2017
■ Issue Letter •노동이 바로서는 새로운 대한민국, 공공부문이 앞장서겠습니다.
■ 공공부문 동향 •20대 국회의 공운법 개정 발의안 정리
■ 이슈 분석 •공공부문 대선 의제(Ⅲ): 「공공기관의 운영에 관한 법률」전면 개정 •성과연봉제 효력 정지 판결의 의미와 시사점 •유럽 노동회의소(Arbeitskammer)의 소개와 이에 관한 몇 가지 오해 •제4차 산업혁명과 노동
■ 공공연구 분석 • 『공공부문 비정규직 정책 평가』리뷰
4
제28호
2017
4
■ Issue Letter •노동이 바로서는 새로운 대한민국, 공공부문이 앞장서겠습니다.
5
■ 공공부문 동향 •20대 국회의 공운법 개정 발의안 정리
9
■ 이슈 분석 •공공부문 대선 의제(Ⅲ):「공공기관의 운영에 관한 법률」전면 개정 •성과연봉제 효력 정지 판결의 의미와 시사점
33
•유럽 노동회의소(Arbeitskammer)의 소개와 이에 관한 몇 가지 오해 •제4차 산업혁명과 노동
48
■ 공공연구 분석 • 『공공부문 비정규직 정책 평가』리뷰
61
공공부문 정책이슈 보고서 발행인 편집인 발행처 발행일 신고일 신고번호 간 별 인 쇄
박해철 편집위원회 전국공공산업노동조합연맹 2017년 4월 26일 2015년 2월 27일 영등포-라00432 월간 TG프린팅
주 소 전 화 팩 스
서울시 영등포구 국제금융로 6길 26 한국노총 907호 02-6277-2180 02-6277-2190
23 38
제28호
Issue Letter ▪노동이 바로서는 새로운 대한민국, 공공부문이 앞장서겠습니다.
공공부문 정책이슈
Issue Letter
노동이 바로서는 새로운 대한민국, 공공부문이 앞장서겠습니다. 전국공공산업노동조합연맹 위원장 박해철
안녕하십니까, 공공노련 위원장 박해철입니다. 부패한 권력이 마침내 노동자ㆍ국민의 준엄한 심판을 받았습니다만, 탄핵은 끝이 아닌 새 로운 시작을 예고하고 있습니다. 부패와 불합리, 차별과 억압의 시대를 뒤로하고 전방위 적인 국가 대개혁이 진행될 것이며, 새롭게 출범할 차기 정권에서는 그간 무차별적으로 진행되었던 노동개악 정책들도 심판대에 오를 전망입니다. 노동계 또한 이러한 대내외적 환경요건에 맞춰 치밀한 전략과 단결된 힘을 통해 빼앗긴 권리를 되찾고 망가진 공공부문을 회복해 나가야 합니다. 격변의 시기에 변화의 바람을 타고 전진해 쟁취할 것인지, 아니면 또 다시 정체되고 도태될 것인지 중요한 선택을 마주 하고 있는 것입니다. 새로운 대한민국은 공공부문이 바로서는 것으로 시작되어야 합니다. 공공을 필두로 노동 이 국가의 중심으로 회귀할 때, 광장 촛불로 촉발된 평등복지국가로의 열망을 실현할 수 있습니다. 이를 위해서는 광범위한 공공부문의 적폐청산이 가장 중요한 과제입니다 . 우리 연맹은 양대노총 공대위뿐만 아니라, 자체적인 정책협약 등을 통해 각 대선후보들에 게 공공부문 성과연봉제 및 강제퇴출제의 즉각적인 폐기를 요구했습니다. 이뿐만 아니라, 공공기관의 독점적 지배구조를 개선하기 위한 다양한 정책과 기능조정을 빙자한 에너지 공기업 민영화 시도 중단도 강력하게 촉구하고 있습니다. 저는 대선기간동안 우리 공공노 동자의 요구이자 노동 적폐청산을 대선공약화하고 차기 정부의 노동정책 1순위로 추진할 수 있도록 최선의 노력을 다할 것입니다. 지난 정권 노동탄압 정책에 가장 치열하게 맞선 던 우리 공공부문 노동자가 새로운 시대 를 향한 희망을 만들겠습니다. 불평등과 불공정, 불안정한 사회를 넘어 노동이 존중받고 국민이 살맛나는 새로운 대한민국 건설을 위해 가장 선봉에서 힘차게 투쟁해 나가겠습니 다. 감사합니다.
5
공공부문 동향 ▪20대 국회의 공운법 개정 발의안 정리
공공부문 정책이슈
공공부문 동향
20대 국회의 공운법 개정 발의안 정리 한국노동사회연구소 연구원 윤자호
1. 도입 「공공기관의 운영에 관한 법률(이하 공운법)」은 “공공기관의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함으로써 대국민 서비스 증진에 기여”하기 위해 “공공기관의 운영에 관한 기본적인 사항과 자율경영 및 책임경영체제의 확립에 관하여 필요한 사항을 정하는” 법이 다. 따라서 공공기관과 관련해 제기되는 사안들은 대부분 공운법 개정 논의로 이어진다 . 박근혜정부에서는 이명박정부에 이어 ‘공공기관 정상화’라는 기조 하에서 한 축으로는 공 공부문의 민영화, 그리고 다른 한 축으로는 노동시장의 유연화와 반노동 정책을 추진했 다. 그리고 임기 말, 박근혜-최순실-재벌게이트는 그동안 꾸준히 제기되어왔던 공공기관 낙하산인사와 운영의 투명성 문제를 전면적으로 드러냈다. 이 원고에서는 정치 지형의 변화라는 흐름 속에서 개원한 20대 국회(2016년 5월 30 일 - 2020년 5월 29일)에서 발의된 공운법 개정법률안 현황을 살펴보고, 그 주요 내용에 대해서 정리하고자 한다.
2. 공운법 개정안 현황 2007년 1월 공운법 제정 이후 2017년 4월 현재까지 개정법률안 발의는 총 205건이 이 루어졌으며, 2013년(34건)에 발의 건수가 큰 폭으로 증가했다. 공운법 개정 법률안은 대 부분 부분적인 개정안이나, 2014년 11월 이현재 의원이 대표 발의한 새누리당의 공운법 개정안의 경우 전면적인 개정안으로 평가된다.1) 1) 이 개정안의 주요 골자는 △재정건전성이 취약한 공공기관 퇴출, △EBSㆍKBS 등 언론기관의
9
공공부문 정책이슈
[그림 1] 공운법 개정법률안 발의 수(건)
20대 국회 개원 이후 현재(2017년 4월)까지 발의된 공운법 개정법률안은 모두 42건이 고, 대표발의자 소속을 기준으로 봤을 때 더불어민주당 24건, 국민의당 7건, 자유한국당 5건, 정의당 3건, 바른정당 2건, 그리고 대안(위원장) 1건이다. [그림 2] 정당별 공운법 개정법률안 발의 수(건)
24
7 5 2 더불어민주당
자유한국당
국민의당
바른정당
3 1 정의당
대안(위원장)
* 새누리당은 대표발의자의 현 소속을 기준으로 재분류함
공운법은 본문 6장 56조와 부칙으로 구성되어 있으며 개별 개정법률안은 작게는 1개, 많
공공기관 지정 △공운위의 명칭 변경(혁신위)과 공동위원장 제도 도입으로 정리되며, 공공서비스 질 및 공공기관의 공공성 강화나 시민사회의 제도적 참여를 촉진하는 방안이라기보다는 관료적 통 제를 강화하는 안으로 평가할 수 있다(노광표, 2015).
10 _ http://www.publicunion.kr/
공공부문 동향
게는 8개의 주요 내용을 담고 있다. 각 장별로 개정 및 신설 조(條)의 수를 살펴보면, 제4 장 ‘공기업ㆍ준정부기관의 운영’ 42회 > 제1장 ‘총칙’ 11회 > 제3장 ‘공공기관의 경영공 시 등’ 9회 > 제5장 ‘보칙’ 7회 > 제2장 ‘공공기관운영위원회’ 6회 > 제6장 ‘벌칙’ 1 회 순이다.2) [그림 3] 공운법 개정 및 신설 조(條)의 횟수: 장별 제6장 벌칙
1
제5장 보칙
7
제4장 공기업·준정부기관의 운영
42
제3장 공공기관의 경영공시 등
9
제2장 공공기관운영위원회
6
제1장 총칙
11
다시 제4장 ‘공기업ㆍ준정부기관의 운영’ 안에서 개정 및 신설 조항의 횟수를 살펴봤을 때, 제3절 ‘임원’ 26회 > 제5절 ‘경영평가와 감독’ 12회 > 제2절 ‘이사회’ 2회 > 제1절 ‘정관’ 1회 = 제5절 ‘경영평가와 감독’ 1회 순으로 나타났다. <표 1> 공운법 조(條) 기준 개정 횟수 대표발의자 소속 편제
제1장 총칙
주요내용
더불어 민주당
자유 한국당
국민의 당
바른 정당
총계 정의당
1조
목적
1
0
0
0
0
1
2조
적용 대상 등
0
0
0
0
0
0
3조 4조 5조 6조 7조
자율적 운영의 보장 공공기관 공공기관의 구분 공공기관 등의 지정 절차 기관 신설에 대한 심사
2 2 1 0 0
0 1 1 0 1
0 1 1 0 0
0 0 0 0 0
0 0 0 0 0
2 4 3 0 1
2) 발의 개정 법률안의 개정 및 신설 조(條)의 횟수 산정은 ①주요 내용을 기준으로 분류한 후 ② 조(條)를 기준으로 재분류 하였다. 개정 법률안에서 주요 내용 중 같은 조(條) 안에 여러 개의 항을 담고 있더라도 1개로 산정하고, 두 개의 조(條)와 관계될 경우 2개로 산정하였다.
11
공공부문 정책이슈
대표발의자 소속 편제
제2장 공공기관운영위원회
제3장 공공기관의 경영공시 등
제1절 정관
제2절 이사회
주요내용
8조 9조 10조 11조 12조 13조 14조 15조 16조 17조 18조 19조 20조 21조 22조 23조 24조 25조 26조
제4장 공기업 ㆍ준정 부기관 의 운영
제5절 경영평가와 감독
바른 정당
0 2 2 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 2 2
0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 2 2
0 1 0 2 0 0 3 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0
0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0 4 2 3 0 0 4 2 1 0 0 1 0 0 1 0 1 4 5
정의당
0
0
0
0
0
0
28조 29조 30조 31조 32조 33조 34조 35조 36조
0 2 3 0 0 1 0 2 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0
0 1 1 0 0 0 0 0 0
0 0 0 0 1 1 0 0 0
0 0 0 0 1 1 0 2 0
0 3 4 0 2 3 0 4 0
37조
임직원의 겸직제한
0
0
0
0
0
0
38조
회계연도 회계원칙 중장기재무관리계획의수립등 예산의 편성 준예산 운영계획의 수립
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0 0 0
0 0 0
0 0 0
0 0 0
0 0 0
0 0 0
43조
결산서의제출 공기업의자본금전입협의등 회계감사의선임등 손해배상책임
0
0
0
0
0
0
44조 45조 46조 47조
물품구매와 공사계약의 위탁 출자의 방법 경영목표의 수립 경영실적 등의 보고
0 0 1 1
0 0 0 0
0 0 0 0
0 0 0 0
0 0 0 0
0 0 1 1
48조
경영실적 평가
2
2
0
0
0
4
39조
제4절 예산 회계
자유 한국당
공공기관운영위원회의 설치 운영위원회의 구성 운영위원회의 회의 경영공시 통합공시 고객헌장과 고객만족도 조사 공공기관에 대한 기능조정 등 공공기관의 혁신 정관의 기재사항 이사회의 설치와 기능 구성 회의 위원회 선임비상임이사 해임 요청 등 기금운용심의회 임원 공기업 임원의 임면 준정부기관 임원의 임면 사원총회가 있는 공기업ㆍ준정부기관의 임원 선임에 관한 특례 임기 임원추천위원회 임원후보자 추천 기준 등 기관장과의 계약 등 임원의 직무 등 임원의 보수기준 결격사유 이사와 감사의 책임 등 비상임이사와 감사에 대한 직무수행실적 평가
27조
제3절 임원
국민의 당
총계
더불어 민주당
40조 41조 42조
12 _ http://www.publicunion.kr/
공공부문 동향
대표발의자 소속 편제
주요내용
49조 50조 51조 52조
제5장 보칙
제6장 벌칙 신설
53조 54조 55조 56조 57조
연차보고서의 작성 경영지침 공기업ㆍ준정부기관에대한감독 출연ㆍ출자기관의설립등협의 감사원감사 감사결과등의국회제출 벌칙적용에서의공무원의제 수사기관등의수사개시ㆍ종료통보 의원면직의제한 소수주주권의 행사 등 벌칙 벌칙 벌칙 총계
총계
더불어 민주당
자유 한국당
국민의 당
바른 정당
정의당
0 1
0 1
0 1
0
0
0 3
1
0
0
0
0
1
1
0
0
0
1
2
0
0
0
0
0
0
5 0 0 1 40
1 0 0 0 13
1 0 0 0 14
0 0 0 0 3
0 0 0 0 6
7 0 0 1 76
3. 공운법 개정안의 주요 내용 조(條) 개정 횟수를 기준으로 봤을 때, 공운법 개정에서 가장 관심을 갖는 사항은 제54 조 ‘소수주주권의 행사 등(7회)’ > 제26조 ‘준정부기관 임원의 임면(5회)’이었으며, 그 다음 으로는 제4조 ‘공공기관’ㆍ제9조 ‘운영위원회의 구성’ㆍ제14조 ‘공공기관에 대한 기능조 정 등’ㆍ제25조 ‘공기업 임원의 임면’ㆍ제30조 ‘임원후보자 추천 기준 등’ㆍ제35조 ‘이사 와 감사의 책임 등’ㆍ제48조 ‘경영실적 평가’ 등(모두 4회)이었다 . 공운법 개정 법률안의 주요 내용을 정리하면 아래와 같다. (* 괄호 안은 의안 번호 ) ○ 공공기관의 목적 - (2005504) 현행법에 공공기관의 공공성 확보에 관한 규정을 명시함으로써, 공공기관의 사회적 책임을 강화하고 국민의 공공복리 증진에 더욱 이바지하도록 함 - (2001861) 공공기관으로 하여금 공공성과 사회적 책무 이행을 위해 노력하도록 하는 조항을 신설하고, 경영목표 수립과 경영실적 보고 등에 있어서도 반영하도록 함으로써 공공기관의 사회적 책임을 강화하고 국민적 공공복리 증진에 더욱 이바지하도록 함 (제46조제1항 "경영환경"→“경영환경, 사회적 책무에 대한 기여방안”, 제47조제1항 "경영실적" →“경영실적(일자리 창출 등 사회적 책무의 이행실적을 포함한다) ”
○ 공공기관 지정 - (2000522) 과학기술분야 정부출연연구기관을 공공기관에서 제외하여 기관의 자율성과 독립성을 강화함으로
13
공공부문 정책이슈
써 기관 고유의 특성에 적합한 경영을 수행할 수 있도록 함 - (2000573) 과학기술분야 정부출연연구기관과 과학기술원 등을 공공기관에서 제외함으로써 기관의 자율성과 독립성을 강화하고 기관 고유의 특성에 적합한 경영을 수행 - (2003855) 공영방송의 독립성과 자율성 확보를 위하여 이 법률의 적용 제외 대상에 아리랑국제방송원을 추가함
- (2005139) 공공기관 지정요건을 보다 완화하고 구체적인 지정의 기준 및 절차는 대통령령으로 위임 - (2000778) 기획재정부장관은 공공기관을 공기업ㆍ준정부기관ㆍ연구목적기관과 기타공공기관으로 구분하 여 지정하도록 함 - (2000778) 기획재정부장관은 연구목적기관을 지정하는 경우 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ 운영 및 육성에 관한 법률」및 「정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따라 설립된 정부출연 연구기관 및 연구회, 「특정연구기관 육성법」에서 지정하는 특정연구기관과 그 밖에 연구ㆍ조사 업무의 수행을 위해 설립된 기관으로서 대통령령으로 정하는 연구기관 중에서 지정하도록 함 - (2005139) 기획재정부장관은 공기업ㆍ준정부기관의 자회사, 학술연구ㆍ문화진흥ㆍ정책금융기능 등을 수행 하는 기관, 법적지위 변동이 예정된 기관 등을 기타공공기관으로 지정하도록 함으로써 기타공공기관의 지정 기준을 법률로 규정함 - (2006614) 직원 정원, 총수입액 및 자산규모가 대통령령으로 정하는 기준 이상인 기관을 공기업 또는 준정부기관으로 지정하되, 다른 법률에 따라 책임경영체제가 구축되어 있는 기관 등 대통령령으로 정하는 기관은 공기업ㆍ준정부기관으로 지정하지 아니할 수 있도록 함 - (2005139) 공공기관은 설립목적의 달성, 존립기간의 만료, 합병, 파산, 법원의 명령 또는 판결 등으로 해산한다는 공공기관의 해산을 법률로 규정하되, 공공서비스를 대체할 수단이 존재하지 않는 등 국민경제에 미치는 영향이 큰 경우에는 한시적으로 해산을 유예할 수 있도록 함
○ 공공기관운영위원회의 구성 및 회의 - (2002295) 공공기관운영위원회의 민간위원 추천권자를 기획재정부장관에서 각계각층으로 변경하되, 노동계 및 시민단체의 추천을 받은 사람이 각각 2명 이상 포함되도록 함 - (2005139) 공공기관운영위원회의 명칭을 공공기관혁신위원회로 변경하고 위원장은 기획재정부장관과 대통 령이 위촉하는 민간위원을 공동위원장으로 구성하며, 혁신위원회 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 분야별 로 분과위원회를 둘 수 있도록 함 - (2005662) 공공기관운영위원회의 위원장을 외부위원 중에서 호선하여 선출하도록 하고, 인사에 관한 안건은 서면이나 대리의결을 금지하며, 운영위원회 회의록을 공개하도록 함으로써 운영위원회 의사결정의 투명성과 공정성을 제고 - (2006614) 운영위원회의 회의와 그 회의록은 원칙적으로 공개하도록 하고, 공공기관의 지정에 관한 사항 등 특정안건에 대하여는 운영위원회 위원이 서면이나 대리인을 통하여 의결권을 행사할 수 없도록 함
○ 공공기관 경영공시 - (2000935) 「남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 법률」에 따라 실시된 공공기관에 대한 실태조사
14 _ http://www.publicunion.kr/
공공부문 동향
결과를 경영공시하도록 함으로써 공공기관에서 선도적으로 남녀고용평등을 실현하고 일ㆍ가정 양립 지원을 통하여 저출산 문제를 해결하는데 기여 - (2001667) 공공기관의 경영공시 사항에 성별ㆍ고용형태별 임직원의 임금 현황을 추가함으로써 공공기관 근로자의 성별ㆍ고용형태별 임금 격차를 해소 - (2002295) 경영공시 대상에 주주총회나 출자자총회 등 사원총회 의사록 및 정부나 공공기관이 보유하고 있는 주식의 의결권 행사내용을 추가
