Parlamentos regionales y representación by Punto Europa

SUMARIO Parlamentos regionales y representación En el camino 8

“El federalismo: instrumento de análisis y meta de acción política”, entrevista a Luigi Vittorio Majocchi

“Los federalistas en la ruta hacia las elecciones por sufragio universal”, entrevista a Bernard Barthalay y Thomas Jansen

“El Parlamento Europeo: en nombre de los derechos humanos”, entrevista a Renate Weber

“Las enseñanzas de una larga trayectoria”, entrevista a Hans-Gert Pöttering

“Tu voz en Bruselas: el significado de la representación”, entrevista a Richard Corbett

“Los funcionarios del Parlamento Europeo: intérpretes de las reglas y actores discretos de la democracia de estilo europeo”, entrevista a Dietmar Nickel

“Representar estados o ciudadanos: la cuestión de la representación en el Mercosur”, entrevista a Mariano West

“La Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana: génesis y metodología de trabajo”, por José Javier Fernández Fernández

Instrumentos de análisis 38

“Ab Initio. Los orígenes de las elecciones para el Parlamento Europeo”, por Daniele Pasquinucci

“La democracia parlamentaria europea”, por Andrea Manzella

“Las instituciones de la integración”, por Claudio Jedlicki

“La representación ciudadana en instituciones nacionales y su proyección en experiencias regionales. Algunas reflexiones sobre el caso Mercosur”, por Christian Alberto Cao

“Representación ciudadana en el Parlamento del Mercosur: la construcción del acuerdo político”, por Maria Claudia Drummond

“¿Para qué sirve el Parlamento Europeo? ¿Para qué podrían servir los parlamentos regionales en otras partes del mundo que han puesto en marcha un proceso de integración regional?”, por Pierre Calame

Archivo 82

Intervención de Louise Weiss, presidenta pro tempore del Parlamento Europeo, 17 de julio de 1979

Intervención de Simone Veil, primera presidenta del Parlamento Europeo, 18 de julio de 1979

Quiénes

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009

Año VII - Número especial Diciembre de 2009 ISSN 1669-7146 Redacción Rodríguez Peña 1464 (C1021ABF) Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel: (+54-11) 4878-2900 Fax: (+54-11) 4878-8628 puntoeuropa@unibo.edu.ar www.unibo.edu.ar Propietario Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires

Comité Directivo Giorgio Alberti Susana Czar de Zalduendo Arturo O’Connell José Paradiso Gianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent Comité Editorial Punto Europa - Buenos Aires, Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires Lorenza Sebesta (Directora Ejecutiva) Luciana Gil (Asistente Editorial) Emiliano Montenegro (Diseño Gráfico) Martín Obaya (Coordinador Editorial) Un especial agradecimiento a Lia Gentile, funcionaria de la Corte dei Conti (Italia); Luis Seara, director de la Unidad de Enlace del HCDN con el Parlamento del Mercosur (Argentina); y Alexandre Stutzman, funcionario del Parlamento Europeo.

Programa de acción en el ámbito del aprendizaje permanente

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El presente proyecto ha sido financiado con el apoyo de la Comisión Europea. Esta publicación es responsabilidad exclusiva de la Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires. La Comisión no es responsable del uso que pueda hacerse de la información aquí difundida.

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Centro de Excelencia Jean Monnet

A partir de este número, Puente@Europa forma parte de las actividades del nuevo Centro de Excelencia Jean Monnet de la Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires. El Centro, que nació en octubre 2009 bajo el lema “una ventana hacia Europa”, está apoyado por la Comisión Europea, que respalda sus actividades en el marco de la acción Jean Monnet.

En base a la experiencia desarrollada durante los últimos años por la oficina Punto Europa, el Centro de Excelencia se ofrece como un espacio en el cual entrecruzar de manera comparada lecturas sobre la realidad compleja y cambiante, por un lado, de la Unión Europea y sus miembros, por el otro, de los países de América Latina, con especial foco en los procesos de integración regional. Puente@Europa quiere dar voz a estas lecturas a través de dos medios antiguos y venerables de comunicación y debate: palabras e imágenes.

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PRESENTACIÓN

Parlamentos regionales y representación

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l presente número de Puente@Europa ofrece algunas reflexiones sobre la cuestión de la representación en sistemas políticos y organizaciones regionales, con especial énfasis en el caso de la Unión Europea, donde, desde 1979, el Parlamento es elegido por sufragio universal. Fieles a la consigna de la revista, hemos intentado encontrar un mínimo común denominador para poner en marcha un diálogo que sea de interés tanto para Europa como para América Latina, o, más específicamente, en este caso, para el Mercosur, cuyo parlamento, aunque tenga funciones muy distintas a la de su par europeo, se encuentra en una encrucijada muy parecida a aquella vivida por las Comunidades en 1979. El Parlasur, tal como ocurría por aquel entonces en Europa, está en pleno proceso de cambio de sus reglas de formación, proceso que deberá transformarlo en una cámara elegida directamente por los ciudadanos. La decisión de modificar el sistema original, según el cual eran algunos parlamentarios nacionales quienes participaban de lo que en aquel entonces era la Asamblea Parlamentaria, fue, en Europa, el resultado de debates que, como recuerda Daniele Pasquinucci, se sucedieron con marchas y contramarchas por mas de veinte años. En ellos se abordó el tema de la representación y se discutió cuáles eran los mecanismos que podían garantizar su fortalecimiento en el contexto europeo. El papel del Parlamento en el proceso de integración y la naturaleza misma de dicho proceso fueron también objeto de debate. Las posiciones de los distintos partidarios respondían a motivaciones de diversa índole y, como escribe Pasquinucci, “a

veces irreconciliables entre sí”. Por otro lado, como revelan las tres entrevistas a militantes federalistas europeos de larga trayectoria, provenientes de Alemania, Francia e Italia (Thomas Jansen, Bernard Barthalay y Luigi Vittorio Majocchi), los federalistas lograron movilizar a estratos quizás reducidos pero vociferantes de la sociedad civil y sensibilizar a algunos líderes políticos nacionales sobre la búsqueda de ideas para salir del estancamiento de los años setenta. Así, haciendo hincapié en la “virtud y la fortuna”, lograron un resultado importante que, además, en su visión, era una etapa crucial en el camino hacia la constitución del estado federal. Sin embargo, no fue así. Las prácticas de la gobernanza europea que, como reflexiona Pierre Calame, siempre estuvieron -y siguen estando-, por delante de la teoría, tomaron otros caminos. Las Comunidades Europeas no se convirtieron en un estado federal, sino más bien, en un novedoso sistema de gobernanza, en el que el cumplimiento progresivo de la liberalización de mercado era acompañado por medidas políticas y sociales (nacionales y europeas) de rebalanceo -a favor de los territorios locales respecto a Bruselas, de las zonas pobres respecto a las zonas ricas, del Parlamento respecto a la Comisión y al Consejo. Con la presidencia de Jacques Delors (1985-1995) ganaba fuerza, entonces, una visión de Europa como un espacio en el que el mercado, la sociedad civil y los poderes políticos (locales, nacionales y regionales) intentarían convivir por medio de negociaciones continuas que tomarían la forma, a nivel europeo, de actos normativos comunitarios, decisiones intergubernamentales, actividad infor-

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mal de networking en distintos niveles, con el objeto de consolidar un “ensamblaje” de novedosa forma entre economía y sociedad. Las instituciones, tal como lo nota Claudio Jedlicki, estarían llamadas a proveer un marco de estabilidad, continuidad y credibilidad a dicho proceso. Al Parlamento, le podría corresponder el seguimiento de las dinámicas económicas de la integración para limitar y, eventualmente compensar, sus posibles efectos negativos. En aquel entonces, el Parlamento, como lo recuerda Andrea Manzella, hizo de su necesidad virtud, convirtiéndose en bisagra de un complejo sistema democrático sui generis, entre instituciones europeas, por un lado, y cámaras nacionales y sociedad civil, por otro. Si las primeras elecciones por sufragio universal de junio 1979 fueron un eslabón importante en el fortalecimiento de la asamblea, sus logros no se evidenciaron tanto en el campo legislativo, sino más bien en actividades de control y de innovación institucional. Así fue que, recién elegida, la cámara rechazó el presupuesto comunitario, donde los gastos agrícolas habían alcanzado más del 70%, mientras que, pocos años después, respaldó el proyecto de Altiero Spinelli para crear una unión política de tipo federal. El Parlamento, como lo recuerda Andrea Manzella, siguió inventando su propio rol, atento a los equilibrios institucionales en Bruselas y, al mismo tiempo, en los Estados miembros, cuyos parlamentos se fueron integrando según las tradiciones políticas propias de cada país, en los procedimientos europeos de toma de decisión (así como, en sentido inverso, las instituciones europeas se estaban integrando aun más con las políticas nacionales y locales de sus miembros). Al mismo tiempo, la conformación de la cámara se fue haciendo más compleja y los partidos se agregaron para crear grupos políticos que lograron establecer, como lo recuerda Hans-Gert Pöttering, lealtades de carácter político más que nacional. Claro es que, en estas condiciones, la característica más codiciada de un representante europeo pasó a ser su capacidad de mediación. “Mediar” devino la consigna del buen diputado, que se encontraba ante la necesidad de negociar no sólo con los otros grupos políticos para lograr los objetivos del propio, sino dentro de su mismo grupo donde, con el avance de la membresía de nueve a doce miembros durante los años ochenta, se iban incorporando, aun en la misma familia ideológica, prácticas distintas para hacer política e ideas diferentes de Europa. Las reglas internas y sus ejecutores, los funcionarios, se convirtieron en elementos cruciales a la hora de darle claridad y orden a debates que corrían simultáneamente el riesgo del desborde y la vacuidad. Para que las diferencias no perjudicaran la eficacia de la institución, tuvieron que prosperar funcionarios profesionales y dedicados que, como bien lo muestran las palabras de Dietmar Nickel, supieran guardar una neutralidad weberiana. Entre reuniones de grupos políticos, comisiones permanentes, delegaciones, semi-plenarias y plenarias, los parlamentarios de diferente procedencia política y territorial empezaron a socializarse con la democracia de estilo europeo. Sin olvidar su tarea originaria que, tal como ocurre en el contexto interno, es la de representar a sus electores -lo que implica un contacto permanente con sus respecti-

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 vas circunscripciones electorales que todavía son, como lo recuerda Richard Corbett, el principal foco de su trabajo parlamentario. Otros diputados, como Renate Weber, por su trayectoria personal y sus inclinaciones políticas, parecen adoptar un concepto más amplio de representación, según el cual lo que se representa en Bruselas no son tanto los intereses territoriales o funcionales de grupos restringidos (el “ser” de Europa), sino más bien, valores universales difusos (el “deber ser” de Europa en el mundo). Esto ocurrió, por ejemplo, en áreas tan diferentes como la de los derechos de los consumidores, del medioambiente y, finalmente, de los derechos humanos, donde Renate Weber se desempeñó para que Europa no fuera protectora de los derechos de unos contra otros, sino de los hombres y mujeres en general. Nunca fue tarea fácil, nos advierte la diputada, auque se actuara dentro de una Europa de bienestar y democrática, lo que nos ayuda a no olvidar jamás la importancia del debate continuo y las ventajas de tener una cámara que sirva no sólo como lugar de composición de intereses sino también como espacio de concientización. En este sentido, nos pareció importante dar espacio a la reflexión de José Javier Fernández Fernández sobre la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana, la novedosa cámara conformada por representantes de ambas regiones para darle sustancia y permanencia al diálogo político entre las dos orillas. En efecto, como lo recuerda Christian Alberto Cao, si intentamos mirar la esencia de las cámaras representativas, haciendo hincapié en la historia y en la etimología, es llamativo notar cómo, a pesar de su funciones constitucionales (tanto judiciales como legislativas en las cámaras antiguas), los parlamentos fueron, ante todo, lugares donde se “congregaban” ciudadanos (de aquí el término “congreso”), que, al ingresar al recinto, se volvían, a pesar de su distinto origen y tendencia, iguales entre sí y daban entonces vida a cámaras colegiadas (de collegium, latín). Entre iguales se procedía entonces a hablar en parlamentos (de parler, francés) y, al hablar, se intentó -al progresar el concepto de representación- “representar” a otros que quedaban afuera físicamente, pero no ausentes políticamente ni disminuidos por sus diferentes condiciones materiales. La forma en la que esta representación se manifestó a través de los siglos fue cambiando profundamente antes de alcanzar las formas clásicas legislativas y de control que ahora reconocemos en nuestras cámaras nacionales. Quizás, como nos sugiere Andrea Manzella, esta etapa, como todas las otras que se sucedieron a través de la historia, esté a punto de evolucionar, al menos en Europa, para dar mayor importancia a una composición funcional de las distintas representaciones territoriales. En esta línea, el Parlasur, tal como lo propone el diputado Mariano West, se podría convertir en un experimento para una nueva composición de la representación entre los (todavía) cuatro países, los muchos territorios y millones de ciudadanos que componen la región. La superación de ciertos obstáculos que enfrenta el Mercosur, como el de estar conformado por países de tamaño tan diferente, podría ser, según los auspicios de Maria Claudia Drummond, una primera prueba de ingeniería institucional y sabiduría política. Comité Editorial Puente@Europa

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En esta sección se recogen testimonios de quienes, tanto en América Latina como en Europa, participan como actores de los procesos políticos, económicos, sociales y culturales que son objeto de interés de la revista. Es en carácter de actores de la arena política (en el sentido etimológico de polis) que pediremos la intervención de nuestros invitados, aun sabiendo que muchos de ellos practican, al mismo tiempo, la actividad académica.

En el camino

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El federalismo: instrumento de análisis y meta de acción política Entrevista a Luigi Vittorio Majocchi

El federalismo europeo es una constelación compleja de grupos de distinta cultura y tintes políticos. Si el objetivo de sus batallas -la construcción de un estado federales objeto de discusión, lo que no se le puede negar es la ventaja, respecto de otras fuerza políticas, de basar sus propuestas y políticas en un análisis persuasivo de las dinámicas que reglan la acción política. Los estados europeos, con sus corolarios de nacionalismos desenfrenados y tecnologías destructivas, son interpretados, desde esta perspectiva, como los responsables del surgimiento de las guerras mundiales del siglo XX. Por eso, no habrá paz, en el sentido sustancial de relaciones verdaderamente pacíficas -no sólo de ausencia de guerras-, mientras que existan los estados nacionales y no dejen espacio a una entidad superior: el estado federal europeo. Hay, entonces, en la actitud de los federalistas, una mezcla de filosofía y lucha que las respuestas de Luigi Vittorio, militante histórico y filósofo apasionado, reflejan plenamente1.

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Puente@Europa (P@E): ¿Cuál fue el humus cultural, social y político en el que maduró su acercamiento al movimiento federalista? Me convertí en “europeo” cuando, en casa de un compañero del colegio, vi un boletín federalista con la fotografía de una manifestación organizada por jóvenes franceses y alemanes sobre el puente de Kehl, donde, habiendo arrojado a las llamas imitaciones de vallas de frontera, se abrazaban (entre aquellos jóvenes se encontraba, lo sabría algún tiempo después, Helmut Kohl). Corría 1950 y yo tenía 13 años. Había vivido la guerra, los bombardeos, la barbarie de la guerra civil. Frente a aquella foto experimenté una fuerte conmoción e íntimamente me dije “yo soy aquellos jóvenes; lo seré para siempre”. Era el clima de la “reconciliación franco-alemana”, aquella reconciliación que habían deseado Aristide Briand y Gustav Stresemann y

cuyo fracaso había vuelto a manifestar la trágica trama que se había iniciado con el conflicto franco-prusiano de 1870 y continuado luego con las dos guerras civiles europeas. Mi rechazo a los horrores del nacionalismo se volvió más maduro con la lectura de artículos de Altiero Spinelli, Ernesto Rossi y Niccolò Carrandini en las páginas de Il Mondo di Mario Pannunzio, que comencé a leer en la escuela y que me habían llevado a alinearme en el frente del liberalismo de izquierda y del federalismo. Pero fue en 1955, en el colegio Ghislieri de Pavía2, cuando conocí a Giulio Guderzo y Mario Albertini, que mi elección, digamos “cultural”, se convirtió en un compromiso político conciente. Fundé una filial del Movimiento Federalista Europeo en mi ciudad natal, Vigevano, la ciudad de Lucio Mastronardi, aquella que Giorgio Bocca designó como la ciudad de las “750 fábricas y ninguna librería”, una ciudad de operarios e indecentes “empresarios”, un grumo de contradicciones, una ciudad que por su historia no podía dejar de amarse (el castillo, la torre de Bramante, la logia de Leonardo, la maravillosa plaza renacentista, la catedral barroca de Caramuel) y, al mismo tiempo, odiar; por un lado, por la vulgar soberbia de los “ricos”, y por el otro, por el sufrimiento de los proletarios y la miseria de los inmigrantes del sur, llegados en masa en tiempos del “milagro económico” y amontonados en casuchas o habitaciones abandonadas de los viejos “aleros” de los Sforza, donde vivían en medio de ratas y charcos formados por el agua que caía a través de los agujeros del techo. Pero era una ciudad de negocios y comercio: la capital del calzado, cuyos empresarios recorrían Europa para venderlo, utilizando el dialecto vigevanese. También era llamada la “Stalingrado de Italia”, porque en el barrio de Cascame, en ocasión de las elecciones políticas de 1948, sobre un total de 950 votantes, 949 votaron por el Partido Comunista Italiano y sólo uno por la Democracia Cristiana. De lo que se deduce que el párroco o su empleada doméstica habían votado por los rojos. Me ubicaba más bien en el campo del europeísmo-atlantismo que se manifestaba en Italia en la Democracia Cristiana de Alcide De Gasperi, en el Partido Liberal Italiano de Luigi Einaudi y en el Partido Republicano Italiano de Ugo La Malfa. Pero estas fuerzas políticas se manifestaban a nivel local a través de personajes un tanto opacos, mientras que el Frente Popular (el Partido Comunista y el Partido Socialista, por entonces, ambos alineados con las posiciones estalinistas) reclutaban viejas y gloriosas figuras de la Resistencia e íntegros personajes del proletariado. Estas contradicciones explican, quizás, por qué esta ciudad daría, durante los años siguientes, cuatro secretarios nacionales del Movimiento Federalista Europeo: mi hermano Alberto, Giovanni Vigo, Guido Montani y yo. En los años de la universidad, me convertí en un dirigente nacional de la Juventud Federalista Europea y, después del paréntesis de los estudios en la Universidad de Harvard, en un dirigente del Movimiento Federalista Europeo. En este cargo he vivido la lucha por el reconocimiento del derecho de voto europeo. P@E: De elecciones directas, ya discutidas en el seno de la Asamblea de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, se volvió a hablar inmediatamente después de la entrada en vigor de los Tratados de Roma, el 1º de enero de 1958. La cuestión estaba prevista en el artículo 138 del Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCE) y, apenas constituida la Asamblea, una Comisión presidida por el eminente jurista Fernand Dehousse elaboró un proyecto3 que encontró apoyo inmediato de la República Federal Alemana, Italia y Benelux -cinco de los seis miembros que integraban, en aquel entonces, las Comunidades Europeas. Sin embargo, el proceso se frenó enseguida. ¿Puede contarnos las razones de este freno y las vías que se siguieron para salir de esa situación? En lo que se refiere al apoyo de los países mencionados se trataba más bien de algo hipócrita, ya que era utilizado por los países desmedidamente filo-atlánticos para oponerse al proyecto de confederación

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 política sostenido por de Gaulle en nombre de la independencia europea respecto al protector transoceánico (el Plan Fouchet). Es un hecho que, una vez caído el Plan Fouchet, como admitió el mismo Dehousse, “después de una última iniciativa italiana en1964, el problema había perdido actualidad y sería sólo resucitado a finales de 1968”4. Dehousse tenía razón: su proyecto resucitó recién a finales de 1968. Pero los federalistas habían comenzado la agitación política en torno a su objetivo un año antes. Esta agitación se apoyaba en dos puntos que podríamos llamar “de principio” y sobre algunos elementos de análisis político. El primer punto de principio era que, en democracia, es impensable una transformación profunda como la creación de un nuevo estado sobre un área ya organizada en estados sin la participación de los ciudadanos. El segundo punto era que el Tratado de Roma preveía entre las distintas instituciones un parlamento y, en democracia, el hecho de que éste no sea elegido constituye un escándalo. Los elementos de análisis político tienen origen en la constatación de que la integración europea había ya alcanzado el umbral de la unión aduanera y no sería posible ningún progreso sin actos de construcción constitucional, y el derecho de voto es el primer y fundamental acto constitucional. A esto se agrega que la decisión comunitaria del 11 de mayo de 1966 anticipaba el cumplimiento de la unión aduanera en el terreno industrial para el primero de julio de 1968 (con un año y medio de anticipación respecto a lo previsto en el Tratado de Roma), a través de la completa eliminación de los aranceles internos y el establecimiento de un arancel externo común. La recaudación obtenida del mismo, prevista en 2,4 millones de dólares, configuraría un verdadero, aunque exiguo, presupuesto europeo que planteaba la cuestión de su control democrático. La decisión citada establecía también que, siempre desde el 1º de julio de 1968, los productos agrícolas circularían libremente dentro del mercado común sobre la base de precios europeos, lo que implicaría sustanciales progresos sobre el terreno de la unión económico-monetaria. A estas consideraciones se agregaban otras relativas a las relaciones atlánticas que, con la guerra de Vietnam, habían vivido jornadas turbulentas, sobre todo como consecuencia de la política de de Gaulle y, más en general, al hecho evidente de que la tutela americana, indispensable y deseable en plena guerra fría y frente a los numerosos problemas de la reconstrucción, era cada vez más pesada, por no decir nociva, una vez que aquel que había sido protegido desde niño se había convertido en adulto y pretendía una libertad de acción que al protector le costaba reconocer. Finalmente, los hechos de 1968, particularmente vistosos en el mayo francés, pero llenos de tensión y violencia en todas partes, ponían en primer plano la urgencia de volver a “pensar en grande”: quizás fuera un poco injusto “el general” cuando los había definido “chienlit”5, pero claramente no era “pensar en grande” volver a proponer consignas que provenían de la revolución cultural china o de Berkeley para referirse a problemas y situaciones totalmente distintas de las europeas, antes que remontarse a Altiero Spinelli y Jean Monnet, a la Declaración Schuman del 9 de mayo de 1950 (que definía las instituciones de la Comunidad como “las primeras bases concretas de una federación europea”) o al preámbulo del Tratado CEE, que interpretaba la construcción del mercado común como un paso relevante hacia “una unión cada vez más estrecha”. P@E: ¿Cuál fue el rol del Movimento Federalista Europeo en las movilizaciones que llevaron a las primeras elecciones a sufragio universal del Parlamento Europeo? Por aquellos años, a la sombra de Mario Albertini -líder indiscutido del federalismo organizado en Italia, después de que Spinelli eligiera el camino de las instituciones comunitarias- yo tenía la responsabilidad de la secretaría de la región Lombardía, por lejos la más numerosa en términos de inscriptos y militantes y la más activa en el seno del Movimiento Federalista Europeo, a su vez la organización más activa en el terreno de las organizaciones federalistas a nivel eu-

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ropeo. Y fue justamente en Lombardía, en Milán, en la sede de Viale Maino donde, en diciembre de 1966, en el curso de una de las frecuentes reuniones de militantes, fue formulada la propuesta de iniciar una campaña para las elecciones directas del PE que, tomando en consideración las dificultades que presentarían los euroescépticos o que derivarían de la indiferencia de las fuerzas políticas y sociales, de la hostilidad más o menos enmascarada de los gobiernos, de las ostentosas presunciones de los medios de comunicación y, finalmente, de la apatía del europeísmo organizado, tendría como primer objetivo lograr que se realizara la elección por sufragio universal directo de los delegados italianos en el Parlamento Europeo. Para conseguir esta meta, el Movimiento Federalista Europeo, en Bolonia, el 22 de febrero de 1967, decidió presentar un proyecto de ley de iniciativa popular para el cual, como disponía el artículo 71 de la Constitución, era necesario recoger al menos 50.000 firmas de electores. Las firmas se alcanzaron y el 11 de junio de 1969 el proyecto de ley era presentado en el Senado. Esta iniciativa de los federalistas italianos devolvió esperanza y vigor a otros federalistas en Bélgica, la República Federal Alemana y Francia, y, entonces, análogos diseños de ley -esta vez de iniciativa parlamentaria- fueron presentadas por Charles-Ferdinand Nothomb y Jos Chabert, Karl Mommer y Ernst Majonica, René Pleven/André Rossi y François Mitterrand. Estas iniciativas abrieron el camino para la decisión de la cumbre de París del 9 y 10 de diciembre de 1974 que, bajo la presidencia de Valery Giscard d’Estaing, anunciaba que “el objetivo, fijado por el Tratado, de la elección del Parlamento Europeo debería ser alcanzado lo más pronto posible”. Este éxito indiscutible de los federalistas dependía ciertamente de la iniciativa italiana, pero dependía también -y sobre todo- del fracaso del camino sugerido por los gobiernos en la cumbre de La Haya del 1 y 2 de diciembre de 1969, donde se habían propuesto construir la unión económico-monetaria (según un calendario establecido luego por la Comisión Werner) hacia 1980, año que debería ver nacer la contemporánea unión política, de rasgos todavía inciertos pero destinada a controlar aquella económico-monetaria. Este fracaso se podía imputar a las turbulencias monetarias y económicas que siguieron a la decisión de Nixon del 15 de agosto de 1971 que, dejando patas para arriba el sistema de Bretton Woods e imponiendo la libre fluctuación de las monedas, había destruido de facto el mercado agrícola (que se regía por precios europeos) y había comprometido fuertemente el mercado industrial, favoreciendo una fuerte renacionalización de las distintas economías europeas. En aquel clima, la propuesta de los federalistas que hacía propia la consigna “la politique d’abord” (la política primero) había adquirido a primera vista audiencia y crédito. El caso concluyó, como es sabido, en el Consejo Europeo del

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 Palazzo Barberini, en Roma, el 1 y 2 de diciembre de 1975, cuando, luego de la primera manifestación imponente en la plaza (se reunieron más de 10.000 militantes que se congregaron en Campidoglio para aprobar un llamado a los jefes de estado y de gobierno, desfilaron por las calles de Roma y lo entregaron al presidente de turno de la Comunidad, Aldo Moro) fue formalmente decidido (con una sumisa reserva del Reino Unido y Dinamarca que, aún derrotada, hizo de todas formas postergar las elecciones a junio de 1979), que las primeras elecciones por sufragio directo se llevarían adelante posiblemente en 1978, especificando que “el Parlamento está asociado a la construcción europea”. Aquella manifestación fue posible, sobre todo, gracias al compromiso de los federalistas lombardos (entre los cuales había no pocos de mis estudiantes del colegio Taramelli) que visitaron todas las escuelas romanas, las sedes de los partidos, los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil, golpearon las puertas de los periódicos nacionales y locales invitándolos a publicar gratuitamente una página redactada por el Movimiento Federalista Europeo que decía “Hay un partido que tiene el 80% de consenso: son los europeos que quieren una Europa unida. Los europeos deben tener el derecho de votar por Europa. ¿Lo tendrán el 1º de diciembre?” Esta página, publicada en el Corriere della Sera y el Le Monde gracias a una contribución de 100 millones de liras de la Fiat, fue publicada gratuitamente en 43 periódicos en Italia. Después de una conversación que mantuve con monseñor Giacchi, Pablo VI accedió a expresar, en el ángelus del domingo 30 de noviembre, el deseo de que el Consejo Europeo adheririera al llamado de los federalistas. Mi compromiso en aquella circunstancia fue similar al realizado en la preparación de otra -esta vez, realmente grandiosa- manifestación: aquella que tuvo lugar en Milán, en ocasión del Consejo Europeo del 30 de junio de 1985, cuando estaba en juego el proyecto de Tratado de la Unión Europea, un proyecto aprobado por una gran mayoría del Parlamento Europeo y comúnmente conocido como el “Proyecto Spinelli”. Por entonces, yo era secretario general del Movimiento Federalista Europeo y, al mismo tiempo, del Movimiento Europeo Internacional. Pero esta es otra historia… P@E: ¿Cómo explica el éxito de la movilización federalista? ¿Cuáles serían sus enseñanzas? Solo Dios, si es que existe, conoce la historia. A nosotros, mortales, nos queda solo ofrecer algunas conjeturas. La mía tiene origen en la enseñanza de Maquiavelo y de una glosa de Albertini. Del primero he tomado el convencimiento de que quien desea “introducir nuevos órdenes” debe contar con la fortuna y con la virtud. En nuestro caso ya he intentado ilustrar aquellos elementos que considero propios de la fortuna (el curso de las cosas, las situaciones de poder, las con-

