crecer. Esta es la teoría de Arthur Lewis, muy aceptada durante los años 60. [4] Durante aquellos años, Rostow publicó un libro muy famoso, Las etapas del crecimiento económico, [5] donde decía, textualmente, que el elemento de-

2. Robert Solow: de la inversión al cambio tecnológico Buscando la condición suficiente, los economistas se movieron de un modelo inicial basado en la inversión a un modelo basado en el cambio tecnológico. En este modelo, el factor clave es p, el progreso tecnológico. El teórico de este modelo es Robert Solow. Solow añadió a la función de producción, que es la función del capital y del trabajo, otra variable, el progreso tecnológico. Como que era un economista muy clásico, pensaba que si vamos incrementando el capital llegaremos a un momento en que tendremos rendimientos decrecientes, y por tanto, el Los modelos de gobernanza pública | 123

capital no nos puede explicar constantemente el creci-

Paul Romer, que es otro teórico del crecimiento, ha de-

miento.

mostrado, definitivamente, que los países pobres crecen

La función de producción la podemos representar de esta manera, en la que B es una medida de la capacidad tecnológica en la transformación del capital y el trabajo en producción: Q = B f (K, L) Si pasamos a tasas de crecimiento de cada uno de estos

más lentamente que los ricos. Por otra parte un economista catalán, Xavier Sala Martín, junto con Robert Barro, han demostrado que la acumulación de capital responde al cambio tecnológico, que es una actividad endógena y que, por consiguiente, no se puede inyectar desde fuera, tal y como veremos después.

factores tenemos: q = p + ak + (1 ‘ a) l , en la que a y (1-a) son, respecti-

3. Del capital físico al capital humano

vamente los coeficientes de participación del capital y del trabajo en la producción. Podemos expresarlo de otra manera: q ‘ l = p + a (k ‘ l), donde q ‘ l es la tasa de crecimiento del producto per cápita, p es la tasa de progreso tecnológico y a(k ‘ l) es una proporción de la diferencia entre capital y trabajo. Aquí pareció que se dominaban las claves del crecimiento, dado que la tasa de crecimiento dependía del progreso tecnológico p y del aumento de la intensidad de capital mesurada per (k ‘ l). Este nuevo modelo tenía que significar una bona noticia para los países subdesarrollados, porque en principio el progreso tecnológico se puede difundir sin problemas. El aumento de capital en los países subdesarrollados, caracterizados por su escasez en las primeras etapas, no tendría rendimientos decrecientes, sino crecientes, y por lo tanto, los países capitalistas pondrían el dinero en estos países subdesarrollados porque el rendimiento de este incremento de capital sería más alto que en su propia casa. Pero la realidad se ocupó de decir a los economistas que volvían a estar equivocados. Durante los últimos veinte años, el 20% más rico de la población del mundo recibe el 92% de la inversión directa, y el 20% más pobre, que vive en los países donde el capital es más pequeño y tendría que tener grandes rendimientos, recibe el 0,1% de la inversión internacional directa. Por tanto, toda la aplicación del modelo tiene el mismo defecto que el modelo Harrod Domar. Son modelos basados en la economía norteamericana y no se pueden trasladar sin más a los países subdesarrollados.

Constatado que la inversión no sirve para desarrollar los países retrasados, y el progreso tecnológico tampoco, surgió una nueva teoría basada en el capital humano. Si nos fijamos en la explicación del producto, en cualquier país, el capital físico explica aproximadamente el 25% del producto y el capital humano, como factor de producción, causa aproximadamente el 75% de la producción final. Por este motivo cuajó la idea de que la educación es el instrumento más potente para promover el desarrollo. La UNESCO, y hasta el Banco Mundial, defendieron esta teoría hasta la década pasada. El economista Gregory Mankiw quiso dar cuerpo teórico a este desplazamiento desde el capital físico hacia la formación del capital humano. Como he dicho, teníamos que dirigir nuestro análisis hacia el capital humano. Pero el capital físico tiene movilidad, las máquinas las podemos trasladar, pero el capital humano es mucho más difícil de mover, sólo hay que ver las dificultades que ponemos todos a los movimientos migratorios. Si el capital humano no se puede importar del exterior, hay que ir hacia la formación de capital humano endógena como manera de desencadenar el crecimiento económico en los países subdesarrollados. Esta comenzó a ser la teoría dominante a partir de finales de los años setenta. Pero una vez más volvimos a tropezar, y pudimos observar como países que tuvieron un crecimiento muy rápido y potente de la educación de su población, que hicieron un gran esfuerzo educativo en los años ochenta, como Angola, Mozambique, Ghana, Sudán, Senegal o Zambia, tuvieron un crecimiento casi nulo, o experimentaron un crecimiento negativo en la mayoría de los casos. Por otra

124 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

parte, si la formación de capital humano desencadenase

hay una demanda de uso de estos instrumentos, de ma-

el crecimiento, no habría explicación por la que la anti-

nera que las tasas de natalidad seguirán creciendo. Así

gua Unión Soviética o Cuba, o Europa Oriental, que tie-

pues, el factor más decisivo para que no se dispare la

nen un nivel de formación de capital humano casi igual al

tasa de natalidad es la educación de las niñas en los pa-

nuestro, tengan unas tasas de crecimiento tan bajas con

íses subdesarrollados. Sólo la igualdad y la mayor capa-

respecto a las nuestras.

cidad cultural de la mujer, permite llevar a cabo un control

En este punto podemos volver a citar a Xavier Sala y Mar-

familiar eficaz.

tín y a Barro, que creen que el nivel inicial de educación

A pesar de todo, aunque el control de natalidad sea ne-

influye en el crecimiento, pero creen también que la for-

cesario, y por mucho que Naciones Unidas hiciese suya

mación de capital humano no es impulsora del creci-

esta teoría durante unos cuantos años, hay que recono-

miento, no puede desencadenar el crecimiento

cer que el control de la natalidad nunca será un desen-

económico. Además, muchas veces el aumento de for-

cadenante del desarrollo económico.

mación de capital humano en estos países subdesarrollados se utiliza, precisamente, para obstruir el crecimiento económico. Hay casos, y no puedo dejar de pensar en la situación latinoamericana, en que el incremento del capital humano en las universidades de estos lugares no ayuda a hacer crecer el país, sino al contrario, condiciona la redistribución y contribuye al mantenimiento de la desigualdad que perjudica el crecimiento de todo el país. La mayoría de abogados, en Colombia o en Venezuela, se dedican mucho más a que la redistribución del producto bruto del país favorezca las clases dominantes que no a hacer crecer el pastel del producto bruto global de estos países.

5. La ayuda financiera condicionada En los años 90, las instituciones internacionales como el Banco Mundial y, en parte, el BID y el Fondo Monetario, desarrollaron otra teoría: la ayuda condicionada. El Banco Mundial la va denominar “el ajuste en crecimiento”. Lo que hacían era poner condiciones: que en el país es luche contra la inflación, que se reestructuren las empresas públicas, que se reduzca el déficit fiscal, etc., y si estas condiciones se cumplían, se prestaba el dinero. De alguna manera volvíamos a la primera teoría de la inversión, pero con condiciones que eran todas de índole económica. Pero esta política, aunque muchos econo-

4. De la educación al control de la natalidad

mistas de instituciones internacionales no lo aceptaran, ha acabado siendo más una política post-crisis que una política de impulso del desarrollo. Ha sido más una polí-

Los economistas, después de este nuevo fracaso, no se

tica reactiva que no una política que lidera una actitud

dieron per vencidos y fueron generando otras teorías. De

de provocar el desarrollo. Además, hay que decir que esta

todas estas quiero destacar una, que salió de los orga-

política ha fracasado, entre otras cosas, porque la co-

nismos internacionales: el control de natalidad. La clave

rrupción ha disuelto muchos de los efectos que podría

para el crecimiento era evitar el excesivo crecimiento de-

haber generado a la mayoría de países donde se ha apli-

mográfico de los países subdesarrollados. En este sen-

cado, y también porque no se premia la buena conducta

tido, divulgar la planificación familiar era la manera más

de los países, sino la promesa de comportarse de una

barata de influir en el bienestar de muchos millones de

determinada manera.

ciudadanos del mundo. Y sobre esta base se organizó la reunión de El Cairo de Naciones Unidas de 1994, la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo. Ahora bien, como dice otro catalán, Federico Mayor Zaragoza, no hay ninguna técnica eficiente para reducir la tasa de natalidad si los usuarios potenciales no quieren usar los instrumentos de control familiar. Los plannings de control familiar o la educación sexual no sirven si no

6. De los préstamos condicionados a la condonación de la diez da Encara podríamos hablar de una sexta teoría del desarrollo, que es la de condonar la diez da. Condonar la diez Los modelos de gobernanza pública | 125

da es una necesidad aún sabiendo que así premiamos a

man decía que «las propuestas de política monetaria de

países irresponsables. Ahora bien, no podemos pensar

Keynes no se pueden llevar a cabo», porque los gaps, es

que condonar la diez da será motor de desarrollo en nin-

decir, los retardos, de la eficacia en la política monetaria

gún caso. Tenemos que ser realistas y tenemos que

son tan diversos y tan impredecibles que, a la larga, la

saber conjugar actitud ética con ayuda real a los países

acción del gobierno hará más mal que bien, porque hay

que la necesitan.

veces que aumentar la oferta monetaria da resultados

Después de este sexto fracaso, ha venido una propuesta mucho más compleja que quiero tratar brevemente: la propuesta del neoliberalismo. Los neoliberales decían que el desarrollo no es podía conseguir aplicando teorías únicas como las que hemos enumerado y que había que ir hacia un paquete complejo de reformas encaminadas hacia el libre mercado para hacer crecer los países subdesarrollados. Este conjunto de reformes se va denominar el Consenso de Washington. Pero antes de continuar desarrollando el argumento, haremos un corto recorrido por los caminos que ligan la economía y la ideología antes de abordar la relación entre instituciones y crecimiento. Este recorrido se puede hacer con un libro del Paul Krugman, Peddling Prosperity, que es muy útil en este sentido. [6]

en seis meses, pero a veces se necesitan doce o dieciocho, y como esto no lo sabemos con precisión, lo único que hacemos con la política monetaria es generar desorden. De política fiscal, Milton Friedman no quería ni oir hablar: la política fiscal era gasto público que va contra la posibilidad de inversión privada o de ahorro privado. Detrás del debate intelectual pero no real, porque Friedman es posterior- entre los dos economistas, había un tema político: si tiene sentido o no tiene sentido que el Estado actúe en la economía, si es posible la política económica o la intervención estatal. Y, evidentemente, Friedman desarrolló un aparato teórico para tratar de demostrar que no es conveniente la intervención estatal. Años más tarde, va irrumpir en el debate un economista británico, Alban W. Phillips, y que era profesor de la London School of Economics. Él se inventó la curva que resolvía todos los problemas del keynesianismo. Phillips encontró una curva que relacionaba, con altos niveles de

Economía y Ideología: el debate postkeynesiano

correlación, el paro con la inflación y que permitía llevar a cabo la política económica keynesiana.

John Maynard Keynes va pensar que la causa de las crisis era monetaria: la gente quería atesorar dinero cuando creía que habría una crisis, y entonces este hecho de que-

La curva de Phillips

rer tener más efectivo, que quiere decir gastar menos, si era seguido por una parte importante de la población, desencadenaba una falta de demanda y, por tanto, agravaba las crisis económicas. Por esto es injusto identificar Keynes con el uso exclusivo de la política fiscal para resolver las crisis, porque la primera política que proponía era monetaria. Su propuesta era, precisamente, incrementar la oferta monetaria en el mismo volumen del que los ciudadanos se quedaban en efectivo con el fin de evitar la crisis. Sólo en el caso de situaciones muy extremas, o cuando no hubiese una reacción a la primera política, habría que recorrer al gasto fiscal para colocar la economía cerca de sus posibilidades de crecimiento. A Keynes le surgió un opositor en los Estados Unidos, Milton Friedman, fundador de la Escuela de Chicago. Fried126 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Como vemos en la figura, a un mayor nivel de paro le co-

rresponde un menor nivel de inflación. Si deseamos un

cionales, según la cual la política monetaria sólo puede

nivel de paro inferior “ per ejemplo pasar de U1 a U2 “

perjudicar, porque cualquier política monetaria predeci-

entonces la consecuencia es una inflación más elevada,

ble se incorporará en las expectativas y reaccionarán con-

de P1 a P2.

secuentemente

Esta curva, si fuese verdad, era una solución perfecta, porque apoyaba la política keynesiana, o casi os diría la política socialdemócrata. De aquí surgía la necesidad del pacto social porque a través del pacto el Gobierno con los sindicatos y los empresarios decidían cuál era el nivel de desocupación y de incremento de precios razonable. Por lo tanto, la intervención del Estado a través de un pacto social previo tenía todo el sentido. En respuesta a la curva, Friedman desarrolló la teoría de que las expectativas romperían la curva de Philips: cuando los empresarios y los trabajadores creyesen que ya se ha aceptado, por ejemplo, que la tasa de incremento de precios es el 3%, se acostumbrarán a este 3% y sólo subiendo a una tasa más alta es podrá, de verdad, mantener la ocupación. Por tanto, las expectativas harían desplazar constantemente la curva hacia a la derecha. La realidad, sin embargo, fue mucho más potente que las teorías de Milton Friedman, porque la realidad demostró que a partir de la crisis del 73, la economía no sólo no

trabajadores,

empresarios

consumidores. Si cualquier política monetaria predecible puede ser incorporada por los agentes económicos, no hay política posible más que la que los sorprenda. Por lo tanto, la única política posible sería la aleatoria, y esto es la negación de la política. Aunque que pueda parecer sorprendente, hemos vivido bastantes años con un dominio de esta posición bastante alto. Por supuesto, claro, esta teoría tiene puntos débiles muy graves, como el de pensar que los trabajadores, las empresas y los consumidores están todo el día siguiendo los indicadores del Banco Central y lo que pasa con la política monetaria, cosa que, evidentemente, no es así. Cuando nos encontrábamos en la situación en que dominaba esta teoría, se produjo lo que, a mi entender, es la posición económica más ideológica. Lucas seguía diciendo lo mismo que Friedman: la intervención es nociva. La nueva teoría, que nace en el periodo presidencial de Ronald Reagan, es lo que se dice la economía de la oferta, y se basa en otra curva, la curva de Laffer.

respondía a la curva sino que es producía lo que Paul Sa-

La economía de la oferta tiene dos principios: el primero

muelson denominó “stagflation”, o coincidencia de nive-

afirma que cualquier política de demanda está abocada

les altos de paro con elevada inflación.

al fracaso, ya sea llevada a cabo con gastos fiscales o

La realidad fue más dura que Milton Friedman, pero de su teoría se aprovechó otro norteamericano, premio Nobel, Robert Lucas, para de ella derivar una aún más extrema, la teoría de las expectativas racionales, que ha tenido un periodo de dominio total de la teoría económica. Lucas decía que las crisis se producen porque no sabemos que estamos en crisis, porque si lo supiésemos los obreros no pedirían aumentos de salario, los empresarios actuarían, etcétera, y, entonces, la crisis se resolvería. Keynes no decía todo lo contrario, pero consideraba que los ajustes sólo se hacen en el largo plazo, aunque la economía siempre se acaba ajustando. Pero, por supuesto, a largo plazo, todos muertos. Keynes

con variaciones monetarias, porque las causas de los ciclos son reales y la moneda no tiene incidencia sobre ellas, no importa. El segundo principio afirma que la reducción de los impuestos es muy beneficiosa per a la economía y que, además, a partir de un determinado punto, si aumentamos la presión fiscal, el Estado comenzará a tener menos ingresos totales y no más. Dicho de otra manera: la reducción de impuestos no aumenta el déficit. En cualquier caso, el aumento del ahorro privado generado por la reducción de impuestos podrá financiar el déficit. Para demostrarlo se inventaron una curva, que es llama la curva de Laffer, que no tiene ninguna base empírica, pero ilustra su teoría.

lo que proponía es que el Estado podía ayudar a hacer que el ajuste se produjese más pronto. Lucas, partiendo de la teoría de las expectativas de Milton Friedman, construye la teoría de las expectativas ra-

La curva de Laffer *Despeses totals = Gastos totales; Pressió fiscal = Presión fiscal Los modelos de gobernanza pública | 127

case iniciara una fase de crecimiento económico. El primero, déficits presupuestarios suficientemente pequeños como para poder ser financiados sin que la inflación se descontrole. Segundo, el gasto público se tiene que dirigir hacia la educación, la sanidad y las infraestructuras. Tercero, la reforma fiscal debe ampliar la base y permitir reducir los tipos marginales. Cuarto, liberalización financiera, ya que los tipos de interés deben ser determinados por el mercado. Quinto, tipos de cambio también flexibles y abiertos, suficientemente competitivos como para impulsar las exportaciones. Sexto, substitución de cualquier restricción cuantitativa a las importaciones por aranceles, que en una segunda etapa Si en el eje vertical representamos los ingresos fiscales totales y en el horizontal cualquier medida de la presión fiscal, los economistas de la oferta decían que a partir de un punto determinado de presión fiscal (π1) el aumento de esta magnitud se corresponde con un decrecimiento de los ingresos totales.

han de pasar a un máximo de entre el 10 y el 20%. Séptimo, abolición de cualquier barrera a la inversión financiera o directa extranjera. Octavo, privatización de todas las empresas públicas. Noveno, abolición de la legislación que restrinja la competencia o que impida la entrada de nuevas empresas, (en esta formulación el tema estratégico era la reforma laboral). y décimo, derechos de

Esta falacia duró dos o tres años per condujo al déficit

propiedad asegurados para los inversores interiores y ex-

más brutal que los Estados Unidos habían tenido nunca

teriores.

fuera de los periodos de guerra. Triunfó durante un tiempo, entre otras coses porque estaba apoyada por un diario muy importante, el Wall Street Journal. En el momento en que la curva de Laffer triunfa es cuando nace el Consenso de Washington, porque detrás de la curva de Laffer no sólo hay la defensa de la no intervención, tras la curva de Laffer está el Estado mínimo. El Estado cuanto más pequeño mejor, esto es lo que hay, ideológicamente, detrás de la teoría de la oferta.

El fracaso de la aplicación de este conjunto de reformas ha sido enorme, sobretodo en América Latina, pero, también, en los pocos países de Asia que lo han querido aplicar. También en Rusia y en otros países de la órbita de la antigua Unión Soviética. Algunos economistas, entre ellos el actual ministro de Economía del Perú, Kuczynski, han culpado de este fracaso a las crisis internacionales (que han afectado gravemente a México, Brasil, o Argentina) y unes reformes que no se habrían aplicado con bastante profundidad. Es decir, según ellos estos diez puntos no se han aplicado con la fuerza necesaria.

El Consenso de Washington Por supuesto que hay economistas más sensatos, entre El Consenso de Washington, paradójicamente, lo formula

ellos el mismo Williamson, que apuntan a las carencias

John Williamson, que es un economista moderado y muy

del modelo definido por el Consenso de Washington, que

sensato, partidario de la redistribución de la renta como

no se preocupaba por la lucha contra la desigualdad. Sin

un factor de crecimiento. Por esta razón propuso una for-

reducir las desigualdades un país no crece. Y por tanto,

mulación del Consenso de Washington más prudente del

no sólo hemos de preocuparnos del crecimiento, sino de

que en aquel momento hubiesen redactado la Adminis-

la distribución. En este sentido, pienso que el mejor es-

tración de Reagan o la de Margaret Thatcher. El Con-

tudio proponiendo diez puntos alternativos es del eco-

senso de Washington, tal como lo va definir Williamson el

nomista norteamericana Nancy Birdsall y de Augusto de

año 1990, se resume en diez puntos que aplicados con-

la Torre, titulado El disenso de Washington y financiado

juntamente debían conseguir que el país que los practi-

por el Carnegie Endowment for International Peace. [7]

128 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Pero todo esto no es suficiente para resolver el fracaso

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se ha hecho

del Consenso de Washington. En este momento hay mu-

eco de toda esta línea de razonamiento y ya utiliza el con-

chos economistas, no sólo políticos, que creen que el

cepto de “gobernabilidad democrática” como base del

Consenso de Washington ha fracasado porque no ha in-

crecimiento económico. Este concepto lo ha definido en

corporado un programa de reformas institucionales. Hoy

un libro que se titula La política importa. [10] La gober-

se está creando un nuevo consenso que considera que

nabilidad democrática, para los autores del informe, es la

las instituciones son muy importantes per favorecer un

capacidad de los gobiernos de probar, poner en práctica

proceso de desarrollo económico. Esta es, además, la

y mantener las decisiones necesarias para resolver los

tesis de esta lección.

problemas sociales, des de una óptica democrática. Que

Primero los economistas van ser muy prudentes y se inventaron la expresión “políticas mesoeconómicas”, que eran aquellas que hacían que el mercado funcionase. Pero ahora se han inventado el concepto de “reformas de segunda generación”. Las diez primeras del Consenso de Washington serían reformas de primera generación y las reformas de segunda generación sería la reforma de la justicia, la lucha contra el crimen, la transparencia del sector público, la mejora de la legislación electoral y de los partidos, etcétera. A mí esta jerarquía me parece grosera porque estos economistas que han creado el concepto se creen los amos de la capacidad analítica del fenómeno y por esto se permiten el lujo de invertir la jerarquía. Las reformas de primera generación tendrían que ser la reforma de la justicia, la reforma electoral y, como mucho, las de segunda generación podrían ser las privatizaciones, el tipo de interés, etcétera. Un economista que está haciendo aportaciones de un mayor interés, en este momento, para estudiar los temas de desarrollo es Dani Rodrik, un norteamericano de origen turco y profesor de Harvard, que ha escrito un artículo hace unos meses que se titula Getting institutions right, en el que ya explica con toda rotundidad que hoy entre todos los economistas sensatos que estudian economic growth, la calidad de las instituciones es considera clave para abrir los caminos de prosperidad por todo del mundo. [8] William Easterly, también ha publicado un artículo el año 2003, que considero muy relevante porque llega a la conclusión siguiente: para medir el desarrollo real de los países la variable adecuada ya no es el producto per cápita, sino que la única variable que de verdad nos da una medida aproximada del nivel de desarrollo general de los países es su desarrollo institucional. [9]

el BID se ocupe de esto tiene pleno sentido, porque América Latina es el paradigma tanto del estancamiento en el desarrollo democrático, como del estancamiento en el desarrollo económico. Y, además, es el paradigma de la aparición de la inseguridad ciudadana y del crimen como resultado del estancamiento democrático. Este estancamiento ha hecho que teóricos como O’Donell, argentino de origen pero profesor en Estados Unidos, hayan inventado conceptos nuevos como el de “democracia delegatoria” o “semidemocracia”, que quieren tipificar estas situaciones de América Latina, en que se han cumplido algunos requisitos formales de la democracia que haya elecciones, per ejemplo - pero sin que se den los requisitos reales, es decir, libertades políticas más libertades sociales. Hay más libertad política que libertad social: no hay derecho a la educación, no hay derecho a la seguridad, no hay derecho a la salud, por ejemplo. Este diagnóstico nos conduce a las instituciones como el elemento crucial para el desarrollo, pero transformarlo en políticas, en instrumentos de trabajo, no es fácil. Dani Rodrik, en otro artículo, también nos dice que la calidad de las instituciones puede ser no ya la causa del desarrollo, sino que puede ser también su resultado. [11] y por lo tanto, es difícil dibujar un proceso, una mecánica causal. Propone, para ello, distinguir entre estimular o desencadenar el crecimiento y sostener el crecimiento. Lo que parece claro es que per sostener el crecimiento ha de producirse una evolución en la calidad de las instituciones políticas. Es decir, tiene que haber un incremento de gobernabilidad democrática. Per desencadenar el crecimiento algunas veces basta con desbloquear algún condicionante concreto a cada país. Per ejemplo, en China, a finales de los setenta, podría ser la falta de cualquier incentivo de mercado. En Chile, en los ochenta, podría ser un tipo de cambio sobrevalorado incompatible con el crecimiento. Puede ser que para iniciar el crecimiento basta con quitar el tapón, de una situación o de Los modelos de gobernanza pública | 129

una limitación que bloquea el desarrollo. Pero para que

antes de que lo tengamos dominado y que de verdad po-

una vez quitado el tapón el proceso continúe, se nece-

damos pasar a una concepción más instrumental o más

sita el desarrollo de las instituciones y de la gobernabili-

pragmática basada en estas posiciones. Pero hay un

dad democrática.

ejemplo que nos puede ayudar a entender lo que quiere decir Sen: el paso de la teoría del capital humano a la de capacidades humanas. Si nosotros creemos que el capi-

La integración de la política y las instituciones Se han hecho algunos intentos de teorizar la integración de la política y las instituciones en las teorías del crecimiento económico, aunque no son demasiado abundantes. Naciones Unidas lo ha hecho impulsando el concepto de desarrollo humano como alternativa al del ingreso o producto per cápita. Per otro lado, el profesor de historia económica Douglas North hace muchos años que predica que no se puede explicar el nivel de eficiencia de la economía de un país sin considerar que política y economía están indisolublemente ligadas. El teórico que más esfuerzo ha hecho en esta dirección es, probablemente, otro premio Nobel, Amartya Sen. Amartya Sen concibe el desarrollo económico como un proceso de expansión de las libertades reales que gozan los individuos de una nación: el desarrollo económico ya no es el crecimiento del producto bruto per cápita, sino el desarrollo de las libertades reales de los ciudadanos de aquel país. Es decir, traslada el concepto de desarrollo, des de la producción de bienes al incremento de las capacidades de las persones per elegir el modus vivendi que ellos valoren. También Amartya Sen teorizó, porque es un crítico muy importante de la economía del bienestar, que aumentar la capacidad de los menos capaces es socialmente más productivo que aumentar la capacidad de los más capaces. De esta manera el problema de desarrollar un país es el de resolver la negación de libertades. La pobreza niega libertades; la falta de provisión de servicios públicos de educación o de salud, niega libertades; la falta de democracia o la restricción de libertades políticas o de capacidad de representación o de participación política, niega libertades; la marginación social, niega libertades. Resolver esta negación de libertades es desencadenar procesos de crecimiento. El problema es que el objetivo del desarrollo son las libertades, pero los medios también son las libertades. Por todo esto se necesitará todavía mucho trabajo teórico 130 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

tal humano es un factor importante, estamos creyendo en su valor indirecto, e decir, las cualidades que tiene una persona per ser útil en la producción. En cambio, el concepto de capacidades humanas incluye las consecuencias indirectas en la producción, pero también las directas sobre la propia persona. El ejemplo más fácil sería este máster que hoy clausuramos. El máster en teoría os da una capacidad de conocimiento y de decisión superior a la que teníais antes de cursarlo: una capacidad de participar con más eficiencia en el sistema productivo y, por lo tanto, de incrementar la producción del país. Esto es lo que permite si lo analizamos en términos de capital humano. Si tenéis más capacidad de contribuir a la producción del país, entonces, probablemente también tendréis algún incremento de vuestra renta después de este máster. Pero aunque no hubiese incremento de la renta por esta mayor capacidad de contribución a la producción, tendríais un incremento directo de satisfacción porque con este máster tenéis más conocimientos, tenéis más contactes, y tenéis más capacidad de entender unos cuantos problemas, que quiere decir de entender el mundo. Después del máster tenéis más información, más posibilidades de diálogo, de debate, de participación política. Lo que quiere Amartya Sen es que tengamos en cuenta las dos dimensiones que él engloba en el concepto de capacidades. Que tengamos en cuenta que los humanos no son unos simples medios de producción, sino también la finalidad de la producción. En todo caso, sin embargo, lo que hay que destacar es que el marco político es esencial para el desarrollo. Lo dice Amartya Sen, pero lo dice también el seny o el sentido común. Por tanto, pienso que a partir de ahora será muy difícil considerar separable el proceso de expansión de las libertades del proceso de crecimiento económico, per a cualquier teórico economista. Para acabar, querría hablar de la dimensión final del título de esta conferencia, que es la palabra “global”. Hay un economista latinoamericano, Osvaldo Sunkel, que lo

ha dejado muy claro: el desarrollo sólo puede darse

todos pagamos y tenemos bien público. Esta seria la po-

desde dentro, no lo podemos inyectar desde fuera. José

sibilidad número 1. La 2 se produciría si nosotros contri-

Antonio Ocampo, chief economist de Naciones Unidas,

buimos pero el resto del mundo no. La solución 3 sería

ha explicado cómo el desarrollo institucional, más la acu-

aquella en que nosotros no contribuimos pero el resto del

mulación de capital humano, más la cohesión social son

mundo sí lo hace. Finalmente, la 4 es aquella en que ni

factores endógenos. [12] Pero con todo y ser factores en-

nosotros contribuimos ni contribuye el resto del mundo.

dógenos, tiene sentido que en esta lección hablemos de

En este caso, como es obvio, no habrá bien público glo-

gobernabilidad global porque en un mundo globalizado,

bal. La teoría del rational choice nos dice que si damos

es decir, interdependiente, se ha de promocionar un

prioridad al interés privado, o en este caso, al interés na-

orden y unes actitudes que puedan apoyar a estos pro-

cional, lo que deseamos es el casillero 3, es decir, aquel

cesos endógenos. Hay formas de orden internacional que

en que nosotros no contribuimos, los otros pagan, y te-

no apoyan a estos procesos endógenos y otras que sí lo

nemos bien público global.

hacen. Un caso muy claro es la resolución del apartheid en Sudáfrica. Sin la existencia de una opinión pública mundial, que era muy contraria al Apartheid, quizás también se hubiera acabado, pero muchos años después. Necesitamos un orden internacional, necesitamos un sistema de leyes y de instituciones internacionales que apoyen a los procesos de democratización de cada país, a la vez que ayudan a generar bienes públicos globales, que también para esto necesitamos el orden internacional. Es decir,

La más equilibrada de las situaciones es, evidentemente,

una estructura internacional favorable al desarrollo como

la primera, en la que todos contribuimos. En la 2 se pro-

libertad. Por esto las instituciones no sólo son impor-

duce bien público global pero sólo pagamos nosotros. La

tantes a escala de cada Estado sino que siguen siendo

teoría del rational choice dice que cuando defendemos

transcendentales y absolutamente necesarias a escala

el interés personal, o el interés nacional, no nos interesa

internacional o global. y aquí podemos encontrar un pa-

en ningún caso que se pueda producir esta situación en

ralelismo con los planteamientos anteriores: no es bas-

la que nosotros somos los únicos a pagar por este bien

tante con favorecer el funcionamiento del libre mercado,

público global. Pero la teoría también dice que si parti-

dado que las instituciones, la política, a escala interna-

mos de estos postulados la posición de equilibrio es la 4,

cional también importan.

en la que nadie contribuye y, por tanto, no hay bien pú-

Para ilustrar lo que estoy diciendo, utilizaremos la teoría del rational choice, que ha sido utilizada normalmente

blico global. Esto es el que nos dice la teoría del rational choice.

desde enfoques conservadores, pero que la podemos

Para qué necesitamos, siguiendo este planteamiento, a

aplicar al campo internacional para poner de relieve el

las instituciones internacionales? Para qué necesitamos

papel de las instituciones. Imaginémonos que tenemos

al multilateralismo? La respuesta es bien sencilla: para

que producir un bien público global seguridad o medio

pasar de la posición 4 a la posición 1. Es decir, necesita-

ambiente, por ejemplo y que dividimos el mundo entre

mos un conjunto de reglas, de castigos, de ventajas, de

nosotros, y el resto. Nosotros podemos contribuir o no

premios, de procedimientos y de instituciones que hagan

para tener este bien global y el resto del mundo también.

que el mundo pase del equilibrio basado en la defensa

Podemos representar las cuatro posibilidades combi-

del interés nacional, que provoca que nadie contribuya, a

nando las situaciones en que nosotros y el resto del

un nuevo equilibrio donde contribuyan todos.

mundo contribuimos a pagar este bien público global. Si nosotros contribuimos y el resto del mundo contribuye,

Si la palabra clave, con Amartya Sen, era libertades, aquí la palabra clave es soberanía, el compromiso entre soLos modelos de gobernanza pública | 131

beranía y gobierno global. Esta es la palabra clave que nos ha de llevar a definir las instituciones en este nivel internacional. Los países han de ceder soberanía, aceptar reglas y compromisos, con el fin de incrementar la cooperación internacional. Necesitamos un reequilibrio entre soberanía y gobierno global. Hay, pues, un paralelismo entre un campo y el otro. Por ejemplo, el énfasis en el ciudadano. El crecimiento como a libertad está centrado no en el producto del país sino en el ciudadano y sus libertades. En el modelo internacional también buscamos que sean los ciudadanos, y no los Estados, los que se beneficien de los nuevos bienes públicos globales.

Narcís Serra es presidente de la Fundación CIDOB y catedrático de Teoría Económica de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). En su dilatada trayectoria política ha sido conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya (1977-79), alcalde de Barcelona (1979-82), ministro de Defensa del Gobierno Español (1982-89), vicepresidente del Gobierno Español (1991-95) y presidente

Comisión

Régimen

las

Administraciones Públicas del Congreso de los Diputados hasta su disolución en el presente año 2004

El nuevo papel del Estado, que si debemos de trabajar por las libertades no es sólo el de gestor de servicios, ha de ser el de promover políticas públicas y políticas democráticas, tanto en el nivel local y nacional, como en global. Si no hay estructures democráticas no se puede practicar el verdadero multilateralismo. Para acabar quiero decir que, aun teniendo la convicción de que las instituciones son fundamentales para el desarrollo, no tenemos aún los conocimientos teóricos suficientes de las interrelaciones entre instituciones y desarrollo como para traducir esta convicción en políticas específicas con resultados garantizados. Tampoco en el campo de la globalización: ni conocemos lo suficientemente bien hacia a donde va la globalización ni los mecanismos

precisos

gobierno

global

que

necesitaríamos tener. Pero, hay que reconocer que, aunque nos queda mucho por aprender, podríamos caminar muchos y muchos kilómetros en la dirección correcta con el nivel de conocimientos que hoy tenemos sobre estos temas. Queda claro, pues, que la base de la solución de todos los problemas es la voluntad política de resolver los problemas. Para esto es bueno recordar que cuando enfocamos la relación entre desarrollo y instituciones estamos principalmente ante un problema político, de voluntad política. Muchas gracias por vuestra atención. Narcís Serra ESADE, 28 de Junio de 2004

132 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

[1] HELD, David (2004). Global Covenant. The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus. London: Polity Press. [2] BERGER, Samuel: Foreign Policy for a Democratic President. Foreign Affairs. May-June 2004 [3] EASTERLY, William (2002). The Elusive Quest for Growth: Economists'' Adventures and Misadventures in the Tropics. Cconridge: MIT Press. [4] LEWIS, Arthur (1966). Development planning: the essentials of economic policy. London: Allen & Unwin. [5] ROSTOW, W W. (1961). Las etapas del crecimiento económico. Un manifiesto no comunista. Fondo de Cultura Económica, México. [6] Krugman, Paul (1994). Peddling Prosperity. New York: W.W. Norton. [7] BIRDSALL, Nancy and DE LA TORRE, Augusto (2001). El disenso de Washington. Políticas económicas para la equidad social en Latinoamérica. Fondo Carnegie para la Paz Internacional y el Dilálogo Interamericano. [8] RODRIK, Dani (2004). Getting Institutions Right. Harvard University. http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/papers.html [9] EASTERLY, William and LEVINE, Ross (2003). Tropics, germs and crops: how endowments influence economic development. Journal of Monetary Economics 50, 3-39 [10] PAYNE, Mark et al (2000). La política importa. Democracia y Desarrollo en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). [11] RODRIK, Dani (2002). Feasible Globalizations. Harvard University. http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/papers.html [12] OCAMPO, José Antonio: Retomar la agenda del desarrollo. Revista de la CEPAL 74, agosto 2001

La construcción del Estado como núcleo del desarrollo de capacidades Entre los estudiosos de la política del desarrollo hay cada vez más consenso sobre el papel vital que desempeñan la capacidad del Estado y las instituciones para el crecimiento económico, una capacidad que en el caso de muchos países pobres no puede pasarse por alto. Sin embargo, el problema al que nos enfrentamos es que a pesar de entender la importancia de las instituciones estatales, carecemos de estrategias eficaces para crearlas en sociedades donde tienen poca demanda. Mucho peor: la comunidad internacional tiende a ayudar a los países pobres mediante la prestación directa de servicios, con lo que se evita, y consiguientemente se debilita, a las instituciones autóctonas. La solución a este enigma será una tarea primordial en el futuro. 26/09/2005 - Francis Fukuyama

La idea de que la construcción del Estado debería ser

dimensiones independientes de «stateness» que deben

una prioridad para la comunidad mundial puede llegar a

distinguirse. El alcance de las actividades llevadas a cabo

sorprender, dado que la tendencia dominante en el ám-

por el Estado tiene que ver con el número de funciones o

bito de la política internacional de la generación anterior

actividades que asume dicho Estado, mientras que la

ha consistido en la crítica del «gran gobierno» y el intento

fuerza de los Estados hace referencia a su habilidad para

de trasladar las actividades del sector público a los mer-

crear y hacer cumplir las normas. La antigua agenda que

cados privados o la sociedad civil. Hay, no obstante, dos

preveía el recorte de la libertad de acción estatal manLos modelos de gobernanza pública | 133

tiene su vigencia en muchos países con sectores públicos

educación pública consolidadas, además de conoci-

excesivamente grandes. Sin embargo, lo que muchos ol-

mientos sobre epidemiología de las enfermedades en las

vidaron durante los noventa es que hay importantes fun-

diferentes regiones. Incluso disponiendo de los recursos

ciones residuales del Estado, como la provisión de leyes

necesarios, en muchos países del África subsahariana

y otros bienes públicos básicos, que pueden ejecutarse

(aunque en algunos, como Uganda, se han obtenido me-

con más o menos acierto. Aunque una vía de reforma óp-

jores resultados que en otros) falta capacidad institucio-

tima implicaría recortar el alcance innecesario y contra-

nal para abordar la enfermedad. En consecuencia, el

producente mediante la privatización y la desregulación,

tratamiento de esta epidemia conlleva la necesidad de

las funciones residuales deberían al mismo tiempo for-

ayudar a los países afectados a desarrollar la capacidad

talecerse. Por desgracia, durante los noventa fueron mu-

institucional suficiente para utilizar los recursos que pue-

chos los países que perdieron libertad de acción y fuerza

dan adquirir.

simultáneamente.