○ 공공기관 기능조정 및 혁신 - (2000778) 기획재정부장관은 공공기관의 기능조정 및 민영화 등에 관한 계획을 수립하거나, 경영혁신을 지원하기 위하여 관련 지침의 제정, 혁신수준의 진단 등의 조치를 하는 경우, 연구목적기관에 관한 사항에 대하여는 공공기관의 구분 및 기관의 성격과 업무특성 등을 반영하도록 함 - (2000652) 공공기관 기능조정 시 공청회 등 여론수렴 절차를 거치도록 하여 공공기관 구조조정을 보다 신중하게 결정하도록 하며, 수립된 계획을 국회에 보고하도록 하여 행정부에 대한 국회의 견제를 강화하고자 함 (대안 반영 폐기) - (2001181) 기획재정부장관이 민영화에 관한 계획을 수립하는 경우 국회 소관 상임위원회의 동의를 받도록 함으로써 공공기관 민영화 과정에 국민의 의사를 반영 (대안 반영 폐기) - (2004083) 기획재정부장관이 기관통폐합 등으로 공공기관을 이전할 때에는 지역 간의 균형발전을 고려하도 록 함으로써 지역균형발전을 도모 - (2000040) 기획재정부장관은 각 공공기관의 협조를 받아 공공기관에 종사하는 비정규직 근로자의 규모, 비정규직 근로자의 정규직으로의 전환비율 등 비정규직 근로자의 근로실태를 정기적으로 조사하도록 함 - (2000040) 기획재정부장관은 비정규직 근로자의 근로실태를 조사하여 각 공공기관별로 분석ㆍ평가한 후 그 결과를 공표하도록 함
○ 정관 - (2001124) 정관의 기재사항에 손해배상청구 제소권자 및 절차를 추가함
○ 이사회(회의) 및 해임요청 - (2004339) 이사회는 회의록을 작성하고 개의ㆍ회의중지 및 산회의 일시, 안건, 의사 등을 기재 - (2004339) 이사회의 의사는 속기방법으로 이를 기록하고, 이사회 회의록에는 출석한 이사 및 감사가 기명날 인 또는 서명하도록 함 - (2004339) 공기업ㆍ준정부기관 자회사의 이사회 회의록에 관하여는 공기업ㆍ준정부기관의 이사회 회의록 작성 방법을 준용하도록 함 - (2006687) 공공기관의 임원이 범죄행위로 구속되는 등 기관의 명예와 신뢰를 실추시키는 품위손상행위를 한 경우 그 임원을 해임할 수 있도록 하는 근거규정을 마련함으로써 현행법의 미비점을 보완
15
공공부문 정책이슈
○ 임원 - (2004287) 특정 성별이 비상임이사 정수의 100분의 70 이상이 되지 아니하도록 함
○ 공기업ㆍ준정부기관 임원의 임면 - (2002683) 공기업ㆍ준정부기관의 비상임이사로 노동조합이 조합원 중에서 추천한 사람을 1명 이상 임명하 도록 함으로써 공공부문에서 선도적으로 노동조합 대표가 이사회에 참여할 수 있도록 함 - (2004840) 여성권한척도의 향상을 위해서는 공공기관이 선도적 역할을 수행할 필요가 있으므로 공기업 및 준정부기관의 경우 여성이 비상임이사 정수의 100분의 30 이상이 되도록 함 - (2005139) 기관장 임명과 관련하여 임명권자의 책임성을 강화하기 위하여 필요한 경우 대통령이 임명하는 공기업ㆍ준정부기관의 경우 주무기관의 장이 복수로 추천하여 혁신위원회의 심의를 거친 사람 중에서 대통령 이 임명할 수 있도록 하고, 주무기관의 장이 임명하는 공기업ㆍ준정부기관의 경우 주무기관의 장이 복수로 추천하여 임원추천위원회의 심의를 거친 사람 중에서 주무기관의 장이 임명할 수 있도록 함 - (2005554) 공기업 및 준정부기관의 장으로 하여금 임원의 자격요건을 구체적으로 설정하도록 하면서 이를 기타공공기관이 임원을 임명하는 경우에도 준용토록 함으로써 공공기관 인사운용의 투명성과 공정성을 제고 - (2004371) 문화예술 분야의 자율성이 존중될 필요가 있는 대통령령으로 정하는 준정부기관의 장은 이사 중에서 호선함
○ 임원추천위원회 - (2002295) 임원추천위원회는 회의의 심의ㆍ의결 내용 등이 기록된 회의록을 작성ㆍ보존하고 이를 공개하도 록 함 - (2002763) 임원추천위원회의 회의록은 6개월 이내에 공개하도록 하여 임원추천위원회 운영의 투명성과 공정성을 확보하고, 5년 이상의 기간 동안 기업 경영과 공기업ㆍ준정부기관의 업무에 종사한 사람을 임원추 천위원회가 추천하도록 함으로써 업무와 관련이 없는 자는 공공기관의 운영에 참여할 수 없도록 하여 공공기 관를 효율적으로 운영 - (2004035) 임원추천위원회는 회의 내용이 기재된 회의록을 작성ㆍ보존ㆍ공개하도록 하고 국회 소관 상임위 원회가 요구할 경우에는 회의록을 제출하도록 하며, 이사회가 마련한 기관별 전문성ㆍ특수성 등을 고려한 임원후보자 추천 기준을 따르도록 함으로써 임원선임 과정의 공정성과 투명성을 제고
○ 임원의 직무 및 보수기준 - (2006256) 공공기관의 임원이 형사사건으로 구속된 때에는 그 구속기간에 대하여 보수를 지급하지 아니할 수 있는 근거규정을 마련하는 등 현행법의 미비점을 보완 - (2006589) 이사회 등이 기관장의 해임을 요청하거나 건의한 경우 해임 여부가 확정되는 날까지 기관장의 직무가 정지되도록 하고, 직무대행자가 해당 기관장의 직무를 대행하도록 함으로써 공공기관의 파행적 운영 을 예방 - (2001779) 공공기관 임원의 보수를 「최저임금법」 제10조제1항에 의하여 고용노동부장관이 고시한 최저임 금액의 10배에 달하는 금액을 초과하지 않도록 함으로써, 우리 사회에 만연한 불평등을 해소하고 국민적
16 _ http://www.publicunion.kr/
공공부문 동향
통합을 위해 공공기관 임원의 보수를 최저임금과 연동하여 모범을 보이도록 함 - (2005953) 공기업ㆍ준정부기관 임원이 구속되어 사실상 직무정지 상황에 처할 경우 구속기간에는 보수를 지급하지 않도록 하고, 구속된 공기업ㆍ준정부기관의 임원이 무죄, 면소 또는 공소기각으로 판결이 확정된 경우 지급되지 아니한 보수는 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 지급
○ 이사와 감사의 책임 등 - (2001124) 기획재정부장관과 주무기관의 장은 공기업ㆍ준정부기관이 임원에 대한 손해배상청구 요구에 따르지 아니하는 경우에는 해당 기관을 대위하여 임원에 대한 손해배상을 청구할 수 있도록 함 - (2001777) 공기업ㆍ준정부기관의 임원이 직무를 이행하지 아니하거나 게을리 한 경우에 행사하는 기획재정 부장관과 주무기관의 장의 해임건의 및 손해배상청구요구를 의무화하여, 공공기관의 관리ㆍ감독을 강화하고 공공기관 임원의 책임성을 제고
○ 회계원칙 - (2005438) 공기업과 준정부기관이 정부업무 대행적 성격이 강한 업무를 수행하고 있는 것을 고려하면 국가와 지방자치단체와 같이 입찰참가자격 제한에 대한 엄정한 법 집행을 할 필요가 있는바, 이에 부정당업자 에 대한 입찰참가자격 제한을 재량사항에서 기속사항으로 개정
○ 경영실적 평가 및 경영지침 - (2000040) 기획재정부장관은 비정규직 근로자의 근로실태평가서 및 비정규직 근로자의 정규직 전환 비율 등을 반영하여 공기업ㆍ준정부기관의 경영실적을 평가하도록 함 - (2002788) 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」에 따른 지역산업 육성 및 일자리창출 등 지역발전 기여 위한 계획 이행 여부, 그리고 기여를 경영실적 평가에 반영하도록 함으로써 이전공공기관이 지역발전에 실질적으로 기여할 수 있도록 함 - (2004410) 인권경영의 도입ㆍ실천을 위한 공공기관의 노력이나 성과를 경영실적 평가에 반영함으로써 공공기관에서의 인권경영이 선언적 차원에서 머물지 아니하고 실효성 있게 이행되도록 함 - (2005139) 기획재정부장관은 경영실적 평가 결과 설립 후 3년이 지날 때까지 기관운영을 시작하지 못한 경우 등 일정한 사유 발생 시 혁신위원회 심의ㆍ의결을 거쳐 해산을 요청하는 등 필요한 조치를 할 수 있도록 하되, 국민경제에 미치는 영향이 큰 경우에는 필요한 조치를 유예할 수 있도록 함 - (2002295) 기획재정부장관이 정하는 경영지침 대상에 주주총회나 출자자총회 등 사원총회의 의결권 행사에 관한 사항을 추가함 - (2005139) 기획재정부장관과 주무기관의 장은 경영목표의 수립, 경영실적 평가 등의 사항에 대하여 대통령 령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 경영계약제를 시행할 수 있도록 함
○ 출연ㆍ출자기관의 설립 등 협의 - (2003427) 공기업이나 준정부기관이 해외사업에 출자하는 경우에는 반드시 주무기관의 장 및 기획재정부장 관과 사전협의를 거치도록 함으로써 공기업 및 그 자회사에 대한 관리를 강화
17
공공부문 정책이슈
○ 감사원 감사 및 감사결과 등의 국회 제출 - (2001124) 기타공공기관 중 정책금융기관에 한하여 공기업ㆍ준정부기관의 이사와 감사의 책임 등에 관한 사항을 준용하도록 함 - (2003317) 「기업구조조정 촉진법」에 따른 채권금융기관 중 기타공공기관은 정부가 경영실적을 평가하도록 함으로써 정책금융기관으로서의 경영의 투명성과 효율성을 제고
○ 소수주주권의 행사 등 - (2000744) 공공기관 신규채용 시 채용인원의 일정 비율 이상(35%)을 지방인재로 채용하는 내용을 규정함으 로써 지역별 균형을 이루고 지방인재의 채용기회를 확대 - (2001285) 공기업으로 하여금 ‘주된 사무소(본사)가 소재한 지역의 주민 복리증진 및 지역경제 활성화에 기여할 수 있도록 노력해야 한다’는 점을 명시적으로 규정함으로써 공기업이 지역 간 균형발전에 이바지 할 수 있도록 법률적 근거를 마련 - (2001525) 「중소기업창업 지원법」에 따라 고용창출 등 일정한 사회공헌 경력이 있는 것으로 인정받은 사람을 공공기관의 직원으로 채용할 때에 우대할 수 있도록 함으로써 사회공헌형 창업 경력자에 대한 사회안 전망을 마련하고 이들의 경험을 공공부문에 활용 - (2002948) 공공기관이 업무와 이해관계가 관련되어 공정한 업무수행을 저해하거나 저해할 우려가 있는 법인 또는 단체에 가입하는 것을 금지함으로써 이해충돌을 예방하고 공공성을 제고 - (2004371) 공공기관의 장은 해당 공공기관에 관한 민원 처리와 관련 제도의 개선 등을 위하여 옴부즈만위원 회를 설치할 수 있음. 옴부즈만위원회는 민원에 대한 조사, 시정 또는 감사요구 등의 업무를 독립하여 수행하 며, 시정 또는 감사 요구 등에 대한 이행실태를 점검하고 해당 공공기관이 시정 또는 감사요구를 이행하지 아니하는 경우 그 내용 등을 공표할 수 있음 - (2005241) 학력 위주의 관행을 없애기 위하여 모집ㆍ채용 과정에서의 입사지원서와 직원의 인사기록에 학력을 기재할 수 없도록 함으로써 학벌 중시 관행으로 인한 사회적 비용을 줄이고, 공공기관의 채용과 인사관리에 있어 능력과 실적주의를 강화 - (2006614) 기타공공기관에 대한 경영평가와 감독에 관하여는 제4장제5절을 준용토록 하되, 기관 규모, 수행 사업 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 기타공공기관은 준용대상에서 제외함
4. 소결 20대 국회 공운법 개정안의 내용을 소략하면 아래와 같다. 첫째, 공공기관 지정에 대한 규정이다. △공공기관 지정요건 완화 및 구체적인 지정 기준 및 절차는 대통령령으로 위임 △과학기술분야 정부출연기관을 공공기관에서 제외하는 내 용 등이 그것이다.
18 _ http://www.publicunion.kr/
공공부문 동향
둘째, 임원 임면 및 직무에 대한 책임성 부여 혹은 견제다. △임원이 구속되어 직무정지 상황에 처할 경우 구속기간에는 보수를 지급하지 않는 규정 △이사회 등이 기관장의 해임 을 요청ㆍ건의할 시 해임 여부가 확정되는 날까지 기관장의 직무대행자가 해당 기관장의 직무를 대행 △공기업ㆍ준정부기관의 임원이 범법행위로 구속된 경우 해임할 수 있는 근 거규정 마련 등이 있다. 셋째, 공공기관운영위원회(이하 공운위) 거버넌스의 개편이다. △공운위의 민간위원 추천 권자를 기재부장관에서 각계각층으로 변경하되, 노동계 및 시민단체의 추천을 받은 사람 이 각각 2명 이상 포함 △공운위 명칭을 공공기관혁신위원회로 변경하고, 공동위원장( 기 재부장관+대통령 위촉 민간위원) 및 분야별 분과위원회 설치 등이다. 넷째, 공공기관의 공공성 재고(再考) 및 경영실적 평가제도에 대한 개선이다. 공공성 재고 에 대한 내용은 △공공기관의 목적에 공공성 확보 및 사회적 책무 이행에 대한 규정 명시 △경영목표 수립과 경영실적 보고 등에 공공성 및 사회적 책무에 대한 내용 반영이다. 또 한 경영실적 및 평가제도에 대한 것은 △비정규직 근로자의 근로실태평가서 및 비정규직 근로자의 정규직 전환 비율 등을 경영실적 평가에 반영 △공공기관의 해산을 법률로 규정 하되, 공공서비스를 대체할 수단이 존재하지 않을 경우 해산 유예 △공공기관 기능조정 시 여론수렴 △기타공공기관 중 정책금융기관에 한해 공기업ㆍ준정부기관의 이사와 감사 의 책임 등에 대한 사항 준용 △채권금융기관 중 기타공공기관은 정부가 경영실적 평가 등이 있다. 다섯째, 양성평등에 대한 내용이다. △경영공시 사항에 성별ㆍ고용형태별 임직원의 임금 현황 추가 △「남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 법률」에 따른 실태조사 결과 경 영공시 △특정 성별이 비상임이사 정수의 70% 이상이 되지 않도록(혹은 여성 비상임이사 가 정수의 30% 이상이 되도록) 하는 것 등이 그 내용에 포함된다.
19
이슈 분석 ▪공공부문 대선 의제(Ⅲ) ▪성과연봉제 효력 정지 판결의 의미와 시사점 ▪유럽 노동회의소의 소개와 이에 관한 몇 가지 오해 ▪제4차 산업혁명과 노동
공공부문 정책이슈
이슈 분석
공공부문 대선 의제(Ⅲ): 「공공기관의 운영에 관한 법률」 전면 개정 한국노동사회연구소 소장 노광표
2017년은 19대 대선이 있는 권력 교체기이다. 권력 교체기를 맞이하여 공공부문의 대선 의제를 4회로 나누어 연재한다. 이번 호에서는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 전면 개정 방안을 다룬다. Ⅰ. 공공부문 일자리 창출 방안 Ⅱ. 공공부문 단체교섭의 구조 개편 Ⅲ.「공공기관의 운영에 관한 법률」 전면 개정 Ⅳ. 공공기관 경영평가제도 개편
2017년 1월 기준 공공기관의 총수는 322개이며, 유형별로 구분하면 공기업 35개, 준정 부기관 89개, 기타공공기관 208개이다. 2015년 기준으로 공공기관의 현황을 보면, 공공 기관 총지출은 약 627조원으로 2015년 GDP의 38.6%에 달한다. 고용인원은 약 27 만 5천명으로 국내 총고용인원의 10.6%를 차지하며, 총자산은 2013년 약 1,238조원으로 국민대차대조표 상 일반정부 순자산의 약 40%에 해당하는 규모이다. 공공기관이 한국 경제에서 차지하는 비중이나 이들 기관들이 제공하는 공공서비스의 내 용을 볼 때 공공기관에 대한 효과적인 관리 및 통제 방안은 대단히 중요하다 . 이런 이유로 역대 정부들은 공공기관 설립 이래 다양한 방법을 통해 공공기관에 대한 관 리 방안을 강구해 왔다. 공공기관 관리에 분기점이 된 것은 2007년 「공공기관의 운영에 관한 법률(이하, 공운법)」제정이다. 정부는 공운법 제정을 통해 공공기관에 대한 체계적 관리시스템의 구축, 내ㆍ외부의 견제ㆍ감독 시스템 강화를 통해 경영진이 책임지고 일할 수 있는 시스템을 구축하였다고 긍정적으로 평가하고 있다. 하지만 일반 국민들의 평가는 긍정적이지 않다. 공운법이 제정 집행된 지 10년이 경과하고 있지만 공공기관의 낙하산 인사는 갈수록 확대되고 있으며, 공공기관의 경영평가제도 및 예산편성지침을 둘러싼 노 정간의 갈등은 더 심화되고 있다.
23
공공부문 정책이슈
이 글은 공공기관 관리체계인 공운법의 전면 개정을 주장한다. 공공기관 관리 및 운영의 효과성을 높이기 위해 공공기관운영위원회(이하, 공운위)의 관할권을 국정총괄기구인 총 리실 직속으로 변경한다. 또한 공운위의 위원 선정을 현재의 정부 추천에서 국회 추천으 로 전환하여 정치적 중립성을 보완하고 이해당사자들의 참여 방안을 제도적으로 강구해 야 한다.
1. 공공기관 관리ㆍ운영 법제도 1) 공운법 이전 공공기관이 경쟁력을 갖고 조직의 효율성을 높이기 위해서는 기관(조직)의 내ㆍ외부 이해 관계자들의 권한과 책임을 설정하는 지배구조와 운영제도가 잘 갖추어져야 한다. 민간기 업에 있어 지배구조는 내부 지배구조와 외부 지배구조로 나뉘는데, 내부 지배구조는 이사 회, 감사 등 기업내부 조직을 통해 감시기능이 이루어지는 내부적 통제기구를 지칭함에 비해, 외부 지배구조는 기업인수시장, 주식시장, 채권자 등 기업조직 외부의 시장기구를 통해 감시기능이 이루어지는 외부적 통제장치를 지칭한다. 공공기관, 특히 공기업의 유형에는 민간과 유사한 내부 지배구조와 외부 지배구조가 존재 하는데, 여기에 공공기관의 지배구조와 관련해 민간부문과 구분되는 핵심적 요소는 정부 와 공공기관 간의 관계라 할 수 있다. 그 동안 공공기관들은 내부 지배구조의 핵심이라 할 임원(기관장, 감사) 선임을 둘러싸고 끊임없는 정치적 논란이 제기되었을 뿐 아니라 , 임원 선정과정에서 공공기관의 직무와 연관성이 전혀 없거나 임명권자와의 친밀관계로 인한 특혜성 인사(낙하산 인사, 보은인사)가 빈발하여 노사갈등 및 정치적 문제로 비화되 기도 하였다. 현재 공공기관의 지배구조는 2007년 공운법의 제정으로 크게 변화하였는데, 공운법 제정 이전의 지배구조를 시기별로 보면 <표 1>과 같이 4단계로 구분해 볼 수 있다(김판석ㆍ 홍 길표ㆍ김완희, 2007).