Ya al comienzo de la lucha federalista, en esta segunda posguerra, Altiero Spinelli había observado que el objetivo de la unidad europea era particularmente difícil, porque no se trataba solo de presionar a los gobiernos para que

tomaran la decisión de unir a Europa, sino de evitar que, una vez tomada esa decisión, ésta no se desnaturalizara en su fase de definición y gestión. 10 Puente@Europa

tradicciones inmanentes al proceso, etc.) cuando hice referencia a la conclusión del período transitorio y al cumplimiento de la unión aduanera, los precios europeos en la agricultura, el presupuesto, que aun siendo exiguo, exigía un control democrático, las manifestaciones de 1968, el deterioro de las relaciones atlánticas, las turbulencias monetarias que tuvieron lugar después del 15 de agosto de 1971, todos elementos que tendían a demostrar la insuficiencia de la teoría de los pequeños pasos, del pasaje mecánico de la integración económica a la unidad política, de las cooperaciones intergubernamentales, de la lógica determinista de la unificación europea como si se tratara de un proceso in vitro independiente de las dinámicas de la política internacional, etc. Y que volvían urgentes actos de “construcción institucional”, imposibles sin que fueran involucrados los ciudadanos. La virtud consistiría en la iniciativa federalista, una iniciativa ajena por definición al proceso político normal que se mueve en la matriz del viejo orden y que no solo es portadora de la innovación, sino que también propone el instrumento adecuado para introducirla; en el caso en cuestión, hacer irrumpir en la escena del proceso al pueblo. La glosa albertiana consiste en precisar que a los federalistas les espera tomar la iniciativa, mientras que la ejecución queda a cargo, por definición, de quien tiene el poder que, en determinadas situaciones de crisis, puede ser forzado a la innovación. En la circunstancia histórica de la que nos ocupamos, parece que las cosas se dieron de este modo. P@E: ¿Cómo veía Spinelli el papel del PE en el proceso de integración y cómo fue cambiando este papel después de las elecciones por sufragio universal? Ya al comienzo de la lucha federalista, en esta segunda posguerra, Altiero Spinelli había observado que el objetivo de la unidad europea era particularmente difícil, porque no se trataba sólo de presionar a los gobiernos para que tomaran la decisión de unir a Europa, sino de evitar que, una vez tomada esa decisión, ésta no se desnaturalizara en su fase de definición y gestión. De hecho, la práctica corriente era la de remitir el problema y su solución a una conferencia diplomática entre los representantes de los distintos estados interesados. Observaba Spinelli: “Inevitablemente, se harán oír solo los puntos de vista particularistas nacionales. Cualesquiera que sean las aspiraciones de los ministros allí reunidos, lo cierto es que cada uno de ellos tiene el preciso deber de tutelar la soberanía de su país y de esto es responsable frente al propio parlamento”. Se trataba, por consiguiente, según Spinelli, de identificar un instrumento jurídico-político que consintiera el punto de vista europeo unitario de expresarse y desarrollarse6. Este órgano fue, en dos circunstancias, el Parlamento Europeo que desempeñó esta función en el curso del primer intento para fundar el estado europeo cuando seis ministros de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero le confiaron, el 10 de septiembre de 1952, un mandato constituyente y también cuando -en una situación de menor presión respecto a la de los años ’50, en plena guerra fría y frente al problema alemán, pero con mayores poderes, por haber sido elegido-, en el curso de la primera legislatura, se aprobó el Proyecto Spinelli. En ambos casos, como temía acertadamente Spinelli, la conferencia intergubernamental, integrada por funcionarios, se puso rápidamente a trabajar para destruir aquello que habían hecho los representantes del pueblo. Y al final de su trabajo, ministros, jefes de estado y de gobierno se apresuraron a aprobar su labor. Dicho esto, no debemos olvidar que las esperanzas de los federalistas de que el PE elegido pudiera desempeñar una eficaz acción constituyente eran ampliamente compartidas. Inmediatamente después de las elecciones, saludadas por Sacharov como la primera gran victoria de la democracia internacional, Willy Brandt dijo que le esperaría el deber de servir como “asamblea constituyente permanente”. Los federalistas abrigaban la misma confianza, convencidos de que, teniendo que presentarse nuevamente a sus electores, los parlamentarios no podrían jactarse de estar ocupados por el precio de la margarina u

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 otras minucias de ese tipo, sino que deberían responder a la pregunta “¿qué has hecho para que Europa hable con una sola voz en el mundo contribuyendo a la construcción de la paz, a la lucha contra el intercambio desigual, al logro de la cohesión social, a la eliminación de los abismos que separan a las regiones ricas de las regiones pobres en Europa y en el mundo, etc?”. Todas estas cuestiones, que ya no pueden plantearse dentro de los anacrónicos estados nacionales pero que tienen sentido en Europa, imponen la urgencia de la creación de un poder europeo. Sin embargo, la convicción fundamental era que una vez admitido el perro, es imposible ponerle el bozal. Además porque el perro europeo, ingresado en el palacio de Estrasburgo, mostraría los dientes a los viejos amos del Eliseo, del Palazzo Chigi o del Bundeskanzleramt. Spinelli, y todos los que lo han seguido, han sabido mostrar los dientes. Por desventura, los amos de los viejos palacios nacionales lo tenían aun más afilados que los suyos. P@E; ¿Cuáles fueron los límites y los puntos fuertes del PE que surgió de las elecciones del 1979? Los federalistas, junto a la propuesta de elección directa, siempre han apoyado el pleno cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 138 del Tratado CEE, que preveía la elección mediante un procedimiento uniforme, y también formularon indicaciones precisas al respecto. Sin un procedimiento uniforme no nacerían partidos políticos europeos, no se impondría la necesidad de que los mismos realizaran congresos europeos, no emergería en su seno una clase política europea democráticamente legitimada, no existirían programas europeos de los partidos, no se iniciaría una lucha por la conquista del poder europeo. Y sin lucha europea, la lucha sigue siendo nacional. Para peor, la lucha nacional ya no concierne a las grandes cuestiones de la civilización, sino sólo a la repartición del botín. Lo que sucede hoy en Italia lo pone en clara evidencia. Los federalistas han sido derrotados en este terreno. Las elecciones de 1979 -y aquellas que vinieron después- se desarrollaron sobre la base de leyes nacionales; los candidatos resultaron ser los fracasados de la vida política nacional o, como máximo, aquellos que “saben idiomas”; los grupos parlamentarios en Estrasburgo nunca fueron más que asociaciones de carácter confederal; sus decisiones no surgieron de congresos democráticos a nivel europeo de las distintas familias políticas; los elegidos, en vez de preocuparse por responder, al finalizar el mandato, a los propios electores (lamentablemente, nacionales) se preocuparon por responder a quien tenía el poder de volver a presentarlos como candidatos y, de este modo, asegurar el mantenimiento de una remuneración más que opulenta. Es cierto que no todos se comportaron así. Pero a esto llevaba la lógica del mecanismo. Estas cosas deben decirse para mostrar, una vez más, la grandeza de Spinelli que, redivivo Sócrates, consiguió educar a una banda de grotescos, holgazanes, oportunistas, euroescépticos y a conducirlos poco a poco a aprobar el famoso tratado que, de haber sido aprobado, habría marcado un destino revolucionario para la construcción europea. ¡Es suficiente recordar que entre quienes lo han seguido se encuentra inclusive el líder in illo témpore del partido neo-fascista italiano, Giorgio Almirante! Con su acción, Spinelli ha mostrado que, aun ante la ausencia de un procedimiento uniforme y de aquello que el mismo necesariamente hubiera implicado, el PE puede representar al “pueblo europeo” en su totalidad y en su variedad de posiciones, pero único en la reivindicación de la unidad política, único en la convicción de que el camino para conseguirla no es el del funcionalismo, el de los acuerdos intergubernamentales, el de los pequeños pasos, sino el del revolucionario constitucionalismo hamiltoniano. P@E: En Il Politico, Mario Albertini escribió: “El Parlamento Europeo es la sede en la que se puede superar el umbral de la irreversibilidad en el proceso de integración europea”7. ¿Qué piensa hoy, después de siete legislaturas elegidas por sufragio universal, de esta afirmación?

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[...] en la Europa de hoy en día existen dos filosofías: aquella

que concibe que el proceso de integración concluye con la fundación de la federación y aquella que considera la Unión exclusivamente como un espacio para fenómenos de cooperación económica y, dentro de ciertos límites, política.

En la historia no hay nada “irreversible”. Pero Albertini no era tan desprevenido como para no saberlo. El umbral de irreversibilidad en el proceso de construcción europeo podría alcanzarse el día en que naciese el estado. Pero este hecho se encuentra aún en el reino de la Möglichkeit (el reino de la posibilidad). El Tratado de Lisboa delinea una Unión que es cualquier cosa menos un estado. Cuando se dice que en la Unión es posible identificar “rasgos federales” se afirman cosas banales y sin sentido. El rasgo es la manifestación fenoménica de algo. El rasgo federal es, entonces, la manifestación fenoménica de una federación, o sea, de un estado. O sea, de un poder. Ahora: ¿la Unión tiene poder? Basta plantear la cuestión en estos términos para comprender la ambigüedad que rodea la expresión. Una ambigüedad acentuada por el uso inadecuado de otras formulaciones estúpidas y que despistan. Lo son especialmente aquellas que tienden a establecer una diferencia entre “soft power” y “hard power”. La Europa “potencia tranquila” de Tzvetan Todorov o la Europa “potencia gentil” de Tommaso Padoa Schioppa parecerían indicar que Europa, aun sin presupuesto y ejército, es una potencia. ¡Tonterías! Ante todo, poder no es solo dinero y fuerzas armadas. Claro que es estas cosas, pero poder es también estabilidad del ejecutivo, cohesión social, liderazgo sabio, polity iluminada, fuerza de la moneda, finanzas públicas en orden, sólidas alianzas, etc. Son todos instrumentos útiles para lograr comportamientos de otros coherentes con aquello que uno quiere. Cuando en 1956, el Reino Unido y Francia enviaron la flota a Egipto para quitar a Nasser el Canal de Suez, Eisenhower logró que volvieran a casa sin hacer uso de los cañones: simplemente los amenazó con lanzar al mercado las reservas que los Estados Unidos conservaban en francos y en libras esterlinas. Y el Reino Unido y Francia volvieron a casa. Eisenhower tenía los papeles en regla para obtener aquel resultado. ¿Se trataba de hard o de soft power? En mi opinión se trataba simplemente de power. Exactamente aquello que le falta a la Unión de hoy. Cuando los federalistas lucharon por un PE elegido por sufragio universal creían que no desempeñaría el rol que le asignan los tratados y, por lo tanto, que no se comportaría como el parlamento de un estado. Si este estado no existe, su tarea natural debería haber consistido en dar voz al pueblo europeo, el cual, mucho más sabio que las clases políticas nacionales que lo mantienen dividido y lo gobiernan, sabe perfectamente que no hay futuro sin unidad y no espera otra cosa que un órgano acreditado que lo represente (que represente al pueblo europeo y no a los pueblos, un pueblo de naciones, es decir, a un pueblo en su esencia federal), retire el poder de las manos de abusivos e ilegítimos estados nacionales y lo confiera a la Unión. Los medios son múltiples: del camino ya recorrido por Spinelli a una nueva versión de la Pallacorda8. Es sabido que el Parlamento, una vez fracasado el intento de Spinelli, decidió hacer las veces de órgano del triángulo comunitario, ha luchado por obtener alguna competencia menor olvidando la tarea fundamental: la de dotar a la Unión de una efectiva capacidad de acción, o sea, de poder. La tarea estaba entre las posibilidades y, por lo tanto, si se hubiese cumplido, la Unión habría alcanzado el umbral de una “plausible” irreversibilidad. “Plausible” porque en las cosas humanas, por lo que sabemos, solo la muerte es irreversible. El resto de las cosas pueden marchar

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hacia adelante o hacia atrás. Lo que hoy sucede en el mundo, en Italia, en Europa, en el PE, lamentablemente parece decir que, a pesar del avance prodigioso de la ciencia y la técnica, en el ámbito de la política se está retrocediendo. El fin del equilibrio bipolar, el fracaso de unilateralismo estadounidense, los desastres financieros (mañana económico-sociales) y una globalización salvaje, un multipolarismo sin ninguna base de principios compartidos y de instrucciones participadas no pueden más que hacer precipitar aun más el mundo hacia la anarquía y la aventura. ¿De quién es la responsabilidad? De quien sabe estas cosas por haber pagado la factura de la anarquía internacional con la propia agonía y no hace aquello que debería hacer para mostrar al mundo que un análogo destino que toque mañana a la humanidad no tiene el carácter de la ananke (necesidad ineludible). Aquella de las tragedias griegas. P@E: La Unión Europea es un cuerpo político mixto, que incluye estados e individuos al mismo tiempo. Claro es que, con la integración, los estados tienen una relación bastante contradictoria, así como los partidos políticos, que tendrían que “articular” Europa como un novedoso espacio político de discusión para todos los ciudadanos, y, sin embargo, sus análisis y sus políticas se vinculan más a sus ámbitos nacionales… Un constante convencimiento de los federalistas durante la historia de su lucha ha sido que los gobiernos nacionales son, al mismo tiempo, un obstáculo y un instrumento. Son un obstáculo porque construir la federación europea implica que en lugar de 27 ministros de relaciones exteriores hay un único ministro de relaciones exteriores, que en lugar de 27 jefes de gobierno hay un sólo jefe de gobierno, que los acuerdos tradicionales en Italia entre el gobierno y los poderes fuertes (en el norte la Fiat y en el sur la mafia) terminan contando muy poco porque el presupuesto del estado italiano está destinado a convertirse en poca cosa, ya que muchos gastos (y proporcionales entradas) se desplazan hacia el nivel europeo y muchos otros a niveles inferiores de gobierno. La ejemplificación es solo explicativa y no exhaustiva. Que, por lo tanto, los gobiernos tiendan a prometer la Europa un domingo y hacer otra cosa durante la semana es algo de lo más normal. Como también es normal que, cuando hablan de Europa, utilicen la estrategia de los pequeños pasos: cedemos hoy esta parte de competencia a Europa, mañana ésta otra y un día de estos Europa se habrá construido, olvidando que el poder de un estado está sólo aquí o allí. Andrea Chiti Batelli, para ilustrar este punto recurría a una metáfora: una mujer es virgen o no lo es. Tertium non datur. Aquello que vale para los gobiernos, vale también para los partidos: mientras que el poder permanece “aquí”, o sea, en manos de los estados, se ocupan del poder que está, intentando mantenerlo o conquistarlo, y no se ocupan del poder que no está, aunque esta sería la única forma de salir de la contradicción entre los valores profesados y los hechos de la vida nacional. El poder europeo no existe. Tenemos cosas que son “comunes”. Pero “única” sólo es la moneda que, a falta de un poder “único” de política económica, no se sabe cuánto podrá durar. Gobiernos y partidos son propensos a cooperar, siempre que no se dañe el poder na-

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cional y, por lo tanto, sus posiciones de poder. ¡Por el amor del cielo, más cooperación es siempre mejor que menos cooperación! Pero no basta, porque no resuelve los problemas que enfrentan los europeos en la actualidad. ¿Un ejemplo? El fenómeno de la inmigración. En Italia se dan dos respuestas. La primera: los rechazos, versión moderna del “li respingeremo sul bagnasciuga”9 de nefasta memoria. La segunda: “adelante, hay lugar” con la consecuencia de que en Palermo, donde ya nada funciona, cuando se pase de medio millón de habitantes a setecientos mil, dejo a ustedes la tarea de imaginar qué sucederá. Es obvio y evidente, incluso para un niño, que la única respuesta razonable es aquel Plan Marshall para los países de la costa del Mediterráneo y para África del que hablaba Spinelli en PCI Che fare?10, un plan que hubiera dado perspectivas de vida decentes para los jóvenes que hoy migran con penas indescriptibles y buenas posibilidades de perder la vida y los llevarían a permanecer en su tierra. Pero este plan no está al alcance de Italia y, cuando ésta invoca la solidaridad europea, olvida que como máximo podría encontrar la solidaridad de los países que han firmado el Tratado Schengen (libre circulación de las personas sin controles en las fronteras), pero olvi-

da también que estas solidaridades chocarían contra la indiferencia de los otros Estados miembros de la Unión que no están para nada interesados en aquel conspicuo aumento del presupuesto requerido por un plan de este tipo. Y, también según las disposiciones del Tratado de Lisboa, el aumento del presupuesto de la UE está sometido a la restricción de la unanimidad. Dicho esto, debe también recordarse que los gobiernos y los partidos son, al mismo tiempo, “instrumentos” porque a ellos les competería la “decisión de fundar el estado europeo”. De Gasperi es un luminoso ejemplo al respecto. Era un hombre histórico antes que secretario de la Democracia Cristiana y jefe del gobierno italiano. Nicolas Sarkozy, luego de los discursos de Verdún, Nimes y Versalles nos ha ilusionado con poder hacer otro tanto. Hoy sabemos que está comprometido con encontrar un empleo dorado para su hijo. El problema de la “decisión” es tan claro como difícil su solución. Los gobiernos tienen el poder de decidir un pacto federal mediante el cual declaran su disponibilidad a ceder determinadas competencias. Lo han hecho con el Tratado de Maastricht. Deben hacerlo también con las competencias residuales que, según los modelos

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federales corrientes, tendrían que corresponder a la UE: orientación general de la política económica, política exterior, defensa, energía y elecciones ambientales de fondo (la política financiera quedaría como una competencia concurrente). El pacto debería también establecer que la organización del poder europeo (la Constitución) y la definición de la relación entre Unión y Estados miembros debería confiarse a una asamblea constituyente como es necesario que suceda en regímenes democráticos. Eso es todo. ¿Para que eso ocurra es necesario esperar que la crisis financiera (a la que los estados han respondido con una coordinación mínima, ya que están encarando la exit strategy cada uno por su cuenta) nos regale millones de desocupados? ¿Que los juegos de la política mundial se hagan siempre en el Pacífico antes que en el Atlántico? ¿Que Putin nos cierre las canillas del gas y nos obligue a calentarnos con estufas a leña? ¿Que las próximas oleadas migratorias desde el sur y el este borren de nuestra memoria las del 476 d.c.?11 En este caso, el bruto eslogan que se escucha continuamente de boca de no pocos italianos: “Menos mal que está Silvio”, resulta simplemente patético, por no decir grotesco.

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 se a ellos en el futuro. Lo mismo fue hecho en el caso del Sistema Monetario Europeo, el euro y Schengen. Qué impide a “ceux qui voudront” (a aquellos que lo quieran), como decía Mitterrand, suscribir el pacto federal del que hemos hablado, o sea, fundar una federación que sería miembro de la Unión, que a su vez se configuraría entonces como una gran área de libre comercio, de estabilización de la democracia y de la economía de mercado, en conclusión, una antecámara de la federación y, como tal podría, mientras tanto, ampliarse -obviamente con las condiciones dictadas por Copenhagen12- a los países balcánicos que todavía no son miembros, a Turquía y, por qué no, a los países de la orilla sur del Mediterráneo, comenzando por Palestina e Israel. Si se hiciera esto, los europeos mostrarían al mundo que se sienten sus ciudadanos y que rechazan un destino que los quiere sólo comprometidos con el cuidado de sus propios geranios (o con llenar sus propios bancos con dinero extranjero en busca de un reparo calmo). Notas

P@E: ¿Cómo ve el futuro? ¿Cómo salir, usando a Europa, de este impasse que Ud. señala? El tiempo útil para hacerlo se está acabando. Europa -una Suiza hipertrófica, rica e indiferente a los dramas del mundo- está inexorablemente encaminada hacia el ocaso de su vida. Es una tragedia para nosotros, más aun para nuestros hijos. Pero lo es también para el mundo. Su decadencia reduciría al silencio a la Magdalena de la historia que, justamente por ser gran pecadora, ha tenido la posibilidad de señalarse a sí misma, y a todos, el camino de la redención: el de la superación de la nefasta fórmula política del estado nacional que ha ratificado la división -concebida con los caracteres de la naturalidad- del género humano y que habría podido, con la fundación de la federación entre los grandes, trágicos protagonistas de la historia moderna y contemporánea, ofrecer a toda la humanidad un grandioso modelo capaz de abrir el camino a la fundación de otras federaciones de dimensiones continentales que, a su vez, habrían constituido, según la visión de Lord Lothian, los pilares de la futura federación mundial. La salida para conjurar esta tragedia existe. Basta constatar que en la Europa de hoy en día existen dos filosofías: aquella que concibe que el proceso de integración concluye con la fundación de la federación y aquella que considera la Unión exclusivamente como un espacio para fenómenos de cooperación económica y, dentro de ciertos límites, política. El Reino Unido es el primero en sostener esta última posición. Ahora bien, volvamos a la previsora decisión del 9 de mayo de 1950. Entonces, en el seno del Consejo de Europa convivían las dos filosofías. Pero Francia y la República Federal Alemana, con el acuerdo de Italia y el Benelux, decidieron avanzar fundando la Comunidad y dejando la puerta abierta a quienes quisieran unir-

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Las siguientes notas han sido compiladas por el Coordinador Editorial. 2 El colegio universitario fue fundado en Pavía en 1567 por el Papa S. Pío V, opera bajo el Alto Patronato del Presidente de la República y es uno de los colegios históricos que todavía operan para promover la calidad del estudio y su gratuidad para los desfavorecidos. Para más información, ver: http://www.ghislieri.it. 3 Sobre este proyecto, ver también el artículo de Daniele Pasquinucci en este número de Puente@Europa. 4 Fernand Dehousse, Introducción al volumen Per l’elezione diretta al Parlamento europeo, Luxembourg, Direzione generale della documentazione parlamentare e dell’informazione, 1969. 5 Término de origen antiguo utilizado por Charles de Gaulle para referirse a los estudiantes por el “desorden” o “caos” que generaron durante el mayo francés. 6 Cfr. Altiero Spinelli, Introducción al volumen de Ivan Matteo Lombardo, L’Europa che sorge, Roma, Opere Nuove,1952. 7 Mario Albertini, “Il Parlamento europeo: profilo storico giuridico e politico”, en Il Politico, n. 4, diciembre, 1971. 8 La Asamblea Nacional francesa se reunió en 1789 en una sala de juego de pelota (en francés, jeu de paume; en italiano, pallacorda), dando inicio a la Revolución Francesa. 9 Expresión utilizada por Benito Mussolini en la víspera del desembarco aliado en Sicilia, en 1943. 10 A. Spinelli, PCI, Che fare?, Torino, Einaudi, 1978. 11 Fecha de la caída del Imperio Romano de Occidente bajo la presión de los “bárbaros” de Odoacre. 12 Los criterios de Copenhagen son las condiciones que debe reunir cualquier país que presente su candidatura de adhesión a la UE. 1

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Los federalistas en la ruta hacia las elecciones por sufragio universal

Entrevista a

Bernard Barthalay y Thomas Jansen

Los federalistas europeos tuvieron un rol destacado en darle un renovado protagonismo a la cuestión de la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal, cuestión que parecía, a lo largo de los ‘60, haberse perdido en los meandros de estudios de especialistas y declaraciones de buena voluntad política. Desde el presente, es posible apreciar que el éxito obtenido, durante un período de crisis económica generalizada y de nuevo auge de los nacionalismos conservadores, fue realmente abrumador. Con una mezcla de activismo político de gran alcance y de

capacidad de aprovechar las circunstancias particulares, los federalistas supieron reunir una masa crítica necesaria para llevar adelante su propio proyecto. Aunque los líderes italianos representaran, quizás, la vanguardia de este proceso, los federalistas de Alemania y Francia jugaron un rol crucial, debido al peso de los dos estados en el concierto europeo. Por eso hemos pedido a dos militantes de aquel entonces, Thomas Jansen y Bernard Barthalay, que tuvieron después una destacada carrera académica y política, que respondieran algunas preguntas acerca de aquel período de intensa lucha.

Puente@Europa (P@E): Los aniversarios son buenas ocasiones para hacer un balance crítico y para evaluar nuestra hoja de ruta. Éste es el espíritu que sustenta las siguientes preguntas sobre la lucha llevada adelante para alcanzar las elecciones por sufragio universal del Parlamento Europeo (PE). Ante todo, ¿nos podría dar alguna información sobre su historia personal y su rol en aquel acontecimiento?

Bernard Barthalay (B.B.): Todo comenzó luego de la “crisis de la silla vacía”2 y la renuncia de de Gaulle, después de haber perdido su referéndum. A pesar del compromiso de Luxemburgo, que fue el reconocimiento por parte de los socios de Francia del derecho que los Estados miembros tenían de seguir buscando el consenso hasta alcanzarlo, en lugar de decidir con votaciones por mayoría3, y a pesar de la pérdida de influencia de la Comisión, los federalistas europeos

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recuperaron un poco de espacio con el nuevo presidente francés y el nuevo canciller alemán. Georges Pompidou fue un pragmático y Willy Brandt un federalista. Pompidou reconoció que Europa debía tener un gobierno propio en el futuro, independiente de los gobiernos de los Estados miembro. Nuestro diagnóstico era que el poder de facto europeo, nacido del proceso de integración, era incapaz de evolucionar gradualmente hacia un gobierno de estas características, y que Europa se encontraba en un callejón sin salida. Nuestra receta para salir de él era la de Jean Monnet: “una acción concreta y decidida, sobre un punto limitado, pero decisivo, que implicase un cambio fundamental sobre ese punto y, gradualmente, modificase los términos mismos del conjunto de los problemas”4. Este punto era la elección directa de los miembros del PE, tal como estaba previsto en el Tratado de Roma. En 1967, yo tenía 22 años, aún era estudiante de economía y ciencia política en Lyon, mi ciudad natal, y el miembro más joven del Comité Central del Movimiento Federalista Europeo. El 12 de febrero aprobamos la decisión de nuestros compañeros italianos de iniciar una campaña pública para que el Parlamento italiano aprobara una ley que permitiera organizar la elección directa de los parlamentarios italianos que participarían en el PE. Thomas Jansen (T.J.): Durante los años sesenta del siglo pasado, mientras estudiaba en Bonn y Múnich, comencé a frecuentar los círculos de los federalistas europeos. Estaba preparado para hacerlo, porque mi padre, como miembro del servicio diplomático, estaba muy involucrado en los esfuerzos del gobierno alemán para promover la unificación europea. En casa se hablaba mucho de las posibilidades de alcanzar esta unificación y de los problemas que enfrentaba el proceso en curso. Desde muy joven, estuve convencido de que nuestro futuro se encontraba en una Europa unida. Me convertí en un miembro activo y en líder de Estudiantes Federalistas Europeos y, más tarde, de Europa-Union, la organización alemana de la Unión de Federalistas Europeos5. Luego de haberme doctorado en ciencias políticas en Bonn, en 1967, comencé a trabajar como investigador en la Universidad de Mainz. Estaba principalmente interesado en problemas vinculados a la integración europea y a la política internacional. Tres años más tarde, comencé a trabajar como asistente de Walter Hallstein, miembro del Parlamento, quien había sido, entre 1958 y 1968, el primer presidente de la Comisión Europea. Más tarde fui jefe de gabinete del líder del grupo parlamentario demócrata cristiano del Bundestag, Rainer Barzel, quien era un convencido federalista y miembro del Comité de Acción para los Estados Unidos de Europa de Jean Monnet6. Luego de estas interesantes experiencias fui nombrado, en 1976, secretario general de Europa-Union. En este cargo, mi principal tarea fue desarrollar una estrategia para preparar a las fuerzas sociales y políticas, así como también a la opinión pública, para las primeras elecciones directas del PE, que se debían llevar adelante en 1979. P@E: ¿Cómo explica el éxito obtenido, no obstante todas las

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 resistencias abiertas y ocultas -pero no por esto menos nocivasque se levantaban frente a las elecciones por sufragio directo? B.B.: “Unilateral” fue la palabra clave. Una campaña europea dirigida a que se implementara integralmente el tratado seguramente hubiera fracasado, tal como había sucedido con todos los intentos previos del PE que, de acuerdo a este tratado, tenía como tarea elaborar una propuesta a los gobiernos sobre su elección directa. Con más razón aún porque el rechazo de los gaullistas a la supranacionalidad era todavía fuerte y funcionaba para los demás, al menos en Francia, como un pretexto para no hacer nada que pudiera cambiar la manera de hacer política, el sistema nacional del partidos y el lugar donde residía el poder. Por el contrario, una elección unilateral sólo dependería del país en la que ésta tuviera lugar. Pero, seguramente, abriría el camino para una elección a escala europea. La abierta oposición se basaba en el hecho de que el parlamento no tenía poder de jure. Surgía de personas contrarias a dar algún tipo de poder a esta institución, a la que veían como supranacional, y que sostenían la habitual postura, según la cual la democracia era nacional y no podía funcionar más allá del estado nación. Como quedó demostrado, esta idea era equivocada. En 1975, tan pronto aumentó la credibilidad de la hipótesis de elecciones directas, los gobiernos otorgaron nuevas competencias presupuestarias al PE casi al mismo nivel de las que tenía el Consejo. Como ocurre habitualmente, la oposición subterránea venía de diplomáticos y funcionarios nacionales, defensores de la soberanía, que temían que las elecciones directas llevaran al resurgimiento del objetivo federalista de la integración que había sido establecido por Schuman en su declaración de 19507. Lo que finalmente funcionó y nos condujo al éxito fue un doble liderazgo: por un lado, el de una vanguardia federalista, conducida por nuestro líder italiano, Mario Albertini; por el otro, el de un frente pro-europeo moderado, liderado al inicio por parlamentarios nacionales, en particular el alemán Karl Mommer, y luego por el Consejo de Municipalidades Europeas de Umberto Serafini y el Movimiento Europeo, presidido por Giuseppe Petrilli y, eventualmente por el mismo Jean Monnet y dos jefes de estado y de gobierno, Valéry Giscard d’Estaing y Helmut Schmidt, ambos ex miembros de Comité de Acción para los Estados Unidos de Europa. A través del proyecto de ley italiano y de los proyectos que lo siguieron en los otros cinco países de la Comunidad, el poder de los federalistas alcanzó su pico máximo, gracias a la dedicación de los activistas italianos, que llevaron a 50.000 ciudadanos frente a sus intendentes o escribanos para autenticar sus firmas al pie del proyecto, y a un proceso de reunificación de las (todavía dispersas) familias de federalistas, la Acción Federalista Europea, que incluyó a la EuropaUnion alemana y al Movimiento Federalista Europeo (MFE), principalmente italiano. Tenía por entonces 27 años y, en 1972, colaboré personalmente con la reunificación como negociador francés del MFE junto a Etienne Hirsch, ex miembro del equipo de Monnet y primer presidente de Euratom, un hombre sobre el que había escuchado hablar por primera vez en el colegio secundario cuando estaba

Jean Monnet murió y dejó un vacío que no ha sido llenado. Su Comité, como espacio en el que el consenso europeo entre par-

tidos había sido cuidadosamente construido, desapareció, dejando a los políticos más europeístas sin un n espacio que articulara fuerzas para llevar a cabo grandes iniciativas. La Comisión llenó esta brecha durante el período conocido como “le moment Delors”. 16 Puente@Europa

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preparando mi acceso a la universidad. T.J.: Las resistencias venían de fuerzas que en aquel momento ya eran minoría. La regla de la votación por sufragio universal ya había sido incluida en los Tratados de Roma, de 1957. Como consecuencia del éxito de la política de integración durante los primeros veinte años de la Comunidad Económica Europea, las ideas europeístas y federalistas habían conquistado el pensamiento de los líderes de los parlamentos y los gobiernos de los Estados miembros. La decisión a favor de la votación por sufragio universal del PE por parte de los jefes de gobierno (en 1974, formalizada en 1976) era parte de esa lógica de desarrollo. Para que los federalistas obtuviéramos el resultado esperado, debíamos, sobre todo, informar, sensibilizar y motivar a la opinión pública. P@E: ¿Consideraba que la votación por sufragio universal era una etapa táctica en un camino que, necesariamente, debía llevar a la formación de un estado federal? ¿De qué manera pensaban que una asamblea elegida por sufragio universal habría podido, en los hechos, contribuir a un cambio en las relaciones de fuerza a favor de quienes sostenían la idea de una federación europea? B.B.: ¡No era táctica, era estratégica! Reclamábamos por el derecho de los ciudadanos a tener voz en el proceso que conducía a la unidad europea. A nuestros ojos, la Comunidad era todavía básicamente una confederación, aun cuando incluyera algunos rasgos de federación, y su principal déficit era la inexistencia de una democracia a nivel europeo. El camino para alcanzar esta democracia es largo, pero la

elección directa del PE fue, sin lugar a dudas, el primer paso en esta dirección. Como ha señalado el 30 de junio de 2009 el Tribunal Constitucional alemán, en su sentencia sobre el Tratado de Lisboa8, hay sólo dos esquemas básicos para la unión de los estados: el confederal y el federal. Lo que el Tribunal no llega a reconocer es que la Unión Europea es mucho más que una confederación, y que un estado federal europeo no necesariamente sería una mera copia del estado alemán. Pero tiene razón sobre la cuestión de la democracia: un estado federal no tendría ningún tipo de legitimidad sin una democracia plena, esto es, sin un pueblo europeo, sin un sistema europeo de partidos políticos, sin una esfera pública europea y una verdadera alternancia de los partidos políticos en el poder. La sola elección por sufragio directo del PE no provocó todo esto, pero agregó un elemento de democracia representativa a nivel europeo y, al mismo tiempo, revivió el avance de los gobiernos en la preparación de los próximos pasos en el camino hacia la constitución de una Unión Europea, con el Informe Tindemans. Y no sería necesario que un tribunal alemán hablase sobre la cuestión de la democracia europea si el PE aun estuviera integrado por delegaciones de parlamentarios nacionales y si los ciudadanos no estuvieran involucrados de algún modo en todos los asuntos europeos. De manera paradojal, la elección directa ayudó a superar, en parte, el así llamado déficit democrático, pero al mismo tiempo ayudó a los ciudadanos -incluso a los gobiernos- a comprender la distancia que queda por recorrer para la constitución de un estado federal. Otra paradoja es que esta distancia es vista por los “soberanistas” como una distancia similar a la que nos separa de una “unión más

