"La Unión Europea: entre integración regional y turbulencias globales"

Puente@Europa - Año IX - Nro. 1 Junio 2011

La Unión Europea entre integración regional y turbulencias globales

Instrumentos de análisis

Archivos del futuro

4

Presentación

8

Los conceptos de cooperación e integración regional.

Philippe C. Schmitter

12

La agonía del sistema europeo de los estados y los primeros proyectos sobre los Estados Unidos de Europa.

Luigi Vittorio Majocchi

21

El principio democrático en la Unión Europea: formas y procedimientos.

Andrea Manzella

26

Continuidad y cambio en los grupos de interés de la Unión Europea.

Pascaline Winand

34

Agricultores y sus intereses en el proceso de integración. ¿Qué política para qué tipo de agricultura?

Giuliana Laschi

42

De la construcción europea como fuente de inspiración no mimética a las dificultades de la integración entre países en desarrollo.

Claudio Jedlicki

52

Mercado y gobierno antes, durante y después de la crisis 2007-20XX. Tommaso Padoa-Schioppa

59

62

69

desde Italia...

Carta de los economistas. La política restrictiva empeora la crisis, alimenta la especulación y puede conducir a la deflagración de la eurozona; se requiere un cambio en la política económica para evitar una caída mayor en los ingresos y el desempleo.

Bruno Bosco, Emiliano Brancaccio, Roberto Ciccone, Riccardo Realfonzo, Antonella Stirati desde Francia...

Manifiesto de los economistas aterrados. Crisis y deuda en Europa: 10 falsas evidencias, 22 medidas en debate para salir del atolladero.

Philippe Askenazy, Thomas Coutrot, André Orléan, Henri Sterdyniak desde Alemania...

Documento del Plenum de los economistas sobre la crisis de la deuda europea.

Andreas Haufler, Bernd Lucke, Monika Merz, Wolfram F. Richter

71

Los e-bonds pondrían fin a la crisis.

Jean-Claude Juncker y Giulio Tremonti

72

Europa debe planificar una reforma, no un pacto.

Guy Verhofstadt, Jacques Delors y Romano Prodi

73

Cómo evitar una nueva crisis en Europa.

Andrea Canino y Benita Ferrero-Waldner

74

Quiénes

Puente@Europa - Año IX - Nro. 1 Junio 2011

Año IX - Número 1 Junio de 2011 ISSN 1669-7146 Redacción Rodríguez Peña 1464 (C1021ABF) Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel: (+54-11) 4878-2900 Fax: (+54-11) 4878-8628 puntoeuropa@unibo.edu.ar www.unibo.edu.ar Propietario Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires (UniBo-BA)

Comité Directivo Giorgio Alberti Susana Czar de Zalduendo Arturo O’Connell José Paradiso Gianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent Comité Editorial Centro de Excelencia Jean Monnet - Punto Europa, Buenos Aires, Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires Lorenza Sebesta (Directora) Luciana Gil (Asistente Editorial) Emiliano Montenegro (Diseño gráfico e ilustración) Martín Obaya (Coordinador) Ivanna Travaini (Diagramación) Un especial agradecimiento a Malena Aguas, Andrea Bersh y Lara Fazzolari por su colaboración con las traducciones de artículos y documentos.

La gráfica ha sido elaborada por Dekontrukt+-= (www.decontrukt.com.ar).

Programa de acción en el ámbito del aprendizaje permanente

Puente@Europa

El presente proyecto ha sido financiado con el apoyo de la Comisión Europea. Esta publicación es responsabilidad exclusiva de la Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires. La Comisión no es responsable del uso que pueda hacerse de la información aquí difundida.

Los dos seminarios que dieron origen a este número de Puente@Europa forman parte de un proyecto más amplio, Intimations of modernity and interpretations of Europe, que el Centro de Excelencia Jean Monnet de UniBo-BA está desarrollando con el apoyo del Programa Jean Monnet, parte del más amplio Programa de Aprendizaje Permanente (LLP de sus siglas en ingles) de la Dirección General Educación y Cultura de la Comisión Europea.

Conforman el Programa Jean Monnet tres acciones claves (key actions): la Acción Jean Monnet, el sostén a seis instituciones académicas a nivel europeos (entre las cuales el Instituto Universitario Europeo de Fiesole, Italia, y el Colegio de Europa con sedes en Brujas, Bélgica y Natolin, Polonia) y el sostén a asociaciones académicas volcadas al estudio de la integración europea y a la promoción del debate publico sobre el mismo. El Programa promueve además momentos de reflexión publica sobre los grandes temas del debate europeo (conferencias Jean Monnet, grupos temáticos y apoyo al dialogo inter-cultural).

Sus objetivos son: • estimular las actividades de enseñanza, investigación y reflexión en el ámbito de los estudios de integración europea, dentro y afuera de la UE; • apoyar la existencia de una adecuada gama de centros y asociaciones dedicados a cuestiones relativas a la integración europea y a la educación y formación desde una perspectiva europea.

La Acción Jean Monnet, nacida hace veinte años, en un momento clave de la historia de Europa y de la consolidación de su revolucionario proyecto integrativo, tiene como objetivo promover la enseñanza, la investigación y el debate sobre la integración europea en las instituciones de educación superior de todo el mundo. La Acción promueve la creación de cátedras, módulos, centros de excelencia, actividades de información e investigación.

En la actualidad, está presente en 68 países a nivel mundial y cerca de 750 universidades ofrecen cursos Jean Monnet en sus actividades.

Entre 1990 y 2010, ayudó a la creación de alrededor de 3.600 proyectos en el área de los estudios de integración europea, entre los cuales 150 centros de excelencia, 823 cátedras y 2.050 cursos permanentes y módulos europeos.

Para más información, ver Programa de Aprendizaje Permanente, convocatoria general de propuestas 2011-2013, prioridades estratégicas [disponible en http://ec.europa.eu/education/programmes/llp/call011/prior_es.pdf] y la página informativa del mismo Programa Jean Monnet [http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-programme/doc88_en.htm].

Puente@Europa

Puente@Europa - A単o IX - Nro. 1 Junio 2011

Puente@Europa

La Unión Europea entre integración regional y turbulencias globales En momentos de crisis, se hace más evidente que las decisiones sobre el proceso de integración se deben nutrir de un constante esfuerzo por analizar el pasado e inventar el futuro. Max Weber ya explicó la diferente naturaleza de las dos tareas. El análisis “científico” tiene que ser desarrollado con el auxilio de conceptos y de una experimentación racional; la invención del futuro está basada en visiones políticas que tienen que ver con el mundo de las ideas. Sin embargo, desde que empezamos a publicar Puente@Europa, elegimos pensar que hay utopías practicables, es decir utopías que logran cambiar el mundo, porque, entre otras cosas, están basadas en una comprensión más abarcadora de la realidad.

Quien presenta la integración como la puesta en marcha progresiva de un libre mercado o como el resultado exclusivo de la convergencia de intereses de los grupos más poderosos al interior de cada estado -dos enfoques muy difundidos en el debate de los últimos veinte años- no sólo no entiende lo que fue, y todavía es, la integración en Europa (como bien lo explica en su artículo Giuliana Laschi), sino que además, indirectamente, dificulta su desarrollo.

Entre las utopías practicables que se hallan en la base misma de la integración se encuentra, en primer lugar, la eliminación de la guerra, que entendimos aquí como un paradigma de resolución de controversias por medio de la violencia formalizada y no como una ineluctable manifestación de la naturaleza humana. La segunda utopía tiene que ver con el fin de los regímenes autoritarios, aquellos que, en la Europa de los siglos XIX y XX, hicieron uso interno de la violencia, justificándolo en muchos casos por la necesidad de enfrentar una arena internacional de carácter violento (como señala en su artículo Luigi Vittorio Majocchi).

La integración europea ha estado entre los medios más eficaces para llevar a cabo estas utopías.

Que la relación entre diferentes estados y sociedades se vuelvan más estrechas no implica que disminuyan las controversias, más bien sucede lo contrario, puesto que, bajo condiciones de pluralismo, la composición de los intereses se puede volver más compleja. Pero, al mismo tiempo, tal como lo subraya Padoa-Schioppa, la existencia de varios niveles de toma de decisión (local, nacional, regional, mundial) permite desarrollar políticas más conformes a la naturaleza del bien público que se debe cuidar.

Por otro lado, se ha ido desarrollando a nivel regional, como lo explica Andrea Manzella, un conjunto de instituciones y reglas compartidas que les dan a los ciudadanos una pluralidad de lugares y modalidades de representación y, al mismo tiempo, ofrecen un abanico más amplio de opciones al momento de desarrollar políticas para satisfacer a sus necesidades.

Es esta arquitectura la que ayuda a imprimir ciertas pautas de orden al input político del sistema comunitario, tratando de compensar la falta de partidos a nivel europeo con una acción directa o indirecta de agregación y articulación de los intereses privados y públicos que, como nos explica Pascaline Winand, se juntan de manera un tanto caótica en Bruselas. La misma arquitectura trata de darle pautas de eficacia y certeza jurídica al output de la UE, brindando, además, a los diversos sujetos involucrados, la posibilidad de elaborar de manera conjunta los cambios necesarios para enfrentar los desafíos externos.

El paso de una condición de cooperación suelta a una arquitectura de integración no es sencillo y aun los politólogos más atentos se preguntan, tal como lo hace Philippe Schmitter, cuál sería la receta para darlo. Por su parte, los economistas sabios, como Claudio Jedliki, nos ayudan a comprender que la “integración comercial” a nivel

Puente@Europa

regional no es suficiente para garantizar este paso decisivo, aún mas entre países en desarrollo y de tamaño diferente. En realidad, ninguna receta específica parece serlo.

Observar lo que pasó en Europa después de la Segunda Guerra Mundial quizás pueda ayudarnos a recuperar el necesario sentido de la complejidad de todos los acontecimientos históricos. ¿Qué visiones del mundo estuvieron detrás de las Comunidades Europeas? ¿Cuáles fueron las interpretaciones del pasado y las ideas sobre el futuro de la integración? ¿Cómo se trasladaron al nivel institucional? ¿Qué actores e intereses hubo detrás de estas visiones?

Para intentar recuperar la complejidad de los procesos de integración y su riqueza, el Centro de Excelencia Jean Monnet de UniBoBA ha organizado dos seminarios. El primero, Ideas e instituciones: ¿motores de la integración?, tuvo lugar el 15 de noviembre 2010; el segundo, ¿Cuáles intereses? ¿Cuáles actores? Reflexiones sobre las fuerzas sociales, políticas y económicas detrás de la integración europea, el 31 de marzo 20111. En ambos, los panelistas, que se concentraron, en su mayoría, en distintos aspectos de la integración europea, fueron acompañados por comentaristas argentinos, que reflexionaron sobre sus textos desde una perspectiva latinoamericana, dejando en claro la utilidad de cruzar miradas y de testear la validez de sus propias herramientas analíticas con realidades comparables, aunque distintas.

Animados por la voluntad expresada desde el primer número de la revista de brindar herramientas para la puesta en marcha de un lenguaje común sobre los grandes temas que afectan a ambas regiones, sugerimos en la sección “archivos del futuro” una serie de documentos y posiciones políticas surgidas en Europa en los últimos meses en torno a la presente crisis financiera y a los instrumentos para resolverla. Desde un punto de vista conceptual, la crisis financiera global y el gran desafío que le impone a la integración europea parecen dar la razón a las críticas que, años atrás, el geógrafo Yves Lacoste hacía a la geografía tradicional, al tratar de representar a las regiones como fenómenos sustantivos, permanentes y excluyentes2. Según Lacoste, era necesario reconocer la existencia de “espacialidades” diferentes, no necesariamente vinculadas a la dimensión geográfica, que se superponen sin ser por esto conflictivas, por que atañen distintas funciones o distintos niveles de funciones, pero que sí necesitan una coordinación. En el caso de la crisis actual, los flujos financieros de créditos y deudas conforman una “región global”, diferente pero con niveles de superposición importantes con la UE y con los estados nacionales. Esta precisión tiene mucha repercusión al momento de tratar de entender si la crisis actual es una crisis de la UE, del sistema financiero global y de los bancos privados que lo conforman o, más sutilmente, del “nivel” de la gestión de los fundamentals de la economía capitalista que sufre hoy, como lo sugiere Tommaso Padoa Schioppa, las consecuencias del “sesgo nacionalista de la revolución pro-mercado”. Muchos entre los que apuestan a la deflagración de la

Puente@Europa

zona euro, temen su consolidación institucional y política porque ésta podría llegar a constituir una seria amenaza para sus posiciones de poder consolidadas bajo las banderas del sistema westfaliano.

Hemos intentado elegir personalidades y grupos de variada extracción política y con diferentes roles institucionales y/o académicos, dando preferencia a aquellas contribuciones que más repercusión tuvieron en la esfera pública europea3. Entre ellas, merece una mención Tommaso Padoa-Schioppa, el gran economista y europeísta prematuramente fallecido el 18 de diciembre 2010, de quien nos complace publicar uno de los últimos trabajos sobre la crisis, bajo la forma de una Per Jacobsson Lecture. Su manera de abordar la cuestión de la crisis financiera pone en claro sus dotes de analista penetrante, político progresista y hombre generoso, dotes que fueron también las de los padres fundadores de las Comunidades Europeas y deben ser aquellas de los hombres y mujeres que nos ayudarán a salir de la crisis.

Comité Editorial Puente@Europa Notas 1

Un tercero, Integration as a tool for economic and social development: the case of Europe, tendrá lugar en Buenos Aires, el 22 de agosto 2011. Con la excepción de la contribución de Philippe Schmitter, los artículos reproducidos en este número son el resultado de los dos encuentros mencionados (su reseña está disponible en: http://www.ba.unibo.it/BuenosAires/Extension/PuntoEuropa/actividades.htm).

Yves Lacoste, La géographie, ça sert, d’abord, a faire la guerre, Paris, Maspero, 1986.

3 En el caso específico de Grecia, el país donde la crisis se hizo más evidente, nos gustaría señalar un reciente documental (abril 2011) dirigido por Katerina Kitidi y Aris Hatzistefanou, en el que han participado un grupo de intelectuales griegos y extranjeros de extracción marxista, entre los que se encuentra el antropólogo David Harvey y el filósofo Alain Badiou. También se puede encontrar allí a Hugo Arias, presidente de la Comisión Especial de Investigación de la Deuda Externa, creada en Ecuador en el 2006. El documental, al que se puede acceder de modo gratuito, y que está teniendo un gran éxito en términos de visitas, tiene un título significativo, Χρεοκρατία, neologismo que contiene las palabras “χρέος” (deuda) y “κράτος” (poder), presentado como una clara distorsión de la palabra democracia, formada por “δήμος” (pueblo) y “κράτος” (poder). La obra, polémica y militante, inclusive anti-europeista, desplaza su mirada de los problemas económicos de Grecia hacia la naturaleza de su deuda y ofrece una interesante reflexión sobre el tema de la “deuda ilegítima”, un concepto que merecería un amplio y profundo análisis histórico-legal [tanto la versión en griego como en inglés están disponibles en: 2

http://www.debtocracy.gr/].

Puente@Europa - Año IX - Nro. 1 Junio 2011

LOS CONCEPTOS DE COOPERACIÓN E INTEGRACIÓN REGIONAL1 por Philippe C. Schmitter

El regionalismo que traspasa fronteras nacionales se ha convertido en un fenómeno global. Personalmente, no sabría nombrar ningún estado nacional soberano que no participe en alguna organización regional transnacional2. A pesar de su ubicuidad, la ciencia política no parece saber dónde colocar este tipo de organizaciones. Los que las analizan a partir de la sub-disciplina de la relaciones internacionales (dominada por el “realismo” y por su hijastro el “neorrealismo”) incluso tienen algunas dificultades para explicar cómo estas islas de cooperación e integración regional pueden existir, en el contexto de (supuesto) antagonismo y anarquía dominantes que involucra a los

Puente@Europa

estados nacionales soberanos. Si su existencia es reconocida, se da por descontada rápidamente, ya sea como un subproducto de la dominación por parte de un poder hegemónico (una suerte de imperio de segunda categoría) o como una fachada conveniente detrás de la cual los estados soberanos alcanzan momentáneamente compromisos, basados exclusivamente en los intereses nacionales y en el poder relativo. Los estudiosos de política comparada han estado aún menos equipados para lidiar con las organizaciones regionales transnacionales. Han intentado mantenerse lejos de ellos, dejando los esfuerzos descriptivos a especialistas en el tema (area specialists).

Por supuesto la gran excepción ha sido un selecto grupo de organizaciones regionales transnacionales europeas: la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Económica Europea, la Comunidad Europea y, más recientemente, la Unión Europea. Aunque representan solo una pequeña proporción de aquellas activas en Europa, estas cuatro organizaciones han dado lugar a un esfuerzo académico activo y todavía en expansión. Virtualmente, toda la conceptualización y teorización sobre el papel de las organizaciones regionales transnacionales ha estado basada en estas experiencias. Esto tuvo el sutil efecto de cambiar el enfoque de los análisis regionales de la cooperación entre estados nacionales autónomos y aún soberanos a un proceso voluntario, gradual e irregular de integración, mediante el cual estas unidades ceden su soberanía a un orden superior, supranacional, una comunidad político-institucional (polity) capaz de tener iniciativas, tomar decisiones e implementar reglas sin necesidad de un consentimiento unánime de todos los Estados miembros.

Desde este punto de partida, el proceso integrador europeo puede ser visto como único. No solo porque muchas de las otras organizaciones regionales transnacionales que cubren la superficie del planeta no han adquirido aun esta propiedad de autoridad supranacional legítima, sino que en la misma Unión Europea esta propiedad se encuentra aún en estado precario, selectivo y cuestionado. Sin embargo, la sola posibilidad de que –tal vez– en otras partes existan las condiciones para alcanzar una integración regional transnacional (trans-national) exitosa, y no sólo una cooperación interregional (cross-national) es tan cautivante tanto empírica como normativamente que sigue dominando la mayor parte de los esfuerzos de conceptualización y teorización. Si esto llegara a suceder, y, especialmente, si esto llegara a suceder entre varias regiones, podría producirse nada menos que el “nuevo orden mundial” que ha sido una quimera desde que su llegada fue anunciada al terminar la Guerra Fría.

El origen del problema conceptual La política a nivel mundial se vio gradualmente dominada por un solo tipo de unidad: el estado nacional soberano. Desde su tierra natal (la Europa de los siglos XV y XVI), este tipo de organización política, en la que el monopolio de autoridad sobre todas las funciones coercitivas vino a coincidir con un territorio y con una población característicos, se difundió a otros continentes –en la mayoría de los casos por medios violentos. La doctrina jurídica del nulle terre sans seigneur (ninguna tierra sin señor) sin duda también ayudó en este proceso de expansión. Fuera de Europa, solo aquellas sociedades que poseían una identidad propia, y lograron adquirir a tiempo algún tipo de rudimentaria estatalidad (por ejemplo Japón, Tailandia y China), consiguieron escapar de la subordinación o colonización por parte de un estado nacional soberano europeo. Este proceso dejó solo un puñado de islas desiertas, arrecifes sumergidos, icebergs flotantes y un continente inhabitable fuera del alcance de la autoridad estatal. De hecho, no es casual que estos territorios ambiguos (además de una gran roca, Gibraltar) sigan, hasta hoy, generando conflictos interestatales particularmente difíciles de resolver.

Por lo tanto, no es de extrañar que la ciencia política, como disciplina académica, haya estado profundamente impregnada con supuestos de estatalidad. Todas sus leyes demostradas o sus hipótesis de trabajo deben ser precedidas por la siguiente advertencia: “Una vez asumida la existencia de un estado, y solo en este caso, los siguientes supuestos, conceptos y relaciones serán válidas…”3.

Sencillamente, no tenemos un vocabulario convincente o una lógica operacional para analizar o, incluso, especular sobre otras formas de organización política4.

Todo esto hace difícil discutir sobre las propiedades y las perspectivas de cooperación o integración en “regiones transnacionales”.

Es virtualmente imposible compararlas, a no ser que estemos dispuestos a adherir a uno de los siguientes supuestos:

1) estas unidades son meramente estados nacionales soberanos en diferentes etapas iniciales de formación y, por lo tanto, seguirán una de las trayectorias clásicas de desarrollo nacional; o 2) estas unidades no son más que instancias especializadas de otro tipo de organizaciones políticas, las “organizaciones intergubernamentales”, formadas con el consenso voluntario de los estados nacionales soberanos y explicadas exclusivamente por sus poderes y propósitos.

Sólo si ambos supuestos resultan infundados, será necesario inventar una teoría diferente de la cooperación regional transnacional y la integración. Si existe una fundada sospecha acerca de que las regiones del mundo compuestas por previos estados nacionales no repetirán el proceso de construcción de estado seguido por sus propios miembros y/o si existe una fundada sospecha acerca de que, no obstante, podrían desarrollar alguna capacidad para convertirse en actores por derecho propio, entonces se debería pensar seriamente en desarrollar un vocabulario especializado y una teoría específica de la integración transnacional o interestatal. Sólo con semejante vocabulario y teoría lograría comparar las prácticas y los desempeños de estas organizaciones regionales.

Sospecho, pero a esta altura no lo puedo probar, que: 1) las organizaciones regionales transnacionales pueden (bajo ciertas circunstancias) convertirse en actores políticos significativos por derecho propio; 2) es probable que, por razones que todavía tienen que ser especificadas, se desarrollen de acuerdo a procesos diferentes de aquellos que produjeron en tiempos pasados estados nacionales; y 3) quizás nunca adquieran todas las características distintivas de un estado nacional soberano, aunque, aun así, constituyan un nuevo tipo de unidad política estable y significativa.

En este caso, el estudioso del regionalismo deberá enfrentar el desafío de intentar desarrollar un enfoque para explicar por qué y dónde estas organizaciones pueden surgir y por qué y dónde ellas pueden eventualmente formar “semi-estados, semi-soberanos, no-nacionales” (SNS) o, más comprensiblemente, polities regionales transnacionales.

Cabe resaltar que estos supuestos, conceptos e hipótesis tendrán que empezar por enfocarse en las diferencias entre los procesos de integración regional y aquellos de cooperación regional5. Esta última puede o no tener sus raíces en organizaciones específicas, pero siempre permanece supeditada a las decisiones voluntarias, unánimes y continuas de sus Estados miembros. Los costos de “entrar” (entry) y “salir” (exit) de estos acuerdos son relativamente bajos; la “lealtad” (loyalty) a la región es –y sigue siendo– mínima6. La “legitimidad” –es decir, el cumplimiento voluntario de las decisiones colectivas– se basa exclusivamente en la utilidad que ofrecen los resultados alcanzados (outputs), no en las expectativas normativas referidas a las modalidades para conseguirlas (inputs); es decir, se basa en lo que una organización regional transnacional logra y no en cómo lo hace7. Por lo tanto, es probable que los esfuerzos colectivos a nivel regional sean erráticos, sometidos a condiciones y limitados a asuntos puntuales (pre-specified).

Sólo cuando una organización regional transnacional comienza a convertirse en un estado regional transnacional –por ejemplo, cuando adquiere cierta capacidad legítima (aunque limitada) para actuar autónomamente, poniendo en marcha propuestas, tomando decisiones y/o implementando políticas– se puede decir que el regionalismo pasó de cooperación a integración. Al hacerlo, tanto “entrar” como “salir” de la región se torna mucho más costoso e incluso, en el último caso, hasta eventualmente prohibitivo. La “lealtad” a una identidad regional distintiva parece establecerse más adelante, pero la “conformidad” con las normas específicas regionales –incluso aquellas aprobadas sin el consentimiento de un Estado miembro determinado - puede desarrollarse más rápidamente.

Puente@Europa

Diferenciando cooperación e integración A partir de la literatura disponible asumamos que los siguientes tres elementos no son sólo suficientes para describir organizaciones regionales transnacionales, sino también para predecir su comportamiento y su futura evolución.

Variable 1: las reglas que gobiernan su toma de decisiones.

Variable 2: los costos y beneficios que se derivan por membresía.

Variable 3: los actores involucrados en sus actividades.

Mi argumento es que, con la ayuda de estas tres variables, es posible diferenciar la cooperación regional de la integración regional, sentando las bases para analizar tanto sus dinámicas distintivas como sus eventuales interconexiones.

Muchas organizaciones regionales están involucradas en cooperación regional; pero sólo unas pocas alcanzan la integración regional. La primera parece ser la precursora de la segunda. Esto quiere decir que los estados nacionales en una región específica consideran necesario empezar a cooperar con el fin de construir la confianza mutua entre sus élites y la interdependencia suficiente entre públicos

más amplios antes de entrar en las mucho más riesgosas (y potencialmente gratificantes) actividades de tipo integrativo. Pero la relación entre los dos estadios parece ser altamente contingente. Uno de los principales objetivos de una teoría comprehensiva del regionalismo debería ser, precisamente, especificar las condiciones que hacen posible este pasaje.

En la figura 1 he tabulado las variables 1 y 2 con el fin de generar nueve tipos de organizaciones regionales transnacionales.

Las cuatro en el cuadrante superior izquierdo representan distintas formas de cooperación regional, las cuatro en el inferior derecho representan formas de integración regional. Estos se cruzan en la celda crítica que he llamado “confederal”, donde las decisiones son tomadas por consenso y el retiro es posible, pero costoso8. He llamado “simbólica” a la forma más débil de cooperación entre los estados nacionales soberanos. En ésta los estados toman decisiones por unanimidad y los miembros individuales pueden retirarse de forma relativamente fácil. En la esquina opuesta se encuentra un tipo de acuerdo de integración regional en el que las decisiones pueden ser tomadas en contra de miembros disidentes (ya sea por mayoría cualificada o mayoría simple) y los costos de retirarse son prohibitivos.

A esto lo llamé organización transnacional regional “federal”.

Tabla 1 Formas de cooperación e integración regional Reglas de toma de decisiones / Costos y beneficios de la membresía

COOPERATIVA Bajo

Moderado

Alto

Unanimidad

Simbólico

Conferente de estatus (Status-conferring)

Imperial

Consenso

Funcional

Confederal Confederal

Mayoría

Condominial (Condominial)

Consorcial (Consortial)

Federal

INTEGRATIVA

La Unión Europea aun no ha logrado esta “transformación” en su configuración. Muchas decisiones continúan estando sujetas al consenso, cuando no a la unanimidad de los votos, y los miembros individuales aún encuentran posible incumplir las obligaciones sin incurrir en respuestas punitivas. Esto la ubica en las celdas adyacentes “consorcial” o “condominial”, según el campo en cuestión (the issue arena) y las reglas de decisión que lo gobiernan, como también según la capacidad de los miembros para rechazar la aceptación de sus obligaciones colectivas9. Existen dos formas de cooperación regional que he llamado “conferente de estatus” (status conferring) y “funcional”, de nuevo variando según las reglas de decisión (unanimidad en la primera, consenso en la segunda) y según la facilidad de retirarse (fácil en la segunda y más costoso en la primera). Las dos celdas en la esquina superior derecha y la esquina inferior izquierda lógicamente deberían estar vacías, pues la combinación de los aspectos parece contradictoria; sin embargo, es posible imaginar una forma “imperial” de integración regional donde la unanimidad se basa exclusivamente en la voluntad y los recursos de algún miem-

10 Puente@Europa

bro hegemónico y su capacidad de hacer que sea extremadamente costoso para un miembro subordinado retirarse.

Sería demasiado confuso añadir una tercera dimensión a esta figura transformándola en un cubo. Basta decir que los esquemas para la cooperación y la integración regional tienden a involucrar a grupos muy diferentes de actores. Mientras que los primeros tienden a estar confinado a un grupo restringido –usualmente ministros (y especialmente, sino exclusivamente, a aquellos de relaciones exteriores)– los segundos no solo penetran más profundamente en los rangos de los funcionarios de los respectivos Estados miembros, sino que también involucran en el proceso a representantes de intereses de clase, sectoriales y profesionales y eventualmente a aquellos de una variedad de movimientos sociales. Una de las características sobresalientes de una forma federal de integración sería la participación de un público masivo (mass publics) a través de partidos políticos que se radican en las organizaciones regionales transnacionales (y no en los estados) y a través de autoridades de distintos niveles dentro de los mismos estados nacionales, que son sus miembros.

Notas Este ensayo es una versión revisada (y canibalizada) del prefacio “Ancient Method, Novel Subject, Ambiguous Outcome” del volumen editado por Andrea Ribeiro Hoffmann y Johanna Maria van der Vleuten, Closing or Widening the Gap. Legitimacy and Democracy in Regional International Organizations, Aldershot, Ashgate, 2007, y un viejo artículo publicado décadas atrás: “The ‘Organizational Development’ of International Organizations”, en International Organization, vol. XXV, n. 4 (Autumn 1971), pp. 917-937.

2 Pensándolo bien, el único sería Israel.

3 La nacionalidad (nationhood), sin embargo, no parece ser un hecho tan natural. Una gran cantidad de literatura se ha dedicado a explorar las consecuencias (principalmente negativas) de estados sin naciones y naciones sin estados. La idea de que la coincidencia de los dos fuera un prerrequisito para una política ordenada y legítima (el así llamado sistema westfaliano) fue teóricamente convincente, pero casi imposible de alcanzar empíricamente.

4 La mayor excepción sería la literatura de tipo antropológico sobre las llamadas stateless societies, aunque ésta no parece haber desarrollado un grupo de conceptos distintos y alternativos.

5 En Europa, la cooperación a nivel regional comenzó en 1815 con la creación del Concierto de Europa. Pero la región adquirió su primer instrumento formal de integración sólo con la firma del tratado que dio origen a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, que se firmó en 1951 y se ratificó en 1952.

6 Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): con estos términos, el autor hace referencia implícita al texto de Albert Hirschman, Exit, voice and loyalty. Responses to decline in firms, organizations and states, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1970.

7 N.C.E.: con estos términos, el autor hace una referencia implícita al 1

concepto de sistema político de David Easton, The Political System: An Inquiry into the State of Political Science, New York, Alfred A. Knopf, 1953.

8 La pregunta más desafiante con respecto a la teoría dinámica del regionalismo es precisamente qué proceso podría conectar la cooperación y la integración en esa celda central que hemos llamado “confederal” que ambas comparten. Una solución tentadora es la “integración productiva”, mediante la cual los miembros de una organización regional transnacional pasan de basarse exclusivamente en la distribución de beneficios de un mercado determinado obtenidos por las rebajas de barreras arancelarias de un área de libre comercio a una asignación negociada de estos beneficios. Éste fue el principio fundamental en el origen del Pacto Andino en Sudamérica.

Presumiblemente, en su búsqueda mutua de una distribución “justa” y “consensuada”, los miembros progresivamente confiarían en las instituciones comunes el monitoreo de esta distribución e incluso la compensación de los desequilibrios pasajeros. Desafortunadamente, la experiencia del bloque sugiere que las dificultades pueden sobrepasar con creces a las ventajas. No solo porque fue difícil alcanzar un acuerdo sobre la definición de “justo”, sino también por las consecuencias no buscadas (unintended consequences) del comercio regional, que ningún mecanismo regional de asignación logró compensar. En lugar de pasar de la cooperación a la integración, el bloque produjo un poco de ambas.

9 Para una discusión más detallada de estas categorías ver mi “Imagining the Future of the Euro-Polity with the Help of New Concepts”, en Gary Marks, Fritz Scharpf, Philippe C. Schmitter y Wolfgang Streeck, Governance in the European Union, London, Sage Publications, 1996, pp. 121-150.

Puente@Europa 11

Puente@Europa - Año IX - Nro. 1 Junio 2011

LA AGONÍA DEL SISTEMA EUROPEO DE LOS ESTADOS Y LOS PRIMEROS PROYECTOS SOBRE LOS ESTADOS UNIDOS DE EUROPA1 por Luigi Vittorio Majocchi

Es una pregunta aún abierta y ampliamente debatida por quienes se ocupan de filosofía de la historia, si son las ideas las que realizan la historia o si es el curso de los hechos quien da origen a las mismas.

Maquiavelo, sin tantas minucias teóricas, decretaba que la historia depende en igual medida de dos factores: la “fortuna” (el curso de los hechos) y la “virtud” (no solamente “el conocimiento de los medios adecuados para conquistar, mantener e incrementar el poder” como decía Botero, sino también el proyecto, es decir, las ideas).

Este ensayo parte de esta premisa y busca demostrar cómo el curso de los acontecimientos en Europa ha creado condiciones para la maduración de ciertas ideas, las cuales, a su vez, abrieron nuevas perspectivas para dirigir el curso de las cosas, ordenándolo y consolidándolo a través de nuevas instituciones. Concretamente, intentaré

12 Puente@Europa

demostrar cómo los proyectos de construir en Europa una federación están estrechamente vinculados a dos grandes transformaciones históricas: 1) la agonía del sistema europeo de estados y el pasaje a un sistema mundial con el consecuente colapso de los estados europeos; 2) el inicio de la superación histórica de la ideología que los había sostenido durante los últimos doscientos años, y que, a su vez, contribuyó a su ruina: el nacionalismo. Es éste el contexto de la “fortuna” en el cual han madurado –y esta será la parte conclusiva de mi disertación– los primeros proyectos y las agitaciones políticas que poseían como objeto la unificación de los estados de Europa, proyectos y acciones que, a su vez, han orientado, aún si de manera ni unívoca ni exclusiva, el curso de los hechos.

La agonía del sistema europeo de estados El historiador que ha descripto de modo más acabado los rasgos de este proceso ilustrando sus características salientes es Ludwig Dehio (Königsberg 1888 – Marburg 1963). Dehio no era un militante federalista. Sin embargo, ha sabido romper con Alemania –y con el fetiche de la nación que ha contaminado tan profundamente también la indagación histórica– apropiándose del postulado kantiano perfectamente plasmado en el título de un breve pero grandioso ensayo: Ideas para una historia universal en clave cosmopolita (1782).

Cuando en el año 1955 escribía La política alemana en la encrucijada, carecía de dudas respecto de que entre el valor de la unidad, sostenido por los fautores de la Wiedervereinigung (unificación), y aquel valor de la libertad, el cual implicaba a su vez una elección firme y rigurosa a favor de la solidaridad europea y occidental, era entonces necesario agruparse en las huestes de la libertad sin ninguna duda2. Sin embargo, este aspecto del problema alemán, como se presentó en la segunda posguerra, no era más que un aspecto secundario de la temática que constituía el centro focal de su reflexión histórico–política, una reflexión que lo condujo a romper con la historiografía nacional y, en una edad madura y posterior a la Segunda Guerra Mundial, a ocuparse de la Schuldfrage, de “la cuestión de la culpa” de Alemania. Dehio, aun si nunca comprometido con el nazismo, rechaza categóricamente su reconocimiento. Es cierto que la tragedia de Alemania se puede adscribir a ciertos trazos particulares del pasado germano, a su sociedad, su cultura, etc., pero Alemania –como el resto de los estados europeos partícipes del sistema europeo de estados– no determina exclusivamente el proceso histórico, ni tampoco el desarrollo político y social.

Este concepto ya había sido desarrollado por Leopold von Ranke quien, bajo la escolta de Maquiavelo, había puesto en evidencia cómo el carácter de las relaciones entre los estados determinaba los aspectos fundamentales de su constitución interna, y no lo contrario. En consecuencia, la mayor o menor centralización del poder, la más o menos acentuada militarización de la sociedad, el carácter autocrático o liberal de las instituciones políticas y el derecho, y aun las condiciones de la lucha de clases eran determinadas por la situación –más o menos tensa– de las relaciones internacionales.

Esta visión se radicaba en la gran tradición de la historiografía alemana, habitualmente conocida como Machtstaatgedanke (teoría de la razón de estado); afirmando el primado de que cada estado debe reconocer, so pena de desaparición, el valor de la seguridad, dicha visión invertía el principio aristotélico por el cual el gobierno (y consecuentemente su política externa) no es otra cosa que el espejo de una sociedad, un principio que ha estado ampliamente aceptado por las ideologías liberales, democráticas y socialistas cuando han imputado, en última instancia, las conductas agresivas o pacíficas de los estados en las relaciones internacionales a sus respectivos regímenes. Si la política alemana, pues, prolongó, sin solución de continuidad, aquella prusiana y fue autoritaria en el plano interno y agresiva en el externo hasta a promover una guerra total, ello se debe en primer término al hecho de que el II Reich, igual que Prusia, se encontró operando, desde su nacimiento, en un espacio rodeado de

grandes potencias (Francia al oeste, el Imperio de los Habsburgo al sur y Rusia al Este) y fue por lo tanto empujado por meras razones de supervivencia a realizar del modo más acabado los principios de Federico Guillermo I del “estado-cuartel”3. Este argumento fue aún más válido para el III Reich. Por el contrario, el Reino Unido, y en ciertos aspectos los Estados Unidos de Norteamérica, pudieron gozar del constitucionalismo, de la rule of law, del sistema de autonomías locales, de la conscripción voluntaria, en pocas palabras, pudieron conservar fuertes rasgos de un régimen liberal, solamente porque, islas políticas, podían limitarse a confiar la custodia de la propia seguridad a la flota y a su primacía sobre los mares.

La historia de Alemania, ergo, no es más, para Dehio, que un aspecto de la historia del sistema europeo de los estados. La vida de este sistema, asentado en las cenizas del sistema italiano de estados luego de que el avance otomano y el descubrimiento de América habían descolocado el centro político del Mediterráneo al Atlántico, no fue nunca librada al azar. La primera y fundamental ley es aquella del equilibrio y de la hegemonía.

Los estados libres, soberanos y competidores del sistema europeo –observa Dehio– son siempre estados coincidentes en un solo punto: evitar la unificación de Occidente bajo la hegemonía de uno de ellos y perder así la propia soberanía. Fuese España, Francia, Alemania, vale decir, en cada caso, el estado más fuerte del Continente que buscó conquistar una hegemonía estable, se encontró enfrentado a un sistema de potentes coaliciones que en guerras generales anularon sus tentativas. ¿Cuál fue la razón profunda por la cual, por cuatro siglos, estas coaliciones resultaron siempre victoriosas? El secreto reside en el hecho de que las grandes coaliciones hallaron el invencible apoyo de las potencias marginales de Europa, al oeste y al este: en primer lugar, en las potencias marítimas de occidente y, en segundo lugar, en las grandes potencias periféricas de oriente que pusieron a disposición de la lucha contra la potencia hegemónica las fuerzas de los territorios externos al sistema europeo; en el primer caso, las fuerzas de los territorios de ultramar, en el segundo, aquellas del continente euroasiático. Éste es el gran secreto de la historia moderna de los estados: que desde la periferia de Europa y desde el mundo extra-europeo nuevas fuerzas podían continuamente ser colocadas en el plato de la balanza de las grandes coaliciones, de manera que la diferencia crítica no fuera superada y el equilibrio oscilante fuese nuevamente restablecido4.

Sin embargo, este apoyo de las potencias marginales no era gratuito: restablecido el equilibrio y alejada la amenaza a la propia seguridad que implicaba la unidad del continente, éstas poseían la capacidad para extenderse más poderosas sobre los espacios externos. Por una parte, el crecimiento, hasta convertirse en potencia mundial, del Reino Unido y, seguidamente, de los Estados Unidos, así como también el significativo desarrollo de Rusia, fueron, en efecto, el precio pagado por el continente para preservar la libertad de las propias soberanías individuales y de su sistema de equilibrio.

La ideología justificativa del poder y tendiente a reforzar la lealtad hacia el mismo ha sido, en la historia del sistema europeo de estados, una constante persistente de las diversas tentativas hegemónicas: en el tiempo de Felipe II fue la defensa del catolicismo romano, con Napoleón, Wilhmen II y Hitler el nacionalismo.

Puente@Europa 13

Estas líneas fundamentales –escribe Dehio– son suficientes para identificar el momento en el cual el juego debía llegar a un fin: el momento en el cual, acrecentada hasta tal punto la potencia rusa y las potencias anglosajonas, las potencias europeas, limitadas siempre a sus antiguos confines pese a las luchas encarnizadas, se consumieron y redujeron a la dimensión de enanos. Este momento se acercó más rápidamente cuanto más velozmente las potencias mundiales se aprovecharon de las fuerzas expansivas de la civilización moderna, que ya no hallaba la dimensión necesaria para desarrollarse en el dividido espacio europeo, donde, todavía, había nacido. En el año 1945 estábamos en este punto.

El cambio fue repentino aunque preparado largamente. El plato europeo de la balanza, demasiado ligero, se alza y aquél de las potencias mundiales desciende. Las posiciones relativas de los dos platos se invirtieron completamente. Los sucesos europeos no eran más el centro de los acontecimientos mundiales; por el contrario, estos últimos comenzaron a determinar a los primeros.

El primer momento fundamental de la historia moderna europea pierde su fuerza, dado que una lucha hegemónica conducida por una potencia del viejo continente europeo sale de nuestro horizonte. El segundo momento crucial, la rivalidad entre anglosajones y rusos, es considerado fundamental sin discusión en Europa y en el mundo. Por una parte el edificio europeo se ha convertido en un conjunto de escombros sin forma, por otra parte se yergue como ruinas más o menos derruidas; pero el techo común del viejo sistema de equilibrio ha desaparecido completamente5.

La agonía de la ideología nacionalista La ideología justificativa del poder y tendiente a reforzar la lealtad hacia el mismo ha sido, en la historia del sistema europeo de estados, una constante persistente de las diversas tentativas hegemónicas: en el tiempo de Felipe II fue la defensa del catolicismo romano, con Napoleón, Wilhmen II y Hitler el nacionalismo. Bastaría esta simple evidencia para comprender cómo este fenómeno ha tenido una breve duración, poco más de ciento cincuenta años. Es evidente cómo, en la era “nacional” de la historia europea, proyectos o intentos de construcción de un estado federal o bien no se manifestaron, o al máximo, no fueron más que elucubraciones de intelectuales aislados.

Es también evidente cómo, colapsados los estados con la agonía del entero sistema político, estos proyectos o intentos fueron destinados a tener una diversa valoración. Una rápida mirada a la historia de esta “era nacional” bajo el prisma de la ideología nacionalista nos convencerá de este argumento.

Con anterioridad a la Revolución Francesa, la nación era un concepto que identificaba la comunidad espontánea, es decir, no organizada del poder político6. Tal como dice su propia etimología (natio, de nascor = nacer), el elemento constitutivo era un sentimiento de pertenencia, sobretodo, a la comunidad en la cual los hombres nacían, vivían y morían, y consecuentemente, a una lengua, a una costumbre, a tradiciones de carácter prevalentemente locales.

No excluía, por otra parte, sentimientos de pertenencia a otros grupos sociales que en alguna medida contribuían a definir la identidad de los hombres. De esta forma podía darse que un ciudadano de Strasburgo, además de al propio barrio y ciudad (es decir, los grupos sociales en los cuales interactuaba más o menos estrechamente, a través de aquellas que los británicos definen como face to face relations), sintiera también pertenencia a Alsacia (su comunidad lingüística), a la región renana (que constituía el ámbito natural de comercio), a la Lotaringia (quien en el pasado, aunque quizás todavía hoy, identificaba a una comunidad de costumbres y tradiciones), a Francia (el espacio que mancomunaba los súbditos del mismo monarca), a la Res publica europea literatorum, a la cristiandad y al mundo entero, según los principios del cosmopolitanismo y del siglo de las luces. Estos fenómenos de identificación podían coexistir, y de hecho coexistían, en una situación en la cual era bastante

14 Puente@Europa

común para los hombres considerarse como el centro de una serie de círculos concéntricos que iban desde el barrio hasta el género humano en su conjunto.

Con la Revolución Francesa, uno de estos círculos asume una preponderancia bastante mayor a la de los otros, o bien los reduce a una entidad subordinada o los cancela. Francia, el círculo que coincidía con la comunidad política, no fue más una nación entre las otras, una comunidad entre las otras, sino que fue la nación, la sola comunidad de destino como lo era en el ancien régime el sitio donde uno nacía, vivía y moría, junto a personas que hablaban la misma lengua, poseían las mismas costumbres, se conocían por el nombre; mientras la Francia nacional era constituida por hermanos que además no se comprendían porque hablaban lenguas diferentes. La nación devino así en sinónimo de pueblo (el conjunto de los súbditos que buscaron afirmarse como ciudadanos titulares de la soberanía). Pero los franceses, si es que eran un pueblo, no existían como nación, al menos en el sentido exclusivo que el término asume y el estado –que en el transcurso de un proceso secular se constituyó por medio de una burocracia cada vez más voluminosa y una centralización cada vez más acentuada– consolidó su “creación” con los instrumentos de la escuela pública, que impuso a todos la langue d’oil, de la conscripción obligatoria que ofreció a todos, con la experiencia del frente, la visión de un destino común bajo una bandera común y aquella de una diversidad profunda, tan elocuente como puede ser el lenguaje de las armas, con respeto a los extranjeros. La revolución industrial (que unificó el mercado), la lucha de clases (que heredó al estado aquellos que eran excluidos), las crecientes tensiones internacionales (que indujeron, con el proteccionismo y la autarquía, a la clausura nacional del mercado y la sociedad, acentuando el centralismo y el autoritarismo hasta subordinar la sociedad civil al poder militar), las guerras recurrentes (que justificaban la funesta retórica de la patria como la comunidad de destino en armas), la traición de la cultura (que desconoció su misión por servir al poder) hicieron el resto. De esta forma, se arrancaba del corazón de los franceses el sentimiento de pertenencia a las diversas nacionalidades y supranacionalidades espontáneas y anidaba el de pertenencia a una sola y exclusiva nacionalidad, presentada con los rasgos de la naturalidad y organizada desde el poder político: el estado nacional.