La fuente de los problemas se halla en los Estados débiles

Qué sabemos sobre la construcción del Estado Aunque sabemos cómo trabajan las instituciones y por

Aunque la agenda que planteaba la reducción del al-

qué son importantes en el mundo desarrollado, ignora-

cance de la nación-estado aún tiene vigencia en muchas

mos en gran medida cómo pueden trasplantarse a so-

regiones del mundo, el imperativo para nuestro nuevo en-

ciedades en las que no existen o son débiles. Es lo que

torno económico global ha devenido la construcción del

sucede incluso en la Administración pública (es decir, el

Estado, especialmente en el mundo desarrollado. En

conocimiento institucional en un nivel micro), que mu-

aquellos países, el gobierno, débil, incompetente o in-

chos consideran una disciplina técnica. En los últimos

existente apenas tiene capacidad para hacer cumplir la

años, los economistas han buscado modelizar la corrup-

ley o poner en marcha políticas determinadas. Por ejem-

ción y otros tipos de disfunción burocrática mediante los

plo, la epidemia de sida en África ha dejado infectadas a

llamados modelos «principal-agent». Las soluciones a los

miles de personas y seguirá cobrándose un número de

problemas de gobernanza que postula este enfoque pre-

víctimas sobrecogedor. El sida puede tratarse como en

tenden alinear mejor los intereses de los directivos (prin-

los países desarrollados, es decir, con medicamentos an-

cipals) con los de sus agentes (agents), a menudo

tirretrovirales. Se ha dado un fuerte impulso a la asigna-

mediante sistemas de vigilancia y rendición de cuentas

ción de fondos públicos para medicamentos contra el

que han sido rediseñados.

sida o para obligar a las empresas farmacéuticas a permitir la comercialización de versiones más baratas de sus productos en África y otras regiones del tercer mundo. Aunque parte del problema que representa el sida no es más que un asunto de recursos, otro aspecto importante es la capacidad gubernamental para gestionar los programas sanitarios. Los medicamentos antirretrovirales no sólo son caros, sino también complejos de administrar. A diferencia de las vacunas monodosis, deben aplicarse en dosis complejas durante un periodo de tiempo prolongado; no seguir la pauta puede llevar a un empeoramiento de los efectos de la epidemia, ya que favorece que el virus de la inmunodeficiencia humana mute y desarrolle una resistencia al medicamento. El tratamiento eficaz necesita de una infraestructura sanitaria y una 134 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Aunque este marco es de una gran ayuda para entender los orígenes de una gobernanza considerada pobre, hay muchos problemas que no pueden resolverse a través de la mejora de la vigilancia y la rendición de cuentas, ya que gran parte de la producción correspondiente al sector público no puede ser vigilada con precisión o bien registra un alto volumen de transacciones. Con frecuencia, las perspectivas viables de una reforma del sector público exigen cambios en la estructura normativa de un organismo o agencia, y por ello tiene múltiples soluciones posibles. La Administración pública, pues, acaba siendo a menudo más un arte que una ciencia. No hay que olvidar tampoco la contradicción que supone la provisión de servicios públicos a países en desarrollo

a la vez que se lleva a cabo la formación de la capacidad institucional. Los donantes externos y sus contratistas locales están por lo general mejor colocados para ofrecer servicios que satisfagan las necesidades inmediatas de la población, pero a largo plazo es mucho más ventajoso para los países en desarrollo crear su propia capacidad

Este artículo incluye fragmentos de su libro State-Building: Governance and World Order in the 21st Century, y está basado en la conferencia que dio sobre el mismo tema en el Banco Mundial el 14 de diciembre de 2004.

institucional. La tendencia de los «constructores de naciones» a asumir las responsabilidades e instaurar gobiernos servidos en bandeja, como hemos hecho bajo los auspicios de la Oficina del Alto Representante en Bosnia o la Autoridad Provisional de la Coalición en Iraq, crea problemas en el futuro porque infantiliza a los actores locales, dificulta la propiedad y, en último término, retrasa el desarrollo de capacidades a largo plazo. No hay ninguna solución ingeniosa para este problema, pero si nos tomamos en serio el desarrollo de la capacidad institucional tendremos que adoptar posturas menos intrusivas incluso aunque tengamos que prestar servicios a corto plazo.

Más información en: http://www.sais-jhu.edu/ Faculty/fukuyama/ State-Building Libro editado en castellano por Ediciones B. Puede adquirir un ejemplar en: http://www.amazon.com/ exec/obidos/tg/detail/ 8466618112/ qid=1127331937/ sr=8-1/ref=pd_bbs_1/ 102-5082606-3758549? v=glance&s=books&n=507846

La dimensión política Por último, no hay que olvidar la dimensión política. La debilidad del Estado, en cualquier región del mundo, tiene consecuencias internacionales porque invita a la intervención externa y, de este modo, socava el principio de soberanía. Así, el protagonismo de algunas disputas entre los Estados Unidos, Europa y otros países del concierto internacional ha respondido a cuestiones de legitimidad democrática. El refuerzo de las instituciones estatales mediante vías distintas de construcción del Estado se ha convertido en una labor vital para la seguridad internacional, una labor que sin embargo pocos países desarrollados han llegado a dominar. Por lo tanto, aprender a utilizar herramientas más eficaces destinadas a la construcción del Estado constituye una tarea básica para el futuro del orden mundial.

Francis Fukuyama es Bernard L. Schwartz Professor de Economía Política Internacional en la Paul H. Nitze School of Advanced International Studies de la Johns Hopkins University. Los modelos de gobernanza pública | 135

La calidad de las instituciones es clave Las historias de los distintos países son demasiado ricas para poder resumirlas en un breve artículo, por lo que no intentaré hacerlo. Sin embargo, algunos de los temas que surgen en ellas pueden ser válidos para trazar un mapa de ruta para el lector. Las instituciones que otorgan derechos a la propiedad fiables, gestionan conflictos, mantienen la ley y el orden y alinean los incentivos económicos con los costes y los beneficios sociales son la base para un crecimiento a largo plazo. Este es el mensaje más claro que se deriva de los casos concretos analizados en mi último libro In Search of Prosperity: Analytic Narratives on Economic Growth. 27/03/2006 - Dani Rodrik

China, Botswana, Isla Mauricio y Australia “cuatro casos

entre 1965 y 1998. Los motivos aproximados de este re-

de éxito en nuestra muestra” deben sus buenos resulta-

sultado son fáciles de enumerar. Se mantuvieron la ley y

dos a la presencia (o a la creación) de instituciones que

el orden. Los ingresos por los diamantes se gestionaron

han generado incentivos orientados al mercado, han pro-

excepcionalmente bien. La burocracia fue eficiente y se

tegido los derechos a la propiedad de los inversores pre-

rigió por directrices basadas en los méritos. Las fuertes

sentes y futuros, y han permitido la estabilidad social y

restricciones presupuestarias eran la regla (y no la ex-

política.

cepción) en el sector público. Se realizaron grandes in-

Veamos el caso de Botswana, presentado por Daron Acemoglu, Simon Johnson y James Robinson. Los ingresos per cápita en Botswana crecieron anualmente un 7,7 % 136 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

versiones

públicas

educación,

salud

infraestructuras. Se fijó un tipo de cambio competitivo. A pesar de ello, las políticas no han sido uniformemente "buenas" en el sentido convencional del término, según el

Consenso de Washington. El gobierno de Botswana ha in-

ductivas, los trabajadores realizan más esfuerzo en el

tervenido de forma masiva en la economía, y el sector pú-

puesto de trabajo de lo que pueda justificarse mera-

blico representa una parte mucho mayor de la economía

mente por la supervisión o los incentivos económicos di-

que la media de África. La clave en Botswana, según Ace-

rectos, porque esperan que los demás actúen del mismo

moglu, Johnson y Robinson, es que las disposiciones ins-

modo. La India, afirman los autores, se caracteriza por

titucionales han protegido adecuadamente los derechos

un equilibrio en la holgazanería mutua, más que por un

a la propiedad de los inversores reales y potenciales. Los

equilibrio en el ofrecimiento mutuo de talento. Desde

autores proporcionan un relato rico e intricado de las ra-

este punto de vista, la pobreza de la India tiene muy poco

íces políticas e históricas de estas disposiciones.

que ver con la política gubernamental o con las institu-

A falta de unas buenas instituciones públicas, ha sido di-

ciones públicas.

fícil alcanzar un crecimiento sostenido. Y cuando se ha

El comercio “o, más concretamente, la política del go-

registrado este crecimiento, ha resultado frágil (como en

bierno con relación al comercio” no juega, ni mucho

Indonesia después de 1997) o incapaz de ofrecer altos

menos, un papel tan importante como el marco institu-

niveles en lo social, en áreas como la salud, la educación

cional

o la igualdad de género (como en Pakistán). En el capítulo que dedica a Indonesia, Jonathan Temple describe la implosión indonesa de 1997 como un caso de superación de las débiles instituciones existentes. Los fracasos de Pakistán en el desarrollo social, a pesar del crecimiento apreciable registrado hasta hace muy poco, están documentados de forma muy pormenorizada en el capítulo de William Easterly. Este autor atribuye dicho fracaso al síndrome del "bandido errante" (Olson, 2000): las instituciones del Estado, dominadas por un conjunto muy fragmentado de élites militares y terratenientes, han tenido pocos incentivos para producir bienes públicos y, por tanto, no lo han hecho. Las instituciones del Estado no son las únicas que importan. El orden social puede tener también unas consecuencias igualmente importantes y duraderas para el crecimiento económico. La discusión de Gregory Clark y Susan Wolcott sobre la historia económica de la India lo ilustra. Estos autores sostienen que el atraso de la India es debido, en gran parte, a la incapacidad de emplear la tecnología, y no a una difusión inadecuada de la tecnología per se. Los ejemplos que aportan de la industria textil demuestran que, utilizando las mismas máquinas en la India y en Gran Bretaña, éstas eran manejadas de forma menos rentable en la India. El problema en este país no es ni la ineficacia en la asignación de recursos ni la inadecuación de la tecnología; el problema es la baja eficacia técnica, a pesar de tener acceso a la tecnología más moderna. Los autores especulan que ello se explica por la naturaleza de la relación laboral y su variación entre las distintas sociedades. En las economías pro-

Todos los países de nuestra muestra que han tenido éxito se han beneficiado del comercio y de la inversión extranjera. Pero, como muestran claramente sus historias, las políticas públicas específicas que se dirigen a la integración o a la desintegración económica internacional no guardan mucha correlación con el rendimiento económico, si se analizan los casos detenidamente. Veamos, por ejemplo, qué ocurre en Australia. El relativo declive de Australia con respecto a los Estados Unidos u otros países ricos se atribuye a menudo al carácter localista de sus políticas. Pero, como observan Ian McLean y Alan Taylor, hay un problema de tiempo en dicha afirmación. Si bien el gobierno australiano cambió radicalmente sus políticas de integración en las tres primeras décadas del siglo XX (imponiendo aranceles más altos, autorizando importaciones y frenando la inmigración asiática), el declive relativo de Australia frente a los Estados Unidos y California se produjo mucho antes de este cambio en "la estrategia de crecimiento". Isla Mauricio nos proporciona otro ejemplo. Según Arvind Subramanian y Devesh Roy, el nivel de protección al comercio en Isla Mauricio ha sido, durante mucho tiempo, entre los más altos del África subsahariana y sólo a finales de los años noventa se ha reducido de forma apreciable más de dos décadas después del inicio del elevado crecimiento económico. La India fue capaz de duplicar su índice de crecimiento en los años ochenta, antes de la liberalización de su régimen comercial tan restrictivo, que se produciría diez años más tarde (como se verá más Los modelos de gobernanza pública | 137

adelante). Yingyi Qian sostiene que el impacto de la aper-

lativo de los intereses rurales, que provocó que en el área

tura de China al comercio y a la inversión directa extran-

de Botswana confluyeran su ventaja comparativa con los

jera

intereses económicos de las élites, y finalmente, pero no

debido,

básicamente,

los

cambios

por ello menos importante, el liderazgo inteligente y cauto

institucionales producidos en el interior del país.

que mostraron los líderes políticos tras la independencia. El último elemento de esta lista nos recuerda que no tenemos que ser excesivamente deterministas acerca del

La geografía no es el destino

origen de las instituciones de calidad. Las decisiones de

Retomemos los casos de Australia e Isla Mauricio. Como señalan McLean y Taylor, Australia es la única economía rica de la OCDE que tiene grandes zonas de territorio tropical. Gran parte de Australia es desértica o árida, con una pluviometría baja y muy variable. La calidad del suelo es pobre. Isla Mauricio es un país tropical, con un alto nivel de dependencia de un producto de exportación sujeto a las sacudidas de los pactos alcanzados en las transacciones comerciales. Botswana, que tiene la desventaja añadida de no tener acceso al mar, es evidente que no ha sufrido mucho por su posición geográfica desventajosa. Tanto Botswana como Isla Mauricio partieron de unas condiciones iniciales extremadamente pobres. Al parecer, el hecho de tener buenas instituciones puede superar las limitaciones geográficas y unas condiciones iniciales pésimas.

los líderes políticos marcan la gran diferencia. Acaso en ningún país esto se ha visto tan claro como en China. La proposición de Qian sobre China se centra en lo que él denomina las "instituciones de transición" instituciones que pueden diferir notablemente de las instituciones conocidas, basadas en las "mejores prácticas" que a menudo son objeto de reforma institucional en los países en vías de desarrollo. Las instituciones de transición pueden tener la virtud de ajustarse mejor a las realidades sobre el terreno, en términos de eficacia económica y viabilidad política. Qian muestra que el liderazgo chino experimentó

creó

propósito

unos

órdenes

institucionales imperfectos, pero viables. Comenta cuatro ejemplos específicos: la reforma de doble vía, que ha liberalizado los precios hasta el extremo, al tiempo que ha mantenido la "vía del plan" en vigor; las empresas de

Se puede lograr tener buenas instituciones, pero para ello se requiere experimentación, buena disponibilidad para apartarse de la ortodoxia y atender a las condiciones locales

los pueblos y las villas, que representan una forma intermedia de propiedad entre la propiedad privada y la estatal; el federalismo al estilo chino, que ha dejado una importante autonomía a las regiones y ha creado una sana competencia económica entre ellas, y la banca anó-

Las historias que se relatan en este volumen no se limitan a afirmar simplemente que "las instituciones importan". De hecho, una de las ventajas del estudio del caso es que proporciona una información más rica sobre el origen de las buenas instituciones, la forma que adoptan y la necesidad que tienen de evolucionar para fomentar el

nima, que ha permitido el desarrollo financiero, al tiempo que ha limitado la capacidad del Estado de expropiar a los grandes depositantes. Estas "instituciones de transición" han triunfado gracias al elevado porcentaje de beneficios económicos que han reportado, frente a sus costes políticos. Han mejorado los incentivos económi-

crecimiento a largo plazo.

cos sin requerir una redistribución significativa de los in-

En el caso de Botswana, Acemoglu, Johnson y Robinson

arriesgadas) o el gasto de grandes cantidades de capital

especulan que las raíces de las inusualmente buenas ins-

político.

gresos, reformas institucionales a gran escala (y

tituciones de Botswana radica en una combinación de diversos

factores:

las

instituciones

tribales

que

promovieron la participación e impusieron restricciones al comportamiento elitista; el efecto limitado de la colonización británica sobre estas instituciones tribales, dado que los colonizadores mostraron muy poco interés por Botswana hasta relativamente mucho tarde; el poder re138 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

El ejemplo chino demuestra que las instituciones que triunfan a menudo contienen elementos heterodoxos. Ésta es la lección que se aprende también de las historias de Botswana e Isla Mauricio. Como ya se ha indicado, Botswana combinó las instituciones favorables al mercado con una fuerte intervención del Estado y un sector

público muy extenso. Isla Mauricio combinó su ámbito de

resultó efectiva y se aplicó de forma relativamente rápida

tramitación de las exportaciones hacia el exterior con una

en Polonia, Hungría y la República Checa. Para los paí-

negociación salarial centralizada y un Estado del bienes-

ses que se hallaban más al este, este mismo tipo de re-

tar inusualmente generoso (para una sociedad en vías

forma institucional resultó ser menos adecuada y menos

de desarrollo).

viable políticamente. De ahí la conclusión de que la dis-

Las historias de estos países revelan que las "buenas" instituciones “en el sentido de instituciones que promueven y sostienen el crecimiento” con frecuencia han

tancia de Düsseldorf y el número de años de dominio comunista son los dos mejores predictores del relativo rendimiento económico de una economía de transición.

de incluir elementos que son muy específicos de las cir-

Las historias de México y Bolivia complementan estos

cunstancias de cada país. Una aproximación a la reforma

análisis a nivel macroeconómico y proporcionan detalles

institucional que ignore el rol de la variable local y de la

más concretos sobre la importancia que tienen los órde-

innovación institucional es, en el mejor de los casos, in-

nes institucionales en el rendimiento económico. Maite

adecuada y, en el peor, perjudicial. China, Isla Mauricio y

Careaga y Barry Weingast se centran en el federalismo

Botswana son ejemplos de países que han actuado muy

fiscal de México. El punto clave de su análisis es que las

bien durante largos períodos de tiempo, con una mezcla

buenas instituciones son aquellas que ofrecen a los tra-

heterodoxa de órdenes institucionales. En efecto, estos

bajadores públicos los incentivos que proporcionan

países han sabido combinar elementos de la ortodoxia

bienes públicos de estímulo al mercado a un menor coste

con las herejías locales. Como demuestran algunos de

en términos de corrupción y de deseo de obtención de

los demás casos tratados en este volumen, los derechos

una renta elevada. Pensar en estos términos ayuda a en-

a la propiedad, una moneda sólida y un mercado abierto

dogenizar el concepto de "buen gobierno". La historia me-

por sí solos no siempre sirven. Por ejemplo, Clark y Wol-

xicana con el federalismo proporciona un rico banco de

cott señalan que la actuación relativamente buena de la

pruebas para estudiar las consecuencias de los cambios

India en el período anterior a la independencia (1873-

en las disposiciones legales con relación al reparto de los

1947) se ralentizó a pesar de unos órdenes instituciona-

ingresos. Careaga y Weingast señalan que una mayor de-

les que muchos economistas considerarían ideales:

pendencia de los ingresos generados localmente y una

garantía de los derechos a la propiedad, libre comercio,

mayor competencia electoral incrementan el suministro

mercados de capital abiertos y estabilidad social y polí-

de bienes públicos de estímulo al mercado, y presentan

tica. En su análisis comparativo de Vietnam y Filipinas,

pruebas coherentes con estas expectativas.

Lant Pritchett señala la paradoja de que el país en que las políticas y las instituciones se ajustan mejor a los actuales conocimientos convencionales (Filipinas) va mal, mientras que el que tiene unas instituciones divergentes

En 1985, Bolivia inició una amplia reforma macroeconómica, de liberalización y privatización. Sin embargo, su rendimiento económico ha sido mediocre. Daniel Kauf-

(Vietnam) presenta una buena actuación.

mann, Massimo Mastruzzi y Diego Zavaleta intentan acla-

La experiencia de las antiguas economías socialistas,

Su argumento principal es que la agenda de la reforma

analizada por Georges de Menil, viene a reforzar el papel

no se ha centrado adecuadamente en los puntos proble-

del contexto local. Los tres países más próximos a la Eu-

máticos más evidentes en materia institucional. Basán-

ropa occidental (Polonia, Hungría y la República Checa)

dose en un conjunto de datos de referencia de empresas

han funcionado muy bien. Parece que en estos tres paí-

a escala mundial, documentan la gran diferencia en ca-

ses ha sido clave, según indica De Menil, su relación con

lidad institucional que existe, dentro de Bolivia, entre las

la Unión Europea (UE). La UE proporcionó un modelo ins-

instituciones relacionadas con la estabilidad macroeco-

titucional plausible a estos países, teniendo en cuenta su

nómica, que en general se considera que funcionan

patrimonio histórico común y su relativamente corta ex-

mucho mejor que las relacionadas con el imperio de la

periencia bajo el comunismo. Además, este modelo se

ley. Los autores identifican la corrupción a pequeña es-

vio respaldado por el incentivo de un eventual ingreso a

cala, unos derechos a la propiedad inciertos y unos tri-

la UE. Como consecuencia de ello, la reforma estructural

bunales inadecuados como el origen de los problemas.

rar las razones institucionales que explican este fracaso.

Los modelos de gobernanza pública | 139

Las empresas reaccionan ante ellos reteniendo las in-

mentos a las áreas urbanas a precios por debajo del mer-

versiones y amparándose en la economía oficial. Una

cado, los trabajadores de las ciudades ¿no solicitarán

ventaja importante de los datos aportados y del plantea-

unos salarios más altos? Sí, ello exige también algunas

miento adoptado en este capítulo es que los autores son

reformas. Las empresas estatales tienen que “corporati-

capaces de mostrar "la calidad institucional " e ilustrar

zarse” para poder establecer sus sueldos y tomar deci-

que los índices agregados o los resultados medios de los

siones de contrataciones y de despidos libremente. (La

países pueden resultar engañosos. La deducción clara

privatización sería una alternativa mejor, por supuesto.)

de la historia de Bolivia es que los defectos instituciona-

Pero si las empresas estatales ahora tienen una cierta

les y en materia de gobierno varían según los contextos

autonomía, ¿no actuarán como monopolios? Bueno, la

nacionales, y que las agendas de las reformas institucio-

regulación antimonopolio, o la liberalización comercial

nales tienen que centrarse en las restricciones, que ge-

para ir más rápido, pueden resolver este problema.

neralmente limitan más a escala local.

¿Quién financiará a las empresas estatales mientras intentan reestructurarse? Claramente, es preciso reformar también el mercado financiero. ¿Y qué ocurrirá con los

El inicio del crecimiento económico no requiere una reforma institucional amplia y profunda Ésta es una de las lecciones más importantes (y alentadoras) que se desprenden de las distintas historias nacionales. También es una lección que está en franca discrepancia con los conocimientos tradicionales acerca de las reformas institucionales, que sostienen que, dada su naturaleza complementaria, se requiere una larga lista de reformas a llevar a cabo simultáneamente. Para apreciar la lógica de los conocimientos convencionales, vamos a hacer un experimento mental. Imaginemos que una economista occidental hubiera sido invitada en 1978 a asesorar a la dirección china sobre estrategias de reforma. ¿Cómo podría formular sus consejos, a la luz de lo que creemos que sabemos hoy? Tratándose de una economista sensible, probablemente concluiría que habría que comenzar por la agricultura, puesto que la gran mayoría de la población china vive en el campo. La liberalización de los precios de los cereales figuraría en el primer lugar de su agenda. Sabedora de que los incentivos de los precios tienen poco efecto si los ingresos agrícolas corresponden a comunas, inmediatamente añadiría que la privatización de la tierra debería ir acompañada de la liberalización de precios. Al recordársele que la entrega obligatoria de las cosechas al Estado a unos precios controlados es una importante fuente implícita de impuestos, ella añadiría que sería necesaria una reforma fiscal para compensar la pérdida de ingresos fiscales. Pero entonces se plantea un nuevo problema: si el Estado no puede proporcionar las cosechas de ali140 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

trabajadores de las empresas estatales que sean despedidos? Sí, es por ello que las redes de seguridad son un componente importante de todo programa de ajuste estructural. Etcétera. La lógica de estas recomendaciones es impecable, aunque su factibilidad es cuestionable. A los receptores de estos consejos se les debería excusar si concluyeran que esta empresa de reforma es demasiado fuerte para poderse llevar a cabo durante la vida de una persona. Afortunadamente, la experiencia real de reformas exitosas nos da otra lección muy distinta: no se necesita una agenda ambiciosa de reformas institucionales complementarias para activar el crecimiento. Como sabemos retrospectivamente, los reformadores chinos fueron capaces de adoptar soluciones imaginativas que eludieron las complementariedades que en otro caso podrían haber arruinado cualquier planteamiento parcial y gradual. La reforma de precios de doble vía y la introducción del sistema de responsabilidad doméstica mejoraron los incentivos a la producción agrícola hasta el extremo, sin necesidad de llevar a cabo una reforma de la propiedad, de reducir los ingresos fiscales y de alterar el equilibrio social en las áreas urbanas. Como aclara Qian en su relato, quizá ésta no haya sido una reforma ideal según los criterios de los libros de texto, pero funcionó. China ¿es un caso especial? Veamos qué ocurre en el segundo país más poblado del mundo, la India, que recientemente ha logrado casi doblar su índice de crecimiento económico. ¿Cuántas reformas tuvo que emprender la India para dejar atrás el “índice hindú de crecimiento" del 3 % anual? J. Bradford DeLong demuestra

que la explicación convencional de la India, que señala

bién lo es Vietnam, que ha crecido muy rápidamente si-

las reformas liberalizadoras de principios de los años no-

guiendo la estrategia al estilo chino que desafía los co-

venta como el punto de inflexión, es errónea en muchos

nocimientos tradicionales sobre la reforma institucional.

aspectos. Demuestra que el crecimiento no se inició en

Pritchett, que analiza la historia vietnamita y la compara

los años noventa, sino en los ochenta. El factor que al pa-

con la de las Filipinas, señala que los países que se ha-

recer desencadenó dicho crecimiento fueron algunas re-

llan en proceso de alejarse de las trampas de la pobreza

formas relativamente poco importantes. Bajo el gobierno

de bajo nivel pueden diferir fundamentalmente de los pa-

de Rajiv Gandhi, se realizaron algunos intentos para fo-

íses de rentas medias. Las políticas que se requieren

mentar las importaciones de bienes de equipo, relajar la

para iniciar la transición de un equilibrio de rentas bajas

normativa industrial y racionalizar el sistema fiscal. La

a un estado de crecimiento rápido pueden ser cualitati-

consecuencia de todo ello fue un boom económico des-

vamente distintas de las que se requieren para reactivar

proporcionado con respecto a la modestia de las refor-

el crecimiento de un país de rentas medias. Cuando los

mas. Además, los cálculos que DeLong hace por su

niveles de renta son bajos, existen unas instituciones

cuenta indican que las reformas significativamente más

aceptables y unas políticas razonables, puede resultar

ambiciosas de los años noventa tuvieron, de hecho, un

fácil alcanzar un elevado crecimiento hasta la semiin-

menor impacto en el camino de crecimiento de la India a

dustrialización. Pero los requisitos institucionales para re-

largo plazo. DeLong especula que el cambio en la actitud

activar el crecimiento en un país de rentas medias

oficial producido en los años ochenta, al fomentar en vez

pueden ser mucho más exigentes. Pritchett observa que

de desalentar las actividades emprendedoras y la inte-

el PIB per cápita de Filipinas es más bajo que el de 1982,

gración en la economía mundial, así como la creencia de

aunque la calidad institucional (con la transición a la de-

que las reglas del juego económico habían cambiado

mocracia después de 1982) ha aumentado significativa-

para mejorar, posiblemente tuvieron un mayor impacto

mente. Pritchett especula que el problema puede ser que

en el crecimiento que cualquier reforma política concreta.

ha crecido la incertidumbre sobre las reglas del juego. En

En resumen, las experiencias de las dos mayores economías en desarrollo del mundo indican que los cambios modestos en los órdenes institucionales y en las actitudes oficiales a favor de la economía pueden reportar enormes beneficios de crecimiento. La reforma institucional amplia y profunda no es un prerrequisito para el

palabras suyas, "el error que cometen los países es la transición de una serie de ''instituciones'' a otras". La incertidumbre acerca de las reglas del juego que acompaña al proceso de cambio institucional, integral pero mal gestionado, es un obstáculo fundamental al crecimiento económico sostenido.

despegue del crecimiento. Ésta es la buena noticia. La

Indonesia constituye un buen ejemplo de los peligros de

mala noticia es que los cambios que se requieren pue-

dejar que las reformas institucionales se queden atrás

den ser muy específicos según el contexto. Las "institu-

con respecto al crecimiento. Jonathan Temple describe

ciones de transición" de la India y de China, para utilizar

el de Indonesia como un caso de "crecimiento con pro-

el término de Qian, son muy distintas. Y por un buen mo-

blemas". En su opinión, el crecimiento no se vio acom-

tivo: las restricciones obligadas al crecimiento eran dis-

pañado de los fundamentos básicos que habrían

tintas en los dos países. La marca que indica que una

aportado a la economía la elasticidad suficiente para re-

reforma tiene éxito es su capacidad de concentrar sus

sistir las sacudidas adversas. El rendimiento económico

esfuerzos en las dichas restricciones.

de Indonesia desde mediados de los años sesenta se ha visto facilitado por tres circunstancias fortuitas: el petróleo, la revolución verde y el elevado crecimiento de sus

Mantener un alto crecimiento ante circunstancias adversas requiere unas instituciones todavía más fuertes La India y China son dos países con rentas bajas. Tam-

vecinos. Pero el rápido crecimiento, según Temple, ha conducido al país a una gran debilidad institucional. Las instituciones políticas y económicas de Indonesia fueron incapaces de hacer frente a los ajustes que se requerían tras la crisis financiera asiática. El resultado de ello es que Indonesia sigue atascada en una crisis que parece Los modelos de gobernanza pública | 141

que ha frenado totalmente su proceso de crecimiento.

Rodrik, D. (2003) In Search of Prosperity, Princeton University

Acaso lo que diferencia a países como China y la India (y

Press.

también a Corea del Sur o Taiwán) de Indonesia es que estos países han utilizado el crecimiento económico como una oportunidad para emprender simultáneamente otras reformas institucionales. El colapso del crecimiento en el caso de un país como Venezuela es mucho más difícil de explicar a partir de los indicadores convencionales de debilidad institucional. Como explica Ricardo Hausmann en su aportación, Venezuela era considerada la democracia más estable de América Latina, con un sistema de partidos fuerte, una prensa libre y unas sólidas organizaciones sindicales y empresariales para negociar los conflictos sociales. Sin embargo, el índice de crecimiento de Venezuela, que había sido el más elevado, con un 6,4 % anual, se ha desplomado hasta el punto de que la producción por trabajador en la economía no relacionada con el petróleo es casi la mitad de la que registró en 1980. ¿Qué ha sucedido? Hausmann arguye dos explicaciones. La explicación neoclásica es que la caída del valor de las exportaciones de petróleo ha reducido los ingresos y, por tanto, la producción (no comercializada). Pero los cálculos de Hausmann indican que esto sólo puede llegar a explicar la mitad del colapso. El segundo factor es el aumento del riesgo en el país, que se refleja en los índices nacionales y en los tipos de interés contractuales de Venezuela, lo cual ha reducido el deseado capital comercial. Detrás de ello, según Hausmann, está la incapacidad de atajar los conflictos de distribución tras la caída de los ingresos del petróleo. Venezuela se ha convertido, sencillamente, en un entorno de mayor riesgo, lo cual, a su vez, ha erosionado la calidad de las instituciones públicas y su legitimidad. Este argumento recuerda la importancia que Pritchett atribuye a las reglas del juego. Indica que los países pueden tropezar y caer, aun cuando sus instituciones parezcan sólidas, según los criterios convencionales.

Dani Rodrik es profesor de Economía Política Internacional en la John F. Kennedy School of Government (KSG), de la Universidad de Harvard.

142 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Adquiera un ejemplar en: http://www.amazon.com/gp/product/0691092699/ sr=8-1/qid=1143644214/ref=pd_bbs_1/ 104-4737729-5195129?%5Fencoding=UTF8

Presentación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública

Es difícil alcanzar un consenso en cuanto al contenido de un instrumento como la Carta Iberoamericana de la Función Pública. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) encomendó la tarea de su redacción al Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Ambas instituciones trabajaron en varias reuniones previas, que contaron con la participación de representantes de los gobiernos de todos los países de la región, para analizar el contenido preliminar presentado por el profesor Francisco Longo de ESADE 17/05/2004 - José Manuel Sucre Ciffoni

Durante su elaboración, y teniendo muy claro cuál debía ser el propósito de una Carta de la Función Pública, se combinaron los intereses de tres sectores: • El interés del Estado como empleador, que exige lealtad y compromiso al funcionario público, y eficiencia en la ejecución de las políticas trazadas.

mencionados. • La exigencia del ciudadano de que se presten servicios de calidad y de que estos se sometan a un proceso constante de revisión, para adaptarlos al también constante cambio de las condiciones. • La exigencia del ciudadano de que los procesos admi-

• El clamor del funcionario público, que pide neutralidad

nistrativos se enmarquen en altos estándares éticos,

política y condiciones de igualdad en el empleo, así

particularmente la integridad, la rendición de cuentas

como gozar de estabilidad y posibilidades de promo-

y la transparencia en la conducción del servicio pú-

ción, de acuerdo con los méritos y la profesionalización

blico.

de la función pública, sobre la base de los elementos Los modelos de gobernanza pública | 143

La Carta fue presentada durante la V Conferencia de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, celebrada en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia) en junio de 2003, donde se llevaron a cabo interesantes y profundos debates que culminaron con su aprobación. La Carta Iberoamericana de la Función Pública combina de manera armónica los intereses de todos los sectores de una sociedad democrática. Por ello fue endosada por los jefes de Estado y de Gobierno durante la XIII Cumbre Iberoamericana celebrada también en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia) en noviembre de 2003: “La XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno expresa compromiso especial para avanzar en la Profesionalización de la Función Pública y respalda los principios y orientaciones de la Carta Iberoamericana de la Función Pública”. Por otra parte, durante la 58 Asamblea General de la ONU, el Secretario General presentó y distribuyó la Carta Iberoamericana con el símbolo A/58/193, lo que la convierte en documento oficial de la ONU. Fue difícil superar esta etapa y lograr el consenso no solo de los países iberoamericanos, sino también de la comunidad internacional, durante la 58 Asamblea General de la ONU. Sin embargo, la etapa más difícil comienza ahora con el desarrollo y la institucionalización del proceso en el que se han de implementar sus principios. Para ello, la ONU ha ofrecido todo su apoyo para el diseño y la implementación de las estrategias nacionales y regionales que los países miembros acuerden. La acción del Estado a través de una función pública eficiente, moderna y profesional es, sin duda, el espejo que reflejará la imagen de nuestras democracias y el instrumento directo para elevar la calidad de vida del ciudadano.