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Reclamábamos por el derecho de los ciudadanos a tener voz en el proceso que conducía a la unidad europea. A

nuestros ojos, la Comunidad era todavía básicamente una confederación, aun cuando incluyera algunos rasgos de federación, y su principal déficit era la inexistencia de una democracia a nivel europeo. El camino para alcanzar esta democracia es largo, pero la elección directa del Parlamento Europeo fue, sin lugar a dudas, el primer paso en esta dirección.

estrecha”, ya que identifican el estado federal con un super-estado centralizado, mientras que es más corta para los federalistas, quienes consideran que una federación no tiene que ser una unión más estrecha, sino que, por el contrario, tiene que establecer un equilibrio entre un gobierno federal y los Estados miembros. Este equilibrio, que, a pesar de las elecciones directas, todavía no existe en la Unión Europea, forma parte de dicha democracia compuesta, hecha de distintas democracias y siendo ella misma una democracia9. A lo largo del tiempo fue aumentando la insatisfacción de los ciudadanos con una unión más estrecha y con las elecciones directas, pero la idea de una federación perdió también mucho apoyo: en la actualidad, la mayoría de los ciudadanos en casi todos los Estados miembros, al menos en los fundadores de la Comunidad, está a favor de la elección directa de un presidente, de unas fuerzas armadas europeas, de una única política exterior, lo que significa que esta mayoría quiere una Europa que actúe como si fuera un actor único en la arena internacional, sin que las instituciones comunes interfieran demasiado en los asuntos internos. T.J.: La votación por sufragio universal era una consecuencia lógica del proyecto comunitario y una necesidad en el camino que conduciría hacia la federación europea. Para que fuera sostenible, la construcción europea debía organizarse de manera democrática. Un PE integrado por representantes elegidos directamente por el pueblo (o los pueblos) tendría una fuerte legitimidad para asumir la responsabilidad de contribuir directamente al proceso de integración. El sólo hecho de que representantes de distintos países trabajaran juntos en una asamblea multinacional presentaba un elemento importante y significativo de integración de las opiniones y conceptos para el futuro del continente. P@E: Durante los debates de aquellos años, ¿se plantearon alguna vez el problema de la representación? ¿A quiénes y qué debían representar los diputados elegidos por sufragio universal? ¿A su circunscripción (que muchas veces tenía el tamaño de un estado) o a la idea misma de integración –y, en tal caso, a qué tipo de integración? ¿O debían desarrollar un balance de poder frente al Consejo y la Comisión? ¿Pensaban en una representación simbólica o material? B.B.: En nuestra opinión, lo que debía estar representado era el pueblo europeo, no como si fuera un pueblo único, sino como un pueblo de pueblos, un pueblo compuesto. Por el contrario, el resultado de las reglas adoptadas por los gobiernos fue un conjunto de retazos

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de elecciones nacionales sin una campaña electoral europea, con partidos nacionales asociados en débiles confederaciones o alianzas, transfiriendo al PE todas las contradicciones de la política nacional, sin dar a luz una política europea. En términos de representación, el nacimiento del compromiso de Filadelfia fue más perfecto que el de la Unión Europea, o aun que el del Bundesstaat alemán. En lo que se refiere al problema de representación del pueblo, debería fijarse como objetivo una proporcionalidad estricta, tal como lo subrayó el Tribunal Constitucional alemán en su sentencia sobre el Tratado de Lisboa. En lo que se refiere al problema de representación de los pueblos, el federalismo desigual es sólo un rasgo alemán, lo que significa que no hay una fuerte identidad de pueblo (we-feeling) que sustente la igualdad entre todos los Länder (estados), y que los gobiernos de los Länder son los representantes naturales de las poblaciones locales, como si la política interna alemana se rigiera de acuerdo a principios tomados del derecho y las relaciones internacionales, con algunos estados grandes que son más poderosos que otros, una suerte de anacronismo derivado de una historia de división alemana y entidades políticas (polities) confederativas. No es posible tener representación de las dos maneras (proporcionalidad e igualdad) en ambas “cámaras”, una igualdad proporcional (el así llamado federalismo desigual) en el Consejo y una proporcionalidad atenuada en el Parlamento. En mi opinión, un representante por millón de habitantes en la cámara baja y un estado con “n” votos (con el mismo “n” para cada estado) en la cámara alta sería la solución más equitativa, y que estaría más de acuerdo con la idea de pueblo de pueblos. La cuestión de la representación no tiene nada que ver con la naturaleza del proceso de integración, es decir, si es funcionalista o constitucionalista. La Unión Europea nació funcionalista: tiene igualdad proporcional, así como Alemania Federal nació constitucionalista. Ambas han atenuado la proporcionalidad. El famoso triángulo institucional es el resultado de un compromiso afortunado si miramos el proceso legislativo requerido por la integración funcionalista, es decir, la eficacia del diálogo entre el interés común (la Comisión) y los intereses particulares (el Consejo); menos afortunado si miramos la “alta política” (seguridad, política exterior), donde los estados pierden contacto entre sí, persiguiendo sus propios intereses sin unidad en la toma de decisiones y en las responsabilidades. El triángulo fue bastante bueno para llevar adelante el proceso de integración cada vez que funcionó a partir de las reglas (imaginativas, innovadoras y audaces propuestas por la Comisión que imponían la deliberación y el voto, a cambio de la negociación y el compromiso característicos del Consejo).

Soy muy escéptico respecto a la posibilidad de utilizar este sistema en una federación, es decir, en un estado. Los gobiernos de los países fundadores deberían aprovechar la oportunidad creada por la inminente crisis para refundar Europa y su democracia de acuerdo al legado del iluminismo en la política, principalmente una división efectiva de poderes (tanto formal como material) como una fuerte garantía de las libertades europeas. Debe haber un quiebre entre la Unión como proceso y la federación como entidad política soberana. Está bien que me pregunte si la elección fue una cuestión simbólica o de poder. En retrospectiva, diría que la elección fue un símbolo del derecho de los ciudadanos de ser involucrados y convertirse en los potenciales “dueños” de una futura constitución. Y el principal terreno desde el que pudiera nacer un real compromiso constitucional por parte de los parlamentarios, basado en su nueva legitimidad. Es significativo que se fuesen concediendo nuevos poderes al PE en cada una de las revisiones de los tratados realizadas desde la elección, y que los nuevos rasgos federales de la Unión fueran inspirados por el Parlamento. En lo que se refiere a los poderes, el Parlamento ha sido la institución que más ha ganado a lo largo de los años. T.J.: Los parlamentarios europeos representan, en primer lugar, a los ciudadanos de la circunscripción en la que fueron elegidos. En consecuencia deben, sobre la base de los programas y anuncios publicados, ya sea por los candidatos o por sus partidos, durante la campaña electoral, defender los intereses de este electorado. Los conceptos -federalismo o funcionalismo- nunca formaban parte del núcleo de la campaña electoral. La elección por sufragio universal y el consecuente refuerzo del PE significaron un importante paso hacia la organización federal de la Unión Europea, así como también un nuevo equilibrio de los poderes dentro del sistema político e institucional. P@E: Desde los tiempos de Altiero Spinelli, una opinión común era que los partidos no serían buenos aliados en la batalla por la construcción de un estado federal, por estar vinculados a las luchas de poder nacional. ¿Cómo pensaban, entonces, que se podría llegar a la creación de una nueva polis? ¿Cómo habían cambiado las relaciones con los partidos a lo largo de los años? B.B.: Spinelli fue el impulsor de un segundo proceso cuasi-constitucional (el primero fue el de la Assemblée ad hoc de los años ‘50, mientras que el siguiente sería el de la Convención Europea). No podemos decir que los partidos fueran malos aliados. Spinelli, contra todos los augurios, construyó un consenso tan amplio que el borrador de tratado elaborado por el PE fue votado por una amplia mayoría. Una vez elegido -a través de votaciones nacionales en las que prevalecen las cuestiones nacionales-, los parlamentarios europeos se encuentran más bien desconectados de las luchas políticas internas, aun cuando cooperan mucho, al menos en las democracias realmente parlamentarias, con los parlamentos nacionales. La relación entre los partidos y los federalistas, que era frecuente durante los ‘60 y los ‘70, casi desapareció por completo desde entonces. El punto de contacto habitual entre los partidos y nosotros, el Movimiento Europeo, perdió prestigio. Jean Monnet murió y dejó un vacío que no ha sido llenado. Su Comité, como espacio en el que el consenso europeo entre partidos había sido cuidadosamente construido, desapareció, dejando a los políticos más europeístas sin un espacio que articulara fuerzas para llevar a cabo grandes iniciativas. La Comisión llenó esta brecha durante el período conocido como “le moment Delors”. Los federalistas están divididos. Parece que una mayoría dentro de la organización considera que el trabajo que queda por hacer después de Lisboa es mera cosmética: enmiendas al tratado de manera tal que gradualmente la Unión se acerque a una federación, lo que sería posible si todos los Estados miembros estuvieran de acuerdo sobre el objetivo final. Por el contrario, los estados no comparten la misma visión: algunos están satisfechos con un mercado europeo de grandes dimensiones en cuya supuesta auto-regulación la Unión no

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 debería intervenir; otros ven en la integración un modo para asegurar el estilo de vida europeo; estos últimos se inclinan por crear otra Europa dentro de la Unión entre aquellos estados que estén a disposición para construir algo más que un simple mercado. Una minoría, a la que pertenezco, piensa que esta gran división es una oportunidad para restaurar el consenso entre los fundadores, o algunos estados de la Unión. El primer paso es construir la usina otra vez, comenzando con algunos políticos prometedores que todavía crean en los Estados Unidos de Europa, que estén listos para comprometerse una vez más con esta meta, que puedan avanzar en el tratamiento eficiente de los temas actuales, de manera tal que un núcleo de estados comience a actuar más como una potencia mundial -por sí solos o a través de la Unión- que como un gran mercado. Una vez cerrado un pacto entre este núcleo de países, luego de algunos años, se habrá madurado lo suficiente como para iniciar un nuevo proceso constitucional, en el que el pueblo europeo, ya no los estados, sea el protagonista. La creación de una nueva polis no se puede separar de la creación de un demos. Ambos se construyen a través de un acto constitucional como una decisión de los pueblos de constituirse en un pueblo de pueblos y de disponer de los poderes de los países y redistribuirlos entre estados y un gobierno común. El principal obstáculo en este camino es el mito de una Europa sui generis, lo que significa que la integración sería un trabajo con final abierto, que no es determinado por los hombres, sino por eventos que no controlamos, que incluso vaticinan una Europa presa de nuevos poderes continentales, un objeto antes que un sujeto del nuevo desorden internacional. Digo “desorden” porque una potencia económica mundial de 500 millones de habitantes, sin un liderazgo fuerte, constituye un vacío geopolítico que lleva a la desestabilización antes que un actor global que brinde estabilidad al nuevo balance de poderes en formación. T.J.: Los federalistas alemanes nunca razonaron de este modo. Sin la participación y el compromiso de los partidos democráticos no se podía construir Europa. Los sesenta años de integración europea nos muestran que los partidos democráticos, sobre todo, los partidos demócrata-cristianos y los partidos social-democráticos, estuvieron activamente presentes en la lucha europeísta o federalista y fueron muchas veces protagonistas de los avances en esta dirección. En la medida en que se fue desarrollando un sistema político transnacional, los partidos tuvieron que -y quisieron- desarrollar organizaciones transnacionales a nivel europeo que ya no estuvieran ligadas a luchas de poder nacional, sino a luchas de poder en el nuevo marco transnacional. P@E: Finalmente, en Il Político, Mario Albertini escribió: “El PE es la sede en la que se puede superar el umbral de la irreversibilidad en el proceso de integración europea”10. ¿Qué piensa hoy, despues de siete legislaturas elegidas por sufragio universal, de esta afirmación? B.B.: Creo que se trata de una afirmación imprudente. En la historia, no existen los procesos irreversibles. La Ilustración no fue una garantía contra Auschwitz. El PE no es garantía del surgimiento de una nueva entidad política. La promesa que los gobiernos intercambiaron tácitamente en los ‘50 de renunciar a su soberanía para mantener la paz casi se ha perdido. Debe expresarse una vez más como una promesa de someterse a una constitución común (el poder de la ley) más que de sufrir la ley del poder, ya sea en el ámbito de la Unión o en el mundo en su conjunto. T.J.: Mario Albertini tenía razón, aun cuando el proceso es, lamentablemente, muy lento. Notas 1

Nota del Coordinador Editorial: las respuestas de Bernard

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Barthalay y Thomas Jansen han sido entregadas por separado y agrupadas para su presentación por el Coordinador Editorial. Las siguientes notas has sido compiladas por el Coordinador Editorial. 2 Francia dejó de participar en las reuniones del Consejo a partir de julio de 1965. Este episodio de la historia de Europa se conoce con el nombre de “crisis de la silla vacía” y se resolvió con el compromiso de Luxemburgo (enero de 1966). Para referencias completas sobre este tema, ver: Jean Marie Palayret, Helen Wallace and Pascaline Winand (eds.), Visions, Votes and Vetoes. The Empty Chair Crisis and the Luxembourg Compromise Forty Years On, Bruxelles, P.I.E.Peter Lang, 2006. 3 El Compromiso de Luxemburgo, firmado el 30 de enero de 1966, contempla que, “en caso de decisiones que puedan adoptarse por mayoría a propuesta de la Comisión, estén en juego intereses muy importantes de una o más partes, los miembros del Consejo se esforzarán, dentro de un plazo razonable, por alcanzar soluciones que puedan ser adoptadas por todos los miembros del Consejo pero respetando sus intereses mutuos y los de la Comunidad”. Ver, Europa Glosario, http://europa.eu/scadplus/glossary/luxembourg_compromise_es.htm. 4 Traducción del original, en francés: “une action concrète et résolue, portant sur un point limité mais décisif, qui entraîne sur ce point un changement fondamental et, de proche en proche, modifie les termes

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 mêmes de l’ensemble des problèmes” [disponible en www.ena.lu/ note_reflexion_jean_monnet_mai_1950-010002269.html]. 5 La organización reúne a grupos sociales independientes pro integración, promueve “la Europa de los ciudadanos” y tiene proyección local, regional y nacional. Más información en: http://www.europaunion.de/. 6 El Comité de Acción para los Estados Unidos de Europa fue creado el 13 de octubre de 1955 para relanzar la integración luego del fracaso de la Comunidad Europea de Defensa. Funcionó hasta el 9 de mayo de 1975, cuando fue disuelto por su fundador y presidente. Ver François Duchêne, Jean Monnet. The first statesman of interdependence, NY, London, W.W. Norton and Company, 1994, pp. 338-339. 7 La Declaración Schuman se encuentra disponible en http://europa. eu/abc/symbols/9-may/decl_es.htm. 8 Sobre esta sentencia, ver el artículo de Andrea Manzella en este número de Puente@Europa. 9 Para una discusión reciente sobre la democracia compuesta, ver, Sergio Fabbrini, Compound democracies: why the United States and Europe are becoming similar?, Oxford, Oxford University Press, 2007. 10 Mario Albertini, “Il Parlamento europeo: profilo storico giuridico e politico”, Il Politico, n. 4, diciembre 1971.

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El Parlamento Europeo: en nombre de los derechos humanos Entrevista a Renate Weber

Tradicionalmente, los diputados están llamados a representar los intereses de quienes los eligieron y los jueces a tutelar los derechos de todos los ciudadanos. Pero, en el contexto de la UE, hoy en día, el Parlamento Europeo, basándose en su rol original de “moral persuasor” y de “identity builder”, pone mucho énfasis en las actividades vinculadas al respeto y la promoción de los valores fundamentales de la UE; entre ellos, democracia, estado de derecho y derechos humanos. Renate Weber, desde siempre, se empeñó en estos campos con roles destacados en organizaciones no gubernamentales internacionales y de su país, Rumania. Al ingresar esta última en la Unión Europea, fue elegida para el Parlamento Europeo, donde conformó el Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa. Su empeño fue recompensado con la re-elección en 2009.

Puente@Europa (P@E): El Parlamento Europeo (PE) ha puesto siempre mucho énfasis en su rol de constructor de identidad. Temas como el de la defensa de los derechos humanos, al que Ud. se ha dedicado, han ocupado un lugar privilegiado en la agenda de la institución. ¿Cómo ha evolucionado a lo largo de los años el enfoque del PE sobre esta cuestión? Ante todo, debemos señalar que el PE representa a los distritos electorales de sus miembros, es decir, a los ciudadanos europeos. Esto presenta algunas ventajas, aunque también ciertas restricciones. Los diputados, elegidos por medio del voto directo y secreto, tienen libertad de expresión y, por lo tanto, actuar de una manera contundente, especialmente en el campo de los derechos humanos, donde siempre las emociones son muy fuertes, más aun cuando ellos saben que sus votantes piensan del mismo modo.

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Al mismo tiempo, por representar a determinados votantes, muchas veces representan también a los ciudadanos más conservadores de una sociedad. Es justo señalar que, de las instituciones comunitarias, el PE ha sido la más sensible a los temas de derechos humanos. Después de los ataques terroristas del 11 de septiembre, la lucha por los derechos humanos se ha vuelto cada vez más importante, aun en el caso de Europa. Constantemente ha habido iniciativas de distintos gobiernos para combatir el terrorismo o el crimen organizado mediante la restricción -más allá de los límites- de los derechos humanos. Las iniciativas legislativas han sido cada vez más problemáticas. Que en este proceso no se hayan dañado nuestras antiguas libertades civiles ha sido claramente mérito del PE, aun cuando muchas de ellas se han vuelto más restrictivas. Ésta ha sido mi experiencia durante el último mandato. Es difícil decir qué sucederá en el futuro. En las elecciones del PE de 2009, la derecha y la extrema derecha han ganado mucho espacio, principalmente como consecuencia de la crisis económica. Por ejemplo, en la comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, de la que soy miembro, los socialistas, liberales (que, en Europa, representan a los sectores de centro-izquierda), los verdes y los comunistas ¡tienen sólo un voto más que la derecha y la extrema derecha! Y éstas son fuerzas que no dan la bienvenida a los inmigrantes que “roban puestos de trabajo europeos”, que quieren medidas duras contra quienes son diferentes, son fuerzas para las cuales la discriminación es algo aceptable. Estoy convencida de que, al menos durante los dos primeros años de mandato, existirá una lucha permanente por la cuestión de los derechos humanos. Con un poco de suerte, una vez que las consecuencias de la crisis económica sean menores y, eventualmente, desaparezcan, será más sencillo volver a ser razonables. P@E: El llamamiento a una defensa de los derechos humanos ha sido central para la construcción de una posición autónoma por parte del PE en el campo de la política exterior. ¿Por qué, y con qué resultados, actuó así el PE? La Unión Europea tiene muchos programas con terceros países. La mayor parte -sino todos- implican financiamiento directo u otros tipos de asistencia que también suponen la transferencia de dinero. De hecho, el parlamento ha sido muy fuerte para imponer ciertos estándares referidos a los derechos humanos en estas relaciones. Creo que esto es lógico: estamos hablando del dinero de ciudadanos europeos y es normal asegurar que este dinero no se utilice para apoyar dictaduras o gobiernos que privan a sus propios ciudadanos de derechos humanos básicos. Cuando apoyan a un determinado país y a su gobierno, los Estados miembros pueden tener distintos intereses, pero nosotros, como diputados, debemos luchar por el derecho a la vida, a una vida digna, por los derechos económicos, políticos y sociales de sus ciudadanos. El problema se presenta cuando los estándares de las instituciones europeas -incluyendo el parlamento- responden a un doble discurso, cuando pedimos a personas de otras partes del mundo que hagan o respeten cosas que nosotros no seríamos capaces de pedir a nuestros propios ciudadanos. Aborrezco esa hipocresía y, durante mi último mandato, mientras trabajaba en la comisión de Desarrollo, he tenido que batallar constantemente contra ella. Además, personalmente, considero que es normal también controlar cómo se gasta el dinero. Para dar un ejemplo reciente, podemos traer el caso de las elecciones parlamentarias que en abril de 2009 tuvieron lugar en la República de Moldavia. En aquella ocasión, se denunció fraude y se realizaron protestas pacíficas que derivaron luego en ataques violentos contra algunos edificios públicos. La intervención de la policía fue extremadamente brutal y cientos de ciudadanos jóvenes (y muy jóvenes), junto con una gran cantidad de adultos, fueron detenidos y violentamente golpeados. La brutalidad policial tuvo como consecuencia la muerte de al menos dos personas y cientos de heridos de gravedad. Bien, se descubrió luego

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 que Modalvia era beneficiaria de millones de euros en concepto de asistencia. Entre otras aplicaciones, esta asistencia se volcaba en…el entrenamiento de agentes de policía con el objetivo de que supieran cómo actuar en situaciones de ese tipo, cómo evitar la brutalidad y el uso excesivo de la fuerza. Situaciones como éstas no son solo irónicas, sino preocupantes. P@E: ¿La defensa de los derechos humanos es una política partidaria? ¿Cuánto influyen la pertenencia a un partido político, el origen territorial y las creencias religiosas al momento de determinar la posición de un parlamentario sobre estos temas? ¡Me atrevo a decir que ni siquiera la pertenencia política es tan sensible y abierta a los debates y políticas partidarios como la cuestión de la defensa de los derechos humanos! He trabajado casi toda mi vida con organizaciones de la sociedad civil dedicadas a este tema (tanto a nivel nacional, como europeo e internacional -de hecho, me volqué a la actividad política recién en 2007) y, por supuesto, ya sabía que el universalismo de los derechos humanos -aun cuando es considerado un principio importante- no es muy reconocido, ni respetado. Con cierta inocencia, ¡al menos esperaba que fuera admitido por todos en Europa! ¡Qué gran error! Desde diciembre de 2007, cuando me convertí en miembro del PE, me he dado cuenta de que la ideología política juega un rol fundamental. Y está íntimamente relacionada con la religión, que tiene una gran influencia sobre la ideología política, sin importar en qué medida esto se reconozca o no. Los partidos conservadores (la derecha y, por supuesto, la extrema derecha) son mucho más limitados en la forma de ver los derechos humanos, permitiendo una intromisión muy grande por parte del estado en nuestra vida privada, combatiendo la discriminación a partir de unos pocos criterios -y, más en los papeles que en los hechos, sin ningún tipo de castigo cuando esta discriminación tiene lugar. Asimismo, me he dado cuenta de que el origen territorial es también muy importante en Europa. El voto del electorado es extremadamente importante si uno quiere ser elegido. Me sorprendí por la actitud de un colega que tiene una mentalidad muy abierta pero que, justo antes de las elecciones, votó en manera muy extraña sobre muchas medidas anti-discriminatorias. Cuando le pregunté por qué había votado de ese modo, me contestó que su electorado era conservador y, aun cuando su partido fuera mucho más liberal, ¡tenía que prestar atención a las sensibilidades locales! ¿Se puede engañar a los votantes de ese modo? Yo recibo muchas críticas en mi país por mi lucha para que los derechos humanos sean respetados sin ningún tipo de discriminación en todos los terrenos, pero realmente espero que aquellos que me votaron hayan entendido que los derechos humanos deben ser para toda la sociedad, no sólo para algunos elegidos. P@E: La mayor parte de los derechos humanos reconocidos a los ciudadanos europeos son garantizados por su jurisdicción nacional y el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos atiende acusaciones referidas a violaciones de aquellos derechos incluidos en la Convención Europea de Derechos Humanos. ¿Cuál es entonces el rol específico del PE en este tema? En un mundo ideal -incluyendo a Europa-, los derechos de los ciudadanos deberían ser garantizados por sus parlamentos nacionales, gobiernos y tribunales. Lo cierto es que esto no siempre ocurre. Por supuesto, en términos generales, la legislación de los estados europeos es mucho más cuidadosa cuando se refiere a derechos humanos, y muchos tribunales nacionales protegen estos derechos, pero si uno mira la cantidad de casos presentados ante el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, se dará cuenta de que los reclamos sobre violaciones de derechos humanos son muy numerosos. El Tribunal constituye una jurisdicción supranacional que a lo largo de décadas ha logrado, a través de sus decisiones, desarrollar los estándares para la legislación interna y para la interpretación sobre derechos humanos. Este Tribunal -a pesar de ser un órgano del Consejo de Europa-

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Cuando apoyan a un determinado país y a su gobierno, los Estados miembros pueden tener distintos intereses, pero nosotros, como diputados, debemos luchar por el derecho a la vida, a una vida digna, por los derechos económicos, políticos y sociales de sus ciudadanos.

tiene también la principal jurisdicción sobre derechos humanos para la Unión Europea. Al mismo tiempo, el rol del PE es muy importante y, luego de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, su rol será aun más importante. Porque la Unión Europea legisla ahora para los 27 Estados miembros sobre un gran número de casos. Y el parlamento participa en el proceso de co-decisión en alrededor del 70% de los casos, muchos de ellos con un impacto directo sobre nuestros derechos. P@E: La política migratoria parece haber movido el foco de su atención de la integración de los inmigrantes en sus nuevos hogares a la represión de la inmigración ilegal. La “directiva retorno” del último año provocó mucho debate sobre esta cuestión. Luego de los atentados terroristas de septiembre de 2001, algunos vinculan este cambio al miedo por posibles nuevos ataques. Otros, a la escalada en la cantidad de inmigrantes ilegales que llegan a Europa y la crisis que enfrentan los países de destino; y, finalmente, otros lo atribuyen a la creciente popularidad de los partidos de derecha. ¿Qué piensa sobre esto? No creo que en este momento tengamos una auténtica “política migratoria europea”. Sin embargo, en los últimos dos o tres años, la idea sobre la que se apoyaron muchas de las iniciativas legislativas fue el desarrollo de una política europea con dos objetivos: por un lado, alentar la inmigración legal y, por el otro, combatir la inmigración ilegal. Y este enfoque continuará a nivel de la Unión Europea. Sin embargo, hasta el momento, la directiva “tarjeta azul” no ofrece a los inmigrantes legales suficientes garantías y no ofrece un incentivo demasiado alto para que los trabajadores calificados sientan interés en venir a Europa; al mismo tiempo, la directiva retorno decepcionó a casi todos. De todos modos, es justo decir que esta directiva pretendía establecer al menos un estándar mínimo para aquellos estados en los que ésto no existía (por ejemplo, en algunos países, los inmigrantes pueden permanecer durante meses en prisión sin ser procesados). Sin embargo, cuando Italia, hace algunos meses, puso en práctica un

régimen peor, convirtiendo el hospedaje de inmigrantes ilegales en un crimen penado con la prisión y la confiscación de la propiedad, no invocó la directiva retorno. Simplemente respondió a un increíble sentimiento anti-inmigratorio presente en la mayoría de la población que sostiene el gobierno de derecha de Silvio Berlusconi. No creo que los sentimientos anti-inmigratorios que, desafortunadamente, están presentes en casi todos los países europeos, tengan mucho que ver con los ataques terroristas. Creo que la inmigración es el resultado directo de una política mundial que no ayuda a ciertos continentes -por ejemplo a África- a satisfacer las necesidades básicas de sus poblaciones. Otra causa son las guerras regionales, que tienen como resultado la muerte de decenas de miles de personas cada año y una inimaginable cantidad de violaciones a los derechos humanos. Al mismo tiempo, vemos cómo algunos gobiernos europeos son incapaces de poner en práctica políticas que aseguren una gradual, pero auténtica, integración de inmigrantes. Esto muchas veces conduce a un aumento de la criminalidad, especialmente en tiempos de crisis económica. En ausencia de políticas reales dirigidas a limitar los efectos sociales de la crisis, los partidos de derecha utilizan a los inmigrantes como chivo expiatorio y ofrecen así la solución más sencilla: prohibir su acceso. Esto explica su popularidad entre la gente que teme por su propio futuro y no comprende las verdaderas causas de lo que está sucediendo en el mundo. Europa no cerrará sus puertas, pero me temo que hará más difícil el proceso para la entrada legal de inmigrantes, lo que, por supuesto, no impedirá que miles de personas sigan poniendo en riesgo su vida en el intento de seguir ingresando a Europa. Necesitamos un enfoque para el desarrollo constructivo en África, en América Latina y en Asia. Y éste tiene que venir tanto de Europa como de los países subdesarrollados. Sé que algunos países hacen del derecho a inmigrar un derecho constitucional, mientras que deberían más bien asegurar el derecho a una vida decente en cada uno de ellos. Al menos, en mi opinión, este debería ser el rol de un gobierno.