Este hecho marcaba la afirmación de una verdadera y propia ideología en el sentido marxista del término, aquel de conciencia auto mistificada, impuesta desde el poder dominante y justificativa del mismo. Lo que ocurrió en Francia con rasgos tan claros se reprodujo tarde o temprano, con analogías más o menos marcadas, en los otros países del continente.

Esta identificación arbitraria de pueblo (es decir de estado, un sujeto político, el sujeto de la política de potencia) y nación (un sujeto, por su propia naturaleza, no político) ha producido no solamente las nefastas consecuencias del nacionalismo –hasta el nazismo y el racismo- sino también, en el terreno específicamente cultural, la legitimación ética de la violencia (el servicio militar es el “sagrado deber de los ciudadanos”, como está escrito en el artículo 51 de la Constitución italiana), una blasfema traslación del lenguaje religioso al de la política (“el altar de la patria”, “los mártires de la patria”, “los sagrados confines nacionales”, las increíbles falsificaciones históricas, como si fuese posible comprender algo de la historia política o social de Italia, Francia, Alemania, etc. sin referirse al modo de producción o al sistema europeo y, después del ’45, al sistema mundial de estados), y la subordinación de la ciencia a la razón de estado (la instrumentalización de las ciencias sociales y el empleo de las ciencias naturales para objetivos de potencia).

No es el caso considerar estos equívocos del nacionalismo con suficiencia, porque no han sido todavía plenamente reparados. Son prueba de que los prejuicios nacionales todavía perduran. Pero, afortunadamente, acontece a su vez que la realidad marcha más expeditamente que las ideas. Es un hecho que la fórmula política nacional ha entrado en crisis con la Segunda Guerra Mundial así como es una realidad la agonía del sistema europeo de los estados, sobre cuyas

Se trata de una sociedad que está negando el principio de la nacionalidad exclusiva y expresando una multiplicidad de nuevas lealtades que tienden a organizarse con diversos grados de gobierno.

Por consiguiente, una “sociedad federal”.

cenizas está quizás por nacer una nueva estatalidad (aquella europea) que no anula las naciones históricas, las naciones ya organizadas, sino que supera su carácter exclusivo, dado que organiza también una supranacionalidad hasta ahora solamente espontánea. No es suficiente. Luego de la misma crisis, otras nacionalidades, que poseían simplemente un carácter de espontaneidad, se organizan o comienzan a organizarse. Se trata, en este caso, de infranacionalidades espontáneas. Ha sucedido en Alemania, con la creación de los Länder; ha ocurrido en Italia, en España y también en Francia con el regionalismo. Se trata de un proceso en curso que está destinado a profundizarse a medida que con la construcción de Europa se afirme el federalismo.

Parece, pues, legítimo sostener que la sociedad europea que se va delineando si bien, por un lado, presenta, en virtud de la creciente interdependencia generada desde el desarrollo de las fuerzas productivas, suficientes caracteres unitarios, por el otro, gracias a la crisis del estado nacional y de su ideología justificativa (el nacionalismo), aparece más segmentada y articulada que cincuenta años atrás. La contradicción es sólo aparente. Se trata de una sociedad que está negando el principio de la nacionalidad exclusiva y expresando una multiplicidad de nuevas lealtades que tienden a organizarse con diversos grados de gobierno. Por consiguiente, una “sociedad federal”.

De esta realidad social deberán tener cuenta aquellos que temen un poder burocrático, centralizado en Bruselas, como si el éxito de la construcción europea no dependiese de su historia, sino de los caprichos de algunos sin criterio, y Europa pudiese, pues, construirse según el modelo del estado jacobino-napoleónico sobre la base de una imaginaria sociedad nacional europea. En realidad, si la sociedad europea es una sociedad federal, la fórmula política adecuada no es aquella del estado nacional, con sus nefastos rasgos, sino aquella del

estado federal. No es casual, entonces, que en este marco madure una consciencia “virtuosa” capaz de formular proyectos federalistas capaces de orientar, en alguna medida, el “curso de las cosas”.

Las ideas Afirmar que las ideas maduran en determinadas situaciones históricas es simplemente banal, obvio. Igualmente banal y obvio es afirmar que la historia de las ideas mantiene una relativa autonomía.

Basta pensar, a modo de ejemplo, en aquellas ideas de Einstein que nacen del deseo de refutar teorías precedentes y que tienen muy poco que ver con el desarrollo de las fuerzas productivas o con el acontecer de las tensiones internacionales.

El desarrollo de las ideas federalistas en la era del nacionalismo es una demostración tanto de la autonomía relativa de las ideas cuanto del condicionamiento que generan las situaciones históricas.

El primer dato caracteriza su manifestación en el Reino Unido, el segundo en el continente.

Ideas federalistas en el Reino Unido La lengua ha jugado un papel relevante en la promoción de los estudios federalistas en la isla. Pero no es el único factor. Es sabido que John Adams, ciudadano de Massachussets y primo de Samuel, una vez nombrado embajador de los Estados Unidos en Londres, teniendo poco que hacer, pasó gran parte de su tiempo en el British Museum estudiando los antecedentes históricos del federalismo norteamericano y publicó una rica compilación de “constituciones” de la antigüedad helénica y romana. También es conocido el hecho de

Puente@Europa 15

Parece, pues, legítimo sostener que la sociedad europea que se va delineando si bien, por un lado, presenta, en virtud de la creciente interdependencia generada desde el desarrollo de las fuerzas productivas, suficientes caracteres unitarios, por el otro, gracias a la crisis del estado nacional y de su ideología justificativa (el nacionalismo), aparece más segmentada y articulada que cincuenta años atrás.

que Freeman, gran historiador del derecho romano, utilizó estos estudios para publicar una preciada obra sobre el federalismo antiguo.

Estos estudios desarrollados en Cambridge influyeron profundamente la obra de John Robert Seeley, profesor de la misma universidad, hasta conducirlo a la exquisita lecture celebrada en la Peace Society de Londres en 1870 titulada The United States of Europe, en la cual propugna que también Europa realice el modelo de estatidad formulado por Hamilton. Si eso sucediese no sólo la paz triunfaría en la relaciones entre estados, caracterizadas hasta ahora por la guerra, sino que Europa lanzaría un mensaje de histórica envergadura para el mundo entero. “Si” resalta Seeley, “los americanos han realizado lo que ahora se propone para Europa, sus condiciones eran mucho mas favorables... al punto que se puede afirmar que la Federación fue brindada por la Providencia”. Un significado bien diferente tendría “juntar indisolublemente tantas razas rivales, tantos estados rivales, tantas religiones rivales, ingleses y franceses, alemanes y eslavos, españoles e italianos... Una revolución de tal envergadura en las relaciones humanas, estoy convencido, no se ha visto jamás”7 ya que constituiría la primer gran construcción en el camino de la paz, surgiendo “como un templo majestuoso sobre la tumba de la guerra”8. Con Seeley, el federalismo británico, sin embargo, comienza a manifestar los primeros nexos con la situación histórica. Es siempre reconocido cómo el mismo Seeley se convirtió en fundador de la Imperial Federation League, una liga que organizó, de 1884 al ’93, dos congresos sobre la base de la tesis de que, frente a los primeros problemas de gestión del por aquel entonces vastísimo imperio británico, era necesario transformarlo en una federación9 y los dominions en estados miembros de la misma. El escaso desarrollo de las comunicaciones de la época no permitía el proceder exitoso de conferencias abiertas a los ciudadanos del mundo entero y la League desapareció. Sin embargo, el fundamento teórico de su proyecto no desapareció, sino que se reformuló en una escala mucho más pequeña.

Luego de la victoria británica en la guerra de los Boers, en efecto, Lord Milner, nombrado gobernador de Sudáfrica, convocó a dos jóvenes estudiosos a que lo asistieran y que formularan un plan para organizar constitucionalmente un territorio tan vasto: Lionel Curtis y Phillip Kerr, el Marqués de Lothian. Ambos realizaron un proyecto de inspiración hamiltoniana. El proyecto no se realizó, pero perduró siempre presente en el pensamiento de los dos arquitectos constitucionales quienes, desde aquel entonces, consideraron el modelo constitucional norteamericano como el único remedio eficaz para prevenir (Lothian incluso decía “abolir”) la guerra, garantizar la rule of law y afirmar la democracia también en el nivel de las relaciones internacionales. Lothian –debemos recordar- utilizó este modelo para proponer la solución federal a las crecientes discordias emergentes en la India de los años ‘30 y para someter a dura crítica el proyecto wilsoniano de la League of Nations –que consideraba igual a todas las confederaciones: nada de diferente respecto a las tradicionales alianzas internacionales, débiles y precarias– y, finalmente,

16 Puente@Europa

luego del ascenso al poder de Hitler, para ofrecer una memorable lecture titulada Pacifism is not enough nor patriotism either que permanece aún hoy como una de las contribuciones más lúcidas del pensamiento federal10.

Estos estudios tuvieron, como veremos, una crucial influencia en los desarrollos de las ideas federalistas en el continente; pero antes de atravesar el Channel brindaron un aporte de decisiva importancia al desarrollo del primer movimiento federalista de la historia: Federal Union Now. Fundada por tres jóvenes estudiantes de Oxford en el transcurso de una reunión histórica frente a un “barrel of beer”, durante la víspera del segundo conflicto mundial, Federal Union reunió el difuso pacifismo existente en el país en un proyecto de Federación europea que buscaba recoger las democracias sobrevivientes y oponer esta nueva entidad al proyecto hitleriano, convencida de que esta grandiosa realización no solo podría conducir a Hitler a limitar su metas, sino que también, con el consenso recogido y revitalizado de las fuerzas de resistencia en los diversos países caídos en el fascismo, habría constituido un paso decisivo en su derrota. Federal Union, que había registrado entre sus adherentes renombradas personalidades como Bertrand Russell, George Orwell, Alexander Fleming y numerosos otros, fenece al finalizar la guerra pero sus Federal Tracts –panfletos sobre los diversos aspectos de la cultura federalista escritos por grandes estudiosos de su tiempo (de Lionel Robbins a Barbara Wootton, de Ivor Jennings a Kenneth C. Wheare, de William Beveridge al mismo Lord Lothian)– ejercieron un decisiva influencia sobre la Chatham House y, junto a la acción de Jean Monnet, contribuyeron a la formulación del proyecto de Indissoluble Union ofrecido por W. Churchill a Francia el 16 de junio de 1940, en la víspera del armisticio con Alemania11. Estos Federal Tracts, como veremos, tuvieron un importante impacto sobre el pensamiento de los confinados de Ventotene y contribuyeron fuertemente al nacimiento del famoso Manifiesto.

Ideas federalistas en el Continente El proyecto de construir los Estados Unidos de Europa se había manifestado en la mitad del 1800 en Italia gracias a las reflexiones de Cattaneo quien lo auguraba en el ’48, empezando por la transformación del imperio Habsburgo en una federación democrática: “no tendremos jamás paz sin los Estados Unidos de Europa”12. La convocatoria no fue escuchada. Y se volvió a hablar de ella luego de la aparición, en el seno del sistema europeo de estados, de Alemania e Italia unificadas, hechos que, al menos en prospectiva, tornaban previsibles muchas tensiones en el mismo sistema. Son notables los congresos de la paz promovidos por Víctor Hugo, congresos que estaban dedicados a difundir la expresión “Estados Unidos de Europa” y otras voces aisladas en Francia, Italia, Alemania y en el Imperio Habsburgo.

En términos generales, parece correcta la tesis de aquellos que, comenzando por Mario Albertini, sostienen que la reivindicación de la unidad europea creció a medida que Europa se dirigía hacia el precipicio de las guerras mundiales, con el acontecer de la anarquía internacional y la afirmación cada vez más fuerte del nacionalismo13.

Es en este marco que se inserta la reflexión de Luigi Einaudi quien, en el invierno del 1918/19 publicó, en el Corriere della Sera, bajo el seudónimo de Junius, una serie de exquisitos artículos en los cuales sometía a crítica a la Sociedad de las Naciones en los mismos términos empleados por Hamilton y los federalistas británicos14.

Pero es sobre todo en el interregno entre las dos guerras mundiales, en el punto culmine del nacionalismo devenido fascismo y nazismo, que el proyecto europeo se difunde. En particular, en los ámbitos de la Resistencia. Se trata de corolarios colocados al final de la página de reivindicaciones de libertad, democracia, justicia social y, según las diversas aproximaciones ideológicas, de programas por realizarse una vez que los estados fueran liberados del nazifascismo: Círculo de la Rosa Blanca en Alemania, Libérer et fédérer, Franc Tireur en Francia, los hermanos Rosselli, Duccio Galimberti, tan sólo por citar los nombres más conocidos en Italia.

Estas posiciones, comprendidas las de Einaudi, presentan un rasgo común: todas intentaban subrayar cómo, en el marco del federalismo, resultaría posible articular de manera más coherente los valores democráticos, liberales o socialistas, los cuales, nacidos como valores universales, habían sido vulgarmente mutilados y reducidos a mentira por la cultura del nacionalismo (¡Libertad de los italianos a expensas de la libertad de los franceses! Y así sucesivamente). Sin embargo, ninguno de ellos había considerado transferir esta cultura desde el nivel del análisis al de la praxis. La federación europea devino, en efecto, no solamente un criterio para comprender la crisis europea, sino un criterio de acción política con Jean Monnet y el Manifiesto de Ventotene. El aporte de Jean Monnet presenta una historia particular, de la cual nos ocuparemos prontamente. La contribución de Ventotene, por el contrario, se inserta perfectamente en el esquema que hemos propuesto, afirmando las relaciones entre el curso de las cosas y las ideas. Es Luigi Einaudi quien sostiene con autoridad esta perspectiva. En la profusamente citada intervención en la Asamblea constituyente, cuando se discute la aceptación del Tratado de paz, Einaudi, en abierta polémica con Benedetto Croce –que defendía su rechazo debido a las mutilaciones territoriales impuestas al país– sostenía que era necesario abrir una nueva página en la historia europea, una página con contenidos opuestos a aquellos del proyecto hitleriano. El tirano alemán, pensaba Einaudi, había dado voz a la fuerte propensión de Europa hacia su propia unidad –una unidad que poseía raíces profundas en su historia y raíces recientes, pero todavía más potentes, en el desafío lanzado por el desarrollo de las fuerzas productivas y por la misma insipiencia del Tratado de Versailles15– persiguiéndola con la spada di Satana (el dominio imperio).

Se trataba entonces, saliendo del proyecto hitleriano, de clausurar

esa página maldita y abrir una nueva, la de la construcción de la unidad europea con la spada di Dio (con el consenso democrático, la libertad, el federalismo16). El vaticinio de Einaudi había ya sido recogido en Ventotene (verano de 1941) y luego en Milán (27 y 28 de agosto de 1943, en la Fundación del Movimiento federalista europeo) y, bajo la guía de Altiero Spinelli y Ernesto Rossi, sale a la luz la primer formación política consistente que tendría como objetivo prioritario y específico la realización de la Federación europea.

Jean Monnet Es necesario ahora ocuparse de dos grandes arquitectos de la unidad europea: Jean Monnet y Alterio Spinelli17. Para ambos el objetivo era la construcción del estado. Sin embargo, provenían de historias diversas y proponían caminos diferentes para lograrlo.

En sus Memoires (que fueron en verdad escritas por François Fontaine; Monnet, él mismo lo reconocía, amaba escribir documentos breves capaces de incidir sobre las decisiones importantes, ¡sin perder tiempo en hablar de sí mismo!), aparece como un gran solitario atento como ninguno a las contradicciones de su tiempo, a la constante búsqueda de las soluciones apropiadas, fascinado por la constitución de los Estados Unidos. A estos datos del conocimiento, Monnet unía una profunda reflexión relativa al método de la acción política: estaba convencido de que quien detentaba el poder de decidir no escuchaba a nadie, salvo en una situación de impasse, y que, frente al impasse, aunque la solución perfecta al problema se colocase en el lejano futuro, era posible ser escuchado y ser exitoso solamente proponiendo una “action profonde, réelle, immédiate et dramatique…sur un point limité mais décisif qui soit en mesure de changer radicalement les données du problème”. Su descripción de la acción concebida y desarrollada con un puñado de amigos, la elaboración de un memorandum enviado a Schuman, los frenéticos contactos con Adenauer y finalmente la Déclaration del 9 de mayo de 1950 que proponía la Comunidad del Carbón y del Acero como la única respuesta eficaz a la demanda norteamericana de reconstrucción de la República Federal Alemana (el bastión más avanzado y también el más débil del conjunto occidental frente a la agresividad del estalinismo) y a la recuperación de Francia, con la prospectiva del renacimiento alemán y su rearme, de los fantasmas de 1870, 1914 y 1939, constituye la página más fascinante de la historia europea contemporánea18. Las instituciones de la Comunidad, que tenía una sólida base de poder en la reconciliación franco-alemana, eran expresamente concebidas como les premières assises concrètes de la Fédération européenne. Son suficientes estos breves datos para comprender la esencia del método de acción monnetiano. Erróneamente, este método ha sido analizado como una expresión típica del funcionalismo, el cual creo es posible a grosso modo sintetizar de la siguiente manera: transferir a nivel europeo un número creciente de funciones sin que parezca evidente que, para completar la casa, es necesario construir el techo, es decir, escribir una constitución

Puente@Europa 17

que funde legítimamente el estado. Monnet se encontraba alejado de estas locuras. Sabía perfectamente que fundar un estado implica la transferencia del poder soberano y que ello no se encuentra un poco por aquí y otro poco por allá: o pertenece a los estados o pertenece a la Federación. Tertium non datur, del mismo modo que una mujer es virgen o no lo es, como gustaba decir Chiti Batelli. Era, por el contrario, un perfecto ejemplo del “consejero del Príncipe”, porque estaba convencido de que la federación no se hace tout d’un coup, pero se trata, sin perder jamás de vista el objetivo, de cumplimentar atti di costruzione que abran la senda a otros sucesivos, que a la vez sean capaces de conducir hacia aquel final: la fundación del estado.

Es un hecho que la Comunidad ha abierto una fase nueva en la historia europea, una verdadera revolución copernicana: considerar al vecino, aquel que se encuentra en la orilla derecha del Reno y limita directamente con Francia, ya no como el enemigo actual o potencial, (aquel con el cual vale el principio británico del beggar my neighbour), sino como el natural partner. Y, a partir de la reconciliación franco-alemana, los Caín y Abel de la historia contemporánea europea, ¿por qué no ha de ser posible una reconciliación indo-pakistaní, greco-turca, argelino-marroquí e, israelí-palestina? ¿Y por qué, pasado mañana, sobre la base del modelo comunitario, no podría ser factible un proceso de unificación regional en África, América Latina, y en un futuro próximo, el mundo entero? Bajo este perfil se puede afirmar que la agonía del sistema europeo de los estados está en las raíces de las ideas que, transformadas en instituciones, han abierto un camino para poner un histórico fin al nacionalismo y han inaugurado una nueva fase en la historia: la de la superación de la división, comenzando por la europea, de la humanidad entera. En ello radica toda la grandeza de Jean Monnet.

Altiero Spinelli Ha sido, bajo algunos aspectos, como Monnet, un gran “consejero del Príncipe”. De De Gasperi, aunque fugazmente, de Nenni y, finalmente, de Berlinguer –pero siempre desde posiciones autónomas.

Sabía que para conducir al éxito la revolución federalista era necesario, lamentablemente, el poder, aquello que, institucionalmente, tiene

18 Puente@Europa

dividida a Europa; pero que en las contradicciones que el proceso histórico inevitablemente presenta –contradicciones todas referibles a aquella central entre la dimensión supranacional de los problemas de seguridad y del crecimiento económico y aquella nacional de los estados– puede ser empleado para construir la federación. Es necesario combinarse, asociarse con “hombres de estado”, quienes, a diferencia de los “hombres políticos”, no se ocupan tan sólo, o al menos no exclusivamente, de las próximas elecciones, sino de las futuras generaciones. De Gasperi, Berlinguer, y en cierta medida, también Nenni fueron “hombres de estado”. Spinelli, con Maquiavello, sabía que aquellos que desean farsi capo a introdurre nuovi ordini, si desean ser exitosos deben poder forzare; “donde nasce che li profeti armati vinsono e li disarmati ruinorono”. Y sabía también que este “forzar” es posible solamente con la condición de que los innovatori estén per sé medesemi y no dependano da altri. Por ello Spinelli fundó su autonomía sobre un movimiento, la única formación adecuada para gestionar una transición histórica. Un movimiento autónomo bajo un perfil cultural, político y organizativo. El Movimiento Federalista Europeo (MFE), más allá de la fugaz aparición de la Federal Union, es la primera organización en la historia con el objetivo de la fundación de una federación sobre un área ya organizada bajo el formato de estados (que además, poco comparten con las 13 ex colonias británicas de América del Norte o con un puñado de cantones alpinos en Suiza). A diferencia de Lothian, Robbins, Wootton y también Einaudi, todos liberales o socialistas, convencidos de que serían más convincentes como tales siendo también federalistas, Spinelli, a quien le hubiese preguntado por su identidad, habria respondido “soy federalista”. Ello le permitía dialogar con todos y construir, como hizo durante el transcurso de su aventura en el Parlamento Europeo, una mayoría que aunaba demócrata cristianos, liberales, socialistas, comunistas aunque también un ex fascista como Almirante.

Su historia es tan fascinante como la de Monnet. Joven dirigente comunista, procesado y encarcelado de 1926 a 1939, y después confinado a Ventotene hasta la caída del régimen en julio del ’43, luego de las purgas estalinistas, y, sobretodo, del pacto Von RibbentropMolotov (¡la voz de la renovación comunista que se pone de acuerdo

con su propio verdugo!) critica el internacionalismo proletario – y se libera del mismo– del mismo modo en el cual su compañero de confinamiento, Ernesto Rossi, se liberaba del mito del internacionalismo liberal (luego de los abiertos choques entre liberales y fascistas) y, junto a él está Colorni, colocando en la Federación europea la única respuesta a la tragedia de la guerra y del nacionalismo.

De aquí nace el Manifiesto de Ventotene. Rossi, un liberal que hoy calificaríamos de izquierda, quien conocía los escritos de Einaudi antes citados y que mantenía con él un intercambio epistolar sobre cuestiones meramente económicas, envió el boceto del Manifiesto a quien consideraba un maestro, y éste, con la gentileza que le era característica, responde diciendo “bravo muchachos, veo que están intentando inventar la rueda, aunque algunos ya lo hayan pensando antes”. Y acompañó esta carta con algunos escritos de los federalistas británicos (el propio Spinelli me confió un día que se trataba de un ensayo de Lord Lothian titulado The ending of Armageddon) que prontamente parecieron para Alterio y Rossi come una rivelazione.

Como se puede apreciar, en la historia todo sucede y nada es por casualidad: agonía del sistema europeo de estados, federalismo británico, Einaudi, proyecto hitleriano de unidad realizado con la espada de Satanás, cárcel y confinamiento, pacto Von Ribbentrop-Molotov, y, sobretodo, el coraje del “no” y la aspiración a cubrir el rol de los grandes personajes que Maquiavelo evoca en el capítulo VI de El Príncipe.

Es sabido cómo Spinelli sugirió a De Gasperi ponerse de pie, cuando sobre el tapete estaba la construcción de la Comunidad Europea de Defensa, a favor del estado europeo, sosteniendo que un ejército no es más que un instrumento militar, pero que define quién posee el derecho/poder de declarar la guerra y hacer la paz, de recolectar impuestos para solventar gastos militares y observando que estos poderes pertenecen a los estados (y en este caso estamos frente a una mera coalición tradicional) o pertenecen al jefe de estado mayor europeo (y en este caso, tenemos un ejército europeo, pero junto a un poder militar superior al de los estados, es decir un estado de hecho idéntico a aquel contra el cual se batió la Resistencia). Según Spinelli, entonces, se salía de esta contradicción únicamente subordinando el ejército europeo a un estado europeo. Maria Romana Catti De Gasperi, en un volumen dedicado a la memoria del padre, escribe que cuando éste leyó el Memorándum de Spinelli reaccionó afirmando que “los federalistas tienen razón” y luchó, con éxito, para que en el Tratado CED se insertase el famoso artículo 38 que, sustancialmente, proveía confiar el mandato constituyente a la Asamblea de la Comunidad para alcanzar la fundación de la “Comunidad Política”.

Es aún más notorio cómo en los años ’60, Spinelli dejó la guía del MFE y, a través de un largo recorrido –que lo llevó hasta la Comisión de la Comunidad Económica Europea, hasta el Parlamento nacional como independiente electo en la lista del PCI y, siempre en esas vestiduras, hasta al Parlamento Europeo– dio vida (esta vez en primera persona) a su segundo intento de fundar el estado europeo

con el famoso Progetto di Trattato istituente l’Unione europea. Es placentero recordar cómo, llegado a Strasburgo electo en las listas del PCI, muchos lo miraron con sospecha por estar reingresando a las filas del partido que lo había expulsado en el tiempo de la prisión y que él había despreciado durante la guerra fría, A estos señores, Spinelli, con una pizca de auto ironía, respondía que “no es verdad que Spinelli se ha convertido en comunista; es verdad que el PCI se ha convertido en spinelliano”. Considerando la situación europea de 1971 y la actitud de Berlinguer después de los sucesos de Praga y de los enfrentamientos del propio Spinelli, no es azaroso afirmar que Spinelli tenía al menos un poquito de razón.

Su recorrido es sinuoso y nunca rectilíneo. A aquellos que le imputaban cambios de ruta recordándole lo que había dicho o escrito en circunstancias anteriores, Spinelli respondía “yo no soy spinelliano”. Pero sobre un punto Spinelli permanece ferozmente coherente: la defensa del principio constituyente, es decir, como enseñaba la aventura americana, que no es posible fundar un estado nuevo con conferencias diplomáticas en las cuales fatalmente cada estado busca tirar la soga para su propio lado (y es normal y justo que así sea: los diplomáticos responden a sus cancillerías y éstas al gobierno que a su vez responde al parlamento y éste a los electores nacionales).

El único método adecuado es conducir a quien tiene el poder de hacerlo (los gobiernos) a firmar un pacto con el cual se confía a una asamblea constituyente la tarea de definir las competencias de la federación, de los estados miembros y de sus recíprocas relaciones.

Mientras en las conferencias diplomáticas impera el derecho de veto, en las asambleas se vota por mayoría. En esencia, Spinelli estaba convencido de que no se puede crear el estado europeo excluyendo a los ciudadanos. A este principio permaneció fiel durante su entera batalla per un’Europa libera e unita.

En su lucha en el Parlamento Europeo, Altiero, como se diría en la jerga militar, fue capaz de construir una avanzada en el territorio enemigo. Pero, como bien saben los militares desde los tiempos de Clausewitz, si en este ejercicio no arriban el grueso de las fuerzas, el avance está destinado a sucumbir. Del Progetto di Trattato emerge el Acta Unica Europea: de la montaña ha salido el ratón. Spinelli, entonces, fue derrotado. Pero en abril de 1985, un año antes de su muerte, en una reunión del Comité central del MFE, aquel movimiento que de hecho había abandonado para correr en tanto cavalier seul, se reconoció que, sin un movimiento autónomo, supranacional, capaz de agitar la opinión pública y de reclutar fuerzas, cada intento como aquel de Strasburgo estaba destinado al fracaso. Esta fuerza es la idea menos conocida, de la cual menos se habla cuando se discurre sobre Spinelli. Sin embargo, junto al método de Monnet, es quizás la idea más fuerte que el proceso de unificación europea puede ofrecer a aquellos que en las partes más dispares del mundo se aprestan a dar los primeros pasos hacia la liquidación de la maldición nacional y hacia la construcción del federalismo.

Estas posiciones, comprendidas las de Einaudi, presentan un rasgo común: todas intentaban subrayar cómo, en el marco del federalismo, resultaría posible articular de manera más coherente los valores democráticos, liberales o socialistas, los cuales, nacidos como valores universales, habían sido vulgarmente mutilados y reducidos a mentira por la cultura del nacionalismo (¡Libertad de los italianos a expensas de la libertad de los franceses! Y así sucesivamente).

Puente@Europa 19

Notas Nota del Coordinador Editorial (N.C.E): este texto fue presentado y comentado (por Miguel Ángel Ciuro Caldani, profesor de la Universidad Nacional de Rosario) en el seminario Ideas e instituciones: ¿motores de la integración?, el 15 de noviembre de 2010. Para más información, ver la Presentación en este número. Las negritas son del autor.

2 Ver La politica tedesca al bivio, en Deutschland und die Weltpolitik im 20. Jahrhundert, München, 1955, trad. it. La Germania e la politica mondiale nel XX secolo, Milano, Comunità, 1962, pp. 9-32, p.

25.

3 Ver “La continuité de l’histoire germano-prussienne de 1940 à 1945”, en Le Fédéraliste, A. IV, 1962, n. 2, pp. 162-179.

4 Ver “L’agonia del sistema europeo degli Stati”, en La Germania..., cit., pp. 111‑112.

5 Ver “L’agonia del sistema europeo degli Stati”, en La Germania..., cit., pp. 113‑114.

6 El énfasis es del autor.

7 John Robert Seeley, “The United States of Europe”, en Macmillan’s Magazine, vol. XXIII, London, 1871, pp. 436-48, trad it. “Gli Stati Uniti d’Europa” en Il Federalista, A. XXXI, 1989, n.2, pp. 1964-95.

La cita se encuentra en esta versión en la p. 189.

8 Ibid., p. 194.

9 El Reino Unido no debería formar parte de ese proyecto. Aquí se encuentran las raíces de un comportamiento británico que se expresa plenamente en la segunda posguerra, en su máximo nivel, con aquel personaje que los federalistas amaban designar con el apelativo that woman, es decir, ¡la Sra. Tatcher!

10 Lord Lothian, Pacifism is not enough nor patriotism either, London, Oxford University Press, 1935.

11 Ver David Thomson, The proposal for Anglo-French Union in 1940, Oxford, Clarendon Press, 1966.

12 Carlo Cattaneo, L’insurrezione di Milano [1848], Milano, Feltrin1

20 Puente@Europa

nelli, 2011.

13 Mario Albertini, Il Risorgimento e l’unità europea, Napoli, Guida, 1980.

14 Los artículos de Einaudi han sido compliados y publicados en el volumen La guerra e l’unità europea, Milano, Comunità, 1948 y publicados nuevamente por Il Mulino, Bologna, 1986.

15 Einaudi se refiere con lucidez a la teoría hitleriana del Lebensraum (el espacio vital) que ya no era más Alemania sino Europa. En su perspectiva, el proyecto europeo madurado en la Resistencia no era más que la respuesta antifascista al proyecto hitleriano. Es fácil percibir que Alemania supo expresar, al igual que Wilson, la consciencia de la nueva dimensión mundial del sistema político y de la dimensión, consecuentemente mundial, de la respuesta que era necesario ofrecer a los nuevos problemas. La respuesta alemana (la unidad imperial de Europa para convertirla en el sujeto adecuado a las nuevas dimensiones del mercado y de la política) se reveló ilusoria y aquella de Wilson inadecuada. Pero es un hecho que los federalistas, de Luigi Einaudi a Lord Lothian a Lionel Robbins, cuando, solos, en el período entre las dos guerras mundiales, indicaron que era la Federación europea el único medio para pacificar Europa, instituir un equilibrio articulado y abrir el camino hacia la fundación del gobierno mundial, se referían a esas dos posiciones. El resto, en efecto, no eran más que balbuceos, balbuceos de hombres del pasado.

16 Luigi Einaudi, op. cit., p. 48.

17 Es ciertamente irrespetuoso para otros grandes personajes que pensaron y actuaron en Ventotene y Milano referirse exclusivamente a Spinelli. El aporte de Rossi y de Colorni, en primer lugar, pero también el de muchos otros fue extraordinariamente importante.

Para considerar la contribución femenina basta recordar a Ursula Hirschmann y Ada Rossi.

18 Sobre esta cuestión, ver “La declaración Schuman, un recorrido histórico”, en Puente@Europa, A. VIII, n. 1, abril 2010, sección Archivos, pp. 69-80.

Puente@Europa - Año IX - Nro. 1 Junio 2011

EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO EN LA UNIÓN EUROPEA: FORMAS Y PROCEDIMIENTOS1 por Andrea Manzella

La cuestión democrática permanece siempre abierta en la Unión Europea como cuestión de legitimación de poderes y autoridades supranacionales. Legitimación, en última instancia, de la “constitucionalidad” de un ordenamiento que ya ha cambiado profundamente las constituciones de los Estados miembros. El análisis de la legitimación democrática de un ordenamiento implica además el estudio de su eficacia para conectar las instituciones nacionales con las instituciones comunitarias, las instituciones comunitarias entre sí, y, finalmente, las instituciones con los ciudadanos.

Sobre la existencia y sobre el grado de esta legitimación se ejerce una “vigilancia armada” –con las armas de los jueces “constitu-

cionales” de los Estados miembros de la Unión. Conscientes de que cualquier vacío de democracia podría ser inmediatamente explotado por las pulsiones anti-unionistas siempre presentes, la preocupación por cualquier fenómeno de déficit democrático está, en consecuencia, más que justificada por el carácter político mismo de la compleja construcción europea.

Absurda (o por lo menos anacrónica en relación a las ya superadas hegemonías tecnocráticas) es, en cambio, la denuncia de un déficit democrático estructural intrínseco de la Unión Europea. En los hechos, a esta perdurable denuncia (que une, tal vez, por la paradoja de los extremos, tanto a los federalistas como a los anti-unionistas)

Puente@Europa 21

En suma, la marcha de la Unión Europea va del mercado a los derechos, del reconocimiento de los derechos de libertad necesarios para el mercado común europeo al reconocimiento de los derechos de libertad necesarios para la ciudadanía europea como tal. escapa la fina naturaleza jurídica y política del ordenamiento europeo. Éste, de hecho, no es una supraestructura que pesa como cuerpo extraño sobre las constituciones nacionales. Es, en cambio, una estructura entrelazada con las estructuras constitucionales nacionales, tanto que forma una verdadera y propia unión de constituciones.

Esto significa que hay una “comunicación de principios” entre los ordenamientos. Las cualidades democráticas de uno se trasladan a los otros, así como se contaminan sus defectos. Por lo tanto, los jueces constitucionales que en los Estados miembros de la Unión o en Luxemburgo velan por los principios democráticos, desarrollan una tarea común, son jueces “comunes” del sistema de garantías europeas.

Estas consideraciones resultan convalidadas por las formas y los procedimientos que conforman el paradigma del principio democrático de la Unión. No sólo porque junto a la tradicional democracia representativa esté fuertemente enraizada la democracia de los derechos y porque haya aparecido una forma de democracia de participación, sino porque en cada una de estas formas del principio democrático la conexión entre procedimientos europeos y procedimientos nacionales aparece como inseparable.

No debe por esto leerse en sentido absoluto y exhaustivo aquella norma del tratado que dice que el funcionamiento de la Unión se funda sobre la democracia representativa (art. 10 TUE)2. Ni siquiera cuando especifica que hay un criterio de representación directa y un criterio de representación indirecta. Los ciudadanos están directamente representados a nivel de la Unión Europea por el Parlamento Europeo. Los Estados miembros están, en cambio, representados por sus respectivos gobiernos, a su vez, democráticamente responsables ante sus propios parlamentos nacionales. Ésta no es una declaración exhaustiva, porque el funcionamiento de la Unión se funda también en la democracia de los derechos y en la democracia participativa.

La democracia representativa es, en todo caso, aquella inmediatamente evocativa de mecanismos propios del constitucionalismo de todos los tiempos. Y es natural que el ordenamiento europeo apunte en primer lugar a ella para la propia legitimación erga omnes. El Parlamento Europeo es el eje de este sistema de legitimación. Su centralidad reside en su estructura y en sus funciones. En lo que se refiere a su estructura, tenemos: - - -

el criterio del carácter proporcional del voto; el criterio de la proporcionalidad regresiva; el voto por fusión (grupos políticos) y no por delegación nacional.

Los tres criterios son garantías para asegurar: - - -

la incorporación en el parlamento incluso de corrientes políticas minoritarias en la sociedad civil europea; la representación también de los estados más pequeños (cada uno de los 6 diputados de Malta representa 80 mil habitantes; cada uno de los 99 diputados de Alemania representa 830 mil); el carácter de supranacionalidad de la institución.

- - -

las funciones de orientación y control frente la Comisión (con la que forma un verdadero bloque institucional de tipo “fiduciario”); las funciones presupuestarias; el principio de accountability que hace valer ante el presidente del Consejo Europeo, el Consejo de Ministros y el mismo presidente del Banco Central Europeo.

Esta centralidad del Parlamento Europeo es atemperada por la fuerte irrupción en el ordenamiento de la Unión del principio de cooperación activa de los parlamentos nacionales (art. 12 TUE3 y protocolo n. 14). Dicha cooperación interparlamentaria comporta un transfert recíproco de legitimación que es notable en materia de la defensa militar (donde los parlamentos nacionales cooperan con el Parlamento Europeo) y muy notable en el caso previsto por la institución de Convenciones comunes para la revisión constitucional de los tratados. Se trata de una cooperación que se prospecta en términos de competencia (y, de allí, un potencial conflicto) en el control que los parlamentarios nacionales ejercen sobre el respeto de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, que son los principios internos que delimitan las atribuciones de la Unión en relación con las de los estados nacionales.

Esta cooperación, en definitiva, en un número reservado de materias y de procedimientos, se configura como una verdadera reserva de democracia representativa nacional. Es sobre estos puntos que la Corte constitucional federal alemana, con la sentencia del 30 de junio de 20095, ha endurecido los procedimientos internos del propio Parlamento para garantizar “un consentimiento nacional formal e informado sobre el desarrollo de la integración” (sin prejuicio, naturalmente, de “la responsabilidad sobre la integración europea” que, según su Constitución, incumbe a la República Federal Alemana).

Este enlace de competencias, esta cooperación interparlamentaria, indica la existencia de un verdadero sistema parlamentario europeo, del cual tanto el Parlamento Europeo como los parlamentos nacionales son parte. Este sistema se caracteriza por una representación política del espacio público europeo homogénea tanto por estructura como por funciones, con un entramado de asambleas regionales y locales a las cuales se refieren, una y otra vez, los Tratados.

Como se ha dicho, junto a la forma de la democracia representativa, el principio democrático en la Unión Europea expresa también en la forma de la democracia de los derechos. El constitucionalismo internacional de nuestros días ha trasladado su atención de la soberanía de los parlamentos a la soberanía de la persona, de la soberanía de la polis a la soberanía de los derechos. En el centro de este engranaje y de estos equilibrios está el juez: el juez común europeo. Esto sucede: - -

porque todo juez de cualquier Estado miembro puede, prejudicialmente, recurrir a la Corte de Justicia de Luxemburgo; porque la constitucionalización de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión ha establecido un extraordinario parámetro de tutela para las personas residentes en la Unión Europea.

En cuanto a sus funciones, la centralidad radica en: -

su ya extensísima participación en el procedimiento de co-decisión legislativa (con el Consejo de Ministros y la Comisión);

22 Puente@Europa

Hoy el juez común europeo –el juez de las libertades– puede recurrir a dos textos: el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales de 19506 y la Carta de los dere-

chos fundamentales de la Unión Europea7. ¿Por qué a dos textos? Es un capítulo fascinante de la historia del derecho y de los derechos, bajo el signo de un impulso de convergencia. Sabemos que la prehistoria de la Unión Europea comienza con la declaración Schuman de 9 de mayo de 1950 y sigue con el Convenio para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, fechado el 4 de noviembre de 1950. Por tanto, las dos son estructuralmente contemporáneos, aunque profundamente diversos en su razón de ser: -

-

La CECA nace como una acción política de liberación fundada en la economía. Pero en la Comunidad que se forma, la economía marcha sobre las ruedas de las libertades fundadas en los principios de la libre circulación de bienes, personas, empresas, capitales, servicios. Se trata de libertades funcionales a la economía.

El Convenio nace, en cambio, sobre la afirmación incondicional del principio de la libertad como base del constitucionalismo internacional. Es un principio que se remonta, según la vulgata, al discurso del Presidente de los Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt, al Congreso de ese país en enero de 1941, cuando fueron declaradas las cuatro libertades contra “el nuevo orden de la tiranía”: “la libertad de expresión, la libertad de la necesidad, la libertad del miedo, la libertad de religión”8.

Es por ello que en estos sesenta años los ciudadanos de la Unión Europea han tenido que dirigirse al juez de Estrasburgo (Convenio de 1950) y no al juez de Luxemburgo (UE) para el reconocimiento de los derechos no estrictamente ligados a actividades económicas.

Pero eso no quita que por dos factores –es decir, la natural expansión de los principios de libertad (“la libertad es indivisible”) y la norma, esto es la incorporación “convencional” en los “principios generales” de la Unión (art. 69)– la Corte de Luxemburgo comience a pronunciarse también sobre derechos que se encuentran vinculados a necesidades económicas sólo por relationem, buscando homogeneidad con la letra y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).

Ahora, la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea ciertamente representa una manifestación de la autonomía de la Unión Europea, como un ámbito más estrecho respecto a los 47 países adherentes al Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (como indicando que no bastan las enunciaciones y las jurisprudencias incorporadas para el goce de la libertad, sino que es necesaria su conexión con el entero ordenamiento, como breathing space10, espacio vital, en el cual las libertades concretas se afirman).

En suma, la marcha de la Unión Europea va del mercado a los derechos, del reconocimiento de los derechos de libertad necesarios para el mercado común europeo al reconocimiento de los derechos de libertad necesarios para la ciudadanía europea como tal. Es en este recorrido que nace la democracia de los derechos en el espacio de la Unión: que no son solamente derechos del individuo sino también derechos de las formaciones sociales en las que se explica la personalidad individual.

Casi como corolario de la democracia de los derechos, nace en el nuevo Tratado el embrión de la democracia de participación. Se trata del reconocimiento del derecho que tienen al menos un millón de ciudadanos –pertenecientes a un número significativo de Estados miembros– de activar la iniciativa legislativa de la Comisión para provisiones que se juzguen necesarias por contar con vasto consenso popular.

El espacio público europeo está hecho de estas interconexiones entre las arenas políticas nacionales y una arena supranacional que se estructura progresivamente, no obstante las resistencias evidentes de intereses y poderes nacionales. Y de esta progresiva estructuración, el principio democrático, en sus distintas formas, es ciertamente el motor.

Notas Nota del Coordinador Editorial (N.C.E): este texto fue presentado y comentado (por Norberto Consani, director del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata) en el seminario Ideas e instituciones: ¿motores de la integración?, el 15 de noviembre de 2010. Para más información, ver la Presentación en este número.

2 Artículo 10 TUE: 1. El funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa.

2. Los ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo. Los Estados miembros estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos.

3. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos.

4. Los partidos políticos a escala europea contribuirán a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión.

3 Artículo 12 TUE: Los Parlamentos nacionales contribuirán activamente al buen funcionamiento de la Unión, para lo cual: a) serán informados por las instituciones de la Unión y recibirán notificación de los proyectos de actos legislativos de la Unión de conformidad con el Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea; b) velarán por que se respete el principio de subsidiariedad de conformidad con los procedimientos establecidos en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; c) participarán, en el marco del espacio de libertad, seguridad y justicia, en los mecanismos de evaluación de la aplicación de las políticas de la Unión en dicho espacio, de conformidad con el artículo 70 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y estarán asociados al control político de Europol y a la evaluación de las actividades de Eurojust, de conformidad con los artículos 88 y 85 de dicho Tratado; d) participarán en los procedimientos de revisión de los Tratados, de conformidad con el artículo 48 del presente Tratado; e) serán informados de las solicitudes de adhesión a la Unión, de conformidad con el artículo 49 del presente Tratado; f) participarán en la cooperación interparlamentaria entre los Parlamentos nacionales y con el Parlamento Europeo, de conformidad con el Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea.

4 Ver anexo.

5 El texto completo de la sentencia en castellano se encuentra disponible en el sitio de la Fundación Centro de Estudios Políticos y Sociales (CEPS): http://www.cepc.es/Libraries/Noticias/setencia. sflb.ashx.

6 La traducción al español de la versión revisada del Convenio se encuentra en el sitio de la Tribunal Europeo de Derechos Humanos, http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/1101E77A-C8E1-493F-809D800CBD20E595/0/ESP_CONV.pdf.

7 Proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000 y recogida, con adaptaciones, por el Tratado de Lisboa de 2009. El texto en español se encuentra en el sitio del Consejo de la Unión Europea: http:// www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=es.

8 Ésta es la parte del texto que se refiere a las cuatros libertades, en versión original: In the future days, which we seek to make secure, we look forward to a world founded upon four essential human freedoms.

The first is freedom of speech and expression –everywhere in the 1

Puente@Europa 23

world.

The second is freedom of every person to worship God in his way –everywhere in the world.

The third is freedom from want –which, translated into world terms, means economic understandings which will secure to every nation a healthy peacetime life for its inhabitants– everywhere in the world.

The fourth is freedom from fear –which, translated into world terms, means a world-wide reduction of armaments to such a point and in such a thorough fashion that no nation will be in a position to commit an act of physical aggression against any neighbor– anywhere in the world.

El texto completo, en versión original, se encuentra en el sitio From Revolution to Reconstruction - an.HTML project del Department of Humanities Computing, University of Groningen, Países Bajos: http://odur.let.rug.nl/~usa/P/fr32/speeches/su41fdr.htm.