24 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
<표 1> 공운법 체제 이전의 공공기관 지배구조와 감독체제 비교
구분
정부투자기관
경영구조개선 및
정부산하기관
관리기본법
민영화에 관한 법률
관리기본법
기획예산처
재정경제부
기획예산처
총괄감독기관
-대통령, 주무부,기획예 지배권ㆍ정책결정권 산처 행사주체
-정부투자기관운영위원 회(심의ㆍ의결기관)
-표준지배구조모델설정 지배구조
-내부지배구조:사장, 감 사, 이사회
-주주총회(사실상 대통 -대통령,
정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률 국무총리,
과학기술부총리 주무부(주로 -국무총리
령과 주무부장관이 지 주무부장관이 지배권 -연구회(법인, 4개 분 행사)
배권 행사)
야)
-각 기관별 이사회가 정 -정부산하기관운영위원 -연구회:이사장, 이사, 책결정 주체
회(심의ㆍ의결기관)
-표준지배구조모델설정 -표준지배구조모델을 -내부지배구조:사장, 감 규정하지 않음(개별 설 사, 이사회, 주주총회, 립근거법에 의해 지배 주주협의회
구조 설계)
감사 -표준지배구조모델설정 -정부출연연구기관:원 장, 감사 -연구회:이사장, 이사, 감사
-공통기준 적용(주무부 -공통기준 적용(기획예 -사장경영계약평가제도 처 주관, 주요사럽 평 경영평가제도
산처 주관)
가기준 결정)
운영
-외부전문가가 기관 및 -비상임이사회가 사장 -주무부장관이 외부전 사장의 경영실적 평가 경영실적 평가
문가로 평가단을 구성
-공통기준 적용(5개 연 구회 주관) -외부전문가 평가
하여 평가 경영공시제도
-경영공시제도 도입
-경영공시규정 없음
-경영공시제도 도입
기타
-예산편성지침 통보
-감사원 감사 특례 인정 -외부감사규정 도입
-경영공시규정 없음
-외부감사규정 도입 -예산요구기준 통보
자료: 홍길표(2012)
첫째 시기는 정부의 직접적인 통제시기(1962∼1984년)로, 정부는 경제발전을 위해 공기 업을 적극적으로 설립하고 활용했다. 주로 해외차관을 활용해 SOC건설, 기간산업 분야에 서 포철, 도로공사 등 23개 공기업을 설립했다. 당시 특별법에 근거를 두고 설치된 공기 업에 대한 체계적인 관리는 부재했다고 할 수 있다. 둘째 시기는 정부투자기관 관리기본법(이하, 정투법)이 제정 및 시행되었던 1984 년부터 1997년까지이다. 이 시기는 공기업을 제도적으로 관리하면서 동시에 경영자율성 확대를
25
공공부문 정책이슈
위한 정투법이 제정되었다. 제도 도입 취지는 과거의 사전통제 방식을 지양하고, 경영평 가에 의한 사후 관리체제로 전환하고, 인사ㆍ예산 등에 대한 정부 승인제를 폐지하며, 이 사회 의결로 확정하는 방식이었다. 셋째 시기는 외환위기 이후 민영화와 구조조정(1997∼2003년)의 시기였다. 1997년 8월 공기업민영화에 관한 법률 제정을 계기로 옥상옥(屋上屋)으로 비판받던 이사장 제도를 폐 지하고, 사장이 이사회 의장을 겸임하도록 변경하였다. 한편 1999년 2월 정투법 개정을 통해 상임이사제도를 부활하는 대신 정부이사제도를 폐지했다. 넷째 시기는 2004년 이후인 정투법과 정산법에 의한 관리 시기이다. 2004년 정부산하기 관 관리기본법 제정을 통해 산하기관에 대한 경영평가, 기관장 공모, 고객만족도 조사 도 입 등 산하기관 적정관리를 위한 틀을 마련한 점이 특징이다.
2) 공운법의 주요 내용 정부의 공공기관 관리 및 지배구조의 틀은 2007년 공운법 제정을 계기로 큰 변화를 겪게 된다. 공운법의 모체는 OECD가 제시한 「공기업 지배구조 가이드라인(OECD, 2004)」 이 었다.1) OECD 가이드라인에 근거해 공공기관에 대한 체계적 관리시스템의 구축과 내 ㆍ 외부의 견제ㆍ감독 시스템 강화를 통해 공공기관의 책임성 투명성을 확보하고, 기관장의 책임경영체제 보장 및 정부 감독 범위의 합리적 재조정을 통해 경영진이 책임지고 일할 수 있는 시스템 구축을 목적으로 법률이 제정되었다. 공운법 체제 하에서 이사회는 공공 기관 경영의 자율성과 책임성을 담보하는 핵심 기구로서 공운법 이전에 비해 그 기능과 권한이 확대되었다. 내부 통제의 핵심인 이사회, 특히 비상임이사의 권한과 책임을 크게 강화하였는데, 이를 위해 모든 기관에 선임비상임이사를 도입하고, 비상임이사의 감사요 청권, 이사회의 기관장 해임건의권을 신설하였다. 특히 시장형 공기업의 경우 선임비상임 이사가 이사회 의장 역할을 수행하도록 하고 있다. 또한, 내부 통제시스템 강화를 위해 감사제도의 기능 강화가 이루어졌다. 공공기관의 방 1) 공운법은 OECD 공기업 지배구조 가이드라인(OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprise)에 기초해 탄생하였는데, 통일성ㆍ전문성 있는 소유권 정책추진과 규제정 책을 담당하는 부처가 소유권을 행사할 때 발생할 수 있는 유착의 우려를 배제하기 위해 일반관리 기능(소유권 행사, 공공부문 운영에 관한 사항, 경영평가 및 감시감독)의 집중화, 즉 산업정책 기능 과 소유권 행사 기능의 분리를 강조하고 있다.
26 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
만경영, 기관장 및 임직원의 도덕적 해이 등에 대해 감사가 적극적으로 나서 견제할 수 있도록 역할을 강화하였다. 이를 위해 감사는 직원채용과 배치를 요구할 수 있는 권한을 보유하는 한편 감사의 직무를 성실히 수행하지 않을 경우 기획재정부장관이 공운위의 심 의의결을 거쳐 손해배상을 청구(공운법 제43조의4, 손해배상책임)하거나 해임건의를 할 수 있도록 했으며, 경영공시 내용에 대한 검증 책임도 주어졌다.
(1) 공공기관 임원 임명절차 공공기관의 임원 선출 및 결정에 관여하는 기구는 임원추천위원회, 공공기관운영위원회 , 주무장관(혹은 기획재정부장관), 대통령이다. 이 4개 단위가 상호 연결되면서 공공기관의 기관장, 감사, 비상임이사를 임명하고 있다. 기관장의 경우, 공기업은 임원추천위원회가 복수 후보를 추천하면, 공운위가 심의하고, 이 후보를 주무장관이 제청해 대통령이 임명 한다. 준정부기관은 임원추천위원회가 심의하는 과정은 동일하나 주무장관이 임명권을 가진다. 감사의 경우 기관장과 동일한 절차를 밟으나 주무장관이 기획재정부장관으로 대 체된다. 상임이사의 경우 공기업, 준정부기관 모두 기관장이 임명한다. 기관장의 책임 경 영을 위해 상임이사에 대해 기관장의 인사권을 인정한 것이다. 비상임이사의 경우 임원추 천위원회가 복수 후보를 추천하면, 공기업은 기획재정부장관이, 준정부기관은 주무장관 이 임명한다. [그림 1] 공기업․준정부기관 임원선임 절차 □ 공기업 일반기관
: 임추위 추천 ⇨
공운위 의결
⇨ 주무장관 제청
소규모 기관 : 임추위 추천 ⇨
공운위 의결
⇨
일반기관
: 임추위 추천 ⇨
공운위 의결
⇨ 기재부장관 제청 ⇨
소규모 기관 : 임추위 추천 ⇨
공운위 의결
⇨
기재부장관 임명
: 임추위 추천 ⇨
공운위 의결
⇨
기재부장관 임명
⇨
대통령 임명
기관장 주무장관 임명 대통령 임명
감사
비상임이사
전체기관
27
공공부문 정책이슈
□ 준정부기관
기관장
감사
비상임이사
일반기관
: 임추위 추천 ⇨
주무장관 임명
대규모 등 기관
: 임추위 추천 ⇨ 주무장관 제청 ⇨
일반기관
: 임추위 추천 ⇨
공운위 의결
⇨
대규모 등 기관
: 임추위 추천 ⇨
공운위 의결
⇨ 기재부장관 제청 ⇨
일반기관
:
주무장관 임명
대규모 등 기관
: 임추위 추천 ⇨
주무장관 임명
대통령 임명 기재부장관 임명 대통령 임명
(2) 공공기관운영위원회 구성 및 운영 공운위는 2007년 공운법이 시행되면서 설립된 공공기관의 실질적인 관리감독 책임을 갖 고 있는 위원회이다. 공운위는 공운법 제8조에 따라 공공기관의 운영에 관한 사항을 심의 ㆍ의결하기 위하여 설치된 기획재정부장관 소속의 위원회이다. 공운위는 위원장( 기재부 장관)을 포함하여 20명 이내의 위원, 즉 당연직 정부위원 8명과 11명 이내의 기재부 장관 추천 대통령 위촉 민간위원으로 구성된다. 민간위원의 참여를 법으로 규정한 이유는 공공 기관 운영에 있어 국민의 요구를 수렴하고, 전문가의 의견을 수용하기 위함이라 할 것이 다. 그런데 민간위원의 선정은 기재부장관이 추천하고 대통령이 최종 결정하는 방식이어 서 위원 선정의 적절성, 정치적인 편파성 논란에 휩싸이는 경우가 다반사로 발생하고 있 다. 또한 법 제9조에는 노동계를 포함하여 위원을 추천하도록 되어 있지만2), 공운법 제정 및 운영위원회 구성 이후 노동계 인사가 위촉된 적은 한 번도 없다. 공운위의 역할을 보면 공운위가 공공기관 관리감독에서 차지하는 비중을 가늠할 수 있다. 공운위는 공기업 임원 인사, 공공기관의 경영평가, 기능조정 등을 심의ㆍ의결하는 공공기 관 지배구조의 최고의결기구이며, 공공기관 운영체계에 있어서 핵심적인 역할을 수행한 다. 공운법 제8조에 의하면 공운위는 “①공기업ㆍ준정부기관과 기타공공기관의 지정, 지 정해제와 변경지정, ②기관의 신설 심사, ③기관의 경영공시, ④공시의무 등의 위반에 대 한 인사상 조치 등, ⑤공공기관의 기능조정 등, ⑥공공기관의 혁신지원 등, ⑦시장형 공기 업과 준시장형 공기업의 선임비상임이사 임명, ⑧공기업ㆍ준정부기관의 임원 임명 등”을 2) 공운법 제9조에서 공운위의 민간위원은 “공공기관의 운영과 경영관리에 관하여 학식과 경험이 풍부하고 중립적인 사람으로서 법조계․경제계․학계 및 노동계 등 다양한 분야에서 기획재정부장 관의 추천으로 대통령이 위촉”하도록 되어 있다.
28 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
담당하고 있다. <표 2> 공공기관 생애주기별 공운위의 기능 및 역할 구분
기능 및 역할 ▪기관의 신설 심사
설립 및 지정 단계
▪공공기관 지정․지정해제․변경지정 ▪경영공시
정보공개
▪공기업의 선임비상임이사 임명 운영
▪공기업․준정부기관의 임원 임명
인사
관리
▪공기업․준정부기관의 임원 해임이나 해임건의 ▪보수지침
단계
▪경영지침 ▪경영실적 평가
관리․평가
▪공기업․준정부기관에 대한 감독의 적정성 여부 점검과 개선 ▪혁신지원 ▪기능조정(기능 재조정 및 민영화)
조정 및 소멸단계
▪기관의 통폐합
2. 공운법 개정 방안3) 1) 법 개정의 기본 방향 공운법 개정의 목표는 공공기관을 설립 목적에 맞게 운영되도록 하는 것이다. 이를 위해 정부의 공공기관에 대한 소유와 통제를 인정하되, 정부의 권한만큼 책임을 부여하는 방향 이 되어야 한다. 또한 공공기관의 운영에 있어 효율성의 제고와 함께 공공성의 강화가 중 요하게 자리매김 되어야 한다. 이와 함께 공공기관의 실제 주인인 국민들의 통제 및 참여권을 보장하여야 한다. 이를 위해서는
현재의
“관료
독점적”
지배구조를
“이해관계자
참여(stakeholders
participation)”로 바꾸어야 한다. 이를 구현하기 위해 이사회의 독립성과 전문성을 강화 3) 노광표ㆍ김철ㆍ조일영, 2014,「공공기관의 운영에 관한 법률」개정(안)연구, 양대노총 공공부문 공대위 연구용역
29
공공부문 정책이슈
하고 이해관계자들의 참여를 보장하는 이사회를 구성하도록 하여야 한다. 공운위의 소속을 현재의 기획재정부에서 국무총리실로 옮겨 독립성을 강화해야 한다. 공 운위 위원의 추천권을 정부 독점에서 국회로 옮겨 실질적인 국민대표성을 확보하여야 한 다. 또한 임원 선임에 있어서도 공운위의 심의ㆍ의결 범위를 확대하는 등 공운위가 실질 적으로 기능하도록 해야 한다. 이상과 같은 공운법 개정 방향과 이를 통한 기대 목표를 도표화하면 [그림 2]와 같다. [그림 2] 공운법 개정 방향 및 기대 목표
2) 법 개정의 주요 내용 (1) 공공성의 강화 공운법이 과거의 공공기관 관리법에 비해 갖는 장점은 공공기관 전체를 아우르면서 전체 국정운영의 시각에서 공공기관를 바라본다는 점이다. 그러나 법 제정이후 집권세력인 이 명박근혜정부는 지난 9년 동안 공공기관의 경영효율화, 민영화에 초점을 두다 보니, 공공 서비스의 공공성을 강화해야 하는 설립 목적조차 소홀해졌다. 공공기관의 효율성 제고도 필요하지만, 이제는 공공기관의 공공성에 주목하여 공공기관 이 본연의 역할을 강화할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 공공기관 체제를 전면 재구성할 필요가 있다. 꼭 필수적인 공공기관은 신설하는 방안을 모색하고, 더불어 현재는 시장영 역에 속하지만 국민의 생활과 직결되는 서비스로 민영화된 기간산업에 대해서는 사회적
30 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
논의를 토대로 재(再)공공화 등 공공성 강화방안을 적극 모색할 필요가 있다 .
(2) 공공기관 내부 지배구조의 개편, 이해관계자의 참여 확대 국민들은 공공기관의 낙하산 인사, 4대강 사업과 자원외교사업과 같은 부당한 정부정책 의 집행 등을 보면서 공공기관이 정권의 특수 이익을 위해 운영되고 있다는 강한 느낌을 갖고 있다. 이에 공공기관의 의사결정구조를 기획재정부가 좌지우지하는 ‘정부 독점형’에 서 ‘이해관계자 참여형’으로 혁신할 필요가 있다. 참여형 지배구조는 정부뿐만 아니라 공 공서비스 이용자, 생산자를 대표하는 인사가 참여하는 구조를 의미한다. 이렇게 할 때 공 공기관에 대한 사회적 정당성이 구축되고 공공기관 운영과 서비스 관리도 원활히 이루어 질 수 있다. 공공개혁과 관련한 다양한 의견주체들의 광범위한 참여를 허용하는 민주적 지배구조(democratic governance)를 공공기관에 구현하기 위해서는 이사회의 독립성 과 전문성을 강화하고 이해관계자들의 참여를 보장하는 이사회를 구성해야 한다. 즉, 공 적 서비스의 직접 이해관계자인 공공서비스의 제공자와 이용자의 참여를 의무화해야 한 다. OECD 가이드라인에서도 “보편적인 공공서비스를 제공하는 공기업의 경우에는 적극 적인 이해관계 정책이 공기업의 장기적 전략목표 및 명성에 영향을 미칠 수 있다는 것을 인식하여야 하고, 근로자 대표가 이사회에 참석하거나 근로자나 소비자 대표가 자문기구 로서 협의나 의사결정권을 갖는 것과 같은 명확한 이해관계자 정책을 개발하여야 한다”고 권고하고 있다(OECD, 2005).
(3) 공공기관 외부 지배구조의 민주화 및 독립성 강화 공운위는 공기업 임원 인사, 공공기관의 경영평가, 기능조정 등을 심의ㆍ의결하는 공공기 관 지배구조의 최고의결기구이며, 공공기관 운영체계에 있어서 핵심적인 역할을 수행한 다. 공운위의 독립성을 강화하기 위해 그 소속을 기획재정부에서 국무총리실로 이관하고, 기재부장관이 행사했던 권한을 국무총리와 민간 전문가의 공동 위원장이 행사토록 하며 , 임원선임에 있어서도 공운위의 심의ㆍ의결 범위를 확대하는 등 공운위가 실질적으로 기 능하도록 하는 방안을 강구해야 한다.4) 다음으로 공운위의 위원 구성 및 선정 방법이다. 해외 공공기관 관리기구는 다양한 형태
4) 새누리당 2014, “‘국민 눈높이’ 공기업개혁 어떻게 할 것인가?”, 새누리당 경제혁신특위 공기업개 혁분과 공청회 자료집
31
공공부문 정책이슈
를 띠고 있는 가운데 독립성과 전문성을 중요시 하는 공통점을 보이지만,5) 공운위는 이에 대한 문제제기를 계속해서 받고 있다. 공운위 위원들은 정치권력에서 벗어나 독립적으로 공공기관을 운영ㆍ감시할 수 있도록 방송통신위원회와 원자력안전위원회처럼 국회 추천 으로 구성하는 것을 검토할 필요가 있다.
(4) 공공기관 평가제도 개선 공공기관의 재무구조를 종합평가하고 공공기관이 자신이 역할을 다할 수 있는 재무구조 를 갖추도록 해야 한다. 필요 이상으로 수익을 올리는 공공기관은 요금을 낮추도록 하고 , 원가를 제대로 보전 받지 못하는 공공기관에 대해선 재정지원을 확대할 필요가 있다. 이 와 함께 공공기관이 공공기관답게 발전하기 위해서는 공공성을 중시하는 대안평가제도가 필요하다. 이를 통해 공공기관이 공공서비스 생산기관으로서 지속가능한 조직으로 자리 잡을 수 있을 것이다.
5) 박석희 외, 2012,『해외 공공기관 관리기구 연구』, 국회예산정책처.