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 Si es verdad que el de diputado es un oficio que se aprende con el ejercicio, Hans-Gert Pöttering es, sin duda alguna, uno de los más experimentados entre los 736 miembros de la séptima legislatura del Parlamento Europeo. Pöttering fue elegido en la bancada del Partido Popular Europeo en 1979 y, desde aquel entonces, ha sido reelecto ininterrumpidamente, desempeñándose como Presidente del Parlamento entre enero 2007 y julio 2009. La entrevista pretende poner de relieve los elementos más llamativos que forman parte de su tarea como representante de un novedoso cuerpo político, donde las reglas, por sí solas, no alcanzan a resolver el tema de la variedad de intereses. Puente@Europa (P@E): Este número de Puente@Europa celebra el trigésimo aniversario de las primeras elecciones por sufragio universal del Parlamento Europeo (PE). Como memoria viviente de la asamblea europea, nos gustaría hacerle algunas preguntas vinculadas a su experiencia en tanto diputado. Comencemos por el origen de todo: ¿cuál era su posición durante el debate político que llevó a las primeras elecciones por sufragio universal en 1979? Estaba convencido de que necesitábamos una Europa fuerte para defender nuestros valores e intereses comunes. Esto no sería posible sin un PE que jugara un rol importante y decisivo. Estaba decidido a trabajar por esta meta y a contribuir al desarrollo de un PE que tuviera influencia. P@E: ¿Cuáles eran sus antecedentes políticos al momento de asumir sus obligaciones como diputado europeo? ¿Por qué motivos eligió la arena política europea, que solía considerarse, en aquel momento, la segunda opción para una carrera política? Yo era miembro de la Unión Demócrata Cristiana (CDU, por sus siglas en alemán). Era presidente en mi pueblo natal de Bersenbrück, y portavoz a nivel europeo de la Junge Union, la organización juvenil de mi partido, en Baja Sajonia. Como he señalado antes, estaba convencido de que necesitábamos una Europa fuerte y unida. P@E: En este número reproducimos un elocuente discurso pronunciado por Louise Weiss, presidente provisional del PE, antes de la elección de Simone Veil como presidente de la primera legislatura, en ocasión de la sesión inaugural de la primera legislatura, el 17 de julio de 19791. ¿Tiene algún recuerdo de aquella sesión? ¿Cuál fue la reacción de la asamblea ante aquel discurso? ¿Cómo fue recibido por la asamblea y por usted? El discurso de Louise Weiss fue extraordinario y yo quedé muy impresionado. Ella era la memoria viviente del siglo XX. La asamblea reaccionó al discurso con fuertes aplausos. P@E: Usted fue presidente del Grupo del Partido Popular Europeo y Demócratas Europeos (PPE-DE) en el PE entre 1999 y 2007. ¿Cómo se alcanzaban acuerdos entre los partidos nacionales durante este período? ¿Cómo se desarrollaron las lealtades políticas europeas (frente a aquellas de carácter nacional) y cómo, eventualmente, lograron prevalecer? ¿Hubo temáticas más proclives a despertar sentimientos nacionalistas entre los legisladores? ¿Cómo se superaron esos sentimientos? En general, los intereses nacionalistas no eran muy fuertes en el grupo político del PPE-DE. La mayoría de las veces, prevalecieron los valores e intereses comunes europeos. En un grupo de carácter multinacional, basado en un proceso de toma de decisiones por mayoría, ningún grupo nacional cuenta con la cantidad suficiente de votos como para imponer su “interés nacional”. El voto por mayoría supone la necesidad de alcanzar compromisos.

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Las enseñanzas de una larga trayectoria Entrevista a Hans-Gert Pöttering

P@E: ¿Cuál fue el peso de las personalidades políticas importantes durante la primera legislatura (1979-1984)? ¿Cómo era visto el rol de Altiero Spinelli y su lucha por una Constitución Europea? Los grandes personajes son muy importantes en la política. Esto es así porque la confianza es crucial entre políticos. En la primera legislatura había muchos políticos que ya tenían una importante trayectoria en la arena política nacional (primeros ministros, cancilleres, etc.). Altiero Spinelli, con su idea de una Constitución Europea, pertenecía al grupo de estas grandes personalidades. En la actualidad, un edificio del PE lleva su nombre. P@E: Ud. ha sido presidente del PE entre 2007 y 2009. ¿Cuáles son las cualidades de una buena presidencia? ¿Cuáles fueron, en su opinión, sus logros más significativos y los desafíos más importantes que ha debido enfrentar? El presidente del PE debe defender al PE y su dignidad. Esto supone creer profundamente en los valores europeos, adoptar una posición moderada y buscar compromisos. El logro más importante de mi gestión como presidente fue haber logrado que el PE adoptara la legislación sobre el cambio climático. Aunque no soy un experto en cuestiones medioambientales, tuve una influencia decisiva sobre el calendario de esta legislación. De este modo, el PE presentó su posición como órgano legislativo en diciembre de 2008, permitiendo que la legislación fuera finalmente aprobada en marzo de 2009, bajo mi presidencia, luego de que hubieran terminado también los trabajos en el Consejo. P@E: Analizando su experiencia plurianual, ¿cuáles son las lecciones aprendidas? ¿De qué debe estar hecho un “buen” diputado y un “buen” parlamento? La unificación europea requiere comprensión y diálogo. Nadie puede imponer su posición a otro. Entender la posición del otro es una de las bases para alcanzar un compromiso. La política, en Europa, significa aceptar compromisos. Notas Ver, en la sección archivos, las intervenciones de Louise Weiss y Simone Veil al asumir sus funciones de presidenta pro tempore y presidenta de la primera legislatura del PE, respectivamente (Nota del Coordinador Editorial). 1

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Tu voz en Bruselas: el significado de la representación Entrevista a Richard Corbett

Richard Corbett fue diputado en la bancada de los socialistas europeos desde 1996 hasta 2009. Cuando perdió el escaño en las últimas elecciones, Mark Mardell, editor europeo del sitio web de la BBC, escribió que se había ido “una de las pocas personas que entiende y explica bien cómo trabaja actualmente el Parlamento Europeo”. La fama de Corbett radica no sólo en sus campañas políticas sino en su conocida competencia en materia de funcionamiento de la eurocámara. La densa guía al Parlamento Europeo que escribió junto a dos funcionarios veteranos, Francis Jacobs y Michael Shackleton, ha tenido siete ediciones desde su aparición, en 19901. Puente@Europa (P@E): En la sección de bienvenida de su sitio web en su período de trabajo como diputado, bajo el título “El trabajo de un miembro del Parlamento Europeo, tu voz en Bruselas”2 se podía leer: Así como Ud. elije concejales para tratar las cuestiones locales y parlamentarios para tratar cuestiones nacionales, elige miembros del Parlamento Europeo que tratan temas europeos. Su parlamentario europeo es su voz en Bruselas. No necesita ir a los diplomáticos del Foreing Office para ser representados en la Unión Europea: Ud. tiene su propio representante para su región. Los miembros del Parlamento Europeo representan circunscripciones regionales. Yorkshire y Humber, por ejemplo, eligen seis miembros. Las elecciones son por representación proporcional y cada partido nombra un grupo de candidatos. La principal función de un parlamentario europeo es votar sobre legislación europea, así como un parlamentario nacional en la Cámara de los Comunes (House of Commons) vota sobre legislación nacional. La legislación europea es vinculante dentro del territorio de la Unión Europea. P@E: En comparación con otro tipo de propaganda electoral, esta síntesis sorprende por su capacidad para expresar, aun a través de un estilo informal, una definición muy acertada del trabajo que Ud. ha realizado en Bruselas entre 1999 y 2009 como “representante” de su circunscripción. ¿Podría desarrollar un poco más la cuestión de la representación? ¿Qué ha significado para Ud. representar a su circunscripción regional durante su mandato?

informe de mis actividades, a través de encuentros, reportes escritos, un portal web, artículos en los periódicos, etc. P@E: ¿Cómo podría combinar esta visión de su tarea como miembro del Parlamento Europeo con la imagen más tradicional de diputado europeo que persigue la integración per se, teniendo como principal preocupación la creación de una “identidad” europea? No necesariamente el rol de un parlamentario europeo debe ser la búsqueda de la integración per se. Ante todo, nuestro rol consiste en utilizar nuestro criterio para representar los mejores intereses de los electores. En la práctica, esto puede significar apoyar la integración. En el contexto del Reino Unido, esto implicó, por supuesto, luchar contra los malos entendidos y la mitología que existe en torno a la Unión Europea (UE). P@E: ¿Sobre qué temas ha sido más consultado por sus votantes? ¿Cómo hizo para atender los reclamos provenientes de los grupos de presión privados y las organizaciones de la sociedad civil? ¿Sobre qué temas Ud. pudo concretamente tener alguna influencia por estar sentado en el Parlamento Europeo? Tanto los grupos de presión como las organizaciones de la sociedad civil fueron muy activos. Sin embargo, es importante recordar que son muy variados y pluralistas: queda a criterio del parlamentario escuchar todos los puntos de vista para, luego, utilizar su juicio y distinguir cuál es el interés general, teniendo en cuenta que es responsable del electorado en su conjunto y no de intereses sectoriales. Los temas más frecuentes se encontraron en el campo del medioambiente, los derechos de los consumidores, los derechos laborales, los derechos humanos en distintos países, la política regional y los subsidios, el desarrollo, el bienestar de los animales y la reforma de la UE. P@E: ¿Cómo ha hecho para consultar a su electorado sobre aquellas cuestiones en las que ha tenido que expresarse? Muchas reuniones y mucha correspondencia a través del correo y del correo electrónico. Notas

La representación de mi circunscripción (regional) ha significado varias cosas. En un sentido general, significó considerar si las propuestas de legislación y de políticas de la UE respondían al interés general y al de mi región en particular. En términos específicos, esto implicó estar a disposición de los habitantes y de las organizaciones de mi circunscripción (lo que supuso muchos encuentros y correspondencia a través del correo y el correo electrónico) y presentar un

Richard Corbett, Francis Jacobs y Michael Shackleton, The European Parliament, London, John Harper Publishing, 2007 (ed. orig. 1990). 2 Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): en el original en inglés “An MEP’s job, Your voice in Brussels”. 1

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Los funcionarios del Parlamento Europeo: intérpretes de las reglas y actores discretos de la democracia de estilo europeo

Entrevista a Dietmar Nickel

Una cámara con 736 diputados, que representan a 500 millones de ciudadanos de 27 países diferentes, necesita reglas muy sensatas para lograr resultados concretos. Éstas tienen que encontrar el equilibrio entre las dinámicas, muchas veces conflictivas, que caracterizan el trabajo diario de esta original cámara multinacional. Tienen que garantizar la unidad de Europa y la pluralidad de sus voces, la eficacia de sus actos y la representatividad de los mecanismos con que se llevan a cabo. Los funcionarios, 4600 en el Parlamento actual, son los intérpretes del reglamento interno que permite a este Moloch seguir adelante, convirtiendo reglas jurídicas en prácticas diarias de democracia. Sin un reglamento que cuidara su organización interna y funcionamiento (cuya presente edición consta de 216 artículos, organizados en 13 títulos y acompañados de 20 anexos), difícilmente podrían los diputados llevar adelante sus tareas de representación. En reconocimiento de su rol crucial, hemos querido escuchar la voz de uno de ellos, Dietmar Nickel, que ingresó al Parlamento en 1978 y vivió, así, desde el principio, la aventura del nuevo parlamento elegido a sufragio universal1. Puente@Europa (P@E): Comencemos con algunos antecedentes autobiográficos: ¿cómo comenzó a trabajar en el Parlamento Europeo (PE) y dónde se desempeñaba al momento de ingresar en la institución? Comencé a trabajar en los servicios de la Secretaría General del PE en octubre de 1978, como administrador en la secretaría de la Comisión de Energía e Investigación. Tengo una formación académica y, en aquel entonces, me desempeñaba como profesor asistente en el Instituto Universitario Europeo de Florencia, Italia2. P@E: En su opinión, ¿por qué, luego de tantos años de discusión y propuestas, se aprobó finalmente la idea de que el PE fuera elegido por sufragio universidad a mediados de los setenta, años de presunta “euroesclerosis”? La decisión sobre las elecciones directas del parlamento se tomó en el marco de una reforma de los órganos comunitarios. Los jefes de

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estado comenzaron a realizar cumbres periódicamente. A través de dos revisiones del tratado, fueron concedidos al PE poderes efectivos sobre el presupuesto, convirtiéndolo, junto con el Consejo, en co-responsable sobre cuestiones presupuestarias. Por lo tanto, se fue haciendo aun más importante contar con un parlamento que tuviera una composición fija, cosa que no podía alcanzarse con los delegados parlamentarios nacionales (siempre hay alguna campaña electoral en al menos uno de los Estados miembros). La vieja idea de elecciones directas se hizo, entonces, irresistible. P@E: ¿Cuál era el clima durante y después de las elecciones de 1979? Las elecciones de 1979 estuvieron signadas por el fuerte involucramiento de los gobiernos nacionales en un nivel que, lamentablemente, no se ha repetido desde entonces. A pesar de que el nuevo parlamento no tenía poderes adicionales, se produjo un importante cambio en la atmósfera. El grado de ambición aumentó. El presupuesto fue rechazado y se sentaron las bases para la reforma institucional. Se creó la comisión de Asuntos Institucionales, que preparó el borrador del “Proyecto de Tratado de la Unión Europea” (conocido también como “Tratado Spinelli”), adoptado en el plenario del 14 de febrero de 1984. P@E: Louise Weiss, cuyo discurso inaugural de 1979 reproducimos en este número3, se refirió a Europa como un question d’âme, haciendo referencia a la dimensión intangible de Europa y de la integración europea. Sin embargo, también señaló que los “detalles técnicos” constituyen uno de los rasgos más distintivos de sus políticas. ¿Piensa que esta dualidad aun prevalece en la Unión Europea? Sí, definitivamente. P@E: ¿Cómo enfrenta este aspecto de la integración en su trabajo cotidiano? Los detalles técnicos ocupan necesariamente una gran parte de nues-

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 tro trabajo. Nuestro desafío es no abrumarnos y poner los detalles en perspectiva. P@E: Las reglas y los detalles técnicos también son un rasgo prominente de la vida del Parlamento Europeo. Ud., como funcionario, tiene las llaves para todas ellos. ¿Cómo es su relación con los diputados sobre esta cuestión? Normalmente, los miembros del parlamento están muy complacidos cuando reciben apoyo y consejos. En efecto, es lo que esperan y lo solicitan a menudo. P@E: ¿Ellos aprecian su poder? ¿Acaso les molesta? No creo que el conocimiento de algunas reglas y cierta experiencia en estos temas sea lo mismo que tener poder. Debemos tener clara la diferencia que existe entre el nivel de una Secretaría General de apoyo y el nivel de los representantes políticos. P@E: Desde sus inicios, el PE incorporó tres áreas de actividad: representar la pluralidad de Europa (en términos de territorios, partidos políticos, grupos funcionales, género); consolidar la integración como tal; controlar y contrapesar al resto de las instituciones comunitarias (en particular a la Comisión). ¿No entran en conflicto estas tres instancias a veces? ¿Qué debe hacerse cuando esto sucede? Nunca he considerado que exista una oposición o alguna forma de competencia entre estas tres actividades. Es necesario que haya espacio para todo y, en efecto, lo hay. P@E: ¿Cuáles han sido los éxitos más relevantes experimentados por el PE en cada uno de estos campos? El lema del proyecto de Constitución era “unida en la diversidad”. Un mercado único, una moneda común, un espacio de libertad y justicia, un sistema más democrático y eficiente, proyectado por el Tratado de Lisboa, un rol cada vez más relevante en un mundo globalizado: estos no son pocos logros para una organización joven. P@E: Es bien conocido el contraste planteado por Max Weber entre las cualidades de un buen político -ira et studium4- y las de un funcionario -neutralidad. ¿Piensa que esta distinción es todavía válida? Admiro a Max Weber y aún estoy convencido sobre la necesidad de que un funcionario sea neutral. La experiencia europea, a diferencia de la de los Estados Unidos, tiene en eso uno de sus puntos fuertes5. Notas Las siguientes notas han sido compiladas por el Coordinador Editorial. Más información sobre el Instituto Universitario Europeo disponible en: http://www.eui.eu. 3 Ver, en la sección archivos, la intervención de Louise Weiss al asumir su función de presidenta pro tempore del PE. 4 “Tomar una posición, ser apasionado -ira et studium- es el elemento del político y, sobre todo, el elemento del líder político”: Max Weber, “La política como profesión”, en Id., El sabio y la política, Córdoba, Editorial Universidad Nacional de Córdoba, Encuentro Grupo Editor, 2008 (ed. orig. 1919), p. 107. 5 En el congreso norteamericano casi todo el personal está vinculado a un partido -ya sea al democrático o al republicano. Aquel que tiene la mayoría controla una porción mayor del personal. Como resultado de una elección, puede darse un cambio casi completo del personal. Esto representaría lo opuesto al principio de neutralidad del personal, que no debería verse afectado por los resultados electorales (aclaración del autor). 1 2

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REPRESENTAR ESTADOS O CIUDADANOS: LA CUESTIÓN DE LA REPRESENTACIÓN EN EL MERCOSUR Entrevista a Mariano West Presidente de la Delegación Argentina en el Parlamento del Mercosur, Mariano West se muestra como un férreo defensor de la importancia estratégica de la integración regional en América Latina. En esta entrevista, el diputado nacional argentino destaca la potencialidad del parlamento regional en tanto generador de una identidad latinoamericana, espacio de representación de ciudadanos más que de estados y promotor de necesarios abordajes regionales para aquellos problemas cuya naturaleza y alcance los convierte en cuestiones comunes: el narcotráfico, la trata de personas, la prostitución infantil, la desocupación, el medio ambiente y los recursos naturales1.

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Puente@Europa (P@E): Al referirse al debate que existió acerca de las elecciones de Brasil para Parlamento del Mercosur, el entonces presidente de la representación brasileña, diputado José Paulo Tóffano, señaló que los parlamentarios a elegirse en 2010 no serían sólo representantes de Brasil, sino que se presentarían como “mercosurianos”. En su experiencia, ¿hubo hasta ahora votaciones o actitudes de los parlamentarios que adoptaran esa perspectiva regional? ¿Cree que se han generado dinámicas que favorecieran la agrupación de acuerdo a partidos más que de acuerdo a la nacionalidad? ¿Recuerda algún caso concreto en el que esto se haya manifestado? ¿Cómo se produjo el acercamiento en ese entonces?

Efectivamente, el Parlamento del Mercosur no representa los intereses de los Estados Partes del Mercosur, sino que representa los intereses del pueblo sudamericano, de los ciudadanos de los Estados Partes, lo que significa un aporte a la calidad y equilibrio institucional del Mercosur. Concretamente, en el Parlamento del Mercosur se está dando ahora la discusión acerca de su integración, lo que ha sido un proceso arduo, pero que estamos tratando de concretar lo antes posible por los plazos que establece el Protocolo constitutivo2. Además, en Brasil, en octubre del año próximo se celebrarán las elecciones; antes de ello se debería tener aprobada la composición del Parlamento del Mercosur para hacer a nivel nacional las reformas legislativas pertinentes para poder elegir a sus parlamentarios a través del voto directo. Quienes integramos el Parlamento del Mercosur comprendimos la importancia histórica de conformar el Parlamento de acuerdo a una lógica de proporcionalidad atenuada, representando a la ciudadanía del Mercosur como órgano independiente y autónomo, que integrará la estructura institucional del Mercosur. En abril de este año, en la ciudad de Asunción, en Paraguay, aprobamos un Acuerdo Político3, a partir del cual le proponemos al Consejo del Mercado Común la composición futura del Parlamento del Mercosur, con un criterio de representación ciudadana y en el que nos comprometemos a la consolidación de la dimensión parlamentaria y judicial en el proceso de integración. En este caso, el Parlamento reflejó claramente la importancia estratégica del proceso de integración regional, porque todos tuvimos que resignar algunas posiciones nacionales para lograr el acuerdo regional. P@E: Entre las actividades que realizó el Parlamento desde su constitución hemos visto muchas declaraciones sobre asuntos de política internacional. En sus inicios, el Parlamento Europeo también elaboraba estas declaraciones; por un lado, porque eran temas en que los parlamentarios de distintos países convergían y podían generar una identidad europea; por el otro, porque eran temas que no eran abordados por otras instituciones comunitarias. ¿A qué pueden contribuir estas declaraciones en el caso del Parlamento del Mercosur? El Parlamento del Mercosur no puede estar ausente del acontecer regional e internacional, ya que en él se expresan y manifiestan las posiciones políticas de los distintos actores. Es evidente que existen declaraciones sobre asuntos de política internacional que claramente generan menos controversias entre los parlamentarios, ya sean europeos o del Mercosur, porque son preocupaciones que tenemos todos. Es difícil no estar de acuerdo sobre temas puntuales, como por ejemplo, la reciente declaración de la presidencia del Parlamento del Mercosur en apoyo al regreso del Presidente de Honduras, Manuel Zelaya4, depuesto por un golpe de estado; o sobre la felicitación al gobierno colombiano por el retorno de la senadora Ingrid Betancourt5. No siempre ha sido así; recuerdo que, en su momento, el tema de la IV Flota generó grandes discusiones en el recinto; algo similar ocurrió con los ataques al gobierno de Evo Morales en Bolivia. Son temas en los que el Parlamento del Mercosur no puede estar ausente y, a través de sus declaraciones, se hace presente de alguna forma. Es claro que estas declaraciones contribuyen al proceso de integración, a generar una identidad como pueblos latinoamericanos y dan un pronunciamiento político acerca de las posiciones que tenemos en esta parte del mundo. P@E: En los últimos años se ha señalado que el Mercosur ha abarcado temas muy variados, mientras que las presidencias pro tempore del Consejo del Mercado Común han fijado prioridades por un período de sólo seis meses, lo que impide focalizar y avanzar en algunas de ellas. ¿Cree que el Parlamento podría contribuir a orientar la agenda regional con una estrategia de más largo plazo para el proceso de integración?

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 Estoy convencido del rol del Parlamento como el representante más cabal de la sociedad y de sus intereses. Es el órgano por excelencia que representa de manera directa los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes. Su composición de acuerdo a la “proporcionalidad atenuada” y a la elección de sus miembros por sufragio universal directo significarán para la ciudadanía del Mercosur un aporte a la calidad y al equilibrio institucional del proceso de integración, creando un espacio común en el que se reflejarán el pluralismo y las diversidades de la región y que contribuirán a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas. P@E: Una estrecha relación entre el parlamento regional y los parlamentos nacionales es importante en tanto que permite la socialización de los temas regionales a nivel nacional -algo que, por ejemplo, facilita la incorporación de las normas- y en tanto que permite analizar si ciertos temas nacionales pueden encontrar una solución más efectiva a nivel regional. ¿Cuál ha sido hasta el momento la experiencia en el vínculo entre parlamentos nacionales y regionales? Es clara la importancia de fortalecer el ámbito institucional de cooperación interparlamentaria para avanzar en los objetivos previstos de armonización de las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la normativa del Mercosur, que requieran aprobación legislativa. Sin dudas, es necesario estrechar relaciones entre los parlamentos nacionales y el parlamento regional. Hoy por hoy, nosotros somos parlamentarios de ambas instituciones, excepto en el caso del Paraguay, que ya cuenta con parlamentarios que son exclusivamente del Mercosur. En el futuro, será necesario establecer vínculos institucionales para facilitar los mecanismos de internalización de normas que están presentes en el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur y que permitirán un mayor nivel de normas regionales. P@E: ¿Cuáles son los temas que cree que podrían recibir un tratamiento más eficaz a nivel regional? ¿Por qué? Hay, efectivamente, temas que a nivel regional que podrían tener un tratamiento más eficaz. Se trata de problemáticas comunes, como el narcotráfico, la trata de personas, la prostitución infantil, la desocupación, el medio ambiente, la defensa de nuestros recursos naturales como el agua, el Amazonas, el Acuífero Guaraní y la energía, etc. Siempre existen más temas por tratar a nivel regional que muchas veces, por falta de tiempo o por cuestiones nacionales que nos afectan más inmediatamente, no podemos atender con la atención que nos gustaría, pero éstas son cuestiones que se van a ir resolviendo, sobre todo cuando el Parlamento esté compuesto por parlamentarios que sean elegidos directamente por el pueblo y tengan dedicación exclusiva. P@E: En tanto parlamentario regional, ¿qué intereses considera que debe representar (políticos, sectoriales, sociales, territoriales)? ¿Se asocia a estos tipos de representación clásica una representación universalista del interés por el desarrollo mismo proceso de integración? Como parlamentario represento al pueblo del Mercosur, pero es claro que estamos en un proceso de integración regional donde hay mucho camino por recorrer. Sin dudas, en mi caso particular, hay una vocación por el proceso de integración porque considero que es parte de nuestro destino histórico, la Patria Grande Sudamericana, que nuestros antepasados nos legaron. En todos los que lucharon por la causa popular y por la liberación nacional está presente la idea de la integración y de juntar lo que se disgregó en el siglo XIX, con la emancipación nacional del imperio español.

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Ahora bien, todo parlamentario en tanto representante del pueblo, defiende determinadas posiciones, en función de su historia personal, su percepción del proceso y sus ideas políticas. Desde un punto de vista personal, sería mucho más productivo para la consolidación de la integración, no sólo del Parlamento, sino de nuestros pueblos, que se priorizaran las representaciones políticas y no se reprodujeran las lógicas territoriales. En este sentido, el Parlamento puede reunir voluntades e ideas similares que provengan de distintas regiones del Mercosur, con lo cual se puede superar la lógica intergubernamental que ha caracterizado a la integración en nuestros países. Por eso, el Parlamento del Mercosur ha aprobado la propuesta de representación ciudadana o de proporcionalidad atenuada, de modo de seguir construyendo y fortaleciendo la representatividad regional en el Parlamento. P@E: Por último, ¿qué relación mantiene con el Parlamento Europeo? Desde siempre el Parlamento del Mercosur ha estado vinculado al Parlamento Europeo. Concretamente, existe la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (EuroLat)6 en la que el Parlamento del Mercosur participa en calidad de miembro de pleno derecho y es la institución parlamentaria de la Asociación Estratégica Birregional Unión Europea - América Latina y el Caribe, que realiza cumbres de presidentes, jefes de estado y altos funcionarios de ambas regiones, con el propósito de relanzar las negociaciones para nuevos acuerdos. EuroLat, por su parte, tiene en su naturaleza y objetivos contribuir al refuerzo, desarrollo y visibilidad de la Asociación como institución de consulta, control y seguimiento de la misma y sus cumbres respectivas. Por ejemplo, uno de los últimos temas aprobados en la tercera sesión plenaria ordinaria, que se llevó adelante entre el 6 y el 8 de abril de 2009, en Madrid, fue la Resolución “Asuntos referentes al agua en las relaciones UE-LAC”, sobre la base del informe de la comisión de Asuntos Sociales, Intercambios Humanos, Medio Ambiente, Educación y Cultura. Asimismo, en el año 2008, viajé como miembro de la Delegación Argentina a Bruselas, en una visita que el Parlamento del Mercosur realizó a las distintas sedes de la Unión Europea, entre ellas, la sede del Parlamento Europeo. Siempre estamos observando el proceso europeo con mucha atención e interés a partir de lo que han logrado desde la decisión de integrarse. Sin embargo, consideramos que cada proceso tiene sus particularidades y es necesario marcar claramente esas diferencias.

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Notas Las siguientes notas han sido compiladas por el Coordinador Editorial. 2 Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, MERCOSUR/ CMC/DEC. Nº23/05 [disponible en http://www.parlamentodelmercosur.org/archivos_estaticos/PROTOCOLO_ES.pdf]. 3 “Acuerdo político para la consolidación del Mercosur y proposiciones correspondientes”, del 28 de abril de 2009 [disponible en http://www.parlamentodelmercosur.org/archivos/ Acuerdo%20Pol%C3%ADtico.pdf]. 4 Parlamento del Mercosur, Declaración 7/2009, del 17 de agosto de 2009; y Parlamento del Mercosur, Declaración 8/2009, del 19 de octubre de 2009. 5 Parlamento del Mercosur, Declaración 17/2008, del 18 de agosto de 2008 [disponible en http://www.parlamentodelmercosur.org/archivos/DECL.%2017%202008.pt.pdf]. 6 Ver en este mismo número, el artículo de José Javier Fernández Fernández, “La Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana: génesis y metodología de trabajo”. 1

LA ASAMBLEA PARLAMENTARIA EURO-LATINOAMERICANA: GÉNESIS Y METODOLOGÍA DE TRABAJO José Javier Fernández Fernández1

ara acompañar el diálogo político al más alto nivel entre la Unión Europea (UE) y América Latina y el Caribe (ALC) -que tiene lugar en el marco de las cumbres UE-ALC, en los encuentros ministeriales del Grupo de Río, del Proceso de San José, de los encuentros entre la UE, con los distintos bloques regionales (Mercosur, Comunidad Andina de Naciones y Centroamérica) y con los países asociados individuales (México y Chile) y, más recientemente, en el contexto del nuevo diálogo político estructurado entre la UE y sus dos socios estratégicos en América Latina (Brasil y México)- se ha llevado a cabo la puesta al día del diálogo interparlamentario con la creación de la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (EuroLat) en octubre de 2006, que se constituye así en la dimensión

parlamentaria de la Asociación Estratégica UE-ALC. La creación de la EuroLat se basó en las conclusiones de la cumbre de Viena de mayo de 2006, explicitadas con mayor concreción en la declaración que puso fin a la Cumbre de Lima en mayo de 20082. Las Declaraciones de Viena y Lima constituyen pues los fundamentos políticos e institucionales de la nueva Asamblea. Con su creación, se ha producido un salto cualitativo decisivo en relación con las XVII Conferencias Interparlamentarias UE-AL celebradas bianualmente entre 1974 y 2005, que tuvieron como protagonistas desde la primera de ellas, celebrada en Bogotá en julio de 1974, al Parlamento Europeo (PE) y al Parlamento Latinoamericano (Parlatino, constituido el 7 de diciembre de 1964 en Lima, Perú).