9 Artículo 6 TUE: 1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.

24 Puente@Europa

Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados.

Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones.

2. La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados.

3. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales.

10 Me refiero a la expresión utilizada por primera vez por la Corte Suprema de los Estados Unidos con referencia al “espacio” necesario para que la libertad de expresión tenga un significado real: ver New York Times Co. v. Sullivan, 376 U.S. 254, 1964.

Anexo PROTOCOLO nº 1 SOBRE EL COMETIDO DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES EN LA UNIÓN EUROPEA1 LAS ALTAS PARTES CONTRATANTES, RECORDANDO que el modo en que cada Parlamento nacional realiza el control de la actuación de su Gobierno con respecto a las actividades de la Unión Europea atañe a la organización y práctica constitucionales propias de cada Estado miembro; DESEANDO impulsar una mayor participación de los Parlamentos nacionales en las actividades de la Unión Europea e incrementar su capacidad para manifestar su opinión sobre los proyectos de actos legislativos de la Unión Europea y otros asuntos que consideren de especial interés, HAN CONVENIDO en las siguientes disposiciones, que se incorporarán como anexo al Tratado de la Unión Europea, al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica: TÍTULO I INFORMACIÓN A LOS PARLAMENTOS NACIONALES Artículo 1 Los documentos de consulta de la Comisión (libros verdes, libros blancos y comunicaciones) serán transmitidos directamente por la Comisión a los Parlamentos nacionales cuando se publiquen. La Comisión transmitirá asimismo a los Parlamentos nacionales el programa legislativo anual, así como cualquier otro instrumento de programación legislativa o de estrategia política al mismo tiempo que los transmita al Parlamento Europeo y al Consejo.

Artículo 2 Los proyectos de actos legislativos dirigidos al Parlamento Europeo y al Consejo se transmitirán a los Parlamentos nacionales.

A los efectos del presente Protocolo, se entenderá por “proyecto de acto legislativo” las propuestas de la Comisión, las iniciativas de un grupo de Estados miembros, las iniciativas del Parlamento Europeo, las peticiones del Tribunal de Justicia, las recomendaciones del Banco Central Europeo y las peticiones del Banco Europeo de Inversiones, destinadas a la adopción de un acto legislativo.

Si el proyecto de acto legislativo tiene su origen en el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo o el Banco Europeo de Inversiones, el Presidente del Consejo transmitirá el o los dictámenes motivados a la institución u órgano de que se trate.

Artículo 4 Entre el momento en que se transmita a los Parlamentos nacionales un proyecto de acto legislativo en las lenguas oficiales de la Unión y la fecha de inclusión de dicho proyecto en el orden del día provisional del Consejo con miras a su adopción o a la adopción de una posición en el marco de un procedimiento legislativo, deberá transcurrir un plazo de ocho semanas. Serán posibles las excepciones en caso de urgencia, cuyos motivos se mencionarán en el acto o la posición del Consejo. A lo largo de esas ocho semanas no podrá constatarse ningún acuerdo sobre un proyecto de acto legislativo, salvo en casos urgentes debidamente motivados. Entre la inclusión de un proyecto de acto legislativo en el orden del día provisional del Consejo y la adopción de una posición deberá transcurrir un plazo de diez días, salvo en casos urgentes debidamente motivados.

Artículo 5 Los órdenes del día y los resultados de las sesiones del Consejo, incluidas las actas de las sesiones del Consejo en las que éste delibere sobre proyectos de actos legislativos, se transmitirán directamente a los Parlamentos nacionales, al mismo tiempo que a los Gobiernos de los Estados miembros.

Artículo 6 Cuando el Consejo Europeo prevea hacer uso de los párrafos primero o segundo del apartado 7 del artículo 48 del Tratado de la Unión Europea, se informará a los Parlamentos nacionales de la iniciativa del Consejo Europeo al menos seis meses antes de que se adopte una decisión.

Artículo 7 El Tribunal de Cuentas transmitirá a título informativo su informe anual a los Parlamentos nacionales, al mismo tiempo que al Parlamento Europeo y al Consejo. Artículo 8 Cuando el sistema parlamentario nacional no sea unicameral, las disposiciones de los artículos 1 a 7 se aplicarán a las cámaras que lo compongan.

TÍTULO II COOPERACIÓN INTERPARLAMENTARIA

Los proyectos de actos legislativos que tengan su origen en la Comisión serán transmitidos directamente por ésta a los Parlamentos nacionales, al mismo tiempo que al Parlamento Europeo y al Consejo.

Artículo 9 El Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales definirán conjuntamente la organización y la promoción de una cooperación interparlamentaria eficaz y regular en el seno de la Unión.

Los proyectos de actos legislativos que tengan su origen en el Parlamento Europeo serán transmitidos directamente por éste a los Parlamentos nacionales.

Artículo 10 Una Conferencia de órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión podrá dirigir al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión cualquier contribución que juzgue conveniente.

Esta Conferencia fomentará además el intercambio de información y buenas prácticas entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo y entre sus comisiones especializadas. La Conferencia podrá asimismo organizar conferencias interparlamentarias sobre temas concretos, en particular para debatir asuntos de política exterior y de seguridad común, incluida la política común de seguridad y de defensa. Las aportaciones de la Conferencia no vincularán a los Parlamentos nacionales ni prejuzgarán su posición.

Los proyectos de actos legislativos que tengan su origen en un grupo de Estados miembros, en el Tribunal de Justicia, en el Banco Central Europeo o en el Banco Europeo de Inversiones serán transmitidos por el Consejo a los Parlamentos nacionales.

Artículo 3 Los Parlamentos nacionales podrán dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado sobre la conformidad de un proyecto de acto legislativo con el principio de subsidiariedad, con arreglo al procedimiento establecido por el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

Notas Protocolo n.1 (C 83/203, 30/3/2011), versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea [disponible en: http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/ dat/12007L/htm/C2007306ES.01014802.htm].

1

Si el proyecto de acto legislativo tiene su origen en un grupo de Estados miembros, el Presidente del Consejo transmitirá el o los dictámenes motivados a los Gobiernos de esos Estados miembros.

Puente@Europa 25

Puente@Europa - A単o IX - Nro. 1 Junio 2011

26 Puente@Europa

Puente@Europa - Año IX - Nro. 1 Junio 2011

CONTINUIDAD Y CAMBIO EN LOS GRUPOS DE INTERÉS DE LA UNIÓN EUROPEA1 por Pascaline Winand

Introducción La movilización de los grupos de interés a nivel europeo comenzó con la creación de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero en los años ‘50. La interacción entre los policy-makers europeos y los grupos de interés (tanto a nivel nacional como europeo) se dio como respuesta al surgimiento de políticas públicas de las Comunidades Europeas y despertó, a su vez, un aumento de estudios sobre grupos de interés. Esta tendencia disminuyó ligeramente en los años siguientes, en particular durante los años de la eurosclerosis, y solo fue reavivada al final de la década de los ‘80. En aquel entonces, el propio desarrollo del proceso de integración europeo pareció ir de la mano con el aumento de los grupos de interés, con el surgimiento de nuevos tipos de grupos y con la intensificación del lobbying en las instituciones comunitarias.

El Acta Única Europea (AUE) y los sucesivos tratados de Maastricht, Ámsterdam, Niza y Lisboa correspondieron al aumento de las actividades de los grupos de interés en Europa. Éstos hitos también correspondieron al surgimiento de nuevas formas de acción colectiva en respuesta a los cambios en el sistema de gobierno de la Unión Europea (UE), la política de las instituciones de la UE hacia los grupos de interés, la lógica interna de los grupos mismos, la ampliación de la UE y el contexto internacional.

Este artículo intentará, ante todo, establecer un mapa de las tipologías de actores, tanto europeos como no europeos, que realizan actividades de lobbying en la Unión Europea. Después analizará el surgimiento a nivel europeo de las diferentes categorías de grupos, tanto de interés público como privado, y su decisión de hacer lobby a ese nivel, ya sea desde Bruselas, sede de muchas instituciones de la UE o desde otras capitales europeas. El artículo explorará, luego, cómo los grupos de interés han adaptado en el curso del tiempo sus estrategias de lobby a los nuevos desarrollos en el sistema de gobierno de la UE. Por último, intentaremos delinear la política de las instituciones de la UE hacia estos grupos; al hacer esto, observaremos las necesidades de las instituciones de la UE vis-a-vis los grupos de interés y su intento de regular las actividades de lobbying.

Concluiremos con una breve reflexión sobre el surgimiento de un modelo europeo de representación de intereses.

Una cartografía de los grupos de interés en la UE En lo que se refiere a la presencia de los grupos de interés en Bruselas, la Comisión Europea, en 1992, hablaba de “3.000 grupos de interés que emplean hasta 10.000 personas”, involucrados en “hacer lobby de algún tipo en Bruselas”2. Desde entonces, varias publica-

ciones han ofrecido cifras divergentes sobre el número de grupos de interés o de particulares haciendo lobby en la UE, ya sea en Bruselas o desde fuera de la capital belga. A mediados de los noventa, según Simon Hix, había 1.678 grupos de interés en esa capital. Para 2008, Rory Watson y Michael Shackleton calculaban que existían 2.500 organizaciones haciendo lobby en la UE, y no solo desde Bruselas3.

También el número de particulares que hacen lobby en las instituciones de la UE dió lugar a diferentes evaluaciones, variando éstas en señalar desde 10.000 personas hasta más de las 30.0004. El número de pases (permisos) emitidos por el Parlamento Europeo (PE) a “intereses externos”, o el número de representantes de intereses registrados en el registro voluntario de la Comisión Europea nos puede ayudar a lograr una estimación preliminar del número de individuos y grupos que participan en estas actividades en Bruselas. Aquí, los números pueden variar de las 1.790 organizaciones registradas en el Parlamento Europeo en marzo de 2011 a los 3.750 registros de representantes de interés en el registro voluntario de la Comisión Europea en ese mismo mes.

En términos de lobbistas particulares, los números son difíciles de comparar, pues los dos registros son compilados de forma diversa: el registro de la Comisión no lleva los nombres de ellos, mientras que el PE sí lo hace. Hoy, 2.825 particulares tienen acceso de larga duración al PE5. Adicionalmente, no todos los grupos y los particulares con acceso se registran en el Parlamento Europeo, en la Comisión Europea o en ambas. Este, en particular, es el caso de los lobbistas que tienen base fuera de la capital belga, de Estrasburgo o de Luxemburgo6.

Para complicar la tarea de llegar al fondo de todos estos números, está el hecho de que hay dificultades inherentes, tanto para académicos como profesionales, en la definición de los límites de un grupo de interés. Sin una definición precisa, sin embargo, nadie hasta ahora ha sido capaz de dar un número exacto de los grupos de interés involucrados a nivel europeo en Bruselas o para tal caso en otros Estados miembros de la UE diferentes a Bélgica, o incluso en países candidatos u otros países fuera de la UE. Aun así todas las estimaciones, a pesar de lo imperfectas que puedan ser, coinciden en un punto: el lobby en las instituciones de la UE ha literalmente explotado desde mediados de los ochenta.

A pesar de las dificultades de juntar cifras exactas, podemos intentar identificar los diferentes tipos de actores que participan en el lobbying a nivel de la UE. También podemos esbozar los nuevos actores y los nuevos tipos de movilizaciones que han surgido a lo largo del tiempo. ¿Entonces, qué grupos y qué tipo de actores hacen lobby

Puente@Europa 27

Los Eurogrupos fueron vistos, en parte, como una herramienta de gestión conveniente para la Comisión Europea porque tuvieron el efecto de reducir el número de grupos de interés y la complejidad de sus intereses (con potenciales superposiciones) a proporciones más manejables en ciertos ámbitos.

en la UE y cómo deberíamos clasificarlos? Aunque existen muchas formas de clasificar grupos de interés, quizá sea más útil clasificarlos primero en términos de su nivel de membresía y, en segundo lugar, de acuerdo a los tipos de actividades y de actores que los representan. Podemos después hacer las siguientes preguntas:¿ A qué nivel están organizados los grupos: a nivel internacional, europeo, de la UE, nacional o sub-nacional? ¿Representan intereses privados con metas principalmente económicas, o intereses públicos, con metas de interés “general” no económicas? ¿Representan actores gubernamentales de la UE, de terceros países u organizaciones?

A la primera pregunta podemos contestar que las asociaciones nacionales de grupos de interés coexisten y compiten con grupos organizados a nivel europeo. Estos grupos, mencionados en la literatura con nombres variados, como Eurogrupos, Euroasociaciones o grupos paraguas (umbrella groups), pueden ser subdivididos en federaciones de asociaciones nacionales, que de hecho son asociaciones de asociaciones, y grupos de membresía directa, donde los miembros son empresas o individuos, o ambos7. Los grupos también pueden ser organizados a nivel sub-nacional. En este caso, las asociaciones regionales o locales abarcan toda la gama de representaciones individuales (una región), representaciones colectivas (varias regiones) o representaciones transnacionales (de varios países, incluyendo a países no pertenecientes a la UE). Por último, los grupos pueden estar organizados a nivel internacional, si son parte de organizaciones internacionales que operan en países tanto dentro como fuera de la UE. En cuanto a los tipos de actores y de sus actividades, podemos diferenciar entre grupos de interés privado, que representan principalmente intereses empresariales (business groups) con metas económicas, y los grupos de interés público que representan principalmente objetivos no económicos. Watson y Shackleton estiman que existen cerca de 1.375 grupos de interés privado y unos 430 grupos de interés público en la UE 8. Aquí es importante tener en cuenta que la demarcación de líneas entre estas dos categorías se torna borrosa, por ejemplo cuando los business groups se esfuerzan para ser parecidos a los grupos de interés público, presentándose como buenos ciudadanos comprometidos en la defensa del medioambiente. Otros tipos de actores incluyen grupos que representan intereses profesionales, incluyendo a los doctores y los abogados, y grupos que representan intereses laborales, tales como la Confederación Europea de Sindicatos (CES)9.

Dependiendo de cómo se definan los grupos de interés, también pueden ser incluidos en ellos los actores gubernamentales, por lo menos mientras no sean parte de las administraciones de los Estados miembros a nivel nacional. De acuerdo con Watson y Shackleton, los representantes de regiones, de autoridades locales y de ciudades suman casi 199, las embajadas de países que no pertenecen a la UE y las misiones ascienden a 158 y, finalmente, las organizaciones internacionales representadas son 11910. Si nos referimos específicamente a las misiones de terceros países, encontramos que, dependiendo del nivel de sus recursos, las misiones como la de Estados Unidos en la UE (conocida como USEU por sus siglas en inglés) despliegan sus actividades vis-à-vis varias instituciones de la UE y sus funcionarios,

28 Puente@Europa

tanto a nivel senior como a nivel junior, mientras que también hacen lobby con los Estados miembro de la UE. Estas misiones pueden recurrir a una vasta red de actores para obtener información relevante, para así desarrollar mejor sus estrategias de lobbying. Por ejemplo, la USEU se apoya en sus conexiones con el AMCham EUCommittee, embajadas y misiones estadounidenses -como la misión de Estados Unidos con la Organización del Tratado del Atlántico Norte- así como en think tanks y países no miembros (no-UE)11. ¿Pero qué nuevos actores han surgido en los últimos años? Los Eurogrupos, en su mayoría, ya estaban en marcha antes del AUE, especialmente durante el período entre 1956 y 1983, es decir, también durante los años de la eurosclerosis. Los nuevos tipos de actores solo han surgido recientemente, especialmente desde finales de los ochenta. Éstos incluyen representaciones de empresas individuales, lobbistas profesionales, despachos de abogados, firmas de contabilidad y firmas de relaciones públicas12. La representación directa a nivel europeo de las autoridades regionales y locales, de igual forma que los grupos de interés y actores no-UE, constituyeron novedades relativamente recientes. Para las autoridades regionales y locales esto refleja las limitaciones al reconocimiento de dichos grupos a nivel nacional y también las nuevas oportunidades que se han abierto en términos de financiación y reconocimiento a nivel europeo. En el caso de grupos y actores no-UE, esto señala la creciente importancia de la UE como un actor político y económico en la escena internacional, incluyendo el reconocimiento por parte de países que quieren formar parte de la Unión Europea o ganar acceso a su amplio mercado.

Por último, todos los actores, sean los grupos de interés, las instituciones de la UE o los Estados miembros, tal vez quieran usar los medios de comunicación, ya sea para fortalecer o debilitar ciertas propuestas, a través de filtraciones estratégicas a la prensa, sea a nivel nacional, de la UE, o ambas. Mientras que los medios de comunicación siguen mayormente ordenados a nivel nacional y adoptan una posición nacional en temas de la UE, los medios con alcance europeo están creciendo a buen ritmo, con prominentes periódicos y canales como el Financial Times, el European Voice, Agence Europe, Europolitics y Euronews. Bruselas también “tiene el cuerpo de prensa internacional más grande del mundo”, por encima de Washington, con periodistas independientes, un staff de escritores y servicios en línea que se suman a la gran fuente de recursos a los que los lobbies pueden recurrir13.

Bruselas como campo de acción de grupos empresariales y grupos de interés público Entonces hay diferentes tipos de grupos de interés y actores que operan en diferentes niveles. Como hemos visto, los grupos de interés comenzaron a movilizarse a principios de la década de los cincuenta. ¿Pero qué clases de grupos eligen representar sus intereses viniendo a Bruselas? ¿Cuándo optaron por hacerlo y por qué lo hicieron? De acuerdo con Justin Greenwood, desde el AUE, más de la mitad de los Eurogrupos han estado ubicados en Bélgica, la mayor parte en su

capital; el año 1989 fue particularmente fértil en términos de establecimiento de dichos grupos. Dicho esto, un gran número de grupos aun tienen sus bases en otro país miembro. En 2003, cerca del 59% de los grupos a nivel de la UE estaban basados en Bélgica. Esta cifra sube a un 85%, si se consideran también a los grupos “ubicados a un trayecto de 2 ½ horas de tren de Bruselas, con un número significativo con sede en París, Londres, Bonn, La Haya y Ámsterdam” -en parte debido a los nuevos servicios de trenes de alta velocidad que comunican estas ciudades con Bruselas14. ¿Qué categorías de grupos optaron por ubicarse en Bruselas?

Usando una muestra de 700 Eurogrupos, Justin Greenwood concluyó que la mayor parte de los business groups con sede en Bruselas ya estaban allí antes del AUE. Por el contrario, la mayoría de los grupos de interés público llegaron allí después del AUE15. Aun así, algunos de los grupos de interés público tienen una larga historia de activismo, a pesar de que no llegaron a Bruselas de inmediato. El Comité de Acción Jean Monnet para los Estados Unidos de Europa, o el Movimiento Europeo comenzaron a hacer lobby en las instituciones europeas desde inicios de 1950; de igual forma lo hicieron organizaciones no gubernamentales (ONG) que se ocupan del desarrollo a nivel mundial, como por ejemplo Movement International ATD Fourth World. En el caso de los grupos europeístas, algunas de sus personalidades más influyentes y movilizadoras (movers and shakers), como Monnet, disfrutaban de estrechas relaciones con funcionarios en las instituciones de la UE. En la década de los sesenta, el Comisario para la Agricultura Sicco Mansholt fomentó la organización de los intereses de los consumidores en respuesta a la organización de productores en la Política Agrícola Común. Esto condujo a la constitución de la Organización de Consumidores Europea (BEUC o Bureau Européen des Unions de Consommateurs).

En los años ‘70 se formaron grupos ambientalistas como parte de un contexto internacional cada vez más sensible a los problemas del medioambiente, mientras que los grupos preocupados por el bienes-

tar animal surgieron en la década de los ‘80.

Para los inicios de la década de los noventa, el 82% de los grupos de interés público estaban basados en Bruselas y sólo el 49% de todos los business groups, con una presencia importante en otros Estados miembros, estaban ubicados en Bruselas. A pesar de esto, en su totalidad, los business groups seguían siendo el doble que los grupos de interés público basados en Bruselas. En términos más generales, desde mediados de los noventa, el número de grupos de intereses empresariales parece haberse estabilizado, mientras la “proporción de grupos empresariales en Bruselas ha disminuido en relación a los grupos de ciudadanos”. Según Justin Greenwood, los grupos de interés empresariales ahora constituyen “un poco más de la mitad de todas las asociaciones constituidas a nivel la UE, comparado a los dos tercios que ocupaban en el 2000”, mientras “un tercio de todas las asociaciones constituidas a nivel de la UE son hoy en día organizaciones de interés ciudadano”, comparado con el 20% en el 2000.

Asimismo, las estimaciones del Parlamento Europeo señalan que un 70% de los grupos de interés acreditados tienen una orientación empresarial y un 30% son ONG. Aunque estas cifras deben ser tomadas con cautela, la tendencia parecería ir hacia un crecimiento en la proporción de los grupos de interés público organizados a nivel europeo respecto a los otros grupos16.

En términos de recursos, los grupos de interés público parecen estar cada vez mejor financiados, con un nivel similar de recursos de personal y presupuesto, tanto a nivel nacional, como a nivel de la UE17. Esto se debe en parte a los esfuerzos de las instituciones de la UE por garantizar un nivel comparable en las condiciones iniciales (a level playing field) de los grupos de interés público, de manera de no dar la impresión de favorecer a los grupos empresariales. Estos últimos pueden recurrir a vastos recursos para apoyar sus actividades de lobbying, aunque cumplen diferentes funciones a nivel nacional y europeo, y por lo general son más especializados en la representación política a nivel comunitario. Algunos grupos empresariales

Puente@Europa 29

Las instituciones de la UE tienen sus propias agendas y necesidades en cuanto a los grupos de interés. Sus acciones contribuyen a atraer e moldear a estos grupos a nivel comunitario.

parecen ser menos autónomos que los grupos de interés público a nivel europeo, y sus miembros tratan de ejercer control sobre las actividades de sus secretariados en Bruselas y recortar sus recursos, lo que puede traducirse en una contracción de personal18.

Dicho esto, muchos grupos empresariales, como el CEFIC (European Chemical Industry Council), con un staff de 140 personas19, cuentan con muy buenos recursos mientras que algunos de los grupos de interés público que están organizados a nivel europeo son parte de organizaciones internacionales que pueden buscar limitar la autonomía de sus oficinas de Bruselas. El tamaño del staff empleado por los grupos empresariales también pareciera ser mayor que aquél de los grupos de interés público con mejores recursos. Si pasamos a los intereses profesionales, la proporción de estos grupos en Bruselas es menor que aquella de los grupos empresariales y de los grupos de interés público. Esto refleja el hecho de que hay asociaciones nacionales bien dotadas y estos grupos están relativamente menos interesados en organizarse a nivel comunitario20.

Los Eurogrupos Como hemos visto, los Eurogrupos estaban activos desde inicios de los años cincuenta, a veces con el fuerte sostén de la Comisión Europea, que también buscó dar un monopolio de representación

30 Puente@Europa

a estos grupos en sus comités consultivos (advisory committees).

Los Eurogrupos fueron vistos, en parte, como una herramienta de gestión conveniente para la Comisión Europea porque tuvieron el efecto de reducir el número de grupos de interés y la complejidad de sus intereses (con potenciales superposiciones) a proporciones más manejables en ciertos ámbitos. En algunas áreas, nuevos grupos de interés público fueron fundados a nivel europeo para actuar como contrapeso de los grupos privados ya existentes.

Entonces, ¿por qué disminuyó la creación de Eurogrupos en los años noventa y por qué la Comisión Europea ha cesado de otorgar el monopolio de representación a los Eurogrupos desde ese entonces?

Para responder a estas preguntas, debemos observar el sistema de gobernanza (governance) de la UE, los intereses de los miembros de estos grupos y la evolución de las actitudes de las instituciones de la UE hacia los Eurogrupos. Se puede argumentar que para los años noventa ya había sido creado un número suficiente de Eurogrupos como respuesta a las nuevas políticas desarrolladas a nivel de la UE. Como la mayoría de los campos de acción ya habían sido cubiertos por la legislación de la UE (cada uno con su correspondiente Eurogrupo), pocos nuevos grupos necesitaban ser creados para representar los intereses en estos campos. Adicionalmente, se volvió cada vez más difícil y frustrante alcanzar posiciones comunes significativas en ciertos Eurogrupos. Esto ocurrió en particular en el caso de las federaciones de asociaciones nacionales. Como resultado, los grupos empresariales, por ejemplo, buscaron diversificar sus estrategias de

lobby. Como primer paso, transformaron los Eurogrupos desde el interior, creando, como es el caso de la UNICE (Union des Confédérations de l’Industrie et des Employeurs d’Europe) y de la Confederation of European Business (ahora llamada BusinessEurope), un grupo que surgió del primero, en donde las empresas estaban directamente representadas, sin pasar por las asociaciones nacionales. Esto condujo a la constitución del grupo de asesoría y apoyo de la UNICE , que brindaba tanto asesoría como ayuda financiera a la organización. En una segunda etapa, las empresas organizaron grupos de interés a nivel europeo, donde estaban directamente representadas. Lo que condujo, en la década de los ochenta, a la constitución de la Mesa Redonda Europea de Industriales (European Round Table of Industrialists), que pretendió jugar un papel clave en el relanzamiento de la integración europea, con una importante contribución de las grandes empresas.

Adicionalmente, algunas firmas pretendieron tener su propia representación en Bruselas y, mientras seguían siendo miembros de los Eurogrupos, empezaron a presionar por su propia cuenta en cuestiones en las que no estaban de acuerdo con su Eurogrupo. Otra estrategia fue organizarse en coaliciones ad hoc que se movilizaban para defender una causa particular y reunían grupos que podían ser opuestos entre sí en otras cuestiones.Todo esto debilitó aun más a los Eurogrupos. Las ampliaciones sucesivas a la UE solo hicieron empeorar las cosas, debido a que el aumento en la diversidad de los miembros socavó aún más su credibilidad. Esta situación debilitó la importancia de los Eurogrupos a los ojos de las instituciones de la UE, que empezaron a desalentar su fomento; en algún caso, la Comisión Europea buscarían asesoría directa de las empresas, evitando así a los Eurogrupos correspondientes21.

El proceso de adaptación de los grupos de interés a la evolución del sistema de gobernanza de la EU Si las instituciones europeas jugaron un papel decisivo en la atracción de algunos grupos a Bruselas y hasta, en ciertos casos, fomentaron su constitución, debemos observar de cerca los motivos adicionales detrás de su llegada a Bruselas. Uno de ellos tiene que ver con sus limitaciones de poder a nivel nacional, como en el caso de las representaciones de regiones. Otro está más bien vinculado a la lógica interna de los grupos de interés: algunos grupos vinieron a Bruselas como respuesta a la ubicación en la capital belga de otro grupo con el que competían. Así ocurrió en el caso de la movilización de las pequeñas y medianas empresas (PyME) en respuesta al lobbying organizado a nivel europeo por las compañías multinacionales, o la movilización de grupos de interés público en el campo del medioambiente para contrarrestar el lobbying de los grupos empresarios 22. Otras razones son la evolución de la misma UE, con más oportunidades para algunos grupos para acceder a financiación como resultado del aumento en el presupuesto comunitario; este es el caso de las organizaciones regionales a finales de los ’80. El aumento de las competencias de la UE en ciertos ámbitos, las perspectivas de un Mercado Único y el crecimiento de la Comunidad contribuyeron también a atraer nuevos grupos a Bruselas. Lo mismo ocurrió en el caso de los cambios en el poder relativo de las instituciones de la UE, que hizo que fuera importante para los grupos adoptar estrategias de lobbying diversificadas, yendo más allá de las estrategias que tenían a nivel nacional.

La extensión del voto por mayoría en el Consejo de Ministros y el debilitamiento del Compromiso de Luxemburgo, así como la introducción y el posterior incremento en la extensión a nuevas áreas del procedimiento de co-decisión, tuvieron un gran impacto en las estrategias de lobby de los grupos de interés. Los dos primeros desarrollos llevaron a los grupos de interés a formar alianzas transnacionales para generar minorías de bloqueo (blocking minorities) o coaliciones mayoritarias en el Consejo. Ya no era suficiente apuntar a un sólo Estado miembro y las propuestas de la Comisión debían ser

examinadas con más cuidado que en el pasado. El tercer desarrollo, es decir, la introducción del procedimiento de co-decisión (re-nombrado ‘procedimiento legislativo ordinario’ desde la introducción del Tratado de Lisboa), reforzó a los poderes legislativos del Parlamento Europeo, haciéndolo en efecto un co-legislador del Consejo de Ministros en la mayoría de los casos.

Ambos desarrollos obligaron a los grupos de interés a incrementar sus actividades de lobbying tanto en la Comisión como en el Parlamento Europeo, ahora que estas instituciones tienen un mayor peso en el proceso de toma de decisiones23. Más recientemente, en julio de 2006, las reformas en temas de comitología y la introducción del Tratado de Lisboa parecerían haber reforzado aun más el poder de éstas instituciones en el área de implementación y en particular, el poder de la Comisión Europea24. Por último, el crecimiento de la segmentación funcional del sistema de la UE a nivel de la Comisión, del Parlamento y del Consejo ha fomentado la proliferación de grupos con intereses sectoriales limitados, ensombreciendo las redes temáticas y políticas de las instituciones de la UE25.

Las exigencias de las instituciones de la Unión Europea vis-à-vis los grupos de interés Las instituciones de la UE tienen sus propias agendas y necesidades en cuanto a los grupos de interés. Sus acciones contribuyen a atraer e moldear a estos grupos a nivel comunitario. En primer lugar, las instituciones europeas necesitan información y expertise de los grupos de interés. Los funcionarios de la UE son relativamente pocos (en número) y no tienen el conocimiento técnico y científico en todos los temas que deben cubrir. De este modo, la apertura de la Comisión Europea respecto a los grupos de interés se apoya más en la necesidad que en la virtud. Dado que la legislación se torna cada vez más técnica, tanto la Comisión como el Parlamento han llegado a confiar en la información y en el expertise de los grupos de interés al momento de preparar proyectos de propuestas o enmiendas. Los grupos de interés también son un medio para las instituciones europeas de extender las competencias de la UE a nuevos campos, estableciendo nuevas estructuras de consulta o impulsando la creación de nuevos grupos de interés, que a su vez promueven la demanda de integración en nuevos campos. Un ejemplo de esto es el BEUC para los intereses del consumidor o la organización FEANTSA, que se ocupa de personas sin hogar26.

Adicionalmente, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo ven a los grupos de interés como medios para legitimar sus acciones y llegar así a los ciudadanos europeos. Los miembros del Parlamento y los funcionarios de la Comisión, en consecuencia, buscan brindar igualdad de condiciones a los grupos de interés público y, al mismo tiempo, ofrecerle una “verdadera transparencia” a los ciudadanos comunitarios en lo que se refiere tanto al sistema de gobernanza de la UE como a la contribución de los grupos de interés a ese sistema.

La necesidad de legitimación se entrelaza parcialmente con la necesidad de estas instituciones de crear un ambiente más estable y menos complejo para sus políticas. Por lo tanto, las iniciativas tanto del Parlamento como de la Comisión destinadas a regular las actividades de los grupos de interés mediante registros no buscan sólo facilitar la identificación de los grupos de interés involucrados en actividades de lobby en la UE y de sus gastos en dichas actividades. También pretenden enviar un fuerte mensaje a los ciudadanos comunitarios de que la UE consulta a un amplio y diverso rango de grupos de interés y es transparente con sus ciudadanos con respecto a que grupos buscan influir en sus procesos de toma de decisiones. Las iniciativas pretenden mostrar que los grupos que poseen relativamente pocos recursos administrativos no estarán en una posición de desventaja con respecto a otros grupos. Las instituciones de la UE buscan proyectar la imagen de que garantizan igual acceso a los grupos de interés públicos y privados.

El Parlamento Europeo lanzó su registro de grupos de interés en

Puente@Europa 31

1996; la Comisión Europea, por su parte, inició su propio registro voluntario en junio de 2008, como parte de la Iniciativa Europea a favor de la Transparencia lanzada en 2005 por el comisario europeo de Administración, Auditoría y Lucha antifraude Siim Kallas27. Para el 11 de abril de 2011, había 3.798 representantes de interés registrados. Este número incluye consultorios profesionales, despachos de abogados, lobbistas in-house, asociaciones de comercio, ONG, think tanks, organizaciones académicas, asociaciones de organizaciones académicas, representantes de religiones, iglesias y comunidades de convicción, asociaciones de autoridades públicas con actividades de lobbying en las instituciones de la UE. El registro voluntario definía las actividades de representación de intereses como: “actividades llevadas a cabo con el objetivo de influenciar la formulación de políticas y el proceso de toma de decisiones de la integración europea”28.

La Comisión Europea y el Parlamento Europeo ahora están buscando establecer un “Registro de Transparencia” conjunto para junio de 2011. Tal como lo señaló la belga Isabelle Durant, miembro de los Verdes en el Parlamento Europeo: “los ciudadanos tienen el derecho de esperar una verdadera transparencia (…). Esto es vital para la legitimidad y la credibilidad de las decisiones tomadas tanto por el Parlamento como por la Comisión”29.

Conclusión ¿La evolución de la interacción entre las instituciones de la UE y los grupos de interés apunta al establecimiento progresivo de un modelo específico europeo de intermediación de intereses? Quizás es muy temprano para alcanzar una conclusión definitiva sobre este aspecto.

Por un otro lado, las instituciones de la UE se han inclinado recientemente a regular las relaciones entre los grupos de interés y ellas mismas, usando registros y códigos de conducta. Esto parecería apuntar a relaciones más estables y centralizadas entre ambos y hacia una mayor transparencia y menor complejidad del manejo de la relación entre instituciones y los numerosos grupos de interés involucrados en actividades de lobby en la UE. Por otro lado, mientras la UE inicialmente favoreció la creación de los Eurogrupos y les dio acceso preferencial a los comités consultivos, hoy esta tendencia, que contribuyó originariamente a la simplificación del sistema, ha disminuido. La creciente segmentación funcional del sistema de la UE, su ampliación y las complejidades del nuevo Tratado de Lisboa podrían ir de la mano con la proliferación de grupos y de sus estrategias de lobbying, mientras tratan de lidiar con la incertidumbre del sistema de toma de decisiones de la UE y con las múltiples posibilidades de influenciar este proceso. En resumen, el sistema de intermediación de intereses de la UE navega entre el aumento de la transparencia, la simplificación, la centralización y la complejidad.

Notas Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): Este texto fue presentado y comentado por Luciana Gil, estudiante de doctorado en la Universidad de Buenos Aires / CONICET, en el seminario ¿Cuáles intereses? ¿Cuáles actores? Reflexiones sobre las fuerzas sociales, políticas y económicas detrás de la integración europea, el 31 de marzo de 2011. Para más información, ver la Presentación en este número.

El texto se basa en las siguientes publicaciones: Isabelle Smets and Pascaline Winand, “A la recherche d’un modèle européen de représentation des intérêts”, en Paul Magnette and Eric Remacle (eds), Le nouveau modèle européen, vol. 1, Brussels, Institut d’Etudes européennes, Editions de l’ULB, 2002; Paul-H. Claeys, Corinne Gobin, Isabelle Smets and Pascaline Winand (eds), Lobbyism, Pluralisme et integration européenne/Lobbying, Pluralism and European Integration, Brussels, European Interuniversity Press, 1998, con las conclusiones de Paul-H. Claeys y P.Winand. Se basa también en las clases 1

32 Puente@Europa

sobre grupos y lobbying en la Unión Europea que la Autora dicta en el Institut d’Études européennes, Université libre de Bruxelles, Belgica y en la Monash University, Melbourne, Australia.

2 Commission européenne, “Un dialogue ouvert et structuré entre la Commission et les groupes d’intérêt”, Luxembourg, Office des Publications officielles des Communautés européennes, 1993.

3 Simon Hix, “Interest Representation”, en Simon Hix, The Political System of the European Union, Houndmills, Macmillan, 1999, p.

192; Rory Watson and Michael Shackleton, “Organized Interests and Lobbying”, en Elizabeth Bomberg, John Peterson and Alexander Stubb, The European Union: How Does it Work?, Oxford, Oxford University Press, 2008, p. 93.

4 Sin embargo no trabajaban necesariamente a tiempo completo en lobbying. En el 2006 Landmarks estimó que había entre 2.000 y 2.500 profesionales dedicándose al lobbying tiempo completo en Bruselas: ver Landmarks, The European Public Affairs Directory, Brussels, Landmarks, 2006.

5 No todas estas personas son lobbistas, también pueden ser investigadores, estudiantes o trainees; ver Association of Accredited Lobbyists to the European Union, Reconciling the number of Brussels-based lobbyists [disponible en: http://www.aalep.eu/Reconciling_the_number_of_brussels_based_lobbyists, última visita: 13 de abril de 2011].

6 “EU lobbyists scramble over their exact numbers”, en Euractiv, 10 de junio de 2008 [disponible en: http://www.euractiv.com/en/pa/eulobbyists-scramble-exact-numbers/article-173152].

7 Mark Aspinwall and Justin Greenwood, “Conceptualizing collective action in the European Union”, en J. Greenwood and M. Aspinwall (eds), Collective Action in the European Union, London, Routledge, 1998, p. 4.

8 R. Watson y M. Shackleton, “Organized Interests and Lobbying”, cit., p. 94.

9 Justin Greenwood clasifica los grupos como: intereses empresariales, intereses profesionales, intereses laborales, intereses ciudadanos e intereses territoriales, mientras que Watson y Shackleton implican que los 270 despachos de abogados y las consultarías pueden ser incluidos bajo la categoría de grupos intereses privados, y que los 100 think tanks pueden verse como grupos de interés público. Ver J. Greenwood, Interest Representation in the European Union, Houndmills, Palgrave Macmillan, 2007 and R. Watson y M. Shackleton, “Organized Interests and Lobbying”, cit., p. 94.

10 Ibidem, p. 96.

11 Ver P. Winand, “The US Mission to the EU in ‘Brussels D.C.’, the European Commission Delegation in Washington D.C. and the New Transatlantic Agenda”, en Eric Philippart and P. Winand (eds), Ever Closer Partnership. Policy-Making in US-EU Relations, Brussels, P.I.E-PeterLang, 2002.

12 J. Greenwood, “Corporatism, Pluralism and the Capacities of Euro Groups”, en P.-H. Claeys, C. Gobin, I.Smets y P. Winand (eds.), op. cit., 1998, pp. 90 y 105; S. S. Andersen y K. A. Eliassen, “Complex Policy-Making: Lobbying the EC”, en S. Andersen y K.A. Eliassen (eds), Making Policy in Europe. The Europeification of National Policy-Making, London, Sage Publications, 1994, p. 37; Sonia Mazey y Jeremy Richardson (eds), Lobbying in the European Community, Oxford, Oxford University Press, 1993, pp. 6-7.

13 R. Watson y M. Shackleton, “Organized Interests and Lobbying”, cit., p. 98.

14 J. Greenwood, “Corporatism, Pluralism and the Capacities of Euro Groups”, cit., p. 91; J. Greenwood, Interest Representation in the European Union, cit., 2007, pp. 12-13.

15 J. Greenwood, “Corporatism, Pluralism and the Capacities of Euro Groups”, cit., pp. 91-92 y p. 105; J. Greenwood, Representing Interests, London, Macmillan, 1997, p. 59.

16 J. Greenwood, “Corporatism, Pluralism and the Capacities of Euro Groups”, cit., pp. 90-91; J.Greenwood, Interest Representation in the European Union, cit., 2007, pp. 12-13,49; David Coen y Jeremy Richardson, “Learning to Lobby the European Union: 20 Years of

Change”, en David Coen y Jeremy Richardson (eds), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues, Oxford, Oxford University Press, 2009, p. 6.

17 J. Greenwood, “Corporatism, Pluralism and the Capacities of Euro Groups”, cit., p. 88.

18 J. Greenwood, Interest Representation in the European Union, cit., pp. 50, 54.

19 Daniel Guéguen, European Lobbying, Brussels, Europolitics, p.

27.

20 J. Greenwood, Interest Representation in the European Union, cit., p. 13.

21 S. Mazey y J. Richardson, “Institutionalizing Interests: Consultative Structures and Process in the European Union”, communication to the Colloque international Action collective et intégration européenne, 30-31 de octubre de 1998, Maison française et Nuffield College, Oxford, 1998, pp. 5-6; David Coen y Jeremy Richardson, “Learning to Lobby the European Union: 20 Years of Change”, en D. Coen and J. Richardson (eds), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues, cit., p. 9, y, en el mismo libro, Jeremy Richardson y David Coen, “Institutionalizing and Managing Intermediation in the EU”, p. 345, David Coen, “Business Lobbying in the European Union”, pp. 145-168. Ver también Maria Green Cowles, “Large firms and the transformation of EU Business Associations: a Historical Perspective”, en J. Greenwood (ed.), The Effectiveness of EU Business Associations, Houndmills, Palgrave, 2002, pp. 64-78.

22 M. Aspinwall y J.Greenwood, “Conceptualizing collective action in the European Union”, cit., p. 25.

23 Ver J. Greenwood, Interest Representation in the European Union, cit., pp. 23-48 y D. Coen y J. Richardson (eds), Lobbying the European Union: Institutions, Actors and Issues, cit.; Olivier Costa, “La multi-level governance. Grille d’analyse de l’intégration européen-

ne”, artículo presentado en el Institut d’Etudes européennes, Brussels, Université libre de Bruxelles,1999.

24 Estas medidas ascienden a cerca de 2.500 actas por año. Para más detalles ver Daniel Guéguen, Comitology. Hijacking European Power, Brussels, European Training Institute, 2011 (III ed.).

25 Beate Kohler-Koch, “The Evolution of Organized Interests in the EC: Driving Forces, Co-Evolution or New Type of Governance?”, en Helen Wallace y Alasdair R. Young (eds), Participation and Policy Making in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 1997, pp. 6-7; Beate Kohler-Koch, “Organized Interests in the EU and the European Parliament”, en P.-H. Claeys, C. Gobin, I. Smets y P. Winand (eds), Lobbying, Pluralism and European Integration, cit., p. 129.

26 Laura Cram, “The EU institutions and collective action. Constructing a European interest?”, en J. Greenwood y M. Aspinwall (eds), Collective Action in the European Union, cit., pp. 74-75; S. Mazey y J. Richardson, “Institutionalizing Interests: Consultative Structures and Process in the European Union”, cit., p. 23; J. Greenwood, Representing Interests, cit., p. 263.

27 Siim Kallas, The need for a European transparency initiative, Nottingham, The European Foundation for Management, Nottingham Business School, 3 de marzo de 2005; Communication from the Commission, “European Transparency Initiative. A framework for relations with interest representatives (Register and Code of Conduct)”, COM (2008) 323 final, Brussels, 27 de mayo de 2008.

28 European Commission, “Register of interest representatives” [disponible en: https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/welcome.do?locale=en].

29 “New EU lobbying rules to cover national embassies”, en Euractiv, 29 de octubre de 2009 [disponible en: http://www.euractiv. com/en/pa/new-eu-lobbying-rules-cover-national-embassies/article186880].

Puente@Europa 33

Puente@Europa - Año IX - Nro. 1 Junio 2011

AGRICULTORES Y SUS INTERESES EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN. ¿QUÉ POLÍTICA PARA QUÉ TIPO DE AGRICULTURA?1 por Giuliana Laschi

El objetivo de esta reflexión es el de componer, de la manera más esclarecedora posible, un cuadro sobre las fuerzas sociales, políticas y económicas que influyeron sobre el proceso de integración agrícola europea2. Comenzaré con una pregunta básica: ¿por qué la agricultura y, principalmente, los intereses de algunos agricultores fueron identificados como primer sector de prueba de las políticas comunitarias?

Si bien en los últimos años están emergiendo investigaciones que explican el nacimiento y desarrollo de la Política Agrícola Común (PAC) a partir de motivaciones específicas, siguiendo en gran parte el camino trazado por Alan Milward3, mi propia investigación realizada durante veinte años sobre la PAC me lleva a destacar un conjunto muy complejo de motivaciones. Las mismas no siempre siguen trayectorias racionales y, a veces, hasta se encuentran en contraposición entre ellas, desorientando al investigador que busca encontrar la punta del ovillo4. Además, puede ser útil considerar que el juicio actual sobre la PAC no tendría que olvidar que las motiva-

34 Puente@Europa

ciones iniciales, como veremos, fueron dictadas por las necesidades primarias de los ciudadanos europeos y de los sectores agrícolas nacionales. De hecho, la PAC fue un éxito extraordinario de la Comunidad que logró, en poquísimos años, pasar de una insuficiencia alimentaria a los primeros excedentes. Logró poner el acento sobre la situación de desventaja de los agricultores y de las poblaciones rurales, definiendo como objetivo una mejor redistribución entre los sectores económicos. Por último, fue también el primer laboratorio que permitió a los gobiernos de la pequeña Europa experimentar el método comunitario. Los problemas de la PAC, que interesaron a la Comunidad en su conjunto e implicaron también a terceros países, fueron sustancialmente el fruto de una reforma no lograda, la cual había sido prevista por la Comisión y apoyada por la Asamblea Parlamentaria, y que tendría que haber tomado forma en 1968. La voluntad de los gobiernos, y por lo tanto del Consejo, de obstaculizarla ha producido los daños y los “particularismos” que hoy están a la vista de todos.

Más allá de la autosuficiencia alimentaria y de la modernización agrícola, los seis Estados miembros intentaron resolver los principales problemas sociales asociados al sector primario.