José Manuel Sucre Ciffoni es gerente de programa de la División para la Administración Pública y Gestión del Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

144 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Entre los pobres resultados de Lisboa y los grandes retos de la 'ampliación al este' Expectativas y retos que plantea la V ampliación en el campo de la estabilidad y la fiabilidad de los marcos de regulación 20/05/2004 - Pere Puig

La Unión Europea se encuentra hoy en una encrucijada

una dinámica demográfica interna realmente poco favo-

ciertamente difícil: algunas de las economías más des-

rable, por otro, van a ejercer una presión importante

arrolladas y de mayor tamaño de la UE, en particular la

sobre el característico modelo económico y social euro-

francesa y la alemana, parecen estar atrapadas en una

peo, que sin duda se pretende preservar.

situación de incapacidad para superar los bajos ritmos de crecimiento y las persistentes tasas de desempleo. La UE se ha visto relegada a una posición en la que predomina cierta sensación de inferioridad frente al crecimiento de otras economías mucho más dinámicas del planeta, como la de los Estados Unidos de América y buena parte de las economías localizadas en el sudeste

La apertura de la Unión hacia el este de Europa va a tener, sin duda, un importante impacto en el mundo de los negocios, así como en el conjunto de los mecanismos políticos, económicos e institucionales de la UE. El proceso de integración de diez nuevos estados miembros de los países de la Europa central y del este va a ampliar el

asiático.

mercado único y a crear unas perspectivas ciertamente

Como es bien sabido, la UE, desde el pasado 1 de mayo,

tual UE como en las economías de los nuevos países

tiene que hacer frente al conjunto de desafíos que com-

miembros del este de Europa. La creación de un mercado

portará la gran ampliación al este, con el ingreso de diez

único europeo más amplio, con cerca de 480 millones de

nuevos países miembros del centro y del este de Europa.

consumidores “frente a los 375 millones que hoy lo con-

Todo ello sucede en un entorno exterior en el que la glo-

forman” va a permitir una mejor asignación de los recur-

balización y el rápido cambio tecnológico, por un lado, y

sos económicos y el desarrollo de importantes

más favorables tanto en los países que conforman la ac-

Los modelos de gobernanza pública | 145

economías de escala. La ampliación permitirá extender a lo ancho de todo el continente el conjunto de estándares y prácticas de buen gobierno que rigen en la actualidad en los países más desarrollados que integran la UE, con los consiguientes efectos positivos en muchas áreas de la economía y de la sociedad de los países afectados. Tales estándares y buenas prácticas administrativas incluyen, entre otros, mejores sistemas de organización administrativa y de

forzada, al bloque dependiente de la antigua Unión Soviética, se ha ido transformando, de modo gradual, en una creciente sensación de ansiedad sobre los efectos potencialmente perversos de la ampliación. Esto resulta particularmente visible en el ámbito de la asignación de fondos presupuestarios para las ayudas agrícolas y regionales, que la inminente ampliación puede obligar a reducir para una gran parte de los actuales países miembros de la UE-15 y sus regiones más pobres.

funcionamiento de los sistemas judiciales, junto al cum-

En este sentido, dada la importante descentralización de

plimiento de normas más exigentes en materia de medio

la toma de las decisiones sobre gasto público existente

ambiente y de calidad o seguridad de los alimentos.

en países como España, el riesgo de una reducción de

La preparación necesaria para conseguir una adecuada integración va a obligar a efectuar inversiones realmente masivas en los diferentes países candidatos a la adhesión, tanto en lo que respecta a las infraestructuras públicas (agua, energía, residuos, transportes y redes de comunicación) como a las que tienen que ver con la actividad productiva de las empresas. El lado esperanzador de la ampliación para el mundo empresarial hay que buscarlo en el acceso a mercados más amplios, con un mejor clima de regulaciones y un entorno de mayor estabilidad política y macroeconómica, a lo que cabe añadir cierto número de oportunidades comerciales provenientes del mismo proceso de ingreso en la UE. En el lado de la desesperanza para el mundo empresarial, en cambio, se situarían, principalmente, los aspectos relacionados con la escasa capacidad de administración efectiva de las leyes de la UE por parte de los gobiernos de los nuevos países miembros, una amenaza que podría entorpecer seriamente tanto la integridad como el buen funcionamiento efectivo del mercado único. La Comisión Europea está invirtiendo importantes sumas de dinero en ofrecer un apoyo administrativo adecuado que haga posible una apta integración de los diez nuevos países miembros, por lo menos a medio plazo. En este sentido, ha desarrollado ya numerosos programas de formación y de intercambio de experiencias con el propósito de respaldar los importantes esfuerzos que el conjunto de los países del centro y el este de Europa va a tener que realizar en este campo. El entusiasmo inicial en favor del retorno a Europa de los países del centro y el este que pertenecieron, de forma 146 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

las ayudas europeas en las regiones enmarcadas en el objetivo 1 es importante, al igual que sus posibles efectos sobre la suficiencia financiera de algunas de las comunidades autónomas. Las consecuencias de la ampliación de la UE sobre la trayectoria futura de las regiones mediterráneas más pobres se van a manifestar, asimismo, en algunos aspectos clave para su desarrollo económico. Por ello, seguramente, existe una presión política creciente que trata de forzar, para el conjunto de los nuevos países miembros, el establecimiento de períodos de acceso más largos (o de retrasos) a los principales fondos y políticas de ayuda en materia regional y agrícola (no llegar a disponer del 4 % de su PIB hasta el horizonte del año 2006), una presión que, al parecer, vendría alimentada por la fuerte preocupación de los gobiernos ante las eventuales consecuencias presupuestarias directas e indirectas derivadas de una presión creciente de financiación frente a unos recursos limitados. Conviene tener muy presente que la inversión en capital público y el apoyo a la reforma de los sistemas educativos y a la modernización de las administraciones públicas de los nuevos países son del todo indispensables, y que constituyen el único camino por el que este conjunto de países puede esperar recibir el impulso necesario que les debe permitir acelerar su integración y su proceso de convergencia real hacia el nivel medio de la renta por habitante de la UE. Tratar de posponer de modo sistemático el acceso de estos países a la plena disponibilidad de los fondos estructurales que necesitan puede acabar siendo una medida claramente contraproducente, en tanto que no permitiría ganar el tiempo necesario para poder colo-

car las economías de dichos países en una situación real de modernización y de desarrollo que facilite su plena integración en el conjunto de la nueva UE. De lo que se trata, en definitiva, es de que Europa se ajuste de nuevo a lo que fueron en el pasado sus fronteras históricas y culturales más estables, y de que sea

MARTÍN, Carmela; TURRIÓN, Jaime (2003). “El impacto de la ampliación de la UE en el comercio y en los flujos migratorios y de inversión directa de España”. Documento de trabajo. Madrid: Academia Europea de Ciencias y Artes, Delegación Española. MUNCHAU, Wolfgang (2004). “Ground: Why Germany’s once soaring economy is failing to take off”, Financial Times (Comment and Analysis), 1 de abril de 2004.

capaz, a la vez, de explotar los beneficios económicos que le va a proporcionar a medio plazo la constitución efectiva de un gran mercado único de 500 millones de habitantes. Los riesgos a que nos enfrentamos en este gran proyecto de ampliación son, sin duda, elevados. Lo que hay que hacer es tratar de empezar a aplicar las medidas con que minimizarlos, medidas entre las que figuran algunas de las importantes reformas tanto en el ámbito político (cumbre de Maastricht) como económico (acuerdos de Lisboa), que la propia UE tiene planteadas desde hace algún tiempo.

MUNCHAU, Wolfgang (2004). “Why the Lisbon process is very much alive”, Financial Times (Comment and Analysis), 1 de abril de 2004. VIÑALS, José (2003). “La economía europea en la encrucijada”, III Conferencia Anual sobre Política Económica, Empresa y Sociedad". Madrid: Círculo de Empresarios, noviembre de 2003. ZUBIRI, Ignacio (2004). “Los retos presupuestarios de la ampliación de la Unión Europea”. Documento de trabajo. Madrid: Academia Europea de Ciencias y Artes, Delegación Española, 2003.

Las oportunidades y los beneficios que pueden llegar a obtenerse a medio plazo son, sin duda, muy elevados. Sin embargo, las consecuencias de un fracaso serían realmente importantes, sobre todo a medio y largo plazo, para el propio proceso de construcción europea.

Pere Puig es catedrático de economia de la URL, profesor de ESADE y profesor del IDGP.

BIBLIOGRAFÍA AA. VV. (2002). “Who’s Afraid of the Big Enlargement? Economic and Social Implications of the EU Prospective Eastern Expansion”, CEPR Policy, paper n.º 7, junio de 2002. ALESINA, Alberto; PEROTTI, Roberto (2004). “The European Union: A Politically Incorrect View”, NBER Working Paper Series, 10342, marzo de 2004. BLANCHARD, Oliver (2004). “The Economic Future of Europe”, Working Paper Series, Massachusetts Institute of Technology, Department of Economics, 4 de febrero de 2004. BUCK, Tobias; DOMBEY, Daniel (2004). “Missed targets: Why has the European Union failed in its efforts to match the economic strides of the US?”, Financial Times (Comment and Analysis), 25 de marzo de 2004.

Los modelos de gobernanza pública | 147

Traspaso (devolution) de competencias y descentralización en la Administración pública: conceptos, consecuencias y evaluación La descentralización es un tema muy recurrente[1] en los debates académicos y profesionales sobre Administración pública y gestión pública. Este breve artículo contiene unas reflexiones muy generales sobre un tipo específico, aunque muy importante, del amplio fenómeno de la descentralización: el traspaso de competencias. El traspaso de competencias puede definirse como una transferencia de autoridad formal a organizaciones externas, legalmente establecidas, dirigidas por representantes electos; habitualmente se produce de niveles “superiores” a niveles “inferiores” de gobierno.[2] En otras palabras, es la dimensión vertical y territorial de la descentralización. 19/12/2005 - Elio Borgonovi

En los últimos veinte años, las reformas en materia de

dos, de los países mediterráneos del sur, así como en los

traspaso de competencias han estado presentes en la

más descentralizados de los países escandinavos del

agenda de gobierno de muchos países. En Europa, exis-

norte; la democracia de más larga historia del mundo, la

ten algunos ejemplos de tendencias a dicho traspaso en

del Reino Unido, y las democracias más jóvenes de los

los (antiguos) sistemas “napoleónicos”, muy centraliza-

países del Este tienen en común una experiencia reciente

148 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

de intervenciones destacadas a favor del traspaso de

estar a cargo de unas mismas funciones o tareas y, por

competencias. [3]

tanto, gastar dinero para realizarlas.

Las reformas para el traspaso de competencias son pro-

Además, el traspaso de competencias lleva a la frag-

cesos complejos, que producen efectos diversificados en

mentación (y, en consecuencia, a deseconomías de es-

distintos países. Los procesos de diseño de las políticas

cala), debido a la transferencia de autoridad del nivel

que fijan el traspaso de competencias como punto des-

central de gobierno a muchas unidades descentraliza-

tacado de la agenda gubernamental de un país y que

das; esta circunstancia puede ser una desventaja desde

conducen a su implantación pueden ser enormemente

la perspectiva de la competencia global. (Por otra parte,

diversificados; los problemas que el traspaso de compe-

cabe señalar que un argumento muy conocido a favor del

tencias trata de atajar varían notablemente; finalmente,

traspaso de competencias sostiene que la dimensión re-

los mismos modelos de traspaso de competencias que

gional/territorial responde mejor a los desafíos de la com-

se toman efectivamente en consideración pueden diferir

petencia global.

mucho de un país a otro. [4]

Puesto que el traspaso de competencias es un tema com-

De todas formas, es posible presentar algunas generali-

plejo, ¿cómo puede evaluarse? Existen configuraciones

zaciones muy amplias en torno al proceso de traspaso de

institucionales a favor del traspaso de competencias que

competencias. En primer lugar, el traspaso de compe-

puedan considerarse beneficiosas? En determinadas cir-

tencias en la Administración pública es una necesidad,

cunstancias, la respuesta sería “sí”, especialmente si la

que muchas personas en las sociedades modernas re-

pretensión es una justa redistribución de poder. En otros

claman. Un argumento muy conocido a favor del traspaso

casos, cabe suponer que cualquier esfuerzo para definir

de competencias es que aproxima la elaboración de las

unos marcos más exhaustivos, o por lo menos más am-

políticas y la prestación de los servicios a los ciudadanos,

plios, para evaluar los procesos de traspaso de compe-

lo cual mejora la eficiencia y la efectividad del sector pú-

tencias sería beneficioso para la investigación y para la

blico (ventajas de proximidad).

práctica, así como para el diseño de las políticas.

Al mismo tiempo, el traspaso de competencias constituye

Los procesos de descentralización, en líneas generales,

un reto para los gestores y los diseñadores de las políti-

debieran evaluarse comparando sus beneficios y venta-

cas. La descentralización distribuye los poderes, las fun-

jas con sus posibles desventajas y costes. Ello supone

ciones y la información a muchos niveles de gobierno, y

que hay que realizar mucho trabajo de investigación para

crea una red más compleja para la toma de decisiones y

(i) definir mejor y clasificar los costes y los beneficios del

la prestación de servicios. En consecuencia, dificulta la

traspaso de competencias; (ii) establecer formas signifi-

coordinación y requiere decididamente unos mecanis-

cativas para medirlos, y (iii) evaluar y validar conceptos y

mos más efectivos de supervisión y control. La respon-

medidas mediante una investigación comparativa más

sabilidad quizá es una tarea dura, pero compartir la

basada en datos empíricos.

responsabilidad puede resultar todavía más duro.

Los costes del traspaso de competencias, por ejemplo,

Finalmente, el traspaso de competencias es un pro-

pueden agruparse, en general, en dos grandes catego-

blema, puesto que produce constantemente consecuen-

rías, las monetarias y las no monetarias. El crecimiento

cias involuntarias. Me gustaría señalar sólo algunas de

del gasto público, obviamente, debe incluirse en la pri-

ellas. El gasto público, en primer lugar, puede incremen-

mera categoría. (Es la dimensión que se mide con más

tarse fácilmente como resultado de los procesos de tras-

frecuencia, aunque podría resultar difícil demostrar hasta

paso de competencias, puesto que se crean nuevas

qué punto este crecimiento depende de los procesos de

administraciones o se refuerzan las preexistentes. Ello

traspaso de competencias.) Pero ¿cómo medir los costes

ocurre especialmente durante la “transición” de un sis-

de los conflictos que surjan entre distintos niveles de go-

tema centralizado a uno descentralizado. Distintas enti-

bierno? Las evaluaciones cualitativas muy generales

dades públicas, a niveles distintos de gobierno, podrían

¿son una buena medida? ¿Cómo medir sus impactos? Los modelos de gobernanza pública | 149

También los beneficios requieren una clasificación y unas medidas más claras. Pueden ser muy variados: desde un mayor grado potencial de participación democrática y responsabilización hasta una mayor calidad, eficiencia y efectividad en los servicios públicos, etc. Finalmente, quisiera llamar la atención sobre una cues-

[4] Fedele, P.; Ongaro, E. (2005), “A Common Trend, Different Houses: a Comparative Analysis of Devolution in Italy, Spain and the United Kingdom”, paper presentado en la EGPA Conference “Reforming the Public Sector: what about the citizens?”, Berna, Suiza, 31 de agosto - 2 de septiembre de 2005. [5] Borgonovi, E. (2005), Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milán, Egea.

tión metodológica relacionada con el estudio y el análisis de los procesos de traspaso de competencias. La descentralización consiste en la transferencia de funciones y recursos del Estado central a unas unidades descentralizadas: ello implica que una de las precondiciones y uno de los requisitos básicos para que dicha reforma resulte efectiva es la capacidad de los entes periféricos. Las actitudes y las habilidades políticas, administrativas y directivas de las unidades locales son sumamente importantes para el éxito de la descentralización. En consecuencia, puede suponerse con razón que incluso una reforma institucional bien diseñada para transferir funciones y poderes a niveles inferiores de gobierno probablemente no se implementará del todo si éstos últimos no son capaces de rendir a un nivel “suficiente” de efectividad y eficiencia. [5] Acaso el estudio del traspaso de competencias requiere unas interacciones más fuertes entre los enfoques de la ciencia política, la Administración pública y la gestión pública. [6]

Elio Borgonovi es director del Departamento de Administración Pública y Gestión de la Asistencia Sanitaria de la Università Bocconi de Milán.

[1] Pollitt, C. (2005), “Decentralization: a central concept in contemporary public management”, en: Ferlie, E.; Lynn, L.; Pollitt, C. (eds.) The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford University Press. [2] Pollitt, C.; Birchall, J.; Putman, K. (1998), Decentralising Public Service Management, Londres, McMillan Press. [3] Fedele, P.; Ongaro, E. (2005), “A Common Trend, Different Houses: a Comparative Analysis of Devolution in Italy, Spain and the United Kingdom”, paper presentado en la EGPA Conference “Reforming the Public Sector: what about the citizens?”, Berna, Suiza, 31 de agosto - 2 de septiembre de 2005.

150 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

[6] Hutchcroft, P. (2001) Centralization and decentralization in administration and politics: assessing territorial dimensions of authority and power, Governance, January, Vol. 14, No. 1, pp. 2353.

Cambio político y Estado autonómico

En 2004 se celebra el veinticinco aniversario de los primeros Estatutos de Autonomía: el vasco y el catalán. Posiblemente, tal evento transcurrirá sin apenas repercusión mediática y es de prever, al menos en lo que al País Vasco concierne, que lo haga sin celebración alguna. Cabría preguntarse por qué una fecha tan señalada no suscita apenas entusiasmo entre la ciudadanía, los partidos políticos y las propias instituciones. Sin duda, esta circunstancia entronca directamente con la rebaja autonómica sufrida durante las dos últimas décadas respecto a las expectativas que se generaron inicialmente en determinados medios políticos. 17/05/2004 - Rafael Jiménez Asensio

Es cierto, en cualquier caso, que el cambio experimen-

comprobar los porcentajes de gasto público y del perso-

tado por el Estado en estos veinticinco años ha sido muy

nal al servicio de la Administración que dependen de las

notable. Del Estado hipercentralizado de los inicios de la

comunidades autónomas. No debe extrañar, en conse-

transición política se ha pasado, en poco más de dos dé-

cuencia, que hayan emergido potentes maquinarias ad-

cadas, a un país organizado en clave de autonomías te-

ministrativas en las comunidades autónomas y que parte

rritoriales que, sin perjuicio de los notables déficit

de las políticas públicas se gestionen en el ámbito auto-

institucionales que presenta, dispone de una descentra-

nómico.

lización administrativa de considerable envergadura. En efecto, buena parte de la gestión administrativa en el Estado autonómico se lleva a cabo en los niveles autonómicos de gobierno; para constatarlo, solo hay que

Sin embargo, los problemas del Estado autonómico se sitúan, principalmente, en el campo político o, si se prefiere, en los limitados “y en algunos casos inexistentes” Los modelos de gobernanza pública | 151

márgenes de configuración legislativa de que disponen

afinados a una (re)interpretación del sistema competen-

hoy en día las comunidades autónomas. Como bien se

cial, aunque, más correctamente, habría que referirse a

indicó en su momento, España posee una autonomía po-

un intento de redefinir, por la vía estatutaria, la interpre-

lítica de baja calidad, lo que se traduce en unas potesta-

tación que la jurisprudencia constitucional ha hecho de

des legislativas encorsetadas por el legislador básico y

los títulos competenciales recogidos en la Constitución.

minadas por una serie de títulos competenciales de na-

Esta vía se me antoja muy difícil de explorar, y sus resul-

turaleza transversal, así como hipotecadas por una con-

tados efectivos no podrán comprobarse hasta que el mo-

cepción del legislador autonómico como regulador de

delo de reforma se haya concretado definitivamente y, en

fenómenos marginales o residuales.

todo caso, hasta que la propia jurisprudencia constitu-

Por muchos y diferentes motivos, no hay que extrañarse de ello. Efectivamente, en el plano de la cultura política, la ciudadanía española apenas ha interiorizado el valor

cional vuelva a (re)interpretar esos nuevos enunciados estatutarios que pretenden comprimir las soluciones constitucionales. No es tarea fácil.

del pluralismo territorial que el nuevo modelo de Estado

La situación política, sin embargo, ha cambiado sustan-

implica. Nuestra clase política, por ejemplo, tiene una

cialmente a raíz de los resultados electorales del 14-M.

débil concepción de la descentralización, lo que supone

La obtención de una mayoría relativa por parte del PSOE,

que las Cortes Generales y el Gobierno, en su caso, sigan

cuyos 164 diputados, unidos a los 5 diputados de IU,

muchas veces legislando como si nos encontráramos to-

suman un total de 169 escaños (a siete de la mayoría ab-

davía en un Estado centralizado. Euskadi y Cataluña ven

soluta), así como la existencia de 33 diputados que re-

con cierto recelo al resto de España, y esta, al mismo

presentan a corrientes políticas nacionalistas (que,

tiempo, se muestra muy poco receptiva a todo aquello

sumados a los anteriores, ofrecerían un total de 202 di-

que no sean los signos externos de la españolidad más

putados), suponen un vuelco radical frente a la situación

tradicional (lengua, banderas, selecciones deportivas,

de mayoría absoluta de que gozaba el PP en la anterior le-

etc.). Quizá veinticinco años sea un período demasiado

gislatura. De hecho, los 148 escaños del PP, unidos al po-

corto como para que se produzca un vuelco radical a este

tencial de coalición “cero” que tiene en estos momentos

estado de cosas. Es posible. En cualquier caso, la es-

el principal partido de la oposición, permiten al PSOE un

tructura territorial del Estado es un problema abierto, en

gobierno tranquilo, aun encontrándose algo lejos del um-

proceso constante de adaptación y que requiere enormes

bral de la mayoría absoluta.

dosis de tolerancia y comprensión para ser encauzado correctamente. Como también se indicó, en materia de organización territorial del Estado, el proceso constituyente español es, todavía hoy, un proceso inconcluso, por

No obstante, a los efectos que aquí interesan, el cambio político puede tener consecuencias importantes sobre el modelo de Estado. A pesar de la comodidad con la que

no hallarse completamente cerrado.

puede gobernar el partido mayoritario, no es menos

Nada mejor para comprobar el anterior aserto que las di-

levancia (aprobación de los Presupuestos Generales del

ferentes propuestas que ya circulan en la “cocina” polí-

Estado, leyes orgánicas o modificación del Reglamento

tica española. Así, es bastante evidente que el llamado

del Congreso de los Diputados), el PSOE necesitará ob-

Plan Ibarretxe (rectius, la Propuesta de Estatuto Político

jetivamente el concurso de alguno o algunos de los par-

de la Comunidad de Euskadi) supone una redefinición

tidos nacionalistas numéricamente más importantes en

casi completa de los equilibrios constitucionales de poder

la Cámara “y aquí hay que hacer mención expresa a ERC,

entre el Estado y la Comunidad Autónoma vasca, si no re-

CiU y PNV, principalmente”. Esta necesidad puede gene-

presenta un claro sistema de excepción constitucional

rar la virtud de que la legislación del Estado pueda mos-

pretendidamente amparado en la Disposición Primera de

trarse, paulatinamente, más permeable a la idea de

la Constitución. Por su parte, el todavía non nato proceso

pluralismo territorial, que es, sin duda, consustancial a

de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, sobre

nuestro Estado autonómico. Esperemos que no sea un

el que circulan numerosos documentos y propuestas, pa-

vano deseo.

rece que caminará por senderos menos rupturistas y más 152 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

cierto que, para determinadas decisiones de especial re-

También puede resultar relevante el dato de que la suma de escaños del PSOE y de los partidos nacionalistas es sobradamente suficiente para aprobar en sede de Congreso cualquier reforma de los Estatutos de Autonomía (para lo cual se requiere una mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del proyecto en el Congreso de los Diputados). Es cierto, en cualquier caso, que sería muy recomendable que, en un proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se diera el máximo consenso posible, pero no lo es menos que, aunque esta circunstancia no se dé, nadie podría poner en entredicho la legitimidad de esa reforma, si su aprobación inicial se lleva a cabo por casi el 90 % de la Cámara catalana y si 202 diputados (veinticinco por encima de la mayoría absoluta) la avalasen en el Congreso de los Diputados. La paradoja del asunto podría radicar en que sería el Senado, que es la cámara “territorial”, el lugar institucional donde la aceptación de la reforma recibiría menos apoyos e, incluso “lo que no cabe descartar”, podría ser rechazada temporalmente.

y medio plazo, abre muchas incógnitas. Y, en fin, la profundización en los niveles de autogobierno no solo requerirá una reforma de los Estatutos, sino, posiblemente, un cambio profundo en muchas leyes estatales, que vendrían a ser una especie de medidas normativas de acompañamiento para hacer viable la mejora en la calidad de la autonomía y, especialmente "si no se quiere modificar la Constitución", hacer uso de los instrumentos extraordinarios de ampliación competencial previstos en el artículo 150, apartados 1 y 2. Por otra parte, el éxito o fracaso de esa operación "según decía" radicará, esencialmente, en la interpretación que finalmente adopte el Tribunal Constitucional. La composición actual del Alto Tribunal debe recibir una fuerte inyección de savia autonomista "y no solo testimonial"; en caso contrario, todo el edificio normativo que se construya se puede derrumbar, una vez más, como un castillo de naipes. En tal caso, la frustración que se derivaría de otro proceso truncado de articulación del Estado podría dar paso a escenarios nada deseados.

Distinto es el caso de la reforma de la Constitución, que, en la propuesta del candidato a la Presidencia del Gobierno, se limita a unos puntos muy concretos, que se proyectan, por lo que ahora importa, en la reforma del Senado y en unos leves retoques del Título VIII de la CE (determinación en el texto constitucional de cuáles son

Rafael Jiménez Asensio es catedrático de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de ESADE y professor del IDGP.

las Comunidades Autónomas que conforman el Estado). En estos puntos, el concurso del Partido Popular es imprescindible, puesto que el procedimiento de reforma constitucional ordinario requiere mayorías de 3/5 partes en ambas cámaras, especialmente en el Congreso de los Diputados, lo que supone un total de 210 diputados, que no suman el resto de los grupos parlamentarios, sin contar el Grupo Popular, en la Cámara Baja. No obstante, si esa reforma constitucional del Senado y del Título VIII se vincula con la reforma constitucional del Título II (sucesión a la Corona) y con la inserción de la Constitución Europea en el sistema constitucional, el procedimiento de reforma deberá ser el agravado; en consecuencia, la aprobación inicial de la reforma por 2/3 partes de la Cámara supondría la disolución de las Cortes y la convocatoria de elecciones, y las nuevas Cortes deberían ratificar la reforma por mayoría de 2/3 partes. En definitiva, la viabilidad de la reforma constitucional dependerá en este punto de un cambio radical en la forma de concebir estos problemas por parte del Partido Popular, lo que, a corto Los modelos de gobernanza pública | 153

Informe sobre buen gobierno y transparencia administrativa El Gobierno de la Generalitat de Catalunya acordó, el 21 de diciembre de 2004, la creación de un grupo de trabajo sobre buen gobierno y transparencia administrativa, que tendrá que redactar un informe sobre los principios que deben orientar las actuaciones de las administraciones públicas catalanas, de sus organismos y empresas o de sus responsables políticos y profesionales, con el fin de asegurar la transparencia en la gestión de los recursos públicos y la igualdad en el acceso a la información sobre esta gestión por parte de todos los ciudadanos, organizaciones y empresas". El grupo de trabajo, integrado por un presidente y diez vocales, se constituyó el 14 de enero de 2005, inició su labor el día 27 del mismo mes y entregó el informe final (documento adjunto) el 27 de julio, cumpliendo con precisión matemática el plazo previsto de seis meses. 26/09/2005 - Eulàlia Vintró

Además, el acuerdo respondía al Plan de Gobierno 20042007, que literalmente señalaba que "es preciso reforzar la calidad democrática de nuestro sistema político y administrativo y dar mayor transparencia a la gestión de sus organismos e instituciones", y pretendía "obtener una evaluación independiente sobre la situación actual y una aproximación a las determinaciones necesarias para avanzar 154 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

en la consecución de los mencionados objetivos". De la lectura de estos enunciados se desprenden claramente no sólo la amplitud de los contenidos y la limitación temporal para abordarlos, sino també la complejidad inherente a un debate simultáneo sobre el sistema político y administrativo. Por todo ello, el grupo desestimó,

de entrada, toda referencia al sistema político representativo, aunque dejó constancia de la necesidad urgente, superior incluso a cualquier reforma administrativa, de una reforma política que se concrete en "una ley electoral, una ley de organización territorial, una ley de financiación de los partidos políticos y una ley reguladora de los medios de comunicación públicos". Por otra parte, el grupo hacía constar que la asunción de los principios éticos y la transparencia en la gestión por parte de los responsables electos y los profesionales "no está tanto en función de que se aprueben nuevas leyes, cuanto de que se cumplan y se hagan cumplir las leyes vigentes". Se trata, prioritariamente, de la voluntad efectiva de observar y hacer observar la ley por parte de todos, empezando por la propia Administración. Así pues, una vez delimitado el ámbito de trabajo en el sistema administrativo, se procedió a analizar su función, los actores, las acciones y la transparencia, con una reflexión previa acerca de los valores que han de informar el buen gobierno. A partir de ocho documentos, elaborados por miembros del grupo, sobre el contexto del encargo, la Administración y la función pública, el ámbito institucional autonómico especializado, los altos cargos, las empresas públicas, la contratación, las ayudas y subvenciones, la transparencia y el acceso a la información, así como de las sesiones de debate colectivo del grupo y de las aportaciones específicas de otros expertos en algún tema, se han redactado las cincuenta y ocho propuestas y recomendaciones que constituyen el núcleo del informe entregado al presidente de la Generalitat. No resulta sencillo, ni probablemente razonable, hacer un resumen y seleccionar algunas de las propuestas y recomendaciones. Son fruto de un proceso de reelaboración y de simplificación consensuada entre personas de distintas trayectorias profesionales y políticas, y presentan una cierta unidad y equilibrio. Es preferible, pues, que se lean enteras y como un todo. Sin embargo, me parece importante subrayar que el Gobierno de la Generalitat, al formular el encargo y, más aun, al aplicar -como esperamos todos los integrantes del grupo- las propuestas entregadas, se sitúa en la dirección correcta, ya iniciada por otros gobiernos europeos y por algunos organismos internacionales, a la hora de establecer códigos de conducta, cartas de servicio, medidas estrictas de incompatibilidades, acciones positivas, difusión de buenas prácticas, publicidad de sueldos y de

sanciones, libre acceso a toda la documentación pública, salvo excepciones limitadas y motivadas..., en definitiva, a la hora de contar con la ciudadanía en el ejercicio de la gestión pública, en vez de convertirla en una trampa inextricable, llena de dificultades y accesible sólo para iniciados, en el mejor de los casos, o en un terreno abonado para las influencias, el clientelismo o la corrupción, en el peor. Desde la conciencia de que la mejora en la transparencia y el buen gobierno consiste no sólo en un catálogo de propuestas y recomendaciones, como dice la número dos, me permito reiterar su contenido, pues el catálogo de propuestas y recomendaciones resultará útil si, a su vez, el Gobierno, con la participación informada y activa de la ciudadanía, se implica a fondo en: • La definición de los valores de la ciudadanía para Cataluña • La defensa constante de estos valores en su discurso y en su acción, para que sean coherentes y consecuentes, y explicarlos de este modo. • La adopción de medidas en cascada, que promuevan estos valores en todas las consejerías y empresas públicas, así como en las demás administraciones públicas. • La formación de todos los trabajadores públicos en estos valores y en su práctica. • La investigación de la complicidad con todos los sectores sociales en esta defensa, con particular atención a los medios de comunicación, tanto públicos como privados. • La inclusión de estos valores en todos los acuerdos que promueva, dentro y fuera de Cataluña.

Eulàlia Vintró es catedrática de filología griega de la Universidad de Barcelona y vocal de un grupo de trabajo sobre buen gobierno y transparencia administrativa.

Ha sido diputada del Parlament de Catalunya y teniente de alcalde del Ayuntamiento de Barcelona. También ha sido regidora de Enseñanza, Cultura y Juventud, y de Bienestar Social, en varias legislaturas.

Los modelos de gobernanza pública | 155

Tamyko Ysa, investigadora principal del Grupo de Investigaci贸n en Liderazgo e Innovaci贸n de ESADE - Miembro del Consejo de Redacci贸n de PUBLIC

n en Gestión Pública (GLIGP)

la gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas

Los 50 mejores artículos de PUBLIC | 157

Diferentes actividades para gestionar redes interorganizativas En un anterior número de PUBLIC repasábamos algunos conceptos básicos sobre redes interorganizativas. En concreto, nos centrábamos en por qué y cómo se crean este tipo de redes. En este segundo escrito, pasamos revista a los diferentes modelos que existen para gestionar la red. 20/06/2005 - Àngel Saz-Carranza

La perspectiva de la gestión de redes concibe el gestor

laboración (collaborative advantage) de Huxham; el mo-

como un mediador o un gestor de procesos y dista mucho

delo dinámico de las alianzas empresariales de Ring y Van

de la perspectiva clásica del enfoque intraorganizacional,

de Ven; la teoría de las redes interorganizacionales de

que concibe el gestor como un controlador de sistema. La

Ebers, y el modelo de la generación de capacidad para co-

gestión de redes asume definiciones cambiantes, empo-

laborar (interagency collaborative capacity) de Bardach.

deramiento vía información y una estructura de autoridad fragmentada en la que un pilotaje desde arriba hacia abajo no es posible, ya que las redes suelen ser planas, como señalan los holandeses Kickert, Klijn y Koopenjan y

Estos modelos contribuyen de dos maneras distintas al desarrollo del ámbito de la gestión de redes. Por una parte, algunos autores se centran en las actividades ne-

los norteamericanos Agranoff y McGuire.

cesarias para gestionar la red, como hacen Kickert, Klijn

Los modelos más representativos de gestión de la cola-

que se centran en proveer herramientas conceptuales

boración y de redes existentes en las diferentes líneas on-

destinadas a facilitar la comprensión de la colaboración o

tológicas son: la gestión de juegos y la estructuración de

red y a pensar de manera sistémica sobre la red, como

la red (game management and network constitution) de

hacen Ebers, Bardach, y Ring y Van de Ven.

Kickert, Klijn y Koopenjan, que pertenecen a la bibliografía sobre redes políticas; el modelo de la ventaja de la co158 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

y Koppenjan, y Huxham y Vangen. Por otra, hay autores

A continuación nos centramos en el primer grupo, es

decir, en las actividades para gestionar la red. Y describi-

Entre la primera categoría de actividades encontramos las

mos éstas en función de tres dimensiones, que son: el

que apoyan a los actores que quieren pertenecer a la red;

nivel al que se pretende influir en la actividad (estructura

las que empoderan a los actores poniendo a su disposi-

o interacción); la naturaleza de la actividad (idealista o

ción una infraestructura adecuada para participar; las que

pragmática), y el punto de implementación (percepciones,

intentan reequilibrar las diferencias internas de la red, y

actores y reglas).

las que movilizan la red mediante la motivación de los actores y la supervisión del buen funcionamiento de la red. En cambio, las actividades pragmáticas son, por ejemplo,

El nivel de influencia de las actividades: la red o el juego

las que manipulan la agenda para imponer temas o las que excluyen a participantes en determinados momentos de toma de decisión.