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A ellos se sumaron en fechas posteriores los restantes parlamentos regionales de integración en América Latina, concretamente el Parlamento Andino (Parlandino3), el Parlamento Centroamericano (Parlacen4), y la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur5 (a la que reemplazó el nuevo Parlamento de Mercosur: Parlasur6). Las conferencias interparlamentarias han sido, pues, el antecedente inmediato de la nueva Asamblea, además de contribuir durante largos años al desarrollo de una parte sustancial del acervo de las relaciones UE-AL. De hecho, durante más de 15 años las Conferencias Interparlamentarias fueron el único marco de diálogo político institucionalizado birregional7. Sin embargo, la necesidad de establecer un mecanismo de seguimiento y control parlamentario de la Asociación Estratégica Birregional proclamada por las cumbres UE-ALC hizo imprescindible un salto cualitativo en el ámbito interparlamentario birregional, y esta es la razón de ser de la creación de la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana, cuya sesión constitutiva tuvo lugar en Bruselas los días 8 y 9 de noviembre de 2006. Génesis de la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana La propuesta inicial de constitución de una asamblea transatlántica Euro-Latinoamericana se formuló en la Resolución del PE del 15 de noviembre de 2001 sobre una Asociación global y una Estrategia Común para las relaciones entre la Unión Europea y América Latina, preparada en ocasión de la II Cumbre UE-ALC de 2002 en Madrid8. Por primera vez, el párrafo 9 de dicha resolución propuso a la Cumbre la sustitución del mecanismo de las Conferencias Interparlamentarias por una Asamblea Euro-Latinoamericana integrada por igual número de parlamentarios del PE, del Parlatino, así como de los restantes parlamentos de integración. La Asamblea debería funcionar en pleno y en comisiones, y celebrar sus reuniones con periodicidad anual. Esta propuesta inicial no fue recogida por la Cumbre de Madrid, pero fue en cambio inmediatamente retomada por los parlamentos de integración en ALC, pasando a convertirse en una propuesta conjunta de los parlamentarios de ambos lados del Atlántico, que fue reiterada en cada una de las sucesivas reuniones interparlamentarias, como la de Puebla (México), en marzo de 2004, la XVII Conferencia celebrada en Lima, entre los días 14 al 16 de junio de 2005, y la reunión interparlamentaria celebrada en Bregenz (Austria), entre los días 24 y 25 de abril de 2006. La propuesta de creación de la Asamblea fue reiterada nuevamente en la Resolución del PE de 27 de abril de 2006 sobre una Asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina9, preparada por el mismo ponente y que contenía los puntos de vista del PE para la Cumbre de Viena a celebrar apenas dos semanas más tarde. El párrafo 16 de la resolución proponía nuevamente que la Asamblea Euro-Latinoamericana se configurase como el órgano parlamentario de la asociación estratégica, dotada de toda una serie de competencias de naturaleza consultiva y evolutiva, incluidas las de foro parlamentario de debate y control de las cuestiones relativas a la asociación estratégica, así como las de seguimiento y control parlamentario

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 de los acuerdos de asociación ya en vigor o en curso de negociación o revisión mediante la participación de las comisiones parlamentarias mixtas previstas en los mismos. En la misma resolución (párrafo 15), el PE agradecía a la Comisión su apoyo expreso a la creación en Viena de la Asamblea y pedía a la Cumbre una decisión expresa de creación de EuroLat, en línea con la reiterada demanda de los parlamentos euro-latinoamericanos de integración. Fruto de todo ello, los jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Viena el 12 de mayo de 2006 en el marco de la cumbre, “tomaron nota con interés” de la propuesta de la XVII Conferencia Interparlamentaria ALC-UE de crear una Asamblea Euro-Latinoamericana10. Tales términos fueron considerados suficientes por los parlamentos y congresos involucrados para proceder a la creación de la Asamblea a la mayor brevedad posible. Así lo expresó en nombre de todos ellos el entonces presidente del PE, Josep Borrell, en su discurso de clausura ante la cumbre, verdadero precedente político e institucional, quien lo reiteró además en un comunicado de prensa posterior. Así lo interpretó también en nombre de la presidencia austríaca del Consejo de la Unión la entonces ministra de Asuntos Exteriores, Ursula Plassnik, quien en su comparecencia el día 30 de mayo de 2006 ante la comisión de Asuntos Exteriores del PE se refirió a los trabajos preparatorios que desde el lado parlamentario fluyeron a la cumbre y de los que tomaron debida cuenta los participantes en la misma, así como a la necesidad de que la dimensión parlamentaria fuera desarrollada y puesta en marcha a partir de la cumbre. Así lo interpretaron también la Secretaría General del Consejo y la Comisión Europea, y en primer lugar la comisaria de Relaciones Exteriores y Política de Vecindad, Benita Ferrero-Waldner, quien repitió en numerosas ocasiones ante diversos órganos del PE que la creación de la nueva asamblea constituyó sin duda uno de los mayores logros de la Cumbre de Viena. En consecuencia, a propuesta del ponente citado, recogida en un memorando del 19 de mayo de 2006, refrendada por una recomendación de la comisión de Asuntos Exteriores del PE el 22 de junio siguiente, se procedió a la creación de un grupo técnico de trabajo encargado de llevar a cabo las tareas iniciales necesarias para la puesta en marcha de la Asamblea. Participaron en los trabajos del grupo técnico, compuesto por 6 representantes por cada uno de los dos componentes, el PE, el Parlatino, el Parlandino y el Parlacen. En su reunión de Cartagena de Indias del 4 al 6 de agosto de 2006, el grupo técnico decidió la aprobación de sendos proyectos de Acta Constitutiva y de Reglamento Provisional de la Asamblea y la convocatoria, a efectos de su aprobación y ratificación, de la sesión constitutiva de la misma los días 8 y 9 de noviembre de 2006 en la sede del PE en Bruselas. Esta sesión constitutiva fue preparada y organizada por el secretariado y representantes del grupo técnico de trabajo en una reunión previa celebrada en San Pablo (Brasil) los días 13 y 14 de octubre de 2006. Posteriormente a dicha sesión constitutiva siguieron la primera sesión plenaria ordinaria en Bruselas los días 18 a 20 de diciembre de 2007, y poco después, la segunda sesión plenaria ordinaria en

[…] sus funciones de “foro parlamentario de debate” [son las] de “institución parlamentaria” de la asociación estratégica birregional así como de “control y seguimiento parlamentario” de todas las cuestiones relativas a la asociación estratégica birregional. 32 Puente@Europa

Lima del 29 de abril al 1 de mayo de 2008. Pocos días después de esta sesión plenaria en Lima llegó el espaldarazo definitivo a la EuroLat con la V Cumbre UE-ALC, al recoger el párrafo 55 de la Declaración de Lima la satisfacción de los jefes de estado y de gobierno por el rápido establecimiento de la Asamblea, tomar nota de las resoluciones adoptadas e invitar a las instituciones y mecanismos de integración en América Latina y Europa a colaborar estrechamente con la Asamblea. Se reconocía así la seriedad y determinación con la que la Asamblea había iniciado sus trabajos y, sobre todo, se legitimaba e institucionalizaba la Asamblea al nivel más elevado, esto es, la propia cumbre. La tercera sesión plenaria ordinaria se celebró del días 6 al 8 de abril de 2009 en la sede del Congreso en Madrid. Naturaleza y objetivos EuroLat es de naturaleza paritaria y como tal está integrada por igual número de parlamentarios del PE, por un lado, y, por otro, de miembros de los parlamentos latinoamericanos de integración (Parlatino, Parlandino y Parlacen desde 2006 y, a partir de abril de 2009, también del Parlamento de Mercosur), así como por representantes de los congresos de México y Chile en razón de sus acuerdos de asociación con la UE. En cuanto a su última razón de ser, la Asamblea constituye la “dimensión parlamentaria de la asociación estratégica birregional” proclamada por las cumbres UE-ALC. Y a dicho objetivo van encaminadas sus funciones de “foro parlamentario de debate” (consustancial a las anteriores conferencias interparlamentarias), de “institución parlamentaria” de la asociación estratégica birregional (durante largo tiempo concentrada sólo en el marco ministerial e intergubernamental), así como de “control y seguimiento parlamentario” de todas las cuestiones relativas a la asociación estratégica birregional. Y es en este contexto en el que hay que entender las competencias de las que dispone actualmente la Asamblea, que puede adoptar resoluciones y recomendaciones dirigidas a la cumbre UE-ALC y a las instituciones, órganos y grupos y conferencias ministeriales dedicadas al desarrollo de la asociación, incluidos el Grupo de Río y el Proceso de San José. Además, la Asamblea tiene también competencia para emitir dictámenes y propuestas de adopción de medidas concretas relacionadas con los diversos ámbitos de la asociación, a petición de la cumbre o de las conferencias ministeriales. Composición La participación en la Asamblea es voluntaria y, desde su creación en 2006, mantiene por definición un espíritu integrador y de apertura. La designación de los miembros de la Asamblea ha de producirse conforme al procedimiento que cada parlamento establezca, de manera que se refleje, en lo posible, la distribución de los diversos grupos políticos y países representados en dichos parlamentos. El número total de sus miembros se fijó inicialmente en 180, en la reunión del grupo técnico de trabajo de Cartagena de Indias de agosto de 2006. Sin embargo, dicho número hubo de reducirse a 120 (con 60 miembros por cada uno de los dos componentes) por vicisitudes internas del propio PE. Finalmente, tras arduas negociaciones y gracias a las persistentes y justificadas demandas del componente latinoamericano, su composición se fijó en 150 miembros (75 de ellos provenientes del PE y otros 75 de los parlamentos de integración y congresos antes citados) tras la reforma del reglamento de la Asamblea llevada a cabo en la sesión plenaria de Madrid en abril de 2009. De este modo se ha podido dar cabida a los nuevos miembros provenientes del Parlasur, cuya constitución fue posterior a la creación de la Asamblea. La composición de la Asamblea refleja, pues, una interesante combinación de parlamentos de integración en la UE y en AL, que se encuentran ciertamente en estadios muy diversos desde el punto de vista de sus competencias (muy extensas en el caso del PE y

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 mucho más limitadas en sus contrapartes latinoamericanas), de su composición (con miembros provenientes a veces de los propios parlamentos y otras de los congresos asociados), de su sistema de elección (directa en la mayoría de los casos y de cooptación en otros, en especial el Parlatino), así como en relación con la propia filosofía y práctica parlamentaria (con un PE claramente inspirado en el modelo de democracia parlamentaria predominante en Europa, mientras que el componente latinoamericano refleja variadas prácticas parlamentarias mucho más acordes con los regímenes presidencialistas que predominan en América Latina). En realidad, dicha complejidad y diferencia de naturaleza constituye una ventaja importante a la hora del trabajo conjunto pues permite situar, al lado de un PE mucho más asentado e influyente en términos organizativos y de competencias, al conjunto de los parlamentos de integración y congresos de América Latina, con lo que se acrecienta la mutua representatividad, legitimidad e influencia sobre el conjunto de cuestiones relativas a la asociación estratégica birregional. Naturalmente, el funcionamiento efectivo de EuroLat se vería extraordinariamente reforzado mediante el fortalecimiento de la legitimidad directa de ciertos parlamentos regionales de integración cuyos miembros no son elegidos todavía mediante sufragio universal y directo. Sobre todo, resulta imprescindible atribuir a los distintos parlamentos de integración competencias presupuestarias, legislativas y políticas plenas, empezando por aquéllos que ya son hoy total o parcialmente elegidos de forma directa, como el Parlacen y el Parlandino. Sólo así la intensificación de la cooperación interparlamentaria en el seno de la nueva asociación estratégica birregional y EuroLat podrá convertirse en la clave de bóveda del diálogo político entre los socios, a la par que el diálogo ministerial y el que corresponde a la sociedad civil. Estructura El reglamento revisado de la Asamblea aprobado en la sesión plenaria de Madrid el día 6 de abril de 2009 mantiene una estructura orgánica sumamente pragmática y más bien ligera: además de la propia sesión plenaria, la Asamblea cuenta con sendos co-presidentes, una mesa directiva, tres comisiones parlamentarias permanentes, y un co-secretariado. Desde el primer momento, en efecto, se ha optado por la economía de medios y el buen uso de los instrumentos ya existentes, evitando en particular la proliferación de órganos y de reuniones en beneficio de los trabajos de fondo de los diversos órganos de la Asamblea. Esta reúne en sesión plenaria a sus 150 miembros en principio una vez al año, alternativamente en un país de ALC, y en el PE o en un estado miembro de la UE, en este último caso previa invitación del mismo y acuerdo de las instancias competentes del PE. Dichas reuniones se organizan preferentemente en el país que organiza la cumbre UE-ALC. Dos co-presidentes de idéntico rango11 dirigen el conjunto de los trabajos de la Asamblea y la representan en el exterior y en las relaciones con las distintas instituciones y organismos de integración en Europa y América Latina. Cuentan para ello con la asistencia de 14 vicepresidentes, la mitad de los cuales son designados por los representantes del componente latinoamericano y la otra mitad por los representantes del PE, conforme al procedimiento que establezca cada uno de esos dos grupos. Co-presidentes y vicepresidentes conforman la mesa directiva de la Asamblea, a la que corresponde la coordinación de sus trabajos, el seguimiento de sus actividades y resoluciones, y el establecimiento de relaciones con la cumbre UE-ALC, el Grupo de Río, el Proceso de San José, las conferencias ministeriales y con los grupos de altos funcionarios y de embajadores. La mesa directiva es también el órgano competente en materia de composición y atribuciones de las comisiones permanentes y temporales, así como de la eventual creación de grupos de trabajo, observación de elecciones u organización de audiciones. Debe reunirse como mínimo dos veces al año, una de ellas en coincidencia con la

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[La] Asamblea y sus órganos refuerzan cada día su condición de interlocutor privilegiado y de foro preferente y adecuado para tratar los retos más importantes de una asociación birregional que agrupa a más de mil millones de habitantes, que representa casi un tercio de los estados miembros de Naciones Unidas, y que produce un cuarto del PBI mundial. sesión plenaria de la Asamblea. Con el fin de profundizar en los aspectos concretos de la asociación estratégica birregional, la Asamblea dispone además de tres comisiones parlamentarias permanentes: comisión de Asuntos Políticos, de Seguridad y de Derechos Humanos; comisión de Asuntos Económicos, Financieros y Comerciales ; y comisión de Asuntos Sociales, Intercambios Humanos, Medio Ambiente, Educación y Cultura. Al igual que la Asamblea, las comisiones funcionan de forma estrictamente paritaria (con un máximo de 50 miembros por comisión sumados ambos componentes). Las comisiones permanentes disponen de un reglamento específico y de su propia mesa directiva, integrada por dos co-presidentes de idéntico rango12 y por cuatro covicepresidentes, y deben celebrar al menos dos reuniones al año, una de ellas con ocasión de la sesión plenaria de la Asamblea. La Asamblea cuenta además con la posibilidad de constituir comisiones temporales o de seguimiento, de crear grupos de trabajo, de decidir el envío de delegaciones de observación de elecciones y de organizar regularmente audiciones sobre los diversos aspectos de la asociación estratégica birregional. Hasta la fecha ha hecho un uso extremadamente moderado de dichas posibilidades, habiendo creado únicamente dos grupos de trabajo. El primero de ellos, el grupo de trabajo para la revisión del reglamento, fue decidido por la mesa directiva de la Asamblea el día 29 de abril de 2008, en Lima, y sus trabajos culminaron antes del transcurso de un año, con la presentación de una propuesta de reglamento revisado a la mesa directiva celebrada en Antigua (Guatemala), el día 26 de febrero de 2009. Posteriormente, el pleno de la Asamblea votó la propuesta de reglamento modificado el día 6 de abril en Madrid, antes del inicio de la tercera sesión plenaria ordinaria. El segundo de los grupos de trabajo, el grupo de trabajo sobre migración en las relaciones UE-ALC fue decidido por la mesa directiva en la misma reunión de 26 de febrero de 2009, con una composición paritaria de doce miembros y un mandato bien preciso. Este grupo deberá presentar sus recomendaciones a la mesa directiva con antelación suficiente para que el pleno de la Asamblea pueda pronunciarse durante la próxima sesión plenaria ordinaria en mayo de 2010. Por último, la Asamblea cuenta con un co-secretariado, compuesto por funcionarios de los dos componentes de la Asamblea y que debe garantizar la preparación, buen desarrollo y seguimiento de los trabajos de aquélla y de sus órganos. No se trata, sin embargo, de una secretaría centralizada, por lo que la remuneración y otros gastos de los miembros de la misma corren por cuenta de los respectivos parlamentos de origen. La Asamblea no cuenta por el momento con una estructura

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propia de grupos políticos. Aunque la delegación del PE sí funciona internamente de conformidad con su propia distribución por grupos dentro del parlamento, el componente latinoamericano no está todavía en condiciones de hacerlo, por lo que sus pautas de actuación tienden todavía a manifestarse en clave regional y aún nacional, más que ideológica. Ello no impide, sin embargo, que se produzca de forma cada vez más frecuente un trabajo conjunto por familias políticas internas dentro de la Asamblea, todavía no muy estructurado formalmente, pero a menudo sumamente efectivo. En resumen, desde la creación de la Asamblea, en noviembre de 2006, ésta ha celebrado cuatro sesiones plenarias, de las cuales tres han tenido lugar en Europa (Bruselas, en 2006 y 2007, y Madrid en 2009), y una en América Latina (Lima en 2008, días antes de la V Cumbre UE-ALC). Cada una de las tres comisiones permanentes se ha reunido ya en siete ocasiones, de las cuales cuatro en Europa (Bruselas en 2006, 2007 y 2008, y Madrid en abril de 2009) y tres en América Latina (Quito en 2007, Lima en 2008 y Panamá en octubre de 2009). Por su parte, la mesa directiva de la Asamblea se ha reunido en diez ocasiones, de las cuales cinco en Europa (Bruselas en 2006, 2007 y dos veces en 2008, y Madrid en abril de 2009) y otras cinco en América Latina (en México D.F. en 2007, Santo Domingo y Lima en 2008, y Antigua y Panamá en 2009). A su vez, el grupo de trabajo para la revisión del reglamento se reunió en tres ocasiones, dos en Europa (las dos en Bruselas en 2008) y una en América Latina (Antigua en 2009), siempre en paralelo a las reuniones de la Mesa Directiva. Del mismo modo, el Grupo de Trabajo Migración se ha reunido ya en tres ocasiones, dos en Europa (Madrid, en abril de 2009) y una en América Latina (en Panamá en octubre de 2009). Por cierto que es interesante constatar que para llevar a cabo ese total de cuarenta y una reuniones conjuntas, el componente europeo de la Asamblea ha necesitado desplazarse en ocho ocasiones, y pocas veces más el componente latinoamericano, lo que habla bien de los criterios de racionalidad y efectividad con los que se llevan a cabo los trabajos de la Asamblea, especialmente si se la compara con otras Asamblea paritarias del mismo tipo. En el plano interno, la delegación del PE para la Asamblea, integrada por 75 miembros titulares y otros tantos suplentes, celebró dos reuniones en 2006, cuatro en 2007, diez en 2008, y cinco en 2010, año electoral, lo que explica a su vez tanto su progresivo dinamismo como las razones políticas y organizativas de su importante peso específico en los trabajos de EuroLat.

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 Metodología de trabajo de la Asamblea Por encima de cualquier otra consideración, la progresiva puesta en marcha de la Asamblea y su funcionamiento día a día se han revelado un excelente ejercicio de pedagogía parlamentaria para los dos componentes de la misma, que han aprendido a conocerse en profundidad y a valorar mejor sus diferencias y matices, al tiempo que van desarrollando y perfeccionando mecanismos específicos para su trabajo conjunto. En el plano organizativo, la Asamblea desarrolla sus tareas sobre la base de un programa anual de actividades negociado previamente por los dos componentes de la Asamblea y sometido después a la aprobación de la mesa directiva de la misma. Además, y por lo que al componente europeo se refiere, el programa ha de ser aprobado también por la conferencia de presidentes del PE y por la mesa de dicha institución, toda vez que del programa de actividades resultan los correspondientes gastos financieros derivados de la participación de la delegación permanente del PE en la Asamblea. Naturalmente, a la hora de confeccionar el programa anual se presta especial atención al refuerzo de la visibilidad e impacto de los trabajos de la Asamblea, en particular tratando de acercar lo más posible la fecha y lugar de celebración de la sesión plenaria ordinaria a los de la cumbre UE-ALC los años en que ésta tiene lugar. Así se hizo con ocasión de la segunda sesión plenaria, celebrada en Lima apenas dos semanas antes de la V Cumbre UE-ALC de 16 y 17 de mayo de 2008, y otro tanto se intenta para la cuarta sesión plenaria, prevista para los días 13 a 15 de mayo de 2010 en Sevilla, a escasos días de la celebración de la VI Cumbre UE-ALC en Madrid los días 17 y 18 de mayo siguientes. El peso principal de los trabajos de preparación de las resoluciones y recomendaciones de la Asamblea recae en sus tres comisiones permanentes. En efecto, la Asamblea se pronuncia esencialmente sobre la base de los informes y propuestas de resolución y/o de recomendación preparados por las comisiones permanentes, aunque puede aprobar también propuestas de resolución sobre cuestiones urgentes presentadas directamente ante el pleno, declaraciones y mensajes a la cumbre y en su caso a la reunión ministerial UE-Grupo de Río. Además, cada una de las comisiones permanentes examina regularmente documentos de trabajo sobre diversos temas de actualidad y debate, así como otras cuestiones urgentes. Todos estos trabajos se llevan a cabo de forma conjunta desde el primer momento, a cuyo efecto se nombran co-ponentes en representación de los dos componentes de la Asamblea, encargados de la elaboración conjunta de informes y documentos de trabajo, de la negociación y discusión de las subsiguientes enmiendas, así como de la indicación de voto para las listas de voto que sobre cada uno de los textos sometidos a escrutinio preparan los co-presidentes de la comisión correspondiente. La complejidad de los trabajos de la Asamblea y sus órganos se ve notablemente complicada por causa de la diversidad lingüística que caracteriza a la delegación permanente del PE, que supone la mitad de la Asamblea y cuyo perfil lingüístico abarca actualmente diecisiete lenguas oficiales de la Unión. Ésta es la razón por la que, aunque todas las lenguas oficiales de la UE son también lenguas oficiales de la Asamblea, sólo el español, el portugués, el francés y el inglés han sido reconocidas como lenguas de trabajo de la misma. En la práctica, ello significa que, en principio y para las reuniones celebradas fuera de la sede del PE, se ofrece únicamente interpretación en las cuatro lenguas de trabajo citadas, mientras que cuando las reuniones de la Asamblea se celebran en el PE se ofrece interpretación hacia el conjunto de las lenguas oficiales que constituyen el perfil lingüístico de la delegación del PE, según las posibilidades existentes. Por lo que se refiere a la traducción, el PE asume la traducción de los documentos oficiales aprobados por la Asamblea a las lenguas oficiales de la UE, así como la traducción de los documentos producidos en preparación o durante las reuniones de la Asamblea y sus órganos hacia las lenguas de trabajo de aquélla. Naturalmente, se trata de un gasto no menor pero necesario, que sin embargo recae

prácticamente de forma exclusiva sobre el PE, al ser la institución que al fin y al cabo crea la carga lingüística. Conclusiones 1. La institucionalización de EuroLat constituye uno de los resultados más notables de las cumbres UE-ALC de Viena de 11 y 12 de mayo de 2006 y de Lima de 16 y 17 de mayo de 2008. Significa, en la práctica, el reconocimiento de la Asamblea como institución parlamentaria de la asociación estratégica birregional, encargada de su control y del seguimiento parlamentario de sus actividades. 2. Los tres años de funcionamiento de la Asamblea han supuesto un salto cualitativo decisivo en relación con las diecisiete conferencias interparlamentarias bianuales desarrolladas desde 1974, así como la superación definitiva del desequilibrio existente entre los ámbitos intergubernamental y ministerial de la asociación estratégica, por un lado, y el parlamentario, por otro. Antes de la creación de la EuroLat no existía ninguna genuina vertiente parlamentaria ni un foro de encuentro efectivo entre los pilares intergubernamental y parlamentario de la asociación estratégica, vacío que la creación de EuroLat ha llenado.

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3. La puesta en marcha de EuroLat no constituye un fin en sí mismo. Su valor añadido como institución parlamentaria de la asociación depende de su capacidad real para influir y coadyuvar a la solución de los retos políticos, comerciales y sociales crecientes a los que se enfrentan los socios de ambas partes del Atlántico. Desde su creación, la Asamblea ha dado sobradas pruebas de su capacidad para constituirse en el punto de encuentro ideal para los protagonistas políticos, diplomáticos y parlamentarios más importantes de la asociación estratégica, así como para discutir y tomar posiciones conjuntas sobre algunos de los temas más actuales y sensibles que afectan a la asociación. Valga por ahora con remitir al elenco de documentos y tomas de posición adoptadas sobre los que habrá de volverse en otra ocasión13. 4. En fin, apoyándose de forma pragmática en una estructura ligera y en unos mecanismos de funcionamiento que dan prioridad al trabajo preparatorio conjunto y en profundidad por parte de sus comisiones permanentes, la Asamblea y sus órganos refuerzan cada día su condición de interlocutor privilegiado y de foro preferente y adecuado para tratar los retos más importantes de una asociación birregional que agrupa a más de mil millones de habitantes, que representa casi un tercio de los estados miembros de Naciones Unidas, y que produce un cuarto del PBI mundial. No es pues poca tarea la que tiene ante sí la Asamblea. Notas José Javier Fernández Fernández es Jefe de la Unidad América Latina en la Dirección General de Políticas Externas del Parlamento Europeo y Jefe de la Secretaría de la Delegación del PE en la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana; para más información, ver la sección Quiénes. Este texto representa únicamente los puntos de vista de su autor y no compromete al Parlamento Europeo en tanto institución. 2 Disponible en http://ec.europa.eu/external_relations/lac/docs/declaration_es.pdf. 3 Constituido el 25 de octubre de 1979 en La Paz, Bolivia. 4 Constituido el 28 de octubre de 1991 en Ciudad de Guatemala. 1

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Creada el 17 de diciembre de 1994 por el Protocolo de Ouro Preto, Brasil. 6 Constituido formalmente el día 6 de diciembre de 2006. 7 Dichas conferencias se celebraron en Bogotá (julio de 1974), Luxemburgo (noviembre, 1975), México (julio, 1977), Roma (febrero, 1979), Bogotá (enero, 1981), Bruselas (junio, 1983), Brasilia (junio, 1985), Lisboa (junio, 1987), San José de Costa Rica (enero/febrero, 1989), Sevilla (abril, 1991), Sao Paulo (mayo, 1993), Bruselas (junio, 1995), Caracas (mayo, 1997), Bruselas (marzo, 1999), Valparaíso (abril, 2001), Bruselas (mayo, 2003) y Lima (junio, 2005). 8 Fue ponente de la misma José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra (PPE-ED) [disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2002:140E:0569:0569:ES:PDF]. 9 Disponible en http://www.europarl.europa.eu/sides/ getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P6-TA-20060155+0+DOC+PDF+V0//ES. 10 Párrafo 8 de la Declaración de Viena. 11 En la actualidad, el eurodiputado José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra por parte del PE, desde el 8 de noviembre de 2006, y el senador Luis Fernando Duque García, vicepresidente del Parlamento Andino, desde el día 8 de abril de 2009, quien reemplazó al senador Jorge Pizarro Soto, presidente del Parlamento Latinoamericano, quien co-presidía desde el día 20 de diciembre de 2007 tras suceder al anterior presidente, Ney Lopes, que lo venía haciendo desde el 8 de noviembre de 2006. 12 En la actualidad, la comisión de Asuntos Políticos, de Seguridad y de Derechos Humanos está co-presidida por dos representantes del PE y del Parlacen; la comisión de Asuntos Económicos, Financieros y Comerciales por dos representantes del PE y del Parlandino; y la comisión de Asuntos Sociales, Intercambios Humanos, Medio Ambiente, Educación y Cultura por sendos representantes del PE y del Parlatino. 13 Disponibles en http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/default_es.htm.

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Esta sección incluye reflexiones teóricas y análisis empíricos que nutran el diálogo entre América Latina y Europa y que ofrezcan una base enriqucedora común para la elaboración de políticas eficaces.