32 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
성과연봉제 효력 정지 판결의 의미와 시사점 한국노총 중앙법률원 변호사 김형동
1. 결정이 나오기까지 2017년 1월 31일 대전지방법원(제21민사부 재판장 문보경)에서는 전국공공산업노동조 합연맹 산하 한국수자원공사노동조합(위원장 이영우)과 조합원들이 신청한 취업규칙효력 정지가처분을 인용했다. “1심 본안판결 선고 시까지 사측이 2016. 5. 24. 및 2016. 5. 31. 각 개정한 성과연봉제 확대 적용을 위한 관련 취업규칙 규정들의 각 효력을 정지한다 (대전지방법원 2017. 1. 31. 선고 2016카합50409 결정)”는 결정을 내렸다. 이외에도 철 도공사노동조합, 철도시설공단노동조합, 공공운수노동조합 한국가스기술공사지부와 한국 원자력안전기술원지부에서 각각 회사를 상대로 제기한 같은 취지의 가처분 신청 또한 모 두 인용했다. 위 판결은 지난해 하반기부터 진행된 이른바 성과연봉제 확대 추진 저지를 위한 법률투쟁 에서 법원이 노동조합의 주장을 받아들인 최초의 사건이다. 알고 있듯이 지난 해 2016년 1월 정부(기획재정부는) 「공공기관 성과연봉제 권고안」을 발표했고, 이를 근거로 수자원 공사는 2016년 5월 24일 및 5월 31일, 기본연봉 차등 적용대상을 확대하는 등의 내용을 담은 연봉규정, 연봉규정 시행세칙, 성과관리 편람 등을 기습적으로 개정하였다. 물론 노 동조합의 동의를 구하지 않았다. 위 판결로 정부가 강행해온 공공기관을 중심으로 한 성과연봉제 확대 정책은 사실상 제동 이 걸렸다는 평가다. 이에 대해 “대전지방법원을 제외한 나머지 법원에서는 노동조합의 가처분 신청들을 모두 기각했기 때문에 법률적으로는 여전히 성과연봉제 확대 정책이 유 효하지 않느냐”는 반론이 있다. 그러나 이는 나머지 사건에서 해당 법원이 한 결정의 취지를 이해하지 못하거나 애써 왜 곡하는 데 지나지 않는다. 왜냐하면 “지금 당장은 보전의 필요성을 인정되지 않는다(부산
33
공공부문 정책이슈
지방법원 2017. 2. 7. 선고 2016카합10762 결정외 다수)”라며 기각의 이유를 들었을 뿐이지 성과연봉제 확대가 조합원들에게 불이하지 않다거나 노동조합의 동의를 얻지 않 아도 된다는 정부나 사측의 주장을 받아들인 것은 아니기 때문이다. 참고로 가처분 인용 은 ①피보전권리와 ②보전의 필요성 두 요건1)을 모두 충족해야 하는데, 주장에 관한 당부 를 직접적인으로 판단하는 요건은 피보전권리이지 보전의 필요성이 될 수 없다. 지금껏 나온 기각 결정의 대부분은 “공공기관은 개정 전 보수규정을 적용하여 발생하는 차액을 지급할 능력이 충분하다”는 등의 이유로 가처분 신청에서의 보전의 필요성을 부정했음을 분명히 알아야 할 것이다. 무엇보다 위 결정은 법리적으로도 매우 훌륭하다. 결정 이유 곳곳에서 그동안 성과연봉제 확대와 관련하여 노ㆍ사(정부)간 팽팽하게 맞섰던 쟁점을 법리적으로 명확히 풀어냈다 . 이하에서는 인용 결정 이유 중 현장 조합원들이 알아두어야 할 핵심 부분만을 가려 분석 해보았다.
2. 결정이유의 구체적 분석 1) 신청인 적격 관련 (1) 노동조합의 신청인 적격 유무 내용의 당부를 떠나 민사소송은, 특히 가처분 소송은 엄격한 소송 요건을 충족해야 한다 . 그동안 불이익하게 변경된 취업규칙에 대하여 노동조합에게 그 해소를 구할 법률상 자격 이 있는지가 늘 문제였다. “노동조합은 취업규칙 개정으로 인하여 구체적 권리 또는 법률 관계를 맺게 될 여지가 없고 단순히 간접적, 사실적 관계만을 맺게 되므로 취업규칙 개정 의 효력 여부가 노동조합의 법률적 지위에 현존하는 위험이나 불안을 야기한다고 볼 수 없으므로 가처분에서의 신청인 적격이 없다”는 논리가 주를 이뤘다. 1) 민사집행법 제300조(가처분의 목적) ①다툼의 대상에 관한 가처분은 현상이 바뀌면 당사자가 권 리를 실행하지 못하거나 이를 실행하는 것이 매우 곤란할 염려가 있을 경우에 한다. ②가처분은 다 툼이 있는 권리관계에 대하여 임시의 지위를 정하기 위하여도 할 수 있다. 이 경우 가처분은 특히 계속하는 권리관계에 끼칠 현저한 손해를 피하거나 급박한 위험을 막기 위하여, 또는 그 밖의 필요 한 이유가 있을 경우에 하여야 한다.
34 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
그러나 위 법원은 “근로기준법과 단체협약을 근거로 한국수자원공사노동조합이 개정된 보수규정의 효력을 다툴 법률상 이해관계를 가지고 있다”고 판단했다. 가장 먼저 근로기 준법 제94조 제1항에서 ‘근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 근로자에 게 불리한 취업규칙의 변경에 대하여 위 노동조합의 동의를 받아야 하다’는 명시적인 규 정만으로도 취업규칙 개정 절차 및 효력에 대하여 수자원공사노동조합이 가지는 역할과 권한은 직접적이고 구체적이라고 했다. 더불어 노ㆍ사가 체결한 단체협약 제5조 제1 항은 취업규칙 변경과 관련된 사항에 대하여는 반드시 사측에게 노동조합과의 협의할 의무를 부과하고 있는 점까지 들었다.
(2) 조합원의 신청인 적격 유무 사측은 “근로기준법상 취업규칙의 제ㆍ개정은 사용자 스스로 자유로운 의사에 따라 할 수 있는 것이어서 그 자체로 유효하므로 조합원이 그 효력 정지를 구하는 신청은 부적법하 다”며 조합원들의 신청인 적격마저 부정했다. 그러나 “근로기준법 제94조 제1항 상의 동의절차를 거치지 아니하고 취업규칙이 조합원 에게 불리하게 변경되었다면 해당 조합원은 그 취업규칙이 자신에 대하여 효력이 없으므 로 종전 규정의 적용을 받을 지위에 있다는 확인을 구할 권리가 있다”며 조합원의 신청인 자격을 인정했다.
2) 피보전권리 관련 (1) 불이익을 받을 ‘가능성’ 성과연봉제 확대가 과연 조합원들에게 불리한지 여부를 판단하는 일은 매우 복잡하고 어 려운 문제다. 만약 재판부가 “과연 누구에게 얼마만큼의 불이익이 있는지 증명하라”고 요 구한다면 노동조합은 법원 문턱조차 밟지 못하게 될 것이다. 이에 대해 위 법원은 조합원들에게 불이익 여부에 대한 소명을 엄격하게 요구할 경우 가 처분 신청 제도자체 유명무실해 질 수 있음을 갈파하고 있었다. 그래서 “취업규칙 개정이 전체적으로 근로자에게 유리한지 불리한지를 단정적으로 평가하기 어려운 경우에 해당하 면 근로자에게 불이익한 것으로 취급할 필요가 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010다
35
공공부문 정책이슈
17468 판결)”는 확립된 법리까지 인용하면서 조합원들이 취업규칙 개정으로 인하여 임금 액이나 임금 상승률에서 불이익을 받을 ‘가능성이 있다’고 판단했다.
(2) 취업규칙 변경에서의 노동조합의 동의권 위 결정의 가장 큰 의의는 취업규칙 변경에서의 노동조합의 동의권을 적극적으로 인정한 점이다. 결정문 전체를 관통하는 법리 중에서도 이 부분은 백미라 할만하다. 사측은 “근로 기준법 및 단체협약에서 취업규칙 변경을 위하여 요구하는 노동조합의 동의는, 취업규칙 변경 효력을 발생시키기 위한 요건이지 권리가 아니다”라고 주장했다 . 그러나 ①노동조합에게 개정 취업규칙의 효력을 다툴 법률상 이해관계가 있음을 재확인 하고, ②나아가 헌법과 이에 근거한 법률의 취지 및 내용을 고려하면 노동조합은 자신의 단체교섭권 내지 동의권 침해를 이유로 취업규칙 개정이 근로기준법 제94조 제1항 위반 이라는 점을 주장 할 수 있다고 명백히 선언했다. 우리나라 헌법은 단체교섭에 의하여 임 금을 비롯한 근로조건을 정할 권리를 기본권으로 천명했고(제33조 제1항), 이러한 헌법에 근거하여 근로기준법은 ‘근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따 라 결정하여야 한다(제4조)’, 노동조합 및 노동관계조정법은 ‘단체협약에서 정한 근로조 건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 한다(제33조 제1항)’고 정하고 있는 헌법과 법률은 반드시 준수되어야 한다는 게 그 이유 다.
(3) 사회통념상 합리성 주장 2015년 고용노동부는 이른바 양대지침을 발표하면서 근로기준법 제94조제1항 단서에서 엄격히 정한 취업규칙불이익변경 요건을 거짓 해석했었다. 불이익한 변경이지만 이른바 사회통념상 합리성이 있을 경우라면 노동조합의 동의를 얻지 않더라도 변경이 가능하다 는 괴변이었다. 그러나 위 결정은 단호했다. “사회통념상 합리성은 제한적으로 엄격하게 해석ㆍ 적용하여 야 한다(대법원 2015. 8. 13. 선고 2012다43522 판결)”고 전제한 뒤 “성과연봉제 확대 시행 과정 그 어디에서도 노동조합이 동의권을 남용했다거나 개정된 보수규정이 사회통 념상 합리성을 인정할만한 자료가 없다”며 사측의 주장을 배척했다.
36 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
다. 보전의 필요성 관련 취업규칙은 일반ㆍ추상적인 단체 내부규정이므로 설사 노동조합 및 조합원이라고 하더라 도 그 무효 확인을 구할 수 없다는 주장이 여전하다. ①불이익하게 변경된 취업규칙이 실 제 시행되어 발생한 임금 차액을, ②그것도 피해를 입은 조합원만이 체불임금 등 청구의 소 등으로 청구해야 한다는 이유에서 보전의 필요성이 없다는 주장이다. 특히 앞서 1. 에 서 확인한 것처럼 여타 하급심에서의 기각결정의 결정적 이유가 보전의 필요성 요건에서 탈락이었던 터라 상당한 우려가 있었던 게 사실이다. 그러나 위 법원은 보전의 필요성을 강하게 인정했다. ①보수규정은 조합원들에게 직접적 이고 구체적인 효력을 가지고 ②노동조합 또한 보수규정 개정에 따른 법률상 이해관계를 가지고 있으며 ③무엇보다 조합원들로서도 이 사건 취업규칙 개정이 무효임을 전제로 하 여 발생하는 여러 법률관계에 관하여 개별적으로 판단을 구하는 번잡한 절차를 반복하는 것보다 개정된 보수규정의 무효 확인을 구하는 것이 훨씬 더 유효적절한 방법이기 때문이 라는 이유를 들었다.
3. 전망 적지 않은 어려움 속에서도 훌륭한 판결을 내린 재판부에 다시 한 번 머리 숙여 경의를 표한다. 정부와 사측에 맞서 당당히 맞서 싸워온 전국공공산업노동조합연맹과 소속 조합 원들에게도 큰 박수를 보낸다. 한 결정의 힘은 실로 대단했다. 돌이켜 보면 아이러니하게 도 이번 결정의 과정은 박근혜 정부의 몰락과 경로를 함께 한다. 지난 1월, 촛불이 광장을 가득 메우던 한 겨울을 더 뜨겁게 만든 결정적인 판결이지 않았나. 잘 알고 있듯 성난 노동자들과 시민이 든 촛불은 3월 10일 대통령을 파면시켰다. 당연한 결과다. 예상하건대 5월 10일 탄생할 새로운 정부는 절대로 성과연봉제 확대 정책을 추진하기 어 려울 것이다. 다행스럽게도 유력한 대통령 후보들 대부분은 성과연봉제 폐지를 약속하고 있다. 우리 모두가 꿈꾸는 노동조합과 노동자가 존중받은 그런 세상을 열어젖힌 판결로 기억되더라도 손색이 없다. 끝.
37
공공부문 정책이슈
유럽 노동회의소(Arbeitskammer)의 소개와 이에 관한 몇 가지 오해 한국노총 중앙연구원 연구위원 김기우
1. 들어가며 지난 12월말 노동회의소에 관한 연구프로젝트에 참여했다. 노동회의소가 운용되고 있는 대표적인 나라는 오스트리아이고, 오스트리아 노동회의소는 국가차원의 사회적 대화 틀 속에서 주요주체로 활동하고 있다는 정도는 이미 알고 있었다. 이처럼 노동회의소가 사회 적 대화의 주체가 된다면, 낮은 사회통합 수준을 개선하는데 도움이 되리라 생각한다. 지 난 20년 동안 우리나라의 사회통합수준은 경제협력개발기구(OECD) 30개 회원국 가운데 최하위권인 29위로 기록되고 있다.1) 이의 개선을 위해 건실한 사회적 대화주체를 상정할 필요가 있다. 그 하나로 노동회의소에 관해 살피려 한다. 우리는 상공회의소란 용어에는 익숙한 반면, 노동회의소란 표현에는 익숙하지 않다. 우리 나라는 이미 국가발전과 국민경제의 발전을 위해, 상공업자의 경제적․사회적 지위향상을 위해, 1952년 상공회의소법을 제정하였다. 이 상공회의소는 1960년대 초 한국정부의 성 장 중심 산업화에 크게 기여하였다. 그런데 우리는 상공회의소에 상응하는 조직이 있어야 한다는 생각은 하지 못했다. 그러한 조직을 본 적도 없고, 고용형태가 다변화되기 이전 정규직 중심의 사회에서 근로자들은 노동조합이 그들의 이해를 충분히 대변할 것이라고 생각했다. 우리나라 정부나 노동계는 상공회의소에 상응하는 조직에 관한 상상력을 발휘 하지 못했고, 그러한 조직의 필요성을 절감하지 못했던 것이다. 상공회의소가 위와 같은 역할과 기능을 해 왔다면, 상공회의소 회원사나 회원사와 밀접한 기업(예컨대, 하도급 기업)에 노무를 제공하는 자들을 위한 조직이 있어야 하는 것은 아닐 까 하는 문제에 관해 진지하게 생각해 볼 필요가 있다. 왜냐하면 4차 산업혁명으로 대변
1) 매일경제(인터넷판) 2017년 3월 25일자, “한국 사회통합수준, OECD 30개 회원국 중 29위” ; http://news.mk.co.kr/newsRead.php?&year=2017&no=202924 참고.
38 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
되는 기술의 발전, 산업구조의 변화 등으로 고용형태는 다변화되었고, 다양한 고용형태 속 노무제공자를 위해 기업 내 근로자이익대변기구로는 이들의 이익을 대변할 수 없기 때문이다. 더군다나 우리나라의 노동조합은 기업별 중심으로 운영되고 있기 때문에 이들 의 권익을 대변하기 아주 곤란하다. 따라서 기업 외 이익대변기구의 필요성이 더욱 커져 왔다. 이 점이 기업별 노동조합을 조직하지 못한 미조직 근로자와 특수형태근로종사자의 이익을 대변해 줄 수 있는 외부화된 기구의 존재필요성이라 하겠다. 이 때 기존의 적극적 근로자 이익대변조직인 노동조합과의 관계도 검토되어야 할 것이다. 지금까지 노동조합은 근로자들의 이익대변을 위해 가장 적극적으로 활동해 왔기 때문이 다. 또한 산업국가의 헌법에서는 근로자가 단결권을 행사하여 결성한 노동조합을 통해 교 섭하고 파업할 수 있도록 정하고 있기 때문에 이러한 측면도 고려할 필요가 있다 . 이러한 사실들에 터 잡아 아래서는 노동회의소에 관해 간략히 개관하고, 이 자리를 빌러 이에 대해 제기되는 몇 가지 의문들에 대해 기술하려 한다.
2. 유럽 노동회의소(Arbeitskammer)의 소개 먼저 노동회의소는 무엇인가, 이것은 어떻게 운영되는가에 대해 유럽의 경우를 참고하여 살펴보기로 한다.
1) 노동회의소는 무엇인가 노동회의소는 법정 경제단체(상공인단체)인 상공회의소에 상응하는 조직이라 할 수 있다. 따라서 설치대상지역의 근로기준법상 근로자뿐 아니라 전체 노무제공자들을 의무 가입하 도록 하여 운영하는 노무제공자들의 법정 자치조직이라 할 수 있다 . 아래에서는 지면관계를 고려하여 유럽에서 운영되고 있는 노동회의소에 관해 소개하려고 한다.2) 2) 이에 관한 자세한 내용은 이호근ㆍ임상훈ㆍ김기우(2017), 『지속가능한 복지사회건설을 위한 ‘새 로운 노사관계 모델’ 도입방안에 관한 연구(연구과제 중간발표 보고 자료집)』, 주최: 국회 ‘민생경 제와 사회적합의 포럼’ (주관: 민주연구원/한국노동조합총연맹/더불어민주당 이용득 국회의원실) 참 고.
39
공공부문 정책이슈
2) 유럽 노동회의소의 운영 개관 (1) 설립배경과 법적 지위 대체로 유럽의 노동회의소는 1차 대전 이후 국가 재건이라는 사회적 분위기 속에서 1920 년대에 설립되었다. 오스트리아, 룩셈부르크, 독일의 브레멘 주 및 자를란트 주, 이탈리아 북부지방에서 노동회의소는 안착했다. 이 노동회의소들은 공법인의 형태를 취하고 있다. 사법(私法)상 법인으로는 노동회의소 가입의 강제성과 이에 따른 재원의 운용과 회계의 투명성을 확보하기 어렵기 때문이다 . 또한 노동회의소는 의무가입한 회원이 납부한 정률 또는 정액의 금전을 재원 3)으로 삼고 있는 만큼, 노동회의소의 대표는 그 운영에 큰 정당성을 부여받아야 한다. 이를 위해 회원 들은 선거를 통해 총회의 대의원과 노동회의소 대표를 선출하게 되는데, 이때 그 선거의 감독에 관한 부분도 고려되어야 한다. 이러한 내용도 공법상 단체로써의 지위가 부여된 이유이다. 노동회의소는 대상지역 가입대상 노무제공자들을 의무(compulsory) 가입시키며, 의사결 정과 집행의 분리라는 이원구조를 취한다(p.44 도식 참고). 노동회의소는 근로자의 경제 적, 사회적, 직업적 지위에 있어서 이익대변을 주목적으로 한다. 사실상 주된 업무는 정부 입법안에 대한 의견표명, 법률서비스 제공, 직업훈련 및 재교육 등이다. 법률서비스는 노 동관련 사항에서 가장 많이 행해진다고 한다. 오스트리아의 노동회의소의 두드러진 특징 중 하나는 이러한 기능들을 사회적 대화의 틀 속에서 운용하고 있음이다. 각 노동회의소 들은 지역특성에 맞게, 집중적으로 제공하는 업무가 있었다. 자를란트 주는 직업훈련에 , 브레멘 주의 경우는 법률서비스 제공에, 룩셈부르크는 정부입법안에 대한 적극적 의견표 명을 중심으로 업무수행이 이루어진다고 한다.
(2) 노동조합과의 관계 지금 우리나라에서 노동조합이 노동회의소를 배타적으로 인식하고 있는 것처럼, 유럽에
3) 노동회의소의 회원은 오스트리아의 경우 세전소득의 0.5%, 독일의 브레멘 주와 자를란트 주의 경우 세전소득의 0.15%, 룩셈부르크는 연 31유로(한화 약 37,000원, 월 3,100원)의 의무금을 납입한 다.