Según Kickert, Klijn y Koppenjan, y Agranoff y McGuire, una dimensión de las actividades es el nivel al que pretenden influir. Un primer nivel es el de la estructura de la red y el segundo es el de la interacción de los actores, lo

Niveles de implementación de las actividades: percepciones, actores y reglas

que ellos llaman “juego”. De todos modos, ambos niveles se retroalimentan de manera continua. Mientras los jue-

Finalmente, y en función de la categorización presentada

gos están influidos y limitados por la estructura de la red

por los autores Kickert, Klijn y Koppenjan, podemos iden-

(las reglas, los mecanismos y los miembros de la red), los

tificar una dimensión ulterior: el punto de implementación

juegos a su vez modifican la estructura. Los juegos están

o de aplicación de la actividad. Como hemos mencionado,

enmarcados en la red, que les sirve de plataforma. Por

una actividad puede ser de naturaleza idealista o prag-

ello, la gestión de redes puede dividirse en la estructura-

mática y puede intentar influir en el ámbito de red o de

ción de la red y en la gestión del juego.

interacción. Pero, además, el objeto sobre el que se aplica

Cuando definimos las reglas de acceso a la red (quién entra y quién no, y cómo se entra) o el objetivo de la red

la actividad, o el punto de implementación, constituye otra dimensión que determina sobre qué actúa una actividad.

(por ejemplo, si será una red de coordinación e intercam-

Una actividad puede estar dirigida a los actores, a las ins-

bio de información o una red que produzca algún servi-

tituciones o a las percepciones, por lo que los juegos o la

cio), estamos influyendo en la estructura de la red. En

estructura pueden ser influidos actuando sobre los acto-

cambio, cuando moderamos una reunión entre miembros

res, sobre sus percepciones o sobre las reglas institucio-

de la red o decidimos el orden del día de la reunión, es-

nalizadas. Estos tres puntos de intervención, al igual que

tamos influyendo en el nivel de interacción.

pasa con la red y el juego, también están fuertemente relacionados entre sí. Existen actividades que intentan influir sobre la percepción que tienen los actores de la red

La naturaleza de las actividades: idealistas o pragmáticas Huxham y Vangen identifican la naturaleza de las actividades como una dimensión ulterior. Las actividades pueden ser idealistas o pragmáticas. Las actividades idealistas serían aquellas absolutamente explícitas e incluyentes, mientras que las actividades pragmáticas son aquellas actividades que utilizan los desequilibrios de poder e información para avanzar en la consecución del

o de un juego. Otras incluyen o excluyen a actores de un juego o de la red. También se dan actividades dirigidas a modificar las reglas de un juego o de la red. Por lo tanto, una actividad llevada a cabo por un coordinador para gestionar una red siempre incorporará estas tres dimensiones. Cualquier actividad pretenderá influir bien sobre la estructura o bien sobre el juego; actuará sobre las percepciones, las reglas o los actores, y será de naturaleza pragmática o idealista.

objetivo de la red.

La gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas | 159

Àngel Saz-Carranza es investigador asociado del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE y del Research Center for Leadership in Action, Wagner School of Public Service, New York University.

Referencias AGRANOFF, Robert; McGUIRE, Michael. 2001. “Big questions in public network management”. En: Journal of Public Administration Research and Theory 11 (núm. 3). BARDACH, Eugene. 1998. Getting agencies to work together. The practice and theory of managerial craftsmanship. Washington: Brookings Institution Press. EBERS, Mark. 1997. The formation of inter-organisational networks. Oxford: Oxford University Press. HUXHAM, Chris; VANGEN, Siv. 2000. “Leadership in the shaping and implementation of collaboration agendas: how things happen in a (not quite) joined-up world”. En: Academy of Management Journal 43 (núm. 4). KICKERT, Walter; KLIJN, Erik-Hans; KOOPENJAN, Joop. 1997. Managing complex networks. London: Sage. RING, Peter; VAN de VEN, Andrew. 1994. “Developmental processes of cooperative inter-organisational relationships”. En: Academy Management Review 19 (núm. 1).

160 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

La gestión del conocimiento en red aporta valor público añadido Los actuales gestores del sector público y de las organizaciones no lucrativas son cada vez más gestores de conocimiento. Tienen que convertirse en líderes en la organización de la conectividad de los recursos humanos necesaria para resolver problemas difíciles. El trabajo en las organizaciones públicas cada vez valora más las contribuciones interactivas basadas en corpus de conocimientos, es decir, combinan experiencias estructuradas, valores, información contextual y la visión de expertos que proporcionan marcos que permiten evaluar e incorporar nuevas experiencias e información. La gestión del conocimiento se orienta a identificar, extraer y captar los “activos de conocimiento” de una entidad organizada y, en el caso de las organizaciones públicas, utilizarlos para aportar valor público añadido. Este demostró ser, claramente, un objetivo principal de las redes de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que analicé en mi estudio de sus operaciones internas. 26/03/2007 - Robert Agranoff

Managing Within Networks [Gestionar dentro de redes]

narios de los gobiernos federal y estatales que colaboran

[1] examina con detalle los requisitos operativos de ca-

con los gobiernos locales y con organizaciones no guber-

torce de estas entidades emergentes, e incluye a funcio-

namentales para tratar cuestiones transversales, pro-

La gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas | 161

blemas especialmente difíciles de abordar sobre el te-

presentaciones de expertos, workshops especializados,

rreno. Estas redes actúan en distintas áreas: transporte,

workshops DAFO, asistencia técnica práctica, sesiones

desarrollo económico y rural, sistemas de comunicacio-

de desarrollo del liderazgo comunitario, foros sobre “qué

nes y de gestión de datos, conservación de las cuencas

es lo que funciona”, actividades de producción de la

hidrográficas, gestión de las aguas residuales y servicios

agencia, “servicios de asistencia técnica” y audiencias

para personas con problemas de desarrollo debidos a la

públicas.

desnutrición. El estudio identifica cuatro tipos distintos de redes en función de sus finalidades, y se centra en las diferencias entre liderazgo y estructuras de gestión organizativas y tradicionales, los tipos de valor público añadido que aportan las redes, la relación entre redes y burocracias públicas, así como la forma cómo estas redes participan en la gestión del conocimiento (kno-

Cuarto, las redes de gestión pública (PMN) intentaban organizar la interfaz conocimiento explícito/conocimiento tácito no a través de la codificación sino a través de feedback informal de las numerosas actividades de gestión del conocimiento en que tomaban parte, usualmente a través de una cierta evaluación informal posterior al

wledge management).

proyecto o en sus reuniones de junta o comité directivo.

La gestión del conocimiento tiene dos dimensiones: el co-

Finalmente, la mayoría de las redes atendían directa-

nocimiento explícito “o lo que puede codificarse y comunicarse fácilmente con palabras, números, gráficos y dibujos” y el conocimiento tácito imbuido en los sentidos, las percepciones individuales, las experiencias físicas, la intuición y las reglas generales. La gestión del conocimiento es el proceso de reunir el conocimiento explícito y el tácito, de mostrarlo y manifestarlo, en la medida que

mente a algunas de las necesidades de sus agencias partner a través de informes formales, respuestas a solicitudes de datos, facilitando modelos y planificando información, difundiendo informes sobre políticas, patrocinando foros internos y sesiones informativas, fomentando conexiones técnicas expertas entre la PMN y agencias concretas y, en algunos casos, proporcionando

implica una hábil actuación interactiva o colaborativa.

estudios a petición de las agencias.

En las redes, el proceso de gestión del conocimiento de-

Todas estas actividades de gestión del conocimiento

finía en muchas ocasiones el centro principal de sus co-

cuentan actualmente con el soporte del uso de diferentes

mités permanentes y grupos de trabajo.

tipos de tecnologías de la información y la comunicación:

Primero, básicamente todas empezaban analizando el

mación geográficos basados en el web, software de

universo de datos y de información que sus partners des-

apoyo a la toma de decisiones, etc. Estas son herra-

arrollaban o aquellos a los que podían acceder. También

mientas básicas puesto que los partners están situados

buscaban bases de datos externas útiles.

en ubicaciones organizativas dispares. Sin embargo, de-

Segundo, posteriormente utilizaban los datos existentes para desarrollar su “propia fuente” de conocimiento explícito, a través de medios como bibliotecas, inventarios de mapas, planes estratégicos, hojas informativas y directrices programáticas, estudios específicos, encuestas, conferencias y workshops, consejos de boletines electrónicos, revisiones de procesos, planes de largo alcance, modelos y simulaciones, y estudios de mercado. Tercero, el conocimiento tácito raramente se codificaba formalmente, pero se abordaba regularmente a través de consultas de los stakeholders, folletos sobre las mejores prácticas, grupos de trabajo como “comunidades de práctica”, paneles informativos de proyectos de estudio, 162 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

correo electrónico, teleconferencias, sistemas de infor-

bido a la naturaleza colaborativa de sus tareas, no eran un sustituto de los encuentros cara a cara, el modo normal de trabajo de la gestión del conocimiento detallada. Del mismo modo que las organizaciones buscan una predictibilidad estructurada, las redes intentan utilizar sus procesos abiertos para coordinar a personas resueltas, que pueden aplicar sus habilidades y experiencias únicas al problema local afrontando la actividad colaborativa. Son parte de los sistemas de conocimientos distribuidos que se crean de forma trasversal, que presentan menos restricciones o acciones sujetas a reglas, y afrontan aquellos problemas que están más allá del ámbito de cualquier agencia u organización.

La participación de las redes en la gestión del conocimiento ha mostrado varios retos interesantes que se plantean en el campo de la gestión del sector público y no lucrativo. Lo más importante es que las redes no operan como jerarquías, sino como “comunidades de práctica”, eso es, como sistemas autoorganizados que comparten la capacidad de crear y utilizar conocimiento a través del aprendizaje informal y el compromiso mutuo. Este proceso implica que directivos y especialistas se sientan en la misma mesa y abordan problemas comunes transver-

rando nuestras aptitudes para ser creativos. En una época de problemas públicos terribles, el capital humano es el ingrediente más esencial para hallar soluciones. Como decía a menudo Peter Drucker, uno de los últimos gurús del management, en contra de lo que sostenía Frederick W. Taylor hace un siglo, no gestionamos personas, sino que la tarea consiste en liderar personas. Las claves para este liderazgo del capital humano se hallan en las ocho reglas de Thomas Davenport (Thinking

sales para las agencias.

for a Living: How to Get Better Performance and Results

También se benefician de la presencia de las comunida-

School Press, 2005) para los directivos contemporáneos:

des epistémicas participantes, eso es, profesionales pro-

1) participar en el trabajo en vez de supervisarlo; 2) pasar

cedentes de distintas disciplinas y organizaciones que

de las jerarquías organizativas a las comunidades orga-

comparten visiones y alternativas de solución comunes.

nizativas; 3) retener a los trabajadores más que contra-

Este fue el caso especialmente de las redes de trans-

tarlos y despedirlos; 4) forjar habilidades de conocimiento

porte, tecnología de comunicación, gestión de las cuen-

más que habilidades manuales; 5) valorar más los logros

cas hidrográficas, desarrollo rural, desarrollo económico

invisibles del conocimiento que el desempeño visible de

y problemas de desarrollo debidos a la desnutrición.

trabajo; 6) crear culturas favorables al conocimiento más

from Knowledge Workers. Boston: Harvard Business

Otro desafío constituía la necesidad de ir más allá de las soluciones técnicas y garantizar el apoyo político. Toda acción o acuerdo de red exigía el conocimiento político que le seguiría el apoyo político por parte de los máximos responsables de la toma de decisiones de gobierno. Además, las redes habitualmente hallaban la necesidad de combinar la interdisciplinariedad con la disciplinariedad, cuando trabajaban para crear su propio conocimiento de la política o el programa relacionado con el

que ignorar la cultura; 7) rechazar la burocracia más que darle apoyo; 8) contar con una gran variedad de recursos humanos, estén donde estén, más que en el personal interno. Como entidades públicas interorganizativas, las catorce redes cumplían prácticamente todos estos preceptos de la “nueva gestión”. Con respecto a la gestión del conocimiento, son comunidades de aprendizaje dedicadas a mejorar y utilizar los recursos humanos en sus culturas no burocráticas e interdisciplinarias autoconstruidas.

problema. Se pedía constantemente a los partners que aportaran importantes requisitos legales y profesionales y, al mismo tiempo, cedieran terreno cuando fuera necesario para alcanzar una solución con la persona de otra disciplina que se sentaba a su lado en la mesa. Finalmente, se demostró que los “descubridores” eran necesarios en el juego de búsqueda del conocimiento de

Robert Agranoff es profesor emérito de la School of Public and Environmental Affairs de la Indiana University (Bloomington) y colabora con el Programa de Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset.

las políticas, especialmente en el proceso de descubrimiento mediante la deliberación. Trabajando juntas, estas redes han intentado emular las organizaciones que aprenden de Senge (Peter M. Senge. 1990. The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization. Nueva York: Doubleday). Ello significa expandir continua-

[1] Washington, DC: Georgetown University Press, junio de 2007 http://press.georgetown.edu/detail.htm?id=1589011546

mente las capacidades colectivas de futuros creativos mediante el aprendizaje adaptativo y generativo, mejoLa gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas | 163

Gobernar ciudades y territorios en la sociedad de las redes Tradicionalmente, el territorio respondía a la imagen de una jerarquía de ciudades con fuerte centralidad financiera e institucional, periferias industrializadas y espacios de tercer orden donde no había llegado ni la urbanización ni la aglomeración industrial. En los últimos veinte años, sin embargo, se han producido transformaciones diversas del territorio “procesos de desurbanización, de contraurbanización y de periurbanización” que han dado lugar a una nueva imagen: el territorio-red. 19/12/2005 - Quim Brugué, Ricard Gomà i Joan Subirats

El principal desencadenante de esta transformación hay

de un proceso complejo que se ha desarrollado a través

que buscarlo en la relativización del concepto de “proxi-

de dos movimientos: uno de descentralización (masivo y

midad”, es decir, en el rechazo de aquella visión clásica

visible) y otro de centralización (selectiva y cualitativa).

según la cual la organización del territorio se basaba úni-

Podemos identificar dos niveles en la representación es-

camente en relaciones espaciales de proximidad. Ahora,

pacial del territorio: un nivel local y un nivel global. El pri-

sin los condicionantes de la distancia física, el espacio

mero se refiere a las ciudades individuales e interpreta el

refuerza su potencialidad relacional: en la medida en que

espacio en términos de proximidad y de las interacciones

los flujos de relaciones adquieren importancia a la hora

que esta facilita. En el segundo nivel, en cambio, el es-

de construir el espacio, la red (en tanto que representa-

pacio se percibe como una red de flujos y de relaciones

ción de vínculos y relaciones) se convierte en el referente

que vincula las ciudades con independencia de las dis-

analítico para su comprensión.

tancias físicas que las separan. El primer nivel se refiere

Desde esta perspectiva, lo que ha ocurrido en el territorio europeo en las dos últimas décadas es el resultado 164 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

a un espacio físico, y el segundo, a un espacio virtual. Se trata de espacios diferentes, pero compatibles: la ciudad es simultáneamente física y virtual, próxima y relacional.

Estas matizaciones son cruciales para entender las ac-

Al margen de las transformaciones más evidentes (como

tuales dinámicas territoriales. Si el espacio local (la ciu-

la aparición de dinámicas negociadoras o la multiplica-

dad) hubiera sido definitivamente aniquilado por el

ción de los actores), “cuál es la diferencia de fondo entre

espacio global (la red), las interacciones de proximidad

el gobierno tradicional y el nuevo gobierno? Según nues-

habrían perdido toda importancia y únicamente visuali-

tro punto de vista, son las formas de gobernar, y no sus

zaríamos el territorio como una red donde las líneas se-

objetivos, lo que estamos repensando. Las nuevas for-

rían lo fundamental y los nudos (las ciudades) quedarían

mas de gobierno deberían continuar asegurándonos que

vacíos de contenido. Sin embargo, la realidad nos mues-

es posible perseguir un interés colectivo y mediar entre

tra una situación muy diferente, una situación donde las

los particulares; si pusiéramos en duda este objetivo, no

ciudades, tanto o más que antaño, quieren comportarse

estaríamos hablando de capacidades para gobernar, sino

y representarse como un actor colectivo cohesionado. El

de otra cosa. Sin embargo, las formas de gobierno están

nudo local es, pues, un elemento importante, una carta

experimentando en efecto profundas transformaciones.

de presentación sin la cual la presencia en las líneas de

Para analizarlas, nos parece oportuno, en primer lugar,

la red global carece de sentido.

identificar las características claves de las formas tradi-

La doble lógica del territorio obliga a sus unidades a moverse también en una doble dirección. Por un lado, han de aceptar la naturaleza relacional del territorio y, en consecuencia, desarrollar estrategias de conexión y vinculación que les permitan formar parte de la red global. Por

cionales de gobierno y, a continuación, valorar hasta qué punto la nueva gobernanza las está reformulando. Así, hemos considerado que el modelo tradicional de gobierno se caracteriza por dos elementos formales fundamentales: la especialización y la autoridad.

otro lado, para poder desarrollar su papel en la red (para

Por especialización entendemos que la aparición del go-

ser influyentes y ser tomadas en consideración), deben

bierno corre paralela a una atribución precisa de tareas

actuar como un actor internamente cohesionado; es

y competencias. Es decir, hay ámbitos que están bajo la

decir, deben hacer valer sus capacidades económicas,

responsabilidad gubernamental y otros que no, y entre

su capital social o sus atractivos físicos mediante pactos

ambos se alza un muro, una frontera muy parecida a la

internos que les permitan manifestarse en el exterior con

que utilizaba el Estado-nación para distinguir lo exterior

una sola voz.

de lo interior. Así pues, también se aplicaría al gobierno

Por otro lado, las transformaciones del territorio a las que nos hemos referido hasta el momento comportan, obviamente, transformaciones en las formas de gobernarlo. El territorio-red reclama una organización política que se adapte a sus peculiaridades y que, por lo tanto, supere la visión continua, simplificadora y jerárquica del ejercicio de gobierno.

un conjunto más o menos amplio de responsabilidades, y lo que queda fuera de él le es totalmente extraño. Esta misma lógica opera cuando el gobierno distribuye sus responsabilidades entre diferentes niveles territoriales: dentro del contenedor se abren diferentes cajones donde se colocan determinadas responsabilidades. Lo que metemos dentro de cada cajón forma parte de las respon-

Ante la permanencia del Estado como actor político relevante y la aparición de los procesos simultáneos del localismo y la globalización, los analistas han elaborado la idea del "gobierno multinivel". En este escenario, las capacidades de gobierno dependen de las relaciones que se establecen con una red integrada por múltiples actores públicos y privados. La nueva gobernanza, por tanto, responde a la complejidad del momento asumiéndola y operando en dos sentidos: desde la interacción vertical (multinivel) y desde la incorporación de un número creciente de actores (red).

la metáfora del contenedor: introducimos en su interior

sabilidades de un determinado nivel gubernamental, mientras que lo que queda fuera de él no es de su incumbencia. Desde esta perspectiva, no hay nada más molesto para el gobierno tradicional que un calcetín desparejado: cuando el calcetín izquierdo aparece en un cajón y el derecho se encuentra en otro, los responsables gubernamentales tradicionales se sienten extremadamente incómodos y no descansan hasta lograr juntarlos de nuevo y decidir cuál es el cajón, el único cajón, donde les corresponde guardarse. Las nuevas formas de gobierno, en cambio, no mostra-

La gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas | 165

rían la misma obsesión por la especialización: ni el go-

recurrir a la autoridad es gestionar la red de forma que

bierno es un contenedor ni los diferentes niveles territo-

acabe gobernando por medio de la influencia. Al mismo

riales son cajones donde distribuir las piezas que hay en

tiempo, los flujos y las relaciones que caracterizan las

su interior. Así pues, las fronteras físicas dejan paso a los

redes (aquello que el gobierno ha de gestionar) pueden

flujos también en el ámbito gubernamental. El gobierno

ser competitivos o colaboradores, con lo cual volvemos

multinivel y el gobierno en red comportan la desaparición

a las formas de regulación prehobbesianas. Así pues, la

de lo interior y lo exterior, la abolición de las fronteras

nueva capacidad de gobierno se concentra en la gestión

entre lo público y lo privado y entre los distintos niveles de

de unas redes que muestran pautas simultáneas de com-

lo público. A su vez, la desaparición de las especializa-

petencia y colaboración.

ciones provoca que en las tareas de gobierno el énfasis se traslade de los actores a los contenidos. Es decir, lo importante no es la atribución de funciones y responsabilidades a un determinado nivel de gobierno o a cierto ente público o privado, sino la política que se pretende impulsar y los objetivos que esta persigue. Alrededor de esta política, los diferentes actores y las diversas instancias gubernamentales comparten responsabilidades y

¿Puede compatibilizarse la colaboración interna con la competencia externa en esta articulación de un gobierno multinivel? No lo sabemos exactamente. Sin embargo, lo que sí sabemos es que este es quizá el reto más importante de la nueva gobernanza. Este reto, en principio, supondría que los diferentes niveles gubernamentales han de disponer de forma simultánea de la suficiente auto-

funciones.

nomía para diseñar sus proyectos de desarrollo desde la

El segundo rasgo formalmente característico del gobierno

prender que también deben sumarse de forma coopera-

tradicional es, como ya hemos señalado, el ejercicio de

tiva a proyectos superiores (red externa).

red interna de actores, y de la suficiente visión para com-

autoridad. La especialización de funciones facilita que esta autoridad se ejerza en monopolio, ya que no existe competencia en el ámbito de las funciones y responsabilidades previamente asignadas. Los muros físicos del contenedor gubernamental también evitan cualquier posibilidad de colaboración. En otras palabras, el gobierno no compite ni colabora con nadie; tan solo ejerce sus responsabilidades con la autoridad que legítimamente le ha sido asignada. No creemos que los argumentos esgrimidos en el párrafo anterior reflejen lo que ocurre en la realidad. En la realidad, el monopolio público de la autoridad es más bien una ficción, ya que los diferentes niveles de gobierno compiten o colaboran entre sí y con otros actores de la sociedad civil. Esta situación genera algunas paradojas, ya que si la tarea del gobierno consiste en obligarnos a cooperar en favor de un interés colectivo, ¿cómo podrá

Quim Brugué, director general de Participación Ciudadana de la Generalitat de Catalunya y profesor del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). Ricard Gomà, concejal de Bienestar Social del Ayuntamiento de Barcelona y profesor del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). Joan Subirats, catedrático de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) y director del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la misma Universidad.

hacerlo sin recurrir a la autoridad? ¿Cómo podrá defender un bien común que no sea el resultado de la interacción “cooperadora o competitiva” entre diferentes intereses parciales? Los académicos hemos encontrado una respuesta genérica y, por lo tanto, aún insatisfactoria a estos interrogantes: lo que el gobierno debe hacer para gobernar sin 166 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Se resumen aquí algunos de los aspectos que los autores han desarrollado de manera más extensa en J. Subirats (coord.) Redes, territorio y gobierno. Nuevas respuestas locales a los retos de la globalización, Diputación de Barcelona, Barcelona, 2002.

Diálogos en el Forum

“Dado que las guerras se inician en las mentes de las personas, es en las mentes de éstas donde han de construirse las defensas de la paz” (Constitución de la UNESCO). Y a esas mentes se han dirigido los diálogos. 13/12/2004 - Mireia Belil

Empezó como un juego pero en ese proceso acabó defi-

tes, presentaciones, diálogos, acuerdos y discusiones

niéndose el armazón de las conclusiones de los Diálogos

sobre todo aquello que nos importa. Cómo compartimos

del Forum de Barcelona 2004. En un primer momento

nuestro planeta, cómo construimos y reforzamos nues-

fueron tres, más tarde cinco y finalmente un extenso lis-

tra humanidad, en qué marco de valores y reglas lo ha-

tado de palabras que empezaban por D; y, aunque en la

cemos y queremos hacerlo en el futuro constituyen las

lista no estaban todas las que son, sí se recogían los

preguntas alrededor de las que se han estructurado los

grandes ejes de debate, acuerdo y desacuerdo de 141

más de cincuenta diálogos.

días de encuentros: diálogo, desarrollo, dignidad, democracia, diversidad, mujer (en catalán, dona), derechos, deberes, factibilidad (del inglés, doable), deseos, sueños (en inglés, dreams)... El diálogo como principio regulador de las relaciones entre las personas, los países y las comunidades; la dignidad humana y los derechos humanos como marco básico para la coexistencia; la democracia participativa y representativa como el mejor sistema conocido de convivencia política; la diversidad cultural como el mayor bien de la humanidad; el desarrollo humano como una oportunidad individual y colectiva de transformación social; la integración social, económica y política de las mujeres como premisa bá-

Se ha hablado mucho de la globalización y de sus efectos sobre nuestras vidas y relaciones. Y, a la luz de toda esta información, resulta obvio que no podemos esperar sentirnos seguros en un mundo injusto, un mundo que convierte a la mayoría de la población en irrelevante. Los conflictos, la confrontación y las disonancias entre las tendencias a la homogeneización y la integración global y aquellas otras que promueven el reconocimiento, renacimiento y consolidación de identidades religiosas, étnicas o culturales diversas van en aumento. Como ya se ha manifestado en numerosas ocasiones, hemos aprendido que, para que la globalización no se traduzca en hege-

sica...

monía, es precisa la diversidad y también lo es el respeto

Estos conceptos son el resultado de 141 días de deba-

confrontación y exclusión han de construirse puentes de

por la diferencia; y para que la diferencia no signifique

La gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas | 167

diálogo, definir valores comunes, buscar oportunidades

guren el suminis-

de vida para todos y encontrar espacios de justicia.

tro de agua pota-

Durante casi cinco meses los diálogos del Forum nos han permitido avanzar en el conocimiento de los retos, los conflictos, las oportunidades y, sobre todo, de las personas que protagonizan este siglo XXI. Los diálogos han reunido voces diferentes: algunas que no siempre son invitadas y mucho menos escuchadas; y también otras que de tanto escucharlas forman parte de nuestro paisaje cultural cotidiano. Los diálogos del Forum no han sido neutrales. En todos ellos se ha pretendido contribuir a la reflexión sobre las cuestiones globales, que también tienen su reflejo local. Los diálogos han sido el producto de un importante trabajo en red que ha implicado a centenares de organizaciones y a miles de personas de España y del resto del mundo. Hemos reunido a líderes sociales y culturales, a activistas, intelectuales y ciudadanos de a pie, personas todas ellas que han expuesto libremente sus ideas y propuestas en ese espacio de luces y sombras que es la relación entre lo local y lo global. Se ha debatido sobre las vías para conseguir una mayor equidad económica, cultural y política entre los pueblos ya que las desigualdades se identifican como la raíz de muchos conflictos. Se han explorado formas innovadoras de gestionar los conflictos políticos, étnicos o culturales; y se han formulado propuestas para construir nuevas formas de relacionarnos y de gobernar nuestra interdependencia. No siempre se ha alcanzado un consenso a propósito de las soluciones, ni siquiera en algunos de los diagnósticos, pero precisamente en ello radica la riqueza de estos encuentros. Estos acuerdos y desacuerdos han permitido trazar una constelación de posiciones e ideas que están en la base de las acciones de cambio y replanteamiento del futuro para la supervivencia del planeta y de la humanidad. Hemos añadido acciones a nuestras palabras. Hemos construido, propuesto e impulsado actuaciones concretas, locales y globales, que ayuden a conseguir los sueños expresados por tantas voces. Hemos de trabajar para hacer realidad propuestas como la aplicación de la

ble a todas las personas; el establecimiento

del

Observatorio del derecho a la información

que

hará de Barcelona un faro de la libertad de expresión; un despliegue de la Agenda de desarrollo de Barcelona acorde con la consulta popular Una globalización más justa es posible para establecer propuestas que permitan hacer de la globalización una oportunidad para todos los pueblos. Por su parte, el Barcelona Global Compact Centre, que dará continuidad al diálogo El papel de la empresa en el siglo XXI organizado de forma conjunta por ESADE, IESE y el Instituto de Empresa, trabajará en el desarrollo de los diez principios del Pacto Mundial que fomenta la responsabilidad social corporativa y el diálogo con todas las partes implicadas. Ha sido un esfuerzo colectivo, un avance a veces lento, realizado a ciegas y con dudas e incertidumbres, sin una hoja de ruta predeterminada; un proceso en el que se han hecho visibles proyectos ya en marcha a los que se ha dado continuidad o se han iniciando nuevas empresas. En cualquier caso, las personas reunidas en el Forum no son ingenuas. Son conscientes de que un mundo más justo requiere la transformación de la distribución y los mecanismos de poder. Han dejado claro que cada uno de nosotros tiene un papel que desempeñar en el proceso para hacer posible ese cambio. Saben que una palabra no cambia las cosas por sí sola pero que su unión con otras muchas palabras puede marcar la diferencia. Saben, en definitiva, que el deseo ―otra D― de cambio y los sueños siguen siendo motores de creatividad y de utopía. Más información sobre los Diálogos, sus protagonistas, sus conclusiones y sus legados en www.barcelona2004.org

Agenda 21 de la cultura, que convierte la cultura en elemento central de desarrollo; una consolidación del borrador de la Convención del agua que permita el reconocimiento e implementación de acciones que ase168 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Mireia Belil es directora de los Diálogos del Forum Universal de las Culturas Barcelona 2004

El Congreso Internacional del CLAD: un espacio democrático para el debate sobre lo público Acaba de celebrarse el IX Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) en Madrid. Su rotundo éxito constituye, quizás, la demostración fehaciente de cuán alejados de la realidad estábamos quienes creíamos que no era factible la realización de un congreso de periodicidad anual con una capacidad de convocatoria constante y sostenida. 13/12/2004 - Nuria Cunill

El Congreso congregó a mil personas, la mitad de las cua-

De hecho, la masiva circulación de información, conoci-

les actuaron como ponentes. Esto significa que en tres

mientos y experiencias que se produjo en el Congreso da

días se realizaron unas quinientas presentaciones sobre

cuenta de que se está recuperando la conciencia de que

muy diversas ideas, experiencias y reflexiones a propó-

el empeño por mejorar los servicios públicos puede tra-

sito de distintos tópicos vinculados con la reforma del Es-

ducirse en la construcción de sociedades mejores; así

tado y con la modernización de la gestión pública en más

mismo, se constata que la calidad de las políticas públi-

de treinta y cinco países. Si nos atenemos a estas cifras,

cas es un asunto que también concierne a la calidad del

toma forma una conclusión muy sugerente: el ámbito de

mercado.

lo público es objeto de interés; por lo tanto, existen bases firmes para apostar por su creciente revalorización en el futuro. No es éste un asunto menor si se tiene en cuenta que, hasta hace pocos años, la mera mención de lo público solía provocar desconfianza y generar un cierto sentimiento de minusvalía en quienes lo encarnaban.

Una segunda cuestión de la que el Congreso del CLAD da cuenta es la reafirmación de la posibilidad del intercambio fluido entre el mundo docente y las administraciones públicas. En Madrid, fueron muchos los paneles que congregaron a miembros de uno y otro ámbito. Incluso cabe

La gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas | 169

destacar la presencia entre los asistentes de numerosos funcionarios, directivos públicos y ministros que, de forma anónima y plenamente democrática, se mostraron dispuestos a debatir sus ideas. Estos espacios públicos, de los que el Congreso del CLAD constituye un destacado ejemplo, son también muy prometedores. En primer lugar, porque, al facilitar el encuentro de distintas lógicas y racionalidades, abren cauces a una manera distinta de afrontar los problemas sociales, una manera en la que las soluciones son construidas socialmente desde la pluralidad. En segundo lugar, porque, en un mundo que es cada vez más relacional, este tipo de espacio ofrece a las personas no sólo la oportunidad de conocerse y comprenderse mejor entre sí sino también la de practicar de forma conjunta la responsabilidad por el otro, actuación que ciertamente constituye uno de los pilares de la construcción de lo público. Las citas para otros congresos ya son esperadas. He ahí una muestra más de que estos encuentros son valiosos para muchas personas.

Nuria Cunill es directora del programa de Documentación, Información y Producción Editorial así como del programa de Investigaciones y Estudios del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

Los documentos de los congresos pueden consultarse en: http://www.clad.org.ve/siare/biblo/biblo_a.html

170 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Los dos futuros de la administración pública

Si bien durante las últimas décadas la administración pública ha experimentado transformaciones considerables, no existe motivo alguno para esperar que no vayan a producirse más cambios en el futuro inmediato. En la primera década del siglo xxi el sector público es muy distinto del que iba asociado al estilo de gobierno tradicional. Con arreglo a dicha visión del gobierno, el sector público prestaba los servicios públicos directamente, a través de organizaciones jerárquicas dotadas de un personal que en su mayor parte eran empleados de carrera contratados mediante sistemas de personal formalizados, y gestionados con arreglo a un sistema retributivo basado en la antigüedad y en el rango (véase Walsh y Stewart, 1992). El modelo general de cambio de las últimas décadas ha consistido en “descentralizar” el sector público, trasladando la prestación de servicios fuera de las organizaciones ministeriales en beneficio del recurso a organizaciones no gubernamentales semiautónomas, a agencias y a acuerdos de distinta naturaleza que implican a actores del sector privado en la prestación de muchos servicios públicos (véase Peters, 2001; Pollitt y Talbot, 2004). Incluso cuando el gobierno debería decidir prestar los servicios por sí mismo, recurre con mayor frecuencia a instrumentos más “suaves” asociados a la “Nueva Gobernanza” (Salamon, 2001). 15/12/2008 - B. Guy Peters

Por tanto, un escenario de futuro para la administración pública es la continuación del modelo de cambio que la

Nueva Gestión Pública y otras reformas descentralizadoras mencionadas anteriormente ya han ido estable-

La gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas | 171

ciendo. Muchas de estas reformas han conseguido alcanzar sus objetivos de una mayor eficiencia y de reducción de algunas de las disfunciones “burocráticas” estereotipadas de la administración pública convencional. Además, existen algunas evidencias de que el sector público ha adquirido un carácter más abierto y democrático como consecuencia de otra serie de reformas que han intentado implicar a los administrados, tanto en su rol de clientes como en su rol más general de ciudadanos, en las decisiones públicas (véase Peters, 2001). Si bien muchos académicos y profesionales han cuestionado los objetivos de las reformas realizadas en el ámbito de la gestión, está claro que el sector público caracterizado por una mayor descentralización y delegación de funciones seguirá existiendo, y que en algunos países y en determinados ámbitos políticos se avanzará hacia una mayor descentralización. Los cambios en la gestión y la democratización del sector público, que persisten y que puede incluso que se estén intensificando, han provocado una serie de problemas que están dando lugar al segundo escenario de futuro para la administración pública. Este futuro complementario implica establecer algunos mecanismos de control centralizado sobre las estructuras y los programas descentralizados. Este segundo escenario de futuro constituye en parte una reacción de los políticos que creen que han sido elegidos para dirigir las políticas del gobierno, pero que consideran que en el contexto del sector público reformado resulta difícil imponer esta dirección. El retorno a la centralización también es impulsado por algunos líderes administrativos que afirman que la creación de organizaciones más autónomas y el énfasis en la autonomía de gestión han agravado los ya de por sí difíciles problemas de coordinación y de coherencia en el sector público. Finalmente, puede que los ciudadanos pidan incluso cierto reforzamiento de la centralización en materia de rendición de cuentas. Si bien se observa un cierto retorno a la centralización en materia de gobierno (Christensen y Laegreid, 2007), está muy claro que los instrumentos de mando y control que fueron centrales en formas anteriores de dirección centralizada resultarán ahora menos viables. El sector público puede volver a aplicar un mayor control centralizado, pero dicho control se ejercerá mediante una serie de instrumentos administrativos y políticos más “suaves”. Entre dichos instrumentos se incluyen la gestión por resultados, o “dirección por resultados”, y la utilización de guías, de puntos de referencia y de acuerdos voluntarios. Si bien es posible que la gestión por resultados fuera con172 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

cebida como uno de los componentes estándar de la Nueva Gestión Pública, puede utilizarse para fijar objetivos de manera centralizada y a continuación dejar a los directivos que decidan cómo alcanzar dichos objetivos. Existen otros varios enfoques de la gestión estratégica que permiten a las organizaciones conservar una autonomía operativa sustancial al tiempo que trabajan para alcanzar unos objetivos establecidos centralizadamente. Así, por ejemplo, los primeros ministros de varios países han creado unos programas para priorizar los asuntos y los programas, así como para relacionar a las organizaciones públicas existentes con dichos objetivos estratégicos.1 El movimiento hacia un entorno de mayor prioridad central vuelve a situar a las agencias centrales —ministerios de hacienda, gabinetes de los primeros ministros y demás instancias similares— en el centro del proceso de gobierno. Mientras se delegan muchas decisiones en organizaciones más o menos autónomas, dichas organizaciones siguen estando al corriente de la necesidad de mantener un cierto control efectivo sobre el resto del sector público, aunque deban, de nuevo, hacerlo recurriendo a mecanismos menos intrusivos. Se utilizarán muchos de los instrumentos anteriores, y en particular el presupuesto, pero se utilizarán de maneras que permitan a las organizaciones y a los actores en los que se ha delegado conservar una autonomía sustancial. Conseguir que este modelo dual de desarrollo dentro del sector público sea efectivo requerirá algún tipo de fusión de ambas corrientes de cambio en un marco más o menos coherente para gobernar. Está claro, por ejemplo, que tanto las formas tradicionales de gobierno caracterizadas por una dirección excesivamente centralizada como la fragmentación asociada a las reformas de la Nueva Gestión Pública han producido disfunciones importantes. Además, si simplemente se permite que cada tendencia de cambio se desarrolle de manera autónoma, entonces es muy probable que de ello se derive más un conflicto que un gobierno efectivo. Por tanto, la función de “fusión”, conjugando ambas tendencias, resulta crucial para proporcionar algún tipo de combinación de la dirección centralizada y la prestación de servicios descentralizada. El equilibrio apropiado de estos tipos de actividades de gobierno puede variar en los distintos sistemas políticos, y también en los distintos ámbitos políticos. En los estados de tradición federalista, o de tradición corporativista, puede que resulte más fácil hacer frente a la cuestión de

los proveedores autónomos de servicios y de la fragmentación que en los estados con una gestión más integrada de la prestación de servicios. Del mismo modo, las políticas en materia de servicios sociales y de mercado laboral parece que son más susceptibles de ser prestadas descentralizadamente que programas como el régimen tributario e incluso muchos aspectos de la política industrial. El servicio de burocracia pública será central en este proceso de fusionar las distintas tendencias de la gobernanza contemporánea. A medida que se han ido desarrollando los procesos descentralizados de gobierno, en muchos casos se ha dotado a la burocracia pública de poderes considerables, y se le ha concedido una mayor discreción en la toma de decisiones. Por otra parte, sin embargo, muchas de sus funciones tradicionales se han atribuido a los actores del mercado o a la sociedad civil, si bien la responsabilidad de dirigir estos programas “a distancia” ha seguido recayendo en los empleados públicos. Puede que el alto funcionariado haya perdido algunas de sus funciones de asesoramiento sobre las políticas, pero el rol de la administración pública en la gestión de las relaciones con la sociedad ha adquirido una relevancia aún mayor para hacer que las políticas sean efectivas. Por consiguiente, el rol de intermediación se ha convertido en un componente más relevante de la tarea de los empleados públicos, lo cual les permite presionar para que se establezcan objetivos centralizados incluso en un contexto de competitividad entre soluciones de gobernanza descentralizadas. No resulta fácil ejercer este doble rol, que puede comportar lealtades un tanto divididas y demandas contrapuestas. Estos potenciales conflictos de rol pueden comportar, a su vez, un cierto retorno a un funcionariado de carrera más tradicional que confíe más en su primera lealtad y en la necesidad de crear valor público. Además de ejercer más intensamente el rol de intermediación, en muchos casos el funcionariado también ha reafirmado un estilo burocrático y formal de gobierno (Olsen, 2006). El recurso a métodos más “suaves” para implementar los programas ha producido algunos beneficios, pero también ha socavado la predictibilidad y la equidad que van asociadas a la burocracia weberiana. Puede que esta necesidad de probidad y de equidad sea particularmente importante para consolidar las democracias sin una tradición de burocracia profesional que haya expresado estas virtudes. Sin embargo, incluso en

los países que han contado con una burocracia profesional, reafirmar algunos de estos valores frente a la erosión potencial de los mismos en beneficio de los valores del mercado puede contribuir a reinstitucionalizar modelos de gobierno más convencionales. En resumen, las reformas en la gobernanza pública tienden a producir la necesidad de reformas adicionales. Durante las últimas décadas los gobiernos han tendido a buscar la eficiencia implicando a actores del sector privado y desmantelando algunas de las estructuras y de los procedimientos formales de gobierno. Para llevar a cabo dichas reformas ha sido necesario encontrar maneras de reafirmar el control desde el centro, así como maneras de garantizar la equidad y la predictibilidad en las decisiones que toma el gobierno. En las reformas de descentralización el servicio público ha jugado un rol crucial de enlace entre el gobierno y los actores del sector privado. En los cambios de recentralización el servicio público debe fusionar las actividades de prestación de servicios delegados con el sistema burocrático más formal. Éste es uno de los retos actuales asociados a la tarea de gobernar, pero no será ciertamente el último.