Instrumentos de análisis

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Ab initio. Los orígenes de las elecciones directas para el Parlamento Europeo i por Daniele Pasquinucci

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l derecho de los ciudadanos comunitarios a elegir sus representantes para el Parlamento Europeo (PE) es el resultado de una larga batalla política impulsada en los inicios del proceso de integración. En favor de las elecciones europeas han militado distintos tipos de sujeto movidos por diversas motivaciones -a veces irreconciliables entre sí-, que podrían clasificarse en dos categorías bien distintas: por un lado, su convicción, característica de las organizaciones de inspiración federalista, de que la superación de los egoísmos nacionales debía necesariamente invocar una nueva soberanía “dont la source ne peut être que dans le suffrage universal direct”1 de una asamblea común, tal como afirmara Paul Reynaud en el Congreso europeo de La Haya de mayo de 1948; por otro lado, la idea, que gradualmente irían sosteniendo sobre todo los gobiernos, de que el “voto europeo”, aun cuando previsiblemente implicara un reequilibrio de los poderes comunitarios a favor del Parlamento de Estrasburgo, sería un modo de dar legitimación democrática al diseño institucional particular en el que se habían concretado los proyectos de integración, y que era muy distinto del que promovían tanto los federalistas como quienes apoyaban un proyecto de tipo puramente confederal. Estas distintas motivaciones, así como también las finalidades políticas implícitas en ellas, se hicieron visibles, sobre todo, en las fases en las que se discutió la elaboración de un sistema electoral común para el sufragio directo del PE. De hecho, el grado de uniformidad de la reglas de la competencia electoral ha sido siempre un indicador confiable del “europeísmo” efectivo de la elección directa. Esta última característica nunca ha sido considerada como meramente simbólica. Por el contrario, en la medida en que mejorara la consideración de los parlamentarios de Estrasburgo como representantes de una voluntad popular realmente europea (inclusive en virtud de los mecanismos de expresión de dicha voluntad) mayor sería el espacio político que se abriría para los partidarios de un incremento de las competencias del PE y de la profundización de los vínculos integradores. Las orientaciones de fondo sintetizadas más arriba ya surgen claramente durante los años cincuenta. Entre 1952 y 1960, la hipótesis de una asamblea europea elegida por sufragio universal mediante un

sistema electoral común se discute continuamente, primero, en el marco de la subcomisión de Instituciones Políticas de la Asamblea ad hoc (1952-1953) y, más tarde, en el Grupo de trabajo para las elecciones europeas, constituido en el marco de la Asamblea Parlamentaria Europea (APE), luego de la entrada en vigor de los Tratados de Roma, que tuvo lugar el 1º de enero de 1958. Junto a los temas abordados, también la composición de estos organismos -parcialmente superpuestos, debido a que, en cierta medida, estaban formados por los mismos miembros- confirma que la interrupción temporal entre el primer y el segundo intento de formulación de una “ley electoral europea” no constituye una pausa significativa que impida un análisis unitario. La subcomisión de Instituciones Políticas, surgida de la Asamblea ad hoc, constituida con el fin de elaborar una “constitución europea”, fue presidida por el demócrata-cristiano francés Pierre-Henri Teitgen. La misma interpretó su mandato dando centralidad a la cuestión de la elección directa de una asamblea popular, concebida como “idea fuerza, elemento nuevo y dinámico” de las propuestas por ella formuladas2. Los trabajos, iniciados en octubre de 1952, desembocaron en un informe general presentado por el socialista belga Fernand Dehousse3 y discutido por la Asamblea ad hoc. El texto final, aprobado en plenaria en marzo de 1953 -y denominado Proyecto de tratado relativo al Estatuto de Comunidad Europea- preveía una arquitectura institucional bastante complicada y, al mismo tiempo, con algunos puntos débiles -al menos desde una perspectiva federalista-, cuyo eje principal era el “senado de los estados”, elegido por las asambleas legislativas nacionales4, mientras que la otra rama del parlamento, la “cámara de los pueblos”, debía estar conformada a través del “sufragio universal igualitario, directo y secreto de hombres y mujeres” 5. Con relación al régimen electoral no se planteaban soluciones efectivas homogéneas; por el contrario, a la espera de una “ley de la Comunidad” que fijara los principios de una normativa electoral igual para todos, las elecciones deberían llevarse adelante en el territorio de cada Estado miembro mediante un sistema proporcional con la posibilidad de realizar alianzas políticas entre listas6. La elección de esta fórmula electoral merece algunas breves consideraciones. La misma respondía a una de las principales

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preocupaciones manifestadas en el seno de la subcomisión: cómo evitar que los partidos comunistas (bastante fuertes en términos electorales en Italia y Francia) obtuvieran escaños -y, por lo tanto, visibilidad política- en la APE. La experiencia de referencia era la reforma electoral promulgada en Francia en mayo de 1951, que consentía la posibilidad de realizar alianzas electorales entre listas con el objeto de aislar a los partidos “antisistema”, es decir a los comunistas y gaullistas (estos últimos, como es sabido, contrarios a la IV República). El sistema, en síntesis, preveía que en cada colegio, antes de las elecciones, las listas que se hubieran presentado en al menos treinta departamentos pudieran aliarse, obteniendo así la posibilidad de sumar los votos obtenidos. La coalición -o la lista única- que ganara el 50% más uno de los votos obtendría todos los diputados atribuidos a aquella circunscripción electoral; en el caso de que se tratara de una coalición, la distribución entre las listas se realizaría de manera proporcional7. Si ninguna coalición o lista juntaba la mayoría absoluta, los diputados serían divididos según un criterio proporcional mediante el sistema d’Hondt8. Es evidente que una normativa semejante favorecía a los partidos de “centro”, dotados de mayor capacidad de coalición, respecto a los “extremos”, tradicionalmente más aislados. Prueba de esto fue el hecho de que en las elecciones de la asamblea nacional francesa de 1951, el Partido Comunista Francés obtuvo el 26,9% de los votos y 107 escaños en la Asamblea nacional; el Rassemblement du peuple français -que aprovechó las “alianzas”- recibió el 21,6% y obtuvo 121 diputados. En sí mismo, este objetivo no sorprende, si consideramos que los trabajos del organismo presidido por Teitgen se desarrollaron en el contexto de la guerra fría; lo mismo ocurre cuando tenemos en cuenta la actitud antieuropeísta de los comunistas. Una vez pagado el tributo necesario a las razones del realismo político, la evaluación histórica no puede dejar de notar en qué medida los “constituyentes europeos” fueron “prisioneros del presente”. Por un lado, las fuerzas “antieuropeístas” eran sistemáticamente identificadas con los comunistas, y solo raramente con las fuerzas políticas de extrema derecha, olvidando que el proceso de integración europeo había surgido también para pacificar a un continente que había corrido el riesgo de ser unificado bajo la pax hitleriana; también es digno de reflexión el hecho de que -en el seno de la subcomisión Teitgen- uno de los más convencidos defensores de un sistema electoral dirigido a circunscribir la presencia comunista en la APE fuera el alemán Hans-Joachim Van Merkatz. Miembro del Deutsche Partei, formación nacionalista y conservadora en la que confluyeron muchos ex simpatizantes del Tercer Reich, Von Merkatz tenía un pasado filo-nazista, mientras que durante la segunda posguerra, asumió posiciones muy discutibles sobre temas como la purga o la suerte de los criminales de guerra alemanes9. La defensa de las razones de la realpolitik anticomunista, sin duda, habría podido confiarse a exponentes menos controvertidos. De todas formas, desde el momento de la entrega del Proyecto de estatuto, el 9 de marzo de 1953, por parte de Paul-Henri Spaak, presidente de la Asamblea ad hoc, a Georges Bidault, presidente a cargo del Consejo de ministros de la CECA, se manifestó claramente cuán vacilante era la voluntad de los ejecutivos nacionales para concretar el trabajo desarrollado por la Asamblea ad hoc10. La percepción fue confirmada no mucho tiempo después. De hecho, el tratado de la Comunidad Europea de Defensa cayó en agosto de 1954 por voluntad de una abigarrada coalición formada en el seno de la Asamblea nacional francesa que rechazó la ratificación11. Aquel voto marcó un pesado, aunque pasajero, compás de espera en el avance de la integración europea y naturalmente condujo al abandono, también pasajero, del proyecto de constitución de una asamblea que fuera elegida directamente. La fase de parálisis fue superada gracias a la Conferencia de Messina de 1955 y a la firma, el 25 de marzo de 1957, en Roma, de los tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y Euratom. El artículo 138 del Tratado CEE, en su inciso 3, preveía la convocatoria a elecciones europeas sobre la base de una “regla común”, cuya redacción correspondería a la APE. El poder

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 de iniciativa atribuido a la APE constituía, en aquella época, un caso único de producción normativa comunitaria12; debe señalarse, sin embargo, que su alcance estaba circunscripto en modo determinante por otro inciso de ese mismo artículo, que atribuía al Consejo de Ministros el derecho a fijar, mediante decisión unánime, “las disposiciones cuya adopción recomendaría a los Estados miembros conforme a sus respectivas normas constitucionales”. No obstante, la Asamblea se movió diligentemente y, en octubre de 1958, se dispuso a crear el Grupo de trabajo para las elecciones europeas13, presidido por el socialista belga Fernand Dehousse. Inicialmente compuesto por nueve miembros, que serían luego trece, el grupo había recibido por parte del APE la tarea de estudiar “l’ensemble des problèmes qui découlent de l’élection” y de presentar un Proyecto de convención a la comisión de Asuntos Políticos. El grupo realizó también una serie de viajes a las capitales de los seis países de la “pequeña Europa”, escuchando las opiniones de hombres de gobierno, parlamentarios, sindicalistas, académicos; naturalmente, fue atendido también el punto de vista de algunas personalidades de importancia de las instituciones comunitarias14. Los trabajos concluyeron en febrero de 1960 con la entrega de la Convención para las elecciones europeas. El texto fue discutido en la APE entre el 10 y el 17 de mayo y luego aprobado. Una vez más, la propuesta era extremadamente prudente en lo que se refiere a la uniformidad de la normativa electoral y, con el mismo criterio del proyecto redactado algunos años antes por la asamblea ad hoc, se prefiguraba un período transitorio durante el cual -con el objeto de salvaguardar la conexión entre parlamento europeo y parlamentos nacionales- un tercio de los integrantes de la nueva asamblea deberían ser elegidos entre diputados de los Estados miembro15; a pesar de esto, la Convención nunca fue aceptada por el Consejo de Ministros, sobre todo por la oposición de Francia -en cuya presidencia se encontraba, desde 1958, el general De Gaulle-, temerosa de los efectos potencialmente expansivos que podría tener el sufragio universal sobre los poderes y competencias de la asamblea de Estrasburgo. El vulnus causado al Tratado CEE fue denunciado, a lo largo de los años sesenta, por el PE, las organizaciones y las personalidades europeístas y federalistas, así como por algunos sectores de la opinión pública16. Además, sobre todo para el federalismo organizado, la convocatoria a elecciones directas del PE había representado desde siempre un objetivo prioritario. En este sentido es necesario al menos recordar la iniciativa del Movimiento Federalista Italiano, que presionó a favor de una elección “unilateral” que desembocó en un diseño de ley de iniciativa popular presentado al presidente del Senado, Amintore Fanfani, en junio de 196917. El ejemplo de los federalistas italianos ofreció las bases para acciones legislativas similares promovidas en otros países de la Comunidad Europea, dirigidas a superar, en el plano nacional, el veto gubernamental a la organización del voto europeo. Las elecciones europeas volvieron efectivamente a la agenda comunitaria recién a comienzos de los años setenta. Varias fueron las razones del cambio; la más importante fue probablemente la exigencia de intervenir sobre la relación entre opinión pública e instituciones comunitarias. Justamente en aquel período, en coincidencia con el pasaje de la integración negativa a la integración positiva (y, por lo tanto, a la formulación de nuevas políticas comunes y al lanzamiento del proyecto de unificación económica y monetaria), se comenzaba a advertir una caída en el consenso sobre el proyecto de integración. Elocuente, en este sentido, fue la encuesta publicada por la Comisión en 1972 -definida en la introducción como “la plus importante qui ait jamais été faite” - sobre la opinión de las nuevas generaciones sobre la integración europea18. Los resultados mostraban que el mayor obstáculo para que se instalara un comportamiento filo-europeísta entre los jóvenes residía en la naturaleza “tecno-burocrática” de la CEE; el remedio identificado era la convocatoria a elecciones europeas, juzgadas como el medio más idóneo para politizar y democratizar el circuito institucional comunitario. En este marco, los jefes de estado o de gobierno, reunidos en

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París el 9 y 10 de diciembre de 1974, afirmaron que el sufragio directo debería ser organizado “lo más rápido posible”. Se lanzó de este modo el trámite, que enfrentó varios obstáculos, de preparación y organización de las elecciones europeas, y en consecuencia reapareció la vexata quaestio de la normativa electoral común. En el nuevo proyecto de convención presentado por el holandés Schelto Patijn y aprobado por el PE en enero de 1975 se adoptaba una solución poco vinculante, con un bajo nivel de uniformidad. Siguió el Acto del Consejo del 20 de septiembre de 1976, base jurídica de las elecciones europeas, que fijaba algunos criterios generales a los cuales atenerse durante la primera consulta popular (duración e incompatibilidad del mandato, periodicidad de las elecciones, repartición de los escaños entre los Estados miembros, etc.), y encargaba al PE la tarea de elaborar un procedimiento uniforme. Hasta la entrada en vigor de un procedimiento de este tipo, las distintas fases de las elecciones serían definidas en cada Estado miembro por las respectivas disposiciones nacionales. En los nueve estados que en aquel entonces formaban parte de la CEE fue ratificado, ante todo, el Acto del Consejo y luego fueron promulgadas las leyes nacionales para las elecciones europeas; para el debido cumplimiento de ambos procesos se debieron superar muchas polémicas, particularmente fuertes en Francia, Gran Bretaña y Dinamarca, a causa de la oposición de partidos y movimientos euroescépticos (gaullistas, comunistas, laboristas, antimarketeers). En Francia, gaullistas y comunistas, proponiendo una vez más la inusual alianza que en 1954 -junto a una parte de los socialistas y radicales- había llevado a la caída de la CED, pusieron en tela de juicio la conformidad del Acto del Consejo respecto a los principios constitucionales del país. El entonces presidente de la República, Valéry Giscard d’Estaing, sometió la cuestión al Consejo Constitucional. Este último, el 30 de diciembre de 1976, determinó, con una mayoría muy estrecha (5 miembros contra 419), que el compromiso internacional asumido por Francia respecto a las elecciones europeas se ajustaba a la lex fundamentalis del país y no requería, por lo tanto, ninguna reforma constitucional20.

Superadas las distintas dificultades, entre el 7 y el 10 de junio de 1979, los ciudadanos comunitarios acudieron finalmente a las urnas para determinar la composición del PE. Antes de detenernos brevemente en los rasgos más sobresalientes de las elecciones europeas, que se llevan adelante con una periodicidad quinquenal, es necesario retomar el tema del procedimiento electoral uniforme que, desde 1980, ha sido propuesto más de una vez, aunque en vano, por el PE (en particular, con los proyectos presentados por Jean Seitlinger, Reinhold Bocklet, Karel De Gucht y Georgios Anastassopoulos). El Tratado de Ámsterdam (1997) tomó nota de estas dificultades y, a través de la revisión del artículo 138, institucionalizó un enfoque más realista, reduciendo la idea del procedimiento uniforme a “principios comunes a todos los Estados miembros” (art. 190). Este nuevo enfoque constituyó la base para la decisión del Consejo del 25 de junio y 23 de septiembre de 2002 que modificó el Acto del 20 de septiembre de 1976 para consentir la elección “conforme a principios comunes a todos los Estados miembros”. De este modo, se impusieron algunas reglas generales, que entraron en vigor para las elecciones de 2004, entre las que se encuentra un único sistema para la atribución de los escaños -el proporcional- y la prohibición de acumular los mandatos de parlamentarios europeos y nacionales. Desde la primera convocatoria, las elecciones del PE han sido clasificadas como “second order elections”. Esta interpretación21, aunque recientemente puesta en duda22, es la más difundida entre los estudiosos, y es, por lo tanto, correcto dar cuenta de ella. La misma responde a la idea de que las elecciones europeas son una suerte de epifenómeno, puesto que son dependientes de la dimensión político-electoral nacional. El análisis del voto demostraría la tendencia del electorado a expresar un “voto de sanción” contra el gobierno (nacional) en funciones, o un voto de protesta, mientras que las motivaciones de índole “supranacional” serían marginales; el examen de las campañas electorales pondría en evidencia su falta de “europeización” y la fuerte prevalencia de los temas internos; las relaciones transnacionales entre partidos políticos, de los que son una expresión los programas electorales comunes, serían bastante débiles y, en

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cualquier caso, irrelevantes, tanto para la definición de la estrategia de búsqueda de consenso por parte de los partidos como para la orientación del electorado; el premio, es decir, la composición del PE, sería considerada irrelevante por los ciudadanos, lo que explicaría, finalmente, la escasa participación electoral. El abstencionismo masivo en este caso requiere finalmente algunas consideraciones conclusivas. No hay dudas de que se trata de un elemento distintivo de las elecciones europeas. Entre 1979 y 1999, la afluencia a las urnas pasó del 63% al 49,8%, con una disminución que ha sido constante; en las elecciones de 2004, que tuvieron lugar luego de la ampliación a los países de la Europa Centro-Oriental, en Chipre y Malta, la participación alcanzó un 45,4% (con picos mínimos de 16,9% en Eslovaquia y 20,8% en Polonia). En ocasión de las últimas elecciones de junio de 2009, con una UE de 27 Estados miembros, este dato ha bajado aun más, alcanzando el 43%. Resulta correcto, sin embargo, presentar estos datos, aun considerando su innegable especificidad, en el contexto de una disminución de la participación electoral que golpea también las elecciones nacionales (presidenciales, políticas y administrativas) en los países democráticos; también por este motivo es opinable deducir de estos números la confirmación decisiva de la naturaleza “secundaria” de las elecciones europeas. Permanece la idea, indiscutible, de que la credibilidad misma del PE parece necesitar intervenciones eficaces (tanto en el plano europeo como en el nacional) para sostener la movilización electoral. Pero se podría suponer que dichas medidas resultarían realmente eficaces sólo en el marco de un replanteo integral de la relación entre el “centro” (la UE) y la “periferia” (estados y actores sub-estatales), que condujera -entre otras cosas- a una mayor politización y democratización del nivel comunitario y, consecuentemente, a la activación de mecanismos de control efectivo y evaluación del proceso de toma de decisiones de la UE por parte de los ciudadanos y de sus representantes a nivel comunitario. Notas “Cuya fuente no puede encontrarse sino en el sufragio universal directo” (Nota del Coordinador Editorial). 2 Comisión constitutional, tercera sesión, “Rapport général sur les problèmes des Institutions politiques de la Communauté présenté au nom de la sous-commission des Institutions politiques”, Fernand Dehousse, Rapporteur, París, 9 de diciembre de 1952, en Archivos históricos de la Unión Europea, Firenze (AHUE), Fondo Dehousse (FD), documento 42. 1

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Fernand Dehousse, socialista belga, fue un ferviente partidario de la unificación europea y miembro destacado de muchas organizaciones federalistas; entre ellas, fue vicepresidente de la Unión Europea de Federalistas. Fue también miembro del Parlamento Europeo, presidente de la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa y contribuyó en la redacción de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948. También fue relevante su acción política en Bélgica, dedicándose especialmente al estudio y la implementación del orden federal del país. 4 Cfr. Nicola Antonetti, “I progetti costituzionali europei: caratteri storici e istituzionali (1953-1994)”, en Ugo De Siervo (ed.), Costituzionalizzare l’Europa ieri e oggi. Ricerca dell’Istituto Luigi Sturzo, Bologna, Il Mulino, 2001, pp. 26-45. 5 Cfr. Daniele Pasquinucci, I progetti di costituzione europea. Dall’Assemblea “ad hoc” alla Dichiarazione di Laeken, Milano, Unicopli, 2003, pp. 47-48. 6 AHUE, FD 69, Commission pour la Communauté politique européenne, Rapport aux Ministres des Affaires Etrangères, Première partie, Questions institutionnelles, Paris, 12 de diciembre de 1953- 8 de marzo de 1954, Anexo I, p. 71. 7 Cfr. Gaetano Quagliariello, De Gaulle e il gollismo, Bologna, Il Mulino, 2003, p. 177. 8 Cfr. Andrew McLaren Carstairs, A Short History of Electoral Systems in Western Europe, London, George Allen and Unwin, 1980, pp. 180-181. 9 Palabras pronunciadas por Von Merkatz en el Bundestag en noviembre de 1950 en ocasión de un debate, desarrollado en presencia de Konrad Adenauer, que en realidad debía focalizarse en la política exterior de la República Federal: “Men such as Manstein, Kesselring, and others, sitting in Landsberg and Werl, these men and ourselves are one. For we have also born the burden placed on them, who have stood in for us” [Hombres como Manstein, Kesselring y otros, alojandos en Landsberg y Werl, estos hombres y nosotros somos uno sólo. Porque en nosotros recae también esa responsabilidad por la que se los castigó a ellos]. Erich von Manstein había sido condenado, como criminal de guerra nazi, a dieciocho años de prisión por un tribunal militar británico; Albert Kesselring, tristemente conocido en Italia por las masacres de las fosas Ardeatine y de Marzabotto, fue condenado a pena de muerte, luego conmutada a cambio de cadena perpetua; Landsberg y Werl eran prisiones destinadas a hospedar a nazis y militares condenados por crímenes de guerra. La cita de la intervención de Von Merkatz está en Norbert Frei, Adenauer’s 3

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[...] se impusieron algunas reglas generales, que entraron en vigor para las elecciones de 2004, entre las que se encuentra un único sistema para la atribución de los escaños -el proporcional- y la prohibición de acumular los mandatos de parlamentarios europeos y nacionales. Germany and the Nazi Past. The Politics of Amnesty and Integration, New York, Columbia University Press, 2002, p. 152. 10 Daniele Preda, Sulla soglia dell’unione. La vicenda della Comunità politica europea (1952-1954), Milano, Jaca Book, 1994, pp. 332-336. 11 Esa discusión parlamentaria es considerada uno de los “grandes debates” que tuvieron lugar en la Asamblea Nacional Francesa. Está disponible en: http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/ced/sommaire.asp. 12 Cfr. Bengt Beutler, Roland Bieber, Jörn Pipkorn, Jochen Streil y Joseph H.H. Weiler, L’Unione europea, Bologna, Il Mulino, 2001, p. 176. 13 Al momento de su constitución, el Grupo se denominó “Subcomisión para el sufragio universal”. 14 Cfr. Daniele Pasquinucci y Luca Verzichelli, Elezioni europee e classe politica sovranazionale 1979-2004, Bologna, Il Mulino, 2004, p. 22. 15 AHUE, FD 309, Assemblée parlementaire européenne, Commission des affaires politiques et des questions institutionnelles, Rapports. Projet de Convention et documents annexes établis au nom du Groupe de travail pour les élections européennes sur l’élection de l’Assemblée parlementaire européenne au suffrage universel direct par M. Dehousse, Président du Group de travail, et

MM. Faure, Schuijt, Metzger et Carboni, rapporteurs, febrero 1960. Cfr. Parlamento Europeo, Comisión Política, Per l’elezione del Parlamento europeo a suffragio universale diretto. Raccolta di documenti, con introducción de Mario Scelba e introducción de Fernand Dehousse, s.l., septiembre, 1969. 17 Cfr. Luigi Vittorio Majocchi y Francesco Rossolillo, Il Parlamento europeo. Significato storico di un’elezione, Guida, Napoli, 1979. 18 Commission des Communautés Européennes, Direction générale de la Presse et de l’Information, Les européens et l’unification de l’Europe. Analyse des résultats d’une enquête par sondage menée en février - mars 1970 dans les six pays de la Communauté européenne, p. 1, Bruselas, junio de 1972, en AHUE, BAC, 3/1974-27. 19 Los cuatro opositores eran todos “gaullistas históricos”, cercanos al ex primer ministro Michel Debré. 20 Cfr. Vincent Coussirat-Coustère, “Le Conseil Constitutionnel et l’élection à suffrage universel direct de l’Assemblée européenne”, en Annuaire Français de droit international, año XXII, 1976, p. 815. 21 En cuyo origen se ubica el ensayo de Karlheinz Reif y Hermann Schmitt, “Nine second order elections: A conceptual framework for the analysis of European elections results”, en European Journal of Political Research, año VIII, pp. 3-4, 1980. 22 Cfr. Daniele Pasquinucci y Luca Verzichelli, op. cit., especialmente pp. 21-159. 16

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LA DEMOCRACIA PARLAMENTARIA EUROPEA por Andrea Manzella

on el último tratado “constitucional” (el Tratado de Lisboa), la organización de la democracia en la Unión Europea ha adoptado lineamientos precisos en más de una dimensión. La primera de ellas es la de la democracia representativa sobre la que se basa el funcionamiento de la Unión (art. 10 TUE). Y por democracia representativa se entiende: - tanto aquella que se manifiesta como representación “directa” de los ciudadanos en el Parlamento Europeo (PE) (art. 10, inc. 2); - como aquella que se manifiesta en el Consejo Europeo -conformado por jefes de estado o de gobierno- y en el Consejo de la UE, que “serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos” (art. 10, inc. 2).

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La segunda dimensión es la de la democracia participativa, que se manifiesta: - tanto en el derecho de cada ciudadano de “participar en la vida democrática de la Unión” (por este motivo las decisiones de las instituciones comunitarias deben ser adoptadas “de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos”; art. 10, inc. 3); - como en los “partidos políticos a escala europea” y en el “diálogo abierto, transparente y regular” de las instituciones de la Unión “con las asociaciones representativas y la sociedad civil” (art. 11, inc. 2). - y en las iniciativas de los ciudadanos (“al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros”; art. 11, inc. 4) dirigidas a promover actos jurídicos de la Unión.

Este “acompañamiento” de formas de democracia participativa a la (siempre central) democracia representativa, es fruto evidente del peso creciente que ha ganado, en la comunidad política europea, la vieja denuncia sobre el “déficit” democrático en el funcionamiento de la Unión. Esta denuncia, que ha sido fundamentada y reforzada después del resultado negativo de los referendos en los Países Bajos y Francia sobre la Constitución Europea y después del primer referendo irlandés sobre el Tratado de Lisboa (tratado que retoma, de manera simplificada, y con muchas atenuaciones en sentido nacionalista, las mismas líneas organizativas del proyecto constitucional europeo). Sin embargo, desde un punto de vista institucional, la verdadera profundización del canon democrático en la UE resulta de la instauración de un sistema parlamentario que interconecta el PE con los parlamentos de los Estados miembros. Esta interconexión se produce a través de tres modalidades distintas. La primera es la de la “cooperación interparlamentaria”: es la fórmula que prevé “conferencias sobre temas específicos” entre las comisiones especializadas del PE y de los parlamentos nacionales. Después de la experiencia positiva de las reuniones formato COSAC (la “Conferencia de los órganos especializados en asuntos comunitarios de los Parlamentos de la Unión Europea”, que reúne con una periodicidad al menos semestral a presidentes y vicepresidentes de las comisiones para asuntos europeos de los 27 parlamentos nacionales y a una delegación del PE) se prevé, entonces, extender el experimento a cada materia de interés comunitario. Aquí nos encontramos frente a un intercambio de legitimación. El PE admite con estas reuniones una injerencia de los parlamentos nacionales en las decisiones que deben ser adoptadas a nivel comunitario. A su vez, los parlamentos nacionales consienten una injerencia del PE “también sobre temas de competencia nacional, especialmente aquellos que forman parte de la política exterior, incluida la política de seguridad y defensa común”. El Protocolo sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión Europea anexo al Tratado de Lisboa, asume, por lo tanto, una especial importancia en el orden constitucional de la Unión. La democracia europea se apoya no solo en la elección directa del PE sino también en una “red” de asambleas electivas que desde el PE se

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 propaga hacia los parlamentos nacionales y las asambleas regionales y locales. La segunda modalidad de interconexión prevé la intervención de los parlamentos nacionales en la fase de iniciativa legislativa de la Unión. Dicha intervención consiente a los parlamentos de los Estados miembros -directa y tempestivamente informados por la Comisión Europea- la emisión de un juicio sobre la conformidad del proyecto de acto legislativo comunitario con el principio de subsidiariedad. O sea, cada parlamento nacional puede juzgar si el proyecto de acto legislativo excede las atribuciones de la Unión y si, por lo tanto, lesiona las competencias que todavía están asignadas a los Estados miembros. Dicha interconexión con el procedimiento de decisión comunitaria puede consistir: a) en un simple control mediante pedido de revisión de la iniciativa legislativa (si lo solicita un tercio de los parlamentos nacionales); b) o, incluso, en un sustancial poder de suspensión de la iniciativa (si el pedido proviene de la mayoría de los parlamentos nacionales y es compartido por la mayoría de los miembros del Consejo o por la mayoría de los votos emitidos en el PE). La tercera modalidad de interconexión es aquella que está prevista, con el método de la convención, en el procedimiento de revisión ordinaria de los tratados (o sea, sustancialmente, del orden constitucional de la UE). Luego de las experiencias positivas verificadas con la convención que ha elaborado la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (2000) y con la Convención que ha elaborado a Constitución Europea (2004) -actos que han confluido casi íntegramente en el Tratado de Lisboa (2009)- el método de la convención se ha convertido entonces en el procedimiento normal para la revisión constitucional. El mismo consiste en la formación de un colegio compuesto, en su mayoría, por parlamentarios europeos y parlamentarios nacionales, que “examinará los proyectos de revisión y adoptará por consenso una recomendación1”, sometida luego a la aprobación del Consejo Europeo. Sustancialmente, el proceso de revisión de los tratados -poder estratégico en el proceso de integración europea- que antes era enteramente intergubernamental -según los tradicionales principios del derecho internacional-, se convierte, al menos en la importantísima fase de instrucción, en un poder interparlamentario, según innovadores principios de derecho constitucional.

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El punto que se agrega a la evolución institucional europea es, por lo tanto, el de un verdadero sistema parlamentario integrado, en el que el PE es el pivote que se encuentra en el centro de una red integrada con los parlamentos nacionales: con distintas atribuciones pero con el mismo grado de legitimación. La metáfora que mejor describe esta configuración conceptual es la de los vasos comunicantes, acuñada por la jurisprudencia constitucional alemana. Metáfora que se puede enunciar mediante la siguiente fórmula: a cada transferencia de soberanía, del estado nacional a la UE, debe corresponder una equivalente transferencia de poder de control de los parlamentos nacionales al PE. La legitimidad constitucional de la UE se rige, en otros términos, por una efectividad de los poderes de control parlamentarios sobre el poder de gestión de las instituciones europeas. Equilibrio garantizado, diacrónica y sincrónicamente, por un equilibrio dinámico entre las atribuciones del PE y de los parlamentos nacionales (con los cruces que se han visto: ya sea bajo el perfil de la cooperación o bajo el de la aplicación de los principios de atribución y subsidiariedad). Este sistema parlamentario integrado, con el mismo grado de legitimación representativa, parece haber sido llamativamente puesto en duda por la sentencia del Tribunal federal constitucional alemán del 30 de junio de 20092. El supremo tribunal deconstruye la cooperación interparlamentaria, que es el principio maestro del sistema parlamentario europeo. Lo hace denunciando el déficit estructural del PE, tanto por su sistema representativo con proporcionalidad decreciente como por su elección fraccionada en elecciones nacionales. Pero, por lo infundado de la primera observación, es determinante el principio mismo -propio del derecho europeo- del respeto de la “identidad nacional” de los Estados miembros y de su “igualdad frente a los tratados”, igualdad que sería solo ilusoria si su representatividad en el seno del PE no estuviera garantizada, aún al nivel mínimo de participación (“derecho de tribuna”). Experiencias comunes de derecho electoral comparado muestran, por otra parte, cómo la correlación entre territorio y representación política no corresponde casi nunca a los rígidos criterios de proporcionalidad según el parámetro de la población. En lo que se refiere a la segunda observación, el hecho mismo de que el PE asuma sus decisiones sobre la base del principio de mayoría, determina evidentemente la superación y la absorción de la división electoral original. La fusión decisional final es preponderante, en la definición del órgano, sobre la diversificación inicial para las elecciones nacionales. Es el principio mismo del respeto de las diferentes identidades constitucionales nacionales el que conduce necesariamente (hasta que no intervenga el complejo procedimiento unánime previsto, art. 223 del Tratado de Lisboa) a un sistema electoral de los parlamentarios europeos que no se corresponde con un modelo único y predeterminado. Pero lo más importante es que el Tribunal constitucional federal parece pasar por alto características precisas de la actual democracia parlamentaria europea. La primera característica es la unificación del electorado activo y pasivo sobre un pie de igualdad entre todos los ciudadanos de la Unión. La segunda característica es que -como es evidente a partir de la resolución del PE del 11 de octubre de 20073- el criterio de proporcionalidad se ve ya atemperado con el principio de población “activa”: el principio que permite “sobre-representación” prescindiendo del mero criterio jurídico de ciudadanía. En base a estos argumentos, a esta altura parece incorrecto considerar al PE como una institución aparte, distinta y aislada del conjunto de los parlamentos nacionales de la UE. Por el contrario, está en curso un proceso de representatividad integrada, que conduce, como se ha dicho, a un sistema parlamentario que comprende tanto al PE como a los parlamentos nacionales. Por lo tanto, es francamente incomprensible que el Tribunal haga prevalecer en su razonamiento una concepción aislacionista del

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 PE: concepción que, simplemente, ya no existe en los hechos. Sobre todo, no se entiende cómo esta deslegitimación del PE se puede conciliar con el recordado método de las convenciones (que tienen una estructura sustancialmente interparlamentaria) previsto en el artículo 48 del Tratado de Lisboa para el procedimiento de revisión ordinario de los tratados. Método convencional que no ha suscitado objeción alguna en ninguna parte de la sentencia del Tribunal alemán. La devaluación de la legitimación del PE conduce, por lógico reflejo, a una suerte de chovinismo parlamentario. Pero la valorización de la representación nacional es solo aparente. En al menos diez puntos, la genérica aprobación parlamentaria nacional, presupuesta por el Tratado de Lisboa y por la misma constitución alemana, es de hecho reconducida por la sentencia a verdadera ley de ratificación. El hecho de que los procedimientos de control parlamentario sean reconducidos con tal frecuencia a la forma de la ley tiene, sin embargo, el efecto final de sustituir un poder de control parlamentario por un poder de control jurisdiccional de los jueces constitucionales de Karlsruhe4. Por un lado, entonces, hay en la sentencia una defensa del parlamentarismo nacional y del derecho electoral ligado al principio de la dignidad personal. Por el otro, una avocación al Tribunal del control de cada nueva fase integracionista de la UE, según una calificación propia de las más diversas políticas públicas: en clara dirección a colisionar con el libre mandato parlamentario, apenas invocado. Libre mandato, también, respecto a las instituciones de la UE: dado que los nuevos desarrollos de ordenamiento europeos otorgan a cada cámara legislativa de los Estados miembros los mismos poderes de control sobre los principios de atribución, de proporcionalidad, de subsidiariedad. De todas formas, se ha tratado de una sentencia que se encuentra muy lejos del sentimiento común de la inmensa mayoría parlamentaria de Alemania. Lo demuestra el hecho de que en el poco tiempo disponible antes de las elecciones políticas, el Bundestag y el Bundesrat se hayan reunido y hayan aprobado en solo tres sesiones (dos el Bundestag y una el Bundesrat) las nuevas leyes de acompañamiento para los procedimientos de comunicación entre decisiones comunitarias y derecho europeo. Hay casos en los que la inmediata, acrítica aquiescencia es más indicativa que cualquier objeción dilatoria. Más aún. La misma rapidez de la adecuación, en un momento tan particular de la política alemana, hace pensar en la reserva de un acomodamiento provisorio, a la espera de un ordenamiento de praxis parlamentaria más sólido y de la misma jurisprudencia del Tribunal. El Tribunal federal alemán deberá, dentro de no mucho tiempo, enfrentar nuevos casos europeos. La auto-corrección como remedio (aun bajo las formas indirectas en las que tiene lugar la reflexión de los Tribunales) puede ser estimulada por las opiniones disidentes ya manifestadas: aisladamente, en el seno del mismo Tribunal y, en medida extraordinariamente importante, en la doctrina jurídica alemana e internacional. Y, paradojalmente, también en aquel mismo contexto parlamentario nacional que la sentencia ha intentado proteger. Estas vicisitudes han revelado, sin embargo, rasgos de debilidad en la actual Weltanschauung, no solo alemana, sobre la UE y su parlamento. Se trata de una desconfianza que va en contra-tendencia respecto a la evolución de los tratados. El rol del PE fue, de hecho, considerablemente reforzado por el Tratado del Lisboa. En particular, surge el pleno reconocimiento de su función de co-legislador, garantizada no solo por la generalización del actual procedimiento de co-decisión entre el Consejo y el Parlamento, que es elevada al rango de procedimiento legislativo ordinario, sino también a través del reforzamiento de su participación en otros procedimientos legislativos. Sus poderes en materia de presupuesto, que comparte en igualdad de condiciones con el Consejo, se extienden ahora a todos los gastos de la UE (eliminándose la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios). Sus funciones de control político se profundizan, especialmente con la previsión de la elección del presidente de la Comisión.