40 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
서도 노동회의소 도입초기, 노조는 대체로 노동회의소를 잠재적 경쟁자로 인식했다고 한 다. 다시 말해 노조의 조합원에 대한 기능과 노동회의소의 회원에 대한 기능은 그 구성원 이나 기능이 중첩되는 부분이 존재하는 관계로, 이로 인해 노동회의소가 노동조합의 역할 을 대체할 것이라는 우려가 있었다고 한다. 이는 주로 정부가 노동회의소의 기능을 노조 를 제어하기 위한 것으로 설정하려 한다는 인식에 기인했던 것으로 이해된다. 하지만 유럽의 경우 산별 노조는 단체행동권에 기반한 정치투쟁에 집중하여 조합원보호 등의 목적도달에 힘쓴 반면, 노동회의소는 갖고 있는 인적․물적 자원에 기반한 양질의 서 비스제공을 통해 노무제공자 보호에 힘썼다. 우리나라에서도 근로조건 향상을 위한 근로 자의 자주적 결사체인 노동조합은 노동3권에 기반하여 근로자의 권익향상을 꾀한다. 노 동회의소가 도입된다면, 노동회의소는 양질의 서비스제공을 통해 노동조합의 역할을 확 대, 보완하는 기능을 수행할 것이다. 유럽의 노동회의소는 노동조합이 충분히 기능하지 못하는 영역, 예컨대 직업훈련이나 법률상담, 구체적이고 적극적인 입법개선활동 등을 수 행하고, 간접적으로 노동조합 조직률 하락의 문제를 보완하는 역할을 했다. 노동회의소는 노동조합의 기능을 확대하여 보호의 외연을 확장함으로써, 근로자보호의 핵심(core) 조직 으로써 노동조합을 감싼다. 즉 노동회의소는 노동조합을 보호하는 외연이 된다. 이를 벤 다이어그램으로 표현하면 아래 [그림 1]과 같다. 노동회의소의 인적 구성면에서 보더라도, 그 주체는 독일의 종업원평의회(Betriebsrat) 와 노동조합의 관계처럼 노동조합과 운용주체가 사실상 상당히 중복된다.4) 다만 종업원평의 회는 파업권이라는 기반이 없이 사업장 내에서 경영진의 의사결정과정에의 참여 -협의나 합의-를 통해 근로자 보호기능을 수행하는데 반해, 노동회의소는 사업장 밖에서 노무제공 자 보호기능을 수행한다. 따라서 종업원평의회와 노동조합과의 교차지점과 노동회의소와 노동조합과의 교차지점은 서로 상이하다.
4) 예를 들어, 독일의 경우 금속산업 사업장에서 선출된 종업원평의회 위원 중 82.4%가 금속노조 조합원이고, 독일 전체 종업원평의회의 조합원 비율이 78.8%라고 한다. 김기우ㆍ하경효ㆍ이광택ㆍ 김상호(2012), 공동결정제도 도입을 위한 연구, 한국노총 중앙연구원, 153쪽 ; 이광택(2007), “노조전 임자의 지위 및 처우”, 법학논총 제19집, 국민대학교 법학연구소, 235쪽.
41
공공부문 정책이슈
[그림 1] 근로자보호의 core로써 노동조합과 노동회의소
이처럼 노조와의 긴밀한 협력을 바탕으로,5) 노동회의소는 사안에 따라 경제회의소 또는 상공회의소와 산업정책과 근로자보호에 관한 협의가 이루어진다 . 정리하면 노동회의소가 존재하는 경우 초기업별 노동조합을 구심점으로 하여 사업장 밖 의 노무제공자 보호기구로 노동회의소, 사업장 내의 근로자보호 기구로 종업원평의회가 존재하는 삼자구도를 가지며, 서로 긴밀한 영향을 미친다. 이러한 긴밀한 협력관계의 효 과는 2014년 말 기준 독일의 16개주 평균 노조조직률(16.6%)보다 노동회의소가 존재하 는 브레멘 주(24.8%)와 자를란트 주(28.2%)의 노조조직률이 높은 것에서도 확인할 수 있 다.
3. 노동회의소에 대한 몇 가지 오해 1) 오스트리아 노동회의소가 노동회의소의 전부다? 우리나라에서 노동회의소제도의 도입여부와 관련하여 그 도입의 곤란함을 말할 때 본보 기가 되는 대상은 오스트리아의 노동회의소다. 그런데 오스트리아의 노동회의소는 오스 5) 노동회의소 회원인 근로자가 투표하는 대상인 총회 대의원후보명부는 통상 노동조합에서 작성 하며, 노동회의소의 운영에 사실상 노동조합의 관여가 크기 때문에 노조와의 긴밀한 협력은 실제에 선 필연에 가깝다.
42 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
트리아 각 정당의 분파(fraction)6)와 연결되어 있고, 오스트리아의 동등위원회(parity commission)라는 기구가 주도하는 사회적 대화의 틀 속에서 운영이 이루어지는 특징을 가진다. 따라서 다른 나라에서 운용되는 노동회의소와 그 기반이 다르다 . 오스트리아의 경우와 비교하면서 이 제도를 왜 도입하려 하느냐는 문제제기가 있다. 우리 와 근본적인 토양이 다르다는 것이다. 하지만 노동회의소를 국가적 차원에서 운영하는 대 표적인 나라가 오스트리아인 것은 맞지만, 위에서 본 것처럼 독일의 브레멘 주나 자를란 트 주에서도 노동회의소는 운용되고 있다. 룩셈부르크, 이탈리아 북부에서도 사용되고 있 다. 독일의 브란덴부르크 주에서는 도입을 위한 검토를 지속적으로 행하고 있다. 7) 따라서 노동회의소의 기본적인 틀, 다시 말해 총론은 유사하지만, 각론은 지역이나 나라 의 특성에 맞게 유연하게 운영되고 있다. 따라서 노동회의소하면 오스트리아를 꼽지만 , 오스트리아 모델이 노동회의소 운영의 전형이라 단정지울 수는 없다 .
2) 노동회의소는 노동조합의 발전을 저해한다? 다음으로 노동회의소는 노동조합의 발전을 저해한다는 우려이다. 이러한 우려는 1차 대 전 이후 노동회의소를 도입한 각 국가나 주에서도 있었다고 한다. 노동회의소의 기능이 노동조합과 중복될 수 있기 때문이었다고 한다. 또한 노동회의소는 노동조합과 달리 단체교섭권과 단체행동권을 부여받지 못한 조직이라 는 사실과 위의 기능중복이 겹쳐지면서 오해가 비롯된 부분이 있다. 단체교섭권이나 단체 행동권도 없는 조직이 사실상 정부의 입맛에 맞게 근로자보호의 외관을 쓰고 근로자를 통제하는 역할을 할 것이라는 판단이 가능하기 때문이다. 만약 이러한 우려가 실현된다면 노동회의소는 오히려 근로자의 권익신장에 저해될 것이고, 노동조합이 대등한 입장에서 단체교섭을 통해 근로자집단의 정당한 요구를 관철시켜 왔던 부분마저 수동적, 소극적 지
6) 오스트리아의 노동회의소 실무담당자(Valentin Wedl)의 발표 자료에 다르면, 정당과 연계된 각 fraction, 사민당 57.1%, 기독교정당 21.2%, 자유당 9.6%, 녹색당 6.0%, 기타 6.1%에 비례하여 구성 된다고 한다. 그렇더라도 총회 대의원선거가 정당선거와 함께 행해지는 것은 아니며, 분리하여 시 행됨은 당연하다. 7) 브란덴부르크 주의 노동회의소 도입방안을 검토한 보고서로는 Herbert Hönigsberger(2014), Strategie für die Einführung einer Arbeitskammer in Brandenburg : Konzeptions- und Kommunikationsstudie, Arbeitspapier Nr. 300, Hans Böckler Stiftung 참고.
43
공공부문 정책이슈
위로 전락할 것이라는 예상이다. 노동회의소는 노동3권 중 단체교섭권과 단체행동권이 없는 관계로 정부가 적극적으로 개입할 경우 이를 막을 수단이 미약하다는 추론이 함께 한다. 이러한 사실을 감안하여, 노동회의소를 도입한 국가나 주에서는 그 운영의 민주성과 객관 성을 확보하기 위해 노동조합의 적극적 개입을 허용했다. 그 구성을 선거를 통해 하도록 하고, 선거를 함에 그 대의원후보 명부의 작성권한을 노무제공자를 대변할 수 있는 징표 를 가진 노동단체에 부여했는데 이는 사실상 명부작성권한을 노동조합에 귀속케 했다. 선 거의 경험이 많은 노동조합이 현실적으로 명부를 작성하는데 우월한 지위에 설 수 있기 때문이었다. 그리고 노동회의소의 집행기관(특히, 아래 도식의 사무총장)도 노동조합의 경험이 있는 전문가나 적어도 덕망 있는 노동관련 전문가가 담당하도록 했다. 노동회의소의 의결기관(도식의 윗부분)과 집행기관(도식의 아래 부분)의 기본적인 틀은 아래와 같다. 이해의 편의를 위해 참고 삼아 소개한다. [도식 1] 노동회의소 의결기관과 집행기관의 이원구조
또한 독일에서 노동회의소를 설치, 운영하는 주의 노동조합 조직률이 다른 주보다 높은 것도 노동회의소와 노동조합과의 관계를 방증하는 사실이다.
44 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
위와 같은 운영 및 구성에 있어서 노동조합과의 밀접한 관계 이외에도, 근로자보호를 위 한 실무적인 기능들은 노동회의소로 이관하고, 노동조합은 근로자나 근로자집단의 입장 에서 중앙정부나 주정부가 수립하고 이행하는 노동정책 또는 경제 단체를 포함한 다양한 경제정책에 적극적으로 조응하고 반박하는 기능에 집중한 결과라 할 것이다. 8)
3) 노동회의소는 정부 산하기관으로 전락할 것이다? 우리나라에서 중앙단위 노사정 대화의 틀을 노사 주도로 만들려는 노력은 과거에도 있었 다. 그 대표적인 기구로 노사발전재단을 꼽을 수 있다. 노사발전재단은 엄밀히 말하면 근 로자이익대표제도라고 볼 수는 없다. 다만 처음에 노사가 공동으로 근로자의 권익보호를 위해 설립하였다는 점에서, 여기의 노동회의소제도와 무관하지는 않다. 노사발전재단의 설립경과를 보면, 2006년 11월 30일 노사정 대표자의 합의가 있은 후, 12월 13일 노사정위원회에서 ‘노사관계 패러다임 전환을 위한 노사주도의 정책사업 추진 기본합의문’에 의결하고, 2007년 4월 5일 공식 출범했다. 노사발전재단은 노사가 주도하 는 공동협력사업을 적극 추진함으로써 상생과 협력의 노사문화를 조성하고자 했다. 9) 근거법률인 「노사관계발전 지원에 관한 법률」은 2010년 5월 25일에 제정․시행되었는데, 이에 따라 설립된 노사발전재단은 한국노총이 한국경총과 협의하여 적극적으로 입법과 설립을 추진한 결과였다. 이 법은 노사주도의 정책사업 추진을 통해 노사관계정상화와 패 러다임 변화를 목적으로 제정된 것이었다. 노사 중심의 노사관계 패러다임 변화의 기틀을 마련하기 위해 한국노총이 노력한 결과라고도 볼 수 있었다. 그러나 이러한 노력은 충분 한 결실을 맺지 못했고, 당초 목적한 바보다 그 역할과 운영이 축소되어, 고용노동부 산하 기타 공공기관으로써 주로 노사지원 사업을 수행하고 있는 게 현실이다.10) 따라서 노사중 심의 노사관계 패러다임의 기틀 마련이라는 당초의 목적은 이루지 못했다 . 이러한 선례로 인해 노동회의소도 결국은 정부주도의 노동행정기관으로 전락할 것이라는 8) 또한 우리나라에선 사업장 밖의 노동회의소가 현실적으로 요원해 보이는 초기업별 교섭체계를 보완하는 기능을 수행하도록 할 수도 있다. 9) 고용노동부(2014. 6), 2014년판 고용노동백서, 284-285쪽; 김기우(2017), “근로자이익대표제도의 외부화에 관한 시론 - 노동회의소제도를 중심으로”, 새정부의 과제, 비정규직 등 취약노동자 이해 대변기구 마련 방안 모색(토론회 자료집), 더불어민주당 정책위원회/이용득 국회의원실, 30-31쪽. 10) 2011년 3월 21일 국제노동협력원과 노사공동 전직지원센터를 노사발전재단에 통합함으로써, 재 단은 노사공동의 고용ㆍ노동ㆍ국제협력 관련 기관으로 자리매김할 수 있었다.
45
공공부문 정책이슈
예상들이 나오고 있다. 하지만 이를 극복할 수 있는 것은 노동회의소 의결기관 대표선출 방법의 민주성과 운영의 정당성을 확보하느냐의 문제, 그리고 그 재원을 얼마나 자치적인 방식으로 조성하느냐의 문제, 이에 부수하여 그러한 재원을 얼마나 투명하게 사용하느냐 의 문제로 귀결된다. 유럽의 노동회의소가 노동조합 등 노동단체가 작성할 수 있도록 한 명부에 투표하는 방식 으로 대표를 선출하고, 자치적으로 재원을 조성하고, 관련 감독행정기관의 승인을 통해 재원 사용규모의 적정성과 용처의 투명성을 확보하게 한 것도 노사주도의 노사관계 패러 다임을 형성하고 유지케 하려는 방편이었다고 생각된다.
4. 마치며 처음에 말한 것처럼, 최근 우리나라의 사회통합수준을 평가한 결과 경제협력개발기구 (OECD) 30개 국가 중 29위였다.11) 위에서 소개한 노동회의소는 유럽에서 아주 좋은 사 회통합의 기제로 작용하고 있다. 이러한 측면도 노동회의소의 도입논의에 고려될 필요가 있다. 그런데 노동회의소의 도입과 관련한 제도평가나 고려에 앞서, 전제되어야 할 몇 가지 요 소가 있다. 우선 정부의 도입의지이다. 왜냐하면 노동회의소를 도입한다고 할 때, 그 초기 에는 정부의 재정지원이 필수적이기 때문이다. 그리고 유럽 노동회의소의 경우를 보면, 국가나 주, 그리고 책임 있는 사회주체로서 노동 조합의 관심과 자신감, 역량을 바탕으로 노동회의소가 자리매김했음을 확인할 수 있다 . 즉 유럽에서 노동회의소는 노동조합의 적극적인 개입 속에 그 운영 및 다양한 노무제공자 들을 위한 보호기제가 되었다. 따라서 태생적으로 관변적(官邊的) 조직이라 할 수 없다 . 또한 유럽의 노동회의소는 중앙정부나 지방자치단체와 주요한 사회적 대화의 주체로서 역할 하였음을 상기할 필요도 있다. 11) 한국보건사회연구원이 3월 25일 발간한 『사회통합지수 개발 연구』 보고서에 따르면, OECD 가 지난 1995부터 2015년까지 20년 동안 5년마다 사회통합 지수를 측정한 결과, 한국은 5차례 모두 지수 값이 0.2 이하로 OECD 30개 회원국 중 29위를 기록했다고 한다. 사회통합수준은 북유럽 국가 들에서 높게 나타났는데, 사회통합지수가 가장 높은 국가는 덴마크였고, 노르웨이, 핀란드, 스웨덴 등이 뒤를 이었다고 한다. 한국보다 사회통합지수가 낮은 나라는 이스라엘이었다. 매일경제(인터넷 판) 2017년 3월 25일자, “한국 사회통합수준, OECD 30개 회원국 중 29위” 참고.
46 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
위의 사실들을 볼 때, 적어도 유럽의 노동회의소에 준하는 역할과 기능을 하기 위해서는 이를 추진하는 국가(또는 주)와 사실상 운용주체인 노동조합이 역량을 발휘할 때 노동회 의소라는 귤은 탱자가 되지 않을 것이다.12) 다시 말해 노동회의소가 도입되어 노동조합의 조직률 하락의 문제와 사업장 밖 노무제공자들의 보호의 문제에 대한 실무적 방안을 제공 하는 사회통합의 능동적 주체가 되기 위해서는, 정부가 제도 도입에 객관성을 견지해야 하고, 노동조합에게는 노동회의소를 우군으로 만들 수 있는 역량과 자신감이 뒷받침되어 야 한다.
참고 문헌 고용노동부(2014. 6), 2014년판 고용노동백서 김기우(2017), “근로자이익대표제도의 외부화에 관한 시론 - 노동회의소제도를 중심으 로”, 새정부의 과제, 비정규직 등 취약노동자 이해대변기구 마련 방안 모색(토론회 자료 집), 더불어민주당 정책위원회/이용득 국회의원실 김기우ㆍ하경효ㆍ이광택ㆍ김상호(2012), 공동결정제도 도입을 위한 연구, 한국노총 중앙 연구원
이광택(2007), “노조전임자의 지위 및 처우”, 법학논총 제19집, 국민대학교 법학연구소 이호근ㆍ임상훈ㆍ김기우(2017), 지속가능한 복지사회건설을 위한 ‘새로운 노사관계 모 델’ 도입방안에 관한 연구 (연구과제 중간발표 보고 자료집), 주최: 국회 ‘민생경제와 사회 적합의 포럼’ (주관: 민주연구원/한국노동조합총연맹/더불어민주당 이용득 국회의원실 ) Herbert Hönigsberger(2014), Strategie für die Einführung einer Arbeitskammer in Brandenburg : Konzeptions- und Kommunikationsstudie, Arbeitspapier Nr. 300, Hans Böckler Stiftung 매일경제(인터넷판) 2017년 3월 25일자, “한국 사회통합수준, OECD 30개 회원국중 29 위” http://news.mk.co.kr/newsRead.php?&year=2017&no=202924
12) 귤화위지(橘化爲枳) 고사성어 참고.
47
공공부문 정책이슈
제4차 산업혁명과 노동1) 한국노총 중앙연구원 연구위원 우태현
I. 4차 산업혁명이란? ◯ 개념 - 4차 산업혁명은 3차 산업혁명을 기반으로 한 디지털, 생물학, 물리학 등의 경계가 없어지고 , 융합 또는 복합되는 과학기술상의 혁명을 의미
◯ 특징 - 관련 산업의 성장 속도, 범위, 영향력 등 측면에서 3차 산업혁명과 차별화 - 인류가 경험하지 못한 획기적 기술진보의 새로운 시대에 진입 - 기존 기술과 노동양식의 파괴 및 퇴출, 그에 의한 산업재편과 전반적인 시스템의 변화 등이 주요 특징임 ※ 공상과학 영화에서 보는 것처럼 사람에 가까운 인공지능 로봇이 인간의 노동은 물론 예술 문학 등 의식의 활동까지 대체하고, 몇몇 엔지니어가 관리유지 하는 수퍼컴퓨터가 수요측정, 생산결정, 생산관리, 출고 및 물류, 마켓팅까지 모두 담당하는 시스템, 또는 도시 및 국가 전체를 관리하는 시스템을 상상해볼 수 있음.
기술혁명에 의한 경제ㆍ사회 전반에 근본적인 변화 초래 - 제4차 산업혁명은 2012년 독일의 인더스트리 4.0을 시작할 당시 여론을 타기 시작 - 2016년 WEF(세계경제포럼, 일명 다보스포럼)의 클라우스 마틴 슈밥(Klaus Martin Schwab) 회장의 발표 이후 관심 급증 - 우리나라는 2016년 이세돌과 알파고의 대국 이후 개념이 보편화
◯ ‘4차’의 의미: 산업혁명의 단계별 특징 산업혁명의 단계 및 시기 제 1차 (18C) 제 2차 (19-20C) 제 3차 (20C 후반) 제 4차 (21C - )
특징 о 동력: 수력 및 증기기관 / 기계식 생산설비 도입 о 자동화: 대량생산체제와 노동 분업(포디즘 및 테일러리즘), 전기의 도입, 대량생산 о 디지털: 전자기기, IT / 자동화 생산 о 융합: 사이버 물리 시스템
1) 이 원고는 한국노총 중앙연구원 《이슈브리핑》 2017-03(2017.03.13.)에 게재된 원고를 일부 수 정한 원고임.