B. Guy Peters es Maurice Falk Professor of American Government, Universidad Estatal de Michigan, 1970, Universidad de Pittsburgh.

Referencias: Christensen, T. y P. Laegreid (2007). New Public Management: Transformation of Ideas and Practice (Aldershot: Ashgate). Du Gay, P. (2004). In Praise of Bureaucracy (Buckingham: Open University Press). Olsen, J. P. (2006). “Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy”. Journal of Public Administration Research and Theory, 16, 1-24. Peters, B. G. (2001). The Future of Governing. 2.ª ed. (Lawrence: University Press of Kansas). Pollitt, C. y C. Talbot (2004). Unbundled Government (Londres: Routledge). Salamon. L. M. (2001). “Introduction”, en Salamon, ed. The Handbook of Policy Instruments (Nueva York: Oxford University Press). Walsh, K. y J. Stewart (1992). “Change in the Management of Public Services”. Public Administration, 70, 499-518. 1 El mejor ejemplo en este sentido es el programa de gestión de asuntos del gobierno finlandés.

La gestión en red para el diseño y la ejecución de decisiones públicas | 173

Àngel Saz-Carranza, coordinador ejecutivo del programa Partners en colaboración público Miembro del Consejo de Redacción de PUBLIC

o-privada

las colaboraciones pĂşblico-privadas

Los 50 mejores artĂculos de PUBLIC | 175

La gestión de las relaciones público-privadas en la producción de bienes y servicios públicos La producción de bienes y servicios públicos y de servicios de interés general está adoptando múltiples formas; sin embargo, casi todas ellas se apoyan en la cooperación entre distintos agentes sociales y económicos. En efecto, administraciones públicas, organizaciones sociales y empresas colaboran en muchos ámbitos, y en particular lo hacen de forma creciente en el ámbito del diseño y la implementación de las políticas públicas. Lo público puro o lo privado puro ya no son las únicas, ni siquiera las principales, alternativas posibles. Entre una y otra surgen cada día nuevas opciones que permiten un mejor ajuste entre los objetivos fijados por las políticas públicas, los medios para alcanzarlos y las expectativas de las empresas y de la sociedad civil. 29/02/2008 - Albert Serra

Nuevos modos de producción de bienes y servicios públicos

plenamente interactivas. Se mantienen posiciones jerárquicas en determinados ámbitos, a menudo requeridas por los propios administrados, pero crecen de manera im-

Las relaciones entre la administración, la sociedad civil or-

parable otras formas de relación y cooperación. Una de

ganizada y las empresas son definitivamente reticulares y

estas formas es la que ocupa esta breve reflexión.

176 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

La creación de valor público, factor clave de desarrollo

tión de las infraestructuras, del espacio y de los servicios

para las sociedades modernas, mediante la producción

estratégicos que hacen posible la actividad económica y

de bienes y servicios públicos, de servicios de interés ge-

social.

neral y de acciones de concertación y colaboración de interés mutuo, constituye una de las bases estratégicas de aportación de valor y es una herramienta clave para la implementación de la mayor parte de las políticas públicas. Ahora bien, lo público puro o lo privado puro ya no son las únicas, ni siquiera las principales, alternativas posibles para la provisión de bienes y servicios de interés general. Entre el estatalismo fordista y la privatización existe un espacio cada vez más amplio para la innovación, la calidad y la eficiencia en la gestión de las políticas públicas. Entre uno y otro extremo surgen cada día nuevas opciones que permiten un mejor ajuste entre los objetivos fijados por las políticas públicas, los medios para alcanzarlos y las expectativas de las empresas y de la sociedad civil.

Los retos de la cooperación públicoprivada La superación de la dicotomía entre lo público y lo privado o de la, aún más simple, que reduce la cuestión de la presencia del Estado y el mercado a “políticas públicas” o “privatización”, supone reformular, en un continuo de posibilidades cada vez más amplio, la interacción de la relación entre el sector público y el sector privado y aumentar de forma exponencial las capacidades de respuesta del conjunto del sistema y, muy especialmente, las alternativas de implementación de las políticas públicas. El desarrollo de estas estrategias, como acos-

Este nuevo escenario abarca desde la regulación de mercados estratégicos hasta la estructuración de alianzas y partenariados de carácter voluntario que permiten compartir objetivos y estrategias, pasando por la mera compra de bienes y servicios de apoyo, la gestión de la

tumbra a suceder con las alternativas complejas, se puede plantear desde lógicas y visiones distintas. Las bases que consideramos idóneas para desarrollar estas vías de trabajo en toda su potencialidad son las siguientes:

provisión y producción de sistemas estratégicos de ser-

• La cooperación público-privada, en la acepción limi-

vicios públicos como la sanidad, la educación o la aten-

tada que aquí se propone, se plantea como un instru-

ción a la dependencia, y la implementación de

mento estratégico apoyado en la especialización y las

sofisticados sistemas de financiación y gestión de gran-

capacidades diferenciadas de los distintos agentes,

des infraestructuras, entre otros. En todos estos ámbitos

para conseguir la óptima gestión de las políticas públi-

se ha ido construyendo, en las últimas décadas, un con-

cas, haciendo compatible y sinérgico el propósito de la

junto de instrumentos que permiten una mejora sustan-

acción de gobierno con los requerimientos y condicio-

cial en la implementación de las políticas públicas.

nantes a que están sujetas las empresas privadas y las

Surge, así, un escenario donde la cooperación entre el sector público, las organizaciones sociales y las empresas se convierte en la mejor opción para implementar una parte muy relevante de las políticas públicas y para asegurar la optimización de la producción de bienes y servicios públicos y de interés general, así como la satisfacción de los usuarios. Además, la gestión de recursos del sector público, del sector privado y de la sociedad civil, bajo formas estables y formalizadas de cooperación y partenariado, aporta un nuevo paradigma para el desarrollo económico sostenible del siglo XXI. En última instancia,

cooperación

los

organizaciones sociales. • La cooperación público-privada precisa, para su desarrollo, de entornos institucionales y corporativos dotados de seguridad jurídica, económica y financiera, legitimidad política y social, definición explícita de objetivos orientados a la creación de valor público y mecanismos consistentes y absolutamente transparentes de rendición de cuentas, responsabilidad y responsabilización. En efecto, una rigurosa práctica de accountability debe acompañar a la acción pública y, de forma muy especial, a la cooperación público-privada.

partenariados

• La gestión de la cooperación público-privada exige

público-privados son ya una herramienta clave de las po-

aprendizajes y cambios en las culturas, en las percep-

líticas públicas y privadas dirigidas al desarrollo y la ges-

ciones, en los instrumentos de gestión y en los roles Las colaboraciones público-privadas | 177

de los distintos agentes que participan en esta cooperación, así como de los directivos públicos y privados responsables de gestionarla. Las relaciones públicoprivadas están fundamentalmente sostenidas, todavía, por estereotipos y continuos intentos de forzar el dominio de los sistemas de objetivos de una parte sobre la otra. La sostenibilidad y consistencia de la cooperación exige nuevos desarrollos en los modos de gestión respectivos, requiere de la eliminación de estereotipos, desconocimientos e ignorancias mutuas y exige la búsqueda de la compatibilidad de unos sistemas de objetivos distintos por definición y, por ello, no mecánicamente subordinables. Aún estamos lejos de que se den estas condiciones de trabajo en el ámbito de la cooperación público-privada, y lo estamos mucho más en el ámbito de la comprensión global del sistema de cooperación que en el desarrollo de herramientas concretas de gestión. Con todo, estas herramientas no están dando el resultado esperado, debido a la existencia de un escenario plagado de desconfianzas y dominado por la mera captura de presupuesto o la gestión burocrática de procesos de alta complejidad organizativa y técnica. La cooperación público-privada se basa en la diferenciación de roles y objetivos. Asumiendo esta diferenciación se puede vislumbrar con mayor claridad la complementariedad entre ambos grupos de agentes, que es, en última instancia, la fuente de valor añadido, sinergias y sostenibilidad estratégica de las políticas públicas y de la propia cooperación público-privada. En definitiva, de las capacidades de dirección disponibles en este escenario depende, en buena medida, el éxito o el fracaso de la cooperación público-privada.

Albert Serra es director del Programa Partners del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE y director del Máster en Dirección Pública (EMPA) de ESADE.

178 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

La gestión de los partenariados para obtener una ventaja colaborativa Partenariado es, en la actualidad, prácticamente sinónimo de gestión pública. Casi todas las ramas del proceso de elaboración de políticas y de prestación de servicios públicos implican actualmente trabajar con las de otras organizaciones. Los gobiernos de todo el mundo están ordenando a sus entes públicos que se reúnan en torno a un amplio abanico de iniciativas. Pero ello no se acaba en las organizaciones públicas. En muchos casos, también requiere la implicación de “la comunidad” (independientemente de cómo sea entendida) y muchos proyectos y servicios públicos se prestan actualmente mediante partenariados publico-privados. 19/12/2005 - Chris Huxham y Siv Vangen

La retórica del partenariado es inspiradora. En principio,

que ésta funcione en la práctica a menudo hablan del

prácticamente todo es posible si podemos servirnos de

progreso lento y del temor o el tremendo esfuerzo que la

los recursos de los demás. Como nos dijo en cierta oca-

caracterizan, incluso cuando al final se alcanzan resulta-

sión un facilitador de partenariados, “cuando todo va

dos exitosos.

bien, puedes percibir la energía colaborativa”. Es indudable que, para muchos, trabajar a través de partenariados, alianzas, redes y otros acuerdos de colaboración constituye una experiencia muy positiva que da unos resultados muy útiles que sólo pueden obtenerse de esta manera. Pero la colaboración también puede resultar una experiencia muy frustrante. Los directivos encargados de

Durante más de dieciséis años, hemos trabajado con participantes que intervenían en partenariados, alianzas y redes en una gran variedad de ámbitos públicos, incluidos los relacionados con la promoción y prestación de servicios sanitarios, la planificación comunitaria, la justicia penal, el abuso de estupefacientes, la enseñanza y la Las colaboraciones público-privadas | 179

técnica, el desarrollo económico, la reducción de la po-

Las sospechas relacionadas con el poder y la confianza

breza, el cuidado de personas necesitadas, la discapaci-

entre partners añaden otro elemento de desafío para los

dad en el aprendizaje, el desarrollo profesional y el medio

directivos.

ambiente. A raíz de esta actividad, hemos desarrollado la teoría de la ventaja colaborativa. La ventaja colaborativa se refiere a la sinergia que puede obtenerse de la colaboración cuando funciona bien. La inercia colaborativa está relacionada con el temor, el esfuerzo y el progreso lento que con frecuencia son la realidad que se experi-

No hay espacio suficiente para comentar aquí todas las cuestiones relativas al temor y a la recompensa, pero podemos resumirlas identificando algunas de las características fundamentales de las situaciones colaborativas, que en conjunto contribuyen a la tendencia hacia la iner-

menta. La pregunta obvia que plantean estos dos con-

cia colaborativa.

ceptos es:

i. Contradicciones, tensiones y dilemas. Detrás de todas

Si la ventaja colaborativa es lo que buscan los directivos a través de las relaciones de partenariado, ¿por qué tan a menudo el resultado práctico de todo ello es la inercia colaborativa? Ésta es la pregunta a la que pretende dar respuesta nuestro programa investigador. Cuando los participantes hablan de lo que les produce temor o recompensa en las relaciones de partenariado, una y otra vez se plantean los mismos tipos de asuntos. Por ejemplo, casi siempre hay problemas para ponerse de acuerdo en los objetivos de la colaboración puesto que la gran variedad de prioridades de las personas y las organizaciones que intervienen en las relaciones colaborativas dificultan que pueda llegarse a un acuerdo. Ello no debe sorprendernos si tenemos en cuenta que lo que proporciona la base para la ventaja colaborativa es el hecho de poner en común distintos recursos y experiencias. La diferencia “sin cuya existencia no tendría sentido colaborar” explica que haya diferentes razones para impli-

las cuestiones relacionadas con “el temor y la recompensa” se oculta una cantidad de desafíos que no pueden resolverse fácilmente. En todos los casos, es difícil saber cómo elegir las mejores acciones directivas de todas las posibilidades al alcance. ii. Complejidad. El mundo que afrontan quienes buscan colaborar es complejo. Todas las cuestiones conllevan una serie de dilemas que interaccionan unos con otros. No es posible tratar o gestionar uno de ellos sin tener en cuenta los demás. iii. Múltiples puntos de vista. La diferencias de perspectiva son inevitables en las situaciones en las que intervienen muchas partes. Las diferencias conciernen todos los aspectos, incluyendo: la definición de objetivos; la interpretación de lo que está sucediendo durante las negociaciones de dichos objetivos; las formas de entender las estructuras colaborativas y la manera como contemplan unos y otros su implicación en ellas; el grado de confianza que se ofrece y se recibe; quien detenta el poder, etc.

carse y distintos niveles de priorización de la iniciativa de

iv. Dinámica. Las colaboraciones no permanecen estáti-

colaboración. La diversidad de partners, que es la esen-

cas por mucho tiempo. Los objetivos varían con el

cia de la ventaja colaborativa, también implica algunas

tiempo. Las estructuras colaborativas cambian rápi-

cuestiones prácticas. Los participantes que aportan dis-

damente a medida que los partners experimentan un

tintas experiencias profesionales sobre la mesa, también

desarrollo, se fusionan, se reestructuran, etc., y ello

es probable que quieran aprovecharse de los distintos

afecta a la estabilidad de las relaciones de confianza.

lenguajes profesionales de cada uno de ellos. De este

El equilibrio de poder se desplaza a medida que los

modo, términos aparentemente sencillos pueden ser ob-

partners aprenden unos de otros y que sus intereses

jeto de malentendidos. De forma similar, organizaciones

en la empresa conjunta varían.

distintas tienen formas distintas de hacer las cosas. Las diferencias culturales y de procedimiento pueden dificultar la realización de determinadas tareas de forma colaborativa que, en cambio, se llevarían a cabo muy fácilmente si se hicieran dentro de una sola organización. 180 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

v. Frustración de intención. Las actividades emprendidas con la intención de llevar adelante la colaboración con frecuencia se ven desbaratadas por dilemas y dificultades, de modo que los resultados no son los que se deseaban. Cuestiones logísticas y otras prioridades

a veces se interponen en las intenciones. Los objetivos

nitivas “las “características fundamentales” que se han

mal acordados o mutuamente mal entendidos pueden

enumerado más arriba ya indican que tales respuestas

tener también este efecto porque dificultan la predic-

nunca existirán” pero ayudan significativamente a tener

ción de las acciones y las reacciones de los demás. La

una opinión formada sobre cómo lograr que una colabo-

actitud defensiva y agresiva que se derivan de las sos-

ración funcione en la dirección deseada.

pechas y la percepción de un desequilibrio de poder también pueden actuar en este sentido.

Chris Huxham es Senior Fellow del Advanced Institute for Management Research y catedrática de Management de la Graduate School of Business de la University of Strathclyde. Siv Vangen es Senior Lecturer de The Open University Business School. Tabla de objetivos: una herramienta para analizar las motivaciones de los partners Aunque las cuestiones relacionadas con los objetivos, el lenguaje, el poder, la confianza, etc. se solapan, es posible y útil analizarlas por separado. Por ejemplo, la Tabla de objetivos es una versión simplificada de una herramienta que puede utilizarse para analizar las motivaciones de los partners. Es una plantilla que puede guiar la reflexión acerca de los objetivos que cada uno de los participantes individuales y las organizaciones partner más importantes puede estar poniendo sobre la mesa. Des-

1 Este artículo se basa en material del libro Managing to Collaborate: The Theory and Practice of Collaborative Advantage, de Chris Huxham y Siv Vangen (Londres: Routledge, 2005, ISBN 0415-33919-7 (hbk) 0-415-33920-0 (pbk)). El libro contiene explicaciones más amplias de los temas planteados aquí, así como herramientas para guiar el pensamiento directivo acerca de ellos en situaciones reales de partenariado. En él se halla la versión íntegra de la Tabla de objetivos. Pueden obtenerse ejemplares del mismo en: Direct Sales, FREEPOST SN926, Andover, Hants SP10 5BR. Tel.: +44(0)1264 34 3071. Fax: +44(0)1264 34 3005. E-mail: book.orders@routledge.co.uk.

taca que algunos objetivos no son auténticos, otros no han sido expresados y otros se han ocultado deliberadamente. Es evidente que no es posible conocer las prioridades ocultas de los demás, pero es posible especular si pueden tener algunas y incluso tratar de adivinar “con inteligencia” cuáles pueden ser. En este sentido, puede resultar ilustrativo intentar “rellenar” cada una de las celdas de los demás partners, tanto si se hace de forma rápida, “en el dorso de un sobre” o como un ejercicio de una investigación más importante. Obtener esta perspectiva de las expectativas y aspiraciones de los partners puede resultar muy útil para entender y juzgar sobre cuál es la mejor manera de trabajar con ellos. Tenemos a nuestra disposición varias herramientas que pueden ayudarnos a reflexionar sobre muchas de las demás cuestiones citadas.1 En la práctica, trabajar en profundidad con sólo una o dos de ellas puede darnos mucho poder. No proporcionan respuestas claras y defiLas colaboraciones público-privadas | 181

¿Cómo pueden configurar la prestación de servicios públicos en Europa los partenariados públicoprivados? En este artículo, el autor intenta demostrar la relación existente entre el desarrollo del fenómeno de los partenariados público-privados (PPP) y la prestación de servicios públicos en la Unión Europea. Respecto a la Iniciativa europea para el crecimiento, el Consejo aprobó una serie de medidas destinadas a incrementar la inversión en la infraestructura de redes transeuropeas de transporte y también en las áreas de la investigación, el desarrollo y la innovación,[1] así como la prestación de servicios de interés general.[2] ,29/02/2008 - Christopher H. Bovis

El desarrollo de partenariados públicoprivados en el ámbito europeo

vicios públicos básicos, la gestión de residuos y el suministro de agua. [3] Los PPP presentan tres características distintivas:

Los partenariados público-privados representan un formato contractual entre autoridades públicas y empresas del sector privado. Este formato incluye una gran variedad de agencias que suministran proyectos de infraestructura, así como servicios y proyectos en las áreas del transporte, la sanidad, la educación, la seguridad, los ser182 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

• una duración relativamente larga de la relación contractual; • una fuente de financiación para el proyecto o para los servicios públicos; • el papel estratégico del sector privado en la prestación

de estos servicios. El gobierno y las autoridades públicas de los estados miembros a menudo prefieren los PPP por las siguientes razones: En primer lugar, las limitaciones presupuestarias con que se enfrentan los gobiernos impiden la financiación previa necesaria en los proyectos de gran escala o a largo plazo para prestar un servicio público. En segundo lugar,

que incumben a las autoridades públicas a la hora de seleccionar a los operadores públicos a quienes se otorgan las concesiones. El Libro verde sobre los partenariados público-privados distingue dos formatos principales: el formato contractual, también descrito como modelo de concesión, y el formato institucional, que a menudo se describe como “modelo de joint-venture”. [9]

la idea que el know-how del sector privado beneficiará la prestación de servicios públicos está muy extendida. [4] En tercer lugar, el tratamiento contable de los partenariados público-privados y sus contratos residuales benefician a los gobiernos nacionales, ya que los activos asignados a un PPP han de clasificarse como activos no gubernamentales y, por consiguiente, han de registrarse fuera del balance general a efectos de la contabilidad pública, [5] sujetos a dos condiciones de evaluación del riesgo bastante exigentes: a) que asuman el riesgo de la construcción y b) que el partner del sector privado se haga responsable como mínimo del riesgo de la disponibilidad o de la demanda en un acuerdo PPP. La prueba de fuego es saber si la opción PPP ofrece re-

El partenariado público-privado contractual El modelo contractual de un partenariado público-privado se refleja en una relación entre el sector público y el privado que se basa únicamente en vínculos contractuales. Implica distintas interfaces, en que las tareas y responsabilidades pueden asignarse al partner privado, incluidos el diseño, la financiación, la ejecución, la renovación o la explotación de una obra o de un servicio. En esta categoría, los acuerdos y los contratos de concesión, como la iniciativa de financiación privada (PFI) o los acuerdos con similares nexos contractuales, establecen la relación entre el sector público y el privado.

almente un valor añadido, frente a la conclusión de los contratos públicos tradicionales. [6] El acervo comunitario europeo no establece ninguna norma especial sobre la concesión o la interfaz contractual de los PPP. Sin embargo, hay que examinar los PPP teniendo en cuenta las normas y los principios derivados de los tratados europeos, especialmente en lo relativo a los principios de libertad de establecimiento y libre prestación de servicios (artículos 43 y 49 del Tratado de la Unión Europea), que incluyen, en particular, los principios de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y reconocimiento mutuo, así como las directivas de contratación pública. [7] La Comisión Europea ya ha emprendido algunas iniciativas, bajo el amparo de la legislación sobre contratación pública, para abordar la adjudicación de los partenariados público-privados. El año 2000, publicó una comunicación interpretativa sobre las concesiones y la legislación en materia de contratación pública comunitaria, [8] las características principales del concepto de concesión en el Derecho comunitario y las obligaciones

El partenariado público-privado institucional El modelo de joint-venture de partenariados público-privados incluye la creación de un ente gestionada conjuntamente por el partner público y el privado. [10] De esta forma, el ente conjunto tiene la tarea de asegurar la realización de una obra o la prestación de un servicio para el beneficio de los ciudadanos. La interfaz directa entre el partner del sector público y el del privado en un foro con personalidad jurídica permite al partner público, mediante su presencia entre los accionistas y en los órganos de decisión del ente conjunto, tener un grado de control relativamente alto en el desarrollo de los proyectos, que puede ir adaptando con el tiempo y según las circunstancias. También permite al partner público desarrollar su propia experiencia de gestión del servicio en cuestión, al tiempo que puede recurrir a la ayuda del partner privado. Un partenariado público-privado institucional se puede poner en práctica de dos maneras: con la Las colaboraciones público-privadas | 183

creación de un ente gestionado conjuntamente por los

tual entre los sectores público y privado mantiene las mis-

dos partners, o con la toma de control de una empresa

mas características, las cuales se ven influidas por la dis-

pública existente por parte del sector privado.

posición del sistema legal y judicial apropiado. Lo que sí cambia con la iniciativa de financiación privada es el dinamismo de esta relación contractual. El carácter inte-

Partenariados público-privados y modelos de prestación de los servicios públicos El fenómeno de los partenariados público-privados representa un intento legítimo de introducir el concepto de gobernanza contractualizada (contractualized governance) en la prestación de los servicios públicos. Aunque el sector público siempre ha dependido de los modelos tradicionales de corporatismo para dispersar los servicios públicos, hay pruebas concluyentes que el papel y la implicación del Estado en este proceso es objeto de una revisión constante. La iniciativa de financiación privada (PFI) se puede describir como un mecanismo institucionalizado para implicar al sector privado en la prestación de los servicios públicos, no sólo a través de la financiación, sino sobre todo a través de la gestión de activos. El sector privado asume una responsabilidad directa en servir el interés público como parte de sus obligaciones contractuales para con el sector público. Los motivos y la intención que están detrás de este planteamiento se centran en los beneficios que se derivarían de la implicación del sector privado en la prestación de servicios públicos. Los beneficios de eficiencia, la mejora de la calidad, la innovación, la optimización de los recursos y la flexibilidad son los beneficios más importantes, mientras que una mejor asignación global de los recursos del capital público se suma a las ventajas de los proyectos financiados de forma privada. Tanto la iniciativa de financiación privada como el fenómeno de los partenariados público-privados no alteran el carácter de la relación contractual entre el sector público y el privado, ya que este carácter viene determinado sobre todo por otros factores que se atribuyen al orden legal en cuestión. La relación contractual entre los dos sectores no está determinada simplemente por el hecho que una de las partes que suscriben el acuerdo es una autoridad pública, sino principalmente por referencia al foro adecuado para el acceso a la justicia, o la notable disponibilidad de remedios. Con el corporatismo tradicional y la gobernanza contractualizada, el nexo contrac184 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

gral del corporatismo evoluciona en torno del concepto de titularidad pública de los activos destinados a servir al interés público. La iniciativa de financiación privada pone fin a este concepto y, en cambio, introduce el de prestación de servicios en la relación contractual relevante entre el sector privado y el público. El sector privado deja de ser un proveedor del sector público y se convierte más bien en un partner mediante una concesión. Parece que existe una relación de cuasi-agencia entre los sectores privado y público, en el sentido que el primero proporciona las infraestructuras pertinentes y, de hecho, provee los servicios públicos en nombre del segundo. Si bien el corporatismo siempre se había llevado a cabo con considerables limitaciones presupuestarias –hecho que refleja no sólo el relativo equilibrio de poderes entre la oferta y la demanda y el factor de asignación de riesgo en los acuerdos contractuales, sino sobre todo el ambiente adverso y el compromiso de calidad de los entregables-, la gobernanza contractualizada parece que prioriza el principio de la rentabilidad (value-for-money principle), lo cual tiene principalmente atributos cualitativos. Tanto el corporativismo como la gobernanza contractualizada tendrían que ofrecerse a través de un sistema que garantizase la responsabilidad, la transparencia y la competitividad. Este sistema de suministro de servicios públicos está incluido en el régimen de contratación pública, que se supone que es el proceso de prestación de servicios más adecuado para los partenariados público-privados. Los acuerdos de adjudicación de contratos están totalmente cubiertos por las directivas de contratación pública, que estipulan un sistema disciplinado, transparente y relativamente rápido de de contratación pública. [11] Lo que queda es el desarrollo de unas directrices exhaustivas para el despliegue de las finanzas privadas en la prestación de los servicios públicos y la inclusión de la legislación pertinente [12] que apodera a las autoridades públicas para contractualizar su gobernanza. El régimen del partenariado público-privado tiene que beneficiarse del proceso de estandarización y simplificación, de modo que una rutina parecida a la que se sigue en los tradicionales contratos de adjudicación

pública puede ayudar tanto a la oferta como a la demanda a alcanzar acuerdos con mayor financiación privada. Sin embargo, el volumen relativo de los proyectos de partenariados público-privados no es el factor crítico que determina el éxito de los mismos. Es más bien su rentabilidad el elemento que se espera que aumente mediante la implicación de la iniciativa privada en la prestación de los servicios públicos. Los partenariados público-privados, como herramientaconcepto de gestión del sector público, tienen, en teoría, un futuro prometedor. De hecho, deberían confrontarse con los sistemas tradicionales de financiación pública, tanto en términos cualitativos como cuantitativos. Sólo así podrán valorarse sus méritos e impacto en la prestación de los servicios públicos con una cierta seguridad.

marzo de 2004, que coordina los procedimientos de contratación de entidades que operan en el sector del agua, la energía, el transporte y los servicios postales. Además, en algunos sectores, y en particular en el sector de los transportes, la organización de un PPP puede estar sujeta a una legislación sectorial específica. El Reglamento 2408/92/CE del Consejo, relativo al acceso de las compañías de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias; el Reglamento 3577/92/CE del Consejo, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios en los transportes marítimos en el interior de los estados miembros; el Reglamento 1191/69/CE del Consejo, relativo a la acción de los estados miembros en materia de obligaciones inherentes al concepto de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, como enmienda el Reglamento 1893/91/CE, y la propuesta enmendada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la intervención de los estados miembros en materia de requisitos y adjudicación de contratos de servicios públicos en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable (COM(2002) 107 final). [8] V. Comunicación interpretativa sobre las concesiones de acuerdo con el Derecho comunitario, OJ C 121, de 29 de abril de 2000.

Christopher H. Bovis JD, MPhil, LLM y FRSA, ocupa la Cátedra H.K. Bevan de Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Hull.

[1] V. Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Bruselas, 12 de diciembre de 2003. [2] V. COM (2003) 270 final. [3] V. Bovis, “Financing services of general interest, public procurement and state aids: The delineation between market forces and protection”, European Law Journal, vol. 11, n.º 1, 2005. [4] V. Comunicación de la Comisión de 23 de abril de 2003, "Desarrollo de la red transeuropea de transporte: Financiaciones innovadoras - Interoperabilidad del tele peaje”, COM (2003) 132, y el Informe del grupo de expertos sobre la red de transportes transeuropea de 27 de junio de 2003. [5] V. Eurostat (Oficina de Estadística de las Comunidades Europeas), comunicado de prensa STAT/04/18, de 11 de febrero de 2004. [6] V. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento, “Finanzas públicas en la EMU 2003”, publicada en European Economy, n.º 3/2003 (COM (2003) 283 final). Para un análisis crítico, véase también Bovis, “Public Procurement in the European Union: Lessons from the past and insights to the future”, Columbia Journal of European Law, vol. 12, n.º 1, 2006. [7] V. Bovis, “Developing Public Procurement Regulation: jurisprudence and its influence on law making”, Common Market Law Review, vol. 43, n.º 2, 2006, p. 461-495. El nuevo régimen de contratación pública incluye la Directiva 2004/18/EC del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obra, suministro y servicio, y la Directiva 2004/17/EC del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de

[9] V. Bovis, “The New Public Procurement Legal Framework”, European Public Law, vol. 12, n.º 1, 2006, p. 73-109. [10] Los estados miembros de la Unión Europea utilizan esquemas y terminología diferentes en este contexto (por ejemplo, Kooperationsmodell, PPP, joint ventures). [11] Una característica del PFI que se critica a menudo de manera negativa es el largo período de negociación y los acuerdos precontractuales tan largos. Esto representa un coste considerable (recuperable) que podría reflejarse en el acuerdo final. V. Financial Times de 24 de julio de 1998, donde se informaba de que las largas negociaciones causadas por la ausencia de unas directrices claras y de modelos de formularios de contratos representaba un factor disuasivo importante en el momento de concluir los contratos de PFI. El período de gestación medio de una PFI es de veintiocho meses, frente a los doce de los contratos de adjudicación pública tradicionales. [12] Antes de 1997 había importante dudas con respecto a la posición legal de las partes en un proyecto de financiación privada. La legislación pertinente no estipulaba nada en concreto sobre los derechos y las obligaciones del sector privado y amenazaba con la posibilidad de alcanzar acuerdos ultra vires entre determinadas autoridades públicas (entes locales y consorcios sanitarios) y el sector privado. No estaba muy claro si estas entidades tenían poderes explícitos o implícitos para suscribir dichos contratos, situación que dejaba in limbo las transacciones con financiación privada. A consecuencia de ello, se han promulgado la National Health Service (Private Finance) Act 1997 (Ley nacional (de financiación privada) de los servicios sanitarios, de 1997) y la Local Government Act (Contracts) 1997 (Ley de gobierno local, contratos, de 1997) para aclarar todos los obstáculos legales. Ambas leyes han introducido un “sistema de compensación” (clearance system), en el que las autoridades pertinentes tienen que certificar cualquier futuro acuerdo PFI con el gobierno, controlando no sólo sus vires, sino también toda la viabilidad comercial y el mecanismo procedimental de realización de un contrato con financiación privada.