Reflexionando sobre los motivos que llevaron a proponer la PAC antes que cualquier otra política comunitaria, es necesario recordar que inicialmente parecía, inclusive, que la agricultura se quedaría afuera de aquello que después se convirtió en el Tratado de Roma.

De hecho, durante los trabajos del comité Spaak, las delegaciones nacionales consideraron a la agricultura como un sector demasiado diversificado a nivel económico, social y comercial, como para poder incluirlo en la incipiente unión aduanera. Fue el mismo Spaak que insistió hasta lograr el objetivo, argumentando que no era posible, ni deseable, crear una comunidad económica donde no fuera incluido el sector primario. En efecto, los objetivos del Tratado se llevaron más allá de una simple unión aduanera y, en un contexto similar, no tenía sentido excluir la agricultura. Por otra parte, las dificultades eran muchas, de ardua gestión y, sobre todo, mediación. Al inicio de los años cincuenta, los mismos estados europeos que estaban sentando las bases de la Comunidad habían trabajado largamente, también con otros estados europeos, en el intento de armonizar las políticas agrícolas en el continente, para diversificar los cultivos, empezar a liberalizar el comercio y empujar el sector entero hacia la modernización económica y social5. Pero los esfuerzos, a pesar de ser intensos y profundos, no condujeron a ningún resultado. No parecía posible encontrar elementos de mediación; por el contrario, emergían de manera contundente no sólo las diferencias estructurales, sino también los diversos proyectos políticos. Por esta razón los negociadores del comité Spaak pensaron que, sin la agricultura, la integración económica europea tendría mayores posibilidades de éxito, por lo cual aceptaron su inclusión en el Tratado sólo de manera forzada.

Considero que rememorar este elemento para nada secundario del nacimiento de la PAC sirve también para captar la debilidad que presentan aquellas interpretaciones historiográficas que explican a través de un único motivo, o interés, la idea de una política compleja como lo fue la agrícola comunitaria y que sugieren, además, la predeterminación de su desarrollo desde los orígenes de la comunidad.

No, no es así; la agricultura ingresó en el Tratado de Roma, pero por la puerta de servicio, y los artículos dedicados a ella eran de un nivel de generalidad tan alto que el mismo tratado sugirió la realización, en tiempos breves, de una conferencia para establecer sus componentes fundamentales.

Sin embargo, muchas son las motivaciones racionales que empujaron a los europeos a incluir a la agricultura en el Tratado y también a insistir desde el primer momento sobre ella. Igual que lo sucedido con el origen del proceso de integración en general, para entender la PAC hay que hacer referencia a la Segunda Guerra Mundial, entonces concluida hacía pocos años y todavía presente en la cotidianeidad del territorio europeo a través de la dura obra de reconstrucción. Durante la guerra, los estados europeos no habían sido capaces de satisfacer las exigencias primarias de sus ciudadanos: el hambre atenazaba no sólo las ciudades, sino también las zonas rurales que, sobreexplotadas en los últimos períodos del conflicto, brindaban productos alimenticios absolutamente insuficientes. Hambre, mercado negro y demandas cada vez más apremiantes de las poblaciones involucradas constituían una preocupación constante de los gobiernos europeos, al punto que aún se habla del nacimiento de una especie de “culto a la comida” durante la guerra. La falta de autosuficiencia alimentaria, la dependencia del exterior que caracterizó los años sucesivos al cierre del conflicto (recordamos que una parte relevante de la ayuda del Plan Marshall estaba destinada a alimentos)

condujeron a todos los gobiernos europeos a buscar una respuesta.

Después del fracaso de aquél intento a nivel nacional, volviéndose los estados en los años 1946-1948 a una especie de autarquía, se optó por la vía de una respuesta continental. Había que brindar, en cualquier modo, una respuesta a los ciudadanos.

La segunda motivación estaba vinculada a la modernización y al desarrollo de la agricultura europea, ambos necesarios para garantizar la autosuficiencia alimentaria en el continente. Los imperios se desmoronaban, la descolonización había comenzado ni bien terminada la guerra. Era necesario sustituir la fuente de abastecimiento seguro y a bajo precio que habían sido las colonias: había que fomentar un aumento en la producción, más aun en la productividad, modernizando las zonas rurales y el trabajo. De hecho, un objetivo fundamental de la PAC fue lograr un equilibrio entre la política de mercado6 y la política estructural7, que se quería alcanzar concediendo un amplio espacio a las políticas estructurales, al menos en los primeros años, ya que un fracaso de la misma hubiera impedido el desarrollo armonioso de la agricultura europea. En particular, la política estructural tendría que haber enfrentado el problema de los puntos débiles del proceso de integración agrícola, es decir, las unidades de producción que, a causa de una insuficiente dotación de capitales, no eran capaces de competir en el mercado comunitario, o bien las empresas en donde el uso de los capitales necesarios para alcanzar niveles satisfactorios de competitividad no era rentable, y entonces había que apuntar a transferir la fuerza de trabajo allí ocupada en actividades más funcionales y productivas.

El objetivo de un aumento intenso y rápido de la productividad jugaba, sin embargo, en contra de las agriculturas que no habían conocido los procesos de modernización y de reforma, particularmente la agricultura italiana. Italia necesitaba llevar adelante una resuelta modernización de sus áreas rurales, después de la autarquía económica y la política ruralista del régimen fascista. Cuando comenzó a formar parte de la Comunidad Económica Europea (CEE) la Italia agrícola se encontraba en plena fase inicial del proceso de modernización, en donde persistían importantes factores de desequilibrio, con un marcado dualismo entre las reducidas zonas de desarrollo capitalista y la mayoría de los territorios de agricultura pobre y con escasas posibilidades de progreso inmediato.

Más allá de la autosuficiencia alimentaria y de la modernización agrícola, los seis Estados miembros intentaron resolver los principales problemas sociales asociados al sector primario8. A pesar de la heterogeneidad presente en el sector rural, un factor en común reunía a los agricultores europeos: la amplia brecha existente entre sus ingresos y aquellos de los trabajadores de otros sectores, que se sumaba a una situación de general atraso del campo respecto a la ciudad. En pocas palabras: los campesinos, a pesar de haber sido indispensables durante la guerra, constituían el sector más débil de las sociedades europeas. Esto era particularmente cierto en países como Italia. Para evitar problemas sociales desestabilizantes e intentar acompañar el fenómeno general de modernización de las economías europeas con la relativa disminución de los empleados en trabajos agrícolas y el consecuente cambio de la conformación social, los seis países de la CEE intentaron unir fuerzas para llevar adelante el esfuerzo de contención de la presión social, que amenazaba convertirse en un factor políticamente desestabilizante, principalmente en Italia y Francia.

Es así que el mismo Tratado de Roma indicaba, entre sus priori-

Puente@Europa 35

dades, un objetivo de carácter social: la mejora de la calidad de vida de los agricultores, particularmente a través de un aumento de su renta, en el intento, por ende, de disminuir la brecha existente entre el ingreso de los trabajadores del sector primario y el de sus pares en otros sectores. El aumento de la renta de los agricultores como elemento esencial para la mejora de vida en el sector rural, incluido en el Tratado de Roma, fue retomado durante la Conferencia de Stresa (1958), en la cual hubo un unánime consenso sobre el espacio y la preferencia a otorgar a la estructura agrícola familiar.

Varias disposiciones del Tratado de Roma que involucraban directa o indirectamente la política social y estructural para llevar adelante en el sector primario, revelaron la necesidad de ejecutarlas en el cuadro de una política agraria común9. En particular, el artículo 39 del Tratado de la CEE atribuía directamente a los Estados miembros y a las instituciones de la Comunidad el mandato para el desarrollo de una política social en el ámbito rural. Éste fue el único objetivo en el cual no se registraron debates ni posiciones contrastantes entre los países miembros, mientras que en todos los otros, no sólo durante las negociaciones para el Tratado y la Conferencia de Stresa, sino en particular en los años inmediatamente posteriores en los que fueron establecidas las bases de la PAC, se desencadenaron profundos conflictos a causa de las diferencias de prioridades. La decisión de delegar a la Comunidad la política de apoyo a las bases estructurales de la rentabilidad agrícola, aún financieramente, fue una solución compartida desde los años ‘6010.

Durante los ‘50 y los ‘60, uno de los actores sociales más relevantes en Europa fue la familia agrícola, que logró reunir a su alrededor un reconocimiento unánime11: La Comisión de la CEE dedica particular atención al emprendimiento familiar también por motivos de carácter social y a la Comisión Agrícola del Parlamento le complace constatar que el Ejecutivo considera la empresa agrícola familiar como la columna vertebral de la estructura agrícola de la Comunidad 12.

Poner en el centro la familia agrícola, núcleo social de las empresas familiares, garantizando su mantenimiento, refuerzo y desarrollo, ha

36 Puente@Europa

sido una de las principales preocupaciones del Tratado de Roma y de la Conferencia agrícola de Stresa, así como también del debate sobre el nacimiento y la impostación de la PAC. En Stresa, la Comunidad se había comprometido a asegurar a la población rural una equitativa calidad de vida, tanto a través de una política de precios capaz de evitar la sobreproducción, permitiendo a los países miembros mantenerse o convertirse competitivos, como a través de una política que consintiera las reconversiones necesarias para las regiones y las empresas que se encontraban en condiciones desfavorables13.

Tales reconversiones habrían sido posibles sólo en el contexto de una sólida política estructural, principalmente en Italia14. En efecto, las condiciones de partida eran muy difíciles, considerando que el 71% de las empresas agrícolas de la CEE tenía una extensión inferior a 10 hectáreas15.

Además, no se podía olvidar que, para realizar el objetivo de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos europeos involucrados en el sector agrícola, era absolutamente necesario disminuir la cantidad de horas de trabajo, mejorar la orientación y formación profesional, así como desarrollar una correcta política para las familias rurales, que incluyera, por ejemplo, la construcción de viviendas dignas, tal como ocurría en otros sectores. Por último, pero no por eso menos importante, se debía disminuir la brecha entre salarios de hombres y mujeres, más acentuada en agricultura que en otros sectores. No se debe olvidar que la mano de obra en algunas áreas productivas agrícolas era en su mayoría femenina.

En realidad la PAC sostuvo la familia rural, pero solamente como núcleo social funcional a un determinado desarrollo económico y al mantenimiento de la cultura rural. El objetivo del aumento intenso y rápido de la productividad jugaba en contra de la agricultura más débil, de las pequeñas empresas familiares de los campesinos más pobres16.

La pequeña empresa campesina, de carácter familiar, era capaz de soportar los contrapesos de una rápida modernización y del desarrollo industrial en las áreas menos desarrolladas de Europa, jugando un rol de amortiguador social que los gobiernos no estaban dispuestos a financiar17. En caso de rápido crecimiento, la empresa era próspera; en caso de recesión o dificultades generales, la familia lograba

Poner en el centro la familia agrícola, núcleo social de las empresas familiares, garantizando su mantenimiento, refuerzo y desarrollo, ha sido una de las principales preocupaciones del Tratado de Roma.

de todos modos sostener a sus miembros diversificando el trabajo.

Por mucho que la familia agrícola haya sido funcional al desarrollo económico de los miembros de la Comunidad, en verdad a nivel político-económico la pequeña empresa rural no fue en absoluto sostenida por la PAC, es más: quizás haya sido su principal víctima.

Insistiendo en el sostén de los precios, independientemente de la calidad y cantidad de la producción, la PAC ha permitido el desarrollo de las grandes empresas agrícolas y el refuerzo de las multinacionales, mientras penalizaba y inexorablemente determinaba el cierre de las pequeñas empresas europeas, que habrían necesitado una seria política estructural y de la valorización de una agricultura de calidad, que por el contrario llegó sólo hacia fines de la década de los ’80, en concomitancia con las primeras crisis sanitarias relacionadas con los productos alimenticios.

En síntesis, la PAC aceleró y sostuvo los cambios sin lograr, paralelamente, que el mundo agrícola más débil pudiera afrontarlos de la manera adecuada y menos violenta posible18. Sin embargo, la PAC dedicó, sobre todo en los primeros años, gran atención a las problemáticas sociales relativas a la agricultura19; fue en particular la Asamblea Parlamentaria, a través de los trabajos de la Comisión Agrícola, quien las atendió. No obstante, la Comisión Europea, en el curso de los años ’60, no logró impedir que el Consejo de Ministros concentrara gran parte de su atención y de sus gastos en políticas de mercado, descuidando, sino impidiendo, una efectiva y eficaz política estructural. De esta manera, el objetivo fundamental de la PAC de crear un equilibrio entre política de mercado y política de estructuras nunca fue logrado. ¿Cuáles fueron los principales actores y bajo qué lógica plantearon la PAC? Los actores fueron muchos y actuaron a menudo de modo diferenciado, movidos por diferentes objetivos. En primer lugar, los estados, en particular Francia: el gobierno francés jugó un rol absolutamente predominante en la concepción y en el desarrollo de la PAC, como en todo el proceso de integración europea. Francia tenía fuertes intereses en la agricultura, un sector con destacada diferenciación al interior del país, que había conocido un proceso de modernización vinculado a la industrialización ya desde el siglo XIX, que quiso (y logró) llevar a su cumplimiento gracias a la política agrícola comunitaria. La agricultura francesa de los primeros años ‘60, los mismos de las maratones agrícolas que llevaron al nacimiento de la PAC, estaba cerca de la sobreproducción de algunos productos, como el trigo, que no tenían la mínima capacidad de competencia en el mercado internacional, pero sí en el mercado europeo. Muchos productos continentales, incluyendo la leche y sus derivados, habían logrado un gran desarrollo y necesitaban amplios mercados. Estos tenían que ser europeos, ya que la agricultura continental, producida en espacios reducidos en relación a otras áreas del planeta, no podía competir en cuanto a productividad en el mercado mundial. Por consiguiente, Francia intentó crear una política agrícola que estuviera en grado de sostener el esfuerzo económico de la modernización agrícola francesa, de crear los mercados europeos necesarios, cerrándolos a la competencia externa, y de compartir los gastos de los excedentes que en poco tiempo se habrían presentado en el mercado europeo.

También resultó ventajoso para Francia su otro objetivo llevado adelante en el Tratado de Roma: obligar a los socios europeos a in-

cluir en el tratado a los países de ultramar. De esta manera, Francia habría involucrado a la Comunidad en los costos de la propia descolonización, obligando a aquellos países que iban a indendizarse a mantener las relaciones comerciales de reciprocidad con Europa, lo cual habría impedido el pleno desarrollo económico en estas tierras y controlado su competitividad agrícola. La fortaleza agrícola europea, creada a través de la tarifa externa común, permitió a Francia y a los otros países miembros mantener una agricultura no competitiva, impidiendo el desarrollo del comercio agrícola de los países en vías de desarrollo.

La batalla de Francia fue conducida posteriormente también en el interior de Europa, a través del intento de impedir el ingreso a la Comunidad a aquellos países que podían de alguna manera dañar la PAC, así como había sido constituida20. En primer lugar, Gran Bretaña que habría estropeado las potencialidades comerciales europeas llevando consigo los países del Commonwealth; después España, que a causa de su importante y competitivo sector agrícola vio congelado su pedido de admisión por tres años, durante los cuales mantuvo una intensa pulseada con Francia sobre la Política Agrícola Común.

Al interior del Consejo, Francia jugó entonces un rol central en lo que respecta la PAC, basta pensar en la crisis de “la silla vacía” de De Gaulle. Obviamente tales acciones tuvieron éxito porque, de alguna manera, fueron avaladas por el resto de los Estados miembros. Por parte de Alemania porque, así, podía garantizar los precios altos a sus costosos productos agrícolas y mantener entonces a las empresas agrícolas que, de modo contrario, se habrían visto obligadas a retirarse del mercado, pero que eran representadas por fuertes grupos de presión, cercanos a aquel partido democrático cristiano que fue al actor principal del primer proceso de integración europea.

Por parte de Italia, fueron avaladas dado su falta de preparación y su incapacidad de negociar, rol que la llevó a jugar un papel residual en las negociaciones durante la creación de la PAC, a pesar de ser el país miembro con el mayor sector agrícola. En lo que respecta a los Países Bajos, a pesar de contar con un sector agrícola moderno, especializado y competitivo a nivel internacional, se vieron en la delicada situación de apoyar dichas acciones para evitar un conflicto con Francia que ocasionara un desmembramiento de la aún joven y débil Comunidad, obteniendo otras recompensas a cambio.

Entre los actores institucionales tuvo un rol muy importante la Comisión Europea, ya que había ideado y aplicado los instrumentos de la PAC. Esta tenía previsto un primer período de ajuste de pocos años, al término del cual estaba programada una revisión y una reforma de la política, sobre la base de los resultados obtenidos y las dificultades surgidas. Sicco Mansholt, Comisario de Agricultura, profundo europeísta y gran trabajador, a su vez agricultor holandés, autor del primer plan que dio vida a la PAC, ya en 1968 había propuesto su “segundo Plan Mansholt” que preveía una profunda reforma de la PAC, dado que se habían presentado ya numerosos excedentes y que la política de sostén de precios estaba absorbiendo todo el presupuesto, en detrimento de la política estructural21.

Sin embargo, su plan de reforma nunca fue aprobado por parte del Consejo y hasta los primeros años de la década de los años ’80 no se volvió a discutir sobre una posible reforma.

La institución que más luchó en contra de la política agrícola que se había instaurado en los años ‘60 fue la Asamblea Parlamen-

Puente@Europa 37

taria, y luego el Parlamento Europeo. La Asamblea no podía ser un actor relevante porque no tenía las competencias necesarias para poder desempeñar dicho rol. Aún así, hacia la mitad de los años ‘60, su Comisión de Agricultura fue capaz de hacerse aprobar en la Asamblea numerosas actas en las que se acusaba a la PAC de operar en contra de sus propios objetivos. Los campesinos más pobres se estaban empobreciendo a costa de las grandes empresas, cuyos provechos eran en gran parte sostenidos financieramente por la PAC. Los excedentes se volvían alarmantes; el cierre de los mercados hacia afuera producía más pobreza y nuevos vínculos neo-coloniales con los países en vías de desarrollo; la brecha entre los trabajadores agrícolas y aquellos pertenecientes a otros sectores se estaba ensanchando. En síntesis, el presupuesto de la CEE era usado, y lo es todavía hoy, casi exclusivamente para el mantenimiento de la PAC, que se convertía en sostén de los excedentes y de las grandes haciendas y multinacionales. La Asamblea primero y el Parlamento después, pidieron que el presupuesto fuera utilizado para otro tipo de políticas, en primera instancia las políticas de cooperación para el desarrollo.

Si en los primeros años no hubo una influencia directa por parte de la Asamblea, es menester decir que el debate político logró, de alguna manera, unirse a los movimientos desplegados hacia finales de los años ‘60 y llegar a la sociedad europea. De todos modos, desde el momento de su elección mediante el sufragio universal (1979), el Parlamento comenzó una acción más directa e incluso algunos años se rehusó a aprobar el presupuesto sin asegurarse de que se habría iniciado una reforma de la PAC. Empero, el actor principal y responsable de la PAC es, sin lugar a dudas, el Consejo de Ministros, influenciado también por el Consejo Europeo. En buena parte fueron los estados quienes obstaculizaron una reforma de la PAC que, sola, podría haber impedido los daños producidos por esta política comunitaria. El Consejo mantuvo en vida a la PAC tal como fue concebida en los primeros años ‘60, en una situación radicalmente diversa respecto a los decenios sucesivos, hasta 1992, año de la reforma de MacSharry que, por cuanto fuera insuficiente, representó de todos modos el primer tentativo de intervenir en la estructura misma de la Política Agrícola Comunitaria. En los primeros años ‘80 se aportaron ciertos correctivos, como el sistema de cuotas, que sin embargo eran de alcance limitado, dejando sustancialmente invariada la estructura general de la PAC. Entonces, una política creada en 1962-1963, principalmente como respuesta a la exigencia primaria de los ciudadanos europeos de autoabastecimiento de productos alimenticios, llegó prácticamente inmune a los primeros años ‘90, con una sociedad y economía europeas radicalmente distintas. Frente a un limitado número de

38 Puente@Europa

empleados agrícolas (alrededor de un 7% en 1992), la PAC absorbía todavía más del 60% del presupuesto comunitario; las tasas aduaneras hacia el exterior eran todavía elevadas; la reducción tarifaria hacia algunos terceros países, además de aquellos del ACP (África, Caribe y Pacífico), no sólo creaba una profunda desigualdad en el ámbito internacional, sino que se convertía en el instrumento de la UE para controlar todavía el mercado y la política de terceros países, en particular de aquellos en vías de desarrollo22. Si bien es cierto que la PAC había alimentado a los europeos y desencadenado un proceso de modernización económica y social de las áreas rurales europeas, lamentablemente después del primer decenio aquello que emergía eran principalmente los daños, frecuentemente irremediables, que dicha política estaba creando en el continente: una contaminación irreversible del territorio, incluidas las aguas subterráneas; el empobrecimiento de los agricultores con empresas de pequeñas y medianas dimensiones, y en consecuencia su continuo cierre; un abandono sin control de las áreas rurales con el relativo deterioro del territorio; el mantenimiento indiscriminado de producciones excesivas y de mala calidad; la producción de excedentes que eran luego destruidos para impedir mantener elevados los precios; el gasto excesivo para sostener las grandes haciendas, que impedía el desarrollo de nuevas políticas para los europeos. Éstos son sólo algunos de los efectos negativos que la PAC generó desde los primeros años ‘60 hasta nuestros días23. ¿Cuáles son los motivos que impulsaron al Consejo a impedir la reforma de la PAC y de esta manera permitir su inmovilidad a pesar de los evidentes problemas que ocasionaba? Es evidentemente imposible poder identificar en poco tiempo todas las motivaciones que fomentaron primero a cada estado, y luego al conjunto de ellos, a mantener en vida la PAC como había sido concebida en su origen. Motivaciones que seguramente fueron cambiando a lo largo de estos últimos treinta años. Prefiero entonces concentrarme en aquellas que llevaron al Consejo a hacer naufragar la propuesta de reforma del segundo Plan Mansholt, que fue la principal causa de la sucesiva inmovilidad de la PAC. Entre los varios motivos, indicaría en primer lugar el temor a que una reforma, yendo contra los intereses de Francia que era la principal beneficiaria de dichas políticas, aumentara las tensiones que confrontaban a Charles de Gaulle con el resto de la Comunidad. Se temía una segunda crisis de “la silla vacía”, creada por la voluntad de Charles de Gaulle de mantener los privilegios agrícolas franceses, aunque fuera a expensas del desarrollo de la Comunidad. Los últimos años de la presidencia de Charles de Gaulle fueron de hecho los más complejos para la Comunidad,

En síntesis, el presupuesto de la CEE era usado, y lo es todavía hoy, casi exclusivamente para el mantenimiento de la PAC, que se convertía en sostén de los excedentes y de las grandes haciendas y multinacionales. con la segunda denegación a la inclusión de Gran Bretaña y una clara voluntad de un refuerzo de la Comunidad en sentido intergubernamental. Por lo tanto, cuando la propuesta de una reforma llegó a la mesa del Consejo, su discusión fue reenviada sine die.

Con la llegada de Pompidou a la Presidencia francesa y en el Consejo de Ministros de la CEE, pocas cosas se modificaron para la PAC: el nuevo presidente, a pesar de estar dispuesto a negociar en beneficio francés la adhesión británica, mantenía la actitud sugerida por la común pertenencia con su predecesor al partido gaullista y con una visión similar de la Comunidad Europea. Los Estados miembros pusieron como prioridad la incorporación de Gran Bretaña, motivo por el cual, muy probablemente, prefirieron no volver a considerar la propuesta de una reforma de la PAC elaborada por la Comisión. A pesar de todo, la adhesión británica una vez ratificada, puso nuevamente como principal tema de agenda la cuestión de una rápida y definitiva reforma de la PAC, sin la cual Gran Bretaña habría pedido renegociar su participación en la Comunidad, como de hecho hizo, por resultarle contraproducente a nivel económico.

Además, el movimiento del ‘68 y los conflictos entre Norte y Sur de los primeros años ‘70, creados alrededor de las crisis petrolíferas, habían puesto el foco sobre los verdaderos horrores de la PAC: montañas de naranjas y ríos de leche tirados, destruidos, enterrados, mientras más de dos tercios de la humanidad conocía la subalimentación y la inanición. Los movimientos creados en esos años sobre la estela de la revuelta estudiantil comenzaban a poner el acento sobre tales mecanismos y a informar a los ciudadanos. Muchas campañas, como aquella organizada para boicotear a Nestlé, tomaron impulso propio en estos años. Si bien la CEE intentó dar una respuesta a través de la creación de un modelo europeo de cooperación para el desarrollo con la Convención de Lomé, se mantuvo firme en el sustento de la PAC. La crisis financiera y económica de los años ‘70 había creado no sólo una situación económica muy delicada, sino que amenazaba la cohesión social de las economías europeas, ya puesta a duras pruebas por los movimientos obreros y estudiantiles del ‘68. Evidentemente los Estados miembros pensaron que no era el momento de desestabilizar también las sociedades agrícolas y rurales, ya castigadas durante la guerra, ni de poner en discusión los privilegios que la Comunidad brindaba al sector. Por otra parte, el mantenimiento de una economía atrasada y de subsistencia en las áreas rurales había permitido a los países de débiles estructuras económicas, como Italia y Bélgica, mantener un gran número de enclaves de sub-producción y de semi-desocupación, cuya mano de obra podía ser fácilmente inserta en el mercado en los períodos de expansión económica y que habría podido regresar a la hacienda familiar en los momentos de recesión. Principalmente la fuerza de trabajo femenina, pero también aquella de las áreas atrasadas económicamente, podía ser utilizada de esta manera, sin que los estados tuvieran que disponer de amortiguadores sociales.

De hecho, este rol lo jugó la PAC. Tomaron provecho de ella también los Estados miembros fuertemente industrializados como Alemania, que de todos modos mantenía un limitado sector agrícola al que bajo ninguna circunstancia pretendía erradicar o poner en discusión, a pesar de que fuera sustancialmente improductivo o productivo a precios muy elevados. Los gobiernos de Italia y Alemania de los años ‘60 tenían ambos una base consistente en partidos democrático-cristianos que se conformaban, en primer lugar, de agricultores.

Sustancialmente, del sexteto europeo, el único Estado miembro real-

mente interesado en una reforma de la PAC eran los Países Bajos, que no tuvieron ni la fuerza de imponerse, ni priorizaron dicha reforma. Con la incorporación de Gran Bretaña, la reforma de la PAC devino en un tema de continuas discusiones, pero al final ella misma se vio tan beneficiada con la Política Agrícola Común que le convino mantener una postura crítica, pero sin llegar a una ruptura24.

Además de los actores institucionales, han sido relevantes los grupos de presión, los sindicatos agrícolas y, desde los años ‘80, los consumidores25. Por cuanto respecta a los grupos de presión y sindicatos agrícolas en general, es objetivamente imposible proponer una síntesis adecuada. Son muchas las diferencias presentes entre los estados miembros y entre sus sociedades. El COPA (Comité de Organizaciones Profesionales Agrícolas), la confederación agrícola europea que reagrupa todas las organizaciones de esa categoría, mantuvo a lo largo de los años el objetivo de conservación de lo existente, buscando impedir cada reforma, sin proponer soluciones satisfactorias que acarrearan un beneficio para los mismos agricultores. También en la actualidad está intentando frenar la aplicación de la PAC 2013, porque sostiene que se les se exige a los agricultores un gasto mayor, dada la rigidez de la normativa comunitaria. Además, argumenta que los agricultores europeos se encuentran sometidos, bajo algunos acuerdos internacionales, a una competencia injusta, ya que, en gran parte, los criadores y agricultores de terceros países o no siguen las normativas de manera tan estrictas o estafan a la misma Unión26.

El mantenimiento de una PAC inalterada produjo entonces los resultados devastadores que conocemos y ciertamente no sostuvo el mundo agrícola, sobre todo aquél más frágil económicamente. A nivel nacional, muchos sindicatos agrícolas mantuvieron un fuerte peso contractual con respecto a sus gobiernos; en otros, como en Italia, lograron, encima, guiar las políticas agrícolas nacionales por algunos decenios, como en el caso de Coldiretti y de Federconsorzi, verdaderas agencias agrícolas de la Democracia Cristiana.

Finalmente, los consumidores asumieron un rol cada vez más importante desde los años ‘90 en adelante, al reclamar una atención cada vez mayor a la calidad sanitaria de las producciones27, el respeto del medio ambiente, un acercamiento al precio mundial de los distintos productos agrícolas y una reducción relevante de la cuota del presupuesto comunitario invertido en la PAC. Si su rol es todavía débil a nivel de lobbying europeo, es fuerte a nivel de sociedad civil, a pesar de que esta última esté todavía poco informada sobre la PAC y sobre la misma UE. La llegada de la reforma corresponde a los años ‘90, cuando la PAC tuvo que enfrentar otros problemas de difícil solución28. En primer lugar, gran parte de las economías agrícolas nacionales empezó a declinar, de tal manera que se reabrió una especie de competencia interna, amenazando a la PAC con perder su característica de política comunitaria29. Además, la agricultura europea no estaba en grado de resistir la competencia en los mercados internacionales, a excepción de algunos productos de nicho. ¿Se encuentra entonces la agricultura europea destinada a la extinción? Éste parece un plan inviable de por varios motivos: en primer lugar, Europa ya es fuertemente dependiente del sector externo en ámbito energético; sería impensable proponer una dependencia total también para los productos alimenticios.

Además, el territorio europeo es en gran parte rural y monta-

Puente@Europa 39

ñoso, fuertemente antropomorfo. El éxodo que conocieron las áreas rurales en los últimos cincuenta años produjo ya numerosas ruinas y desastres ambientales. Un ulterior abandono conllevaría la imposibilidad de gobernar el territorio y desencadenaría continuas crisis ambientales. Asimismo, el paisaje agrario y el vínculo entre dieta alimentaria y territorio se encuentran entre los elementos fundamentales de la cultura de muchos países europeos, principalmente los del Mediterráneo, que cuentan con los recursos turísticos como principales fuentes de desarrollo económico.

Finalmente, desde la “crisis de la vaca loca” en adelante, los consumidores europeos hicieron cada vez más hincapié en la calidad y en el certificado sanitario de los alimentos que consumen y la normativa comunitaria es en este sector la más avanzada e intransigente.

Por lo tanto, una Europa sin agricultura parece imposible. Es

por esta razón que las reformas de la PAC de fines del siglo XX y principios del siglo XXI apuntan a la diversificación del apoyo. En primer lugar la Comisión, gradualmente, fue quitando el sostén de los precios a los agricultores; además, ahora se incentiva una agricultura que sepa ser un sector de múltiples actividades. Es decir, una agricultura que sea, al mismo tiempo, protectora de la naturaleza y del medio ambiente y proveedora de productos de calidad. La apertura al mercado internacional es todavía débil y el balance agrícola absorbe aún hoy alrededor del 40% del balance total de la UE, mientras los agricultores viven crisis cada vez más frecuentes y las pequeñas y medianas haciendas siguen en peligro de extinción.

Estos son los problemas abiertos y la situación actual, que cuarenta años de políticas poco clarividentes hicieron extremadamente compleja.

Notas Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): Este texto fue presentado y comentado (por Graciela Molle, investigadora del Centro de Economía Internacional, CEI), en el seminario ¿Cuáles intereses? ¿Cuáles actores? Reflexiones sobre las fuerzas sociales, políticas y económicas detrás de la integración europea, el 31 de marzo de 2011. Para más información, ver la Presentación en este número.

2 Agradezco a Graciela Molle por haber discutido mi paper durante la conferencia y por haber sido tan generosa en sugerencias y aspectos importantes de ulterior reflexión. Entre éstos, querría introducir, en particular, la pregunta fundamental, y por ahora poco investigada, sobre si la PAC fue la única política posible en aquellos años.

3 En particular, ver Alan Milward, The Reconstruction of Western Europe, 1941-51, London, Methuen, 1984.

4 Sobre las complejas motivaciones iniciales, ver Giuliana Laschi, L’Italia e il proceso di integrazione agricola europea, 1947-1962, Berna, Lang. 1999.

5 Gilbert Noel, “Les tentatives de Communauté agricole européenne, 1947-1955”, en Revue d’Histoire Moderne et Contemporaine, vol.

34, n. 4, 1979, pp. 579-609 y, del mismo autor, Du Pool Vert á la politique agricole commune. Les tentatives de Communauté agricole européenne entre 1945 et 1955, Paris, Economica, 1988.

6 N.C.E.: Con este término la autora se refiere a las políticas de precios.

7 N.C.E.: Con este término la autora se refiere a las políticas de apoyo socio-estructural al desarrollo de la actividad agrícola.

8 Ver G. Laschi, “I riflessi della PAC nella realtà sociale delle campagne italiane”, en Luciano Tosi (coord.), L’Italia e la dimensione sociale nell’integrazione europea, Padova, CEDAM, 2008.

9 Archivo Histórico del Parlamento Europeo-Luxemburgo (de ahora en más AHPE), Parlamento Europeo, Documentos de Sesiones 1963-1964, “Relazione sui problemi strutturali, ivi compresi i problemi sociali dell’agricoltura nella Comunità Economica Europea”, junio 1959.

10 Ver Ann-Christina Lauring Knudsen, Defining the Policies of the Common Agricultural Policy. A Historical Study, Thesis European University Institute, 2001. La autora sostiene, además, que la PAC ha sido creada, a pesar de los fuertes contrastes internos, con el objetivo de reunir los esfuerzos necesarios para aumentar sensiblemente la renta agrícola. A pesar de que dicha tesis parezca francamente excesiva, la autora pone bien de manifiesto el interés compartido por hacerse cargo de los problemas sociales por parte de la PAC. 11 En un ensayo anterior ya intenté esclarecer estos aspectos de la política agrícola común; ver G. Laschi, Le milieu paysan italien et 1

40 Puente@Europa

l’impacte de la politique européenne d’intégration agricole 194560, en Stuart Woolf (coord.), The World of the Peasantry, Florencia, Annali dell’IUE, 1993, pp. 180-206.

12 AHPE, Parlamento Europeo, Documentos de Sesión 1963-1964, “Relazione sulle proposte della Commssione Economica Europea per una politica comune nel settore delle strutture agricole”, Francesco De Vita (relator ), marzo 1960, p. 12.

13 Ann-Christina Lauring Knudsen, Creating the Common Agricultural Policy. Story of Cereal Prices, en Wilfried Loth (ed.), Crises and Compromises: the European Project 1963-1969, Baden-Baden, Nomos Verlag, Bruxelles, Bruyant, 2001.

14 Ver G. Laschi, “L’Italia e la nascita di una política agrícola comunitaria”, en Storia delle Relazioni Internazionali, número monográfico, “L’Italia e il proceso di integrazione europea: prospettive di ricerca e revisione storiografica”, A. XIII, 1998, n.2 - A. XIV, 1999, n.1, pp. 337-359.

15 AHPE, Commissione agricultura dell’ Assemblea parlamentare, procesos verbales 1958, Reunión del 18 julio de 1959.

16 Ver G. Laschi, “Le radici di un paradosso: l’integrazione agrícola europea e la partecipazione italiana”, en Studi Storici, número monográfico, “Italia, Europa, America. L’integrazione internazionale dell’economia italiana (1945-1963)”, enero-marzo 1996, pp. 227272; Id., L’agricolture italienne et l’identité économique et sociale de l’Europe, en Milieux économiques et intégration européenne en Europe Occidentale au XX siècle, Arras, Artois Presses Université, 1998, pp. 409-421.

17 Marzio Barbagli, Sotto lo stesso tetto. Mutamenti della famiglia in Italia dal XV al XX secolo, Bologna, Il Mulino, 1984.

18 Roberto Fanfani, Lo sviluppo della política agrícola comunitaria, Roma, Carocci, 1998.

19 No fue fácil incluir en el Tratado de Roma los aspectos propiamente sociales. Para una reconstrucción de las negociaciones agrícolas relativas al tratado: Hanns-Jürgen Küsters, The Treaty of Rome, en Roy Price (ed.), The Dynamics of European Union, London, Routledge, 1987, pp. 78-104; Edelgard Mahant, Bithmarks of Europe: The Origins of the European Community Reconsidered, Aldershot, Ashgate, 2004, pp. 93-120.

20 Ver G. Laschi, “L’agricoltura: un tema fondamentale dell’ allargamento”, en Ariane Landuyt y Daniele Pasquinucci (eds), Gli Allargamenti della CEE/UE 1961-2004, Bologna, Il Mulino, 2005; id, “Gli allargamenti e la PAC in prospettiva storica”, en Daniele Pasquinucci (ed.), Dalla piccola alla grande Europa, Bologna, CLUEB, 2006.

CEE-Commission, Le Plan Mansholt, Bruxelles, Presse et Information, 1969.

22 Yannick Jadot, Jean-Pierre Rolland, Les contradictions des politiques européennes á l’égard des pays en développement: diagnostics dans le secteur agricole et propositions d’amélioration de l’efficacité de la coopération internationale, Montpellier, Solagral, 1996; Michael Halderman, Michael Nelson, The EU’s CAP, the Doha Round and Developing Countries, Working paper, Institute of European Studies, University of California-Berkeley, 2004.

23 Ver G. Laschi, La storia infinita. Tentativi di reforma della PAC, 1968-1999, Firenze, Centro Stampa 2P, 2002.

24 John W. Young, Britain and European Unity 1945-1992, London, Macmillan, 1993; Colin Pilkington, Britain and European Unity Today, Manchester/New York, Manchester University Press, 1995.

25 Para una de las más relevantes intervenciones de los consumidores sobre la PAC, ver Comité de los Consumidores, “Parere del Comitato dei Consumatori sulla reforma della política agrícola comune”, adoptado el 8 de diciembre de 1998.

26 Durante las negociaciones multilaterales comerciales del GATT en 1989 (Ronda de Tokio), varios países, entre ellos Argentina, denunciaron el creciente proteccionismo agrícola europeo. Esta denuncia produjo un acuerdo con Estados Unidos, Argentina, Australia y Uruguay, con el cual se asignó una cuota de cortes bovinos de alta calidad o cuota Hilton, sujetos a un arancel del 20%. Los sucesivos incrementos de esta cuota han respondido a compensaciones por 21

parte de la Unión Europea por sus posteriores ampliaciones. Luego, también otros países fueron incorporados a esta cuota. La Comisión intervino varias veces para limitar las importaciones de carne bovina de países como Brasil, dado que no satisfacían los requisitos sanitarios de la Unión Europea; en otros casos, como Argentina, tales limitaciones no se impusieron nunca. Para 2003, la cuota Hilton estaba repartida de la siguiente manera: Argentina con 28.000 toneladas; Estados Unidos y Canadá con 11.500 toneladas; Australia con 7.000 toneladas, Uruguay con 6300 toneladas, Brasil con 5000 toneladas y Nueva Zelanda con 300 toneladas [los datos están disponibles en: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/02/ 351&format=HTML&aged=0&language=FR&guiLanguage=en, última consulta el 18 de mayo de 2011]. Para un análisis general de los efectos internacionales de la política agrícola común ver mi “La CEE e i paesi in via di sviluppo: le contraddizioni emerse dalla politica agricola (1957-1992)”, en Memoria e Ricerca, número temático sobre las políticas europeas, n. 30, 2009.

27 Fabien Perucca, Gerard Pouradier, Generazione mucca pazza.

Un’inchiesta sul nostro futuro, Roma, Fanucci Editore, 2001.

28 Giovanni Anania, Emilio Gatto, “C’era davvero bisogno di una reforma della PAC? L’efficacia della politiche comunitarie sui mercati agricoli negli anni ‘80”, en La Questione Agraria, n. 49, 1993, pp. 71-118.

29 Alison Burrell, “Le contexte historique et politique de la reforme de la PAC”, en Economie Rurale, n. 211, 1992.

Puente@Europa 41

Puente@Europa - Año IX - Nro. 1 Junio 2011

DE LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA COMO FUENTE DE INSPIRACIÓN NO MIMÉTICA A LAS DIFICULTADES DE LA INTEGRACIÓN ENTRE PAÍSES EN DESARROLLO1 por Claudio Jedlicki

Los orígenes de la construcción europea: circunstancias y liderazgos2 Es posible afirmar que existe un consenso generalizado que permite considerar que la Segunda Guerra Mundial y sus consecuencias contribuyeron enormemente al establecimiento de los cimientos de la construcción europea.

En efecto, el Viejo Continente salió exangüe del conflicto con un nivel de pérdidas, tanto humanas como materiales, jamás igualado en la historia de la humanidad. Cabe evocar que la Segunda Guerra Mundial se inscribió dentro de un período de guerras sucesivas, particularmente mortíferas, que afectaron el continente europeo: desde la guerra franco-alemana de 1870, pasando por la Primera

42 Puente@Europa

Guerra Mundial, que desembocaría más tarde en la Segunda. Todo ocurrió en setenta y cinco años, tiempo suficiente para que una generación entera las viviera en carne propia. Este conjunto de desastres terminó por crear un sentimiento convergente en la población civil, sintetizado por el slogan “nunca más esto”. Así, las bases para un acercamiento en todos los ámbitos entre los diferentes países de la región estaban dadas. Otro factor de gran importancia contribuyó a precipitar la unidad europea: la constitución del bloque soviético, al este de Alemania Occidental.

Las condiciones políticas fueron dadas con la creación de la Organización Europea de Cooperación Económica, en 1948, del Consejo de Europa así como del Tratado del Atlántico del Norte, en 1949 -éste ultimo con participación norteamericana. En 1951, el Tratado de París creó la primera institución europea con un objeti-

vo de integración, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), después del famoso discurso del 9 de mayo de 1950, en el que Robert Schuman llamaba a su constitución3. La CECA entró en vigencia al año siguiente y reunió entonces seis países, la República Federal Alemana, Francia, Italia, los Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo, poniendo en común la producción y la comercialización de carbón, hierro y acero de los países adherentes. El objetivo del Tratado era la constitución de un mercado común en los ámbitos involucrados que garantizara un abastecimiento regular y un igual acceso al mejor precio a las fuentes de producción4. Para asegurarse el cumplimiento de este objetivo, se crearon un conjunto de instituciones originales: una Alta Autoridad, un Consejo de Ministros, una Asamblea Parlamentaria y una Corte de Justicia. Tanto la primera como la última contemplaban formas de supranacionalidad, la primera por su independencia institucional respecto de los gobiernos de los países participantes, la segunda al consagrar, en los años posteriores, “el principio de primacía”, o sea, de la superioridad del derecho europeo sobre los derechos nacionales5.

Si bien es cierto que el carácter parcialmente comunitario y supranacional de la CECA constituyó un elemento fundador de primera importancia en la construcción europea, vale la pena detenerse en otro aspecto de su relevancia fundamental que no es comúnmente destacado. Jean Monnet, uno de los padres fundadores de la construcción europea, quien realmente concibió la CECA6, lo hizo con una perspectiva mucho más amplia, en tanto que pilar de una estructura más ambiciosa. Monnet supo supeditar a un objetivo estratégico de largo plazo que era suyo, la constitución de una Europa federal, objetivos tácticos de corto plazo, que venían a resolver problemas concretos que hasta los más reacios a toda forma de supranacionalismo presentían como imperiosos.

La extensión de la cortina de hierro a Checoslovaquia y el bloqueo de Berlín, en 1948, agravaron la situación geopolítica de posguerra que ya había modificado considerablemente la relación de fuerzas en Europa. Esto llevó, como se sugirió anteriormente, a abandonar paulatinamente la tutela impuesta sobre Alemania Occidental y a reforzar el nuevo estado alemán autónomo que se había creado en 1949: la República Federal de Alemania. Así fue como las pretensiones de Francia, que reivindicaba el territorio de la Sarre (Saarland) y, más globalmente, el control internacional que se ejercía sobre Renania y la región de la Ruhr, se fueron, de a poco, dejando de lado. Es en esta región donde se localizaba parte importante de la producción de carbón y de acero, productos que habían históricamente tenido un rol estratégico en el reforzamiento del poder de Alemania, especialmente de su potencial bélico. La CECA, por su objetivo y por las instituciones que se daba resolvía entonces los legítimos temores de los países vecinos respecto al rearme de la República Federal de Alemania7.

La proposición de Monnet no sólo ofrecía una solución a esta cuestión geopolítica, no resuelta en el nuevo contexto de posguerra.

Dado el objetivo limitado de la CECA, permitía reunir una voluntad política suficiente para obtener su aprobación sin comprometer el reforzamiento integracionista futuro; por el contrario, concebía esta creación, como se dijo, como el cimiento de un edificio que quedaba por construir.

El gran mérito de la proposición de Monnet fue resolver una ecuación compleja, con múltiples variables, en un contexto histórico tan específico como difícil, que deja, a priori, poco margen a su extrapolación. Sin embargo, lo que sí puede ser emulado es el método que adoptó, llamado funcionalista8, de proceder de abajo hacia arriba para alcanzar la integración de Europa. Esto, en efecto, es conocido y ha sido materia de muchas discusiones9. Pero pensamos que, más allá del método que adoptó, hay algo más profundo en la manera de proceder de Jean Monnet, poco subrayado hasta aquí y que sí puede ayudarnos a reflexionar sobre los procesos de integración, particularmente cuando retroceden, se encuentran estancados o avanzan muy poco.