48 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
◯ 주요 기술 - 4차 산업혁명에서 3D 프린팅, 사물인터넷(IoT), 바이오 공학 등이 부상하며, 이들 주요 기술이 융합되어 새로운 기술이 창출될 것임
<참조> 제4차 산업혁명 주요 용어 - 스마트폰, PC를 넘어 자동차, 냉장고, 세탁기, 시계 등 모든 사물이 인터넷에 연결되는 것을 사물인터넷(Internet of Things)이라고 함. 사물인터넷(IoT)
- 각종 기기에 통신, 센서 기능을 장착해 스스로 데이터를 주고 받고, 이를 처리해 자동으로 구동하는 것이 가능해짐. - 삼성전자, LG전자, 구글, 아우디 등 세계 각 분야의 기업들은 사물인터넷 서비스 개발ㆍ상용화에 박차, 스마트홈, 무인차 개발 등이 여기에 해당 - 컴퓨터를 기반으로 정보 및 정보 시스템을 제공하고 이용하는 기술로서, 정보 기술과 통신기술을 합한 용어로, 우리말로 정보통신기술이라고 함 - 하드웨어와 소프트웨어 및 통신기술을 종합적으로 활용한 ICT는 자동화ㆍ전
ICT기술(Information & Communication Technology)
산화ㆍ시스템화를 위한 것이지만 크게는 정보사회의 구축이 목표 - ICT는 정보화 전략수립, 정보관리, 정보화 환경조성, 시스템 공학, 통신, 시스템 구축, 시스템 구현, 시스템 평가, 감사기술로 분류하며, 결국 컴퓨터와 통신기술뿐만 아니라 정보화를 위해 필요한 모든 기술의 포괄적인 의미라고 할 수 있음 - 수천 테라바이트에 달하는 거대한 데이터 집합 자체만을 지칭하던 양적 개념. - 그런데 데이터가 급증하면서 대용량 데이터를 수집, 분석 및 활용하고, 가치
빅 데이터(Big Data)
있는 정보를 추출하여 생성된 지식을 바탕으로 능동적으로 대응하거나 변화를 예측하기 위한 정보 기술 용어로 정착. 선거정치, 각종 여론조사, 마켓팅 등에 활용하여 미래에 일어날 수요 등 실제에 근접하는 예측을 가능케 함
- 물리학적 기술에서는 무인 운송수단, 3D 프린팅, 로봇 공학, 신소재 산업 등 - 디지털 기술에서는 사물인터넷(IoT), 빅데이터, 클라우드 컴퓨팅 등 ※ 기술융복합 트렌드로 인한 스마트시스템의 보편화는 스마트 홈, 스마트 공장, 스마트 농장, 스마트 그리드, 스마트 시티 등 산업과 행정 등 사회전반의 스마트 시스템으로 재편될 것임
- 생물학적 기술에서는 유전 공학 등이 부상 : 합성생물학 등 생물학적 신소재 공업, 스마트 의료기술 및 시스템
- 특히 이들 부문기술 간의 융복합 양상 사례를 보면, : 3D프린팅과 유전공학이 결합하여 생체조직 프린팅 발명 : 물리학적, 디지털, 생물학적 기술이 사이버물리시스템으로 연결되면서 새로운 부가가치를 창출할 것으로 전망
49
공공부문 정책이슈
◯ 공정 - 스마트 공장 확산, 즉 공정의 자동화 및 지능화 ※ 설비 제어 자동화, 실시간 공정제어, 공장통합 운영, 공정물류 관리, 기술 정보생성 및 연결 자동화, 제품개발 상의 빅데이터, 가상 시뮬레이션 설계 및 3D 프린팅 등
- 기존 제조방식으로 만들 수 없는 형태로 제조가 가능, 그리고 일체형 제조 및 경량화 - 새로운 제품의 제작을 위한 시간과 비용 절약 ※ 예를 들어 제품생산에 있어 금형의 제작 등 사전 작업 없이 제조 가능함에 따라 고객별 맞춤 생산이 용이, 3D 프린터를 통해 다양한 부품을 다양한 수요에 따라 즉각 제조 가능, 따라서 재고를 보유할 필요도 적어지고 공장이 보다 수요자와 가까이 이동하는 등의 변화를 가져올 수 있음
K. 슈밥의 <제4차 산업혁명>에 의한 2025년의 세계 - 인터넷에 연결된 의류 착용 - 미국 최초의 로봇 약사가 등장 - 10% 인구가 인터넷이 연결된 안경을 쓴다 - 3D 프린터로 제작한 자동차가 최초로 생산 - 인구센서스 대신 빅 데이터를 활용하는 최초의 정부가 등장 - (인체)삽입형 모바일폰이 등장 - 소비자 제품의 5%는 3D 프린터로 제작 - 미국의 도로상 차량 10%가 자율주행자동차 - 3D 프린터로 제작된 간이 최초로 이식 - 인공지능이 기업 감사의 30%를 수행 - 5만 명 이상이 거주하나 신호등이 하나도 없는 도시가 최초로 등장 - 기업의 이사회에 인공지능 기계가 최초로 등장
II. 산업에 미치는 영향 ◯ 산업 및 기술 발달로 인한 긍정적 측면이 강조되나, 선진국-선진국 간 기술경쟁 치열, 반면 선진국-개도국 간 기술격차 확대 가능성 높음 ◯ 기술융합으로 생산성을 높이고 생산 및 유통 비용을 낮춰 삶의 질 향상이라는 긍정적 효과를 기대 - 수요와 공급을 연결하는 기술 기반의 플랫폼 발전으로 공유 경제(Sharing Economic), 온디맨 드 경제(On Demand Economy)가 부상 - 기술 기반의 플랫폼을 이용한 다양한 서비스 및 사업 모델의 증가와 더불어 창업(Start-up)이
50 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
용이
- 플랫폼 활용은 품질, 가격 등을 빠르게 개선하는 효과를 가져와 후발기업이 거대 기업을 추월 할 수도 있는 기회를 제공 ※ 렌트카 회사 ‘릴레이라이즈’, 운송회사 ‘우버’ 모델에 무인운송 시스템의 결합, 우버(UBER)는 차량을 한 대도 소유하고 있지 않으나 공유경제라는 플랫폼을 이용하여 기업을 운영하는 차량공유서비스 모델임.(예:Kakao 택시) 이는 트럭 및 해운 물류, 항공 운수 시스템 등에도 적용, 우버(UBER)의 시가 총액은 최근 5년 사이 자동차 기업 포드, GM을 추월(80조), 현재 무인트럭에 적용 상용화 전 단계에 이름
III. 제 4차 산업혁명의 적응의 사회적 기반 ◯ 사회적 기반 - 4차 산업혁명에서는 유연한 노동시장, 교육시스템, 인프라, 법제도 등을 중요한 요소로 선정 - 스위스 최대 은행 UBS는 세계경제포럼(WEF)에서 노동시장의 유연성, 기술수준, 교육수준, 인 프라 수준, 법적 보호 등 5개 요소로 4차 산업혁명에 가장 적응할 수 있는 국가들을 평가 : 노동시장, 교육, 인프라, 법률체제 등의 측면에서 비교적 유연한 현재의 선진국이 적응성 높은 국가 들로 평가
- 기술 및 사회적 인프라에 있어 선진국과 후발 국가의 양극화 초래 : 신흥국은 저숙련 노동자 중심의 일자리 구조, 기술 인프라 부족에 따른 고용창출 한계 등의 이유로 적응성을 낮게 평가받음 ※ 스위스, 미국, 일본, 독일 등이 상위권에 있고, 한국과 중국은 각각 25위, 28위를 기록
◯ 경제 사회적 기반 변화에 대한 시사점 - ‘4차 산업혁명’ 등장으로 새로운 기술을 적용한 미래 산업구조 및 노동 시장 변화에 대한 대비 가 필요 - 첫째, 중장기적 비전이나 전략 수립 시 4차 산업혁명을 고려한 미래 변화 예측 노력 필요 - 둘째, 사물 인터넷, 인공지능 등 4차 산업혁명을 주도할 기술 시장 선점을 위한 선제적 대응체 계 필요 : 미래성장동력 산업 발굴 등 전략적 산업정책 필요, 그리고 분산 및 중복 추진하고 있는 사업조정(업 종 전문화 등)
- 셋째, 4차 산업혁명에 따른 미래의 고용 전반과 직무역량의 변화에 대해 개인 및 기업, 정부의 선제적 대응책 마련이 필요 : 정부의 평생학습을 위한 재훈련 교육시스템 인프라 구축 및 투자 확대, 기업의 적극적인 교육 훈련 기회 제공 및 투자 확대 : 기업과 대학 간 협력을 통해 유연성 있는 직무역량 강화 전략, 인재 활용을 위한 민-관 및 기업 간 파트너십 등이 필요
51
공공부문 정책이슈
IV. 노동에 미치는 영향 - 노동시장 양극화 절벽 ◯ 4차 산업혁명은 역진 불가능한 대세 - 스마트한 기술발전에 가장 많은 영향을 받을 것으로 예상되는 직종은 기술에 의한 고용 대체가 능성이 높게 평가된 의료, 운수, 교육, 상담 등 서비스 분야 - 노동에 비해 자본 생산성을 증가시키는 속성으로 기술적 진보가 사용자에게 유리하게 작용 - 미래의 고용은 고등 교육을 받은 고급인력에게 집중되는 경향이 강화, 일자리 양극화, 소득과 고용의 불평등 심화 등의 사회적 불균형이 심화 ※ 많은 노동자가 기술의 발전 속도에 적응하지 못함에 따라 경제 전체의 성장률 하락과 양극화라는 정치ㆍ사회적 문제의 원인이 된다는 것은 확실
◯ 노동과 관련, 사회적 불평등, 빈부격차 뿐만 아니라 기계가 사람을 대체하면서 우려되 는 노동시장의 붕괴 - 특히 노동 시장은 ‘고기술/고임금’과 ‘저기술/저임금’ 간의 격차가 커질 뿐만 아니라 일자리 양극화로 중산층의 지위가 하락하고 왜소화 되는 것이 필연 - 인공지능, 바이오 등 하이테크놀로지에서 필요로 하는 소수 전문 기술직에 대한 수요는 증가하 는 반면, 중급 기술직 및 단순직 고용 불안정성은 더욱 커질 전망
◯ 일자리변화 - 향후 5년간 과학 및 기술 분야의 고용 증가를 기대할 수 있으나, 노동력 대체 기술의 발달로 전체 일자리는 축소 - 선진국과 신흥국을 포함한 15개국에서 약 195만개의 일자리가 새로 생기지만 약 712 만개의 일자리 소멸, 전체적으로는 약 517만 개의 일자리가 없어질 것으로 예측 ※ 다보스포럼 미래고용보고서(2016)는 2020년까지 소멸일자리는 사무행정(475만), 제조생산(161만), 건설 및 광산(50만), 예술디 자인(15만), 법률(11만), 반면 증가일자리 사업 및 재정 운영(49만), 경영관리(42만), 컴퓨터ㆍ수학(40만), 건설공학(34만), 판매 관리(30만) 등으로 발표
- IBRD, 미래일자리 버전 2.0(2016 미래리포트)은 선진국의 자동화가 개도국의 일자리 85% 를 소멸시키고, 미국의 일자리 중 54%가 자동화로 대체 - 한국의 경우, : 2020년부터 자동화에 따른 직무 대체가 본격화 ※ 한국고용정보원, 4차 산업혁명이 직업세계에 미치는 영향 (2016,. 10. 24)
: 국내 노동시장 전체 일자리의 55-57%가 향후 수십 년 사이에 컴퓨터에 의해 대체될 확률이 0.7 이상인 고위험군에 속함. ※ 한국노동연구원, 기술진보에 따른 노동시장 변화와 대응 (김세움, 2015. 5월)
◯ 낙관적 견해도 존재 - 4차 산업혁명 때문에 일자리가 일부 없어지고 부정적 영향을 받겠지만 결국 새로운 직업 또는
52 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
더 많은 일자리가 생길 것이라고 예측 - 4차 산업혁명이 직업 세계에 미치는 영향이 적거나, 인공지능으로 대체되지 않는 직업이 다수 라는 판단 : 즉 사람과의 직접 대면이 필요하고 업무 수행 과정에서 관계 형성 및 감성적 스킬이 필요한 직업(예 시- 승무원, 피아노연주자, 코디네이터, 미용사 등)은 생존 또는 유지된다고 보는 견해 : 자동화 로봇의 개발이 쉽지 않고, 개발하더라도 경제적 효과를 보장하기 어려우며 비정형적인 기술 의 체화가 중요한 직업(예시- 목수, 기계정비사, A/S기사, 제빵사 등) 등은 자동화나 인공지능에 의해 대체되기 어렵다고 보는 견해
- 로봇이나 AI가 지금 인간이 하고 있는 일을 어느 정도 대체하겠지만 인간의 지능은 산업혁명 이후 그래왔던 것처럼 새로운 직업이나 산업을 만들어 낼 것이라고 생각 - 일자리는 줄지 않는다. 다만 형태가 변할 뿐이다.
그러나 제 1, 2차 산업혁명의 폭발적 고용증가 이후, 3차 산업혁명과 더불어 온 ‘고용 없는 성장’의 예를 보면, 고도화된 기술혁신과 인공지능의 역할은 인간의 노동력을 급 격히 대체하므로, 일자리 창출보다 일자리 축출 속도는 더욱 빨라질 것이라는 것이 일 반적인 전망 ※ 기술혁신과 산업의 변화는 일자리의 급격하고도 폭력적 변화를 수반하는 것이 일반적임. 예로서 ▲모직공업의 발달로 양모공업을 위한 농지의 1차 엔클로저 운동(15c-16c)이후 실업농민의 도시이동 현상(토마스 모어, 양이 사람을 잡아먹는다), ▲산업혁명으로 농산물 수요 급증에 따라 기계농업 등 농업생산기술 혁신에 따른 농산물대량생산과 농민실업을 초래한 2차 엔클로저 운동(18c), ▲19세기 초 영국의 중북부 공장지대에서 일어난 기계파괴운동 등이 전례라고 볼 수 있음
V. 노동의 대응 - 핵심 대응 전략 ◯ 발생 가능한 시나리오: 4차 산업혁명=작업장 구조조정(인력감축 및 비정규화 ) - 제조업 분야의 급격한 자동화로 인력대체 : 자동차, 전자, 부품 산업 공정라인의 컴퓨팅 및 작업 메카트로닉스의 보편화 ※ 예로서, 작업공정 상 로봇암(robot arm)의 첨단 고도화 및 보편화 등
- 기후변화에 따른 친환경자동차 수요가 증대에 따라 친환경 인공지능 차량 개발에 따라 관련 산업 구조조정 ※ 국내 자동차산업은 직간접적 고용인원이 183만 명, 경제활동인구 대비 7.3%, 총생산액 대비 12.7%로 190조 원, 부가가치 중 12%(58조원) 차지, 세수 가운데 14.7%(37조 3천억 원)를 차지하는 주력산업임. 친환경(전기차) 인공지능 자동차 산업으로 대체될 시, 부품 수 기준으로 40%가 감축, 내연기관의 핵심 엔진부품이 축출됨에 따라 원청 완성차 외 엔진, 전장 등 하청부품업체 와 자동차 정비 분야까지 영향을 초래.
- 무인자동차(인공지능형 스마트카), 운수산업 종사자 일자리 축출 ※ 예를 들어 미국의 대중교통(택시), 산업물류 회사로 연매출 80조로 급성장한 UBER와 같은 회사의 경우, 인공지능 스마트 기술개발 인력은 늘어날 수 있으나, 운전기사 등 물류종사 인력 급감 전망. ※ 자율주행 기술의 경우, 현재 굴지의 IT업체(구글, 애플, 테슬라)와 자동차 업체(다임러, 볼보)는 이미 상용화 단계, 국내 삼성,
53
공공부문 정책이슈
현대 등은 자체제작 및 시험주행 중이고, 일부 업체들은 이미 생산단계에 진입한 상황. 그러나 삼성(전장사업팀 신설), LG(전장사업 본부 승격), 현대ㆍ기아차(2020년 자율주행 기술 상용화) 등.
- 철도운송 분야는 이미 무인자율주행 상용화, 국내에서는 2010년부터 신분당선부터 운행되어 인천 도시철도 2호선, 의정부경전철, 용인에버라인, 부산 도시철도 4호선, 부산ㆍ김해경전철 , 대구도시철도 3호선과 공항 트램 등이 운행 ※ 2014년 현재, 운수업 종사자는 104만 7,788명으로 전산업 대비 5.3%, 사업체 규모는 37만 8884개소로 전체 사업체 대비 9.9%, 매출액은 140조 2천억원에 이름
- 금융산업: 금융 및 신기술 결합 시스템(FinTec: Finance + Technology)으로 온라인 개인자 산 관리, 크라우드펀딩 등이 있고, 여기에 스마트폰 금융거래 도입에 따른 모바일 결제, 모바일 송금 서비스, 금융기관 입출금 및 상담 등 다양한 분야에서 활용될 때, 금융산업 일자리 대폭 축소
- 공공서비스 일자리 : 스마트 시스템의 경우 산업공정 뿐 아니라 전기, 에너지 및 기타 도시인프라와 관련된 공공서비스 에도 적용됨으로써 공공서비스 일자리 축소도 예상 : 스마트 그리드 도입(원격검침) 후, 2020년까지 검침원 노동자 4,000 여명의 일자리 소멸 : 모든 고속도로 2020년까지 톨게이트 무인화(하이패스) 추진, 톨게이트 징수원 일자리 감축
- 서비스 및 물류 분야 일자리 점차 감소 : 경영계의 백화점과 마트 판매직, 택배업체 및 배송사원의 비정규직화 추진 등
◯ 국가 정책적 대응 - 노사정 사회적 합의에 의한 조정 1. 인공지능기반의 기술혁신의 도입 조정을 위한 기제 마련 - 일자리 충격의 최소화와 노동자의 적응을 위한 제도적 장치 ※ 독일의 Arbeit 4.0의 사례처럼 제조업 혁신을 위한 인더스트리 4.0과 국가 정책차원의 병행 전략 필수
- 핵심기술의 제조업 적용과 불평등 확대로 인한 정치적 격변은 명약관화 - 기술혁신의 검은 구름: 인공지능 도입 = 대량 실업 ※ 예를 들어 인공지능 도입되면, 향후 15년 동안 영국 공무원 25만 명을 대체 가능하고, 영국 정부는 매년 40억 파운드(약 5조6천억 원) 절감 효과, 결국 공무원의 대량실업=예산 절감의 역설
- 마틴 포드의 경고, ※ 마틴 포드(Martin Ford)는 실리콘 밸리에서 25년간 일 해온 소프트웨어 기업 창업자이자, 기술비평가
: 기계가 인간의 일자리를 대체해온 것이 산업의 역사, 즉 산업혁명은 일자리 위험을 초래 : 얼마나 빨리, 그리고 대량으로 뺏는가가 제 4차 산업혁명 시대의 인간의 문제 : 실리콘 밸리 따라 하기보다, (노사정) 사회적 계약에 관심 가져야
2. 시간단축과 교육훈련 - 시간단축으로 일자리 감소에 대응 - 소멸일자리 노동자 직종전환을 위한 직업 훈련 및 교육 방안 등 국가 정책ㆍ예산 지원
54 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
3. 기본소득 도입과 도입조건 등에 관한 사회적 논의 - 유럽 주요 국가들은 자동화, 로봇, 인공지능 등으로 인해 발생하는 구조적인 일자리 감소에 대 응하기 위해 기본소득 논의 활발 ※ 기본소득: 재산이나 소득의 많고 적음, 노동 여부나 노동 의사와 상관없이 개별적으로 모든 사회 구성원에게 균등하게 국가에 의해 주기적으로 평생 지급되는 소득. 기존의 사회복지 프로그램들과 상충될 가능성 있음. 모든 사람에게 기초적인 생활권을 보장해야 한다는 정신에서 나온 개념.