Las colaboraciones público-privadas | 185

Colaboraciones entre lo público y lo privado en Iberoamérica: en busca de la complementariedad Este artículo propone hablar de asociaciones entre lo público y lo privado, teniendo en cuenta que el modelo de Estado que apoya, legitima, regula e impulsa estas colaboraciones, en muchas ocasiones, no es el idóneo. En líneas generales, las administraciones públicas iberoamericanas necesitan fortalecerse institucionalmente para poder asociarse con garantías con otros actores de la sociedad civil y, sobre todo, deben asegurarse de que esas asociaciones entre lo público y lo privado refuerzan las capacidades institucionales del Estado, y no las debilitan. 26/09/2005 - Alfred Vernis

«En el año 2001, M. Friedman apuntaba que, diez años

que la relación entre ambas esferas, en cada época de la

antes, había aconsejado tres cosas a los países que vi-

historia de nuestros países, ha contribuido a dibujar el

vían una transición del socialismo: privatizar, privatizar y

modelo estatal dominante.

privatizar. “Pero me equivoqué. Seguramente el Estado de derecho sea más importante que la privatización?, afirmaba Friedman.» (Entrevista con Milton Friedman,

Es importante que Iberoamérica encuentre su propio modelo de colaboración entre administraciones públicas y

Gwartney y Lawson, 2002). [2]

organizaciones privadas dentro de este movimiento glo-

Para reflexionar sobre la articulación entre lo público y lo

tiempo, es necesario aprender de los modelos para rela-

privado en Iberoamérica, hay que partir de la premisa de

cionarse procedentes de culturas y tradiciones adminis-

186 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

bal de colaboración entre lo público y lo privado. Al mismo

trativas diferentes. En este breve artículo, proponemos

del modelo de Estado y del modelo de Administración pú-

un modelo basado en una idea de sociedad en relación

blica en la mayoría de los países occidentales a lo largo

en la que existen múltiples actores que deben ser toma-

de las últimas décadas, y muestra su relación con el des-

dos en consideración, los cuales deben corresponsabili-

arrollo del entorno social y el modelo de asociación pú-

zarse de la búsqueda y puesta en marcha de soluciones

blico-privada.

a los retos de nuestras sociedades actuales.

Entender la evolución del Estado liberal de derecho al Estado relacional es fundamental para poder analizar las

Aumento de las asociaciones entre lo público y lo privado Los problemas de las sociedades en todo el mundo “como revela la literatura y la práctica de la gestión pública” han llevado al sector público a redefinir sus roles, lo que, como hemos señalado, ha supuesto un aumento

asociaciones entre lo público y lo privado en Iberoamérica. Figura 1. Modelo de Estado y de Administración pública, entorno social y asociación público-privada MODELO DE ESTADO

MODELO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ENTORNO SOCIAL

ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA

Estado liberal de derecho

Administración burocrática

Desarrollo del mercado

Estado del bienestar

Administración gerencial

Desarrollo de la democracia

Administración pública Mercado público Empresa ONL Administración pública Subordinación al Estado Empresa ONL

Estado relacional

Administración emprendedora

Globalización económica

cuantitativo y cualitativo de las colaboraciones entre las administraciones públicas y las organizaciones privadas (lucrativas y no lucrativas). Este fenómeno, que algunos han denominado de forma generalizada privatización del Estado, se ha visto influido por motivaciones pragmáticas, económicas, ideológicas, comerciales y populistas. La dicotomía público-privado ha llevado, históricamente,

Administración pública Colaboración complementaria Empresa ONL

Fuente: adaptación de Xavier Mendoza (1995)

a identificar lo público con el Estado y lo privado con la sociedad civil. Hay que intentar acabar con esta simplificación e insistir en que un Estado fuerte no supone una socie¬dad civil débil y viceversa (una sociedad civil fuerte no supone un Estado débil). Las colaboraciones entre los sectores público y privado pueden convertirse en mecanismos relevantes para dar respuesta a los fallos del mercado y a la debilitación de las administraciones públicas. Cuando ni el mercado, ni las administraciones públicas ni las organizaciones de la sociedad civil son capaces de por sí de proveer bienes públicos o de atender las demandas sociales, a menudo es necesario movilizar recursos públicos y privados. Una forma eficaz y eficiente de hacerlo es mediante la asociación entre los sectores. Con todo, es importante señalar que las colaboraciones no son la única herramienta, ni son siempre la mejor res¬puesta ante un problema determinado.

Occidente: del Estado liberal de derecho al Estado relacional Es importante recordar que en los llamados países occidentales se pasó, en poco tiempo, de un Estado liberal de derecho, inaugurado por la legislación social prusiana de Bismarck, a un Estado del bienestar, inaugurado por los socialistas alemanes a finales del siglo XIX y relanzado a raíz del New Deal, después del crac del 29. No fue nada fácil la evolución de un Estado liberal centrado en la idea de desarrollar una legislación que protegiera mínimamente a los trabajadores a un Estado del bienestar basado en la búsqueda de criterios para aumentar el bienestar colectivo. En el ámbito administrativo, mientras que el primero se fundamentaba en una administración burocrática, el segundo lo hacía en una administración de carácter gerencial.

Del Estado liberal de derecho al Estado relacional [3]

Fue en ese momento histórico “que podemos situar a fi-

La figura 1 resume, de forma gráfica y breve, la evolución

en crisis o, más bien, se vio en la necesidad de replante-

nales del siglo XX “cuando el Estado del bienestar entró

Las colaboraciones público-privadas | 187

arse sus actuaciones. Ese Estado del bienestar se des-

de un Estado del bienestar fuerte, se tuvo que evolucio-

arrolló en un contexto de expansión económica fuerte,

nar hacia ese modelo de Estado que hemos llamado re-

que permitió alcanzar grandes cotas de satisfacción

lacional, en América Latina se está tratando de avanzar

entre la población europea y norteamericana hasta me-

de un Estado liberal de derecho, muchas veces débil o

diados de década de los ochenta. Precisamente, a partir

inexistente, a la construcción, paralelamente, de un

de entonces fue cuando se empezó a examinar en pro-

Esta¬do del bienestar y de un Estado relacional.

fundidad la relación entre lo público y lo privado, y cuando los investigadores anglosajones empezaron a hablar de economía mixta, cuasimercados, Estado en la sombra, Estado subcontratista o partenariado público-

En Iberoamérica “como sucedió en los países del antiguo bloque comunista, Asia y África durante las décadas de los ochenta y los noventa” la reducción del tamaño del

privado (Vernis, 1995).

Estado, la privatización, se convirtió en un tema político

También en Iberoamérica surgen voces que se refieren a

cio¬nales recomendaron una serie de medidas destina-

la emergencia de un “nuevo” Estado del bienestar. Men-

das a reducir el grado de intervención estatal en la

doza (1995) lo denomina Estado relacional, un Estado

economía, lo que se conoció como el consenso de Was-

que “reconoce la complejidad y la interdependencia pre-

hington.

sentes en los problemas sociales y que asume que su resolución solo puede abordarse con la colaboración activa de la propia sociedad” (1995: 11). Bresser (1997), por su parte, se refiere a la importancia y al valor de lo público no estatal: un mayor apoyo de las administraciones públicas al tercer sector social no quiere decir menos Estado, no significa que estemos privatizando el Estado del bienestar, sino todo lo contrario, que lo estamos publificando. Volviendo a la figura 1, hay que señalar que el modelo de Administración pública que precisa este nuevo modelo de Estado corresponde al de una administración pública emprendedora, en la que directivos y funcionarios públicos cuenten con el apoyo de organizaciones públicas que les permitan generar iniciativas e innovaciones sociales para afrontar los retos que se plantean a la sociedad. En esta relación, administraciones públicas, empresas y organizaciones sociales colaboran de forma pragmática, y cada una de ellas desarrolla aquellas actividades en las que genera mayor valor social.

de primera magnitud. Instituciones financieras interna-

El problema fue que, como consecuencia de la aplicación de esas medidas, “durante el proceso de reducción del alcance estatal, muchos países disminuyeron la fuerza del Estado” o crearon “capacidades institucionales que eran débiles o, incluso, inexistentes” (Fukuyama, 2004). A priori, se puede pensar que, si se transfieren una serie de servicios a un tercero, es posible concentrarse en una serie de funciones básicas y reforzar las capacidades relacionadas con esas funciones (lo que en el mundo empresarial se conoce como core competences). Sin embargo, la privatización en América Latina condujo muchas veces a la “sustitución” del Estado, dado que, en lugar de contribuir a incrementar las capacidades estatales, las disminuyó. Así pues, en la región se parte de una experiencia negativa en la asociación entre lo público y lo privado que hace que muchos directivos públicos aborden esta cuestión con precaución. Naturalmente, esta falta de capacidad estatal es muy relevante para el tema del que estamos tratando, pues resulta imposible articular relaciones entre organizaciones públicas y privadas, si el sector público no tiene capaci-

América Latina: la falta de capacidad institucional Como hemos señalado anteriormente, entender la evolución que presentamos en la figura 1, en nuestra opinión, es muy importante para las asociaciones público-privadas establecidas en Iberoamérica. Si, en el caso espa¬ñol, sin haber terminado aún la construcción 188 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

dad institucional. En otras palabras, si el Estado no es capaz de elaborar e implementar determinadas políticas públicas, de promulgar las leyes necesarias para apoyar esas políticas, de dotarse de una administración burocrática eficaz y eficiente, de mantener un elevado nivel de transparencia y rendición de cuentas y de hacer que las leyes se cumplan, es difícil imaginar que alguien

quiera colaborar con él. Seguramente, solo aquellas organizaciones que puedan “capturar al Estado para sus propios intereses tendrán interés en colaborar, y no las que trabajan para el interés general”. En resumen, este artículo propone hablar de asociaciones entre lo público y lo privado, teniendo en cuenta que el modelo de Estado que apoya, legitima, regula e im-

la VII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, organizada por el CLAD y que dio pie a la firma del Consenso de Madrid (más información: http://www.clad.org.ve/consensomadrid.html). [2] Citado por F. Fukuyama (2004: 38). [3] La primera formulación del concepto de Estado relacional la realizó X. Mendoza en el año 1990.

pulsa estas colaboraciones, en muchas ocasiones, no es el idóneo. En líneas generales, las administraciones públicas iberoamericanas necesitan fortalecerse institucionalmente para poder asociarse con garantías con otros actores de la sociedad civil y, sobre todo, deben asegurarse de que esas asociaciones entre lo público y lo privado refuerzan las capacidades institucionales del Estado, y no las debilitan.

Alfred Vernis es profesor del Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE y director del programa Función Gerencial en las ONG (FGONG).

Bibliografía: Bresser Pereira, L. C. (1997) Reforma del Estado en los años 90: Lógica y mecanismos de control. Barcelona: Círculo de Montevideo. Fukuyama, F. (2004) La construcción del Estado. Barcelona: Ediciones B. Mendoza, X. (1995) Las transformaciones del sector público en las democracias avanzadas: del Estado del bienestar al Estado relacional. Santander: Universidad Internacional Menéndez Pelayo. Mendoza, X. (1990) “Técnicas gerenciales y modernización de la administración pública en España”. En: Documentación Administrativa, núm. 261-290. Vernis, A. (1995) La relación público-privado en la provisión de servicios sociales. Barcelona: Diputació de Barcelona. Centre d’Investigació, Formació i Assesorament (CIFA).

[1] Este artículo es un extracto de la ponencia presentada por el autor el día 23 de junio de 2005, en Madrid, en del marco de

Las colaboraciones público-privadas | 189

Políticas de provisión de servicios La capacidad crítica del nuevo formulador de políticas es aquella que le permite conocer por qué no es posible alcanzar una meta determinada y cuál es la respuesta apropiada a este fallo detectado. Esto implica capacidades de gestión de conocimiento dentro y fuera de la organización muy destacadas. 15/03/2005 - Joan Prats

La formulación de políticas de provisión de servicios pú-

que a menudo su aplicación conduce al fracaso y a la

blicos responde a un modelo simple que comprende las

frustración. Ello se debe a las razones siguientes:

fases siguientes: en primer lugar, los políticos identifican el problema y trazan las grandes líneas de solución; en segundo lugar, los funcionarios directivos y los expertos diseñan una política mediante una combinación adecuada de los instrumentos: la legislación, el financiamiento, los incentivos, la comunicación, las nuevas organizaciones y las directivas; en tercer lugar, la implementación se asigna al departamento, agencia, gobierno local u organización privada correspondiente y, final-

1. Los gobiernos sólo tienen un control limitado sobre las personas y las organizaciones de las que depende la calidad de la prestación. Incluso en las estructuras aparentemente verticales y centralizadas como las burocracias sanitarias, los márgenes de autonomía reconocidos a los colectivos profesionales o a sus sindicatos son considerables. En muchas áreas clave del gobierno, la mejora de los resultados para los ciu-

mente, se alcanzan las metas.

dadanos depende críticamente del comportamiento

En realidad, este modelo sólo resulta exitoso si el proceso

poder judicial, el tercer sector o los contratistas priva-

es lineal y con pocos intermediarios, si las líneas de res-

dos que siempre disponen de un margen de discre-

ponsabilidad son simples, si las prescripciones son claras

cionalidad efectiva frente a los mandatos legislativos

(para evitar escapes) y si se establecen premios y casti-

o a los incentivos financieros.

gos para cada eslabón de la cadena de implementación. Sin embargo, en el mundo de hoy, pocas veces se dan las condiciones para que el modelo funcione, de modo 190 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

de terceros, ya sean poderes locales, la policía, el

2. Pocas políticas se implementan después de haber sido plenamente formuladas. El modelo tradicional su-

pone que los formuladores tienen todo el conocimiento necesario para saber qué es lo que funcionará y producirá los mejores resultados. De este modo se tiene la arrogancia de aplicar a escala nacional una política aún no experimentada. Sin embargo, la realidad nos lleva a ser más modestos y a reconocer que

desafíos más notables de los gobiernos, como, por

sin una experimentación previa no podemos saber

ejemplo, la lucha contra la exclusión social o la carrera

cómo funcionará una política determinada y que el

por la competitividad. Estos desafíos casi siempre re-

hecho de que funcione bien en un lugar no es garan-

quieren una combinación de políticas y plantean pro-

tía de un éxito generalizado, puesto que los entornos

blemas importantes de diseño organizativo e

de implementación pueden ser muy diferentes. En

institucional.[1]

estas condiciones, la experimentación, la evaluación, la puesta en común de lecciones aprendidas y una

En consecuencia, actualmente se están experimentado

nueva forma de relación entre el centro formulador y

nuevos modelos de formulación de políticas. El supuesto

los centros implementadores y de éstos entre sí re-

inicial parece ser la calidad de la prestación: la obtención

sulta clave para la obtención de resultados.

de los mejores resultados depende de la calidad de la formulación de la política. Ésta sólo puede alcanzarse si

3. El modelo tradicional es contradictorio con respecto a

se tienen en cuenta todas las cuestiones prácticas y ope-

las lecciones aprendidas en ámbitos de gestión como

racionales implicadas en la implementación, si responde

el empresarial o el militar, en los que a menudo la me-

a un conocimiento realista y preciso de la diversidad de

jora de resultados depende del acierto en la combi-

entornos sociales en los que se debe aplicar, si el ente

nación de objetivos claros fijados de manera

formulador tiene capacidad para la mejora continua de la

centralizada con la capacidad de los gerentes que po-

política y si todos los actores que desempeñan algún

seen el conocimiento local para adaptarse a las cir-

papel en la puesta en práctica de la política la compren-

cunstancias. Se considera inapropiada la pretensión

den adecuadamente.

del modelo tradicional de aplicar soluciones definidas centralizadamente.

La viabilidad de estos nuevos modelos exige que el centro formulador de la política “principal” tenga la capaci-

4. La calidad de la provisión no depende de un meca-

dad para formular juicios válidos sobre si la

nismo lineal, sino de diversos elementos sistémica-

implementación es positiva o negativa y sobre qué hay

mente integrados que comprenden la regulación, las

que hacer para mejorarla. La fijación realista y sensata

organizaciones, el financiamiento, los recursos hu-

de metas que reflejen los resultados que se esperan y

manos, las tecnologías, etc. Si todos estos elementos

que los operadores de línea puedan interiorizar es un pre-

no se toman en cuenta en la fase de diseño, es bas-

rrequisito. Asimismo, también lo es el establecimiento,

tante probable que surjan problemas de implementa-

siempre que resulte posible, de mediciones efectivas del

ción.

desempeño, de modo que todos los implicados en la ca-

5. Muchas prioridades de los gobiernos modernos (especialmente en los campos de la criminalidad, la edu-

lidad de la prestación puedan acceder en tiempo a su conocimiento.

cación, la salud, el medio ambiente y el bienestar)

La capacidad crítica del nuevo formulador de políticas es

dependen no sólo de la mejora de los servicios, sino

aquella que le permite conocer por qué no es posible al-

también de un cambio en las culturas y los comporta-

canzar una meta determinada y cuál es la respuesta

mientos.

apropiada a este fallo detectado. Esto implica capacida-

6. La interdependencia entre políticas públicas. Es poco probable que una sola política, aunque esté bien diseñada e implementada, resulte suficiente frente a los

des de gestión de conocimiento dentro y fuera de la organización

muy

destacadas.

Por

ejemplo,

no-realización de las metas puede deberse a una gestión central pobre, a una gestión local pobre, a un diseño Las colaboraciones público-privadas | 191

pobre de la política o de sus metas, a un cambio inesperado del entorno, a la oposición pública, a un financiamiento inadecuado, a incentivos inadecuados, a estrategias inadecuadas de recursos humanos o de tecnologías, a marcos reguladores inadecuados, al hecho de que muchos de los actores implicados no compartan la política, a fallos en la programación, etc. Emitir juicios de esta índole requiere una capacidad analítica y experta del centro formulador, con experiencia adquirida preferentemente en anteriores trabajos en la línea operativa; requiere el acceso a múltiples fuentes de información y apreciación (incluidos los usuarios, los empleados públicos, las inspecciones, las mediciones, etc.), así como el uso de consultoría externa.

Joan Prats i Català es director del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña.

El Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña es un centro de investigación y formación constituido como consorcio público por la Generalitat de Catalunya, ESADE y la Universitat Oberta de Catalunya. Para más información: http://www.iigov.org.

[1] Véase Mulgan, Geoff; Lee, Andrea. Better Policy Delivery and Design: A Discussion Paper. Performance and Innovation Unit: Marzo, 2001.

192 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

La gestión de las externalizaciones

El paradigma de la gestión en red y, por lo tanto, de la configuración de un “partenariado” entre el sector público y diversos agentes privados con ánimo y sin ánimo de lucro es una opción de gestión absolutamente recomendable para conseguir unos servicios públicos eficaces y eficientes. Ahora bien, las ventajas de las externalizaciones y de la gestión en red se transforman en inconvenientes y en problemas vinculados a un déficit en la gobernanza del sistema cuando no existe un marco conceptual de la externalización que identifique los servicios y los ámbitos de actuación pública que son objeto prioritario de externalización, los servicios y ámbitos públicos que no deberían ser nunca objeto de externalización. Asimismo, se generan problemas cuando no existe una planificación de la externalización y cuando no hay control ni evaluación de la eficacia ni de la eficiencia de los servicios y las actuaciones externalizados. 15/03/2005 - Carles Ramió

Algunos apuntes sobre el fenómeno de la externalización

zaciones privadas. Hay algunos datos que demuestran el elevado impacto que durante los últimos años tiene el fenómeno de la externalización en España. En este sentido,

Durante la última década ha aparecido con fuerza una

según un estudio de Manpower, entre 1995 y 2002 una

dinámica que se caracteriza por el hecho de que deter-

tercera parte del crecimiento en personal de servicios pú-

minados servicios públicos son gestionados por organi-

blicos fue canalizado por organizaciones privadas. CataLas colaboraciones público-privadas | 193

luña destaca por el gran aumento de organizaciones privadas que prestan servicios públicos. [1] El paradigma de la gestión en red y, por lo tanto, de la configuración de un “partenariado” entre el sector público y diversos agentes privados con ánimo y sin ánimo de lucro es una opción de gestión absolutamente recomendable para conseguir unos servicios públicos eficaces y eficientes. El recurso a la externalización de los servicios públicos es técnicamente acertado y, en el ám-

• La lógica de negociación por parte de la Administración con los agentes sociales, muy agresivos en el campo del empleo público, sobre las condiciones económicas y de trabajo han llegado a un punto de bloqueo del sistema. Ello se debe a que las administraciones públicas ya no pueden asumir determinados impactos de dichos acuerdos, por lo que deben optar por las externalizaciones para escapar de este círculo de negociación laboral.

bito político, debería apreciarse como una estrategia neu-

Otra cuestión que, de entrada, no puede descartarse es

tral, adaptable a cualquier marco ideológico y al servicio

que las organizaciones privadas que prestan servicios pú-

de la optimización de los recursos públicos. Ahora bien,

blicos también pueden gestionar de forma ineficiente, por

las ventajas de las externalizaciones y de la gestión en

mala gestión y/o por la intención de maximizar los bene-

red se transforman en inconvenientes y en problemas vin-

ficios en detrimento de la calidad. En un estudio clásico

culados a un déficit en la gobernanza del sistema cuando

de Domberger y Rimmer [4] sobre los efectos de la con-

no existe un marco conceptual de la externalización que

tratación externa de diversos servicios públicos sobre la

identifique los servicios y los ámbitos de actuación pú-

calidad, se llega a la conclusión de que no existe ninguna

blica que son objeto prioritario de externalización, los ser-

correlación entre la externalización y el incremento de la

vicios y ámbitos públicos que no deberían ser nunca

calidad de los servicios públicos. En todo caso, en las si-

objeto de externalización. Asimismo, se generan proble-

tuaciones que se detecta una pérdida de calidad de los

mas cuando no existe una planificación de la externali-

servicios públicos debido a un proceso de externaliza-

zación y cuando no hay control ni evaluación de la

ción, ésta puede vincularse, según uno de los pocos es-

eficacia ni de la eficiencia de los servicios y las actuacio-

tudios realizados sobre este tema, [5] a las deficiencias

nes externalizados.

de las administraciones públicas a la hora de definir los

El primer problema en relación con la externalización es que las motivaciones de esta estrategia no son, en muchos casos, proactivas (tal y como desvela un estudio de Accenture, [2] que destaca la mejora de la rapidez y la

pliegos de condiciones de los contratos, a la capacidad para escoger a los proveedores y, finalmente, a la capacidad y la inversión en control y evaluación de los servicios externalizados.

calidad del servicio, así como el aumento de la experien-

El punto anterior implica que deben imputarse a estos

cia profesional y el acceso a las nuevas tecnologías), sino

servicios externalizados los recursos que debe invertir la

que, a tenor de algunos estudios empíricos, [3] se con-

Administración en su planificación, control y evaluación.

vierten en reactivas, en relación con dos problemas pro-

En este sentido, cabe destacar que sólo puede garanti-

pios de la gestión de los empleados públicos:

zarse que las organizaciones privadas que prestan servi-

• La rigidez asociada a la gestión de los empleados públicos ha estimulado que muchas administraciones públicas hayan decidido congelar sus plantillas de personal. Esta situación ha llevado la externalización de todas aquellas nuevas competencias asumidas por las administraciones públicas hacia agentes privados. En este sentido, no es casualidad que las competencias con mayor proporción de externalizaciones sean las que actualmente siguen en proceso de crecimiento, como, por ejemplo, las relacionadas con el medio ambiente y con servicios sociales emergentes.

194 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

cios públicos ofrecen calidad si la Administración pública ejerce al máximo sus prerrogativas de planificación, control y evaluación. Para que los servicios externalizados sean de calidad, la Administración debe controlarlos. Desgraciadamente, la mayoría de las administraciones públicas en España no ejercen un auténtico control de la calidad sobre los servicios públicos que han externalizado. Otro problema es que en España no existen límites a la externalización. Si tenemos en cuenta la opinión de los directivos públicos políticos y profesionales y los datos em-

píricos sobre qué se está externalizando, se llega a la conclusión de que todas las competencias, funciones y servicios que protagonizan las administraciones públicas pueden ser objeto de gestión por parte de agentes privados. [6] De esta forma se externalizan cuestiones como los servicios que manejan información confidencial sobre los ciudadanos y los propios empleados públicos, temas vinculados a la seguridad y a la defensa, servicios muy delicados que afectan a derechos fundamentales de los ciudadanos, políticas reguladoras y de inspección de las administraciones públicas, servicios internos (gestión de personal, gestión económica, informática), etc. No existe una plantilla conceptual general ni específica (por sector de gestión o por tipo de administración pública) que defina qué sectores no deberían ser nunca objeto de externalización, según criterios de impacto social, sensibilidad

cuenta los aspectos siguientes: • Optar por un modelo integrado de externalización (el impulso lo deciden las instancias centrales de la Administración) o por un modelo descentralizado en el que cada departamento, agencia, etc. decide su propia estrategia de externalización. • Definir qué tipo de agentes privados se quiere priorizar en la política de externalización: empresas con ánimo de lucro u organizaciones del tercer sector, organizaciones pequeñas (que sólo prestan un servicio puntual en un determinado ámbito público) u organizaciones de grandes dimensiones (que prestan varios tipos de servicios públicos a muchos departamentos.). Hay que tener presente que la Administración tiene la capacidad, si actúa de forma proactiva, de articular el tejido

del sector, seguridad, confidencialidad, etc.

empresarial de prestación de servicios públicos que es-

Algunas propuestas para impulsar una externalización de

no sólo de los intereses del funcionamiento natural del

servicios públicos ordenada y controlada

mercado).

time más conveniente en función de sus intereses (y

1) Definir un marco conceptual que establezca qué ser-

3) Asegurar los mecanismos jurídicos de control de la

vicios y ámbitos de actuación pública deben ser prio-

gestión, de los resultados y del impacto de los servi-

ritarios, cuáles deben seguir el proceso habitual,

cios externalizados (por ejemplo: una normativa regu-

cuáles serán considerados minoritarios o cuáles se

ladora general, pliegos de condiciones, etc.). La

vetarán ante la posibilidad de ser externalizados. Evi-

mayoría de administraciones públicas consideran que

dentemente, lo más importante de este marco con-

este aspecto es poco operativo si no se resuelve bien

ceptual es establecer un doble catálogo de servicios y

el requisito siguiente.

actuaciones públicas: por una parte, los servicios y actuaciones que por criterios de interés general, de defensa de los derechos de los ciudadanos, de pérdida potencial de control por parte de la Administración, etc. deben ser excluidos de cualquier estrategia global o parcial de externalización (por ejemplo, seguridad, defensa, regulación de derechos fundamentales, gestión de la información confidencial de los ciudadanos, etc.) y, por otra, un catálogo de servicios y actuaciones

que

excepcionalmente

pueden

ser

susceptibles de externalización, pero que deben estar sujetos a unos criterios suplementarios de control y

4) Diseñar un plan para que una parte de la Administración pública se encargue periódicamente del control y de la evaluación de los servicios externalizados. Capacitar al personal para que pueda desempeñar estas funciones. 5) Establecer una unidad central (una agencia u otro tipo de modelo organizativo) que se encargue del control y de la evaluación final de la externalización de toda una Administración o de todo un nivel administrativo (por ejemplo, el gobierno local).

evaluación (por ejemplo, servicios internos de las administraciones “gestión de personal, gestión económica, informática, etc.”, actuaciones y servicios inéditos por su novedad, etc.). 2) Planificar, en el ámbito integral de una Administración,

Carles Ramió es vicerrector de Programación, Docencia y Evaluación de la Universitat Pompeu Fabra.

una estrategia común de externalización que tenga en Las colaboraciones público-privadas | 195

[1] En este sentido, se configuran dos grupos de territorios según el grado de gestión privada al que recurren sus administraciones públicas. Por una parte, los territorios cuyas administraciones optan por una externalización elevada (Cataluña, País Vasco, Valencia, Baleares, Galicia y Murcia) y, por otra, territorios cuyas administraciones optan por una externalización escasa (Andalucía, Canarias, Asturias, Madrid, Castilla y León y Castilla-La Mancha). Fuente: OLIVÉ, J. Estudio Manpower sobre el empleo público (2004). [2] ACCENTURE. “Outsourcing en la Administración pública: la evaluación hacia la aportación de valor”. Serie Directivos del Sector Público (2003). [3] RAMIÓ, C.; SANTOLARIA, J. L”externalització a la Generalitat de Catalunya. Direcció General d’Organització de l’Administració: Barcelona (2001). [4] DOMBERGER, S.; RIMMER, S. “Competitive tendering and contracting in the public sector: a survey”. En: International Journal of Economics and Business, 1 (3), 1994. [5] A cargo de la Australian Industry Comission (1996). [6] SANTOLARIA, J. “La externalización en Cataluña”. Tesis doctoral [pendiente de presentación]. Universitat de Barcelona: Barcelona (2003). Este trabajo analiza todas las externalizaciones realizadas en Cataluña durante cuatro años (publicadas en los boletines oficiales provinciales y autonómicos) y muestra todas las competencias y las actuaciones públicas que han sido objeto de externalización por parte de alguna Administración.

196 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Economía y política de la privatización local

¿Por qué un libro sobre privatización local? Porque el asunto es importante, y su relevancia, creciente. En los últimos años se ha producido un gran cambio en la gestión de los servicios locales en España. Los datos presentados en este trabajo indican que la producción privada ha pasado a ser la forma mayoritaria en el servicio de residuos sólidos y a tener un peso cercano al 40% en el suministro de agua. A pesar de esto, no existe todavía en España un trabajo que haya abordado este tema de una forma integral, desde la perspectiva del análisis económico y político. 13/11/2006 - Germà Bel

Este trabajo, precisamente, pretende contribuir al cono-

local?; 2) ¿Qué extensión ha alcanzado?; 3) ¿Por qué se

cimiento y el análisis de la privatización local en España.

ha privatizado?; y 4) ¿Qué efectos económicos ha tenido

Además, quiere proporcionar a los responsables de los

la privatización?

gobiernos locales “políticos y técnicos” una reflexión útil e ilustrativa sobre el empleo de la privatización como instrumento de reforma del sector público local y, en términos generales, como instrumento de reforma en cualquier nivel de gobierno, pues en todos ellos es posible servirse de los sistemas de concesión para la pro-

En los primeros capítulos de la obra se abordan las cuestiones conceptuales, teóricas e históricas relacionadas con la privatización local. Es especialmente recomendable la lectura del capítulo ¿Qué es la privatización?, cuyo contenido resulta indispensable para navegar por el resto

ducción de servicios públicos.

de la obra. En él se precisa el uso del concepto, sus mo-

El contenido del libro se articula en torno al estudio de

cales. También se analizan algunas confusiones y

cuatro cuestiones básicas: 1) ¿Qué es la privatización

cuestiones controvertidas, entre las que destaca la si-

dalidades y sus aplicaciones en los servicios públicos lo-

Las colaboraciones público-privadas | 197

guiente: la contratación externa ¿es o no es una forma

La relación entre ahorro de costes y privatización es muy

de privatización? Ciertamente, con la contratación ex-

compleja, y singular en cada servicio. En general, la com-

terna no se transfieren activos físicos, pero sí se está

petencia por la producción del servicio va asociada a una

transfiriendo un activo económico: un contrato de servi-

mejora de las condiciones de costes. Por tanto, la com-

cio o un acuerdo de franquicia. Los derechos sobre cual-

petencia parece ser más relevante que la propiedad. Por

quier excedente financiero que resulte de esta actividad

lo que respecta específicamente al servicio de agua, la

se trasladan al contratista externo, y el derecho a las ga-

evidencia internacional acumulada es clara y contun-

nancias residuales es un elemento central de lo que se

dente: no existen diferencias sistemáticas en cuanto a

entiende por propiedad; de ahí la pertinencia del uso del

productividad y eficiencia entre producción pública y pro-

término privatización referido a la contratación externa.

ducción privada.

Por último, se delimitan los conceptos de provisión, producción y financiación de un servicio. Sin una distinción clara y precisa de estos conceptos no es posible entender la esencia de los sistemas de concesión, en general, y de la privatización local, en particular. Esto ayuda a comprender por qué la contratación externa de servicios locales puede ser entendida como una privatización en

A partir del análisis de la teoría y la evidencia empírica disponible, es posible esbozar algunas de las condiciones genéricas que harían recomendable la privatización. En primer lugar, debe existir una necesidad real de reforma, bien porque el servicio sea deficiente, bien porque resulte excesivamente costoso. Reformar es

sentido estricto.

complicado y caro, y no es aconsejable seguir modas. Si

En los capítulos centrales se revisa la literatura empírica.

ción es una opción posible, pero no la única. Hay que ana-

En particular, el estudio se ocupa de los servicios de re-

lizar la posibilidad de emprender una reforma interna de

siduos sólidos y de suministro de agua, que se caracteri-

la organización del servicio, o de establecer fórmulas

zan por figurar entre los servicios locales de mayor

más graduales de cooperación entre los sectores público

relevancia económica, y por ser objeto de mayor atención

y privado. Si la reforma interna no es viable o es dema-

empírica internacional que cualquier otro servicio local.

siado compleja, privatizar puede ser la solución.

Finalmente, los últimos capítulos del libro se destinan a analizar la privatización local en España, a partir de la explotación de los datos de una amplia encuesta a los municipios españoles dirigida por el autor y realizada

el servicio realmente necesita una reforma, la privatiza-

Por otra parte, la privatización puede ser especialmente indicada cuando las condiciones del servicio permitan establecer contratos lo más completos posible, que gobier-

expresamente para esta investigación.

nen adecuadamente la relación entre el gobierno y el

El propósito de realizar economías de escala puede

hayan privatizado un servicio deben comprender que no

haber sido un factor de estímulo de la privatización. Ade-

pueden desentenderse de su funcionamiento. Los servi-

más, también ha tenido una notable influencia el balance

cios locales tienden a ser, por su propia naturaleza, mo-

entre los costes de transacción (administración, supervi-

nopolios. Por este motivo, la ausencia de supervisión del

sión) derivados de la contratación externa y sus poten-

servicio privatizado es la receta más segura para el fra-

ciales beneficios. No existe una asociación significativa

caso de la reforma.

entre la ideología de los políticos locales y la decisión de privatizar: los políticos son mucho más pragmáticos que ideológicos. Es probable que se combinen, por una parte, motivaciones referidas a los costes y al funcionamiento del servicio y, por otra, intereses de tipo político práctico, que pueden jugar tanto a favor como en contra de la decisión de privatizar, en función del tipo de servicio considerado y de la fuerza relativa de los intereses particulares en presencia.

198 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

contratista externo. Por último, los gobernantes que

Es posible que uno de los beneficios más claros y permanentes de la privatización haya sido, paradójicamente, el que haya inducido la reforma del servicio en municipios que han conservado la producción pública. En este sentido, la extensión de la privatización ha podido tener un efecto equivalente al de la amenaza de bancarrota para los gestores de servicios públicos, pues ha emergido una alternativa importante ante un funcionamiento muy deficiente de la producción pública: recurrir a una

empresa privada. Evitar la privatización es un buen estímulo para la mejora organizativa interna en el sector público. Por otro lado, los municipios que han reformado y preservado la producción pública están beneficiando a su vez a los municipios que la han privatizado. Uno de los principales problemas detectados en relación con la privatización es la tendencia a generar estructuras de mercado muy concentradas, que hacen extremadamente difícil la competencia por el contrato, lo que confiere un fuerte poder a la empresa ya instalada. En consecuencia, el mantenimiento de la producción pública en el entorno preserva una alternativa potencial a la producción privada, esto es, puede actuar como elemento de disciplina competitiva, obstaculizando las tendencias a la monopolización del sector privado. En suma, la existencia de cierto equilibrio entre producción pública y producción privada puede ser deseable, pues estimula la reforma interna de los municipios que mantienen la producción pública y preserva una posible alternativa frente a un funcionamiento deficiente de la producción privada. Se trata, en fin, de una muestra más de que lo público y lo privado pueden ayudarse mutuamente.

Germà Bel es catedrático del Departamento de Política Económica de la Universidad de Barcelona y, actualmente, investigador visitante de la J. F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard.