Monnet fue especialmente hábil en la selección de la primera

área sobre la cual las naciones europeas debían cooperar. El haberse apoyado para lanzar el proceso integracionista en un campo que aparece como eminentemente técnico y/o económico –vinculado a la explotación de dos minerales y a la producción de un producto clave, el acero–, es decir, situándose desde una perspectiva productiva, permitía darle al proceso una fuerza de atracción que difícilmente podía dejar indiferente a vastos sectores, no sólo de la élite política, sino también de la población en general10.

No cabe la menor duda de que la integración supone intercambios comerciales crecientes entre los socios, a partir de los cuales cada país participante va especializándose en función de sus potencialidades. Lo propio de un proceso de integración es buscar la constitución de un mercado único. La unicidad de este último será mayor en la medida que este proceso avance desde la fase del libre comercio, pasando por la unión aduanera, el mercado común, hasta la unión económica y monetaria. Sin embargo, hay que tener presente que cada una de estas etapas se define por condiciones técnicas y económicas precisas, pero que tienen consecuencias que escapan a la gran mayoría de la población, incluyendo a las élites políticas.

Cada una de estas etapas aparece más como una abstracción que como un medio susceptible de contribuir al crecimiento económico y al bienestar general. Postularlas, entonces, como el objetivo, ciertamente no único, pero sí básico de la integración, no resulta muy movilizador. Por el contrario, la reducción de aranceles aduaneros hasta su desaparición, que aparece como la punta del iceberg integracionista, sí es algo conocido por la ciudadanía y más aun por sus representantes electos en las diferentes instancias de representación de una democracia, como son el poder ejecutivo, el parlamento o los sindicatos. No lo es tanto por sus ventajas sino, por el contrario, por los inconvenientes que genera, como la posible cesación de actividades y la cesantía que puede ocasionar la llegada de productos más competitivos. Obviamente, tal amenaza, potencial o real, no es particularmente atractiva para la mayoría. Seguramente Monnet era consciente de este peligro, en un contexto internacional en el que los aranceles eran altísimos en comparación con aquellos imperantes en la era de la globalización. Si actualmente la rebaja generalizada de los aranceles en el cuadro de la mundialización es innegable, incluso en los países del tercer mundo, y en América Latina en particular, la amenaza del peligro que genera el aumento de las importaciones no ha desaparecido, en especial aquellas provenientes de países vecinos en el marco de los procesos de integración en curso.

Este último aspecto es crucial. En efecto, debemos reconocer que esta amenaza es real en la medida que la insuficiente integración puede generar situaciones problemáticas derivadas del contexto en el que se despliega la zona de libre comercio, seguida por la unión aduanera y el mercado común. Tratemos más en detalle esta problemática, sabiendo que el Mercosur, desde su creación en 1991, y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), desde su relanzamiento en los años ‘90, han privilegiado la integración comercial11.

Apertura comercial e integración regional Los procesos de integración ofrecen una gran cantidad de ventajas resultantes de las sinergias que se crean con la constitución de un bloque de países que suman sus esfuerzos y sus economías en la consecución de objetivos comunes. La principal sinergia, aunque no la única, resulta de la ampliación del mercado, deviniendo una atracción poderosa, tanto para productores como inversores potenciales. Por eso, cuando un país se lanza en un proceso de integración económica, su principal objetivo es el de aumentar sus exportaciones de bienes, en un primer momento gracias a la reducción y, más tarde, a la desaparición de aranceles y otras barreras no arancelarias. Luego, en fases más avanzadas del proceso, son incluidos los servicios, así como también los factores de producción, el movimiento de capitales y la movilidad de la mano de obra. El objetivo básico, la búsqueda del incremento de las exportaciones de bienes y servicios,

Puente@Europa 43

implica abrir a su turno la economía nacional a sus vecinos, lo que naturalmente significa estar dispuestos a aumentar sus propias importaciones.

Sin embargo, la dialéctica entre exportaciones e importaciones incita generalmente, a mediano y largo plazo, a maximizar la primera de estas dos variables o, en todo caso, asegurar el equilibrio entre ambas. La mayor o menor atracción, entre otras, que puede ejercer la integración regional para cualquier país está en función de su capacidad para aumentar sus exportaciones gracias a la ampliación del mercado, a condición de que esta meta no venga a deteriorar su balanza comercial. En caso contrario, si las importaciones aumentan mucho más que las exportaciones, se tiende normalmente a contribuir al déficit en la balanza de cuenta corriente, lo que obliga a buscar financiamiento externo, con los conocidos inconvenientes que ello conlleva, en particular cuando se trata de préstamos bancarios internacionales. Es por esto que aunque el equilibrio permanente es irrealista y absurdo, una situación de déficit estructural para algunos de los países que participa en una asociación regional tiende a generar dificultades en la marcha del proceso. Estas complicaciones son aun más agudas cuando resultan de la falta total de armonización de políticas económicas y monetarias que acarrean bruscas devaluaciones correctivas o, aun más grave, devaluaciones competitivas y prácticas comerciales desleales12. En definitiva, son la consecuencia de lo que calificamos como insuficiencias de la integración, producto del incumplimiento de normas adoptadas y también de la ausencia de coordinación en el manejo económico por parte de los países miembros del bloque.

En los intercambios entre países en desarrollo poco se puede esperar de la capacidad de transformación del sector exportador, como sí es el caso de aquellos países con un nivel de desarrollo superior13.

Sin embargo, esto no equivale a decir que este tipo de intercambio no conlleve efectos positivos. La ampliación de la demanda al conjunto de la región puede permitir a la oferta existente incrementar el abastecimiento del mercado regional en productos de consumo corriente, probablemente más adaptados al poder de compra que cada uno de los países participantes posee, por haber sido concebidos originalmente para mercados similares. A su vez, la expansión del mercado constituirá un estímulo para aumentar la producción existente cuando sea el caso y/o la ocasión para desarrollar nuevos productos, constituyéndose en un fuerte aliciente a la inversión. Sin embargo, es necesario ser conscientes de que la ampliación del mercado pueden surgir dos situaciones perversas que contribuirán a frenar el desarrollo del proceso de integración. La primera, potencial, o real cuando no se elude, es el desvío de comercio. La otra, el desvío de inversiones. Ambas, como lo veremos a continuación, tienden a afectar a los países más pequeños del bloque y constituyen obstáculos importantes a la integración entre países en desarrollo.

Desvío de comercio Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial asistimos a un fuerte crecimiento del comercio internacional después de la creación del GATT14 y de la multiplicación de acuerdos comerciales preferenciales recíprocos. Jacob Viner fue el primero en intentar mostrar que los flujos de intercambio comercial dentro de un bloque regional se realizan, generalmente, en detrimento del bienestar de los países participantes15. Esto resulta de la modificación de las fuentes de aprovisionamiento como consecuencia de la eliminación de los aranceles en la zona integrada. En definitiva, el consumidor se beneficia gracias a la desaparición del arancel y la consecuente baja en el precio final. El importador se ve ahora incitado a comprar ciertos productos a los nuevos socios comerciales, a pesar que su precio –antes del pago del arancel– sea mayor que el que prevalecía hasta el momento. Socialmente, es decir para el conjunto de la sociedad, el resultado tiende a ser negativo: pago superior al exterior para un mismo tipo de producto, pérdida fiscal en términos de recaudación, más la eventual desaparición de productores nacionales que podrían no ser competitivos al nuevo precio vigente.

Si el aporte de Viner fue importante, sobretodo por el énfasis que hizo en la cuestión del desvío de comercio, su contribución tiene un alcance limitado ya que razona en términos de competencia perfecta y de rendimientos a escala constantes16. Los enfoques de la llamada “nueva teoría del comercio internacional”, al eliminar las hipótesis restrictivas precedentes, ofrecen una visión más próxima de la realidad del comercio internacional que se practica en la segunda mitad del siglo XX. Es indiscutible que el comercio intra-industrial, dominante desde entonces, confronta economías imperfectamente competitivas. Las empresas producen bienes similares, pero susceptibles de ser diferenciados entre ellos. Éstas, además, buscan ampliarse para obtener rendimientos crecientes y/o tratar de beneficiarse de externalidades provenientes de la concentración de actividades que generan economías de escala externas17. Dentro de este enfoque, la evaluación de los efectos de desvío de comercio cambia.

El precio, una vez que las exportaciones regionales reemplazan las que hasta ese momento provenían del resto del mundo, no es el mismo que el que prevalecía antes de la creación de la constitución del acuerdo. Las economías de escala que se generan gracias al aumento de la producción permiten una reducción del precio unitario, disminuyendo los efectos negativos del desvío de comercio y dejando la posibilidad de invertir la tendencia en el futuro, en caso que la producción siga incrementándose. Así, la reducción del costo unitario de producción puede permitir igualar el precio regional o incluso llegar a fijarlo por debajo del precio mundial. Desde esta perspectiva, los acuerdos regionales pueden ser evaluados favorablemente, contrariamente a lo que sostenía Viner, quien consideraba el precio invariable y, más aun, a los enfoques neoclásicos, que lo suponen en

La dialéctica entre exportaciones e importaciones incita generalmente, a mediano y largo plazo, a maximizar la primera de estas dos variables o, en todo caso, asegurar el equilibrio entre ambas. La mayor o menor atracción, entre otras, que puede ejercer la integración regional para cualquier país está en función de su capacidad para aumentar sus exportaciones gracias a la ampliación del mercado, a condición de que esta meta no venga a deteriorar su balanza comercial.

44 Puente@Europa

alza, como consecuencia de la hipótesis de rendimientos decrecientes, totalmente irrealista en lo que concierne la industria.

Sin embargo, hay que tener presente que la potencialidad de generar economías de escalas futuras gracias a la integración no es suficiente para hacer más atractivo el proceso para todos los participantes. El plazo para alcanzar las economías de escala puede ser largo y durante ese tiempo habrá que proteger las industrias empeñadas en la búsqueda de tal objetivo. Esto equivale a admitir que durante ese transcurso de tiempo, los países de la región donde están implantadas las empresas que buscan bajar costos sobre la base de la ampliación del mercado estarán potencialmente confrontados a la posibilidad de que los países socios desprovistos de las mismas hagan lo que esté a su alcance para evitar el desvío de comercio que vendría a afectarlos negativamente. Así se intenta, y se logra a menudo, diferir el establecimiento de la unión aduanera, que viene a fijar aranceles externos comunes (AEC), que son susceptibles de proteger estas producciones en particular. A veces, los AEC son más elevados que aquellos que prevalecían con anterioridad a la constitución del bloque de integración para los países que no disponían de aquellas industrias. Existen otros artificios, las barreras no arancelarias, que evitan particularmente el desvío de comercio en desmedro de productores nacionales, pero que contravienen también la marcha del proceso de integración.

Desvío de inversión Los efectos de tamaño son bien conocidos por los economistas: conciernen las economías de escala internas y externas. Las primeras son aquellas que se obtienen cuando aumenta la dimensión de la empresa, lo que, dada la importancia de los costos fijos18, hace disminuir el costo medio y facilita la caída del precio de venta en condiciones de rentabilidad. Las externas resultan del aumento de la producción de todo un sector industrial, lo que comporta la baja del costo medio de cada una de las empresas que pertenecen a ese sector gracias a una serie de externalidades19 positivas que vienen de la concentración de actividades similares en un espacio territorial próximo: presencia de proveedores y subcontratistas especializados y de trabajos de mantenimiento, así como la existencia de una mano de obra capacitada, el desarrollo de una infraestructura que facilita tanto la entrada de insumos como la expedición de los productos de la empresa, la producción de conocimiento y la capacitación de mano de obra apta para ejercer en las empresas del sector, etc.

La corriente desarrollista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de los años ‘50 y ‘60 preconizaba la integración económica de la región dentro de las políticas que debían adoptar los países del sub-continente para luchar contra el subdesarrollo. Dada la estrechez del mercado interno de cada país,

provocada por el escaso poder de compra y, generalmente, la insuficiente población, muchos proyectos de inversión no eran rentables a escala nacional. Se veía entonces en la integración de los mercados de la región la respuesta para romper este círculo vicioso. De aquí podría deducirse que tanto más pequeño es un país mayores serían las ventajas potenciales que obtendría al participar en un proceso de integración. Sin embargo, veremos que no es así. Los grandes países en desarrollo, como es el caso de Brasil en América del Sur, disponen de una matriz industrial completa o, dicho de otra manera, de un sistema productivo bien integrado, incluyendo empresas que pertenecen a ramas que más bien caracterizan el sistema industrial de los países desarrollados (bienes de capital, bienes de consumo durable, etc.). Sin embargo, se diferencian de estos últimos, en que sólo disponen de ellas en número limitado y es principalmente por ello que siguen siendo subdesarrollados20.

Entonces, si la dimensión de un país no es ajena al grado de diversificación de su sector industrial, las asimetrías de tamaño entre países participantes en un acuerdo regional –aún cuando distintos indicadores muestren que se trata de países con niveles de desarrollo similar– los dejan en situaciones diferentes para enfrentar el mercado regional. Podemos afirmar que mientras mayor sea la dimensión de un país en un bloque regional, mayores serán las posibilidades para que obtenga ventajas suplementarias a las de sus socios. Para comenzar, podrá beneficiarse de la demanda excedente que el mercado regional procura para desarrollar economías de escala, generalmente incrementando en un primer momento instalaciones de las cuales ya dispone, lo que no es el caso, la mayoría de las veces, de los países vecinos más pequeños.

A priori, en un proceso de integración, los países más pequeños pueden aparecer como aquellos con mejores perspectivas, ya que el incremento de mercado que representa el bloque regional para todo país participante con respecto a su propio mercado interno es inversamente proporcional a la dimensión de este último21. Sin embargo, se trata sólo de una ilusión. Si admitimos que los países pequeños en desarrollo están globalmente desprovistos de industrias susceptibles de explotar economías de escalas importantes, crearlas cuando se abre la perspectiva de un mercado regional parece, por lo menos, mucho más complejo que para sus socios mayores22.

En primer lugar, el monto de la inversión que este esfuerzo representa para estos países es proporcionalmente muy superior que para sus socios mayores. Además, lanzarse en una actividad nueva lo posiciona en situación de inferioridad en términos competitivos respecto a un socio que ya posee la experiencia. Por último, lo más importante, un país con un mercado estrecho presenta un riesgo superior al de sus vecinos con mercados mayores. En efecto, para los inversores, el país más grande es el que aparece con menos desventajas. Su mercado interno le asegura una absorción mayor de las ventas del bien que produce, sabiendo que las exportaciones a los países

Puente@Europa 45

socios comportan un cierto grado de incertidumbre23. Esto es lo que identificamos como desvío de inversión.

Otros dos factores influyen en el mismo sentido sobre las decisiones de aquellos inversionistas que tienen por destino el mercado regional, aunque, en este caso, los motivos no son de carácter institucional. Uno proviene del llamado “efecto aglomeración”. Éste consiste en la tendencia a concentrar las actividades industriales en un país, región o ciudad, cuyo nivel de industrialización y de desarrollo de la infraestructura pública genera mayores economías de escala externas, representando para todo inversionista un efecto de atracción suplementario24. El segundo factor deriva del “efecto frontera”25 que aparece con la tendencia que manifiestan los residentes de un país a preferir los bienes locales a los importados26. Ambos efectos tienden nuevamente a favorecer al país más grande del bloque y serán más importantes cuanto mayor sean las asimetrías entre los países que lo componen.

En este contexto, donde desvío de comercio y de inversiones componen una amenaza potencial para los socios más pequeños, es evidente que la atracción que ejercen los procesos de integración sobre ellos es, ostensiblemente, menor que sobre los grandes. Todo esto se traduce, en definitiva, en prórrogas reiteradas de los plazos que se da el proceso de integración para alcanzar etapas de mayor integración comercial, desde la constitución de una zona de libre comercio hasta el establecimiento de un mercado común27. Se agregan a esto las medidas unilaterales que cada uno toma en abierta contradicción con lo acordado y pactado en un entorno institucional donde las eventuales sanciones no tienen efecto disuasivo.

Dado lo hasta aquí expuesto y con los resultados conocidos por todos, proponemos que se altere la jerarquía tradicional de objetivos e intentar así una integración que privilegie otras variables, distintas de aquella que ha dominado hasta el momento la construcción del mercado regional, a saber, la integración comercial. Esto no significa, de manera alguna, que esta última meta debe ser abandonada, pero debería ser perseguida junto a otras y, además, no necesariamente para el universo completo de productos simultáneamente.

De lo que se trata, como planteábamos en la primera sección, es de inspirarnos en el modo de proceder de Jean Monnet: adoptar un approche de tipo funcionalista y que, sobre todo, privilegie un objetivo bien concreto, susceptible de seducir tanto a las elites políticas como a la sociedad civil, lo que no significa excluir paralelamente la consecución de otras metas. Un requisito suplementario que deberá cumplir este objetivo es el de contribuir a corregir las asimetrías entre países miembros del bloque de integración. Indudablemente, dado que no se parte de cero, lo que se ha hecho hasta aquí debe ser consolidado, pero teniendo presente también los obstáculos que han surgido, y que han llevado a una situación de cuasi estancamiento de los procesos de integración en Sudamérica. No tenemos la receta milagrosa, ni tampoco disponemos de un conocimiento profundo de la situación de los países del Mercosur o de la CAN como para adelantar medidas precisas al respecto. En la sección que sigue, y sin ninguna pretensión de exhaustividad, proponemos referirnos a posibles avances en algunos sectores, que de una manera u otra toman en cuenta las condiciones que hemos señalado hasta aquí.

Algunas pistas alternativas para construir un bloque de países integrado La integración productiva es sin dudas un objetivo de primer orden.

Constituye un objetivo concreto, generador de empleo y de valor agregado y, por esto mismo, de consenso. La integración productiva puede manifestarse de diferentes maneras: inversiones en infraestructura que faciliten los intercambios regionales, creación de cadenas globales o regionales de valor, creación de empresas binacionales, subcontratación regional entre empresas del bloque, etc. Todas estas formas implican inversiones que pueden alcanzar dimensiones importantes y tener orígenes, es decir inversores, diversos –estados, empresas nacionales del bloque, empresas transnacionales (ET), empresas multilatinas. En definitiva, de lo que se trata es que estas inversiones puedan concretarse, lo que supone que ciertas condiciones estén dadas a nivel interregional. Las más obvias, aunque no tan evidentes, dado el poco respeto de los tratados suscritos al que nos han acostumbrado los países firmantes, son que los inversores potenciales deben tener certeza respecto de la libre circulación de aquellos bienes que producen, la seguridad jurídica a la que comúnmente aspiran, así como la disponibilidad de acceso a fuentes de financiamiento regionales. Si se quiere que la integración productiva sea una realidad, nos parece indispensable a nivel institucional la creación de un organismo de promoción de este tipo de inversiones que dependa directamente del órgano ejecutivo del bloque. Este tendría a cargo la identificación de los sectores susceptibles de aprovechar las potencialidades existentes en la región y de sondear a eventuales inversores. Podría accesoriamente prestar su concurso para facilitar el acceso al financiamiento y sugerir los incentivos que se deben ofrecer para canalizar las inversiones, con el objetivo de reducir asimetrías y lograr una repartición equilibrada entre socios, según el peso económico relativo de cada uno.

Uno de los aspectos más importantes que habría que abordar es el tratamiento común de la inversión extranjera directa (IED)28.

Nos parece que se trata de una esfera de acción particularmente interesante para ser tratada de manera comunitaria. Somos conscientes de que se trata de un área en que toda forma de política común es extremadamente difícil de llevar a cabo. Lo es a nivel nacional en países más o menos federales –como es el caso de Brasil o, un poco menos, el de Argentina. Sin embargo, esto no ha sido suficientemente disuasivo como para que evitemos plantearlo, dados los considerables potenciales efectos integradores que creemos que podría acarrear. Más que un marco regulatorio común en la materia –lo que sería, de todas maneras, necesario–, de lo que se trata es poder negociar con las ET a nivel comunitario, de forma tal que su implantación en la región pueda hacerse sobre la base de implantaciones múltiples. Cuando la producción sea susceptible de ser fragmentada en localizaciones distintas se trataría de obtener implantaciones múltiples complementarias subordinadas a una estrategia de creación de cadenas regionales de valor e incluso cadenas globales de valor29.

En caso contrario, se trataría de explorar con la ET la posibilidad de instalar distintas filiales que produzcan bienes distintos en diferentes países de la región. La atracción que ejerce la región es la de

Si se quiere que la integración productiva sea una realidad, nos parece indispensable a nivel institucional la creación de un organismo de promoción de este tipo de inversiones que dependa directamente del órgano ejecutivo del bloque.

46 Puente@Europa

[...] las ventajas que se pueden esperar de la “regionalización” de gastos en materia de investigación científica y tecnológica, como también en formación de alta calificación en ciertas especialidades, podrían permitir acuerdos que no serían difíciles de obtener. un acceso seguro al mercado ampliado, sabiendo que ningún socio trabará la libre circulación, ni intentará evitar un eventual desvío de comercio.

Existen potencialmente otras áreas de cooperación entre países participantes en un proceso de regionalización donde, en principio, la convergencia en la acción hace que el esfuerzo colectivo ofrezca un rendimiento superior al resultado que se obtendría de la suma de esfuerzos individuales dispersos. Nos parece así, por ejemplo, que las ventajas que se pueden esperar de la “regionalización” de gastos en materia de investigación científica y tecnológica, como también en formación de alta calificación en ciertas especialidades, podrían permitir acuerdos que no serían difíciles de obtener. En efecto, se trata de actividades en las cuales la división del trabajo entre los diferentes países no debiera ser muy compleja.

Last but not least, y conscientes de que estamos muy lejos de ser exhaustivos, una asociación regional ofrece la posibilidad, a los países que la componen, de concluir un acuerdo monetario sobre la moneda de pago que pueden utilizar en las transacciones intrarregionales. Cualquier alternativa al uso de una divisa internacional para saldar las transacciones mutuas puede facilitar la fluidez del comercio intrarregional y liberar recursos para las operaciones con el resto del mundo. Dentro de un proceso de integración, diferentes alternativas se ofrecen para economizar el uso de las reservas internacionales; la más evidente, aunque bastante compleja, es la de crear una moneda común para tales efectos, o aun más complicado, una moneda única. De más fácil adopción es el uso de una unidad de cuenta, donde sólo los saldos no compensados en las transacciones intrarregionales al cabo de un período serían objeto de un pago en divisas. La creación de una moneda común o única pasa previamente por un largo período de cooperación entre los socios y una gran confianza entre ellos, lo que significa que esta alternativa sólo puede ser retenida en una perspectiva de muy largo plazo. En cambio, la unidad de cuenta, por ejemplo inspirada en el bancor del plan Keynes, podría constituir una buena solución. Por decirlo en pocas palabras, se trataría, no, por supuesto, de usar el oro para el pago de los saldos no compensados como era el caso en el plan Keynes, sino cualquier divisa de uso corriente. Sin embargo, rescatamos de éste último la compensación de pagos, sin olvidar que aquello que no está compensado sólo debería ser saldado al cabo de un período más o menos largo. De esta manera se desalienta la búsqueda de saldos excedentarios que no reciben, en tanto que tales, remuneración o pago de interés alguno. Se favorece así la búsqueda del equilibrio en los intercambios, lo que naturalmente concurre al buen entendimiento entre los países socios.

Lo hasta aquí propuesto, sobre todo en materia de inversiones, para ser creíble y eficaz, supone ciertos requisitos. Dos nos parecen indispensables: •

•

los organismos encargados de implementar lo que se propone y de asegurar su buen funcionamiento deben ser de tipo comunitario, o intra-gubernamental, disponiendo de la suficiente supranacionalidad para tomar las decisiones que se imponen y sancionar los incumplimientos; tiene que existir un presupuesto destinado al desarrollo de un proceso de integración digno de su nombre, es decir susceptible de financiar lo que anuncia.

Consideraciones e interrogantes finales en el marco del Mercosur Lo que precede, en particular en lo que se refiere a la integración productiva y la cooperación monetaria, no habrá escapado al lector, ha sido planteado en el Mercosur en años recientes30. ¿Es que por ello podemos estar confiados que los responsables de la integración supieron enmendar errores y que van por buen camino? Lo menos que se puede expresar al respecto son dudas, puesto que en la corta historia del proceso de integración las intenciones positivas y objetivos no concretados son numerosos.

Cuando se observa, en 2009, lo que representa el Mercosur en tanto que destino de las exportaciones para cada componente, sabiendo que para Brasil su parte es de alrededor de 10%, para Argentina de 25%, para Uruguay de 28% y para Paraguay 48%, surge un interrogante: ¿no será demasiado tarde para esperar concesiones de Brasil a favor de sus socios a fin de compensar los efectos negativos provenientes de las asimetrías de dimensión que soportan, cuando la parte de su comercio en el bloque alcanza un porcentaje tan bajo, que, por otra parte, ha disminuido progresivamente, después de haber llegado a 17% a fines de la década anterior? Resulta evidente que para cada participante el bloque tiene que ser lo suficientemente atractivo, de manera tal que consienta la transferencia de soberanía, por más limitada que ésta sea, o que renuncie a beneficiarse potencialmente de una ventaja cualesquiera.

Desde una óptica puramente económica, para Brasil la respuesta debiera ser negativa. Desde un punto de vista geopolítico, la respuesta puede ser algo diferente. Brasil puede beneficiarse del concurso de sus socios en las negociaciones comerciales internacionales, así como también en su intención de obtener un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y participar en otros foros eventuales donde se confrontan los “grandes” países del planeta. Si sus socios debieran mejor integrar estas consideraciones para esperar eventuales concesiones de su parte, no es seguro que aquello baste para obtener su plena cooperación. De alguna manera habría que buscar la forma que debiera tomar la participación brasileña en instancias de toma de decisión, tomando en cuenta su peso relativo, pero no únicamente, ya que aquello equivaldría a otorgarle la mayoría automáticamente31. Reconozcamos que el peso relativo de una economía como la brasileña en un bloque constituye un problema bastante inextricable, tanto para su funcionamiento institucional como para enfrentar las consecuencias que acarrean las asimetrías provenientes de la coexistencia de dimensiones tan dispares.

Una de las repercusiones más difundidas de las dificultades que genera el subdesarrollo es la inestabilidad política y la debilidad del sistema democrático. Las elites gobernantes aparecen poco comprometidas con el proceso de integración. A la baja conciencia ciudadana existente sobre esta problemática se agregan rivalidades heredadas de la historia común del subcontinente latinoamericano, que vienen a veces desde el período colonial. Muchas de estas rivalidades han sido sabiamente orquestadas por gobiernos sucesivos en cada uno de los países, a fin de desviar la vigilancia de la población sobre preocupaciones más graves, donde aparecen ellos mismos como directamente responsables. Así, se han ido generando nacionalismos y formas de chauvinismo desplazadas. Este tipo de reacciones coexisten con una retórica recurrente sobre la unidad de los pueblos latinoamericanos que encuentra una buena acogida en la

Puente@Europa 47

población, especialmente cuando la arrogancia de Estados Unidos se hace demasiado presente32. Este conjunto contradictorio, a pesar de dejar márgenes de maniobra para acercar países vecinos, no facilita la transferencia de soberanía que la seguridad institucional y la solidaridad necesaria a un proceso de integración exigen. Por otra parte, hay que admitir que las disparidades sociales y regionales, así como la escasez de medios propia al subdesarrollo hacen extremadamente difícil cualquier decisión de traspaso de medios financieros de un país a otro. Sólo una instancia independiente que intermedie ese tipo de transferencia facilitaría la operabilidad.

La integración entre países en desarrollo parece agregar más obstáculos a los que normalmente aparecen en los procesos de integración entre naciones desarrolladas (la Unión Europea, por ejemplo), o en aquellos en que éstas se encuentran implicadas de manera importante (tal sería el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte). Las insuficiencias propias de los países en desarrollo encuentran su origen justamente en su condición de subdesarrollados. Aun si supiéramos lo que el Mercosur debería hacer para progresar hacia una mayor integración, debemos admitir que las condiciones y la voluntad política no parecen estar dadas para esperar con optimismo una evolución en este sentido. Habrá que esperar, tal vez, que en algún momento surjan circunstancias y liderazgos, como decía José Paradiso33, que permitan sentar bases sólidas para relanzar el proceso de integración sobre nuevas bases. Cabe recordar que algo de eso hubo cuando los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney lanzaron el Programa de Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil en 1986, en el marco del retorno a la democracia, de una progresiva desmilitarización y de búsqueda de reanudar el crecimiento económico. Sin embargo, el contexto recesivo y de hiperinflación generado por la crisis de endeudamiento por el que atravesaban ambos países, como por lo demás el resto de América Latina, no fue el más propicio para impulsar la integración bilateral entre ambos países. Así, desgraciadamente, el peso de la situación económica y el debilitamiento de los sectores desarrollistas que habían propugnado el modelo de industrialización por sustitución de importaciones terminó por imponer un clima favorable para el cambio de modelo. Así, nuevas circunstancias con otros liderazgos llevaron a la creación del Mercosur en 1991 que, como se ha dicho

48 Puente@Europa

aquí, privilegió la integración comercial en desmedro de la productiva, en un período que veía el ascenso del neoliberalismo plasmado en las medidas vehiculadas por el Consenso de Washington.

Notas Nota del Coordinador Editorial (N.C.E): este texto fue presentado y comentado (por José Paradiso, director de la Maestría en Integración Latinoamérica de la Universidad Tres de Febrero) en el seminario Ideas e instituciones: ¿motores de la integración?, el 15 de noviembre de 2010. Para mas información, ver la Presentación en este número.

2 El título de esta sección se lo debemos a José Paradiso, quien tan acertadamente lo sugirió en tanto que comentarista de la ponencia.

3 Es justamente esta fecha que ha sido privilegiada como referente de la construcción europea para conmemorar cada año el día de Europa.

4 Art. 2 CECA: “(…) la distribución más racional posible de la producción al más alto nivel de productividad (…)”; [el texto completo está disponible en:http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_ecsc_es.htm].

5 Consagrado en la sentencia Costa vs. Enel, 6/64, 5 de julio de 1964 [disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=CELEX:61964J0006:ES:PDF].

6 No necesariamente Jean Monnet fue el primero en pensar en el carbón como referente integracionista. El paneuropeísta Richard Nikolaus de Coudenhove-Kalergi había ya lanzado, en 1923, la idea de reunir las producciones francesas y alemanas de este mineral. Sobre las ideas de Jean Monnet, ver “La declaración Schuman, un recorrido histórico”, en Puente@Europa, A. VIII, n. 1, abril 2010, sección Archivos, pp. 69-80.

7 Bino Olivi y Alessandro Giacone, L’Europa difficile. Histoire politique de la construction européenne, Paris, Gallimard, 2007. La versión original de este libro, varias veces reeditado y actualizado, fue publicada en italiano en 1993.

8 No existe unanimidad respecto uso del término “funcionalismo” para designar este método. Así, por ejemplo, Luigi Vittorio Majocchi, otro conferencista en este seminario, manifestó su preferencia 1

por calificar el método de Monnet como “gradualista” más que como funcionalista.

9 El funcionalismo parte del supuesto que las necesidades técnicas o económicas son aquellas que presentan la mayor susceptibilidad de generar cooperación entre las naciones. Una vez que la cooperación se pone en marcha en un dominio particular, se produce un efecto de propagación, spillover, que se extiende a otros campos y que termina por invadir la esfera política. En efecto, esta consideración significa entrar de inmediato en la problemática de la transferencia de soberanía, que crea oposiciones tanto a la derecha como a la izquierda del espectro político. Para Monnet la cuestión no era oponerse a los federalistas porque no compartiera su principal objetivo, la construcción de una Europa federal, sino adoptar otro método, ya que estimaba, con justa razón, que las condiciones políticas no estaban dadas para un modelo federal desde el comienzo. De hecho, el fracaso de la creación de la Comunidad Europea de Defensa, que tuvo lugar pocos años después de la creación de la CECA, en 1954, vino a confirmar esta realidad. Ahora bien, es cierto que el método funcionalista ha sido bastante criticado –especialmente durante estos últimos años– cada vez que la CEE, y luego la UE, conocieron fases de estancamiento o de regresión en su marcha hacia una Europa más supranacional. Vale la pena recordar los dos casos más graves, aunque no únicos, la así llamada crisis de “la silla vacía”, en 1965, y el rechazo de la Constitución Europea en 2005.

10 Hay que recordar y subrayar que la integración europea en sus inicios se apoyó también en un sistema multilateral de pagos entre países europeos, la Unión Europea de Pagos (UEP), creado por la OECE en 1950. Este hizo que las monedas europeas fueran intercambiables a través de un sistema de clearing internacional que permitía compensar y equilibrar las cuentas de cada país con sus vecinos. Este sistema no sólo contribuía así a la estabilidad del tipo de cambio, sino que, sobre todo, favorecía la intensificación de los intercambios comerciales entre los países europeos miembros de la UEP. 11 Este no fue el caso de la integración bilateral iniciada entre Argentina y Brasil en 1986, que contemplaba 24 protocolos que cubrían un amplio espectro de acciones diferentes en distintas áreas. Tampoco lo fue el Pacto Andino, cuando se creó en 1969, que insistía más en la integración productiva que en la comercial. El que no hayan prosperado no se debe a un error de concepción, sino a una serie de otros factores, comenzando por la falta de voluntad política para impulsarlos y un contexto económico, particularmente difícil, en que se encontraban países en desarrollo con enormes necesidades no satisfechas y debilitados por crisis sucesivas, como, por ejemplo, la crisis de la deuda de los años ’80. Cierto, tampoco es el caso de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), ni el de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), que hasta aquí conocemos más por sus reuniones que por sus realizaciones concretas.

12 Las devaluaciones pueden no ser necesariamente deseadas, sino impuestas por los mercados financieros internacionales como consecuencia del estado de las finanzas del país (deuda pública, deuda externa, déficit presupuestario, tasa de inflación, etc.). Cabe recordar la devaluación en Brasil a comienzos de 1999, seguida por la Argentina tres años después (en enero de 2002), cuando el país tuvo que abandonar el currency board. Hay que tener presente que en un proceso de integración poco sirve abolir las barreras arancelarias si se deja que otras formas de protección, como son las devaluaciones o las barreras no arancelarias, vengan a sustituirlas.

13 Este consiste en que el país exporta hacia aquellos países sus materias primas y otros bienes corrientes que produce, y, con lo que se procura, les compra los bienes que es incapaz de fabricar. Así, el sector exportador, por la capacidad que tiene para transformar los primeros tipos de bienes en los segundos, cumple el rol que tiene el sector productor de bienes de capital en las economías avanzadas.

14 N.C.E.: General Agreement on Tariffs and Trade, por sus siglas en inglés.

15 Jacob Viner, Customs Union Issue, Washington DC, Carnegie Endowment, 1950.

Se conviene en otorgarle una cierta validez en lo que se refiere al comercio de productos primarios en la medida que las condiciones en que este tipo de mercados opera, así como la producción de este tipo de bienes, se asemejan a los supuestos con los que razona.

17 Para los lectores poco familiarizados con conceptos propios a las ciencias económicas, tales como los de economías de escala externas o internas, una breve explicación aparece al comienzo de la sección que sigue.

18 Aquellos que no varían en función del tamaño de la empresa y de la cantidad que esta produce.

19 Situación que resulta de la influencia positiva (o negativa) que la actividad de un agente puede tener sobre la actividad de otro agente, sin que esta interacción transite por el mecanismo de precios. En este caso, nos referimos a externalidades positivas que repercuten en la actividad de otras empresas que, así, se benefician sin asumir costos por este beneficio.

20 Otra diferencia probable es que, tal vez, utilizan una tecnología menos sofisticada que en los países desarrollados o similar, pero, en este último caso, bajo licencia otorgada por alguna multinacional a su filial o a una empresa nacional, cuya sede se encuentra en estos últimos.

21 Así, por ejemplo, en el Mercosur, la expansión que representa el mercado regional –medición aproximada aquí a partir del PBI de 2005 de cada país miembro– es de 26% para Brasil, de 450%, para Argentina, de 6.170% para Uruguay y de 13.750% para Paraguay. Se privilegia el PBI evaluado en dólares corrientes ya que son estos últimos los que expresan mejor el poder de compra potencial de un país en un momento dado.

22 Aceptar que los países pequeños tienen pocas probabilidades de vender en el mercado regional productos industriales de ramas dinámicas significa, simultáneamente, considerar que la situación inversa es la que tiene mayores posibilidades de ocurrir, es decir, la de importarlos desde los países socios. En este caso, la probabilidad de asistir a un desvío de comercio es alta, ya que habrá una sustitución de proveedor: el del resto del mundo por uno de la región. En efecto, a pesar de que los consumidores pueden esperar un precio menor gracias a la baja que permiten los menores costos generados por la mayor escala, es probable que el precio siga por encima del que se puede obtener en el mercado internacional durante un largo tiempo. Por otra parte, es alta la probabilidad de que el precio internacional sea inferior al que prevalecía en la región, ya que nada impedía hasta entonces al país importador abastecerse en esta última, sabiendo, además, que el costo en transporte dada la proximidad sería inferior.

23 Los comportamientos de los distintos miembros de un bloque de integración se tornan aleatorios en función de la evolución económica y política interna. Las distintas formas de protección tienden a multiplicarse cuando la coyuntura económica de un país se deteriora y/o también cuando imperativos electorales favorecen la aparición de medidas que protegen el empleo local a corto plazo. Si tales acciones que contravienen las reglas acordadas son posibles, se deben a las insuficiencias institucionales múltiples de la integración, que constituyen una de las características de los procesos en curso en América del Sur. Ver Claudio Jedlicki, “Las instituciones de la integración”, en Puente@Europa, A.VII, n. especial, diciembre 2009, pp. 50-55.

24 Para un examen detallado de los problemas de localización de empresas ver, por ejemplo, Lionel Fontagné y Thierry Mayer, “Determinants of Location Choices by Multinational Firms: a Review of the Current State of Knowledge”, en Applied Economics Quarterly, 56, 2005, pp. 9-34.

25 Ver en Keith Head et Thierry Mayer, “Effet frontière, intégration économique et ‘Forteresse Europe’”, en Economie et Prévision, n.

152-153, 2002, pp. 71-92. Allí se reproducen las principales conclusiones del estudio empírico de John McCallum quien, sobre la base del comercio intra-nacional entre las provincias canadienses, mostró que éste era 20 veces más intensivo que el que tenía lugar con un estado de los Estados Unidos de tamaño equivalente y situado a la misma distancia, pero del otro lado de la frontera.

26 Claudio Jedlicki, “Las instituciones de la integración”, cit.

16

Puente@Europa 49

Esta es la situación por la que han transitado desde su fundación, tanto la CAN como el Mercosur. De manera estricta, actualmente, ni uno ni otro son siquiera una zona de libre comercio, aunque estén cerca de serlo. Menos aun una unión aduanera, a pesar de haberse anunciado públicamente, y en múltiples ocasiones, estos objetivos, y a pesar de los pasos que se han dado, como la adopción del Código Aduanero del Mercosur (decisión del Consejo del Mercado Común Nº27/10) en agosto de 2010. Ver “Cumbre del Mercosur”, Newsletter Punto Europa, Nº6, 17 de agosto de 2010 [disponible en: http://www. ba.unibo.it/BuenosAires/Extension/PuntoEuropa/newsletter6.htm].

28 El Mercosur puede aspirar a atraer una IED mucho más masiva que la que recibe. Grosso modo, en la segunda mitad de los años 2000, dispone de alrededor de 2,5% del stock mundial de IED, cuando su participación en el PBI mundial sobrepasa el 3%. Este desfase entre la participación relativa en el PBI mundial superior a la participación en la IED mundial es importante, ya que el 0,5% representa una superioridad de 20% del primero sobre el segundo.

29 Ver, sobre este tema, Patrizio Bianchi, “Hacia una plataforma de despliegue conjunta: la relación Argentina-Brasil y el futuro del Mercosur”, en Puente@Europa, A.VII, n. especial, 2009; Bernardo 27

50 Puente@Europa

Kosacoff, “La asignatura pendiente de la complementación y especialización productiva en el Mercosur”, en Ibídem; Seminario de Integración Productiva del Mercosur, Apuntes para una síntesis y una agenda para el futuro, Montevideo, 15 y 16 de julio de 2009 [disponible en www.mercosur.org.uy/innovaportal/file/463/1/ apuntes%20seminario.pdf].

30 En 2007, se anunció que Brasil y Argentina comenzarían a operar sin el dólar en su comercio bilateral (Decisión del Consejo del Mercado Común Nº25/07), luego, en 2008, se adoptó un Programa de Integración Productiva (Decisión del Consejo del Mercado Común Nº12/08).

31 En 2009, el PBI de Brasil representaba un 81,5% del PBI del Mercosur y un 55% del de América del Sur. Si se hace el mismo cálculo, esta vez en paridad de poder de compra (PPC), obtenemos 75,4% y 49,4%, respectivamente. Se aprecia así que, incluso con una eventual extensión del bloque de integración al conjunto de América del Sur, no se logra realmente crear un contrapeso al peso de la economía brasileña.

32 Como ocurrió en conocidos casos a partir de Guatemala (1954).

33 Ver nota 2.

Puente@Europa - Año IX - Nro. 1 Junio 2011

ARCHIVOS

MERCADOS Y GOBIERNO ANTES, DURANTE Y DESPUÉS DE LA CRISIS 2007-20xx1

por Tommaso Padoa-Schioppa

La naturaleza de los documentos aquí publicados se distingue de aquella que caracterizaba los “archivos” de los números precedentes de Puente@Europa. A diferencia de aquellos, los que se encuentran en las páginas que siguen no respaldan los artículos incluidos en el número de la revista. En este caso, la intención es dar testimonio de algo que está sucediendo en Europa en este momento y que el Comité Editorial considera de máxima importancia para la evolución de la integración: el intento de fomentar una discusión pública que acompañe las deliberaciones políticas sobre la crisis económica y financiera. Estamos convencidos, tal como lo sugiere Tommaso Padoa-Schioppa que esta crisis tendría que ser aprovechada como un “fuerte llamado para una reforma política e institucional”. En concordancia con el título mismo de la sección, pensamos que los documentos que aquí reproducimos conformarán documentos fundamentales de los archivos de la Europa del futuro. Los historiadores que intenten reconstruir el sentido de la integración europea durante la segunda década del siglo XXI deberán recurrir a ellos.

Es con esta intención que hemos seleccionado documentos que han sido elaborados por políticos profesionales con una sólida experiencia en temas de integración y con distintas orientaciones ideológicas, o por intelectuales que, por su campo de formación académica, la economía, pueden esclarecer el sentido de la discusión en curso y los elementos que la conforman.

La serie de documentos se inicia con la conferencia ofrecida por Tommaso Padoa-Schioppa, en junio de 2010, a los participantes del encuentro anual del Bank for International Settlements (BIS) de Basilea, auspiciada conjuntamente por la Per Jacobsson Foundation y el mismo BIS. Nadie en aquella sala hubiera imaginado que este hombre tan vigoroso y lúcido nos dejaría poco antes de finalizar el año.

A renglón seguido publicamos, en orden cronológico, la posición de tres grupos de economistas que, es notable remarcar, están reunidos por nacionalidad. Los tres documentos ofrecen pautas de análisis y recomendaciones de política para salir de la presente crisis.

Le damos luego espacio a las intervenciones de algunas personalidades que, en pequeños grupos, tratan de ofrecer recetas alternativas, aunque no necesariamente contrarias, a las políticas que se están esbozando en el seno de las instituciones europeas y de sus Estados miembros.

Todos los documentos, al parecer, comparten una misma preocupación: la de restablecer una pluralidad de puntos de vista en una arena dominada por supuestos “expertos”, cuya neutralidad y racionalidad parece ser, en la mayoría de los casos, por lo menos dudosa. No hay políticas que se puedan deducir de teorías abstractas. No hay democracia sustancial sin posibilidad de elección entre diferentes opciones.

I. El nexo mercado-gobierno 1. Cuando la larga escalada de los precios de las viviendas en los Estados Unidos llegó a su fin en 2006, los periódicos no anunciaron con grandes titulares que un huracán estaba en camino. Tampoco las unidades de crisis de organismos políticos nacionales o internacionales convocaron a reuniones de emergencia para abrir sobres sellados con planes para gestionar la largamente pronosticada “reversión desordenada de la tendencia” (‘disorderly reversal’). Quizás la comprensión más lúcida de los hechos podría encontrarse entre los actores mismos del mercado, si es que los relatos anecdóticos de sus confesiones privadas –que se referían a expresiones como “se terminó la época de las vacas gordas” o “ahora cada uno por su cuenta”– son acertados.

Tres años y medio después, la crisis sigue con nosotros. Al igual que el virus del sida, muestra una insistente capacidad para renovar su potencial destructivo mutando continuamente. Como era de esperarse, no hay acuerdo aun sobre la interpretación de la crisis; después de todo, tomó décadas comprender la crisis de los ‘30. Tampoco tiene un nombre, pues la palabra subprime suena un tanto displicente; ni fechas precisas, pues aun no vemos su final. Yo la llamaría la crisis 2007-20XX. Aun así, necesitamos satisfacer plenamente dos requerimientos complementarios; comprender y actuar. Mis comentarios estarán orientados al primero de los dos, y si llegan a ser de alguna utilidad para la acción (la condición existencial en la cual me he situado durante la mayor parte de mi vida profesional) será porque cualquier acción presupone una interpretación de la realidad. Tal como ocurre con un barco, la acción se puede mantener fuera de las olas solo si

52 Puente@Europa

se apoya en el cuerpo más pesado –aunque invisible– de una comprensión de las fuerzas de la historia y de principios y objetivos que ayuden a manejar las oportunidades y restricciones que presentan las circunstancias.