4. 사회안정망 강화를 위한 정책적 대응 ※ 4차 산업혁명 충격을 최소화하고, 한국경제사회의 지속가능한 발전을 도모하기 위한 과제
- 실업 및 임금소득 저하에 대응할 수 있는 사회안전망 등 사회보장제도 정비 및 강화 절실 - 또한, 21C 세계화와 기술진보에 따른 고용변화에 대응하기 위한 체계적, 지속적 교육훈련 확대 와 유급학습휴가 보장 등 관련제도 개선이 수반되어야 함. - 국내 정책차원의 대응은 ‘대기업 성장론’에 경도된 혁신전략으로 고용에 대한 대책은 거의 전 무 ※ 박근혜 정부의 <제조업 혁신 3.0>의 예
: 박근혜 정부의 ‘창조경제’ 구현 차원에서 시작, 2014년부터 추진한 4차 산업혁명 대응전략으로 포 장 : ITㆍSW 융합으로 새로운 부가가치 창출을 통해 선진국 추격형 전략에서 선도형 전략으로 전환, 우리 제조업만의 경쟁우위를 확보해 나간다는 계획 : 그러나 대기업주도의 자동화 정책으로 고용에 대한 고려는 전혀 없슴
◯ 노동조합운동 차원의 대응 - 한국의 산업 구조 및 특성에 따른 기술변화, 산업변화, 일자리 충격 및 변화, 그리고 대응방안 에 관한 조사 연구와 대책마련 필요 - 산별 및 사업장 차원에서 해당 산업 또는 업종에 특화되는 대책이 요구 ※ 사업장 고용에 영향을 미치는 신기술, 기계 도입은 노사합의 또는 노사공동위를 구성하여 심의ㆍ의결하는 등의 단체협약 체결 지침 마련 및 상급단체의 지도활동과 이를 위한 조사연구 필요
- 신정부에 대한 산업구조조정 및 일자리 대책, 교육훈련 대책 등 전반적인 정책대안 촉구 및 노사정 공동대응 전략 필요 - 한국노총의 현재 대응 : 90년대 초부터 신설비 및 기계, 기술 도입 시 단위노조의 대응방안으로서 안전보건 문제 대응 ※ 관련 문제 검토와 대책수립 등의 조치는 1000인 이상 사업장에 조직의무화 되어 있는 산업안전보건위원회의 심의ㆍ의결사항임
: 새로운 공정이나 기계도입 시 안전보건교육 및 직무교육 의무, 유급 교육훈련 휴가 부여 등을 모범 단체협약으로 제시해 옴. : 2017년 임단투지침에서는 4차 산업혁명에 따른 노동조합의 대응방안 제시 ※ 신기술 및 기계 도입 시 노사공동결정 및 관련 안전보건교육 실시, 직무교육의 유급학습권 보장
- 기술진보에 따른 4차 산업혁명에 대응하는 노동4.0 수립 필요 : 노동4.0 위원회 구성- 노사정이 참여하는 정부위원회를 구성, 4차 산업혁명에 따른 일자리 분석과 교육훈련, 사회안전망 강화 등 대책 수립 시급
55
공공부문 정책이슈
독일 인더스트리 4.0과 아르바이트 4.0의 의미 - 독일의 노동 4.0은 독일노총(DGB)과 산하 노조들이 제조업을 주 타겟으로 하는 독일의 인더스트리 4.0을 위한 노조의 참여와 지원에서 비롯됨. 인더스트리 4.0이 독일경제와 노동자들의 미래를 위해 매우 중요한 프로젝트이기 때문에, 참여를 통해 노조의 영향력을 발휘해야 한다는 전제에서 출발 - 즉, 일방적으로 기업의 이윤추구 방식으로만 기술이 발전‧도입되는 것은 노동자에게 재앙이라는 인식으로 생산성과 경쟁력의 발전은 노동의 인간화와 결부시켜야 하며, 이를 위해 참여를 통해 노동 4.0 이라는 개념을 실현하다는 목표를 가지고 있음 - 대표적으로 2015년 4월 독일 노동사회부는 사회적 대화를 시작하면서 ‘노동4.0 그린북’을 출간, 이 책은 현재 일어나는 노동환경의 변화를 분석하고 이 변화 속에서 노동시장, 직업교육, 직장 내 재교육, 일과 생활, 노동의 시‧공간적 유연화, 새로운 디지털 노동(‘크라우드 워커’ 등), 고령화, 건강, 직무변화와 임금체계 및 작업장혁신, 공동결정, 복지 등 노동의 주요 이슈와 관련 문제를 제기하고 - 이에 대한 노사의 입장을 받아, 주제별로 전문가 및 시민들이 참여하는 컨퍼런스와 워크숍을 수차례 개최. 그 결과, 그린북에서 제기한 질문에 대한 대답을 『노동4.0 백서』로 출간(2016년 11월) 이 책은 다시 다음 단계의 노동4.0을 위한 사회적 대화의 길잡이 역할로 자리매김 - 이러한 과정을 통해 고삐 풀린 인더스트리4.0을 막고, 합의가 바탕이 된 ‘조절된 산업4.0’을 만들어 나가는 것이 독일 인더스트리 4.0 vs 아르바이트 4.0임
56 _ http://www.publicunion.kr/
이슈 분석
참고자료 김세움(2015), 「기술진보에 따른 노동시장 변화와 대응」, 한국노동연구원 김진하(2016), “제4차 산업혁명시대, 미래사회 변화에 대한 전략적 대응 방안 모색”, 「KISTEP InI」, 제15호(2016년 8월), 한국과학기술평가원 김한준(2016), “4차 산업혁명이 직업세계에 미치는 영향”, 「고용이슈」, 2016.10.24 백승렬(2017), “4차 산업혁명과 사라지는 노동의 권리”, 금속노조 노동연구원 2017. 1. 25, (http://www.metalunion.re.kr/news/articleView.html?idxno=208485) 세계경제포럼(2016), “4차 산업혁명과 일자리의 미래”, WEF 「The Future fo Jobs Employment, Skills and Workforce Strategy for the Foruth Industrial Revolution」 요약본 이문호(2017), “왜 우리에겐 ‘노동4.0’이 없는가? - 독일 ‘산업4.0’이 주는 시사점,” 한국 노동사회연구소 2017. 2. 21 (http://klsi.org/article/8623) 이민화(2016), “인공지능과 일자리의 미래”, 노동연구원 28주년 기념세미나 - 기술변화 와 노동의 미래, 2016. 9. 30. 이원덕(2016), “일과 노동의 미래”, 한국노동경제학회 하계 학술대회, 2016. 8. 25. 이은민(2016), “4차 산업혁명과 산업구조의 변화”, 「정보통신방송정책」, 제28권 15호 통 권 629호, 정보통신정책연구원 장필성(2016), “4차 산업혁명시대 산업트렌드와 제조업의 대응 전략”, 「산업입지」, 제62 호, 한국산업단지공단 산업입지연구소 정보통신기술진흥센터(2016), “주요 선진국의 4차 산업혁명 정책동향”, 「해외 ICT R&D 정책동향」, 2016-04호 정지형ㆍ이승민ㆍ신현준(2014), “스마트기술의 발전과 고용환경 변화 전망”, 「ETRI 전자 통신 동향분석」, 29권 2호, 한국전자통신연구원 황덕순(2016), “디지털 기반 사업형태 다양화와 고용형태의 분화”, 노동연구원 28주년 기 념세미나 - 기술변화와 노동의 미래, 2016. 9. 30. “4차 산업혁명, 우리의 노동은 무사할까?” 참여와 혁신, 2016.4.15 “4차 산업혁명과 고용의 충격” 매일노동뉴스, 2016.11.21
57
공공연구 분석 ▪『공공부문 비정규직 정책 평가』 리뷰
공공부문 정책이슈
공공연구 분석
『공공부문 비정규직 정책 평가』 리뷰 한국노동사회연구소 연구위원 박용철
본 연구보고서는 2017년 3월 사회공공연구원(김철 ․ 남우근 ․ 엄진령 ․ 이상훈)에서 발표 한 것이다. 이 보고서는 박근혜정부의 공공부문 비정규직 대책에 대한 평가가 그동안 제 대로 이루어지지 않았다는 문제의식에서 비롯되었으며, 주로 정부의 공공부문 비정규직 정책에 대한 평가와 함께 부문별 비정규직의 실태와 문제점, 그리고 제도적 대안에 대해 제시하고 있다. 본 보고서는 정부의 공공부문 비정규직 정책을 고용형태별로 나누어, 박근혜정부의 공공 부문 비정규직 대책 전반에 대한 평가와 함께 공공부문 직접고용 비정규직 및 공공부문 간접고용 비정규직, 그리고 공공부문 시간선택제 노동의 실태 및 문제점에 대해 검토하였 다. 아울러 공공부문 비정규직 중 큰 비중을 차지하고 있는 학교 비정규직의 실태 및 문제 점에 대해서도 분석하였다. 보고서의 주요 내용과 그것을 바탕으로 한 시사점은 다음과 같다.
1. 주요 내용 1) 공공부문 직접고용 비정규직의 실태와 문제점 필자는 공공부문 직접고용 비정규직의 실태와 문제점을 중앙행정기관, 공공기관, 지방자 치단체 등 기관별로 분석하였다. 중앙행정기관의 경우, 필자는 공무원 증원 없이 비정규직 인력을 지속적으로 활용해 왔다 는 점, 정부의 공공부문 무기계약 대책에 의해 무기계약으로 전환하였으나, 무기계약직의
61
공공부문 정책이슈
전환은 처우개선 없이 이루어져 차별과 노동자들의 자존감 훼손을 가져왔고, 호봉제의 도 입 등으로 처우가 개선되는 경우에도 오히려 업무 간 차등화를 고착화시키는 방식으로 전개되었다는 점을 지적했다. 또한 무기계약직 고용형태는 중앙행정기관 내에서 안정적 인 고용형태로 자리 잡기보다는 오히려 공무원-무기계약-기간제의 고용활용에 있어서의 다층화, 격차 형성을 통한 사실상의 비용절감 효과, 그리고 무기계약 전환 시 및 무기계약 직 전환 이후에도 평가를 통한 고용조정의 여지를 둠으로써 내적 유연성을 확보하는 주요 기제로 활용되어 왔다는 점, 또한 기간제 활용을 통한 외곽에서의 인력운용의 유연성 확 보 역시 지속적으로 이루어지고 있다는 점을 지적하고 있다. 필자는 중앙행정기관에서 이러한 차별이 발생하는 주요 요소를 세 가지 정도로 요약했다. 하나는 공무원과 다른 지위를 가진 노동자들에 대한 격차에 대한 접근이 전무한다는 점 , 또 하나는 사업비성 예산에서 편성되고 있는 인건비의 문제, 마지막은 이들의 노동에 대 해 주변업무ㆍ부수적 업무 등으로 가치 절하에 바라보는 인식이다. 그런 가운데 최근 정 부 정책의 방향인 직무급 중심 임금체계 개편은 이들의 임금수준을 차별적인 상태 그대로 고착시킬 우려가 크다는 점을 우려하고 있다. 공공기관의 경우, 필자는 주된 정책을 설명하고 있는데, 그 내용은 다음과 같다. 노무현 정부 당시인 2006년에 최초로 공공부문 비정규직 대책이 발표되었는데, 주요 내용은 상 시ㆍ지속적 업무의 정규직화(무기계약화), 외주업무의 핵심/주변 구분을 통해서 핵심 업 무의 재직영화 등이다. 이에 따라 공공기관에서 상시ㆍ지속적 업무에 종사해온 노동자를 선별하여 무기계약직으로 전환하기 시작했는데, 이러한 방식은 2006년 12월에 제정된 기간제법의 내용(2년 기간제한)을 공공부문에 적용한 것에 해당한다. 이명박정부와 박근혜정부에서는 기존의 노무현 정부의 공공부문 대책을 큰 틀에서 이어 받으면서 추가로 기획재정부, 고용노동부의 무기계약직 관리에 대한 ‘가이드라인’을 통해 전환기준, 전환 후 관리방식 등에 대해 통제를 시도했다. 하지만 ‘가이드라인’이나 ‘ 관리 표준안’이라는 형식은 산하기관에 대한 규정력이 없고, 내용도 정규직화에 준하는 고용전 환에는 턱없이 부족한 것이어서 현장에서의 실질적 변화를 이끌어내지 못하고 있다. 대표 적으로 기획재정부 가이드라인(2013. 9.)에서 “무기계약 전환시점 기준 비정규직 인원은 동결하고, 단계적으로 축소하여 2016년 이후엔 정원의 5% 범위 내에서 운영” 하고 “일시 적인 업무량 증가 등을 제외하고는 무기계약직 전환 업무에 대해 다시 비정규직 사용은 원칙적 금지”하겠다는 내용은 가이드라인을 넘어서는 후속조치가 취해지지 않음으로써 사문화되어버렸음을 강조하고 있다. 이로 인해 무기계약 전환을 꾸준히 하더라도 그 자리
62 _ http://www.publicunion.kr/
공공연구 분석
에 기간제를 반복적으로 사용함으로써 기간제 규모가 줄지 않고 있다는 사실을 지적하고 있다. 무기계약직 임금에 대해서도 마찬가지 현상이다. 고용노동부 무기계약직 관리 표준안 (2013. 10.)에서도 “매년 기관장이 정하는 보수표에 따라 보수를 지급한다.”고 되어 있 고, 기획재정부 가이드라인(2013. 9.)에서는 “무기계약 전환 시 보수는 기관특성에 따라 연봉제, 직무급제 등을 적용하고, 원칙적으로 부수수준이 정체되지 않도록 설계” 한다고 되어 있지만 아무런 경제력이 없기 때문에 임금체계가 제대로 갖춰진 기관이 드물다는 점을 지적하고 있다. 지방자치단체의 경우에도 관련 정책을 소개하고 있는데, 그 내용은 다음과 같다, 박근혜 정부는 2013년 9월 국가정책조정회의를 통해 2013년~2015년 공공부문 비정규직의 정 규직전환계획을 확정하고, 공공부문의 상시ㆍ지속 업무에 종사하는 비정규직에 대해 정 규직 전환을 추진하겠다고 한 바 있는데, 이에 따라 ‘무기계약직 관리규정 표준안’이 만들 어졌다. 표준안은 중앙행정기관ㆍ지방자치단체ㆍ교육기관용과 중앙공공기관ㆍ 지방공기업용으로 나뉜다. 지방자치단체의 경우 무기계약직 전환과정 및 평가방법 등을 중심으로 하되, 별 도의 취업규칙이 마련되어 있지 않은 기관이 많은 점을 감안하여 취업규칙 사항도 포함하 여 상세 규정하고, 지방공기업의 경우 복무ㆍ징계ㆍ휴가 및 휴일 등 정규직원과 동등한 대우가 필요한 사항은 기관의 취업규칙을 준용하도록 하며, 전환관련 쟁점사항 위주로 간 략히 규정하도록 하였다. 무기계약직의 인사관리에 관한 사항을 정하고 있는 표준안이 추상적이고 주관적인 평가 지표와 연동되는 성과상여금을 감안할 때 그 본질은 무기계약직에 대한 통제와 관리 강화 에 있다고 봐야 한다는 점, 설사 표준안이 의미가 있다 하더라도 여전히 지자체별 운영 방식이 달라 정부의 표준안은 제 기능을 발휘하지 못하고 있다는 점을 강조하고 있다 . 지방공기업 비정규직의 정규직 전환 기준은 2013년 8월에 발표된 기획재정부의 「 공공기 관 비정규직 정규직(무기계약직)전환 가이드라인」과 유사한 성격으로 2014년 1월 발표된 것이다. 여기에서 안전행정부는 연중 계속되는 업무로서 과거 2년 이상 계속되어 왔고 , 향후에도 계속 지속될 것으로 예상되는 상시ㆍ지속적 업무에 대해 기관별 「‘13~’15년 무 기계약직 전환계획」을 기초로 업무실적, 직무수행능력ㆍ태도 등에 대한 전환평가 결과를
63
공공부문 정책이슈
고려하여 인사위원회 심의ㆍ의결을 통해 최종 전환대상자를 선정하기로 하였다 . 기준인건비제는 대통령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」( 이하 ‘기구정원규정’)에 따라 지방자치단체가 인건비 총액 한도 내에서 조직ㆍ정원과 인건비 , 예산을 각 기관의 특성에 맞게 배분하여 자율적으로 운영하도록 한 제도이다. 기준/ 총액 인건비제는 지역별로 다양한 행정수요에 효과적으로 대응할 수 있도록 인력 운영의 자율 성을 보장한다는 좋은 목적에서 시작됐지만, 각 지자체는 행정자치부가 통제하는 인건비 내에서만 인력을 늘릴 수 있기 때문에 최근에는 이로 인해 비정규직이 계속 양산되는 실 정을 지적하고 있다. 원칙적으로 기간제 노동자의 인건비는 기준인건비에 포함되지 않지만, 무기계약직 인건 비는 기준인건비제에 포함되며, 인건비를 줄인 기관은 줄인 비용 만큼 다른 항목으로 예 산을 전용할 수 있는 것은 물론이고 그만큼의 추가 인센티브를 받게 되므로, 기관장이 비 정규직 문제 해결에 의지를 갖지 않는 한 무기계약직 전환에 소극적인 경우가 많다는 점 이다. 필자는 이상의 공공부문 직접고용 비정규직의 실태를 분석하고, 몇 가지 문제점을 정리하 였다. 첫째, 꾸준히 증가하고 있는 간접고용을 논외로 하더라도, 지속적으로 기간제를 무 기계약직으로 전환하고 있지만 여전히 기간제의 규모가 줄어들지 않고 있다는 점이다. 이 는 무기계약으로 전환된 자리에 추가로 사람이 필요할 때 무기계약 신규채용을 하기 보다 는 기간제로 선발해서 2년 후 무기계약으로 전환하는 방식이 여전히 관행으로 남아있기 때문이라 분석하고 있다. 둘째, 무기계약직의 고용지위 및 처우에 대한 개선이 제대로 이뤄지지 않고 있는데, 형식 적인 고용안정 외에 노동조건의 개선은 아직 요원하다고 보고 있다 . 셋째, 임금 및 근로조건, 그리고 복지에 있어서 무기계약직은 구 기능직 공무원들과 비교 가능하다고 생각하지만, 실제로는 기간제와 거의 동일한 취급을 받고 있음을 지적하고 있 다. 넷째, 기간제 고용에 대한 규제가 없고 임금도 주먹구구식으로 정해지고 있는데, 비정규 직 사용에 대한 규제가 없다보니 부서 사업비를 활용한 기간제 사용이 여전히 관행으로 자리 잡고 있으며, 인건비 기준이 없어서 동종유사업무 종사자의 기관별 임금 격차도 크
64 _ http://www.publicunion.kr/
공공연구 분석
다는 점을 지적하고 있다. 다섯째, 노동계에서는 무기계약직에 대해서도 호봉제를 도입할 것을 강력히 요구하고 있 지만, 정부는 직무등급제 도입이 필요하다고 보는데, 무기계약직에 대한 직무분석이 제대 로 되어 있지 않은 상황임을 강조하고 있다. 여섯째, 지방자치단체에 대한 기준인건비제는 각 기관의 인사권에 대한 자율성을 보장하 는 듯이 보이지만 인건비의 총액을 통제하며 집행 결과를 평가하여 다음해 인건비에 반영 함으로써 기관들이 스스로 인력을 감축하고 외주화를 추진하게 만들고 있으며, 기준인건 비에 포함되지 않는 기간제를 사용하도록 부추기는 원인이 되고 있음을 지적하고 있다 . 필자는 이러한 문제점을 개선하기 위해 △상시·지속 업무에 정규직 채용 원칙 수립, △ 무 기계약직 단기 과제로서, 직제, 정원 및 임금체계의 수립, △공무직 등의 정식 직제화를 포함한 직제 재정비, △직무급이 아닌 공무원에 준하는 임금수준, 생활급의 보장, △ 기간 제 채용 및 활용에 대한 규제, 적정임금 보장, △정부 가이드라인의 전향적 변화 및 무기 계약직 관리규정 표준안의 실효성 확보, △기준인건비제 개선, 그리고 △무기계약직에 대 한 통일적 임금집행을 위한 직종별 지역별 임금표준의 정립이 필요함을 제시하고 있다 .