Autor: Germà Bel Editor: Fundación Rafael del Pino. Publicado por Marcial Pons (Madrid, 2006) VI Societat Catalana d’Economia

Las colaboraciones público-privadas | 199

Sector público y gestión privada: una convergencia deseable La evidencia nos dice que los países que avanzan más rápidamente y de modo más sostenido son aquellos en los que el sector público actúa como catalizador de las energías, los entusiasmos y las complicidades de la sociedad civil. Esto sólo se consigue, obviamente, trabajando conjuntamente y creando espacios de confianza y de conocimiento mutuo que permitan una relación fluida entre el ámbito público y el privado. No es fácil, pero es el único camino posible. 27/03/2006 - Adolf Todó

La economía es una ciencia que trata de administrar unos recursos que son escasos y que tienen usos generalmente alternativos. Por este motivo, el objetivo principal de cualquier sistema económico es dar respuesta a tres preguntas muy simples: qué se debe producir, cómo se debe producir y para quién se debe producir. Las dos primeras cuestiones analizan los mecanismos de asignación de los diferentes recursos a la producción de aquellos bienes y servicios que, en última instancia, tienen que satisfacer las necesidades que los ciudadanos han expresado como prioritarias. Por tanto, son dos cuestiones que se refieren a la eficiencia. La última cuestión se refiere a la distribución de los bienes y los servicios producidos y, por tanto, está relacionada con la equidad. 200 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

La teoría económica nos dice que, bajo determinadas condiciones, el mercado da una respuesta razonablemente adecuada a las dos primeras cuestiones, es decir, asigna los recursos de modo eficiente. No obstante, también sabemos que, cuando existen imperfecciones en el mercado (por ejemplo, monopolios), cuando determinadas actividades productivas producen efectos colaterales, conocidos como externalidades (por ejemplo, la contaminación), o cuando existen algunos bienes que el sector privado difícilmente puede proveer (por ejemplo, algunas grandes infraestructuras), cuando se da alguno de estos casos, entonces el mercado asigna los recursos de forma ineficiente, y la intervención del Estado puede estar justificada.

En cualquier caso, la intervención pública en la economía tiene una justificación normalmente más clara por razones de equidad. Efectivamente, el mercado puede asignar los recursos de modo eficiente, pero a la vez tremendamente injusto. El mercado sólo satisface las necesidades de aquellos que pueden pagarlo y, por tanto, es incapaz, por sí solo, de hacer llegar su producción a la demanda no solvente desde el punto de vista económico. En algunos casos, este hecho es totalmente inaceptable. Estamos hablando de aquellos bienes sociales (los merit goods, según la terminología del profesor Musgrave) a los que cualquier persona debe tener acceso por el mero hecho de ser ciudadano de una sociedad avanzada y, por tanto, cohesionada. En concreto, me refiero a cuestiones como la asistencia sanitaria universal y la educación pública. En mi opinión, la financiación generalizada de este tipo de bienes y servicios debe ser responsabilidad primera del sector público. Confiar exclusivamente en la provisión privada de estos bienes (a través del mercado) derivaría en una sociedad injusta y fragmentada, lo que terminaría teniendo unas consecuencias muy negativas también para la economía productiva. Dicho esto, una cosa es que sea absolutamente deseable que la financiación de estos servicios sea pública, y otra cosa muy distinta es que la provisión y la gestión de estos servicios también tengan que serlo. Me explicaré. El nuevo paradigma de la globalización plantea un gran número de retos a las empresas, pero también a los países. Retos que pueden transformarse en verdaderas oportunidades de progreso y desarrollo, si se hacen los deberes adecuadamente. Hoy más que nunca, conceptos como espíritu emprendedor, innovación y competitividad tienen una relevancia capital. Además, el factor tiempo es más importante que nunca: lo que debe hacerse, debe hacerse con rapidez. La propia dinámica de las empresas conlleva que la mayoría sean muy conscientes de este nuevo modelo, de modo que, con mayor o menor acierto, intentan adoptar las medidas necesarias para responder a los nuevos retos y no ser barridas por la fuerza de los vientos de la globalización. La Administración pública, por el contrario, tiene unas dinámicas que, muy a menudo, dificultan la adaptación rápida que los nuevos tiempos requieren. El problema, sin embargo, es que la competitividad de las empresas y del país también depende, y de forma muy importante, del marco establecido por el sector público, es decir, de las infraestructuras existentes, de la calidad

del sistema educativo y sanitario, o de la flexibilidad de la propia Administración. En pocas palabras, no podemos aspirar a tener empresas innovadoras y competitivas, si nuestra Administración pública no lo es. Por ello, creo que existen muchos espacios de mejora de la gestión de nuestra Administración que deberían tratarse sin apriorismos ideológicos. Soy consciente de que las soluciones no son fáciles, ni a corto plazo. Pero el modelo de gestión pública debe guiarse, cada vez más, por criterios de eficiencia, lo que significa, entre otras cosas, definir un conjunto articulado de índices de eficiencia, que deberían ser públicos y transparentes y servir para evaluar (para rendir cuentas públicamente) los resultados obtenidos con el dinero público. Y también se debería crear un sistema de incentivos que tuviera por objeto mejorar los resultados obtenidos con un presupuesto determinado. No se trata de privatizar ni la educación, ni la sanidad, ni ningún otro bien social. Nada más lejos de esta intención. Se trata de reformar el modelo, para poder hacer un uso más eficaz de los recursos públicos, aunque ello conlleve una gestión privada. Se trata de que las herramientas, los métodos de gestión y los sistemas de incentivos del modelo privado puedan utilizarse para producir de modo más eficiente unos bienes y unos servicios que, en definitiva, son financiados públicamente. Todo ello nos ayudaría a romper moldes del pasado y a dar un paso muy importante que sería bueno dar, tanto para los que simplemente (y equivocadamente) suponen que el Estado puede solucionar cualquier problema económico como para los que piensan (también equivocadamente) que no existe ningún problema que los mercados no puedan resolver. La evidencia nos dice que los países que avanzan más rápidamente y de modo más sostenido son aquellos en los que el sector público actúa como catalizador de las energías, los entusiasmos y las complicidades de la sociedad civil. Esto sólo se consigue, obviamente, trabajando conjuntamente y creando espacios de confianza y de conocimiento mutuo que permitan una relación fluida entre el ámbito público y el privado. No es fácil, pero es el único camino posible.

Adolf Todó es director general de Caixa Manresa y profesor de ESADE. Las colaboraciones público-privadas | 201

Copago Los intereses y las ideas preconcebidas contra cualquier cambio en el sistema sanitario pesan como una losa. Es muy fácil generar temores sobre las consecuencias del cambio en favor del status quo. La sostenibilidad de la financiación pública del sistema sanitario está en cuestión, aunque nada parece perturbar los intereses actuales. Arrastramos un sistema universalista que busca referentes en los países escandinavos, pero que olvida que los catalanes no somos ricos y acomodados como ellos y que nuestros valores culturales no son los suyos. 13/12/2004 - Guillem López Casasnovas

Hoy por hoy, es casi seguro que el gasto sanitario total

dades sobre el conjunto, en detrimento de la coherencia

crecerá en nuestro país. Que lo haga el componente pú-

de las políticas sanitarias, es decir, del valor de la salud

blico con financiación tributaria general es más dudoso.

en el bienestar de las personas.

Por supuesto, se trata de una decisión política, pero no se divisan en el horizonte incrementos de la presión fiscal ni, tampoco, cambios sustanciales en las transferencias en la relación fiscal con el Estado. En este contexto, una cierta esquizofrenia domina a las administraciones públicas. Entre la realidad y las buenas intenciones, las autoridades

sanitarias

parecen

capaces

compatibilizar el discurso de las necesidades con el de la aceptación de que los recursos públicos son limitados. En tales circunstancias, en muchos estados del bienestar es Economía i Finanzas el que asume las responsabili202 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Puesto que no todo puede ser gratis para todo el mundo y de la mejor calidad y, sobre todo, puesto que no todos los servicios y los tratamientos que la tecnología hace posible tienen el mismo valor, ni la misma efectividad terapéutica, ni sus beneficios adicionales valen lo que cuestan, es preciso ponerse manos a la obra. De ahí que se haga indispensable una actuación pública de definición del catálogo de prestaciones, de financiación selectiva de los servicios, de cribado de las prácticas que no tienen evidencia contrastada. Si no se emprende esta

labor, nunca serán suficientes, posiblemente, los recursos puestos a disposición de nuestro sistema. Una solución ordenada consistiría, pues, en delimitar las

Guillem López Casasnovas es catedrático de Economía de la Universitat Pompeu Fabra (UPF).

prestaciones públicas cubiertas con criterios universales y solidarios, y en favorecer el seguro complementario de prestaciones posiblemente no cubiertas. Las primas pueden ser reguladas y comunitarias; ésta es una diferencia importante respecto de las alternativas de pago directo por parte de los usuarios. Pagar por el servicio en el momento de acceder a él siempre es más regresivo que pagar anticipadamente primas complementarias, primas que son solidarias en la medida en que son comunitarias, ya que el consumidor que (afortunadamente) no enferma ayuda a financiar a los que no tiene la misma suerte (los enfermos). Y con respecto a dicha cuestión de las desigualdades que estas formas de seguro pueden crear, siempre que las prestaciones no cubiertas sean debidamente evaluadas, éstas han de tener poca incidencia real en los estados de salud de la población. En general, con el pago directo efectuado por los enfermos resulta muy difícil corregir después desigualdades indeseables (vía gastos fiscales, copagos supuestamente ligados a la renta, etc.). Los copagos también pueden ser selectivamente necesarios. Considerémoslo. Sin embargo, su generalización suele inducir a soluciones poco ordenadas, más marcadas por la finalidad recaudadora que por el análisis de la efectividad de las prestaciones. De ahí que los aspectos financieros y clínicos nunca deban ser separados en la toma de decisiones. Actualmente, pues, la discusión sobre el futuro de la financiación sanitaria en nuestro país “con tantas ideas preconcebidas, como por ejemplo que la equidad se preserva únicamente a través de impuestos, o que toda descentralización rompe la cohesión social, o que los problemas se solucionan gastando más” corre el peligro de nacer muerta. En cualquier caso, nos recuerda las insuficiencias de la financiación sanitaria catalana y los escasos márgenes de autonomía financiera de nuestro gobierno.

Las colaboraciones público-privadas | 203

Manuel Férez, profesor del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGDP) de ESADE

sí, pero... (por Forges)

Antonio Fraguas (Forges) es dibujante. Viñetas publicadas los días 26.03.2007, 13.11.2006, 27.03.2006 y 19.12.2005, respectivamente.

Los 50 mejores artículos de PUBLIC | 205

Agudeza visual: averiguar de entre estos dos funcionarios cual es el fijo y cual el interino

Forges cada dĂa en: www.elpais.es

206 | Los 50 mejores artĂculos de PUBLIC

Todo sobre Forges en: www.forges.com

Instancias, legitimaciones, rúbricas, salude, sellado, ...

Forges cada día en: www.elpais.es

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Sí, pero... (por Forges) | 207

Si, si, si, si, si, ¡Y una leche...!

Forges cada día en: www.elpais.es

208 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Todo sobre Forges en: www.forges.com

Secretaría de Estado para la Reestructuración Administrativa

Forges cada día en: www.elpais.es

Todo sobre Forges en: www.forges.com

Sí, pero... (por Forges) | 209

Pablo García, director asociado del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGDP) de Miembro del Consejo de Redacción de PUBLIC. M. Jesús Binefa, secretaria del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGDP) de ESA

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ADE

Los 50 mejores artículos de PUBLIC | 211

índice alfabético de autores 37. La gestión del conocimiento en red aporta valor público añadido | Robert Agranoff

20. Competir para el futuro: gestión de riesgos en una práctica operacional | Michael Barzelay 48. Economía y política de la privatización local | Germà Bel 39. Diálogos en el Forum | Mireia Belil 33. Traspaso (devolution) de competencias y descentralización en la Administración pública:

161 96 197 167

conceptos, consecuencias y evaluación | Elio Borgonovi

148

en Europa los partenariados público-privados? | C. H. Bovis

182

44. ¿Cómo pueden configurar la prestación de servicios públicos

16. Gestionar el cambio y la innovación en las organizaciones de servicio público | Kerry Brown 38.Gobernar ciudades y territorios en la sociedad de las redes | Quim Brugué 40. El Congreso Internacional del CLAD: un espacio democrático para el debate sobre lo público | Nuria Cunill

11. Reflexiones sobre el enfoque biográfico al liderazgo y a la innovación | Jameson W. Doig 21. Responsabilización y responsabilidad gerencial:

80 164 169 57

instituciones antes que instrumentos | Koldo Echebarría

y gestionar la capacidad del capital humano en el siglo XXI | Ali Farazmand

ante las reformas de la función pública | Manuel Férez

al servicio de los directivos públicos | Verónica Figueroa

Sí, però... (per Forges) | Antonio Fraguas (Forges)

205

6. Gestión estratégica del personal público: marco conceptual para construir 18. Algunas lecciones de nuestra historia reciente

19. La gestión por resultados: una herramienta de gestión

29. La construcción del Estado como núcleo del desarrollo de capacidades | Francis Fukuyama 38. Gobernar ciudades y territorios en la sociedad de las redes | Ricard Gomà 212 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

133 164

10. Fundamentar el liderazgo en el trabajo de progresar | Ronald A. Heifetz

22. Flechas, círculos e híbridos: el control del gobierno moderno | Christopher Hood

43. La gestión de los partenariados para obtener una ventaja colaborativa | Chris Huxham 34. Cambio político y Estado autonómico | Rafael Jiménez Asensio 4. Conceptos que definen la gestión pública como ámbito académico internacional | Lawrence R. Jones

3. Dirigir en contextos políticos. Dirigir en contextos funcionariales | Carlos Losada 17. Gestión pública: la vieja y la nueva | Laurence I. Lynn, Jr. 1. El management como práctica | Henry Mintzberg 24.El futuro de la gestión del desempeño: aprendizajes de Estados Unidos | Donald P. Moynihan

9. Aprender el liderazgo | Joseph S. Nye 16. Gestionar el cambio y la innovación

en las organizaciones de servicio público | Stephen Osborne

12. Liderazgo para el cambio social | Sonia Ospina

7. Una mirada al compromiso organizativo | Manel Peiró

41. Los dos futuros de la administración pública | B. Guy Peters

23. Política pública basada en la evidencia: una visión con muchas aspiraciones | Jeffrey Pfeffer 2. The Essential Public Manager | Christopher Pollitt 46. Políticas de provisión de servicios | Joan Prats 32. Entre los pobres resultados de Lisboa y los grandes retos de la 'ampliación al este' | Pere Puig

14. Reflexiones que ahora hay que hacer | Jordi Pujol 25. Desafiar el movimiento de los resultados:

obligación de rendir cuentas, complejidad y valores democráticos | Beryl A. Radin

47. La gestión de las externalizaciones | Carles Ramió 30. La calidad de las instituciones es clave | Dani Rodrik

45 101 179 151 27 63 76 114 51 202 23 84 16 105 42 80 60 36 171 103 20 190 145 66 108 193 136

Índice alfabético de autores | 213

36. Diferentes actividades para gestionar redes interorganizativas | Angel Saz-Carranza 5. El desarrollo de competencias en la formación de los directivos de las administraciones públicas | Ricard Serlavós

28. Instituciones, desarrollo económico y gobernabilidad global | Narcís Serra 42. La gestión de las relaciones público-privadas en la producción de bienes y servicios públicos | Albert Serra

27. El futuro de la gobernanza global | Joseph E. Stiglitz

38. Gobernar ciudades y territorios en la sociedad de las redes | Joan Subirats

31. Presentación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública | José Manuel Sucre Ciffoni 49. Sector público y gestión privada: una convergencia deseable | Adolf Todó 43. La gestión de los partenariados para obtener una ventaja colaborativa | Siv Vangen 45. Colaboraciones entre lo público y lo privado en Iberoamérica: en busca de la complementariedad | Alfred Vernis

8. Ética en el servicio público | Manuel Villoria

35. Informe sobre buen gobierno y transparencia administrativa | Eulàlia Vintró

214 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

158 30 122 176 117 164 143 200 179 186 38 154

índice cronológico Cambio político y Estado autonómico | 17/05/2004 - Rafael Jiménez Asensio

151

Presentación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública | 17/05/2004 - José Manuel Sucre Ciffoni

143

Entre los pobres resultados de Lisboa y los grandes retos de la 'ampliación al este' | 20/05/2004 - Pere Puig

145

El desarrollo de competencias en la formación de los directivos de las administraciones públicas | 24/05/2004 - Ricard Serlavós

Ética en el servicio público | 27/09/2004 - Manuel Villoria

Liderazgo para el cambio social | 27/09/2004 - Sonia Ospina

Instituciones, desarrollo económico y gobernabilidad global | 13/12/2004 - Narcís Serra

122

Diálogos en el Forum | 13/12/2004 - Mireia Belil

167

Copago | 13/12/2004 - Guillem López Casasnovas

202

Una mirada al compromiso organizativo | 13/12/2004 - Manel Peiró

El Congreso Internacional del CLAD: un espacio democrático para el debate sobre lo público | 13/12/2004 - Nuria Cunill

169

Competir para el futuro: gestión de riesgos en una práctica operacional | 15/03/2005 - Michael Barzelay

Conceptos que definen la gestión pública como ámbito académico internacional | 15/03/2005 - Lawrence R. Jones

Reflexiones que ahora hay que hacer | 15/03/2005 - Jordi Pujol

Políticas de provisión de servicios | 15/03/2005 - Joan Prats

190

La gestión de las externalizaciones | 15/03/2005 - Carles Ramió

193

Dirigir en contextos políticos. Dirigir en contextos funcionariales | 15/03/2005 - Carlos Losada

El management como práctica | 20/06/2005 - Henry Mintzberg

El reto del cambio organizativo | 20/06/2005 - Steve Kelman

Diferentes actividades para gestionar redes interorganizativas | 20/06/2005 - Angel Saz-Carranza

158

Índice cronológico | 215

Responsabilización y responsabilidad gerencial: instituciones antes que instrumentos | 20/06/2005 - Koldo Echebarría

Informe sobre buen gobierno y transparencia administrativa | 26/09/2005 - Eulàlia Vintró

154

Flechas, círculos e híbridos: el control del gobierno moderno | 26/09/2005 - Christopher Hood

101

La construcción del Estado como núcleo del desarrollo de capacidades | 26/09/2005 - Francis Fukuyama

133

Colaboraciones entre lo público y lo privado en Iberoamérica: en busca de la complementariedad | 26/09/2005 - Alfred Vernis

186

Algunas lecciones de nuestra historia reciente ante las reformas de la función pública | 26/09/2005 - Manuel Férez

El futuro de la gobernanza global | 19/12/2005 - Joseph E. Stiglitz

117

The Essential Public Manager | 19/12/2005 - Christopher Pollitt

La gestión de los partenariados para obtener una ventaja colaborativa | 19/12/2005 - Chris Huxham y Siv Vangen

179

Traspaso (devolution) de competencias y descentralización en la Administración pública: conceptos, consecuencias y evaluación | 19/12/2005 - Elio Borgonovi

148

Gobernar ciudades y territorios en la sociedad de las redes | 19/12/2005 - Quim Brugué, Ricard Gomà y Joan Subirats

164

La calidad de las instituciones es clave | 27/03/2006 - Dani Rodrik

136

Gestionar el cambio y la innovación en las organizaciones de servicio público | 27/03/2006 - Stephen Osborne i Kerry Brown

Sector público y gestión privada: una convergencia deseable | 27/03/2006 - Adolf Todó

200

Fundamentar el liderazgo en el trabajo de progresar | 24/07/2006 - Ronald A. Heifetz

Desafiar el movimiento de los resultados: obligación de rendir cuentas, complejidad y valores democráticos | 24/07/2006 - Beryl A. Radin

108

Gestión pública: la vieja y la nueva | 24/07/2006 - Laurence I. Lynn, Jr.

Economía y política de la privatización local | 13/11/2006 - Germà Bel

197

Liderar con un corazón abierto | 13/11/2006 - Ronald A. Heifetz & Marty Linsky

Política pública basada en la evidencia: una visión con muchas aspiraciones | 26/03/2007 – Jeffrey Pfeffer

103

El concepto de gobernabilidad | 26/03/2007 - Jan Kooiman

114

La gestión del conocimiento en red aporta valor público añadido | 26/03/2007 - Robert Agranoff

161

Agudeza visual: averiguar de entre estos dos funcionarios cual es el fijo y cual el interino | 26/03/2007 - Antonio Fraguas (Forges)

205

216 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Reflexiones sobre el enfoque biográfico al liderazgo y a la innovación | 23/07/2007 - Jameson W. Doig

Gestión estratégica del personal público: marco conceptual para construir y gestionar la capacidad del capital humano en el siglo XXI | 31/10/2007 - Ali Farazmand

¿Cómo pueden configurar la prestación de servicios públicos en Europa los partenariados público-privados? | 29/02/2008 - Christopher H. Bovis

182

La gestión de las relaciones público-privadas en la producción de bienes y servicios públicos | 29/02/2008 - Albert Serra

176

Lidercentrismo: “¡Son los seguidores, estúpido!” | 31/05/2008 - Barbara Kellerman

La gestión por resultados: una herramienta de gestión al servicio de los directivos públicos | 31/05/2008 - Verónica Figueroa

El futuro de la gestión del desempeño: aprendizajes de Estados Unidos | 31/05/2008 - Donald P. Moynihan

105

Aprender el liderazgo | 01/09/2008 - Joseph S. Nye

Los dos futuros de la administración pública | 15/12/2008 - B. Guy Peters

171

Índice cronológico | 217

han escrito en PUBLIC... El Consejo de Redacción de PUBLIC quiere agradecer la contribución de todas aquellas personas que con sus artículos hacen posible esta publicación. Han escrito en PUBLIC:*

Muhittin Acar, profesor titular de administración pública en la Hacettepe University, Turquía. Robert Agranoff, profesor emérito de la School of Public and Environmental Affairs de la Indiana University (Bloomington) y colabora con el Programa de Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Mario Alguacil (EMPA 2007), director de Tecnologías, Gestión del Conocimiento y Presupuesto del Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat. Oriol Alsina (FGAP 2006), economista y participó en la última cumbre de la OMC celebrada en Hong Kong. Hector Arámbula es doctorando en Management Sciences de ESADE. I. N. Baranov, profesor de Management de la Universidad Estatal de San Petersburgo y copresidente de la Junta de ASPE. Miquel Barceló, presidente de 22@BCN SA. Enric R. Bartlett, profesor de Derecho Público de la Facultad de Derecho de ESADE. Germán Bastida (LISP 2002, FGAP 2003, EMPA 2004), miembro de la Junta rectora de la Fundación Nueva Cultura del Agua y director de la Casa de l’Aigua (Tortosa), sede estable para la difusión e intercambio científico de la FNCA. Michael Barzelay, profesor adjunto de Gestión Pública en el Interdisciplinary Institute of Management de la London School of Economics and Political Science (LSE). Germà Bel, catedrático del Departamento de Política Económica de la Universidad de Barcelona y, actualmente, investigador visitante de la J. F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. 218 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Mireia Belil, directora de los Diálogos del Forum Universal de las Culturas Barcelona 2004. Francesc Belver, teniente de alcalde del Área de Recursos Humanos y Tecnología del Ayuntamiento de L’Hospitalet de Llobregat. Alfredo Berges, responsable de calidad del Ayuntamiento de Zaragoza. Xavier Bertrana, politólogo y adjunto al director de análisis y prospectiva del Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya. Deborah Blackman, profesora adjunta en el Instituto Nacional de Gobernanza, Universidad Canberra, Australia. Bob Bonwitt, responsable del Programa SIGMA de la OCDE. Elio Borgonovi, director del Departamento de Administración Pública y Gestión de la Asistencia Sanitaria de la Università Bocconi de Milán. Christopher H. Bovis JD, MPhil, LLM y FRSA, ocupa la Cátedra H.K. Bevan de Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Hull. Eugeni Bregolat, fue entre 1974 y 1978 consejero comercial de la Delegación Comercial de España en la URSS. Así mismo, fue director general del Departamento Internacional en los gabinetes de los presidentes del Gobierno español de Adolfo Suárez y Leopoldo Calvo Sotelo. Embajador de España en Indonesia (1982-1987), en la República Popular China (1987-1991 y 1999-2003), en Canadá (1991-1992) y en Rusia (1992-1996), fue, además, director político en el Ministerio de Asuntos Exteriores español entre 1997 y 1999. Finalmente, fue embajador en misión especial para el Fórum Universal de las Culturas celebrado en Barcelona en 2004. Kristoffer Brix Bertelsen, director del programa CBS Executive, del Área de Programas Públicos de la Copenhagen Business School. Kerry Brown, profesora de Gestión Pública en la School of Management de la Queensland University of Technology, Australia. Quim Brugué, director general de Participación Ciudadana de la Generalitat de Catalunya y profesor del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). John M. Bryson, catedrático del Humphrey Institute of Public Affaires de la University of Minnesota. Forma parte del Public and Nonprofit Leadership Center del Instituto. Francisco Cardona, administrador principal del Programa SIGMA de la OCDE. Linda L. Carli, profesora asociada de Psicología en el Wellesley College. Dario Cavenago, profesor del CRISP (Centro interuniversitario de investigación de los servicios públicos), de la Università di Milano-Bicocca.

Relación de persones que han contribuido a PUBLIC | 219

Denita Cepiku, investigadora en la Universidad “Tor Vergata” de Roma, y ha colaborado con la Cátedra del Comité de Gobernanza Pública de la OCDE desde 2002 hasta 2006. Massimo Cermelli, doctorando en la Universidad de Deusto y ayudante de investigación en el Instituto Vasco de Competitividad (Fundación Deusto). Angie Chan, coordinadora del programa “Leadership for a Changing World” en el Research Center for Leadership in Action de la Robert F. Wagner Graduate School of Public Service, en la Universidad de Nueva York (NYU). Sang Ok Choi, profesor ayudante del Departamento de Administración Pública y Política Pública en la Universidad Estatal de California en Dominguez Hills. Demi Chung, profesora adjunta en la Facultad de Económicas y Empresariales de la Universidad de Sydney. M.ª Luisa Clares, directora corporativa de Recursos Humanos de BSM, S.A. Amelia Clarke, doctoranda en Estrategia en la Desautels Faculty of Management de la McGill University. Es investigadora del Aspen Institute, instructora de fin de curso de la McGill School of the Environment y ex presidenta del Sierra Club de Canadá. Thomas Clarke, director del Center for Corporate Governance de la University Technology de Sydney (UTS). Steven Cohen, profesor en la School of International and Public Affairs de la Universidad de Columbia. Enric Colet, vocal del Cosejo Asesor de Protección de Datos de Catalunya, profesor del Departamento de Sistemas de Información de ESADE y profesor del IDGP. Neus Colet (EMPA 2004), jefa de la Secretaría Técnica de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Departamento de Economía y Finanzas de la Generalitat de Catalunya. Óscar Cortés Abad, vicepresidente del Club de Dirección Pública ESADE Alumni en Madrid y editor del blog i-public@. Daniela Cristofoli, investigadora posdoctoral del Departamento de Gestión Pública e investigadora del Centro para la Innovación en los Gobiernos de la Universidad Bocconi. Barbara C. Crosby, profesora titular del Humphrey Institute of Public Affaires de la University of Minnesota. Forma parte del Public and Nonprofit Leadership Center del Instituto. Jorge E. Culebro Moreno, profesor investigador en el Departamento de Estudios Institucionales, Universidad Autónoma Metropolitana, México. Nuria Cunill, directora del programa de Documentación, Información y Producción Editorial así como del programa de Investigaciones y Estudios del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

220 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Mariana Dates, coordinadora de prensa de AOK Spain. Marie-Thérèse Deleplace, Institut de Gestion Publique et du Développement Économique (IGPDE), Ministerio de Economía, Finanzas e Industria, Francia. Robert B. Denhardt, director de la ASU School of Public Affairs de la Arizona State University. Janet Denhardt, profesora en la ASU School of Public Affairs, de la Arizona State University. Geert Dewulf, profesor de Planificación y Desarrollo en la Universidad de Twente, Países Bajos, y profesor visitante en la Universidad de Harvard. Jameson W. Doig, especialista sénior en la Woodrow Wilson School, profesor emérito de Política y Asuntos Públicos de la Princeton University, y director del Guggenheim Summer Internship Program. Brian Dollery, profesor de la School of Economics de la Universidad de Nueva Inglaterra, en Armidale, Australia. Leon van den Dool, Institute for Housing and Urban Development Studies, de la Erasmus University de Rotterdam. Patrice Dutil, director de Investigación del Instituto de Administración Pública del Canadá (IPAC). Alice H. Eagly, profesora y catedrática de Psicología y profesora del Instituto de Investigación Política de la Northwestern University. Koldo Echebarría, especialista principal en Reforma del Estado; División de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y profesor del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE. William Eimicke, profesor en la School of International and Public Affairs de la Universidad de Columbia. Joan Manuel Espuelas, responsable de Sistemas de Información de la Dirección General de Participación Ciudadana de la Generalitat de Catalunya. Ali Farazmand, profesor de la School of Public Administration de la Florida Atlantic University. David Feehan, director ejecutivo de la International Downtown Association. Marvin Feit, profesor y decano de la Ethelyn R. Strong School of Social Work. Paul C. van Fenema, profesor asociado en la Netherlands Defense Academy, en los Países Bajos. Es doctor en Administración de Empresas por la Universidad Erasmus y ha ocupado distintos cargos en la Rotterdam School of Management de la Universidad Erasmus y en la Universidad Internacional de Florida.

Relación de persones que han contribuido a PUBLIC | 221

Manuel Férez, profesor del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE, coordinador académico del 1.r ciclo del Máster en Dirección Pública (EMPA) y profesor del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de ESADE. Jesús Fernández (EMPA 2006), Conservador Veterinario de Mamíferos Terrestres del Zoo de MadridParques Reunidos. Regina Ferrando (EMPA 2003), Jefe del Gabinete de Alcaldía del Ayuntamiento de Premià de Mar. Verónica Figueroa, doctoranda en Management Sciences por ESADE y colaboradora del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP). Antonio Fraguas (Forges), dibujante. Publica diariamente en EL PAIS. Francis Fukuyama, Bernard L. Schwartz Professor de Economía Política Internacional en la Paul H. Nitze School of Advanced International Studies de la Johns Hopkins University. Francisco Gaetani, consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y su representante en Brasil. Albert Galofré, consultor internacional especializado en gestión pública y colaborador académico del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE. Mila Gascó, analista senior del Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya. Thomas Gebhardt, director de programa del Master of Public Management Program de la Facultad de Economía y Ciencias Sociales de la Universidad de Potsdam. Eduard Gil, director asociado del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE y miembro del Comité sobre Sector Público de la EFMD. Ricard Gomà, concejal de Bienestar Social del Ayuntamiento de Barcelona y profesor del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). Amanda Goodall, investigadora del Economic and Social Research Council (ESRC) de la Warwick Business School de la University of Warwick. Elizabeth A. Graddy, profesora de Política Pública y vicedecana sénior de Asuntos Académicos y Profesorado en la School of Policy, Planning and Development de la University of Southern California. Carsten Greve, profesor investigador del International Center for Business and Politics de la Copenhagen Business School. Siegfried Gudergan, profesor titular en la Faculty of Business de la University of Technology de Sydney (Australia). Chao Guo, profesor adjunto de gestión de organizaciones sin finalidad de lucro en la University of Georgia, Estados Unidos.

222 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Brian Head, profesor en el Institute for Social Science Research de la Universidad de Queensland, Australia. Ronald A. Heifetz, King Hussein Bin Talal profesor en liderazgo público de la John F. Kennedy School of Government (KSG), Harvard University. Fundador del Centro para el Liderazgo Público, KSG, Harvard University. Jorge Hintze, director de TOP, Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública. Erik Højbjerg, profesor asociado en el Departamento de Management, Política y Filosofía de la Business School de Copenhague y forma parte del comité rector de la International Summer School in Public Administration and Management. Christopher Hood, catedrático Gladstone de Gobierno y miembro de la Junta de Gobierno de, All Souls College, Universidad de Oxford. Chris Huxham, Senior Fellow del Advanced Institute for Management Research y catedrática de Management de la Graduate School of Business de la University of Strathclyde. José Inostroza, asistente de Investigación Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile. Rafael Jiménez Asensio, catedrático de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de ESADE y professor del IDGP. Judy Johnston, profesora titular en la Faculty of Business de la University of Technology de Sydney (Australia). Lawrence R. Jones, George F. A.Wagner Professorde Gestión Pública en la Graduate School of Business and Public Policy, Naval Postgraduate School de Monterey, California, Estados Unidos, y presidente de la International Public Management Network. Kate Joyner, School of Management,Queensland University of Technology. Tomàs Juste (EMPA 2003), responsable de Investigación y Desarrollo del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat deCatalunya. Robert Kaplan, socio fundador de Kaplan De Veries Inc., y ha ejercido un rol directivo en el Center for Creative Leadership; es doctor en Comportamiento Organizacional por la Universidad deYale. J. Ivar Kappert, doctorando en la Netherlands Defense Academyy la Universidad de Tilburg. J. Edward Kellough ,director del Programa de Doctorado y del MPA del Departamento de Administración Pública y Política de la School of Public and International Affairs, The University of Georgia. Steve Kelman, Weatherhead Profesor de Gestión Pública en la John F.Kennedy School of Government de la Harvard University y editor del International Public Management Journal. Relación de persones que han contribuido a PUBLIC | 223

Barbara Kellerman, James MacGregor Burns Lecturer de Liderazgo Público en la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. Fue directora ejecutiva fundadora del Center for Public Leadership de la Kennedy School de 2000 a 2003; y de 2003 a 2006 ocupó el cargo de directora de investigación de dicho centro. Monica Kennedy, investigadora en el Instituto Nacional de Gobernanza, Universidad de Canberra. Mike Kennerley, miembro investigador del Centre for Business Performance de la Cranfield Schoolof Management. Masao Kikuchi, profesor asistente de Política y Gestión Pública, Departamento de Gestión Pública, Escuela de Administración Pública, Meiji University, Tokio,Japón. Jan Kooiman, profesor emérito en la Universidad Erasmus de Rotterdam. Martin Laffin, profesor de Política y Gestión Pública y miembro del Centre for the Study of Cities and Regions en la Durham Business School. Jorge Landaburu, coordinador del subcomponente Macroestructura del Gobierno, Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros, Argentina. Sandra León Alfonso, investigadora del Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones. Marty Linsky, imparte docencia en la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard, donde dirige varios de los executive programs sobre liderazgo. Trabaja intensamente como consultor en materia de liderazgo y comunicaciones tanto en los Estados Unidos como en el extranjero. Graduado por el Williams College y la Harvard Law School, Linsky ha sido periodista y político, y ha sido así mismo miembro de la Cámara de Representantes de Massachusetts. Alejandro Litovsky, Senior Advisor del proyecto ”Keystone: Accountability for Social Change”, que desarrolla Account Ability en Londres (Reino Unido). Elke Löffler, directora de Governance International. Francisco Longo, director del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE. Guillem López Casasnovas, catedrático de Economía de la Universitat Pompeu Fabra (UPF). Carlos Losada, director general de ESADE y profesor del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP). Laurence E. Lynn, Jr., George H. W. Bush Chair y profesor de Asuntos Públicos en la George Bush School of Government and Public Service, Texas A&M University. Manila Marcuccio, Junior Assistant Professor en la Università Commerciale Luigi Bocconi, Milán i secretaria general de "Sviluppo Globale" European Economic Interest Grouping.