El tema que he elegido para esta conferencia refleja la convicción de que el nexo mercado-gobierno se encuentra en el corazón de la crisis. Éste es el lugar donde algo salió mal.

En resumen, mi argumento será que mientras la crisis parece tener origen en el mercado, los errores vienen en realidad del otro lado del nexo, el gobierno. En primer lugar, el gobierno fue capturado por el mito de que las finanzas pueden regularse y corregirse a sí mismas espontáneamente y, por lo tanto, se alejó demasiado del rol regulatorio y de supervisión que es necesario para asegurar la estabilidad.

En segundo lugar, las políticas fiscales y monetarias alimentaron los desequilibrios e inflaron las burbujas. En tercer lugar, la formulación y ejecución de políticas (policy making) permaneció casi exclusivamente concentrada a nivel del estado-nación, dejando sin control la rápida y emergente realidad de las finanzas globales. La crisis solo ha corregido parcialmente estos errores. La salida de la configuración que condujo a la crisis debería ser un gobierno que, por supuesto, respete la libertad económica, pero, al mismo tiempo, ejerza fuertemente su papel y no sea sumiso frente a los ídolos gemelos del mercado y del estado-nación.

La relación mercado-gobierno es tan antigua como la misma sociedad, pero en los últimos dos siglos ha entrado en una nueva era llena retos y oportunidades que nosotros no comprendemos por completo, ni mucho menos dominamos. La crisis 2007-20XX no es un

problema pasajero en la pantalla de la historia, es un fuerte llamado para una reforma política e institucional.

II. La revolución Thatcher-Reagan 2. La ruptura del 2007 representa la culminación de una era en la que la política económica había sido guiada por una sólida creencia en las virtudes, incluso en la magia (the magic), del mercado. La era comenzó a finales de la década del ‘70 con otra fractura, cuando Margaret Thatcher y Ronald Reagan fueron llevados al poder por votantes que estaban frustrados por una economía débil, acosada por la inflación y altos niveles de desempleo, por un gobierno desacreditado por ser intrusivo e ineficaz.

Las elecciones en el Reino Unido, en 1979, y en los Estados Unidos al año siguiente fueron el punto de inflexión en la arena política, pero el cambio se había estado preparando por años en la academia, por una generación de economistas que desafiaron las ideas y políticas que Paul Samuelson denominó como la síntesis neoclásica –la combinación de la revolución keynesiana y la economía tradicional– y sentaron las bases analíticas de una creencia incondicional en la eficiencia de los mercados y en la ineficacia de la actuación política.

Mi educación, primero en la universidad y luego como profesional, se dio en un ambiente pre-Thatcher. Cuando empecé a trabajar en el Banco de Italia, a finales de la década de los ‘60, la visión del departamento de investigación, adoptada como guía para las decisiones y operaciones, era que la política monetaria podía determinar virtualmente cualquier tasa de interés real simplemente a través de operaciones de mercado abierto. De forma similar, se creía que mediante ciertas políticas podían obtenerse altos niveles de empleo aceptando a cambio un poco más de inflación. Más adelante, cuando la inflación comenzó a molestar, los controles administrativos bajo la forma de techos y pisos se convirtieron en el instrumento principal para afectar el monto y la composición del crédito total. En la mayoría de los países (Alemania fue una notable excepción) las empresas y los individuos vivían en una jaula de estrictos controles cambiarios. En los países europeos, virtualmente, todos los servicios públicos y una gran proporción de la capacidad productiva de bienes y servicios vendidos en mercados supuestamente competitivos eran propiedad del estado, al igual que la mayor parte del sistema bancario. En la canasta que formaba el índice de precios al consumidor, el precio de la mayoría de los bienes no era determinado por el mercado sino por decreto. Aún así, en 1981, el nuevo gobierno electo de un país industrial líder como Francia, comprometido por un Tratado a la creación de un mercado común europeo, nacionalizó bancos y la mayor parte del sistema industrial.

Sin duda, desde algún tiempo atrás se necesitaba un cambio de rumbo. A pesar del éxito obtenido con los votantes, la mentalidad pro-mercado que inspiraba el cambio no era, sin embargo, dominante. Se enfrentó con una fuerte resistencia no solo por parte de aquellos que tenían un interés personal en el viejo orden, sino también por parte de académicos, comentaristas públicos y la prensa influyente. Reagan y Thatcher no eran del agrado de la élite, incluso su base de apoyo era frágil. Reagan fue claramente derrotado en las elecciones de medio término que siguieron a su elección, mientras que la reelección de Thatcher, en 1982, se debió más a la guerra de las islas Malvinas2 que a sus políticas internas.

3. Las reformas Thatcher-Reagan desplazaron la línea de demarcación que dividía a los mercados del gobierno, agrandando el territorio del primero a costa del segundo. Las reglas, los trámites burocráticos y otros obstáculos para el funcionamiento del mercado fueron eliminados. Se suprimieron los incentivos perversos que desalentaban el trabajo y la eficiencia. Los controles administrativos de los mercados financieros y crediticios fueron levantados y las restricciones a las tasas de cambio desmanteladas. Un vasto programa de

privatización expandió la propiedad privada y aumentó la participación de los individuos en el riesgo empresarial: un nuevo dinamismo fue inyectado en el sector productivo al reemplazar administradores de empresas públicas (nominados con criterios políticos) por administradores enfocados en la ganancia (responsables frente a accionistas). La liberalización de los mercados de trabajo, productivos, de servicios y de capitales, devolvió a las empresas (y finalmente a los hogares) tanto los retornos como los riesgos asociados con el funcionamiento de la economía.

En el caso de Thatcher, la filosofía pro-mercado fue inicialmente más fuerte que su prejuicio anti-UE, al punto de dar su aprobación al programa del mercado único; más tarde, después de haberse dado cuenta que un programa así implicaba un límite a la soberanía nacional se arrepentiría de haberlo hecho.

Debe darse crédito a la revolución pro-mercado por haber corregido los anteriores excesos cometidos en el ámbito de la formulación de políticas y del pensamiento económico. El “espíritu animal” (animal spirits) que liberó aceleró el crecimiento y renovó el dinamismo de Gran Bretaña y los Estados Unidos. Entre los países europeos, el Reino Unido pasó del carril más lento al más rápido y se convirtió en una especie de modelo para las políticas del continente.

III. Del radicalismo a la crisis 4. Aceptar nuevas ideas toma tiempo. Luego, en un momento dado, pasan de ser simplemente aceptadas a convertirse en saber convencional (convencional wisdom) y la carga de la prueba cambia de sus proponentes a sus oponentes. Esto ocurrió a principios de la década de los ‘90. La “revolución” Thatcher-Reagan conquistó las mentes y estableció un nuevo paradigma político recién a finales de la década de los ‘80; lo peor llegó cuando ambos dejaron el poder, en ciertos casos, por medio de líderes de partidos de la oposición que se convirtieron a las ideas pro-mercado (como es el caso de Clinton o de Blair).

La ideología ganadora, como suele ocurrir, se fue gradualmente quedando sin adversarios y perdió moderación, sofisticación y el sentido de la proporción que hubieran sido necesarios para evitar incidentes y un eventual desastre. Cuando logró dominar la escena intelectual y política, se convirtió en una forma de radicalismo. El radicalismo tenía profundas raíces en el campo de las ideas económicas, pero también llegó a ser un patrón de comportamiento social.

Por supuesto, la extraordinaria expansión de los mercados financieros y la generación de enormes ganancias en el sector financiero fueron determinadas por muchos factores: el incremento de inversiones rentables, la política monetaria sobre-expansiva, el desarrollo de nuevos productos y, lo que es más importante, la desregularización masiva del sector financiero. Estos otros factores, sin embargo, a menudo tenían una relación indirecta con la evolución de la teoría económica.

5. Permítanme entonces reflexionar en primer lugar sobre el rol jugado por las ideas económicas mecánicamente transferidas desde el laboratorio a los profesionales, ya sean públicos o privados. Entre muchos ejemplos disponibles, voy a considerar el caso de la amplia aceptación de la hipótesis que sostiene que los mercados financieros son eficientes, es decir, que siempre reflejan toda la información disponible. La adopción de ésta y su hipótesis asociada, que las fuerzas de mercado siempre se mueven para arbitrar –es decir, para eliminar cualquier desvío posible de un equilibrio en la información completamente eficiente–, estuvo fuertemente influenciada por la afirmación más general –que pertenece más a la esfera de la filosofía política que al análisis económico– que sostiene que el mecanismo ofrecido por la economía de mercado para procesar la información requerida para una toma de decisiones racional en las áreas de la producción, la inversión y el consumo, es superior a aquel ofrecido por una planificación centralizada de la economía.

Puente@Europa 53

ARCHIVOS

Un fuerte impulso a la confianza en las virtudes del mercado y desconfianza en el gobierno provino del colapso del sistema comunista en 1989-1990. Algunos sostenían que este evento estaba vinculado con las políticas de Thatcher-Reagan, y por cierto, los hechos eran completamente consistentes con sus ideas y lemas. Más allá de esto, que la desintegración interna del sistema comunista fuera acelerada por una presión insostenible sobre el tejido económico y social del Este, proveniente de un renovado dinamismo económico, generado por las políticas pro-mercado del Oeste, es una hipótesis plausible que los historiadores deberán probar. Cualesquiera hayan sido sus causas, el evento se estableció como la prueba final de que resolver las tensiones mercado versus gobierno suprimiendo el primero y llevando la producción y distribución de la riqueza al perímetro de la acción gubernamental había producido miseria económica y opresión política.

En la versión radical que llegó a dominar, el saber recibido fue que si el mercado es eficiente, siempre tiene la razón; en un sentido general, podríamos decir que siempre se mueve hacia el equilibrio.

Entonces, el policy maker no tenía nada que decirle al mercado, solo tenía que escuchar y aprender. Si los precios –el índice bursátil, el tipo de cambio, el precio del petróleo o de otros commodities– se mueven lejos del rango que cualquier observador racional (incluyendo al policy maker) considera apropiado, éste debe humildemente admitir que debe haber algo que se le pasó por alto y que está haciendo que el mercado, en su infinita sabiduría, se comporte en la forma que lo hace; importa muy poco que el mismo mercado haya –no mucho tiempo atrás– valuado los mismos bienes o servicios al doble o a la mitad del precio actual. Cuando a una entidad le es otorgada “sabiduría infinita”, por definición, está más allá de la capacidad de nuestras mentes y entramos en el dominio de la fe. De hecho, cuando era adolescente, el término “sabiduría infinita” era una expresión usada por los clérigos para persuadir al creyente a aceptar una idea que no se podía demostrar ni era evidente.

Si los mercados financieros siempre tienen la razón, entonces también poseen una “estabilidad natural”: el sistema financiero es capaz de proveer por sí mismo la estabilidad máxima que la naturaleza permite. Es así porque las instituciones financieras y los participantes del mercado están mejor ubicados –mucho mejor que la política– para manejar los riesgos y choques externos imprevistos. Gracias a la innovación financiera y a las técnicas mejoradas de gestión de riesgos, todos los activos se tornaron negociables y, por lo tanto, líquidos. Por su mismo tamaño y la magnitud del riesgo al que se enfrentan, grandes instituciones financieras e instituciones diversificadas cuentan con la información, los medios y los incentivos para gestionar el riesgo eficientemente. A partir de esto, se llegó a la conclusión injustificada de que hay poca necesidad para someter al sistema financiero a regulaciones especiales en relación a los productos, a las instituciones y a las estructuras de mercado; pues los mercados se autocorrigen. La regulación no es sólo innecesaria, sino también dañina, ya que impone costos extras y hace que los participantes del mercado se desvíen del camino de la eficiencia.

6. El predominio de la hipótesis del mercado eficiente sacó a otras líneas de pensamiento económico del ángulo visual de los policy makers y de los profesionales del mercado. Éste fue el destino de teorías opuestas, y analíticamente no menos respetables, según las cuales las finanzas son naturalmente inestables. Las dos ideas, apoyadas por muchos conspicuos organismos de investigación económica que perdieron influencia, fueron, en primer lugar, que los bancos no regulados tienden a ser descapitalizados; y, en segundo lugar, que los mercados financieros son propensos a alternar fases de euforia con otras de pánico. Permítanme una breve revisión de estas ideas.

De acuerdo con la primera proposición, los bancos, librados al juego espontáneo de la maximización de los beneficios, tienden a estar sobre-apalancados (over-leveraged) debido a la incapacidad de los depositantes fragmentados para imponer disciplina a los directores de los bancos y a los accionistas, así como de limitar que

54 Puente@Europa

tomen riesgos excesivos. Este problema se agrava en presencia de los seguros de depósitos destinados a limitar las corridas bancarias, en virtud de los compromisos de los bancos para cancelar sus pasivos a valor nominal (par value). El resultado es que en un sistema bancario libre, hay altas posibilidades de que el riesgo crezca a lo largo del tiempo y de que una crisis sistémica ocurra tarde o temprano. Durante la William Taylor memorial lecture que tuve el honor de ofrecer en 1999, desarrollé extensamente mis argumentos contra la resurrección de un enfoque bancario liberal (free banking approach) y sugerí que el único remedio contra la inestabilidad inherente de un régimen de este tipo era una estricta política de concesión de licencias combinada con requisitos de capital (capital requirements).

La autorregulación no sería una solución. Ni tampoco lo sería el narrow banking. El enfoque que yo apoyaba era uno en el que únicamente a los bancos les está permitido desarrollar ciertas actividades (y esto está sometido a una estricta regulación y supervisión); pero, al mismo tiempo, son libres de expandir su acción a todo el espectro del negocio financiero. La idea de que la innovación financiera solo puede ser favorecida mediante la falta de regulación, o forzando a las entidades reguladas a desarrollar solo unas pocas funciones predefinidas –y dejar que nuevos contratos y formas de hacer negocio florezcan fuera de su ámbito–, se apoya sobre las mismas bases del desarrollo del así llamado “sistema bancario paralelo” (shadow banking system), uno de los principales impulsores de la crisis.

7. La segunda proposición afirma que los mercados tienden a excederse en un sentido o en el otro (overshoot y undershoot). Esto es particularmente cierto cuando se intercambian bienes almacenables (mercado de activos), pues éstos ofrecen mayores posibilidades para transacciones impulsadas por la especulación, esto es, para transacciones cuyo motivo final no es una necesidad comercial sino obtener ganancias a partir de la negociación. En estas transacciones, la evaluación relevante para obtener utilidades no se refiere tanto a los fundamentos (fundamentals), sino a la exactitud con que los jugadores individuales predicen, o apuestan sobre, el comportamiento de los otros jugadores. El especulador no está interesado en “el precio correcto” de un activo, sino en “hacia dónde irá el mercado”.

Si piensa que –en un horizonte de tiempo relevante para su inversión– el mercado seguirá moviéndose más allá de lo que él considera como el “precio equilibrio”, ayudando al mercado a moverse hacia el equilibrio –como predice la teoría de mercados eficientes– él tendrá una pérdida y no una ganancia.

Ciertamente, las transacciones impulsadas por el comercio y aquellas impulsadas por la especulación son difíciles de separar, debido a que la especulación (elegir el mejor momento para vender o comprar) está presente en ambas. Además, sin un componente de transacciones impulsadas por la especulación, los mercados financieros probablemente no serían suficientemente profundos o líquidos para desarrollar sus funciones de asignación eficientemente. Sin embargo, si este componente crece demasiado, los mercados pueden tornarse más inestables. Esto es así porque quienes apuestan no son observadores independientes. El mercado es una carrera de caballos en la que el ganador no es el caballo más fuerte o el mejor jinete, sino aquel cuya victoria recibió el mayor volumen de apuestas. Este no es un juego de apuestas común, es una apuesta especial en la que la bola gira según la orden de los jugadores.

Tal como los desvíos temporarios respecto del equilibrio, las burbujas también son parte de la naturaleza del mercado. Si los mercados fueran eficientes, estarían determinados por eventos externos o noticias que los negociadores inmediatamente incorporan a su función de procesamiento de la información y, por lo tanto, restablecen el equilibrio. No obstante, las burbujas que nos preocupan no son de una naturaleza ordinaria. Son aquellas que, en lugar de ser reventadas rápidamente por los operadores, son infladas por ellos mismos mediante el proceso de expectativas auto-cumplidas (self-fulfilling expectations).

Sigue siendo cierto que, tarde o temprano, el mercado revienta

las burbujas. Al final, los fundamentos (fundamentals) importan.

Pero si esto ocurre demasiado tarde suceden cosas desagradables.

Una de ellas es la asignación inadecuada (misallocation) de los recursos. Otra, vinculada a la anterior, es el gran costo de la corrección.

8. Déjenme ahora pasar del rol de las teorías económicas a lo que podría llamarse el factor humano, o el comportamiento social en la relación mercado-gobierno.

El mercado ha subyugado al gobierno no solo en la forma de pensar, sino también como un valor en la vida y como guía para el comportamiento social. Una cantidad creciente de los mejores y más brillantes individuos fueron atraídos por la idea de obtener ganancias en lugar de dedicarse al servicio público o a la investigación. En el tríptico “aprender, ganar y servir” que, de acuerdo con un viejo refrán, describe la ruta de vida de un hombre realizado, el término medio (ganar) adquirió prominencia en las aspiraciones de la juventud educada que entra al mercado laboral. El estatus social del servidor público, o incluso aquel del académico que se resiste a los halagos de los negocios, declinó en la misma medida.

Los servidores públicos absorbieron el radicalismo pro-mercado en las aulas antes de graduarse, luego lo hicieron del discurso de líderes políticos a quienes le debían nombramientos y promociones, y, posteriormente, de los patrones de la vida social donde la “industria” eclipsó a la “burocracia”. La captura del regulador, descrita adecuadamente en papers académicos olvidados, pertenece al campo de la sociología y de la psicología, antes de convertirse en un credo intelectual y guía para la acción. Los funcionarios impregnados (a menudo excesivamente impregnados) con la sacralidad del gobierno fueron sucedidos por empleados altamente capacitados, pero demasiado precavidos en no estropear la fiesta del sector privado.

Yo mismo he visto la irremediable renuencia de una generación de economistas a usar conceptos económicos clave tales como: tipo de cambio de equilibrio, inflación subyacente (core inflation), tasa de interés neutral, la brecha de producción (output gap) o el déficit estructural. Planteaban dificultades en la medición y controversias en la definición, pero el núcleo de su renuencia era la auto-eliminación del juicio del policy maker; solo el mercado sabe, solo importa la credibilidad, y si usted habla en contra del mercado, su credibilidad se destruye.

Un aspecto significativo de este entorno es el fuerte sesgo hacia las reglas en el debate “reglas versus discrecionalidad”. La revolución pro-mercado predica que la política debe ser guiada por reglas, paradigmas, marcos conceptuales y estrategias, afirmando, además, que para ser creíble el policy maker debe ser predecible. Debo confesar que estos imperativos siempre me han parecido demasiado simplistas. Por supuesto que el policy maker debe ser creíble; seguramente, requiere un método y, sin lugar a dudas, su discrecionalidad no debe degenerar en arbitrariedad. Pero esto no significa encender el piloto automático. Tampoco debemos confundir la firmeza de hierro sobre la misión y el objetivo con el fetichismo de los instrumentos y los procedimientos. Por supuesto que al mercado no le gusta ser sorprendido pero ¿por qué debería ser secundado? ¿Por qué se le permite mayor discrecionalidad a la conducción de un negocio que a la de una política? Me parece que equiparar la credibilidad con las reglas y las reglas con la previsibilidad es otro aspecto de la subyugación de la política por parte del mercado.

Cuando el radicalismo se convierte en un comportamiento social común de los moderados, existen razones para preocuparse.

9. ¿Fue la crisis una falla de mercado o una falla de gobierno? Los bienes esenciales que se perdieron en esta crisis son la estabilidad sistémica, los altos niveles de empleo y –en algunos casos y en ciertos países– la justicia social. Es conocido, y fue conocido, aunque cada vez más negado en los discursos públicos, que tales bienes, no son provistos por el mercado y solo pueden ser logrados con la ayuda del gobierno, por medio de políticas públicas activas. En un

sentido técnico limitado, podemos hablar de una falla de mercado.

Sin embargo, cuando una falla de mercado es conocida y claramente descrita en un manual –como cuando un protocolo médico fija un tratamiento estándar para curar una enfermedad– es el gobierno el que debería ser culpado por no haber actuado y no el mercado. En un sentido más amplio, la crisis debería mirarse como una falla de gobierno en lugar de una falla del mercado. Entonces, ahora, permítanme dirigir mi atención al gobierno.

IV. La respuesta y la reforma del gobierno 10. Si los años anteriores a la crisis fueron de sobre-confianza en los mercados y desconfianza en el gobierno – o, dicho en otras palabras, mucho mercado y poco gobierno–, lo que hemos visto en 2008 y 2009 ha sido un retorno espectacular del gobierno, a menudo reclamado por los mismos sectores que durante tanto tiempo habían impulsado el laissez faire y la desregulación. En pocos meses vimos una inversión del péndulo, similar y a la vez opuesta a la ocurrida treinta años atrás, cuando la desconfianza en los mercados y la sobre-confianza en el gobierno sufrieron una corrección.

Sin embargo, esta descripción puede ser refinada si examinamos la cuestión más profundamente y en lugar de hablar vagamente de gobierno, nos detenemos en su acción y su jurisdicción.

En primer lugar, consideremos la acción del gobierno. La mayoría y quizás todas las acciones de política económica se valen de alguno de los estos cuatro instrumentos: primero, la política fiscal (es decir, el gasto y los impuestos), segundo, la política monetaria (es decir, asegurar el ejercicio apropiado de las tres funciones de la moneda), tercero, el comando y el control (esto es, regular y supervisar actividades económicas), cuarto, la propiedad pública (es decir gestionar directamente empresas).

Ahora, si usamos esta taxonomía para analizar las tres décadas que terminaron en la crisis, vemos que –a pesar del imperativo proclamado de que “debe mantenerse al margen”– el gobierno se redujo en la tercera y cuarta función (regulación y propiedad), mientras que se expandió significativamente en la primera y la segunda (moneda y presupuesto). Las privatizaciones y la desregularización fueron el caballo de batalla del programa de Thatcher-Reagan, pero la deuda pública y el dinero se expandieron con el tiempo. La combinación de políticas económicas altamente expansivas con políticas microeconómicas muy liberales es, de hecho, el mix de políticas que condujo a la crisis.

11. La respuesta a la crisis fue una intensificación en los cuatro instrumentos: más déficit público, mayor liquidez, mayor regulación y más propiedad pública. Del lado macro, los gobiernos y los bancos centrales fueron, en general, altamente conscientes del riesgo de repetir los errores de las políticas de los años treinta: no dudaron en brindar un fuerte estímulo fiscal y monetario a la demanda agregada, lo que de hecho frenó la caída de la actividad económica. En el lado micro (regulación y propiedad pública) fue adoptada a nivel internacional una ambiciosa agenda de re-regulación que incluyó, entre otras medidas, requisitos de capital más estrictos, la introducción de ratios de liquidez y límites generales al apalancamiento (leverage), el disciplinamiento de las agencias de calificación y la introducción de reglas para los productos financieros de alto riesgo. En lo que concierne a la propiedad pública, se comprendió correctamente que el manejo de una crisis como ésta requería no solo un prestamista sino también un comprador de última instancia. La sustitución de capital privado con capital público no tiene nada que ver con el advenimiento del colectivismo que predican los economistas marxistas; es una movida pragmática, temporaria y reversible destinada a rescatar el capitalismo. Tampoco es una carga adicional sobre los contribuyentes; todo lo contrario, es una buena inversión en activos infravalorados que están destinados a apreciarse y que finalmente resultará en una ganancia substancial para los contribuyentes mismos

Puente@Europa 55

ARCHIVOS

–cosa que en algunos países ya ha sucedido. También esto es cierto en lo que se refiere a la compras de securities por parte del banco central, que –a pesar de afirmaciones simplistas en el sentido contrario– no son per se más expansionistas que los acuerdos de recompra ordinarios.

12. Esta respuesta debe ser considerada por lo que es: gestión de crisis, no prevención de crisis, ni tampoco la construcción de un sistema económico y financiero para el futuro que sea más resistente, más estable y menos propenso a la crisis. A pesar de que no se puede, ni se debe, mantener completamente separadas la gestión y la prevención de la crisis, se trata de instrumentos de política de naturaleza muy distinta.

Lo que es apropiado en el modo de gestión de la crisis, puede resultar negativo desde una perspectiva de prevención de la crisis que sea más estructurada y duradera.

Por ejemplo, la enorme expansión de la liquidez y de las deudas públicas puede ser justificada como medida temporal, pero debe ser retraída en cuanto la situación lo permita. Lo delicado del diseñar una salida estratégica exitosa radica precisamente en el hecho de que los requerimientos de corto y de largo plazo de la política macroeconómica tienen sentidos opuestos.

La nacionalización de las instituciones financieras debe ser igualmente temporal. En Alemania el Commerzbank ya fue nacionalizado en la década del ‘30, como parte de la crisis bancaria de la época, y luego re-privatizado antes de finalizar la década. Lo mismo ocurrió en Italia con la Banca Commerciale Italiana; en este caso la re-privatización ocurrió solo seis años después. Cuando el gobierno actúa realmente como comprador de última instancia debe intervenir solo cuando los shareholders privados han perdido por completo el valor de sus acciones y salir en cuanto se haya restaurado su rentabilidad.

En lo que se refiere a la regulación financiera, calibrar la respuesta resulta mucho más complejo. En primer lugar soy de los que piensa que el principal problema fue de supervisión y no de regulación: una aplicación más estricta de las normas existentes (supervisión) habría sido suficiente para evitar el desastre. Es comprensible que la mayoría de supervisores tengan motivos para argumentar lo contrario. En segundo lugar, las finanzas y la supervisión ya han sido reestructuradas por la misma crisis, aunque en ocasiones en una dirección equivocada. Para dar dos ejemplos, comparada con la situación previa a la crisis, la industria financiera ahora está concentrada en menos instituciones, que supuestamente son demasiado grandes para fracasar (too big to fail) y la supervisión financiera está más segmentada a nivel nacional. En tercer lugar, los resultados del ejercicio de re-regularización no son conocidos aun y tampoco son fáciles de predecir. Sin dudas, las reglas serán más estrictas, pero ¿con qué grado de coherencia a nivel mundial? La urgencia de una reforma proviene más de las infecciones locales que de una pandemia, y los reformistas responden más al llamado de sus propios electores (constituencies) nacionales que al llamado a una gobernanza global.

Por último, la influencia de los sentimientos del mercado sobre los esfuerzos de reforma sigue siendo considerable: por ejemplo el mercado ha pasado de estar completamente ajeno al alarmismo respecto a niveles de capital de las instituciones financieras, llevando así a los bancos, al mercado o a los reguladores de los seguros a proponer lo que parece ser un endurecimiento excesivo. El resultado del ejercicio de calibración está aún por verse.

13. Obviamente, la política económica debería someter a sus cuatro instrumentos a un diseño unitario y consistente. Esto es fácil en el caso de la gestión de la crisis, donde el objetivo es el único, simple y poco controvertido de detener el colapso del sistema productivo y financiero. En cambio es difícil para la prevención de la crisis, donde el objetivo es un conjunto de metas que dependen fuertemente de los compromisos políticos y varía a través del mundo.

La crisis ha causado tanto daño porque la corrección de su tra-

56 Puente@Europa

yecto inestable está llevando mucho tiempo y el facilitador clave de esta extensión ha sido la globalización; de hecho, la crisis es global en sus orígenes, no solo en sus consecuencias. Entonces, una prevención coherente requiere una verdadera política global, decidida e implementada de manera tan efectiva como las políticas nacionales.

Por supuesto, soy plenamente consciente de qué tan difícil es moverse de un mundo hobbesiano a un mundo kantiano. No he olvidado mis días en la función pública. Sin embargo, nada nos exime –como individuos responsables– del deber moral e intelectual de adoptar una perspectiva verdaderamente cosmopolita y de participar en el experimento mental de idear la mejor respuesta posible. Esta respuesta tiene que ser de tipo global.

Un programa global debería centrarse principalmente en torno a la noción del “crecimiento global sustentable” y reconocer las duras restricciones impuestas por el requisito de sustentabilidad. En mi opinión, hay tres restricciones: una económica y financiera, una social y otra medioambiental. Todas ellas, tarde o temprano, tendrán efectos negativos. Todas se han vuelto, en última instancia, globales, no solo locales. Esto es cierto para la estabilidad financiera, la paz, la seguridad, las migraciones, el multiculturalismo, la escasez de recursos naturales y el cambio climático. Un freno repentino en el proceso de crecimiento podría ser causada tanto por un ataque terrorista como por una serie de huracanes, por millones de personas muriendo debido al alza en los precios del arroz o por una rápida propagación del pánico financiero.

No me detendré en detalles específicos sobre el crecimiento global sustentable, ya que no es el tema principal de esta conferencia.

Sin embargo, de paso, tengo que señalar la profunda diferencia entre el crecimiento de los países pobres y los ricos. El crecimiento de los primeros consiste en ganar acceso por primera vez a las necesidades primarias, como la ingesta diaria de calorías suficientes, el uso de zapatos, contar con agua corriente y potable, servicios sanitarios y electricidad en los hogares; y, después, comprar un vehículo, electrodomésticos, etc. El crecimiento de los países desarrollados consiste principalmente en el reemplazo inútilmente frecuente de bienes de consumo duraderos que aún funcionan. El crecimiento en los primeros representa un cambio en el estilo de vida, en los segundos es un estilo de vida. Los ricos en el mundo son aproximadamente mil millones, los pobres en cambio seis mil millones; mil millones de los cuales padecen hambre, mientras que otros tres están saliendo rápidamente de la pobreza. Tras el colapso de la ilusión de que la pobreza podía ser derrotada suprimiendo al mercado, el crecimiento se ha propagado espectacularmente en solo una generación, básicamente mediante la expansión de la libertad económica, liberando al espíritu animal (animal spirits) y permitiendo que bienes, personas, capitales y servicios crucen las fronteras políticas. Para los gobiernos que aún están confinados dentro de esas fronteras, el reto consiste en mantener esta dinámica dentro de los límites de la sustentabilidad.

14. Esto nos lleva a la jurisdicción del gobierno, un tema que ha sido muy olvidado en el debate “mercado y gobierno”. En mi opinión, no es exagerado decir que la falla en la política se debió tanto a la falta de jurisdicción del gobierno como a errores en la acción.

En una economía de mercado, la jurisdicción del gobierno tiene una definición muy simple: consiste en el suministro de “bienes públicos”, el término utilizado por los economistas para definir los bienes que el mercado no puede producir espontáneamente.

En este término la debilidad recae principalmente en el adjetivo (público). En cuanto al sustantivo (bienes), permítanme realizar unas pocas observaciones. En primer lugar, los bienes económicos son calificados como tales por la escasez y la necesidad, y por la utilidad que brindan a las personas –de ahí su naturaleza subjetiva. En segundo lugar, la subjetividad puede ser colectiva, no solo individual: en otras palabras, la necesidad puede derivar de humanos que viven en comunidad y comparten mutuamente las aspiraciones y la dependencia, incluyendo el deseo de moderar la agresividad mutua. En tercer lugar, una falla en el mercado es condición necesaria, pero no

suficiente para que el gobierno intervenga. En realidad, dispositivos diferentes a la intervención del gobierno pueden asegurar el suministro de ciertos bienes públicos, tales como la solidaridad, el respeto por la propiedad privada o la conservación de la naturaleza, que pueden en mayor o menor medida ser el producto de hábitos sociales, en diferentes épocas y sociedades. Esto debería ser tenido en cuenta cuando se esté fijando la agenda de gobierno. Y la cuarta observación, todavía más importante, tiene que ver con el hecho de que algunos servicios públicos son estrechamente complementarios a los bienes privados; la ausencia o suministro insuficiente de ciertos bienes públicos (como el cumplimiento de los contratos o la estabilidad financiera) no permiten que el mercado suministre bienes privados.

15. Ahora regresando al adjetivo (público), el rol del gobierno es definido por la respuesta a la pregunta: ¿Qué significa público? Mi sugerencia es que el adjetivo público identifica a un grupo de personas que comparten el consumo de un bien en particular y de aquí se desprende que el gobierno debe ser multi-nivel. Permítanme explicar por qué considero que esta propuesta es muy importante para comprender la crisis y diseñar un mundo mejor.

Los humanos que comparten intereses comunes constituyen grupos de diferentes tamaños, en una escala que va desde el condominio a la población del mundo. Bienes como un jardín, el sistema judicial, la navegación en el Rin, o la biosfera, son considerados ‘públicos’ por diferentes jurisdicciones como son un pueblo, un país, un continente o el planeta.

De ello también se deduce que el gobierno, como proveedor de bienes públicos, debe ser estructurado en diferentes niveles con el fin de operar en diferentes jurisdicciones y para referirse a diferentes constituencies. El gobierno debe ser plural y multi-nivel. La aspiración jacobina de concentrar el poder público en manos de un solo gobernante produce tanto opresión como ineficacia.

La crisis actual se debe en gran medida a la inconsistencia entre el alcance cada vez más inter-nacional (cross-national) de los mercados –sean regionales o globales– y la permanente envergadura nacional de los gobiernos: la falta de un orden monetario internacional que suministre un grado de disciplina macroeconómica y que regule la competición entre centros financieros para atraer partes del sector financiero global, etc. Esta falla en la relación entre mercado y gobierno –una de las más importantes en el nexo mercado-gobierno que condujo a crisis– no puede ser descrita de manera simplista como una “falta” o “exceso” de gobierno. Este defecto reside en el nivel antes que en el quantum de gobierno y tiene profundas raíces en el campo de las prácticas y en el de las ideas.

En el campo de las prácticas, el dominio del modelo estado-nación es sostenido por los poderosos intereses particulares asociados con la preservación de su monopolio sobre las políticas económicas: burocracias nacionales, agencias de políticas públicas, procesos políticos y las actividades impositivas y de ejecución están predominantemente vinculadas al estado-nación, independientemente del hecho de que su poder es insuficiente para manejar una parte creciente de los objetivos que se declaran. En el campo de las ideas, el modelo de estado adoptado de manera sub-consciente por la mayoría es el establecido en el Tratado de Westfalia en 1648: el estado debe ser uniforme dentro de sus fronteras y libre de cualquier derecho de interferencia desde afuera. En el último capítulo de su Teoría General, Keynes escribió una pasaje muy citado: “Los hombres prácticos [son] los esclavos de un economista difunto” (“practical men [being] the slaves of a defunct economist”). Desafortunadamente, economistas sofisticados, funcionarios públicos, autores de editoriales y comerciantes (market traders) son los esclavos de un (difunto) pensador político o historiador –de esto procede su fe inquebrantable en el modelo westfaliano.

A priori, una combinación de demasiado poder político nacional y demasiado poco poder político internacional no era la única respuesta concebible por parte de los liberales a la represión de los

mercados en la era precedente. Desafortunadamente, sin embargo, la perspectiva del liberalismo económico que retornó al poder hace treinta años no fue la de pensadores liberales como Lionel Robbins, Friedrich Hayek o Luigi Einaudi, quienes habían combinado fuertes convicciones pro-mercado junto a una profunda crítica al estadonación derivada de las lecciones de la Primera Guerra Mundial. Fue más bien, desde mi punto de vista, la perspectiva más cruda, menos sólida y esencialmente nacionalista, acríticamente vinculada al modelo de estado-nación, predicando ingenuamente que “tener la casa en orden” era la condición necesaria y suficiente para asegurar el orden internacional, viviendo y pensando como si un siglo de historia mundial no hubiese demostrado sus fallas fatales.

El sesgo nacionalista de la revolución pro-mercado puede ser explicado. Tanto el gobierno de Thatcher como el de Reagan se empeñaron en revivir la confianza en sí mismos en países que estaban sufriendo una decadencia económica y la pérdida de influencia a nivel internacional. Ambos atrajeron votos con una combinación de gobierno fuerte y mercado fuerte: no intervensionista vis-á-vis la economía, sino intervencionista en la reafirmación del poder nacional. Una versión no democrática de la misma combinación había sido practicada algunos años antes en Chile por el régimen de Pinochet.

De hecho, los treinta años de creciente laissez-faire y globalización también fueron años de declive en la cooperación internacional.

Este viraje tomó la forma de un desplazamiento desde las instituciones internacionales hacia ‘foros’, es decir, desde aquellas formas fuertes, basadas en tratados y con carácter vinculante inventados en la década de los ‘40, a la forma suave, voluntaria y narcisista de encuentros periódicos de grupos auto-nominados, sin el apoyo de un staff comprometido con el “interés mundial” y sin ningún poder para tomar decisiones vinculantes. Personalmente he participado en innumerables sesiones de comunicaciones oficiales (communiqué-sessions) de varios grupos, en los que la declaración de que el curso era “insostenible” no venía acompañada por ninguna acción concreta.

16. La influencia del sesgo westfaliano se ha manifestado con todo su dramatismo en estas semanas y meses en los que la crisis se mudó a Eurolandia. Interpretada como “la tierra del euro” (no es casual que las instituciones de la UE se opusieran rotundamente a la adopción temprana de la palabra “tierra” por parte de los medios de comunicación en 1998-1999), Europa no posee ninguno de los defectos del mix que condujo a la crisis. Por ejemplo, no tiene un déficit fiscal o externo significativo, ni un alto nivel de endeudamiento de los hogares, ni ha sufrido un colapso en el sector bancario.

Sin embargo, está siendo atacada por el mercado que no cree en la robustez del proyecto post-westfaliano que Europa ha seguido ya por sesenta años; y el escepticismo del mercado es compartido y reforzado por un arsenal global de economistas y comentaristas que predicen el fin del euro porque ellos no creen que “una moneda sin estado” pueda sobrevivir. Los políticos europeos que los enfrentan se mantienen en una posición opuesta igualmente equivocada que sostiene que el euro puede durar para siempre sin necesidad de mayores esfuerzos hacia la unión política. Lo que ambas comparten es la creencia primitiva de que el modelo de Westfalia es eterno e indestructible.

V. Creso y el Emperador 17. Tomó varios siglos definir y establecer la relación constitucional apropiada entre el Estado y la Iglesia. El proceso fue largo porque la política y la religión están vinculadas y separadas al mismo tiempo, y ambas aspiran a captar la totalidad de una persona. Deben permanecer separadas porque ellas tienen que ver con aspectos fundamentalmente diferentes de la experiencia humana como el poder y la fe, y cuando ambas se contaminan a sí mismas, ambas se corrompen.

Sin embargo, están obligadas a interactuar e interferirse mutuamente porque ambas implican lazos sociales, autoridad, libertad y reglas.

Puente@Europa 57

ARCHIVOS

En nuestro tiempo, la actividad económica ocupa el escenario principal de la sociedad de forma similar a como lo hizo la religión hace mil –o aun más– años atrás. La actual búsqueda de un orden constitucional en la relación entre la dimensión económica de la sociedad y el gobierno guarda analogías con la vieja lucha entre el rey y las sectas y clérigos religiosos, o entre el Emperador y el Papa (una lucha antigua para Europa y América, pero aun sin resolver más allá de nuestras fronteras).

La Revolución Industrial, el incremento de la producción en masa, la creación de mercados grandes e impersonales (en la esfera económica), y, simultáneamente, el advenimiento de la democracia y, de un modo más general, la participación de las masas en la vida política (en la esfera del gobierno), han alterado la relación mercado-gobierno que había durado por siglos. Más recientemente, la misma revolución tecnológica –en el campo de la información y la comunicación– ha producido una mutación en los mecanismos mediante los cuales se forman y expresan opiniones, un mecanismo que está en el mismo corazón del funcionamiento adecuado del mercado y del gobierno.

La actividad económica y la política también están ligadas y separadas al mismo tiempo. Ambas son corrompidas por la contaminación, pero necesitan relacionarse entre sí. El poder y la riqueza son dos categorías fundamentalmente diferentes y, sin embargo, cada una puede determinar el destino de la otra. La crisis actual no solo es un recordatorio poderoso de que la relación entre mercados y gobierno aun es inestable, también es un evento que puede alterar la prosperidad económica y las libertades democráticas.

58 Puente@Europa

La lucha entre el Emperador y Creso está marcada por fases alternantes de supremacía de uno u otro. Aun debe encontrarse una constitución pacífica y mutuamente respetada. Durante el siglo pasado vimos el alto costo social en el que se incurre cuando la política subyuga al mercado, no solo por medio del experimento totalmente represivo del comunismo, sino también por medio de la excesiva interferencia de los años previos a Thatcher y a Reagan. Por otro lado, a comienzos de este siglo, la crisis que comenzó en 2007 nos muestra los desastres que pueden ocurrir cuando el mercado subyuga al gobierno. Una salida exitosa de los problemas actuales puede ser solo encontrada repensando la relación entre el mercado y gobierno en un mundo global.

Notas 1

El original de este texto, en lengua inglés, se encuentra en el sitio de Tommaso Padoa-Schioppa [http://www.tommasopadoaschioppa. eu/europa/markets-and-government-before-during-and-after-the2007-20xx-crisis]. Se trata de una versión ligeramente diferente respecto a otra similar, pero más breve, disponible en el sitio de la Per Jacobsson Foundation que, junto al BIS auspició la Conferencia de Padoa-Schioppa en Basilea. La puntuación y las características editoriales originales han sido respetadas.

2 Falklands en la versión original en inglés.

Desde Italia...

CARTA DE LOS ECONOMISTAS. LA POLÍTICA RESTRICTIVA EMPEORA LA CRISIS, ALIMENTA LA ESPECULACIÓN Y PUEDE CONDUCIR A LA DEFLAGRACIÓN DE LA EUROZONA; SE REQUIERE UN CAMBIO EN LA POLÍTICA ECONÓMICA PARA EVITAR UNA CAÍDA MAYOR EN LOS INGRESOS Y EL DESEMPLEO1 Uno de los primeros intentos de construir pautas para un debate público a nivel europeo sobre la crisis financiera y económica provino de un grupo de economistas italianos. Los promotores de la iniciativa fueron Bruno Bosco (Università di Milano Bicocca), Emiliano Brancaccio (Università del Sannio), Roberto Ciccone (Università Roma Tre), Riccardo Realfonzo (Università del Sannio) y Antonella Stirati (Università Roma Tre).

La carta fue enviada el 14 de junio 2010 a los miembros del Gobierno y del Parlamento italiano, a los representantes italianos dentro de las instituciones de la Unión Europea, a los representantes de las fuerzas políticas y de los partidos sociales, a los representantes italianos dentro de las instituciones de la Unión Europea y del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y al Presidente de la República.

Publicada originariamente en un sitio creado especialmente para dar mayor difusión tanto a la carta como a las actividades conjuntas, y luego reproducida en varios diarios y revistas, entre las que se encuentra Economia e Politica, rivista online di critica della politica economica, recibió, en poco tiempo, la adhesión de más de doscientos docentes e investigadores.

La gravísima crisis económica global y la conexa crisis en la eurozona no se resolverán por medio de recortes a los salarios, a las pensiones, al estado social, a la enseñanza, a la investigación, a la cultura y a los servicios públicos esenciales, ni por medio de un aumento directo o indirecto de las cargas fiscales al empleo o a las clases sociales más débiles. Más bien se corre el serio peligro de que la aplicación en Italia y en Europa de las llamadas “políticas de sacrificio” acentúe aún más la crisis, determinando un crecimiento más rápido del desempleo, de la insolvencia y de la mortalidad empresaria, y esto hasta un cierto punto puede obligar a algunos Estados miembros a salir de la Unión Monetaria Europea (EMU, por sus siglas en inglés).

El punto fundamental para comprender esto es que la actual inestabilidad de la unión monetaria no representa el mero producto de trucos contables o de gastos desmedidos (spese facili). Ésta, en realidad, constituye el resultado de un entramado mucho más profundo entre la crisis económica global y una serie de desequilibrios en el seno de la eurozona que derivan principalmente del insostenible perfil liberal del tratado de la Unión Europea y de la orientación de la política económica restrictiva de los Estados miembros, caracterizados por un sistemático superávit comercial total.

La crisis mundial que explotó en 2007-2008 está aun en curso, puesto que no hemos intervenido sobre sus causas estructurales; de hecho jamás hemos salido de ella. Como ha sido reconocido por muchas partes, esta crisis encuentra entre sus principales explicaciones un aumento en la brecha a nivel mundial entre una creciente productividad laboral y una capacidad de consumo estancada o incluso en declive de los mismos trabajadores. Por mucho tiempo esta brecha ha sido compensada por un aumento especulativo excepcional de los valores financieros y del endeudamiento privado, que,

comenzando por los Estados Unidos, ha actuado como estímulo para la demanda global.

Hay quien confía en un relanzamiento del crecimiento mundial basado en un nuevo boom de las finanzas estadounidenses. Descargando sobre los presupuestos públicos una enorme cantidad de deuda privada inexigible, se espera dar un nuevo impulso a las finanzas y al mecanismo conexo de acumulación. Pensamos que sobre estas bases una recuperación mundial creíble es poco factible y, en cada caso, ésta resultaría frágil y de corto aliento. Al mismo tiempo, consideramos ilusoria la esperanza de que, en ausencia de una reforma profunda del sistema monetario internacional, China esté dispuesta a arrastrar la demanda global, renunciando a sus activos comerciales y a la acumulación de reservas de divisas.