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[...] a esta altura parece incorrecto considerar al Parlamento Europeo como una institución aparte, distinta y aislada del conjunto de los parlamentos nacionales de la Unión Europea.

está en curso un proceso de representatividad integrada, que conduce, como se ha dicho, a un sistema parlamentario que comprende tanto al Parlamento Europeo como a los parlamentos nacionales. Por el contrario,

Numerosas decisiones, de gran importancia en la vida de la UE, hasta ahora de competencia exclusiva del Consejo, quedan sometidas a la aprobación del PE. Se trata, en particular, de las decisiones de lanzar grupos de estados para “cooperaciones reforzadas” dentro de la UE; de la utilización de la “cláusula de flexibilidad”, que consiente a la UE tomar medidas no previstas en los tratados para conseguir objetivos establecidos por ellos; de la decisión relativa a la utilización de “pasarelas” generales para el pasaje de la unanimidad a la mayoría calificada o de procedimientos legislativos especiales al procedimiento legislativo ordinario; de algunas decisiones que consienten extender el campo de aplicación de las “bases jurídicas” previstas por los tratados. También en el sector de la política exterior y de seguridad común, en el que no dispone de poderes decisorios, el PE adquiere un derecho general a ser informado y consultado. Un derecho que ya ha comenzado a llenar de sustancia en ocasión de la creación del servicio diplomático europeo5. Se trata de poderes consultivos sobre elecciones fundamentales en materia de política exterior y de seguridad común de la UE. Elecciones que se concretarán justamente con la utilización de la que será la “mayor red diplomática mundial”, apoyada por los recursos civiles y militares de los 27 Estados miembros. Sin embargo, a pesar de estos progresos espectaculares de los poderes del PE, algunos autores (incluso de singular importancia, como Larry Siedentop) se ven inducidos a defender una especie de regreso al pasado. Escribe Siedentop: “La elección directa del PE ha sido prematura y no ha servido para promover la causa del gobierno representativo. En cambio, ha truncado la conexión entre las clases políticas nacionales y el proyecto europeo. La versión original del PE -una asamblea elegida indirectamente por los parlamentos nacionales, con miembros dotados de ‘mandato dual’- era mucho más eficaz, porque consentía reunir acreditados exponentes de las clases políticas nacionales sin obligarlas a renunciar a su rol en los respectivos países. Alimentaba la perspectiva de una gradual fusión de las distintas culturas políticas y no amenazaba aquel frágil sentido de dominio del propio destino -de ciudadanía- que las instituciones nacionales habían creado con tanta dificultad”6. Son palabras que ilustran claramente una crisis de desconfianza que salió a la luz con los tres recordados referendos del “no” y, sobre todo, con la escasa participación electoral en las elecciones de 2009, que registraron un record negativo de un 43% de votantes. Pero es una tesis que no convence cuando se toma en consideración la fuerza actual de las interdependencias -económicas, culturales, de seguridad- que ya ligan al mundo. ¿Puede esta fuerza

de las cosas, que ya por sí misma determina poderes y confluencia de poderes supranacionales, ser confiada a la fragmentada sabiduría de control de los 27 parlamentos nacionales? ¿O, en cambio, a este riesgo concreto de una gobernanza material supranacional, confiada al arbitrio del más fuerte o a una deriva incontrolada, debe contraponerse una institución representativa que exprese la alternativa de la soberanía jurídica y política de los ciudadanos europeos? Evidentemente, esta segunda opción es “la esperanza del mundo”, como lo demuestra el “contagio” de la fórmula UE en otras regiones multi-estatales (empezando por el Mercosur). Las tesis de Siedentop, a lo sumo, demuestran la necesidad de la cooperación interparlamentaria para alcanzar la unión de dos representaciones incompletas (la nacional y la europea) que, unidas, representan, en cambio, un canon de democracia completa. Hay, sin embargo, otro modo de mirar -con fuerza democrática, sin ficciones- el actual PE. En los parlamentos de los 27 Estados miembros, las posiciones de protesta euroescépticas, de rechazo al internacionalismo y al multiculturalismo, de xenofobia o, simplemente, proteccionistas, son representadas por extremas minorías políticas. En cambio, en el actual PE, la suma de los representantes de las pequeñas fracciones nacionales que mantienen aquellas posiciones es, más o menos de forma declarada, de alrededor de 118 euro-diputados. No es un número pequeño en el parlamento de Bruselas-Estrasburgo, donde estas posiciones no se cuentan pero sí pesan. Sin embargo, es democráticamente oportuno que estas voces anti-unionistas estén presentes en la asamblea parlamentaria: justamente porque es bueno que la UE se encuentre frente a esta oposición a sí misma de tipo radical, a la propia razón social. Más aún, se puede suponer que el corte progresivamente más claro en el PE, al menos en los próximos seis años, será entre unionistas y anti-unionistas -corte transversal aun a las tradicionales familias políticas europeas (populares, socialdemócratas, liberales, verdes)que también en esta legislatura se encuentran en amplia mayoría. La primera grieta, en este sentido, se ha abierto con la salida de los conservadores británicos del grupo parlamentario del Partido Popular Europeo -grupo en el que se habían ubicado históricamente- para formar un grupo propio: precisamente bajo la insignia de un “euroescepticismo”, cultivado ante la previsión del éxito de un gobierno conservador en las elecciones políticas del 2010 en el Reino Unido. Ha sido una señal notable del verdadero problema que se anuncia para todo el sistema institucional europeo en los años venideros. Problema que, en el caso británico, se presenta con un aire paradojal: debido al rol que ha desarrollado (y mantiene) el propio Reino Unido como impulsor de la europeización de la defensa militar, es

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decir, del sector de más celosa competencia nacional de los Estados miembros. La institución en el Tratado de Lisboa de una cooperación estructurada, permanente en materia de defensa, abierta a los Estados miembros “que cumplan criterios más elevados de capacidades militares”7, es signo del impulso unitario que la defensa europea lleva naturalmente en sí. De todos modos, la dialéctica parlamento europeo-parlamentos nacionales sería la estéril repetición de una vieja diatriba si no se toma conciencia de los nuevos términos en los que se plantea, tanto a nivel europeo como a nivel nacional, la cuestión de la representación. Este tema está relacionado con tres situaciones precisas que condicionan el orden democrático en la actualidad. La primera situación es la desertificación, el vaciamiento de los lugares de organización política de la sociedad. Con el debilitamiento de los partidos políticos y de los sindicatos (las “agencias sociales” de los últimos dos siglos), se ha multiplicado el “ruido” proveniente de la sociedad civil pero se ha debilitado su voz y su capacidad de proyección política. La segunda situación condicionante es la insuficiencia del actual concepto de ciudadanía activa para asegurar una representación real de la sociedad. No es paradójico que la primera asamblea en advertir esta insuficiencia haya sido el PE, que ha vinculado, como hemos recordado, el parámetro de su composición con el criterio social de la residencia más que con el criterio jurídico de la ciudadanía. Los italianos hemos protestado por esto. Las razones jurídico-formales estaban de nuestra parte (y en el Tratado de Lisboa nos han concedido, por este motivo, un escaño más…). Pero las razones histórico-sociales se encontraban -se encuentran- de la parte del PE: la representación política que no tenga en cuenta la complejidad de la comunidad de referencia es una representación incompleta de sentido político. La tercera situación condicionante es la radicalización del principio comunitario territorial, que se origina en la multiplicación

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de localismos y micro-proteccionismos de orden económico, étnico y lingüístico. La justa defensa de las identidades culturales degenera así en una lesión al principio de nacionalidad, en su moderna concepción del principio de unidad constitucional. Lesión, finalmente, de aquel código unitario de libertades económicas, sociales, culturales incorporado en la idea moderna de nación constitucional, ideal objeto de patriotismo, característico en el pensamiento alemán. Esto no significa pasar por alto el principio territorial. Al contrario: en una reconstrucción realista de la misión específica de los parlamentos, el principio de representación territorial es central en las tres situaciones condicionantes apenas recordadas. Repasémoslas a continuación. Primer punto. La desertificación de los lugares de la política tradicional, los vacíos que se produjeron en lo que ha sido el orden democrático de los últimos dos siglos pueden repararse solo con formas originales de agregación territorial, favorecidas por las técnicas de comunicación interpersonal. Por supuesto, no puede existir una democracia meramente informática, pero es posible -y, en este sentido, la revolucionaria campaña electoral del presidente Obama ha sido ejemplar- usar las técnicas informáticas como instrumento para la agregación territorial de grupos de personas que tienen el mismo sentido de los problemas sociales. En sustancia, una red virtual para crear asociaciones reales. Se trataría del renacimiento de aquel asociacionismo que parecía en retroceso en Estados Unidos, como símbolo de democracia perdida respecto a aquel mítico, descripto por Alexandre de Tocqueville8. En conclusión, el concepto de participación, que parecía una ilusión lejana y, precisamente, virtual, se ha convertido en un concepto bastante concreto. Los hechos políticos recientes en el mundo entero nos dicen que Internet ha pasado de ser un vehículo de la comunicación a un instrumento de movilización del nuevo espacio público de la democracia del conocimiento.

Segundo punto: la crisis del concepto de ciudadanía activa. Esta lleva consigo la caída de la fuerza aglutinante de las grandes ideologías del siglo XX, la dispersión de las formas de producción y de sus lugares colectivos; el deterioro de la “conciencia de clase” y su sustitución, como ya se ha dicho, por la “conciencia de lugar”9. Todos fenómenos que se pueden sintetizar en la fórmula de la “democracia de la apatía”. Contra la cual existe la posibilidad de una “contra-democracia” activa, para utilizar el lenguaje de Pierre Rosanvallon10. Aquella que consiste en la apertura de los tradicionales procedimientos parlamentarios a los resultados de procedimientos de democracia deliberativa (antes de la decisión, con la intervención de sujetos representativos de los intereses involucrados en la decisiones a tomar) o procedimientos de democracia participativa (después de la decisión parlamentaria, para evaluar los resultados de las políticas públicas adoptadas). También estos son procedimientos que -por su ejecución práctica- se refieren a un ámbito territorial circunscripto; pero su interconexión con los procedimientos parlamentarios de ensamblaje y selección podría conferirles un alcance nacional, primero, y europeo, después. ¿Qué representa todo esto para las asambleas representativas? Ante todo está la exigencia de desarrollar en toda su profundidad el sistema de cooperación interparlamentaria, introducido en el orden constitucional de la UE. Solo una red de asambleas electivas11, una subsidiariedad parlamentaria -que finalmente conecte asambleas territoriales, parlamentos nacionales, parlamento europeo- podrá, de hecho, llevar a un grado satisfactorio de democracia representativa en el contexto europeo. La misma noción de centralidad parlamentaria nacional, que era vista como una concepción estelar, geométrica -respecto a un universo en movimiento, pero que tenía necesariamente su punto gravitacional en las instituciones representativas- se volvió obsoleta. En el sentido que aquella centralidad ya no es automática, dada de una sola vez por todas, sino que debe a su vez ser buscada, conquistada en un panorama policéntrico que tiene una tendencia de prescindir de la representación institucional, si no como residual estructura de servicio. También aquí el Tratado de Lisboa ha abierto un camino: con la previsión de la posibilidad para un millón de ciudadanos, pertenecientes a un “número significativo de Estados miembros”12 de romper, en la práctica, el celoso monopolio de iniciativa normativa de la Comisión Europea. Por otra parte, el principio de participación en la organización política, económica y social del país se encuentra ya escrito en varias constituciones nacionales europeas. Por ejemplo, en el art. 3 de la Constitución Italiana y en el art. 9 de la Constitución Española. El tercer punto se refiere al principio mayoritario. En la democracia complejizada de nuestra época no todo puede resolverse en el principio de mayoría. Y esto porque -como nos recordaba Leopoldo Elia- surgen cada vez más límites evidentes a la ley ordinaria: la constitucionalización de temas de derecho que se puede considerar natural (la bioética, sobre todo, pero también los temas de inclusión-exclusión en la comunidad nacional). Hay, además, muchas más materias que deben asignadas, con Rosanvallon, “al continente de la democracia indirecta” -constituido por tribunales constitucionales, autoridades independientes- “para corregir y compensar las deficiencias de la democracia electoral”. Y, fundamental entre estas materias, se encuentra la de la libertad/propiedad de los medios masivos de comunicación. Entonces: el futuro del parlamentarismo está en la apertura de los parlamentos a una constitucionalización de la democracia. Para escapar a la soledad de la relación mayoría-oposición como un simple espejo de la relación gobierno-parlamento. Para comprender la riqueza y la fuerza democrática nuevas que están en el principio territorial, en el principio de ciudadanía activa, en los poderes de reequilibrio de jueces constitucionales y autoridades independientes, consideradas también éstas como formas de ejercicio de la soberanía popular y no como burocráticos apéndices de instituciones parlamentarias cerradas en sí mismas.

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 Este es el momento en el que el derecho parlamentario se debe convertir en derecho constitucional. Y, entonces, para responder a los interrogantes radicales que gravitan actualmente, como a comienzos del siglo XX, sobre el parlamentarismo, si que quiere encontrar un término que indique la misión específica político-cultural del parlamento, de todos los parlamentos, en la gran dispersión molecular de la “sociedad líquida”13, no hay todavía mejor definición que la de parlamento federador (que es algo distinto de federal, porque es un adjetivo de acción y no de descripción). Que federa comunidades, personas, instituciones: en una nueva proposición de aquel proceso de “integración continua” -en autonomía del poder de gobierno- que tuvo en Rudolf Smend a su más persuasivo teórico14. Una capacidad constructiva que llega más allá del estado-nación. Con la misma velocidad de los procesos de globalización, se expande en realidad la necesidad de procesos de governance transnacional para grandes áreas geográficas “regionales”. En este contexto, el parlamentarismo resulta el principio más natural para la progresiva institucionalización de tales regiones pluri-estatales. Y esto, por cierto, por su flexibilidad, pero, sobre todo, por su natural, inmediata relación con las ideas universales de democracia, de control del poder, de protección de los derechos fundamentales como “constitucionalización de la persona”. La importante presencia de asambleas parlamentarias en las actuales experiencias regionales multi-estatales es la prueba de cuánto se ha extendido la percepción de esta exigencia. Es más, puede suceder que la revolución constitucional que necesita el parlamentarismo para una nueva vitalidad, dé sus primeras señales justamente en los grandes espacios del post-estatalismo. Por este motivo el PE, no obstante su criticidad, es la más necesaria entre las instituciones: no solo del presente, sino también del futuro. Notas http://europa.eu/scadplus/european_convention/final_es.htm. Opina también sobre esta sentencia Bernard Barthalay, en la entrevista “Los federalistas en la ruta hacia las elecciones por sufragio universal”, en este mismo número de Puente@Europa. La sentencia se encuentra disponible en http://www.bundesverfassungsgericht. de/entscheidungen/es20090630_2bve000208en.html. 3 Resolución del PE, de 11 de octubre de 2007, sobre la composición del PE (2007/2169(INI)). Disponible en http://www.europarl. europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-20070429+0+DOC+XML+V0//ES#BKMD-6. 4 Ciudad alemana en la que tiene su sede el Tribunal Constitucional Federal alemán (Nota del Coordinador Editorial). 5 Servicio europeo de acción exterior (SEAE). 6 Larry Siedentop, “Il Parlamento europeo è l’anello più debole”, Il Sole 24 Ore, 16 de octubre de 2009 (traducción propia). 7 Tratado de la UE (versión consolidada, Diario Oficial nº C 115 de 09/05/2008), art. 42. 6. 8 Ver, Robert Putnam, Bowling alone: America’s declining social capital, New York, Simon & Schuster, 1995. 9 Aldo Bonomi, La comunità maledetta. Viaggio nella coscienza di luogo, Torino, Enaudi, 2002. 10 Pierra Rosanvallon, La contre-democratie. La politique à l’âge de la défiance, Paris, Seuil, 2006. 11 Concepto elaborado por Pietro Ingrao en Masse e Potere, Roma, Editori Riuniti, 1980. 12 Tratado de la UE (versión consolidada, Diario Oficial nº C 115 de 09/05/2008), artículo 11.4. 13 Zygmunt Bauman, Modernidad líquida, México, Fondo de Cultura Económica, 2003, con introducción de Gustavo Zagrebelsky. 14 Rudolf Smend, Costituzione e diritto costituzionale, Milano, Giuffré, 1988. 1 2

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Las instituciones de la integración por Claudio Jedlicki

l cabo de medio siglo de múltiples intentos integracionistas en América Latina, con objetivos más o menos ambiciosos, desde la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), en 1960, hasta el fin del primer decenio del siglo XXI, no escapa a ningún observador atento que el balance es, por lo menos, bastante insatisfactorio. Intentaremos aquí examinar algunas explicaciones. La hipótesis que vamos a explorar en este artículo puede formularse de la siguiente manera: “Un proceso de integración requiere necesariamente, entre otros elementos, un mínimo de instituciones, tanto a nivel de órganos como de las reglas comunitarias que se aplican a todos los miembros1. Este requerimiento será tanto más fuerte, cuanto más elevado sea el nivel de integración deseado, desde el menos restrictivo, el área de libre comercio, pasando por la unión aduanera, el mercado común, la unión económica, hasta la forma más desarrollada y compleja antes de constituir un estado federal, la unión económica y monetaria. Agreguemos también que gozar de seguridad institucional es vital para los países más pequeños y menos desarrollados que son miembros de un bloque de integración. Esto es aún más imperioso cuando se consideran las desventajas que les son propias y, por consiguiente, las compensaciones que debieran recibir para que el proceso de integración sea realmente atractivo para ellos”. Mostraremos en primer lugar la pertinencia de nuestra hipótesis para, enseguida, definir cuáles son los mínimos institucionales que deben ser observados y terminar analizando la situación del Mercosur a partir de esta manera de examinar los procesos de integración.

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Integración y dimensión económica Los procesos de integración tienen múltiples ventajas derivadas de las sinergias que induce el reagrupamiento entre los países adherentes. La principal es, sin duda alguna, la ampliación del mercado que se otorga a los productores y futuros inversores en los diferentes países socios. La posibilidad de aumentar la producción permite a los diferentes oferentes, especialmente a los del sector industrial, la factibilidad de disminuir los costos medios gracias a las economías de escala -tanto internas como externas- que se producen gracias a una producción mayor. Así, no sólo se favorece el desarrollo industrial del país, sino que también los empresarios encuentran oportunidades crecientes para incrementar el volumen de sus ganancias y, normalmente, los consumidores pueden acceder a bienes a un precio más interesante. Por cierto, aparecen también otras ventajas, como, por ejemplo, la posibilidad de negociar en bloque con terceros países, la oportunidad de desarrollar infraestructuras ligadas al incremento de los intercambios con los países vecinos -rutas, puertos, pasos fronterizos, oleoductos, etc.-, la posibilidad de asociarse en la investigación científica y la adaptación tecnológica o en la enseñanza superior, la de negociar acuerdos monetarios que puedan llevar a la utilización de una moneda común o aun más, única, etc. En lo que se refiere a la principal ventaja, la ampliación del mercado, es necesario tomar en consideración dos efectos perversos que pueden presentarse en las economías de menor dimensión de un bloque regional: el desvío de comercio y el desvío de inversiones.

No es nuestra intención aquí retomar una vasta literatura sobre el tema del desvío de comercio, que viene desde los años ‘50, de la mano de Jacob Viner2, quien fuera el primero en identificar este efecto. Por lo demás, lo que afirmamos aquí no es que haya una situación de desvío de comercio generalizada. Lo que se observa más bien es una tendencia a evitarla, mediante mecanismos que no respetan, sin embargo, los principios y objetivos que se han dado los bloques de integración. ¿De qué se trata ésto? La desaparición de los aranceles en la zona preferencial puede inducir a una modificación en las fuentes de aprovisionamiento, por la variación de precios que ésta acarrea. La eliminación del arancel reduce el precio de la mercancía proveniente desde un socio, haciéndolo más competitivo de lo que era hasta ese momento; en cambio, el precio de la mercancía que se importa desde terceros países permanece invariable. Incluso puede ocurrir que, para favorecer a los productores internos al bloque, el arancel externo común que se fija sea más elevado que el que prevalecía en alguno de los países antes de la constitución de la unión aduanera. En términos sociales, es decir, para el conjunto de la colectividad de aquellas naciones, el resultado puede ser negativo, ya que la disminución en los ingresos provenientes del pago de aranceles -que, hasta aquel momento, se aplicaba a todos los productos que ingresaban desde terceros paísesy/o la eventual desaparición de productores nacionales que no son competitivos con los nuevos precios vigentes pueden tener un costo que exceda a los beneficios derivados de la unión aduanera. Es cierto que las economías de escala alcanzadas en el futuro podrán reducir el nivel de precios dentro de la zona preferencial3, pero, sin embargo, el plazo para alcanzarlas puede ser largo y, por lo tanto, aquellos actores que se van a ver perjudicados con la nueva situación querrán hacer todo lo que esté a su alcance para evitar que se avance en la constitución de la misma. Así, se intenta -y a menudo se logra- diferir el establecimiento de la unión aduanera, en particular la fijación del arancel externo común. También se multiplican las barreras no arancelarias entre socios y todos aquellos instrumentos que impidan el crecimiento del comercio intra-regional en aquellos rubros. De este modo, la falta de integración puede encontrar su origen en la voluntad de eludir los costos eventuales que el desvío de comercio acarrearía. Por consiguiente, nos parece que, más allá de los estudios que -con suerte diversa y resultados contradictorios4- miden el nivel de desvío de comercio que se verifica en el marco de una unión aduanera, para poder encauzar los procesos de integración, es fundamental tomar en cuenta esta problemática desde la perspectiva que aquí proponemos. En efecto, esta situación nos lleva a considerar las medidas que debieran instrumentarse para evitar que interpongan frenos al desarrollo de los procesos de integración, susceptibles de encontrar este tipo de obstáculos. Algunos países en desarrollo, tales como India, China o Brasil, llamados “países continente”, disponen de un tejido industrial completo o, si se prefiere, de un sistema productivo bastante integrado. Queremos decir con esto que disponen de algunas industrias que pertenecen a ramas que son propias del sistema industrial de los países desarrollados (bienes de capital, maquinaria, bienes de consumo durable, etc.). Sin embargo, se diferencian de estos últimos, en que sólo disponen de ellas en cantidad limitada, lo que hace que -por cierto, junto a otros elementos- se los siga considerando como países subdesarrollados5. De esto puede deducirse que la dimensión de un país no es ajena al grado de diversificación de su sector industrial. En consecuencia, dimensiones económicas dispares entre los países participantes de un acuerdo regional, aún cuando otros indicadores pudiesen mostrar que se trata de naciones que presentan niveles de desarrollo similar, deja a estos países en situación de desigualdad frente al mercado regional. Para comenzar, los países más grandes podrán beneficiarse de la demanda excedentaria que el mercado regional consiente para incrementar las economías de escala; en un primer momento, aumentando las instalaciones de sus empresas, así como también de su entorno, abriendo así la posibilidad de generar externalidades.

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 A priori, sería de esperar que, en un proceso de integración, fueran los países de menor tamaño aquellos que obtendrían mayores beneficios, ya que el impacto del aumento en el tamaño del mercado es mayor cuanto más pequeña sea el tamaño del mercado interno. En efecto, la corriente desarrollista que encarnaba la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de los años ‘50 y ‘60 preconizaba la integración económica dentro de la estrategia de lucha contra el subdesarrollo. Esta proposición era perfectamente coherente con el diagnóstico, por lo demás totalmente acertado, que se hacía entonces y que podría resumirse del siguiente modo: “El mercado interno de los países en desarrollo se caracteriza por su estrechez, fundamentalmente como resultado de la flaqueza del PBI y de la concentración del ingreso. En algunos casos, puede eventualmente agregarse un tamaño reducido de la población y del territorio de un país. De ahí que muchas inversiones, en particular en la industria pesada y en las actividades que conocen economías de escala importantes, no puedan efectuarse dada la falta de rentabilidad. La ampliación del mercado que ofrece la integración permite, en consecuencia, romper este círculo vicioso”. De lo expuesto pareciera deducirse que cuanto más pequeño sea un país, mayores son las ventajas potenciales que puede obtener del proceso de integración. Sin embargo, se trata sólo de una ilusión ya que la proposición reposa en un fundamento crucial, el de la ampliación del mercado. Veremos a continuación que esta idea, no sólo está lejos de cumplirse, sino también de ser considerada factible por los eventuales inversores. Si admitimos, como se adelantó más arriba, que los países pequeños están, en general, desprovistos de industrias susceptibles de explotar economías de escala importantes, concluimos que intentar crearlas cuando se abre la perspectiva de un mercado regional es mucho más complejo que para sus socios mayores. En primer lugar, porque el monto de la inversión es proporcionalmente superior que para sus socios mayores. Pero, además, aunque así fuese, lanzarse a una actividad nueva posiciona a estos países en situación de inferioridad en términos de competitividad respecto a un socio que ya tiene experiencia en ella. Por último, y sobre todo, como veremos más abajo, por tratarse de un país con un mercado más pequeño, presenta un riesgo mayor al de los vecinos que cuentan con mercados de mayores dimensiones. Aceptar entonces que los países pequeños tienen pocas probabilidades de inundar el mercado regional de productos industriales provenientes de ramas dinámicas, significa simultáneamente considerar que es más bien la situación inversa la que tiene mayores posibilidades de ocurrir, es decir, la de importar estos bienes desde los países socios. En este caso, la sustitución de proveedores del resto del mundo por otros regionales, normalmente engendraría una pérdida de bienestar ya que estos últimos venderían a un precio superior al precedente. La desventaja de los países más pequeños en el marco de un acuerdo de integración no sólo se limita a este efecto. Estos países son susceptibles, además, de sufrir un desvío de inversiones. Esto se debe a que las inversiones, fundamentalmente aquellos provenientes del extranjero, tienden a concentrarse en los países de mayor tamaño relativo. Entre otras razones, es posible afirmar que invirtiendo en el país más grande disminuye el riesgo de pérdidas que se producirían como consecuencia de que el mercado regional -o una parte de él- se cierre a las importaciones como consecuencia de medidas proteccionistas. Este riesgo se asocia a la falta de confianza respecto a que las exportaciones dirigidas a los países socios vayan a gozar de un acceso seguro al mercado regional: la interposición de alguna traba, aduanera o administrativa, por parte de un país socio es siempre factible. En esas condiciones, el país que aparece con menos desventajas para el inversor es el más grande, ya que su mercado interno le permite absorber una proporción mayor de las ventas del bien que produce. Sabemos que los comportamientos de los distintos miembros se tornan aleatorios en función de la evolución económica y política. Estas formas tienden a multiplicarse cuando la coyuntura económica de un país se deteriora y/o también cuando imperativos electorales favorecen la aparición de medidas que protegen el empleo local a