224 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Laura Mariani, investigadora del CRISP (Centro interuniversitario de investigación de los servicios públicos), de la Università di Milano-Bicocca. Marcello M. Mariani, profesor del Departamento de Management de la Universidad de Bolonia. Jordi Marín Puigpelat (LISP 2001), director general de la Fundació TecnoCampus. Caio Marini, profesor de la Fundação Dom Cabral. Albert Martín (FGAP 1992), director general de Organización de la Generalitat de Catalunya. Rafael Martínez Puón, doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset. Actualmente es coordinador técnico de la Unidad de Recursos Humanos y Profesionalización de la Secretaría de la Función Pública de México. Humberto Martins, profesor de la Universidade de Brasília. Frédéric Marty, profesor del CNRS –GREDEG – Université de Nice Sophia-Antipolis, OFCE – Institut d’Etudes Politiques de Paris. Willy McCourt es profesor sénior del Institute for Development Policy and Management de la University of Manchester. Linda McLoughlin, consultora de management en talleres sobre liderazgo en Dublín, Irlanda. Ana Isabel Melo, profesora de la Universidade de Aveiro, Portugal. Manuel Mesa Vila, jefe de área de la Secretaría General del Centro de Estudios Andaluces. Louis Meuleman, director del Dutch Advisory Council, RMNO; profesor sénior en la Nyenrode Business University; profesor invitado en varias universidades, y presidente de la Asociación para la Gestión Pública de los Países Bajos (VOM). Pietro Micheli, del Centre for Business Performance de la Cranfield School of Management. Henry Mintzberg, Cleghorn Professor de Estudios de Management de la Facultad de Management de la McGill University. Ramon Mora (FGAP 2003, EMPA 2005), jefe del Área de Acción Ciudadana del Ayuntamiento de Sant Boi de Llobregat. Josep-Ramon Morera i Balada, jefe del Servicio de Estudios de Régimen Local de la Dirección General de Administración Local, Generalitat de Catalunya. Donald P. Moynihan, profesor asociado en La Follette School of Public Affairs, University of Wisconsin-Madison. David Murillo Bonvehí, investigador del Instituto de Innovación Social de ESADE y profesor colaborador del Departamento de Ciencias Sociales del mismo centro. Relación de persones que han contribuido a PUBLIC | 225

Katherine C. Naff, profesora asociada del Departamento de Administración Pública en la San Francisco State University. Greta Nasi, profesora adjunta del Departamento de Gestión Pública e investigadora del Centro para la Innovación en los Gobiernos de la Bocconi. Andy Neely es director adjunto del Advanced Institute for Management Research, presidente del Centre for Business Performance de la Cranfield School of Management y director gerente de The Performance Practice. Lloyd G. Nigro, profesor de Administración Pública y Estudios Urbanos del Departamento de Administración Pública y Asuntos Urbanos de la Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University. Joseph S. Nye, Jr., University Distinguished Service Professor y antiguo decano de la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. Así mismo, es Sultan of Oman Professor de Relaciones Internacionales en la misma institución. Isidre Obregon, presidente de la Associació Catalana de Gestió Pública (ACGP). Janine O'Flynn, profesora de Gestión del Sector Público en la University of Canberra, Australia. Stephen Osborne, profesor de Gestión Pública y director del Grupo de Gestión Pública de la Aston Business School, Reino Unido. Sonia Ospina, codirectora del Centro Liderazgo en Acción de la Robert F. Wagner Graduate School of Public Service de la New York University. Xavier Padrós, director general de Contratación Pública del Departamento de Economía y Finanzas de la Generalitat de Catalunya y colaborador académico del IDGP de ESADE. Josep Palet (FGAP 2002, EMPA 2004), gerente de Deloitte en Barcelona. Eduard Pallejà i Sedó (FGAP 2001), director general de la Fundació Universitat Politècnica de Catalunya (UPC). Pedro Parada, profesor del Departamento de Política de Empresa de ESADE. Jordi Pardo (EMPA 2003), Secretario general del Departamento de Interior Generalitat de Catalunya. Manel Peiró, director del programa Dirección de Servicios Integrados de Salud (DSIS) y profesor del IDGP. James L. Perry, Chancellor''s Professor en la School of Public and Environmental Affairs de la Universidad de Indiana, en Bloomington. B. Guy Peters, Maurice Falk Professor of American Government, Universidad Estatal de Michigan, 1970, Universidad de Pittsburgh.

226 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Jeffrey Pfeffer, Thomas D. Dee II Professor de Comportamiento Organizativo en la Graduate School of Business de la Stanford University. Christopher Pollitt, profesor de Gestión Pública en el Centre for Public Management de la Erasmus University de Rotterdam; director científico del Netherlands Institute of Government, y editor de International Review of Administrative Sciences. Joan Prats i Català, director del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña. Marcel Prunera, director del Programa para la promoción y seguimiento de proyectos estratégicos de la Secretaría de Economía del Departamento de Economia y Finanzas de la Generalitat de Catalunya. Pere Puig, catedràtico de economia de la URL, profesor d''ESADE y profesor del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP). El Muy Honorable Señor Jordi Pujol i Soley, ex presidente de la Generalidad de Cataluña (19802003). Bríd Quinn, profesor en el Departamento de Política y Administración Pública de la University of Limerick y forma parte del comité rector de la International Summer School in Public Administration and Management. Edwin Quintanilla, gerente general del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG) del Gobierno de Perú y doctorando del Programa de Doctorado ESADE-ESAN. Beryl A. Radin, profesora en la School of Public Affairs de la American University. Carles Ramió, vicerrector de Programación, Docencia y Evaluación de la Universitat Pompeu Fabra. Álvaro V. Ramírez Alujas, profesor del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile y socio director de Red Matriz Consultores SRL. Delphine Resteigne, catedrática de Sociología en la Real Academia Militar de Bélgica. Miguel Rivera-Santos, profesor adjunto de Estrategia en el Babson College. Norma M. Riccucci, profesora y directora del programa de doctorado en la School of Public Affairs and Administration de la Rutgers University. Gregory Richards, Cognos Professor de Gestión del Desempeño en la Telfer School of Management de la Universidad de Ottawa, Ontario (Canadá). Anteriormente, había trabajado como directivo de los sectores público, privado y sin ánimo de lucro. Claude Rochet, profesor de Gestión Pública y Gestión de la Tecnología en el Institut de Management Public de Aix-en-Provence, Université d’Aix Marseille III, Francia, e investigador del Laboratoire de Recherche en Gestion (LAREQUOI), de la Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines.

Relación de persones que han contribuido a PUBLIC | 227

José Manuel Rodríguez Álvarez, subdirector general de Relaciones Institucionales y Cooperación Local en el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) y profesor asociado del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Mercedes Rodríguez Delgado (EMPA 2004), directora de Servicios de Asuntos Generales del Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet. Dani Rodrik, profesor de Economía Política Internacional en la John F. Kennedy School of Government (KSG), de la Universidad de Harvard. Maria J. Rosa, profesora adjunta en el Departamento de Economia, Gestão e Engenharia Industrial (DEGEI) da Universidade de Aveiro, Portugal e investigadora en el The Centre for Research in Higher Education Policies (CIPES). Carlos Rufin, profesor adjunto de Management en el Babson College y director del profesorado del Institute of Latin American Business del Babson. Denis Saint Martin, profesor de Política y Administración Públicas en la Universidad de Montreal y de Ciencias Políticas en París. Miquel Salvador, profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la Universitat Pompeu Fabra (UPF). Bea Sanz, consultora internacional de desarrollo institucional y colaboradora académica del Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE. Cláudia S. Sarrico, profesora adjunta de la Secção Autónoma de Ciências Sociais, Jurídicas e Políticas (SACSJP) da Universidade de Aveiro, Portugal e investigadora en el The Centre for Research in Higher Education Policies (CIPES). Àngel Saz-Carranza, investigador asociado del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE y del Research Center for Leadership in Action, Wagner School of Public Service, New York University. Marguerite Schneider, profesora titular de la School of Management del New Jersey Institute of Technology. Ricard Serlavós, professor de Dirección de Recursos Humanos de ESADE y professor del IDGP Albert Serra, director del Programa Partners del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE y director del Máster en Dirección Pública (EMPA) de ESADE. Narcís Serra, presidente de la Fundación CIDOB y catedrático de Teoría Económica de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). En su dilatada trayectoria política ha sido conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya (1977-79), alcalde de Barcelona (1979-82), ministro de Defensa del Gobierno Español (1982-89), vicepresidente del Gobierno Español (1991-95) y presidente de la Comisión de Régimen de las Administraciones Públicas del Congreso de los Diputados hasta su disolución en el presente año 2004. 228 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Xavier Sisternas (FGAP 1991), jefe del Gabinete Técnico del Departamento de Justicia de la Generalitat de Cataluña y profesor asociado de la Universitat Pompeu Fabra (UPF). Joseph Soeters, profesor en la Facultad de Estudios sobre la Organización de las Ciencias Sociales y del Comportamiento de la Universidad de Tilburg. Miekatrien Sterck, investigadora del Instituto de Gestión Pública de la Katholieke Universiteit Leuven. Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel de Economía, catedrático de universidad y profesor en la Columbia Business School, la Graduate School of Arts and Sciences (Departamento de Economía) y la School of International and Public Affairs. Es cofundador y director ejecutivo de la Iniciativa para el Diálogo Político (IDP). Joan Subirats, catedrático de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) y director del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la misma Universidad. José Manuel Sucre Ciffoni, gerente de programa de la División para la Administración Pública y Gestión del Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Catrien. J. A. M. Termeer, profesora de Administración Pública y Política en la Wageningen University and Research Centre. Fred Thompson, Grace and Elmer Goudy Professor de Política y Administración Públicas en la Atkinson Graduate School of Management de la Willamette University. Robert Thompson, profesor en la Escuela de Dirección, Facultad de Administración de Empresas, Queensland University of Technology, Australia Adolf Todó, director general de Caixa Manresa y profesor de ESADE. Benedetta Trivellato, investigadora del CRISP (Centro interuniversitario de investigación de los servicios públicos), de la Università di Milano-Bicocca. Alex Turrini, profesor adjunto del Departamento de Gestión Pública e investigador del Centro para la Innovación en los Gobiernos de la Bocconi. Daniel J.W.B. Uiterwijk, doctorando en la Netherlands Defense Academy y la Universidad de Tilburg. Joaquim Valls Arnau (FGAP 1992), secretario de la Comisión de Control del Plan de Pensiones de la Diputación de Barcelona y director gerente del CEMICAL. Giovanni Valotti, catedrático del Departamento de Gestión Pública e investigador del Centro para la Innovación en los Gobiernos de la Bocconi. Siv Vangen, Senior Lecturer de The Open University Business School. Noralv Veggeland, profesor del Centre for Public Policy Innovation (CPPI) del Lillehammer University College de Noruega. Relación de persones que han contribuido a PUBLIC | 229

Alfred Vernis, responsable del proyecto SEKN por ESADE, profesor del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) y director del programa Función Gerencial en las ONG (FGONG). Manuel Villoria, director del Área de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Rey Juan Carlos. Eulàlia Vintró, catedrática de filología griega de la Universidad de Barcelona y vocal de un grupo de trabajo sobre buen gobierno y transparencia administrativa. Ha sido diputada del Parlament de Catalunya y teniente de alcalde del Ayuntamiento de Barcelona. También ha sido regidora de Enseñanza, Cultura y Juventud, y de Bienestar Social, en varias legislaturas. Borja Vivanco, doctor en Economía y becario posdoctoral de ESADE. Arnaud Voisin, Ministère de la Défense – Direction des affaires financières GREMAN – Institut d’Administration des Entreprises, Université de Nice Sophia Antipolis. Mario Waissbluth, profesor del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile y miembro del Consejo de Alta Dirección Pública, ratificado por el Senado de Chile para el período 20042010. Mike Wallace, profesor de Gestión Pública en la Cardiff Business School, Cardiff University, y director asociado de Construcción de Capacidades en el Advanced Institute of Management Research. Steven Van de Walle, profesor de Gestión Pública en la School of Public Policy de la Universidad de Birmingham. Joe Wallis, profesor de Economía y Administración Pública en la School of Business and Management de la Universidad Americana de Sharjah, en Sharjah, Emiratos Árabes Unidos. Montgomery Van Wart, profesor y catedrático del Departamento de Administración Pública de la California State University San Bernardino. Clay G. Wescott, director del Asia-Pacific Governance Institute. Michael C. Wood, decano ejecutivo de la Curtin Business School, de la Curtin University of Technology. John C. Wood, vicerrector adjunto de la Edith Cowan University. Joan Xirau (FGAP 1996, LISP 2001 y EMPA 2003), director del Centre d’Estudis Jurídics i Formació Especialitzada del Departament de Justícia de la Generalitat de Catalunya. Kaifeng Yang, profesor titular de gestión pública en la Florida State University, Estados Unidos. Tamyko Ysa, profesora del Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE y miembro del comité de dirección de la International Summer School in Public Administration and Management.

*Cargo en el momento de la colaboración. 230 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

relación de artículos publicados PUBLIC 17 Los dos futuros de la administración pública 15/12/2008 - B. Guy Peters La importancia de gestionar los contratos de manera eficaz y responsable 15/12/2008 - Steven Cohen y William Eimicke Partenariado público-privado y desarrollo económico local: aspectos críticos en su diseño e implementación 15/12/2008 - Dario Cavenago, Laura Mariani & Benedetta Trivellato Los partenariados público-privados y la introducción de la financiación privada en la inversión pública 15/12/2008 - Frédéric Marty & Arnaud Voisin ¿Es la Gestión del Talento una verdadera solución para la escasez de aptitudes? 15/12/2008 - Deborah Blackman & Monica Kennedy (Reseña) Nuevos puntos de vista sobre la motivación de las personas en el servicio público 15/12/2008 - James L. Perry ¿Por qué resulta tan difícil adaptarse a las nuevas formas de hacer política? Obstáculos para los nuevos modos de gobernanza horizontal. Una perspectiva de creación de sentido 15/12/2008 - Catrien. J. A. M. Termeer Política, administración y ciudadanos: caminando juntos hacia nuevas formas de relación 15/12/2008 - Óscar Cortés Valores de la gestión pública tras la Nueva Gestión Pública: Informe de la Escuela Internacional de Verano de Gestión Pública 2008 15/12/2008 - Kristoffer Brix Bertelsen Novedades en la agenda administrativa de México: el Programa de Mejora de la Gestión (PMG) 15/12/2008 - Rafael Martínez Puón Relación de artículos publicados | 231

Necesita imperiosamente irse de vacaciones, so idiota 15/12/2008 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 16 Aprender el liderazgo 01/09/2008 - Joseph S. Nye Una introducción a la metagobernanza como gestión pública 01/09/2008 - Louis Meuleman La rendición de cuentas cuando no hay autoridad jerárquica: opiniones de los profesionales de los partenariados público-privados 01/09/2008 - Muhittin Acar, Chao Guo & Kaifeng Yang La creciente tendencia a la externalización y el reto de la “compra inteligente” en gestión pública 01/09/2008 - Masao Kikuchi La evolución de las organizaciones 01/09/2008 - Jorge Hintze ¿Pueden colaborar los economistas y los expertos en Management para entender la reforma y el liderazgo en el sector público? 01/09/2008 - Joe Wallis, Brian Dollery & Linda McLoughlin La implementación de la gestión del desempeño del sector público: la construcción de una cultura orientada al desempeño 01/09/2008 - Gregory Richards Reformas de la gestión pública y nuevas formas de control. El diseño e implantación institucional de nuevos organismos de supervisión 01/09/2008 - Jorge E. Culebro Más ejemplos de partenariados público-privados de Australia: ¿acabaremos aprendiendo? 01/09/2008 - Judy Johnston & Siegfried Gudergan Lo pequeño (ya no) es bello, la red sí que lo es. ¿Pero podemos gestionarla? Evidencias de redes de gobierno local en la región del Lacio 01/09/2008 - Denita Cepiku Estructuras de gobernanza, y medición y gestión del desempeño en los sistemas educativos superiores portugués y británico 01/09/2008 - Ana Isabel Melo Vaya orgullo: tenemos en este hospital el record de gerentes del sistema sanitario europeo 01/09/2008 - Antonio Fraguas (Forges

232 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

PUBLIC 15 Luis F. Aguilar, Gobernanza: normalización conceptual y nuevas cuestiones 31/05/2008 - Hector Arámbula Lidercentrismo: “¡Son los seguidores, estúpido!” 31/05/2008 - Barbara Kellerman Principales novedades aportadas por la Ley 30/2007 a la gestión de la contratación de bienes y servicios de las fundaciones del sector público 31/05/2008 - Manuel Mesa Políticas de función pública y de organización administrativa, así, no son posibles 31/05/2008 - Josep-Ramon Morera i Balada El futuro de los partenariados público-privados 31/05/2008 - Geert Dewulf Partenariados público-privados: un enfoque fiscal prudente para fomentar la acumulación de capital 31/05/2008 - Demi Chung La gestión por resultados: una herramienta de gestión al servicio de los directivos públicos 31/05/2008 - Verónica Figueroa Construyendo organizaciones públicas capaces del cambio 31/05/2008 - Robert Thompson Problemas “retorcidos” en la política pública 31/05/2008 - Brian Head El futuro de la gestión del desempeño: aprendizajes de Estados Unidos 31/05/2008 - Donald P. Moynihan Medida y comparación del desempeño de los institutos de secundaria de Portugal: confrontación entre el benchmarking métrico y práctico 31/05/2008 - Cláudia S. Sarrico & Maria J. Rosa La coopetencia inducida y la cooperación emergente: estudio internacional sobre el sector de los teatros de ópera 31/05/2008 - Marcello M. Mariani Presentación de los relatos del programa PARTNERS: aprendizajes para la gestión de la cooperación público-privada 31/05/2008 - Albert Serra Estoy harto del desbarajuste del hospital: voy a dimitir como jefe de departamento... 31/05/2008 - Antonio Fraguas (Forges)

Relación de artículos publicados | 233

PUBLIC 14 ¿Cómo pueden configurar la prestación de servicios públicos en Europa los partenariados públicoprivados? 29/02/2008 - C. H. Bovis La gestión de las relaciones público-privadas en la producción de bienes y servicios públicos 29/02/2008 - Albert Serra La nueva Ley de Contratos del Sector Público desde la perspectiva de la gestión pública 29/02/2008 - Xavier Padrós & Neus Colet La contratación de servicios públicos 29/02/2008 - Carsten Greve Las características de las redes y sus impactos sobre el rendimiento de las mismas 29/02/2008 - Sang Ok Choi Ejercer roles directivos en las operaciones militares 29/02/2008 - Delphine Resteigne & Joseph Soeters A través del laberinto: La verdad sobre cómo las mujeres llegan a ser líderes 29/02/2008 - Alice H. Eagly & Linda L. Carli Por qué los expertos deberían ser dirigidos por expertos. El caso de las universidades 29/02/2008 - Amanda Goodall Por qué los ayuntamientos necesitan propuestas, adaptadas a los retos y a los requisitos actuales 29/02/2008 - Ramon Mora Desarrollo económico y capital social: el caso de la región de Sicilia 29/02/2008 - Massimo Cermelli Un modelo de democracia para Bolivia [1] 29/02/2008 - David Murillo Le falta rellenar tres casillas, adjuntar una fotocopia del DNI y 1 bésamelospies, pero no se preocupe que aun así se lo gestiono todo ipso facto* 29/02/2008 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 13 Gestión estratégica del personal público: marco conceptual para construir y gestionar la capacidad del capital humano en el siglo XXI 31/10/2007 - Ali Farazmand La evaluación del desempeño y la carrera profesional de los empleados públicos 31/10/2007 - Albert Galofré Liderazgo en un mundo de poder compartido 31/10/2007 - Barbara C. Crosby y John M. Bryson 234 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Dirección estratégica colaborativa: factores de éxito por fases del proceso 31/10/2007 - Amelia Clarke Los PPP como alianzas estratégicas: entender las diferencias y las similitudes entre los PPP y las alianzas empresariales 31/10/2007 - Miguel Rivera-Santos y Carlos Rufin La dinámica de las redes público-privadas: abrir la caja negra 31/10/2007 - Daniel J.W.B. Uiterwijk, J. Ivar Kappert y J. Ivar Kappert Luis F. Aguilar Villanueva (2006). Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura Económica, ISBN 978-968-16-8133-3 31/10/2007 - Hector Arámbula Reforma económica y reforma política en China 31/10/2007 - Eugeni Bregolat Mucha cafeína para nada. Explicación de las respuestas de los gobiernos locales a las reformas institucionales [1] 31/10/2007 - Daniela Cristofoli, Greta Nasi, Alex Turrini & Giovanni Valotti Las vías de la innovación pública en la era global. La flexeguridad nórdica 31/10/2007 - Noralv Veggeland ¡Espabile Fernández; somos el hazmereir de la productividad europea! 31/10/2007 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 12 Reflexiones sobre el enfoque biográfico al liderazgo y a la innovación 23/07/2007 - Jameson W. Doig Entender la dinámica del liderazgo en distintos escenarios 23/07/2007 - Montgomery Van Wart Reforma de la presupuestación por desempeño: una visión internacional 23/07/2007 - Miekatrien Sterck ¿Influyen los atributos de las prácticas administrativas innovadoras en su adopción? Estudio exploratorio del gobierno local en los Estados Unidos [1] 23/07/2007 - Marguerite Schneider Macroestructura. La construcción del Estado y los bienes públicos: principales conclusiones 23/07/2007 - Jorge Landaburu Informe: Viaje de estudios sobre la elaboración participativa de presupuestos para la región de París 23/07/2007 - Elke Löffler Reformas en la Administración pública del Estado de Georgia: algunas lecciones se aprenden de nuevo 23/07/2007 - Lloyd G. Nigro & J. Edward Kellough

Relación de artículos publicados | 235

El papel de Sant Feliu de Llobregat en el desarrollo de las TIC 23/07/2007 - Mario Alguacil Jó; qué zurcido más cutre le has hecho... Siendo el Gerente del hospital bastante bien servido va a salir de la intervención. Pero... Tú te callas, pelota. 23/07/2007 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 11 Política pública basada en la evidencia: una visión con muchas aspiraciones 26/03/2007 - Jeffrey Pfeffer Algunos retos de la modernización en la Administración de la Generalitat de Catalunya 26/03/2007 - Isidre Obregon i Gomà La Administración pública en Cataluña: una agenda de reformas 2007-2010 [1] 26/03/2007 - Xavier Sisternas El concepto de gobernabilidad 26/03/2007 - Jan Kooiman La gestión del conocimiento en red aporta valor público añadido 26/03/2007 - Robert Agranoff Coproducir conocimiento para la acción: el desarrollo de una investigación basada en la práctica conjunta con los profesionales 26/03/2007 - Angie Chan Consejos para líderes que deseen crecer y mejorar 26/03/2007 - Robert Kaplan La confianza de los ciudadanos en el sector público 26/03/2007 - Steven Van de Walle ¿El fin de las protecciones administrativas en el Gobierno federal de los Estados Unidos? 26/03/2007 - Norma M. Riccucci & Katherine C. Naff Redes de prestación de servicios mediante una organización principal 26/03/2007 - Elizabeth A. Graddy Gestionar el cambio en los servicios públicos 26/03/2007 - Mike Wallace De los planes a la acción: la reforma de la Administración pública en la región de Asia-Pacífico 26/03/2007 - Clay G. Wescott Agudeza visual: averiguar de entre estos dos funcionarios averiguar cual es fijo y cual interino 26/03/2007 - Antonio Fraguas (Forges)

236 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

PUBLIC 10 Economía y política de la privatización local 13/11/2006 - Germà Bel Liderar con un corazón abierto 13/11/2006 - Ronald A. Heifetz & Marty Linsky Medición de los resultados en el sector público inglés: en busca del hilo de oro 13/11/2006 - Pietro Micheli, Andy Neely & Mike Kennerley Hacer que el gobierno local funcione. Introducción a la gestión pública para países en vías de desarrollo y economías emergentes 13/11/2006 - Leon van den Dool La dinámica de las redes públicas 13/11/2006 - Ángel Saz-Carranza Más allá de la linealidad: ¿Cuál es el proceso que experimenta una red pública interorganizativa? La influencia emergente de las redes en las organizaciones públicas y la gobernanza de las redes del conocimiento 13/11/2006 - Thomas Clarke Evolución dinámica de los partenariados público-privados: el rol de los actores clave en la gestión de múltiples stakeholders 13/11/2006 - Kate Joyner Instancias, legitimaciones, rúbricas, salude, sellado, ... 13/11/2006 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 09 International Summer School in Public Management 2006 24/07/2006 - Tamyko Ysa Fundamentar el liderazgo en el trabajo de progresar 24/07/2006 - R. A. Heifetz Conferencia 2006 de la European Foundation for Management Development: “El paradigma posburocrático: ¿Una nueva era para la gestión pública?” 24/07/2006 - Eduard Gil El baile del liderazgo: el arte de liderar en los negocios, el gobierno y la sociedad 24/07/2006 - Robert B. Denhardt & Janet Denhardt El factor humano en la gobernanza: la gestión de los empleados públicos en África y Asia 24/07/2006 - Willy McCourt Hacer que funcionen los centros urbanos 24/07/2006 - David Feehan & Marvin Feit

Relación de artículos publicados | 237

La transversalidad como impulsora de mejoras en la Administración pública, en un contexto de desarrollo de un sistema de servicios locales 24/07/2006 - Ramon Mora Desafiar el movimiento de los resultados: obligación de rendir cuentas, complejidad y valores democráticos 24/07/2006 - Beryl A. Radin Con las normas no basta: la importancia del discurso político y de la argumentación de la política 24/07/2006 - Denis Saint Martin & Fred Thompson Gestión pública: la vieja y la nueva 24/07/2006 - Laurence E. Lynn, Jr El sinuoso camino del servicio profesional de carrera en México 24/07/2006 - Rafael Martínez Puón Peter Drucker y la gestión pública 24/07/2006 - Michael C. Wood & John C. Wood Cómo estarán las cuentas del hospital... 24/07/2006 - Antonio Fraguas (Forges)

PUBLIC 08 Asumir a Gomery: el futuro del servicio público en el Canadá 27/03/2006 - Patrice Dutil La calidad de las instituciones es clave 27/03/2006 - Dani Rodrik Gestionar el cambio y la innovación en las organizaciones de servicio público 27/03/2006 - Stephen Osborne y Kerry Brown Performance, l'ère des Ressources Humaines 27/03/2006 - Marie-Thérèse Deleplace Un modelo de gestión gubernamental orientado a resultados 27/03/2006 - Caio Marini y Humberto Martins Sector público y gestión privada: una convergencia deseable 27/03/2006 - Adolf Todó Gestión animal: ¿Existen buenos directivos en el mundo animal? 27/03/2006 - Jesús Fernández Servicios públicos y OMC: una mirada al cielo 27/03/2006 - Oriol Alsina Club de Dirección Pública de la Asociación de Antiguos Alumnos de ESADE: primeras actividades programadas para el año 2006 27/03/2006 - Roser Roca y Maria Jesús Mier 238 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

La European Foundation of Management Development (EFMD) está desarrollando, junto con ESADE y cinco escuelas más, el primer programa para directivos públicos a escala europea 27/03/2006 - Eduard Gil De la confrontación al consenso: La Reforma del Estado en Chile 1990-2005 27/03/2006 - Mario Waissbluth y José Inostroza Si, si, si, si, si, ¡Y una leche...! 27/03/2006 - Antonio Fraguas (Forges) Las oficinas técnicas de gestión de proyectos como elemento facilitador de los procesos de modernización e innovación 27/03/2006 - Josep Palet

PUBLIC 07 El futuro de la gobernanza global 19/12/2005 - Joseph E. Stiglitz The Essential Public Manager 19/12/2005 - C. Pollitt La gestión de los partenariados para obtener una ventaja colaborativa 19/12/2005 - Chris Huxham y Siv Vangen Un marco de valor público para la gobernanza contractual 19/12/2005 - Janine O’Flynn Reforma del sector público en Rusia 19/12/2005 - I. N. Baranov ¿Qué se puede aprender de la experiencia en Latinoamérica? 19/12/2005 - Pedro Parada Traspaso (devolution) de competencias y descentralización en la Administración pública: conceptos, consecuencias y evaluación 19/12/2005 - Elio Borgonovi Gobernar ciudades y territorios en la sociedad de las redes 19/12/2005 - Quim Brugué, Ricard Gomà y Joan Subirats Estudio comparativo de las relaciones entre lo central y lo local en la Gran Bretaña: desarrollos recientes en Inglaterra, Escocia y Gales 19/12/2005 - Martin Laffin ¿Quién es responsable de las políticas públicas en un Estado descentralizado? 19/12/2005 - Sandra León Alfonso La gestión pública ¿es una ciencia moral? 19/12/2005 - Claude Rochet

Relación de artículos publicados | 239

Secretaría de Estado para la Reestructuración Administrativa 19/12/2005 - Antonio Fraguas (Forges) Los desafíos del sector público para el siglo XXI 19/12/2005 - Josep Palet

PUBLIC 06 Informe sobre buen gobierno y transparencia administrativa 26/09/2005 - Eulàlia Vintró Flechas, círculos e híbridos: el control del gobierno moderno 26/09/2005 - C. Hood La construcción del Estado como núcleo del desarrollo de capacidades 26/09/2005 - F. Fukuyama La International Summer School in Public Administration and Management 2005 26/09/2005 - Erik Højbjerg & Bríd Quinn La colaboración público-privada en proyectos estratégicos 26/09/2005 - Marcel Prunera Nueva cultura, valores y gobierno del agua. Nueva Cultura del Agua y valores públicos que han de ser protegidos 26/09/2005 - Germán Bastida La contribución del ombudsman a la mejora de la gestión pública 26/09/2005 - Enric Bartlett Enfoques de la calidad en la gestión pública 26/09/2005 - Alfredo Berges Participación y fortalecimiento de la sociedad civil: claves para la construcción de capital social en el marco de la cooperación europea con los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) 26/09/2005 - Bea Sanz Colaboraciones entre lo público y lo privado en Iberoamérica: en busca de la complementariedad [1] 26/09/2005 - Alfred Vernis Algunas lecciones de nuestra historia reciente ante las reformas de la función pública 26/09/2005 - Manuel Férez Governing by Network: The New Shape of the Public Sector 26/09/2005 - Josep Palet

PUBLIC 05 ¡La International Summer School in Public Administration and Management está a punto de comenzar! 20/06/2005 - Thomas Gebhardt y Tamyko Ysa 240 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

El management como práctica 20/06/2005 - H. Mintzberg El reto del cambio organizativo 20/06/2005 - Steve Kelman Autonomía del organismo regulador de electricidad en el Perú 20/06/2005 - Edwin Quintanilla Diferentes actividades para gestionar redes interorganizativas 20/06/2005 - Àngel Saz-Carranza La rendición de cuentas de las ONG como aprendizaje social 20/06/2005 - Alejandro Litovsky Ampliar el alcance de los sistemas de control de gestión: estímulos de los procesos de autonomización 20/06/2005 - Manila Marcuccio Una aproximación a la evaluación de políticas públicas de transición a la sociedad del conocimiento 20/06/2005 - Mila Gascó Responsabilización y responsabilidad gerencial: instituciones antes que instrumentos 20/06/2005 - Koldo Echebarría El proceso de reforma del Estado y la modernización de la gestión pública en Chile. Lecciones, experiencias y aprendizajes (1990-2003) 20/06/2005 - Álvaro V. Ramírez Alujas Evolución de los modelos de directivos municipales en Europa: retos y dificultades para la definición de un espacio profesional compartido 20/06/2005 - Xavier Bertrana Deloitte elabora el estudio “Perspectivas de futuro de los recursos de atención a la dependencia. El sector residencial” 20/06/2005 - Josep Palet

PUBLIC 04 Competir para el futuro: gestión de riesgos en una práctica operacional 15/03/2005 - M. Barzelay Las políticas de gestión pública de Lula: iniciativas audaces, medidas inciertas y un aprendizaje difícil 15/03/2005 - Francisco Gaetani La ciudadanía opina sobre la gestión y la Administración pública 15/03/2005 - Joan Manuel Espuelas La firma electrónica en el Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet 15/03/2005 - Mercedes Rodríguez Conferencia anual de la European Foundation for Management Development (EFMD) 15/03/2005 - Eduard Gil Relación de artículos publicados | 241

Conceptos que definen la gestión pública como ámbito académico internacional 15/03/2005 - Lawrence R. Jones Políticas de provisión de servicios 15/03/2005 - Joan Prats La gestión de las externalizaciones 15/03/2005 - Carles Ramió x+i+e+c “ gobierno, el gobierno y la gestión pública en la sociedad del conocimiento 15/03/2005 - Jordi Marín Dirigir en contextos políticos. Dirigir en contextos funcionariales 15/03/2005 - Carlos Losada Reseña del libro: Privatizing Education 15/03/2005 - Pere Puig Reflexiones que ahora hay que hacer 15/03/2005 - Jordi Pujol

PUBLIC 03 Instituciones, desarrollo económico y gobernabilidad global 13/12/2004 - Narcís Serra El Proyecto 22@: una apuesta por la industria del conocimiento 13/12/2004 - Miquel Barceló El Congreso Internacional del CLAD: un espacio democrático para el debate sobre lo público 13/12/2004 - Nuria Cunill Conferencia 2005 de la European Foundation for Management Development: “La gestión del cambio en el sector público: modernizar la dirección pública para modernizar los servicios públicos” 13/12/2004 - Eduard Gil Copago 13/12/2004 - Guillem López Casasnovas ¿Funcionarios emprendedores? 13/12/2004 - Xavier Sisternas La gestión de las relaciones entre las universidades y el territorio: el papel de los stakeholders y el rol del directivo público 13/12/2004 - Eduard Pallejà Una mirada al compromiso organizativo 13/12/2004 - Manel Peiró Diálogos en el Forum 13/12/2004 - Mireia Belil 242 | Los 50 mejores artículos de PUBLIC

Reformas administrativas en la Europa Central y en la Europa del Este: el Programa SIGMA 13/12/2004 - Francisco Cardona y Bob Bonwitt Barcelona galardonada con dos de los cuatro premios otorgados por Telecities y Deloitte en la edición 2004 del estudio comparativo Ciudadanía virtual para todos 13/12/2004 - Josep Palet

PUBLIC 02 Ética en el servicio público 27/09/2004 - M. Villoria Liderazgo para el cambio social 27/09/2004 - Sonia Ospina Administración de justicia y gestión pública 27/09/2004 - Joan Xirau ¿Qué tipo de directivo público local necesitamos para responder adecuadamente a las necesidades y expectativas actuales de nuestras ciudades? 27/09/2004 - Ramon Mora Americans overseas for John Kerry 27/09/2004 - Mariana Dates Los planes de pensiones en la Administración pública: ¿una oportunidad? 27/09/2004 - Joaquim Valls La participación de la Asociación Catalana de Gestión Pública en el proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña 27/09/2004 - Isidre Obregon y Joan Manuel Espuelas La evolución de los sistemas de función pública de las comunidades autónomas: entre la inercia y la innovación limitada 27/09/2004 - Miquel Salvador La protección de datos: una nueva responsabilidad de los directivos públicos 27/09/2004 - Enric Colet Capital social y multiculturalidad: Implicacionesncias para las políticas públicas 27/09/2004 - Verónica Figueroa Conclusiones de la Conferencia Anual de la European Foundation for Management Development: Más (BUENOS) dirigentes para el sector público: casos, experiencias y reflexiones sobre la gestión del desarrollo del liderazgo 10/06/2004 - Eduard Gil Evaluación integral de las cuatro ediciones del programa Función Gerencial en las ONGD (FGONG) que se han organizado en Barcelona y Madrid entre 1999 y 2003 27/09/2004 - Borja Vivanco

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El impacto de las reformas europeas e internacionales en el gobierno de ámbito local. ¿Qué está ocurriendo en el ámbito institucional y cuáles son las implicaciones prácticas? 27/09/2004 - José Manuel Rodríguez Samuel Husenman y la gestión pública 27/09/2004 - Francisco Longo

PUBLIC 01 ¡Recibe una cordial bienvenida a PUBLIC! 10/05/2004 - Carlos Losada ¡Bienvenido/a al Instituto de Dirección y Gestión Pública (IDGP) de ESADE! 06/05/2004 - F. Longo La Administración Abierta Electrónica de Cataluña (AOC) en el nuevo organigrama del Gobierno de Cataluña 17/05/2004 - Albert Martín El Plan de implantación de las TIC en Santa Coloma de Gramanet 17/05/2004 - Mercedes Rodríguez Una orientación hacia la excelencia en la Administración local 17/05/2004 - Francesc Belver Una asociación al servicio de ¿qué gestión? Presentación de la Asociación Catalana de Gestión Pública 17/05/2004 - Isidre Obregon Entre los pobres resultados de Lisboa y los grandes retos de la 'ampliación al este' 20/05/2004 - Pere Puig Experiencias de responsabilización (accountability): el caso del gobierno local en Italia 17/05/2004 - Manila Marcuccio El desarrollo de competencias en la formación de los directivos de las administraciones públicas 24/05/2004 - Ricard Serlavós Conceptos básicos sobre las redes interorganizativas 17/05/2004 - Angel Saz-Carranza Reseña del libro: 'Los nuevos instrumentos de la gestión pública' 24/05/2004 - Pere Puig Presentación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública 17/05/2004 - José Manuel Sucre Ciffoni Cambio político y Estado autonómico 17/05/2004 - Rafael Jiménez Asensio

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Eduard Gil, colaborador académico del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGDP y Angel Saz-Carranza, en una visita del Club Dirección Pública ESADE Alumni al Museo Pic

P) de ESADE, casso de Barcelona

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