Resumiendo, estamos frente a la dramática realidad de un sistema económico mundial sin una fuente primaria de demanda y sin una “esponja” capaz de absorber la producción.

La crisis mundial (aun sin resolver) se siente particularmente en la EMU. La notoria fragilidad de la eurozona deriva de profundos desequilibrios estructurales internos, cuya principal causa reside en la implementación de la política económica liberal del Tratado de Maastricht, que confía únicamente a los mecanismos de mercado el restablecimiento del equilibrio entre las distintas áreas de la EMU, y en la política económica restrictiva deflacionista en los países con crónico superávit comercial. Entre éstos, Alemania asume particular importancia, pues desde hace varios años está orientada a contener los salarios en relación a la productividad, de la demanda y de las importaciones, y a la penetración en los mercados externos con el fin de incrementar la cuota de mercado de las empresas alemanas en Europa. Por medio de estas políticas los países con un superávit comercial sistemático no contribuyen al desarrollo de la eurozona y, paradójicamente, se mueven aprovechándose de los países

Puente@Europa 59

ARCHIVOS

más débiles. Alemania, en particular, acumula consistentes superávits comerciales con el exterior, mientras Grecia, Portugal, España y la misma Francia terminan endeudándose. Aun Italia, a pesar de un modesto crecimiento del ingreso nacional, le compra a Alemania más de lo que le vende, acumulando así una balanza comercial negativa.

La plena movilidad de capitales en la eurozona ha favorecido enormemente la formación de desequilibrios en la relación entre crédito y deuda entre los países. Por largo tiempo, basándose en la hipótesis de la eficiencia de los mercados, se mantenía que el crecimiento del endeudamiento entre los países miembros debería ser considerado el reflejo positivo de una mayor integración financiera en la eurozona. Hoy, sin embargo, es evidente que la presunta eficiencia de los mercados financieros no se corresponde con los hechos, y que los desequilibrios acumulados resultan insostenibles.

Son éstas las razones de fondo por las cuales los operadores de los mercados financieros están apostando en la deflagración de la eurozona. Ellos prevén que a raíz de la prolongación de la crisis, las entradas fiscales de los estados declinarán y los ingresos de muchísimas empresas y bancos se reducirán aún más. Por esta vía, resultará cada vez más difícil garantizar el reembolso de las deudas, sean públicas o privadas. Distintos países podrían entonces ser progresivamente empujados fuera de la eurozona, o podrían decidir desligarse de ella para buscar sustraerse de la espiral deflacionista.

El riesgo de insolvencia generalizada y de reconversión de la deuda en la moneda nacional representa por lo tanto la verdadera apuesta que mueve las acciones de los especuladores. La agitación de los mercados financieros, por lo tanto, refleja una serie de contradicciones reales. Sin embargo, también es cierto que las expectativas de los especuladores alimentan aun más la desconfianza y tienden entonces a auto-realizarse. De hecho, las operaciones a la baja sobre los mercados hacen subir el diferencial entre la tasa de interés y la tasa de crecimiento de los ingresos, y de repente pueden convertir en insolventes a deudores que, anteriormente, estaban en condiciones de saldar los préstamos. Los operadores financieros, que actúan frecuentemente en condiciones no competitivas y para nada simétricas en el plano de la información y del poder de mercado, logran entonces no solo prever el futuro sino que además contribuyen a determinarlo, de acuerdo a un esquema que no tiene nada que ver con los llamados “fundamentos” de la teoría económica ortodoxa y los presuntos criterios de eficiencia descritos en sus versiones preliminares.

En un escenario similar, sostenemos que esperar contrarrestar la especulación por medio de meros acuerdos de préstamos a cambio de la aprobación de políticas restrictivas por parte de los países endeudados es en vano. Los préstamos de hecho se limitan a postergar los problemas sin resolverlos. Y las políticas de “austeridad” voltean aún más la demanda, deprimiendo los ingresos, deteriorando así cada vez más la capacidad de reembolso de los préstamos por parte de los deudores públicos y privados. El mismo giro de la política monetaria del Banco Central Europeo (BCE), que se declara listo para comprar los títulos públicos en el mercado secundario, aunque significativo, se ve redimensionado por el anuncio de querer “esterilizar” estas operaciones mediante maniobras de signo contrario sobre el mercado de divisas o dentro del sistema bancario.

Los errores cometidos son, sin duda, atribuibles a las recetas liberales y recesivas sugeridas por economistas ligados a los esquemas de análisis en boga en años pasados, que no parecen de hecho ser capaces de comprender los aspectos más destacados del funcionamiento del capitalismo contemporáneo.

Sin embargo, es importante aclarar que la obstinación con que se persiguen las políticas depresivas no es simplemente el producto de malos entendidos generados por modelos económicos cuya coherencia lógica y relevancia empírica han sido fuertemente cuestionadas en el ámbito de la misma comunidad académica. La preferencia por la así llamada “austeridad” representa también –y

60 Puente@Europa

sobre todo– la expresión de intereses sociales consolidados. Hay quien ve en la actual crisis una ocasión para acelerar los procesos de desmantelamiento del estado social, de la fragmentación del trabajo y de la reestructuración y centralización de los capitales en Europa.

La idea de fondo es que los capitales que resultarán vencedores de la crisis podrán retomar la acumulación gozando entre otras cosas de una menor competencia en los mercados y de un ulterior debilitamiento del trabajo.

Es necesario entender que si se insiste en secundar estos intereses no solo se actúa contra los trabajadores, sino que, además, se crean las condiciones para una centralización incontrolada de los capitales, para una desertificación productiva del Mezzogiorno (Italia meridional) y macrorregiones europeas, para procesos migratorios cada vez más difíciles de gestionar y, en última instancia, para una gigantesca deflación por vía de la deuda, semejante a la de los años treinta.

El gobierno italiano ha ejecutado, hasta ahora, una política encaminada a facilitar este peligroso giro deflacionista. Asimismo, los anuncios de mayores reajustes en el presupuesto, asociados a la tendencia insistente de la reducción de las protecciones laborales, no podrán más que provocar mayores descensos en los ingresos, después de los ya pesadísimos registrados en Italia en 2009. Se debe tener bien presente que los supuestos científicos en base a los cuales se sostiene que por medio de políticas de este tipo se mejora la situación económica y presupuestaria y, por tanto, se crea una protección frente a un ataque especulativo, son altamente discutibles. Por esta vía se corre el riesgo más bien de alimentar la crisis, la insolvencia y, por lo tanto, la especulación.

Por el momento, ni siquiera se puede decir que se haya presentado desde la oposición un claro programa de política económica alternativa. Se está difundiendo una mayor conciencia de la gravedad de la crisis y de los errores del pasado, pero se han escuchado voces de algunos sectores de la oposición que sugieren posturas contradictorias e incluso peores, como es el caso de las propuestas para introducir contratos de trabajo precarios o para implementar programas masivos de privatización de los servicios públicos. Los mismos reclamos frecuentes por las llamadas “reformas estructurales” resultan contraproducentes, toda vez que, más que caracterizarse por ser medidas adoptadas efectivamente para contrarrestar los derroches y privilegios de unos pocos, se traducen en ulteriores propuestas de redimensionamiento de los derechos sociales y del trabajo.

Como advertencia para el futuro, es oportuno recordar que en 1992, Italia fue sometida a un ataque especulativo similar a los que están en curso actualmente en Europa. En aquel entonces, los trabajadores italianos aceptaron un duro programa de “austeridad”, basado sobre todo en una rebaja de los costos del trabajo y del gasto de la seguridad social. En ese momento, como hoy, se decía que los sacrificios eran necesarios para defender la lira y la economía nacional de la especulación. Sin embargo, poco tiempo después de la aceptación de ese programa, los títulos denominados en moneda nacional sufrieron nuevos ataques. Finalmente, Italia, salió de todos modos del Sistema Monetario Europeo y la lira sufrió una fuerte devaluación. Los trabajadores y gran parte de la colectividad pagaron así dos veces: a causa de la política de “austeridad” y a causa del aumento del costo de los bienes importados.

También debe recordarse que con la justificación vigente de bajar la deuda pública en relación al PIB, en nuestro país se ha implementado, en el pasado, un masivo programa de privatizaciones. Pues bien, los modestos efectos en la deuda pública de aquel programa desaparecieron en gran medida después de la crisis y las implicancias en términos del posicionamiento del país en la división internacional del trabajo, del desarrollo económico y del bienestar social son hoy consideradas altamente discutibles en la más importante literatura científica.

Consideramos que las directrices seguidas hasta ahora deben abandonarse antes de que sea demasiado tarde. Es necesario tomar en consideración la posibilidad de que por un largo tiempo no subsistirá una locomotora capaz de asegurar una recuperación fuerte y estable del comercio y del desarrollo mundial. Para evitar un agravamiento de la crisis y para impedir el derrumbe del proyecto de unificación europea, es entonces necesaria una nueva visión y un cambio en las directrices generales de la política económica. Se requiere entonces que Europa emprenda un camino autónomo de desarrollo de las fuerzas productivas, de crecimiento del bienestar social, de protección del medioambiente y del territorio, y de la igualdad social.

Con el fin de que un cambio de tal magnitud pueda llevarse a cabo, es necesario, en primer lugar, darle más tiempo al proceso democrático. Por eso, en forma preliminar, proponemos introducir inmediatamente un límite a la especulación. Hay actualmente algunas iniciativas formuladas con este objetivo, tanto a nivel nacional como coordinadas a nivel europeo, pero las disposiciones que se están produciendo parecen aun débiles e insuficientes. Frenar la especulación es sin duda posible, pero se requiere despejar el campo de incertidumbre y ambigüedad política. Se requiere entonces que el BCE se comprometa plenamente a comprar los títulos que están bajo ataque, renunciando a “esterilizar” sus intervenciones. También es necesario establecer impuestos con el fin de desincentivar las transacciones financieras y de divisas de corto plazo, y controles administrativos eficaces sobre los movimientos de capital. Si no existen las condiciones para operar de manera coordinada, es mucho mejor intervenir inmediatamente en esta dirección a nivel nacional, con los instrumentos disponibles, en lugar de moverse tardíamente o no hacer nada.

La experiencia histórica nos enseña que para contrarrestar eficazmente la deflación es necesario imponer un piso a la caída de la masa salarial, reforzando los contratos nacionales, salarios mínimos, restricciones a los despidos y nuevas normas generales para la protección laboral y los procesos de sindicalización. En particular, en la fase actual, pensar en confiar el proceso de destrucción y de generación de puestos de trabajo solo a las fuerzas del mercado analíticamente no tiene sentido, además de ser políticamente irresponsable.

En coordinación con la política monetaria, es necesario solicitar a los países con superávit comercial, particularmente a Alemania, que lleven a cabo maniobras oportunas de expansión de la demanda con el fin de iniciar un proceso de reequilibrio virtuoso y no deflacionista de las cuentas externas de los países miembro de la Unión Monetaria Europea. Los principales países con superávit comercial, tienen una enorme responsabilidad al respecto. El salvataje o la destrucción de la Unión dependerán en gran medida de sus decisiones.

Es necesario establecer un sistema fiscal progresivo coordinado a nivel europeo, que contribuya a invertir la tendencia a la especulación social y territorial que ha contribuido a desencadenar la crisis.

Es menester un desplazamiento de las cargas fiscales del trabajo a las rentas y ganancias de capital, de los ingresos a los patrimonios, de los contribuyentes con deducciones sobre sus salarios a los evasores, de las áreas pobres a las áreas ricas de la Unión.

Es necesario ampliar significativamente el presupuesto federal de la Unión y permitir la emisión de títulos públicos europeos. Se debe apuntar a coordinar la política fiscal y la política monetaria europea con el fin de preparar un plan de desarrollo destinado a la plena ocupación y al reequilibrio territorial, no solo de la capacidad de compra sino también de la capacidad productiva en Europa. El plan debe seguir una lógica distinta de aquella que, a menudo ineficiente y asistencial, ha gobernado los fondos europeos de desarrollo.

Esto debe fundamentarse en primer lugar en la producción pública de bienes colectivos, desde el financiamiento de las infraestructuras de investigación pública para contrarrestar los monopolios de la propiedad intelectual a la protección del medioambiente, a la planificación territorial, a la movilidad sostenible, al cuidado de las personas.

Estos son bienes que inexorablemente generan fallas de mercado, escapan de la lógica limitada de la empresa capitalista privada, pero al mismo tiempo resultan indispensables para el desarrollo de las fuerzas productivas, para la igualdad social y para el progreso civil.

Es necesario disciplinar y restringir el acceso del pequeño ahorro y de los recursos de seguridad social de los trabajadores al mercado financiero. Así mismo, se debe restaurar el principio de separación entre los bancos de crédito ordinario, que prestan a corto plazo, y las sociedades financieras que operan a mediano y largo plazo.

Contra eventuales estrategias de dumping y de “exportación de la recesión” de parte de países fuera de la Unión Monetaria Europea (extra-EMU), se requiere contemplar un sistema de apertura condicionada de los mercados, de los capitales y de los bienes. La apertura puede ser plena solo en caso de implementación de políticas convergentes de mejora de los estándares del trabajo y de los salarios, y políticas de desarrollo coordinadas.

Somos muy conscientes de la distancia que existe entre nuestras indicaciones y la tremenda involución actual del marco de política económica europea. Sin embargo, consideramos que las actuales directrices de la política económica pronto podrían resultar insostenibles.

Si no se cumplen las condiciones políticas para la ejecución de un plan de desarrollo basado sobre los objetivos delineados, el riesgo de que se desencadene una deflación de las deudas y una consecuente deflagración de la eurozona será altísimo. El motivo es que distintos países podrían caer en una espiral perversa, generada por políticas nacionales de “austeridad” miopes y de consiguientes presiones especulativas. Hasta que, en un momento dado, estos países podrían ser forzosamente empujados fuera de la EMU o podrían elegir salir deliberadamente para tratar de seguir políticas económicas autónomas de defensa de los mercados internos, de los ingresos y de la ocupación. Si fuese así, es importante aclarar que no cargarían ellos necesariamente con las mayores culpas por el colapso de la unidad europea.

Eventualidades similares nos hacen sostener que ya no existen las condiciones para revitalizar el espíritu europeo haciendo referencia solo a valores ideales comunes. La verdad es que estamos frente al ataque más violento y decisivo contra Europa como sujeto político y a los últimos bastiones del estado social en esta región. Entonces, hoy más que nunca, el europeísmo, para sobrevivir y relanzarse, debería cargarse de sentido, de oportunidades concretas de desarrollo coordinado, económico, social y civil.

Por esto, es necesario abrir inmediatamente un debate amplio y franco sobre las motivaciones y sobre las responsabilidades de errores gravísimos de política económica que se están cometiendo, sobre los riesgos consiguientes de un agravamiento de la crisis y de una deflagración de la eurozona y sobre la urgencia de un cambio de política económica europea.

En el caso de que las presiones que el gobierno y los representantes italianos de las instituciones deberían ejercer en Europa no surtieran efecto, la crisis de la eurozona tenderá a intensificarse y las fuerzas políticas y las autoridades de nuestro país podrían ser llamadas a tomar decisiones de política económica capaces de devolver a Italia una perspectiva autónoma de apoyo a los mercados internos, a los ingresos y la ocupación.

Notas La carta, en su versión original en italiano, se encuentra disponible en http://www.letteradeglieconomisti.it/. La puntuación y las características editoriales originales han sido respetadas.

1

Puente@Europa 61

ARCHIVOS

Desde Francia...

MANIFIESTO DE LOS ECONOMISTAS ATERRADOS. CRISIS Y DEUDA EN EUROPA: 10 FALSAS EVIDENCIAS, 22 MEDIDAS EN DEBATE PARA SALIR DEL ATOLLADERO El manifiesto, con fecha 1 de septiembre de 2010, fue escrito por Philippe Askenazy (Centre national de la recherche scientifique, CNRS, École d’économie de Paris), Thomas Coutrot (Conseil scientifique d’Attac), André Orléan (CNRS, École des hautes études en sciences sociales, EHESS, y también presidente de l’Association Française d’Economie Politique ), Henri Sterdyniak (Centre de recherche en économie de Sciences Po, OFCE).

Consiguió en breve más de mil adhesiones, sobre todo de economistas, de Francia y del exterior. Sus autores crearon además un sitio a través del cual es posible seguir los eventos en los que participan así como los artículos relacionados con el manifiesto1.

Introducción La reactivación económica mundial, lograda por medio de una colosal inyección de gasto público en el circuito económico (de los EEUU a China), es frágil pero real. Un solo continente se queda atrasado, Europa. Encontrar el camino del crecimiento no es su prioridad política. Europa entró en otra vía: la de la lucha contra los déficits públicos.

En la Unión Europea estos déficits son elevados, es verdad –7% en promedio en el 2010–, pero mucho menos que el 11% de los EEUU. Mientras algunos Estados norteamericanos de peso económico superior al de Grecia, California por ejemplo, están cercanos a la quiebra, los mercados financieros decidieron especular sobre la deuda soberana de los países europeos, particularmente los del sur. Europa está prisionera de su propia trampa institucional: los Estados deben tomar créditos ante instituciones financieras privadas que obtienen liquidez a bajo precio del Banco Central Europeo. Así, los mercados tienen la llave del financiamiento de los Estados. En este marco la ausencia de solidaridad europea suscita la especulación, tanto más cuanto que las agencias de calificación juegan a acentuar la desconfianza.

Fue necesaria la degradación de la nota de Grecia por la agencia Moody’s el 15 de junio, para que los dirigentes europeos retomaran el término de “irracionalidad” que tanto emplearon al inicio de la crisis de los subprimes. De este modo se descubre que España está más amenazada por la fragilidad de su modelo de crecimiento y de su sistema bancario que por su deuda pública.

Para “tranquilizar los mercados” se improvisó un Fondo de estabilización del euro, y se lanzaron por toda Europa drásticos, y a menudo ciegos, planes de reducción del gasto público. Los funcionarios son las primeras víctimas, incluso en Francia, en donde el alza de cotizaciones de su previsión será una disimulada baja de sus salarios.

El número de funcionarios disminuye en todas partes, amenazando los servicios públicos. Las prestaciones sociales, de los Países Bajos a Portugal, pasando por Francia con su actual reforma de la previsión, están siendo gravemente amputadas. El paro y la precariedad del empleo crecerán forzosamente en los años venideros. Estas medidas son irresponsables desde un punto de vista político y social, e incluso en el estricto ámbito económico.

Esta política, que ha calmado provisoriamente la especulación, tiene ya consecuencias sociales muy negativas en numerosos países europeos, particularmente en la juventud, el mundo del trabajo y los más vulnerables. A corto plazo agudizará las tensiones en Europa y con ello amenazará la propia construcción europea que es mucho más que un proyecto económico. Allí la economía debería estar al

62 Puente@Europa

servicio de la construcción de un continente democrático, pacificado y unido. En lugar de eso, se impone por todas partes una forma de dictadura de los mercados, y especialmente hoy en día en Portugal, España y Grecia, tres países que aun eran dictaduras a principios de los años 1970, hace apenas cuarenta años.

Que se la interprete como el deseo de “tranquilizar los mercados” por parte de gobiernos asustados, o bien como un pretexto para imponer decisiones dictadas por la ideología, la sumisión a esta dictadura es inaceptable tanto ha dado ya la prueba de su ineficacia económica y de su potencial destructivo en los planos político y social.

Un verdadero debate democrático sobre las decisiones de política económica debe pues abrirse en Francia y en Europa. La mayor parte de los economistas que intervienen en el debate público lo hacen para justificar o racionalizar la sumisión de las políticas a las exigencias de los mercados financieros. Cierto, en todas partes los poderes públicos debieron improvisar planes keynesianos de reactivación e incluso nacionalizar temporariamente los bancos. Pero quieren cerrar este paréntesis lo más pronto posible. El software neoliberal aun sigue siendo considerado como legítimo, a pesar de sus patentes fracasos. Este, fundado sobre la hipótesis de eficiencia de los mercados financieros, plantea reducir el gasto público, privatizar los servicios públicos, flexibilizar el mercado del trabajo, liberalizar el comercio, los servicios financieros y los mercados de capitales, aumentar la competencia en todo tiempo y lugar…

En tanto economistas, estamos aterrados al ver que estas políticas siguen a la orden del día y que sus fundamentos teóricos no son cuestionados. No obstante, los argumentos avanzados desde hace treinta años para orientar las decisiones de política económica europea son desmentidos por los hechos. La crisis desnudó el carácter dogmático e infundado de la mayor parte de las pretendidas evidencias repetidas hasta la saciedad por quienes deciden y por sus consejeros. Ya se trate de la eficacia y de la racionalidad de los mercados financieros, de la necesidad de mutilar el gasto para reducir la deuda pública o de reforzar el “pacto de estabilidad”, hay que interrogar dichas falsas evidencias y mostrar la pluralidad de decisiones posibles en materia de política económica. Otras decisiones son posibles y deseables, a condición, primero que nada, de liberarse del dominio impuesto por la industria financiera sobre las políticas públicas.

Hacemos a continuación una presentación crítica de diez postulados que continúan inspirando cada día las decisiones de los poderes públicos en toda Europa, a pesar de los brutales desmentidos aportados por la crisis financiera y sus consecuencias. Se trata de falsedades que inspiran medidas injustas e ineficaces, frente a las

cuales proponemos al debate veintidós contraproposiciones. Ellas no cuentan necesariamente con el asentimiento unánime de los signatarios de este texto, pero deben ser tomadas en serio si queremos sacar a Europa de su impasse.

Falsa evidencia N°1 : los mercados financieros son eficientes Un hecho se impone hoy a todos los observadores: el papel primordial que desempeñan los mercados financieros en el funcionamiento de la economía. Es el resultado de una larga evolución que empezó a finales de la década de 1970. La midamos como la midamos esta evolución marca una ruptura neta, tanto cuantitativa como cualitativa, con las décadas precedentes. Bajo la presión de los mercados financieros la regulación del conjunto del capitalismo se transforma en profundidad y da nacimiento a una forma inédita de capitalismo que algunos llamaron “capitalismo patrimonial”, capitalismo financiero” o incluso “capitalismo neoliberal”.

Estas mutaciones encontraron en la hipótesis de eficiencia informativa de los mercados financieros su justificación teórica. En efecto, según esta hipótesis, es importante desarrollar los mercados financieros, hacer que puedan funcionar lo más libremente posible porque constituyen el único mecanismo de asignación eficaz del capital. Las políticas que se han llevado a cabo obstinadamente desde hace treinta años son conformes a esta recomendación. Se trata de construir un mercado financiero mundialmente integrado en el que todos los actores (empresas, hogares, Estados, instituciones financieras) puedan intercambiar todas las categorías de títulos (acciones, obligaciones, deudas, derivados, divisas) en todos los plazos (largo plazo, medio plazo, corto plazo). Los mercados financieros han llegado a parecerse al mercado “sin fricción” de los manuales: el discurso económico ha conseguido crear la realidad. Como los mercados eran cada vez más “perfectos” en el sentido de la teoría económica dominante, los analistas creyeron que en adelante el sistema financiero sería mucho más estable que en el pasado. La “gran moderación” (este período de crecimiento económico sin subida de los salarios que conoció Estados Unidos desde 1990 a 2007) parecía confirmarlo.

Todavía hoy el G20 persiste en la idea de que los mercados financieros son el buen mecanismo de asignación del capital. La primacía y la integridad de los mercados financieros siguen siendo los objetivos finales que prosigue su nueva regulación financiera. La crisis se interpreta no como un resultado inevitable de la lógica de los mercados desregulados sino como el efecto de la deshonestidad e irresponsabilidad de algunos actores financieros mal vigilados por los poderes públicos.

Sin embargo, la crisis se ha encargado de demostrar que los mercados no son eficientes y que no permiten una asignación eficaz del capital. Las consecuencias de este hecho en materia de regulación y de política económica son inmensas. La teoría de la eficiencia reposa sobre la idea de que los inversores buscan y encuentran la información más fiable posible sobre el valor de los proyectos que compiten para encontrar una financiación. De creer esta teoría, el precio que se forma en un mercado refleja los juicios de los inversores y sintetiza el conjunto de la información disponible: constituye, por consiguiente, un buen cálculo del verdadero valor de los títulos.

Ahora bien, se supone que este valor resume toda la información necesaria para orientar la actividad económica y así la vida social. De este modo el capital se invierte en los proyectos más rentables y deja de lado los proyectos menos eficaces. Ésta es la idea central de esta teoría: la competencia financiera produce unos precios justos que constituyen señales fiables para los inversores y orientan eficazmente el desarrollo económico.

Pero la crisis vino a confirmar los diferentes trabajos críticos que habían puesto en duda esta propuesta. La competencia financiera no produce necesariamente precios justos. Peor: con frecuencia la competencia financiera es desestabilizadora y lleva a unas evolucio-

nes de precios excesivas e irracionales, las burbujas financieras.

El error principal de la teoría de la eficiencia de los mercados financieros consiste en trasponer a los productos financieros la teoría habitual de los mercados de bienes ordinarios. En estos últimos la competencia es en parte autorreguladora en virtud de lo que se llama la “ley” de la oferta y la demanda: cuando el precio de un bien aumenta, entonces los productores van a aumentar su oferta y los compradores a reducir su demanda; el precio, por lo tanto, va a bajar y a volver cerca de su nivel de equilibrio. En otras palabras, cuando el precio de un bien aumenta unas fuerzas de llamada tienden a frenar y después a invertir esta alza. La competencia produce lo que se llama “feedbacks negativos”, unas fuerzas de llamada que van en el sentido contrario del choque inicial. La idea de la eficiencia nace de una transposición directa de este mecanismo a la finanza de mercado.

Ahora bien, para esta última la situación es muy diferente.

Cuando el precio aumenta es frecuente observar no una baja, ¡sino una subida de la demanda! En efecto, la subida del precio significa un rendimiento mayor para quienes poseen el título debido a la plusvalía realizada. Por consiguiente, la subida del precio atrae a nuevos compradores, lo que refuerza más la subida inicial. Las promesas de bonos empujan a los traders a ampliar aún más el movimiento.

Hasta el incidente, imprevisible pero inevitable, que provoca la inversión de las anticipaciones y la quiebra. Este fenómeno digno de la irreflexión de los borregos es un proceso de “feedbacks positivos” que empeora los desequilibrios. Es la burbuja especulativa: una subida acumulativa de los precios que se alimenta a sí misma. Este tipo de proceso no produce precios justos sino, por el contrario, precios inadecuados.

Por consiguiente, el lugar preponderante ocupado por los mercados financieros no puede llevar a eficacia alguna. Aún más, es una fuente permanente de inestabilidad, como lo demuestra claramente la serie ininterrumpida de burbujas que hemos conocido desde hace 20 años: Japón, Sudeste de Asia, Internet, mercados emergentes, la inmobiliaria, conversión de la deuda en valores. Así, la inestabilidad financiera se traduce en fuertes fluctuaciones de las tasas de intercambio y de la Bolsa, que manifiestamente no tienen relación con los fundamentos de la economía. Esta inestabilidad, nacida del sector financiero, se propaga a la economía real por medio de numerosos mecanismos.

Para reducir la ineficiencia e inestabilidad de los mercados financieros sugerimos cuatro medidas: - Medida n°1: compartimentar estrictamente los mercados financieros y las actividades de los actores financieros, prohibir a los bancos especular por su propia cuenta para evitar la propagación de las burbujas y de las quiebras; - Medida n°2: reducir la liquidez y la especulación desestabilizadora por medio de controles sobre los movimientos de capitales y de las tasas sobre las transacciones financieras; - Medida n°3: limitar las transacciones financieras a las que respondan las necesidades de la economía real (por ejemplo, CDS, Credit Default Swap o permuta de incumplimiento crediticio, únicamente para quienes detentan títulos asegurados, etc.); - Medida n°4: limitar la remuneración de los traders.

Falsa evidencia N°2: los mercados financieros son favorables al crecimiento económico La integración financiera ha llevado el poder de las finanzas a su cenit debido al hecho de que unifica y centraliza la propiedad capitalista a escala mundial. En adelante ella es quien determina las normas de la rentabilidad exigidas al conjunto de los capitales. El proyecto era que la finanza de mercado sustituyera a la financiación bancaria

Puente@Europa 63

ARCHIVOS

de los inversores. Proyecto que, además, ha fracasado porque hoy, globalmente, son las empresas las que financian a los accionistas en vez de lo contrario. En adelante la gobernanza de las empresas se ha transformado profundamente para alcanzar las normas de rentabilidad del mercado. Con el aumento en potencia del valor accionarial se ha impuesto una concepción nueva de la empresa y de su gestión, pensadas como puestas al servicio exclusivo del accionista. Ha desaparecido la idea de un interés común propio de las diferentes partes interesadas vinculadas a la empresa. Los dirigentes de las empresas que cotizan en Bolsa tiene en adelante la misión primera de satisfacer únicamente el deseo de enriquecimiento de los accionistas. En consecuencia, dejan ellos mismos de ser asalariados, como demuestra el desmesurado aumento de sus remuneraciones. Como avanza la teoría de “la agencia”, se trata de hacer de modo que los intereses de los dirigentes sean en adelante convergentes con los de los accionistas.

El ROE (Return on Equity o rendimiento de los capitales propios) de 15% a 25% es en adelante la norma que impone el poder de la finanza a las empresas y a los asalariados. La liquidez es el instrumento de este poder que permite en cualquier momento a los capitales no satisfechos ir a buscar a otra parte. Frente a esta potencia, tanto los asalariados como la soberanía política parecen por su fraccionamiento en estado de inferioridad. Esta situación desequilibrada lleva a unas exigencias de beneficio descabelladas porque reprimen el crecimiento económico y llevan a un aumento continuo de las desigualdades de ingresos. Por un lado las exigencias de rentabilidad inhiben fuertemente la inversión: cuanto más elevada es la rentabilidad demandada, más difícil es encontrar proyectos suficientemente eficientes para satisfacerla. Las tasas de inversión siguen siendo históricamente débiles en Europa y en Estados Unidos. Por otra parte, estas exigencias provocan una constante presión a la baja sobre los salarios y el poder adquisitivo, lo que no es favorable a la demanda.

La ralentización simultánea de la inversión y del consumo lleva a un crecimiento débil y a un paro endémico. En los países anglosajones se ha contrarrestado esta tendencia por medio de desarrollo del endeudamiento de los hogares y por medio de las burbujas financieras que crean una riqueza que permite un crecimiento del consumo sin salarios, pero terminan en quiebras.

Para remediar los efectos negativos sobre la actividad económica ponemos a debatir tres medidas : - Medida n°5: reforzar significativamente los contra-poderes en las empresas para obligar a las direcciones a tener en cuenta los intereses del conjunto de las partes interesadas; - Medida n°6: aumentar fuertemente los impuestos a los ingresos muy altos para disuadir la carrera por los rendimientos insostenibles; - Medida n°7: reducir la dependencia de las empresas en relación a los mercados financieros desarrollando una política pública del crédito (tasas preferenciales para las actividades prioritarias en el plano social y medioambiental).

Falsa evidencia N° 3: los mercados son buenos jueces de la solvencia de los Estados Según los defensores de la eficiencia de los mercados financieros, los operadores de mercado tendrían en cuenta la situación objetiva de las finanzas públicas para evaluar el riesgo de suscribir un préstamo de Estado. Tomemos el caso de la deuda griega: los operadores financieros y quienes toman las decisiones se remiten únicamente a las evaluaciones financieras para juzgar la situación. Así, cuando la tasa exigida a Grecia ascendió a más del 10%, cada uno dedujo que el riesgo de falta [de pago] estaba cercano: si los inversores exigen semejante prima de riesgo es que el peligro es extremo.

Hay en ello un profundo error si se comprende la verdadera

64 Puente@Europa

naturaleza de la evaluación por el mercado financiero. Como éste no es eficiente, lo más frecuente es que produzca unos precios completamente desconectados de los fundamentales. En esas condiciones es descabellado entregarse únicamente a las evaluaciones financieras para juzgar una situación. Evaluar el valor de un título financiero no es una operación comparable a medir un tamaño objetivo, por ejemplo, a calcular el peso de un objeto. Un título financiero es un derecho sobre unos ingresos futuros: para evaluarlo hay que prever lo que será el futuro. Es una cuestión de juicio, no una medida objetiva porque en el instante t, el futuro no está en modo alguno predeterminado. En las salas de mercado sólo es lo que los operadores imaginan que será. Un precio financiero resulta de un juicio, de una creencia, de una apuesta sobre el futuro: nada asegura que el juicio de los mercados tenga algún tipo de superioridad sobre las demás formas de juicio.

Sobre todo, la evaluación financiera no es neutra: afecta al objeto medido, compromete y construye el futuro que ella imagina. Así, las agencias de calificación financieras contribuyen en mucho a determinar las tasas de interés en los mercados de obligaciones atribuyendo unas notas cargadas de una gran subjetividad, incluso de una voluntad de alimentar la inestabilidad, fuente de beneficios especulativos. Cuando degradan la calificación de un Estado aumentan la tasa de interés exigida por los actores financieros para adquirir los títulos de la deuda pública de este Estado y aumentan con ello el riesgo de quiebra que ellas han anunciado.

Para reducir la influencia de la psicología de los mercados sobre la financiación de los estados, proponemos debatir dos medidas: - Medida n°8: no se debe autorizar a las agencias de calificación financiera a pesar arbitrariamente en las tasas de interés de los mercados de obligaciones degradando la calificación de un Estado: su actividad se debería reglamentar exigiendo que esta nota resulte de un cálculo económico transparente; - Medida n°8 bis: liberar a los Estados de la amenaza de los mercados financieros garantizando que el Banco Central Europeo (BCE) compre los títulos púbicos.

Falsa evidencia N° 4: la subida espectacular de las deudas públicas es el resultado de un exceso de gastos Michel Pébereau, uno de los “padrinos” de los bancos franceses, describía en 2005 en unos de estos informes oficiales ad hoc a una Francia asfixiada por la deuda pública y sacrificando sus generaciones futuras al entregarse a unos gastos sociales irreflexivos. El Estado que se endeuda es como un padre de familia alcohólico que bebe por encima de sus medios: ésta es la visión que suelen propagar la mayoría de los editorialistas. La reciente explosión de la deuda pública en Europa y en el mundo se debe en todas partes a otra cosa: a los planes de salvataje de las finanzas y, sobre todo, a la recesión provocada por la crisis bancaria y financiera que empezó en 2008: el déficit público medio en la zona euro era sólo el 0,6% del PIB en 2007, pero la crisis lo ha hecho pasar al 7% en 2010. Al mismo tiempo la deuda pública ha pasado del 66% al 84% del PIB. Sin embargo, el aumento de la deuda pública tanto en Francia como en muchos países europeos fue primero moderada y anterior a esta recesión: proviene en gran parte no de una tendencia a la subida de los gastos públicos (puesto que, al contrario, desde principios de la década de 1990 estos son estables o en baja en la Unión Europea en proporción al PIB) sino del desmoronamiento de los ingresos públicos debido a la debilidad del crecimiento económico en el período y a la contrarrevolución fiscal que han llevado a cabo la mayoría de los gobiernos desde hace veinticinco años. A más largo plazo la contrarrevolución fiscal ha alimentado continuamente el hinchamiento de la deuda de una recesión a otra. Así, en Francia un reciente informe parlamentario cifra en 100.000 millones de euros en

2010 el coste de las bajadas de impuestos consentidas entre 2000 y 2010, sin incluir siquiera las exoneraciones de cotizaciones sociales (30.000 millones) y otros “gastos fiscales”. A falta de una armonización fiscal, los Estados europeos se han entregado a la competencia fiscal, bajando los impuestos a las sociedades, los altos ingresos y los patrimonios. Aunque el peso relativo de sus determinantes varíe de un país a otro, la subida casi general de los déficits públicos y de las ratios de deuda pública en el curso de los treinta últimos años no resulta principalmente de una deriva culpable de los gastos públicos.

Un diagnóstico que, evidentemente, abre otras pistas que la sempiterna reducción de los gastos públicos.

Para restaurar un debate público informado sobre el origen de la deuda y, por lo tanto, de los medios de remediarla, proponemos debatir una propuesta: - Medida n° 9: realizar una auditoría pública de las deudas públicas para determinar su origen y conocer la identidad de los principales poseedores de títulos de la deuda y los montantes que poseen.

Falsa evidencia N°5: hay que reducir los gastos para reducir la deuda pública Aunque el aumento de la deuda pública resultara en parte de un aumento de los gastos públicos, cortar en estos gastos no contribuiría necesariamente a la solución porque la dinámica de la deuda pública no tiene mucho que ver con la de un hogar: la macroeconomía no es reducible a la economía doméstica. Generalmente la dinámica de la deuda depende de varios factores: el nivel de los déficits primarios, pero también la diferencia entre la tasa de interés y la tasa de crecimiento nominal de la economía.

Y es que si este último es más débil que la tasa de interés, la deuda va a crecer mecánicamente debido al “efecto bola de nieve”: explota el importe de los intereses y también el déficit total (incluidos los intereses de la deuda). Así, a principios de la década de 1990 la política del franco fuerte que llevó a cabo Bérégovoy y se mantuvo a pesar de la recesión de 1993-94 se tradujo en una tasa de interés más elevada de forma duradera que la tasa de crecimiento, lo que explica el salto de la deuda pública de Francia durante este período. Es el mismo mecanismo que explicaba el aumento de la deuda durante la primera mitad de la década de 1980 bajo el impacto de la revolución neoliberal y de la política de tasas de interés elevadas que llevaron a cabo Ronald Reagan y Margaret Thatcher.

Pero la propia tasa de crecimiento no es independiente de los gastos públicos: a corto plazo la existencia de gastos públicos estables limita la magnitud de las recesiones (“estabilizadores automáticos”); a largo plazo las inversiones y gastos públicos (educación, sanidad, investigación, infraestructuras…) estimulan el crecimiento.

Es falso afirmar que todo déficit público crece tanto como la deuda pública o que toda reducción del déficit permite reducir la deuda. Si la reducción de los déficits compromete la actividad económica, la deuda aumentará aún más. Los comentaristas liberales subrayan que algunos países (Canadá, Suecia, Israel) realizaron unos ajustes brutales de sus cuentas públicas en la década de 1990 e inmediatamente después conocieron un fuerte rebote del crecimiento. Pero esto sólo es posible si el ajuste concierne a un país aislado, que vuelve a ganar competitividad sobre sus rivales. Lo que evidentemente olvidan los partidarios del ajuste estructural europeo es que los países europeos tienen por principales clientes y rivales a otros países europeos ya que la Unión Europea está globalmente poco abierta al exterior. Una reducción simultánea y masiva de los gastos públicos del conjunto de los países de la Unión Europea sólo puede tener como efecto una recesión agravada y, por lo tanto, una nueva subida de la deuda pública.

Para evitar que el restablecimiento de las finanzas públicas provoque un desastre social y político proponemos debatir dos medidas:

- Medida n°10: mantener el nivel de las protecciones sociales, incluso mejorarlas (subsidio de desempleo, vivienda…); - Medida n°11: aumentar el esfuerzo presupuestario en materia de educación, de investigación, de inversión en reconversión ecológica… para establecer las condiciones de un crecimiento sostenible que permita un fuerte descenso del paro.

Falsa evidencia N°6: la deuda pública traslada el precio de nuestros excesos a nuestros nietos La afirmación de que la deuda pública sería una transferencia de riqueza en detrimento de las generaciones futuras es otra afirmación falsa que confunde economía doméstica y macroeconomía. La deuda pública es un mecanismo de transferencia de riquezas, pero es sobre todo de los contribuyentes ordinarios hacia los rentistas.

En efecto, basándose en la creencia raramente verificada según la cual bajar los impuestos estimularía el crecimiento y aumentaría in fine los ingresos públicos, desde 1980 los Estados europeos han imitado a Estados Unidos en una política de rebaja fiscal sistemática.

Se han multiplicado las reducciones de impuestos y de cotizaciones (sobre los beneficios de las sociedades, sobre los ingresos de los particulares más acomodados, sobre los patrimonios, sobre las cotizaciones patronales…), pero su impacto en el crecimiento económico sigue siendo muy incierto. Por consiguiente, estas políticas fiscales anti-redistributivas han agravado a la vez y de manera acumulativa las desigualdades sociales y los déficits públicos.

Estas políticas fiscales han obligado a las administraciones públicas a endeudarse con hogares acomodados y mercados financieros para financiar los déficits así creados. Es lo que se podría llamar “el efecto jackpot”: con el dinero ahorrado de sus impuestos, los ricos han podido adquirir títulos (portadores de interés) de la deuda pública emitida para financiar los déficits públicos provocados por las reducciones de los impuestos… Así, el servicio de la deuda pública en Francia representa 40.000 millones de euros, casi tanto como las recaudaciones del impuesto sobre la renta. Tour de force tanto más brillante cuanto que a continuación se ha logrado hacer creer al público que los culpables de la deuda pública eran los funcionarios, los jubilados y los enfermos.

Por consiguiente, el aumento de la deuda pública en Europa o en Estados Unidos no es el resultado de políticas keynesianas expansionistas o de políticas sociales dispendiosas sino más bien de una política en favor de las capas privilegiadas: los “gastos fiscales” (bajadas de impuestos y de cotizaciones) aumentan los ingresos disponibles de quienes menos lo necesitan, los cuales gracias a ello pueden aumentar más sus inversiones, sobre todo en Bonos del Tesoro, que son remunerados en intereses por medio del impuesto procedente de todos los contribuyentes. En resumen, se establece un mecanismo de redistribución al revés, desde las clases populares hacia las clases acomodadas, vía la deuda pública cuya contrapartida es siempre la renta privada.

Para rectificar de manera equitativa las finanzas públicas en Europa y en Francia proponemos debatir dos medidas: - Medida n°12: volver a dar un carácter fuertemente redistributivo a la fiscalidad directa sobre los ingresos (supresión de los vacíos [fiscales], creación de nuevas series y aumento de las tasas del impuesto sobre la renta…); - Medida n°13: suprimir las exoneraciones consentidas a las empresas que no tienen suficiente efecto sobre el empleo.

Falsa evidencia N°7: hay que asegurar a los mercados financieros para poder financiar la deuda pública A nivel mundial se debe analizar el ascenso de las deudas públicas

Puente@Europa 65

ARCHIVOS

correlativamente a la financiarización. Durante los últimos treinta años a favor de la liberalización total de la circulación de los capitales las finanzas han aumentado considerablemente su influencia sobre la economía. Las grandes empresas recurren cada vez menos al crédito bancario y cada vez más a los mercados financieros. Los hogares también ven una parte cada vez mayor de su ahorro drenado hacia las finanzas para sus pensiones, vía los diversos productos de inversión o incluso en algunos países vía la financiación de su vivienda (préstamos hipotecarios). Los gestores de carteras que tratan de diversificar los riesgos buscan títulos públicos como complemento a los privados. Los han encontrado fácilmente en los mercados porque los gobiernos han llevado a cabo unas políticas similares que han llevado a un relanzamiento de los déficits: tasas de interés altas, bajada de los impuestos centrada en los ingresos altos, incitaciones masivas al ahorro financiero de los hogares para favorecer las jubilaciones por capitalización, etc.

A nivel de la UE la financiarización de la deuda pública se ha inscrito en los tratados: desde Maastricht los Bancos Centrales tienen prohibido financiar directamente a los Estados, que deben encontrar prestamistas en los mercados financieros. Esta “represión monetaria” acompaña a la “liberación financiera” y hace exactamente lo contrario de las políticas adoptadas tras la gran crisis de la década de 1930, de “represión financiera” (drásticas restricciones a la libertad de acción de las finanzas) y de “liberación monetaria” (con el final del patrón oro). Se trata de someter a los Estados, que se supone que son por naturaleza demasiado dispendiosos, a la disciplina de los mercados financieros, que se supone que son eficientes y omniscientes por naturaleza.

Como resultado de esta elección doctrinaria, el Banco Central Europeo no tiene así derecho a suscribir directamente las emisiones de obligaciones públicas de los Estados europeos. Privados de la garantía de poder financiarse siempre en el Banco Central, los Estados europeos del sur han sido así víctimas de ataques especulativos.

En efecto, aunque en nombre de una ortodoxia sin fisuras el BCE siempre se había negado a ello, desde hace algunos meses compra obligaciones de Estado a la tasa de interés del mercado para calmar las tensiones en el mercado de obligaciones europeos. Pero nada dice que esto sea suficiente si la crisis de la deuda se agrava y se esfuman las tasas de interés de mercado. Entonces podría ser difícil mantener esta ortodoxia monetaria que carece de fundamentos científicos serios.

Para remediar el problema de la deuda pública proponemos debatir dos medidas: - Medida n°14: autorizar al Banco Central Europeo a financiar directamente a los Estados (o a imponer a los bancos comerciales suscribir la emisión de obligaciones públicas) a bajo interés, aflojando así el lastre con el que les traban los mercados financieros; - Medida n°15: si fuera necesario, reestructurar la deuda pública, por ejemplo, limitando el servicio de la deuda pública a determinado tanto por ciento del PIB, y operando una discriminación entre los acreedores según el volumen de los títulos que poseen: los rentistas muy grandes (particulares o instituciones) deben aceptar un alargamiento sensible del perfil de la deuda, incluso anulaciones parciales o totales. También hay que volver a negociar las exorbitantes tasas de interés de los títulos emitidos por los países en dificultades desde la crisis.