2) 간접고용 비정규직의 실태 및 문제점 필자는 공공부문 간접고용 비정규직의 실태와 문제점을 그동안의 정부정책과 간접고용의 규모와 현황을 개관하고, 쟁점을 검토하였다. 필자는 그동안 정부의 비정규직 대책은 직접고용 비정규직을 중심으로 전개되어 왔고, 간 접고용은 규제의 대상으로 포함되지 않았다는 점, 그리고 정부는 오히려 청소용역을 중심 으로 한 일부 노동조건이 열악한 일자리의 문제이지 간접고용이라는 형태 자체는 비정규 직 고용의 문제가 아니라며 외면했다는 점, 이러한 인식 속에서 「공공부문 용역 근로자 근로조건 보호지침」을 만들고, 이의 준수 여부를 중심으로 현장을 점검하는 방식이 현 정 부의 간접고용에 대한 정책의 전부였다고 해도 틀리지 않다는 점을 지적하고 있다. 하지 만 중요한 점은 간접고용화 되었다 하더라도 이들의 노동은 공공서비스에 해당하거나 해 당 공공서비스의 질 유지와 직결된 업무에 해당한다는 점을 강조하고 있다. 이러한 사실 은 이들이 수행하는 노동이 공공기관의 끊임없는 평가와 관리의 대상이 된다는 점, 또한 공공부문 정책의 영향을 지속적으로, 또 가장 직접적으로 받아온 노동자들이이라는 점을
65
공공부문 정책이슈
들어 반박하고 있다. 하지만 그럼에도 불구하고 공공부문 구조조정 정책은 계속해서 외주 화를 확산해 왔으며, 외주화 이후에도 정부의 비용절감에 의해 가장 먼저 노동조건이 축 소되고 고용 불안을 겪어야 했던 노동자들이 간접고용 노동자들이라는 점을 지적하고 있 다. 필자는 또한 간접고용 활용에 대한 비판으로 일부 간접고용 노동자들을 직영화하기 위한 시도가 이루어지기도 했지만, 온전한 정규직화로 이어지는 경우는 보기 어렵고, 대부분 시설관리공단이나 자회사를 통해 여러 개 업체로 흩어져 있던 노동자들을 묶어 관리하는 수준에 그치는 경우들이 있다는 점, 그나마 민간위탁이나 외주용역일 때에 비해 개선된 형태일 수 있지만, 시설관리공단에서 민간으로 위탁이 되거나 직영 노동자를 시설관리공 단으로 업무 이관하는 경우도 발생하고, 공공기관의 경우는 자회사를 통한 고용이 외주화 를 확산하는 경로로 기능하고 있는 점, 또한 공공의 업무들이 공공적 목적 달성이라는 취 지와 무관하게 비용의 논리로 외주화 되고 있고, 애초의 분리가 불가능한 업무들이 비용 절감만을 위해 외주화 되면서 불법파견의 문제까지 야기하고 있다는 점 등을 지적하고 있다. 필자는 이상의 공공부문 간접고용 비정규직의 실태를 분석하고, 몇 가지 대안을 제시하고 있다. 첫째, 외주화된 업무들을 전체적으로 다시 점검하고 공적 업무로 다시 내부화하기 위한 절차와 예산을 마련해야 한다는 점이다. 둘째, 간접고용으로 운영된다고 하더라도 원청인 공공기관은 사용자로서의 책임을 져야 한다는 점이다. 셋째, 민간위탁 및 외주화 규제 및 내부화를 위한 절차에는 시간이 소요될 수밖에 없기 때문에, 현 단계에서는 기간 제 및 간접고용을 포함한 정규직 전환에 가점을 주는 방식으로 평가 제도를 개선하는 등 의 조치가 필요하다는 점이다.
3) 학교 비정규직 노동의 실태와 문제점 필자는 학교 비정규직 노동의 실태와 문제점을 앞에서와 마찬가지로 그동안의 정부정책 , 간접고용의 규모와 현황을 개관하고, 쟁점을 검토하였다. 필자는 학교비정규직에 대한 정부대책의 한계를 사실상 학교현장에서 왜 학교비정규직이 증가해왔는가와 관련하여 사고할 필요가 있다고 지적하고, 학교비정규직의 증가는 크게 두 가지 계기를 통해 이루어졌음을 강조하고 있다. 그것은 기간제 교사 및 각종 강사 등 비정규 교원의 경우 2000년대 이후 교육과정의 다변화 과정에서 기존의 교원이 담당하기
66 _ http://www.publicunion.kr/
공공연구 분석
어려운 교과를 담당하기 위해 배치되어 왔다고 볼 수 있는 반면, 통상 학교회계직이라고 불리는 직종의 경우 통상 ‘학교업무 효율화’라는 명칭을 가지기도 하였으나 사실상 ‘ 교원 업무 경감’이라는 명백한 정책적 목적을 가진 것이라 볼 수 있다는 것이다. 즉, 일반적으 로 사업장 내 비정규직의 증가가 통상 인건비 절감의 목적으로 추진되는 경우가 많다고 볼 때, 학교회계직의 경우 단순한 인건비 절감이 아닌 학교 내 정규직 교원의 업무를 경감 시키기 위해 도입되었다는 점에 주목할 필요가 있다는 점이다. 하지만, 문제는 학교비정 규직의 규모가 과도하게 크다는 정책적 판단과 여기에 기초한 학교비정규직 대책의 기본 방향 역시 이러한 교원업무 경감이라는 프레임에서 벗어나지 못하고 있다는 것이다 . 이로 인해 학교비정규직은 여전히 정규직 교원의 보조적 업무를 수행한다는 인식, 그리고 비정규직의 사업장 내 업무와 지위는 정규직의 그것에 보조적인 역할에 지나지 않는다는 인식이 학교현장에 뿌리 깊게 자리 잡는 원인이 되었다고 볼 수 있다는 것이다. 따라서 학교비정규직 문제를 해결하는데 있어 학사 업무의 효율적인 배분이라는 관점이 아니라 , ‘비정규직의 종속적 지위가 전제되는 상황에서 다소간의 처우를 개선’ 한다는 프레임에서 벗어나지 못하고 있다는 것이다. 이러한 사실은 학교 현장에서 정규직과 비정규직간의 갈 등을 양산하고 있을 뿐만 아니라. 대안적이고 전향적인 대책의 성립을 가로막고 있다고 점을 지적하고 있다. 학교비정규직에 대한 정부차원의 정책적 관심은 대략 2004년 이후부터 지속되어 왔다 . 특히 2011년 이후 정부는 1년 이상 상시ㆍ지속 업무 종사자의 무기계약 전환을 추진하고 있으며, 이들 인력에 대해 신규 채용 시 무기계약직 채용을 의무화하고 있다. 또한, 장기 근무가산금을 설치/인상하여 근속에 따른 임금 인상을 위한 최소한의 근거를 마련했다 . 하지만, 필자는 정규직과 비정규직 간 임금 격차의 합리성, 동일노동 동일임금 등 평가의 원칙적 측면에서 볼 때, 정부의 대책은 사실상의 임시방편일 뿐 근본적인 해결책이라고 보기 어렵다는 점, 상시ㆍ지속적 업무에 대한 무기계약직 채용의 원칙은 현장에서 사실상 지켜지지 않고 있다는 점을 강조하고 있다. 필자는 이상의 학교 비정규직의 실태를 분석하고, 몇 가지 개선방안을 제시하였다. 첫째 , 학교비정규직에 대한 고용안정 대책의 수립 및 사용자 지위의 명확화가 필요하다는 점이 다. 둘째, 교육재정 체계의 정비를 통해 대안적 임금체계가 마련될 필요가 있다는 점이다. 교 육재정의 추가 확보를 위해 학교회계직 인건비 조달에 대한 중앙정부와 시도교육청의 전
67
공공부문 정책이슈
향적 태도 변화가 필요하고, 직군 간 임금격차를 더욱 크게 할 수 있는 총액인건비제가 전면 개선되어야 하며, 학교비정규직에 대한 대안적인 종합적 임금수당체계가 마련되어 야 한다는 것이다. 셋째, 교육공무직법 제정과 참여적 노사관계의 수립이 요청된다는 점이다 .
4) 시간선택제 노동의 실태 및 문제점 필자는 시간선택제 노동의 실태와 문제점을 앞에서와 마찬가지로 그동안의 정부정책과 간접고용의 규모와 현황을 개관하고, 쟁점을 검토하였다. 기존 정부들은 노동시장정책의 주요한 부분으로 시간제 일자리를 다루고 있다. 크게 대별 해보면 노무현정부는 시간제 일자리에 대한 차별금지 제도 마련, 이명박정부는 민간영역 의 시간제 일자리 창출에 대한 컨설팅 및 금전적 지원, 박근혜정부는 공공부문의 선도적 시간제 일자리 창출을 주요한 정책주진의 축으로 활용했다. 하지만 대체로 목표에는 미달 되거나 오히려 문제를 악화시키는 결과를 가져왔다고 할 수 있다. 이에 대해 필자는 우선, 처음으로 시간제 일자리에 대한 본격적인 제도화를 추진했던 노 무현 정부의 기간제법은 입법 취지와 달리 보호 효과가 미미하다는 점을 지적하고 있다 . 단시간 근로에 대한 초과근로를 규제하고 있고, 차별적 처우의 금지 및 시정규정을 두고 있지만 차별의 판단기준이 되는 동종유사업무에 대한 기준이 모호하고, 차별신청권자가 당사자로 제한됨으로써 기간제에 대한 차별시정효과가 매우 미미했듯이 단시간 일자리의 질을 보장하기에는 실효성이 매우 낮은 규정으로 되어 있으며, 단시간근로를 기간제와 함 께 동일한 법규로 규율함으로써 시간제 일자리를 비정규직으로 전제하는 협소한 시각도 노정했다는 것이다. 이명박정부의 시간제 일자리 정책은 민간에 대한 컨설팅 제공과 시간제 일자리에 대한 인건비 지원을 통해 민간 노동시장의 시간제 일자리를 늘리는 것에 초점이 맞춰져 있었다 는 점을 지적하고 있다. 이는 시간제 직무개발 및 인사관리에 대해 컨설팅을 제공하고 , 신규 시간제 고용인원에 대한 인건비 50%를 지원함으로써 민간의 시간제 일자리 확산을 기대하는 것이며, 또한 노무현정부의 기간제법을 넘어서서 「시간제근로자 보호 및 지원에 관한 법률」을 추진했지만 법안은 시간제 일자리에 대한 보호 조항은 기존의 기간제법 수 준을 넘지 못한 수준임을 지적하고 있다. 또한 전환형 시간제를 활성화하기 위해 시간제
68 _ http://www.publicunion.kr/
공공연구 분석
가 통상근로자로 전환 신청하는 것에 대한 규정을 두고 있으나 네덜란드ㆍ독일 등과는 달리 사업주에게 의무가 아닌 권장사항으로 되어 있으며, 2010년부터 공무원사회에 시간 제 일자리 활성화를 위해 관련 제도를 정비하고 시범사업을 추진했지만 계약직 신분의 시간제 일자리를 넘어서지 못하는 등 기대에 미달한 성과에 머물러 있음을 지적하고 있 다. 박근혜정부의 시간선택제 일자리 정책은 공공부문에서 전일제와 시간선택제간의 전환을 활성화 하고자 하는 것이 핵심이다. 필자는 전환형 시간선택제 일자리를 여성경력단절 방 지, 저출산ㆍ고령화 극복, 일자리 창출을 위한 핵심 수단으로 보고 있다는 점, 기관별 목 표제를 설정해서 시간선택제공무원제도와 공공기관의 시간선택제 일자리를 일정 비율로 늘려가는 계획을 수행하고 있지만 현장과 괴리된 성과 중심적 정책으로 인해 여러 문제가 제기되고 있다는 점을 지적하고 있다. 박근혜정부의 공공부문 시간선택제 확대 정책에 대 해 과연 노동자에게 자발적인 선택권 보장 여부인데, 한번 시간제로 전환되면 직무상 차 이로 인해 시간제 업무로 고착화된 일자리에서 벗어나기가 쉽지 않을 것이라는 점에 대해 비판이 제기되어 왔다. 정부는 시간제에서 전일제로의 이동이 가능하다고 주장했지만 실 제로 시간선택제공무원의 경우는 제도적으로 불가능하게 되어 있다. 특히 전일제와 시간 제의 직무구분이 안되어 있는 상태에서 주먹구구식으로 제도를 적용함에 따른 다양한 차 별로 인해 시간선택제공무원제도의 지속 여부가 불확실해지고 있음을 지적하고 있다 . 필자는 이상의 시간선택제 비정규직의 실태를 분석하고, 몇 가지 개선방안을 제시하였다. 첫째, 전체 시간제 노동의 고용의 질 향상이 우선되어야 한다는 점이다, 둘째, 저임금 해 소를 위해 최저임금이 인상되어야 한다는 점이다, 셋째, 시간제라는 이유로 임금, 승진 , 교육훈련, 근속보상 등에서 전일제와 차별 받지 않도록 보다 세심한 기준을 마련해야 한 다는 점이다, 넷째, 노동자 선택권을 전제로 한 전환형 시간제 활성화 방안이 마련되어야 한다는 점이다.
5) 공공부문 비정규직 정책에 대한 총괄 평가 필자는 앞에서 분석한 내용들을 시기별로 정리하고, 특히 박근혜정부의 비정규직 정책과 함께 고용형태별 비정규직 정책 평가, 그리고 정책대안을 제시하였다. 필자는 특히, 박근혜정부의 공공부문 비정규직 정책은 다음의 문제점을 지적하고 있다 . 첫째, 간접고용 비정규직에 대한 대책을 외면하고 있다는 점이다. 그동안 정부의 공공부
69
공공부문 정책이슈
문 비정규직 종합대책의 주요 ‘전환 대상’은 직접고용 비정규직(기간제)을 중심으로 설정 하고 있어, 파견·용역과 같은 간접고용 비정규직은 거의 포함되지 않았다는 것이다 . 둘째, 상시·지속적 업무의 판단기준 문제로, 무기계약직 전환대상 예외가 너무 많아 비정 규직 수가 크게 줄지 않고 있다는 점이다. 무기계약직 전환 기준의 협소함으로 인해 공공 부문 비정규직의 약 1/4에 해당하는 기간제 노동자 18만 5천여 명이 전환 대상에서 제외 되어 여전히 남아 있다는 것이다. 셋째, 무기계약직은 고용안정성 면에서 기간제보다 나은 것은 사실이지만, 정규직이 아닌 무기한 차별 직군에 불과하다는 점이다. 넷째, 기간제를 중앙공공기관의 경우 정원의 5%, 지방공기업의 경우 정원의 8% 수준으로 유지한다는 목표관리제는 공공부문 비정규직 활용을 강제하고 있다는 점이다 . 필자는 결론적으로 공공부문 비정규직 정책 대안을 제시하고 있다. 첫째, 모범사용자로서 ‘좋은 일자리’를 창출하는 중앙정부의 보다 구속력 있는 공공부문 비정규직 대책이 마련 되어야 한다는 점이다. 둘째, 공공부문 비정규직의 정규직 전환을 위해 상시·지속 업무 비정규직의 정규직 고용 원칙을 법제화하고, 무기계약노동자에 대해 공무직제를 법제화하며, 공공부문 무기계약 직의 제대로 된 정규직화가 필요하다는 점이다. 셋째, 공공부문 간접고용 비정규직 문제의 전향적 대안 마련이 필요한 바 공공부문 비정 규직 대책에 간접고용 문제가 포함되어야 하고, 용역근로자 근로조건 보호지침의 실효성 확보 및 강제적 이행방안 마련과 같은 간접고용 비정규직 관련 법제도가 개선되어야 하 며, 또한, 아웃소싱이나 소속 외 노동자(간접고용)를 양산하는 공공기관 경영지침 및 경영 평가지표의 전면 수정이 필요하다는 점을 강조하고 있다.
2. 시사점 이상 사회공공연구원의 『공공부문 비정규직 정책 평가 연구』 보고서 내용을 살펴보았다 . 본 보고서는 정부의 공공부문 비정규직 정책을 고용형태별로 나누어, 박근혜정부의 공공
70 _ http://www.publicunion.kr/
공공연구 분석
부문 비정규직 대책 전반에 대한 평가와 함께 공공부문 직접고용 비정규직 및 공공부문 간접고용 비정규직, 그리고 공공부문 시간선택제 노동의 실태 및 문제점에 대해 검토하였 다. 필자는 역대 정부의 공공부문 비정규직 관련 정책을 세부적으로 소개하면서 그것의 문제 점과 정책대안을 발전적 측면에서 총망라하여 제시한 것으로 판단된다. 역대 정부의 비정 규직 정책을 보면, 일부 개선 의지가 있긴 했지만, 정책적으로나 재정적으로나 강력하게 추진되지 못했으며, 특히, 이명박 정부와 박근혜정부 시기에는 공공부문 비정규직 활용을 기정사실화 하면서 적극적인 문제 해결에 보다 소극적이었음을 알 수 있다. 본문에서도 지적한 것처럼 공공부문 비정규직 노동자들은 공공부문의 모든 주체와 마찬 가지로 공공부문을 대표하여 공공서비스를 제공하는 핵심 주체라고 할 수 있다. 그리고 부수적이고 단순한 업무에 종사하는 것이 아니라 궁극적으로 최상의 공공서비스 제공이 가능하게 하는 토대라고 할 수 있으며, 그 누군가는 제공해야 할 없어서는 안 될 위치에 있는 존재라고 할 수 있다. 이러한 주체적 위치와 함께 공공부문의 모범사용자 역할 등을 고려할 때, 중장기적으로 공공부문 비정규직에 대한 바람직한 개선 방향 설정 및 제도 개선이 필수적이라 판단된 다. 이와 관련한 다양한 대안과 해결책이 이 보고서에 담겨 있다.
71
공공부문 정책이슈보고서는 공공부문 노동정책, 노사관계 진단 등 공공부문 정책강화를 위해 2015년 1월에 창간된 월간지입니다.
- 보고서는 공공노련 홈페이지(www.publicunion.kr)에서도 보실 수 있습니다. - 우편 구독 및 이메일 포워딩을 원하시는 분은 한국노총 전국공공산업노동조합연맹 정책2실(전화 : 02-6277-2187, e-mail: fkpiu@hanmail.net)로 연락 주십시오.