Falsa evidencia N°8: la Unión Europea defiende el modelo social europeo La construcción europea parece una experiencia ambigua. Coexisten dos visiones de Europa sin osar enfrentarse abiertamente. Para los socialdemócratas, Europa hubiera debido proponerse el objetivo de promover el modelo social europeo, fruto del compromiso social de

66 Puente@Europa

la época posterior a la Segunda Guerra Mundial, con su protección social, sus servicios públicos y sus políticas industriales. Europa hubiera debido construir una muralla defensiva frente a la globalización liberal, un medio de proteger, de hacer vivir y progresar este modelo. Europa hubiera debido defender una visión específica de la organización de la economía mundial, la globalización regulada por unas organizaciones de gobernanza mundial. Hubiera debido permitir a los países miembro mantener un nivel elevado de gastos públicos y de redistribución, protegiendo su capacidad de financiarlos por medio de la armonización de la fiscalidad sobre las personas, las empresas y los ingresos del capital.

Sin embargo, Europa no ha querido asumir su especificidad.

Actualmente la visión dominante en Bruselas y en el seno de la mayoría de los gobiernos nacionales es, al contrario, aquella de una Europa liberal, cuyo objetivo es adaptar las sociedades europeas a las exigencias de la globalización: la construcción europea es la ocasión de poner en tela de juicio el modelo social europeo y de desregular la economía. La preeminencia del derecho de la competencia sobre las reglamentaciones nacionales y sobre los derechos sociales en el Mercado Único permite introducir más competencia en los mercados de los productos y de los servicios, disminuir la importancia de los servicios públicos y organizar la puesta en competencia de los trabajadores europeos.

La competencia social y fiscal permitió reducir los impuestos, sobre todo sobre los ingresos del capital y de las empresas (las “bases móviles”) y hacer presión sobre los gastos sociales. Los tratados garantizan cuatro libertades fundamentales: la libre circulación de las personas, de las mercancías, de los servicios y de los capitales.

Pero lejos de limitarse al mercado interior, la libertad de circulación de los capitales se ha concedido a los inversores del mundo entero, sometiendo así al tejido productivo europeo a los imperativos de valorización de los capitales internacionales. La construcción europea parece un medio de imponer a los pueblos unas reformas neoliberales.

La organización de la política macroeconómica (independencia del BCE frente a la política, Pacto de Estabilidad) está marcada por la desconfianza respecto a los gobiernos elegidos democráticamente.

Se trata de privar a los países de toda autonomía en materia tanto de política monetaria como en materia presupuestaria. Para ya sólo dejar jugar a la “estabilización automática” se debe alcanzar el equilibrio presupuestario y después toda política discrecional desterrada de reactivación. A nivel de la zona no se ha establecido ninguna política coyuntural común ni se ha definido ningún objetivo común en términos de crecimiento o de empleo. No se tienen en cuenta las diferencias de situación entre los países porque el pacto no se interesa ni por las tasas de inflación ni por los déficits exteriores nacionales; los objetivos de las finanzas públicas no tienen en cuenta situaciones económicas nacionales.

Las instancias europeas trataron de impulsar unas reformas estructurales (por medio de las Grandes Orientaciones Políticas Económicas, el Método Abierto de Coordinación o la Agenda de Lisboa) con un éxito muy desigual. Como su modo de elaboración no era democrático ni movilizador, su orientación liberal no correspondía obligatoriamente a las políticas decididas a nivel nacional, teniendo en cuenta las relaciones de fuerza existentes en cada país. Esta orientación no conoció de entrada los brillantes éxitos fulgurantes que la habría legitimado. Se puso en tela de juicio el movimiento de liberalización económica (fracaso de la Directiva Bolkestein); se tentó a algunos países con nacionalizar su política industrial mientras que la mayoría se oponía a la europeización de sus políticas fiscales o sociales. La Europa social ha seguido siendo una palabra vacía, sólo se ha afirmado realmente la Europa de la competencia y de las finanzas.

Para que Europa promueva verdaderamente un modelo social europeo proponemos debatir dos medidas: - Medida n°16: poner en tela de juicio la libre circulación de los capitales y de las mercancías entre la UE y el resto del mundo nego-

ciando si fuera necesario acuerdos multilaterales o bilaterales, - Medida n°17: en vez de la política de competencia, convertir a “la armonización en el progreso” en el hilo director de la construcción europea. Establecer unos objetivos comunes de alcance constringente tanto en materia de progreso social como en materia macroeconómica (unas GOPS, grandes orientaciones de política social).

Falsa evidencia N°9: el euro es un escudo contra la crisis El euro debería haber sido un factor de protección contra la crisis financiera mundial. Después de todo, la supresión de toda incertidumbre sobre las tasas de cambio entre las monedas europeas eliminó un factor fundamental de inestabilidad. Sin embargo, no ha habido nada de eso: Europa se ha visto afectada más duramente y de forma duradera por la crisis que el resto del mundo. Esto se debe a las propias modalidades de construcción de la unión monetaria.

Desde 1999 la zona euro conoció un crecimiento relativamente mediocre y un aumento de las divergencias entre los Estados miembro en términos de crecimiento, de inflación, de paro y de desequilibrios exteriores. El marco de política económica de la zona euro, que tiende a imponer a unos países en situaciones diferentes unas políticas macroeconómicas parecidas, ha ampliado las disparidades de crecimiento entre los Estados miembro. En la mayoría de los países, en particular los más grandes, la introducción del euro no ha provocado la prometida aceleración del crecimiento. Para otros, hubo crecimiento pero a costa de desequilibrios difícilmente sostenibles.

La rigidez monetaria y presupuestaria, reforzada por el euro, ha permitido hacer caer todo el peso de los ajustes sobre el trabajo. Se ha promovido la flexibilidad y la austeridad salarial, reducido la parte de los salarios en el ingreso total, aumentado las desigualdades.

Esta carrera a la baja social la ha ganado Alemania, que ha sabido liberar importantes surplus comerciales en detrimento de sus vecinos y, sobre todo, de sus propios asalariados, imponiéndose una bajada del coste del trabajo y de las prestaciones sociales, lo que le ha conferido una ventaja comercial en relación a sus vecinos que no han podido tratar tan duramente a sus trabajadores. Los excedentes comerciales alemanes pesan sobre el crecimiento de los demás países. Los déficits presupuestarios y comerciales de unos sólo son la contrapartida de los excedentes de los demás… Los Estados miembros no han sido capaces de definir una estrategia coordinada.

La zona euro hubiera debido verse menos afectada por la crisis que Estados Unidos y Reino Unido. Los hogares están claramente menos implicados en los mercados financieros, que son menos sofisticados. Las finanzas públicas estaban en una situación mejor; el déficit público del conjunto de los países de la zona era del 0,6% del PIB en 2007, frente a casi el 3% en Estados Unidos, en Reino Unido o Japón. Pero la zona euro sufría un aumento de los desequilibrios: los países del norte (Alemania, Austria, Países Bajos, países escandinavos) limitaban sus salarios y sus demandas internas, y acumulaban excedentes exteriores, mientras que los países del sur (España, Grecia, Irlanda) conocían un crecimiento vigoroso impulsado por unas tasas de interés débiles en relación a la tasa de crecimiento, al tiempo que acumulaban unos déficits exteriores.

Aunque la crisis económica partió de Estados Unidos, éste ha tratado de establecer una política real de reactivación presupuestaria y monetaria al tiempo que iniciaba un movimiento de desregulación financiera. Europa, por el contrario, no ha sabido emprender una política suficientemente reactiva. De 2007 a 2010 el impulso presupuestario ha sido del orden de 1,6 puntos de PIB en la zona euro, de 3,2 puntos en Reino Unido y de 4,2 puntos en Estados Unidos.

La pérdida de producción debida a la crisis ha sido claramente más fuerte en la zona euro que en Estados Unidos. En la zona se ha sufrido más el aumento del déficit que el resultado de una política activa.

Al mismo tiempo, la Comisión ha seguido lanzando unos procedimientos de déficit excesivo contra los Estados miembro de modo

que a mediados de 2010 prácticamente todos los Estados de la zona estaban sometidos a ellos. Ha pedido a los Estados miembro que para 2013 o 2014 se comprometan a volver bajo la línea del 3%, independientemente de la evolución economía. Las instancias europeas han seguido reclamando unas políticas salariales restrictivas y que se replanteen los sistemas públicos de jubilación y de sanidad, con el riesgo evidente de hundir al continente en la depresión y de aumentar las tensiones entre los países. Esta ausencia de coordinación y, más fundamentalmente, la ausencia de un verdadero presupuesto europeo que permita una solidaridad efectiva entre los Estados miembro han incitado a los operadores financieros a desviarse del euro, incluso a especular abiertamente contra él.

Para que el euro pueda proteger realmente a los ciudadanos europeos de la crisis proponemos debatir dos [sic] medidas: - Medida n°18: garantizar una verdadera coordinación de las políticas macroeconómicas y una reducción concertada de los desequilibrios comerciales entre los países europeos; - Medida n°19: compensar los desequilibrios de pago en Europa por medio de un Banco de Pagos (que organice los préstamos entre los países europeos); - Medida n°20: si la crisis del euro lleva a su desintegración y esperando el refuerzo del presupuesto europeo (cf. infra), establecer un régimen monetario intraeuropeo (moneda común tipo “bancor”) que organice la reabsorción de los desequilibrios de los balances comerciales en el seno de Europa.

Falsa evidencia N°10: la crisis griega a permitido finalmente avanzar hacia un gobierno económico y una verdadera solidaridad europea A partir de mediados de 2009 los mercados financieros empezaron a contar con las deudas de los países europeos. Globalmente la fuerte subida de las deudas y de los déficits públicos a escala mundial no ha provocado (todavía) subidas de las tasas largas: los operadores financieros consideran que los bancos centrales mantendrán mucho tiempo las tasas monetarias reales a un nivel próximo a cero y que no hay riesgo de inflación ni de falta [de pago] de un gran país. Pero los especuladores han percibido los fallos de la organización de la zona euro. Mientras que los gobiernos de los demás países desarrollados siempre pueden ser financiados por su Banco Central, los países de la zona euro han renunciado a esta posibilidad y dependen totalmente de los mercados financieros para sus déficits. Por ello se ha podido desencadenar la especulación sobre los países más frágiles de la zona: Grecia, España e Irlanda.

Las instancias europeas y los gobiernos han tardado en reaccionar al no querer dar la impresión de que los países miembro tenían derecho a un apoyo ilimitado de sus socios y querer sancionar a Grecia, culpable de haber ocultado (con ayuda de Goldman Sachs) la magnitud de sus déficits. Con todo, en mayo de 2010, el BCE y los países miembro tuvieron que crear urgentemente un Fondo de Estabilización para indicar a los mercados que aportarían este apoyo sin límites a los países amenazados. En contrapartida estos han tenido que anunciar unos programas de austeridad presupuestaria sin precedentes que los van a condenar a un retroceso de la actividad a corto plazo y a un largo período de recesión. Bajo la presión del FMI y de la Comisión Europea, Grecia debe privatizar sus servicios públicos y España flexibilizar su mercado laboral. Del mismo modo, Francia y Alemania, que no están afectadas por la especulación, han anunciado medidas restrictivas.

Sin embargo, la demanda no es en modo alguno excesiva en Europa. La situación de las finanzas públicas es mejor que la de Estados Unidos o de Gran Bretaña, lo que deja márgenes de maniobra presupuestaria. Hay que reabsorber los desequilibrios de manera

Puente@Europa 67

ARCHIVOS

coordinada: los países excedentarios del norte y del centro de Europa deben llevar a cabo políticas expansionistas (aumento de los salarios, de los gastos sociales…) para compensar las políticas restrictivas de los países del sur. Globalmente la política presupuestaria no debe ser restrictiva en la zona euro mientras que la economía no se acerque al pleno empleo a una velocidad satisfactoria.

Pero, por desgracia, hoy se han reafirmado los partidarios de las políticas presupuestarias automáticas y restrictivas en Europa.

La crisis griega permite hacer olvidar los orígenes de la crisis financiera. Quienes han aceptado apoyar financieramente a los países del sur quieren imponer en contrapartida un Pacto de Estabilidad. La Comisión Europea y Alemania quieren imponer a todos los países miembro que inscriban en su Constitución el objetivo del presupuesto equilibrado, hacer que unos comités de expertos independientes vigilen la política presupuestaria. La Comisión quiere imponer a los países una larga cura de austeridad para volver a una deuda pública inferior al 60% del PIB. Si hay un avance hacia un gobierno económico es hacia un gobierno que en vez de aflojar el torno de las finanzas va a imponer la austeridad y profundizar las “reformas” estructurales en detrimento de las solidaridades sociales en cada país y entre los países.

La crisis ofrece a las elites financieras y a las tecnocracias europeas la tentación de establecer la “estrategia del choque” aprovechando la crisis para radicalizar la agenda neoliberal. Pero esta política tiene pocas posibilidades de éxito: la disminución de los gastos públicos va a comprometer el esfuerzo necesario a escala europea para mantener los gastos del futuro (investigación, educación, política familiar), para ayudar a la industria europea a mantenerse y a invertir en los sectores del futuro (economía verde).

La crisis va a permitir imponer fuertes reducciones de los gastos sociales, objetivo incansablemente buscado por los paladines del neoliberalismo, a riesgo de comprometer la cohesión social, de reducir la demanda efectiva, de empujar a los hogares a ahorrar para su jubilación y su salud en las instituciones financieras, responsables de la crisis.

Los gobiernos y las instancias europeas se niegan a organizar la armonización fiscal que permitiría la subida necesaria de los impuestos en el sector financiero, en los patrimonios importantes y en los ingresos altos.

Los países europeos instauran duraderamente unas políticas presupuestarias restrictivas que van a pesar enormemente sobre el crecimiento. Van a descender las recaudaciones fiscales. Los sueldos públicos apenas mejorarán, las ratios de deuda se degradarán, no se tranquilizará a los mercados.

Debido a la diversidad de sus culturas políticas y sociales los países europeos no han podido plegarse todos a la disciplina de hierro impuesta por el Tratado de Maastricht; no se plegarán todos al reforzamiento de éste que se está organizando actualmente. El riesgo de activar una dinámica generalizada de repliegue sobre sí mismo es real.

Para avanzar hacia un verdadero gobierno económico y una solidaridad europea proponemos debatir dos medidas: - Medida n°21: desarrollar una fiscalidad europea (tasa carbono, impuesto sobre los beneficios…) y un verdadero presupuesto europeo para ayudar a la convergencia de las economías y tender a una

68 Puente@Europa

igualación de las condiciones de acceso a los servicios públicos y sociales en los diversos Estados miembro sobre la base de las mejores prácticas; - Medida n°22: lanzar un vasto plan europeo, financiado por suscripción pública a tasas de interés débil pero garantizado y/o por medio de creación monetaria del BCE para emprender la reconversión ecológica de la economía europea.

Conclusión Debatir la política económica, trazar caminos para refundar la Unión Europea. Desde hace tres décadas Europa se ha construido sobre una base tecnocrática que excluye a las poblaciones del debate de política económica. Se debe abandonar la doctrina neoliberal que descansa sobre la hipótesis hoy indefendible de la eficiencia de los mercados financieros. Hay que volver a abrir el espacio de las políticas posibles y debatir propuestas alternativas y coherentes que limiten el poder de las finanzas y organicen la armonización en el progreso de los sistemas económicos y sociales europeos. Esto supone la mutualización de importantes recursos presupuestarios, obtenidos por medio del desarrollo de una fiscalidad europea fuertemente redistributiva. También hay que liberar a los mercados del cerco de los mercados financieros. Solamente así el proyecto de construcción europea podrá esperar recuperar una legitimidad popular y democrática de la que hoy carece.

Evidentemente, no es realista esperar que 27 países decidan al mismo tiempo operar semejante ruptura en el método y los objetivos de la construcción europea. La Comunidad Económica Europea comenzó con seis países: también la refundación de la Unión Europea pasará al principio por un acuerdo entre algunos países deseosos de explorar unas vías alternativas. A medida que se hagan evidentes las consecuencias desastrosas de las políticas adoptadas hoy, aumentará por toda Europa el debate sobre las alternativas. Luchas sociales y cambios políticos intervendrán a ritmo diferente según los países.

Unos gobiernos nacionales tomarán decisiones innovadoras. Quienes lo deseen deberán adoptar unas cooperaciones reforzadas para adoptar medidas audaces en materia de regulación financiera, de política fiscal o social. Por medio de unas propuestas concretas tenderán la mano a los demás pueblos para que se unan al movimiento.

Por ello nos parece importante esbozar y debatir ahora las grandes líneas de políticas económicas alternativas que harán posible esta refundación de la construcción europea.

Notas Transcribimos esta versión respetando la puntuación y las características editoriales de la traducción hecha por Beatriz Morales Bastos, publicada en el sitio de Attac Madrid [http://www.attacmadrid.org/?p=2754].

Solo corregimos una inversión de sentido en la falsa evidencia Nº. 8.

La versión original en francés está disponible en el sitio de los “économistes atterrés” [http://atterres.org]. Para ver la lista de signatarios: http://www.assoeconomiepolitique.org/spip.php?article198&lang=fr.

1

Desde Alemania...

DOCUMENTO DEL PLENUM DE LOS ECONOMISTAS SOBRE LA CRISIS DE LA DEUDA EUROPEA Reproducimos aquí un documento escrito por Andreas Haufler (Universidad de Munich), Bernd Lucke (Universidad de Hamburg), Monika Merz (Universidad de Viena) y Wolfram F. Richter (Universidad de Dortmund) que forman el presidium de la asociación Plenum der Ökonomen1. El documento fue sometido a un esquema de votación abierto, cuyos resultados fueron: 190 economistas a favor, 8 contrarios y 11 abstenciones2.

A modo de introducción, los autores pusieron la siguiente advertencia: “El fondo de rescate europeo está impregnado de controversias.

Esta columna sostiene que tanto el fondo y el argumento de conservarlo permanentemente no están justificados. Se mantiene, además, que éstos crean los incentivos equivocados y que ellos solo intensifican aun más la crisis de la deuda en Europa, con el riesgo de socavar las bases de la mismísima Unión Europea. Se hace, finalmente, un llamado al gobierno alemán para que actúe”.

En mayo de 2010, la UE estableció un fondo de rescate, limitado a tres años, para los países europeos de la eurozona con sobre-endeudamiento. Ahora, algunos están a favor de ampliar el volumen de este fondo y además, de mantenerlo como un mecanismo permanente para apoyar a los países que enfrentan una crisis de liquidez.

Ambas propuestas, desafortunadamente, carecen de una justificación convincente. Tampoco es evidente que los riesgos alarmantes –ya presentes– hayan sido evaluados de manera realista y que hayan sido realizadas las provisiones adecuadas en el caso de que el fondo de rescate falle.

El volumen actual con calificación AAA del fondo de rescate excede por completo los requisitos de refinanciación de Irlanda, Portugal y España hasta 2013 casi en un 80%. Por esta razón, es incomprensible que el fondo deba ser ampliado. Para ayudar a estados con problemas de iliquidez, pero que aún no son insolventes, no es necesario un fondo de rescate, pues éstos pueden acordar con sus acreedores una restructuración de su deuda nacional a un valor presente sin cambios. Los estados que requieran del fondo de rescate, debido a que sus acreedores no están convencidos de que ellos solo se enfrentan a un cuello de botella de liquidez, deben entonces considerarse como insolventes. Los argumentos que exponemos aquí se enfocan en el gobierno alemán, pero tienen implicaciones para toda Europa.

Garantizando los incentivos equivocados Una promesa duradera de que la UE garantice la solvencia de estados que aparentemente enfrentan solo una crisis de liquidez, cuando de hecho son insolventes, por medio de créditos comunitarios, tendría consecuencias extremadamente negativas. Condiciones de crédito favorables y la responsabilidad de la comunidad europea de estados le darían a los países sobre-endeudados un poderoso incentivo para repetir los errores del pasado y continuar una política de endeudamiento a costa de sus socios de la UE. Además, debido a que carece de los medios necesarios para asegurar su cumplimiento (enforcement), la UE tampoco está en condiciones de corregir estos falsos incentivos con un control más estricto de los presupuestos o con el “Pacto de competitividad” propuesto recientemente. Estas medidas son limitadas y no pueden contrarrestar a largo plazo los falsos incentivos fundamentales que surgen de una garantía permanente de la solvencia financiera de países sobre-endeudados. El resultado será una intensificación de la crisis de deuda en Europa, poniendo una enorme presión sobre la solidaridad de los países solventes, tanto económica como políticamente, y en última instancia, socavando las bases de la UE.

Recortar la deuda sin destruir el euro Una estrategia a largo plazo para contrarrestar la crisis de deuda en la eurozona requiere la posibilidad de que un estado se declare insolvente y, subsecuentemente, reestructure su deuda. Un aspecto importante de esto es que también los acreedores privados deben renunciar, al menos a una parte, de los créditos otorgados a los países deudores. Solo después de que se haga esto, los préstamos de la UE estarán en orden.

La participación de acreedores privados en el costo de reprogramación de la deuda implica que los bonos de los países sobre-endeudados serán negociados con primas de riesgo apropiadas, que contrarrestarán mayores incrementos en la deuda nacional de manera más efectiva de lo que los controles políticos o que la amenaza de sanciones puede lograr. No obstante, si el sobre-endeudamiento ya está presente debido a que los pagos de intereses y amortizaciones exceden un nivel sostenible, una reprogramación de la deuda permite que los países afectados reduzcan sus deudas pendientes (outstanding debts) y su política fiscal pueda tomar un nuevo rumbo. La reprogramación de una deuda no requiere que un país insolvente deje el euro y tampoco pone en peligro la estabilidad del sistema del euro.

Sin una reprogramación de la deuda, las reformas económicas necesarias en los países afectados pueden provocar frustración y protestas si, a pesar de las medidas ambiciosas de consolidación, no se puede reducir sustancialmente el servicio de la deuda (debt-servicing). La reprogramación de la deuda asegura también que el riesgo de pérdida de crédito sea soportado, por lo menos en parte, por los acreedores privados, que se han beneficiado ya por las primas de riesgo. Sin embargo, un mecanismo de rescate permanente que excluya la insolvencia de los países y la reprogramación de la deuda lleva a una redistribución injustificada que va de los contribuyentes de los países solventes de la eurozona a los acreedores de los países deudores.

Una estrategia para contrarrestar la crisis de la deuda que incluya de forma creíble la posibilidad de insolvencia de un país debe asegurar que sus consecuencias no sean incalculables. De aquí puede surgir la necesidad de limitar sistemáticamente los riesgos máximos de default de importantes acreedores privados con el fin de prevenir reacciones de pánico de los mercados financieros, durante la introducción de las cláusulas de reprogramación de la deuda en los nuevos acuerdos de crédito posteriores a 2013. Bajo ninguna circunstancia la UE debe asumir por completo los riesgos de default.

También es necesario, después de la finalización definitiva de los acuerdos de reprogramación de la deuda, que la UE provea créditos a los países afectados, pues la experiencia muestra que es virtualmente imposible obtener préstamos privados justo después de

Puente@Europa 69

ARCHIVOS

que un país se ha declarado insolvente. Estos créditos deben tener preferencia sobre aquellos de acreedores privados y sólo deberían ser concedidos bajo estrictas condiciones de ajuste estructural.

Finalmente, la cuestión clave es cómo un país sobre-endeudado puede recobrar su competitividad después de concluido el proceso de reprogramación de deuda. Como la eurozona no permite devaluaciones nominales, la competitividad internacional sólo puede ser recobrada por medio de reformas estructurales en los países afectados. El FMI tiene una vasta experiencia en esta área y también puede proveer asistencia técnica y administrativa, por ejemplo, en el campo de la administración de impuestos. Sin embargo, no será posible evitar por completo reacciones de recesión a los ajustes estructurales.

cado. Por esta razón, el BCE debe concentrarse nuevamente en su obligación contractual de estabilidad monetaria y dejar la solución de problemas de exceso de deuda a los gobiernos de los países de la eurozona, de acuerdo con el principio del agente responsable (responsible agent principle).

La crisis de deuda de la UE puede producir tres posibles resultados: - - -

Estableciendo las nuevas reglas Un conjunto de reglas que incluyan la posibilidad de insolvencia de un estado solo es creíble si los responsables políticos (decisionmakers) tienen el incentivo de usarlo en los casos de crisis. Estos incentivos deben estar disponibles en particular para los representantes de aquellos países que deben soportar las consecuencias de la insolvencia. Cada responsable político deberá pesar cuidadosamente los costos y beneficios de una posible insolvencia. Los costos derivados de las pérdidas del crédito son relativamente concretos e irreversibles para los bancos nacionales y para el BCE; por otro lado, en cambio, los beneficios pueden parecer menos tangibles.

Adicionalmente, una decisión sobre este tema es complicada debido a los riesgos políticos, pues la insolvencia y sus resultados no pueden ser discutidos públicamente con anterioridad y respaldados por un apoyo parlamentario. Entonces, puede resultar tentador para los políticos ganar tiempo brindando nuevas garantías para un país sobre-endeudado en lugar de reconocer su insolvencia, con la subsecuente asistencia sin la aprobación parlamentaria. Por esta razón, puede ser deseable atribuirle la determinación de insolvencia a una institución independiente, por ejemplo al FMI. Solo después de la determinación de insolvencia por parte de una institución independiente, la asistencia deberá ser suministrada por los países socios solventes.

No hay tiempo para demoras Las declaraciones de insolvencia de países sobre-endeudados no deben eludirse o ser demoradas por el BCE mediante sus políticas monetarias para ayudar a estos estados. La compra selectiva de bonos de gobiernos de alto riesgo favorece a los países miembros de manera individual y puede despertar la envidia de otros estados con pesadas cargas de deuda. Esto pondría en riesgo la reputación y la independencia del BCE. Adicionalmente, las intervenciones del mismo no son de ninguna manera medidas de corto plazo ni están únicamente dirigidas a calmar a los mercados, ya que el BCE no es capaz de vender los bonos comprados sin causar irritación en el mer-

70 Puente@Europa

En primer lugar, puede solucionarse por medio de un crecimiento real de los países sobre-endeudados.

En segundo lugar, puede ser desactivada por medio de procedimientos de insolvencia para los estados afectados, con las subsecuentes medidas de recuperación.

En tercer lugar, puede llevar a la “comunitarización” de las deudas de países miembros, ya sea a través de mayores impuestos o por medio de una mayor inflación en toda la UE.

Los riesgos de una política que se concentre exclusivamente en la primera, y más favorable, de estas posibilidades son considerables.

Nadie puede predecir hoy si los países afectados reunirán la fuerza para pagar sus deudas, que se han incrementado aun más por el mecanismo de rescate europeo.

Por esta razón invitamos al gobierno alemán a tomar las precauciones para el caso de que el fondo de rescate europeo falle y –junto con sus socios europeos– desarrolle inmediatamente un plan detallado de insolvencia para los países sobre-endeudados, que corresponda a los requerimientos precisados anteriormente. Solo esto puede evitar que la UE se encamine hacia la tercera alternativa, con los efectos fatales de largo plazo para todo el proyecto de integración europea.

Notas 1

El presidium presenta al Plenum como una asamblea electrónica de docentes terciarios y universitarios alemanes dedicados a la enseñanza de economía en instituciones alemanas o extranjeras. Su estatuto data del 8 de octubre de 2010.

2 El documento fue divulgado a través del sitio web del Plenum de los economistas con fecha 24 de febrero de 2011. Se reproduce allí la lista completa de votos [disponible en http://www.wiso.uni-hamburg.de/pdoek]. La declaración fue también publicada, con la misma fecha, por al diario alemán Frankfurter Allgemeine Zeitung y, en versión ingles, en el portal gestionado por el Centre for Economic Policy Research (CEPR) en conjunto con un consorcio de sitios nacionales [ver: http://www.voxeu.org/index.php?q=node/6153]. La traducción por parte de Puente@Europa está hecha sobre la base de esta versión. La publicación de la carta generó discusiones técnicas sobre los argumentos que exponía; gran parte de los debates están disponibles en el mencionado sitio web del Plenum de los economistas.

LOS E-BONDS PONDRÍAN FIN A LA CRISIS1 por Jean-Claude Juncker y Giulio Tremonti En medio de la crisis griega y pocos días antes de una importante reunión del Eurogrupo2, Jean-Claude Juncker, presidente del mismo organismo, primer ministro y ministro del Tesoro de Luxemburgo, junto a Giulio Tremonti, ministro de Economía y Finanzas de Italia, elaboraron una propuesta que fue publicada en la sección Comment del diario británico Financial Times. Esta propuesta, posteriormente aparecida en otros diarios europeos, hacía hincapié en la creación, por parte del Consejo Europeo, de una nueva agencia que se hiciera cargo de la creación y gestión de un mercado de bonos europeos (e-bonds) respaldados por el Banco Central Europeo.

A pesar de las recientes decisiones tomadas por las autoridades fiscales y monetarias europeas, los mercados de deuda soberana continúan experimentando un considerable estrés. Europa debe formular una respuesta fuerte y sistémica ante la crisis para enviar un claro mensaje a los mercados globales y a los ciudadanos europeos sobre nuestro compromiso político con la unión económica y monetaria y la irreversibilidad del euro.

Esto puede lograrse con el lanzamiento de Bonos Europeos (e-bonds), emitidos por una Agencia Europea de Deuda (AED) como sucesora de la actual European Financial Stability Facility. El tiempo es de vital importancia. El Consejo Europeo podría moverse rápidamente para constituir este mismo mes una agencia de estas características con el mandato de alcanzar, gradualmente, un stock de títulos equivalente al cuarenta por ciento del producto interno bruto de la Unión Europea y de cada uno de los estados miembros.

Esto le permitiría adquirir el tamaño suficiente para convertirse en el mercado de bonos más importante en Europa, alcanzando, progresivamente, una liquidez comparable a aquella de los bonos del tesoro americano. Pero para asegurar que esto ocurra es necesario dar dos pasos adicionales. En primer lugar, la ADE debe financiar hasta el cincuenta por ciento de las emisiones de los Estados miembros de la UE para crear un mercado líquido y profundo.

En circunstancias excepcionales, en donde el acceso a los mercados de deuda de algunos de estos estados esté deteriorado, se podrá alcanzar hasta un cien por ciento de la financiación por este medio.

En segundo lugar, la ADE debe ofrecer un cambio (switch) entre los bonos nacionales existentes y los e-bonds.

La tasa de conversión sería a valor par, pero el cambio se haría por medio de una opción de descuento (discount option), probablemente mayor para los bonos que están bajo presión en los mercados.

Conociendo de antemano la evolución de esos spreads, los estados miembros tendrán un fuerte incentivo para reducir sus déficits. Los e-bonds pondrán freno a la disrupción de los mercados de bonos soberanos y a sus consecuencias negativas en los mercados nacionales.

En ausencia de un buen funcionamiento de los mercados secundarios, los inversionistas están cansados de tener que mantener sus bonos hasta el vencimiento y, por lo tanto, piden un incremento de precios al subscribirse a emisiones primarias. Hasta ahora, la UE ha manejado este problema de forma ad hoc, emitiendo bonos a favor de Estados miembros solo cuando su acceso ha sido seriamente afectado. Esta semana el Banco Central Europeo dio pasos adicionales para estabilizar el mercado secundario. Con un mercado único europeo, los trastornos en el mercado primario son en efecto evitables, reduciendo la necesidad de intervenciones de emergencia en los mercados secundarios.

Un nuevo mercado también aseguraría que los tenedores de bonos privados corran el riesgo y la responsabilidad por sus propias decisiones de inversión. De este modo, la propuesta de los ebonds complementa de forma útil las decisiones recientes apuntadas a proveer claridad sobre un mecanismo permanente para lidiar con la restructuración de la deuda. Ayudaría, además, a restaurar la confianza, permitiéndole a los mercados exponer las pérdidas y garantizar una disciplina de mercado. Permitir a los inversionistas cambiar los bonos nacionales por e-bonds ayudaría a lograrlo, pues éstos podrían

gozar de un mejor estatus gracias al respaldo del BCE. Los bonos de los estados miembros con finanzas públicas débiles podrían ser convertidos con un descuento, lo que implica que los bancos y otros tenedores de bonos privados incurrirían inmediatamente en las pérdidas relacionadas, por consiguiente, asegurando transparencia sobre su solvencia y la adecuación de su capital.

Un mercado de e-bonds también asistiría a los estados miembros en dificultades, sin que esto conlleve moral hazard3. Los gobiernos accederían a suficientes recursos, con la tasa de interés de la ADE, para consolidar las finanzas públicas sin estar expuestos a ataques especulativos de corto plazo. Esto los obligaría a cumplir las obligaciones en su totalidad, mientras que quieran evitar las excesivas tasas de interés de los préstamos que no están cubiertos por los e-bonds. Los beneficios de un financiamiento más económico y seguro deberían ser considerables.

A esto seguiría un mercado líquido a nivel global para los bonos europeos. Esto no solo aislaría a los países de la especulación, sino que también ayudaría a mantener el capital existente y atraer nuevos flujos de inversión hacia Europa. Además fomentaría la integración de los mercados financieros europeos, favoreciendo la inversión contribuyendo así al crecimiento.

Por último la UE también se vería beneficiada. Las ganancias provenientes de las conversiones se acumularían en la ADE, reduciendo las tasas efectivas de los e-bonds. Como resultado, los contribuyentes europeos y aquellos estados miembros actualmente bajo ataque no tendrían que pagar las cuentas. Todos estos beneficios podrían ser extendidos a los estados miembros que permanecen fuera de la eurozona.

Creemos que esta propuesta da una respuesta fuerte, creíble y oportuna a la crisis de la deuda soberana que se está viviendo.

Dotaría a la UE de un marco robusto y comprensivo que no solo abordaría el tema de la resolución de la crisis, sino que, también, contribuiría a la prevención de futuras crisis, fomentando disciplina fiscal, apoyando el crecimiento económico y profundizando la integración europea.

Notas Este artículo fue publicado originalmente en inglés en Financial Times, sección Comment, el 5 de diciembre 2010. La puntuación y las características editoriales originales han sido respetadas.

2 El Europgrupo es un organismo de coordinación que reúne a los ministros de Economía y de Finanzas de los Estados miembros de la UE que adoptaron el euro y que tiene como objetivo coordinar sus posiciones en la víspera de las reuniones del Consejo de Economía y de Finanzas, Ecofin.

3 El término moral hazard (usualmente traducido al castellano como “riesgo moral”) se refiere al comportamiento que adopta un agente que, por estar protegido del riesgo, no debe pagar las consecuencias de su accionar. En ese caso, el agente estaría dispuesto a tomar un riesgo mayor que el que hubiera tomado en caso de no contar con aquella protección.

1

Puente@Europa 71

ARCHIVOS

EUROPA DEBE PLANIFICAR UNA REFORMA, NO UN PACTO1 por Guy Verhofstadt, Jacques Delors y Romano Prodi En víspera de una serie de reuniones2 que prepararon el campo para el Consejo Europeo del 25 de marzo, Jacques Delors, ex presidente de la Comisión Europea (1985-95), Romano Prodi, ex presidente de la Comisión Europea (1999-2004) y ex primer ministro italiano (1996-1998 y 2006-2008), juntos a Guy Verhofstadt, ex primer ministro belga (1999-2008) y actual presidente del grupo político ALDE (Alianza de los liberales y democráticos para Europa)3 del Parlamento Europeo, intervinieron conjuntamente en el debate político en curso para advertir sobre la necesidad de acompañar la reflexión acerca de la crisis financiera y los medios para enfrentarla con una valiente política de convergencia económica, precedida por una amplio diálogo con los distintos sectores sociales, bajo el liderazgo de la Comisión Europea.

En las próximas dos semanas se revelará si los líderes de la Unión Europea tienen el coraje para manejar los problemas económicos de la región. Algunos de los Estados miembros permanecen fuera de la eurozona, pero ni siquiera ellos están exentos de los riesgos de estrategias de crecimiento no coordinadas. En febrero, durante la última reunión de los líderes de la UE, fue lanzada una propuesta francogermana para un pacto de competitividad. Ésta fue recibida con poca atención por parte de los otros líderes, no solo por la manera poco delicada de su presentación, sino por su contenido. Ahora es necesaria una alternativa.

Los gobiernos de Francia y Alemania tenían razón al señalar que Europa necesita una gestión económica más eficaz. Solo se requiere que los líderes se pongan de acuerdo sobre las áreas que deberán ser incluidas y los medios para lograrlo, es aquí donde radica el problema. Existe una gran variedad de modelos económicos a lo largo de la UE, desde Escandinavia al Mediterráneo, que incluyen economías con bajo nivel de impuestos y alto consumo, y economías con alto nivel de impuestos con un bajo nivel de consumo. Encontrar una formula única que funcione para todos no es una tarea fácil.

Pero esa tarea corresponde a la Comisión Europea, no a un conciliábulo de dos o tres países imponiendo su modelo a los otros.

La propuesta franco-alemana también está basada en un modelo intergubernamental de presión inter-pares (peer pressure), que en reiteradas ocasiones ha demostrado ser poco efectiva. Además, carece de disciplina e imparcialidad en la aplicación para ofrecer resultados. Tanto la estrategia para el crecimiento de Lisboa como el pacto para el crecimiento y estabilidad fracasaron al no cumplir las expectativas generadas, pues los Estados miembros son reacios a sancionarse entre sí. En cambio, la Comisión fue creada hace 60 años para supervisar y hacer cumplir las decisiones tomadas de común acuerdo. Ésta es la clave para enfrentar la crisis actual.

Como alternativa a un pacto de competitividad, los líderes de la UE deberían adoptar un “Acto Comunitario” para la convergencia económica y la gobernanza. Éste tendría como objetivo impulsar aquellas áreas de la economía consideradas más importantes, donde se requiera una mayor alineación y coordinación. Estas áreas incluirían la reforma del sistema de pensiones, los niveles salariales, las tasas impositivas aplicadas a las empresas, la investigación y el desarrollo (I+D), además de la inversión en transporte, telecomunicaciones e infraestructura energética.

Dada la diversidad de las economías europeas, no prevemos una política que se ajuste a todos (one-size-fits-all), más bien necesitamos un rumbo claro y unificado hacia la convergencia en un grupo

72 Puente@Europa

de políticas acordadas. Presentar propuestas en este sentido debería ser la tarea de la Comisión, luego de un intenso diálogo social a nivel europeo con los sindicatos y las organizaciones empresariales.

Para cada medida propuesta, la Comisión debería establecer (con el acuerdo de los Estados miembros y el Parlamento Europeo) una serie de estándares u objetivos, que los países tendrían que cumplir en una fecha acordada. Un punto clave para este proceso sería lograr una aproximación en la edad de jubilación y desarrollar una base impositiva común aplicada a las empresas. De igual forma ocurriría para los niveles de inversión en I+D y el coeficiente entre salarios y productividad.

El proceso sería monitoreado con regularidad, una vez más, por la Comisión, que debería tener el poder de presionar (y en última instancia sancionar) en caso de incumplimiento, tal como lo hace en caso de incumplimientos de las normas de competencia o con las infracciones a las legislaciones del mercado interno. Para gestionar este proceso la Comisión también debería crear un nuevo grupo (cluster) de comisarios cuyas carteras se enfoquen en la gobernanza económica y en la competitividad. Éste grupo debería tomar un liderazgo más fuerte para dar dirección e impulso a una política de la que actualmente se carece.

La UE debe toma el control en el área de la gobernanza económica. No se trata solo de restaurar la liquidez y la confianza en el sector bancario, sino también de sentar las bases para un nuevo modelo económico que dará a Europa una ventaja competitiva a nivel global. Está claro que Europa necesita un plan de acción común y acordado para un crecimiento basado en un alto grado de consenso si pretende superar los considerables retos a los que se enfrentarán sus economías en los próximos años.

Notas 1

Este artículo fue publicado originalmente en inglés en Financial Times, el 2 de marzo 2011. La puntuación y las características editoriales originales han sido respetadas.

2 Como la del Eurogrupo (11 de marzo) y la del Consejo de Ministros de Economía y Finanzas, Ecofin (15 de marzo).

3 Se trata del tercer grupo político por consistencia, que se sitúa, políticamente, entre el Partido Popular Europeo y el Partido Socialista Europeo.

CÓMO EVITAR UNA NUEVA CRISIS EN EUROPA1 por Andrea Canino y Benita Ferrero-Waldner

En víspera del Consejo Europeo del 24 y 25 de marzo 2011, Andrea Canino, presidente del Consejo de Cooperación Económica, y Benita Ferrero-Waldner, ex comisaria europea de Relaciones Exteriores y Comercio (2004-2009), recientemente nombrada para asumir como primera presidenta de la naciente Fundación Unión Europea-América Latina y Caribe (UE-ALC)2, auspiciaron, en un artículo escrito a cuatros manos, la creación de un dispositivo europeo de garantía de créditos a las pequeñas y medianas empresas (pymes), como medida de garantía necesaria para el rescate de estos componentes esenciales del tejido económico y social de Europa.

Gracias a los esfuerzos del presidente Van Rompuy y de la Comisión Europea, así como a las concesiones del Gobierno alemán, la pasada cumbre de la zona euro del 11 de marzo de 2011 estableció un dispositivo adecuado para tratar la crisis de la deuda pública. Sin embargo, el peligro de una nueva crisis no es ajeno a este progreso, dada la asfixia financiera de las pequeñas y medianas empresas de los países periféricos de la eurozona. Representando el 95% del tejido industrial de estos países, la agravación de su situación tendría repercusiones negativas que producirían un efecto dominó en tres etapas sobre el conjunto de los países de la Unión Europea.

No obstante, existe una solución simple y ya utilizada, en Francia como en Alemania, para evitar esta nueva crisis. La única condición es que se encuentre voluntad política para actuar rápidamente.

Desgraciadamente, la primera fase de este dominó ya ha empezado con la reducción de créditos a las empresas a causa de la actual crisis. La falta de liquidez ejerce una presión muy fuerte sobre las pymes que deben negociar por un financiamiento escaso o a condiciones inaceptables. En 2010, los gastos de financiamiento para las pymes han aumentado un 69% en España, un 56% en Portugal y un 44% en Italia. Si esta situación insostenible no cambia, un gran número de pymes sanas se tornarán insolventes y desaparecerán.

En un segundo tiempo, las pymes insolventes se encontrarán en la imposibilidad de pagar a sus proveedores y los salarios de sus empleados, provocando inevitablemente un círculo vicioso de reducción del consumo, paro y nuevas quiebras. Las tasas de desempleo pueden alcanzar niveles sin precedentes: más de un 25% en España, 20% en Grecia e Irlanda o un 15% en Portugal; es decir, un aumento de dos millones de parados para estos cuatro países. Al mismo tiempo, el descenso de recaudación fiscal incrementará la deuda y hará inevitable una restructuración de las deudas públicas.

Con motivo del imbricado sistema de relaciones de los países de la zona euro, el efecto dominó se expandirá a los otros países europeos. El sistema bancario europeo es el principal titular de la deuda de los países periféricos con alrededor de 149.000 millones de euros (o sea, un 61% del total). Francia y Alemania, con 61.000 y 45.000 millones de esta respectivamente, son los países más expuestos. En el peor de los escenarios posibles podrían tener pérdidas de hasta un 1% de su PIB, impactando al mismo tiempo y sin excepción al resto de las economías.

Las medidas acordadas recientemente para socorrer la deuda pública no son pertinentes para ayudar a las pymes de los países

periféricos que, siendo intrínsecamente sanas, sufren de problemas de los cuales no son responsables. Además, los sistemas de garantía establecidos por ciertos Estados son claramente insuficientes para resolver sus problemas de financiamiento. La única solución para evitar este efecto dominó sería introducir un “dispositivo europeo de garantía de créditos a las pymes” permitiendo la emisión de obligaciones garantizadas en los mercados financieros europeos a los bancos, de modo que puedan de nuevo restablecer el financiamiento a las pymes.

Este nuevo dispositivo debería ser gestionado por una agencia provisional de la eurozona cuyo mandato estaría limitado a dos o tres años como máximo. Las contribuciones a este fondo de garantía deberían provenir de fondos europeos y de una cuota de los países miembros. La agencia debería asignar garantías según las notaciones internas a los préstamos establecidas por los propios bancos, por un lado, y, por otro, en función de certificados de agencias de calificación. Finalmente, este dispositivo tendrá que garantizar inicialmente una deuda de 100.000 millones de euros; cifra que corresponde a los fondos necesitados por las pymes de los países periféricos.

Es importante que el Consejo Europeo de los días 24 y 25 de marzo requiera a la Comisión el estudio de la introducción del dispositivo propuesto y, más particularmente, la tipificación de las garantías. Ofrecer garantías es el camino para que los mercados continúen prestando a los bancos de los países periféricos y que estos a su tiempo puedan acordar préstamos a las pymes.

Notas Este artículo fue publicado originalmente en español en El País el 24 de marzo de 2011. La puntuación y las características editoriales originales han sido respetadas.

2 “Benita Ferrero-Waldner presidirá la Fundación Eu-Lac” [disponible en CELARE http://www.celare.org/]; “Ex comisaria europea Benita Ferrero-Waldner presidirá futura Fundación UE-ALC”, ADN, 17/03/2011[disponible en: http://www.adn.es]. Cabe señalar que Benita Ferrero-Waldner fue la última comisaria de Relaciones Exteriores de la Unión Europea, dado que el cargo, luego de la aplicación del Tratado de Lisboa, fue asumido por Catherine Ashton, en su calidad de Alta Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común.

1

Puente@Europa 73