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corto plazo. Las medidas más tradicionales en este sentido son, por ejemplo, las barreras no arancelarias, las medidas de excepción, las devaluaciones. Estas últimas pueden no ser necesariamente deseadas, sino impuestas por los mercados financieros internacionales como consecuencia del estado de las finanzas del país (deuda pública, deuda externa, déficit presupuestario, tasa de inflación, etc.). La posibilidad de que el conjunto de estas formas de protección, incluso aquellas no deseadas6, puedan implementarse en cualquier momento y que prácticamente nada pueda impedirlo -ni mucho menos sancionarlo- genera una inseguridad jurídica que los inversores aborrecen y que, si no pueden evitar, intentan minimizar mediante los mecanismos antes explicados. Se agregan dos factores que influyen del mismo modo en las decisiones de aquellos inversores que tienen por destino el mercado regional, aunque, en este caso, los motivos no son de carácter institucional. Uno proviene del llamado “efecto aglomeración”. Este efecto consiste en la tendencia a concentrar las actividades industriales en un país, región o ciudad, cuyo nivel de industrialización y de desarrollo de la infraestructura pública genera mayores economías externas, constituyendo para cualquier inversor un efecto de atracción suplementario7. El segundo factor deriva del “efecto frontera”8 que tiene origen en la tendencia que manifiestan los residentes de un país a preferir los bienes locales respecto a los importados. Así, en el marco de un acuerdo regional, el país con un mercado más grande resulta más atractivo, por su capacidad de absorción superior. Las debilidades del Mercosur La cuestión del déficit institucional del Mercosur ha sido reiteradamente tratada y varias son las razones que se han esgrimido desde que los presidentes Fernando Collor de Melo y Carlos Menem negociaron el Mercosur, teniendo como telón de fondo los débiles órganos de regulación en un mercado regional concebido en pleno ascenso del neoliberalismo triunfante. Como sabemos, doctrinariamente éste se basa en la autorregulación de la economía por la prosecución del interés individual de cada consumidor y cada productor que vienen a maximizar la eficiencia9. Sin embargo, menos se ha recordado que los países miembros profesan históricamente poca afinidad con la supranacionalidad y que aun más, en dos de ellos, Brasil y Uruguay, ésta sería contraria a la constitución. Además, prácticamente jamás se argumenta en torno a la situación, cierto casi insoluble, que resulta de la participación de un miembro, Brasil, cuya dimensión no puede compararse con la de ninguno de sus socios10. En efecto, en vísperas de la creación del Mercosur, en 1990, Brasil representaba por sí solo, más de las 3/4 partes de la población y alrededor de 70% de la superficie y del PBI del futuro Mercosur. Argentina por su parte, pesaba menos de 1/5 en lo que

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 se refiere a su demografía y cerca de 1/4 en lo que se refiere a la superficie y el PBI -con mayor precisión, 28,2% y 23,3%, respectivamente. En fin, en lo que respecta a los dos socios menores, Uruguay y Paraguay, en conjunto representaban menos del 5% de las variables consideradas. Con semejante heterogeneidad, difícil es proponer un mecanismo para la toma de decisiones, toda vez que éste debería ponderar de algún modo el peso relativo de cada uno estos países. Lo curioso es que se actuó como si el problema no existiera y, en el esquema institucional creado, cada uno se contentó con mantener su derecho a veto. Pero, más grave aún, la falta de supranacionalidad se extendió a un órgano que debiera tener una vocación neutral, tal como es aquel que dicta la Justicia. Cierto, algunas mejoras se observan desde que el Tratado de Olivos, en 2002, creara el Tribunal Permanente de Revisión. Pero aun así el bloque no cuenta con una verdadera Corte de Justicia que vaya generando su propia jurisprudencia. La mejor prueba de ello es que frente a más de un conflicto importante, se ha preferido la opción de acudir a los “foros”, prevista en el artículo primero del Tratado de Olivos. Esta consiste en dejar abierta la opción a recurrir a una instancia ajena a las instituciones que se ha dado el proceso de integración, tal como la Organización Mundial de Comercio. Esta alternativa puede aparecer como más adecuada para el demandante, que intenta así escapar a los mecanismos de negociación que preceden a una eventual convocatoria del Tribunal Arbitral ad hoc. Otro corolario de la dispersión dimensional existente entre los diferentes participantes es que Brasil aparecía como el país comercialmente menos dependiente del mercado regional ya que sus exportaciones sólo representaban un 4,2% del total de exportaciones. Para Argentina, la dependencia era 3,5 veces mayor ya que las exportaciones al mercado regional representaban un 14,8 %, mientras que para los dos socios menores, Uruguay y Paraguay, ésta era aún mucho más importante, alcanzando un 34,8% y un 39,5%, respectivamente. Si por un momento supusiéramos que el Mercosur es un verdadero mercado único, éste representaría una expansión respecto de cada uno los mercados internos del orden del 9000% en el caso de Paraguay, de más del 5000% para Uruguay, del 250% para Argentina y de sólo el 45% para Brasil11. Hasta poco tiempo atrás, la poca atención que se había prestado a estas asimetrías, se limitaba a dar a los países más pequeños un plazo levemente mayor -entre uno y cinco años- en los cronogramas previstos para implementar la desgravación arancelaria o el arancel externo común, o un número más grande de productos exentos del libre comercio. Además, en 2004, se decidió la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), esencialmente gracias a las presiones argentinas frente al déficit estructural que sufría en su comercio con Brasil después de una década de excedentes. Al FOCEM, cuya puesta en marcha fue prevista para 2007, se le asignaron sólo US$ 50 millones durante el primer año, y US$

Un proceso de integración requiere necesariamente, entre otros elementos, un mínimo de instituciones, tanto a nivel de órganos como de las reglas comunitarias que se aplican a todos los miembros. Este requerimiento será tanto más fuerte, cuanto más elevado sea el nivel de integración deseado. 52 Puente@Europa

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75 y US$ 100 millones durante los dos siguientes. Estos montos parecen totalmente irrisorios para enfrentar las consecuencias de las asimetrías existentes. Si hubiese que tuviéramos que elegir un sólo hecho que sea consecuencia de la insuficiente integración alcanzada al cabo de dos décadas, sería que el Mercosur aún no es un mercado común -su objetivo originario como su apelación lo indica- pero tampoco una unión aduanera. Esta última, aun no ha sido completada ya que, por una parte, el arancel externo común no cubre la totalidad de los productos, pero, además, el bloque está lejos de practicar una política comercial común. Sea dicho de paso que la Comunidad Andina de Naciones, creada hace exactamente cuatro décadas, se encuentra en una situación similar. En ambos casos, la causa de las numerosas postergaciones para llegar al objetivo fijado proviene de la voluntad

de algunos países de continuar abasteciéndose de ciertos productos estratégicos por parte de sus proveedores habituales. Recusan entonces el establecimiento de un arancel externo común que sería susceptible de generar desvío de comercio. Parece, entonces, que son los países más pequeños los que menos se benefician del proceso en curso. En efecto, se puede observar que desde la creación del Mercosur, el peso económico relativo dentro del bloque de los dos países más grandes ha mejorado en detrimento de los dos más pequeños. Si bien comparación no es razón, dado que otras variables pueden explicar las variaciones de los pesos relativos del PBI, no podemos evitar sorprendernos cuando se constata que en el período considerado el deterioro que experimenta Paraguay en su peso relativo alcanza un 38%, mientras que el de Uruguay es de un 20%12.

Mercosur: PBI en paridad de poder de compra (en miles de millones de US$) 1991-2005 y en % del total

PBI 1991

PBI 2005

Argentina

27,1

23,8

522,9

24,66

Brasil

823,1

72,29

1833,0

75,73

Paraguay

16,2

1,42

27,1

0,88

Uruguay

28,3

2,48

37,3

1,58

Mercosur

1138,6

2420,3

Fuente: tabla elaborada por el autor a partir de los PBI en paridad de poder de compra (PPC).

Los requisitos de la integración: seguridad institucional y compensaciones entre socios Si un proceso de integración tiene ventajas evidentes tales como las que han sido aquí sucintamente recordadas, hemos querido demostrar también que para que éstas sean reales y no una mera especulación teórica, deben cumplirse algunos requisitos. Acá queremos plantear fundamentalmente dos: la seguridad institucional y la nece-

sidad de compensaciones entre los socios. Otorgar seguridad institucional en un proceso de integración no significa sólo contar con normas que den seguridad jurídica, sino también con órganos que se encarguen de aplicarlas13. A continuación, se enumeran algunas condiciones que debería cumplir esta nueva institucionalidad: - normas claras y que se impongan a todos desde el momento en que

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son adoptadas, para evitar medidas proteccionistas nacionales. Para esto deben responder a los principios de inmediatez (nadie puede retardar la aplicación), de aplicación directa (todos pueden reclamar la aplicación en los propios tribunales nacionales) y de primacía (la ley internacional es superior a la nacional, lo que resuelve la cuestión de la internalización); - la presencia de un órgano susceptible de juzgar y sancionar los incumplimientos eventuales a las normas acordadas. Este órgano tiene que ser de tipo comunitario, independiente de los gobiernos, es decir un Tribunal de Justicia Permanente, de manera que vaya creando su propia jurisprudencia; - un ejecutivo dotado de poder de iniciativa y de control, que para funcionar eficazmente debe también operar independientemente de los gobiernos. Su funcionamiento debe ser de tipo intra-gubernamental y supranacional para escapar a los intereses coyunturales o electorales de cada nación. Sólo un órgano de este tipo puede tener una visión global del proceso de integración. Deberá, entre otros, aplicar las compensaciones que se imponen, así como las sanciones dictadas por el Tribunal de Justicia e impulsar el proceso de integración cuando la voluntad política de los gobiernos se hace débil. Los requisitos institucionales evocados, aunque no tengan nada de original14, nos parecen indispensables para que la unificación del mercado regional sea una realidad y para que las apuestas de los inversores, sean cuales fueren, se hagan a esta escala. Aparece irremplazable que el respeto de las decisiones comunitarias se aplique a todos los socios de manera permanente, más allá de los avatares de la coyuntura y de oportunismos que puedan llevar a violar las normas adoptadas. Si esta primera condición se impone a cualquier proceso de integración, su exigencia es mayor cuando se trata de países en desarrollo, que por su condición, ofrecen generalmente menos confianza a los inversores. A esto se suma, en el caso del Mercosur, como consecuencia de las enormes disparidades entre los socios, la necesidad de evitar que sea la negociación la vía de solución de diferendos por excelencia. Ésta necesariamente introduce una desigualdad entre los negociadores, dada la disimilitud de peso entre los países. Recordamos, finalmente, que la creación del Parlamento implicó tomar en cuenta el peso demográfico de Brasil para determinar el número de sus representantes en el Parlamento del Mercosur (Parlasur) mayor a la de sus socios, sin por tanto alcanzar lo que representa su peso dentro de la población total del bloque15. Probablemente, lo que ha posibilitado este acuerdo sea el hecho de que esta institución no esté dotada de un verdadero poder para legislar y que nada haya cambiado en el funcionamiento del Consejo Mercado Común, donde se adopta la normativa del Mercosur. Sin embargo, la futura elección en 2014 de los representantes para el Parlasur por sufragio universal directo, les dará una legitimidad política que hasta ahí no tenían, dejando abierta la hipótesis de un poder creciente que podría ir aumentando hasta alcanzar competencias propias de un poder legislativo, tal como ocurrió en Europa. No obstante, esta extrapolación debe ser temperada, ya que no hay que perder de vista que la integración entre países de regímenes de tipo presidencial poco se asemeja a

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 aquella que tiene lugar entre países como los europeos, que en su inmensa mayoría es de tipo parlamentario. La cuestión de las compensaciones también nos parece imprescindible para incitar a todos los socios a privilegiar la región por sobre el resto del mundo. Esto no podrá ser logrado mientras cada país no sea consciente de que lo que sacrifica por un lado se ve compensado por otro, y que procediendo así contribuye al progreso de todos. Sólo de esta manera se puede evitar que los miembros del bloque eludan el desvío de comercio que se observaría en ciertos casos cuando se importan bienes desde uno de los socios regionales. La cuestión de las compensaciones no se limita necesariamente a transferencias financieras en favor de los países desfavorecidos, difíciles de ser aceptadas aun por países relativamente más desarrollados, pero que cuentan con regiones muy pobres en su interior. La búsqueda de compensaciones comerciales es una vía que debe ser explotada mucho más allá de lo existente. En efecto, aunque aparezca paradojal reivindicar el criticado acuerdo automotriz del Mercosur, éste constituye para algunos de nosotros una buena fuente de inspiración. Si lo recordamos, no es para redundar sobre su pronta y necesaria desaparición como generalmente se hace, olvidando que este rubro constituye el principal flujo de intercambio en el bloque. Sin él, las empresas productoras de automóviles y de autopartes se habrían retirado de Argentina y concentrado en Brasil, proveyendo desde allí el mercado argentino. De haber sido así, el Mercosur ya habría desaparecido o, en todo caso, estaría mucho peor de lo que se encuentra actualmente. No se trata tampoco de resucitar el COMECON16, lo que aquí creemos es que se debe ser imaginativo para que la industrialización y los intercambios beneficien a todos. La primera fuente de inspiración podrían ser los Protocolos que resultaron del Programa de Integración y de Cooperación Económica (PICE) de 1986 entre Brasil y Argentina. La creación de empresas binacionales o regionales con capitales provenientes de los países del bloque aparece como una buena pista de lo que se debe hacer para ir formando una visión comunitaria del proceso de integración. Reservar algunas actividades de producción de bienes públicos o de carácter estratégico al capital estatal de Estados miembros, respondiendo a objetivos de división del trabajo regional, también puede constituir una veta interesante. Hacer atractivo el proceso de integración significa que cada miembro pueda claramente identificar en éste una fuente de desarrollo económico y de progreso social. En países insuficientemente industrializados, y que conocen disparidades importantes entre ellos, no se puede esperar que los mecanismos de mercado vengan por sí solos a paliar esta situación, sino más bien lo contrario. Hay que impulsar entonces, a partir de los estados de los países participantes, una visión comunitaria en cada uno de los miembros del proceso de integración, donde los intereses colectivos y de largo plazo primen sobre aquellos a más corto plazo e individuales. …y por último… Por último, la cuestión de la representatividad de la sociedad civil en los procesos de integración es una variable que debe ser considerada, tanto más cuando esta participación puede contribuir a acelerar el

Hacer atractivo el proceso de integración significa que cada miembro pueda claramente identificar en éste una fuente de desarrollo económico y de progreso social. En países insuficientemente industrializados, y que conocen disparidades importantes entre ellos, no se puede esperar que los mecanismos de mercado vengan por sí solos a paliar esta situación, sino más bien lo contrario. 54 Puente@Europa

proceso de integración allí donde los impulsos de los ejecutivos nacionales son débiles. Es importante, entonces, que los parlamentarios representen no sólo a sus países sino a las regiones que integran sus naciones en el Parlasur, de manera que puedan estar relacionados con sus propios electores. Pero la cuestión de la representatividad debe extenderse más allá del Parlamento. Se puede, en efecto, vincular con la problemática de la compensación. Ésta deberá aplicarse a dos niveles: nacional y regional. El primer nivel concierne a la localización de nuevas industrias en los países menos industrializados, y por lo tanto, debe recaer en los ejecutivos nacionales, en particular los ministerios de industria. El segundo, resulta de la aplicación automática de una norma de distanciamiento en términos de un porcentaje (por definirse, en función de los medios disponibles) por debajo del promedio de ingreso per cápita de una región respecto del ingreso medio en el bloque. La repartición de estos fondos por región dependerá de la estructura institucional de cada país (estado federal, provincias autónomas, etc.) pero las prioridades de afectación local deberían ser definidas por las autoridades regionales reunidas en comisiones representativas de los ejecutivos locales, parlamentarios que representan la región en el Parlasur, cámaras de comercio y de industria y sindicatos de trabajadores. Sin pretensiones de exhaustividad, hemos sugerido algunas pistas a explorar, pero insistimos en la necesidad de dotarse de una institucionalidad que dé mayor seguridad en el establecimiento de compensaciones en tanto que prerrequisitos para avanzar hacia los objetivos iniciales que se dio el Mercosur. Notas Se entiende aquí por instituciones el conjunto de formas o estructuras sociales establecidas por los tratados que rigen un proceso de integración. Se trata, por lo tanto, de los órganos creados y de la normativa de los tratados constitutivos, así como también de la que se deriva de éstos. 2 Jacob Viner, Customs Union Issue, Washinstong D.C., Carnegie Endowment, 1950. 3 Sobre el enfoque dinámico de los procesos de integración -contrariamente al estático adoptado por Viner-, ver Paul Krugman y Maurice Obstfeld, Economía Internacional. Teoría y Política, Madrid, Editorial Pearson Educación, 2006 (7ma. Edición). 4 Ver, sobre esta problemática, un excelente análisis en Germán De la Reza, Integración Económica en América Latina, México D.F., Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotzalco y Plaza y Valdés Editores, 2006. 5 Otra diferencia probable es que utilicen una tecnología menos sofisticada que en los países desarrollados o bajo licencia cedida por alguna firma multinacional. 6 Que suelen resultar de comportamientos financieros internos poco rigurosos. 7 Para un examen detallado de los problemas de localización de empresas ver por ejemplo Lionel Fontagné y Thierry Mayer, “Determinants of Location Choices by Multinational Firms: a Review of the Current State of Knowledge”, en Applied Economics Quarterly, n. 51, 2005, pp. 9-34. 8 Ver in Keith Head y Thierry Mayer, “Effet frontière, intégration 1

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 économique et ‘Forteresse Europe’”, en Economie et Prévision, n. 152-153, 2002/1-2, pp. 71-92. Allí se reproducen las principales conclusiones del estudio empírico de John Mc Callum quien, sobre la base del comercio intra-nacional entre las provincias canadienses, mostró que éste era 20 veces más intensivo que el que tenía lugar con un estado, miembro de los Estados Unidos de tamaño equivalente y situado a la misma distancia, pero del otro lado de la frontera. 9 Más concretamente, se ha argumentado en torno al alto costo de la institucionalidad, la voluntad de escapar al mimetismo, el deseo de avanzar sin burocratizar la integración, etc. Más irónicamente, se cita y se contrasta con las instituciones de la Comunidad Andina de Naciones para justificar este esquema institucional. 10 Si por primera vez se ha tomado en cuenta esto, es en vista de la creación y elección por sufragio directo del Parlamento del Mercosur. En efecto, la regla adoptada permite atribuir a Brasil, en función de su peso demográfico actual, lo que representa 40% de los parlamentarios, si consideramos a Venezuela dentro del bloque, o poco menos de 50% sin esta última. Recordemos que la incorporación de este país al bloque está aún a la espera de ser ratificada por los parlamentos de Brasil y Paraguay. 11 Razonamos considerando el tamaño del mercado de cada uno de los países como directamente proporcional al PBI. 12 En puntos porcentuales la pérdida aparece como pequeña dado el poco peso relativo de ambos países en el total del PBI del Mercosur, pero, como se aprecia, en términos relativos, la caída es bastante importante para los dos socios menores. En la Comunidad Andina de Naciones, entre 1980 y 2005, se observa el mismo fenómeno. El país que más se beneficia es Colombia, por lejos el país más grande. Su mejora sobrepasa el 7%, de 37,8% a 45%, mientras que el resto sufre un retroceso, con la excepción de Ecuador, que mejora 0,3%, pasando de 7,3% a 7,6%. En este último, país pequeño, es posible que el rol creciente de la producción de petróleo en el valor del PBI explique este ascenso. Nos detenemos en 2005, ya que es el último año del que disponemos del PBI calculado en Paridad de Poder de Compra (PPC) por el PNUD, Rapport Mundial sur le Développement Humain, De Boeck Université, Bruxelles, 2007. 13 Es por esto que hemos preferido denominar esta necesidad como institucional más que jurídica, ya que es más amplia y, según la definición que dimos, engloba a esta última. 14 Se habrá reconocido fácilmente nuestra inspiración en la institucionalidad europea. Para una mayor información sobre la misma se puede consultar el sitio web de la Unión Europea: http//:europa. eu/abc/index.es_htm. 15 Los criterios de participación ciudadana quedaron definidos mediante el documento de la Secretaría Parlamentaria del Parlasur, “Acuerdo político para la consolidación del Mercosur y proposiciones correspondientes”. Sobre esta cuestión, se recomienda en este mismo número, el artículo de Maria Claudia Drummond, “Representación ciudadana en el Parlamento del Mercosur: la construcción del acuerdo político”. 16 COMECON es la sigla del ya desaparecido Council for mutual economic assistance creado el 25 de enero de 1949 por Bulgaria, Hungría, Polonia, Rumania, Checoslovaquia y la Unión Soviética, a los que se fueron agregando posteriormente otros países que adoptaron el socialismo como sistema en diferentes partes en el mundo.

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LA REPRESENTACIÓN CIUDADANA EN INSTITUCIONES NACIONALES Y SU PROYECCIÓN EN EXPERIENCIAS REGIONALES. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL CASO MERCOSUR por Christian Alberto Cao

Presupuestos de la integración regional Los procesos de integración regional presuponen la cesión voluntaria del ejercicio de una cuota de soberanía por parte de los estados nacionales a una entidad regional, en condiciones de igualdad, reciprocidad y sobre la base de condiciones democráticas. Éstos, una vez iniciados pueden proseguir en diversas direcciones y hacia objetivos incluso diferentes a los buscados en sus comienzos. Móviles iniciales de paz, administración conjunta de ciertos recursos o prosperidad económica común requieren en algún momento de instituciones supranacionales que orienten el desarrollo y la agenda del proceso. Su diseño y presentación pueden revestir diferentes alcances y dimensiones. De la misma forma en que los estados nación poseen instituciones públicas más o menos democráticas, representativas,

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transparentes o legítimas, los bloques regionales pueden crear institutos supranacionales o instancias intergubernamentales, bien con presencia o con relativa ausencia de los caracteres mencionados. Muchos de estos órganos son “importados” de las entidades nacionales, fruto de sus prácticas acopiadas por varias centurias. De los órganos de gobierno nacionales, los congresos o parlamentos son -por excelencia y desde el plano teórico- los que representan a la ciudadanía. En ellos, los legisladores encarnan y manifiestan la voluntad soberana, es decir, de sus representados. Bajo tal premisa, este cuerpo de siglos de antigüedad fue objeto de adaptaciones al plano regional buscando “representar” a aquellas personas que habitan en un proceso marcado por la integración. Surge entonces un primer interrogante: ¿realmente es necesario que un bloque regional posea un órgano de representación directa de los

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ciudadanos de los Estados miembros que lo conforman? Tomaremos auxiliarmente esta premisa como afirmativa a los fines de realizar un análisis más profundo. A partir de ello, los problemas que surgen de pretender transpolar la figura sin solución de continuidad a una matriz regional son variados. Uno de ellos surge de considerar que el desarrollo de la acción integradora requiere observar los mismos principios democráticos representativos que resultan indiscutidos en el plano de los Estados nación. Por ejemplo, la democracia representativa como método de toma de decisiones públicas -en especial mediante su institucionalización en los parlamentos-, ¿resulta aplicable a los esquemas regionales? Y de ser así, ¿deben tenerse presente sus principios sin solución de continuidad? ¿Cuáles de ellos pueden mutar en pos de lograr una más efectiva/eficiente gobernabilidad del bloque regional? Justamente, algunos de esos interrogantes serán abordados en el presente artículo. En primer lugar, el estudio indagará los principios y fundamentos que enmarcan a los órganos legislativos nacionales. Posteriormente y a la luz de ello, analizará su implementación en experiencias regionales, haciendo particular énfasis en las diferentes instituciones representativas -de los poderes legislativos y de la ciudadanía- articuladas en el bloque Mercosur. Por último, aproximará algunas conclusiones recogidas a lo largo del trabajo a los fines de, sin pretender dar respuesta a la problemática identificada, realizar un aporte desde el análisis jurídico político al debate actual de la materia. Los parlamentos: expresiones de la representación ciudadana Un parlamento es, básicamente, una institución política de gobierno. Esta institución tiene como primera característica la de ser representativa. Luego, representatividad implica “dar presencia”, “hacer presentes” a otros. Esa conducta o actividad tiene una finalidad, que es la de cumplir funciones de gobierno considerando la voluntad otorgada previamente por el electorado. Clarifica esto Germán Bidart Campos al afirmar que “todo el que se encarga de asuntos ajenos o los tramita, tiene o gana representatividad cuando hace aproximadamente lo mismo que haría aquel al cual hace presente. Es decir, cuando gestiona bien y a satisfacción de sus intereses. Es algo así como un nexo o ligamen entre uno y el otro”1. A su vez, la representación posee correspondencia con la voluntad popular al manifestarse de dos maneras. Primeramente en cuanto a la composición e integración del órgano representativo. El parlamento es, por excelencia, el cuerpo o la institución típica de la ciudadanía ya que, como enseña Carlos Fayt, el carácter representativo de las autoridades depende de que su designación haya tenido o no origen en las elecciones y el sufragio2. En segundo lugar, la voluntad ciudadana también repercute en su funcionamiento. Aquella “condiciona”, si se nos permite la expresión, la actividad del órgano, pues le ha dado el mandato para llevar a cabo los actos que le competen resolver. De ambos proviene justamente la legitimidad popular electoralmente expresada3. Como segundo elemento, el parlamento se encuentra orga-

nizado en base al fundamento igualitario de los miembros que lo componen, en contraposición a todo otro esquema jerárquico o escalonado. En la teoría, la paridad de los integrantes refleja la función de representar a la ciudadanía con autonomía funcional hacia dentro y fuera del cuerpo. Por último, el instituto se apoya en el principio colegiado, ya que su funcionamiento se da congregado, entendido como una unidad -no obstante su pluralidad- y no como expresión individual de cada uno de sus miembros. Las decisiones entonces valen únicamente cuando se pronuncia la voluntad del cuerpo. En palabras de Hipólito Orlandi, “una persona (autoridad) integrante de un órgano o una organización (gobierno) es representante político de una sociedad constituida y articulada en pueblo para la acción, cuando sus actos le son imputables con toda eficacia a éste y tiene el poder para actuar por todo el conjunto, sin recibir instrucciones expresas y realizando actos con fundamento constitucional que son obligatorios para todos, como para no poderlos ya impugnar con idéntica eficacia”4. En lo que a sus funciones se refiere, el parlamento posee competencias otorgadas por la norma jurídica para llevar a cabo acciones de gobierno. La amplitud y calidad de esas competencias pueden variar conforme a las distintas experiencias de estudio. Sin embargo, sea en más o en menos, en su carácter de órgano de gobierno reposan especialmente las funciones legislativas -creación de normas jurídicas obligatorias para la sociedad- y de control del resto de los órganos. En concreto, el parlamento gobierna, o mejor dicho cogobierna, en tanto que participa -con funciones propias- en la toma de decisiones políticas vinculantes. Esto último en el sentido que, como expresa Hipólito Orlandi, deben tener una entidad suficiente como para participar de la actividad del gobierno5. A modo de ejemplo, un consejo consultivo o asesor no cumple tal función si únicamente emite normas sin la fuerza vinculante general e innovadora (modificadora del status quo). El soft law moderno es una interesante expresión de dicha muestra. Esa competencia funcional, es decir la asignación de funciones con miras al bien común, debe ser ejercida con los límites que también le impone a priori la norma jurídica. Caso contrario el órgano puede caer en excesos o abuso de poder, o bien en una desviación del mismo. Conforme sus diversas funciones y características, las experiencias empíricas han presentado variantes que responden a su vez a diferentes nomenclaturas. Asamblea, por ejemplo, deviene del francés assembler -que significa juntar- a su vez identificado con la junta como cuerpo colegiado. Congreso proviene del latín congressus -entrevista o reunión-, derivado de congredior, que significa congregarse o encontrarse. Por su parte, parlamento -del francés parlement o parler- también implica la concepción de un órgano colegiado, o colegio -del latín collegium, conjunto de asociados, iguales entre sí- que mediante la palabra, el debate y el consenso persigue la toma de decisiones colectiva. Si bien la Carta Magna inglesa de 1215 no contiene la consagración expresa del principio representativo, posee el reconocimiento de que los individuos no pueden ser gravados impositivamente con otros tributos que los votados por el Parlamento, entre otros dere-

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chos. Siguiendo a Adolfo Posada, la formación más expresa y popular del cuerpo como asamblea representativa del estado nación data de 1265 y 1295 donde el sistema se fue perfeccionando mediante el establecimiento de la frecuencia de las reuniones y la “debida notificación previa”6, consolidando una institución que trascendería luego los límites territoriales de Westminster. En la Inglaterra de los siglos siguientes, se fue fortaleciendo el concepto moderno de parlamento. Ello tendiente a obtener un control del monarca por parte de la burguesía, principalmente en lo referido a la supremacía legislativa, la autoridad sobre la imposición tributaria y la posibilidad de controlar el accionar de los ministros del soberano7. A diferencia, otras experiencias -los estados de América en general-, nacieron de revolucionarios quiebres paradigmáticos históricos. Prudentemente, Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, señalan que es posible conciliar al menos parcialmente -o encontrar “correspondencias” y analogías- entre los conceptos medievales y modernos de esta institución representativa8. Tomemos el caso de la competencia para la elaboración de normas, cuestión crítica en el estudio actual de las competencias asignadas a los parlamentos regionales que más adelante referiremos. Los autores citados destacan el perfil conservador y consolidante del derecho consuetudinario -y los privilegios vigentes- de los parlamentos medievales, y -contrariamente- resaltan el carácter innovador en la producción de normas positivas por parte de los parlamentos modernos. ¿Cambios, continuidades o mutaciones del instituto a lo largo del tiempo? Posiblemente se den en parte los tres fenómenos. Retomaremos posteriormente este ejercicio al momento de abordar similitudes y diferencias de los institutos nacionales con los contemporáneamente denominados “parlamentos regionales”, en especial el caso del Parlamento del Mercosur. Continuando con el estudio de la dimensión del estado nación, y desde el punto de vista jurídico político, algunas opiniones sostienen que la primera manifestación de la actividad estatal es aquella que se dirige a la realización del derecho, es decir la elaboración de la conducta colectiva expresada en normas9 que, al ser novedosas u originarias, se encuentran atribuidas al órgano legislativo. Los representantes de la ciudadanía gobiernan -y el estado se manifiesta- mediante la producción de normas jurídicas que regulan la vida de la comunidad. Por su parte, desde el derecho constitucional se suele exponer que si bien es cierto que la teoría de la representación no se circunscribe únicamente al congreso, éste resulta el ámbito natural en el cual más se la utiliza. En los estilos bicamerales, la cámara de diputados (o de representantes, en su caso) es la mejor expresión de tal concepto institucional. División de poderes mediante10, el órgano legislativo -en sus variantes parlamento, asamblea o congreso- mantiene la garantía de seguridad y control evitando la concentración del poder en una sola persona o institución pública. Desde una opinión contextual, nuevamente Bobbio, Matteucci y Pasquino exponen que la descentralización de la autoridad -ca-

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 racterística estructural policéntrica del estado medieval- dio lugar a los presupuestos del nacimiento de las instituciones parlamentarias como una “acción balanceadora de algún elemento unificador”11. Desde la sociología política y en la esencia funcional, el órgano legislativo es la institución pública que por excelencia puede canalizar las demandas de la sociedad, tanto de las mayorías como de las minorías, ambas representadas en el parlamento. Maurice Duverger enseña que estas instituciones -como todas las políticas- poseen un elemento estructural -sistemas de relaciones con organización técnica y material- y un elemento de creencias o representaciones colectivas, del cual se deduce el concepto de “legitimidad”, de vital importancia en la función de los parlamentos12. Demandas ciudadanas, institución parlamentaria y respuestas políticas/normativas, conforman una suerte de “sistema político” que estimula sinergias en dos arenas políticas. Una, el proceso electoral, que designa a los integrantes del cuerpo deliberativo. Otra, el proceso resolutorio por el cual mayorías y minorías representantes toman las decisiones. Como afirma Humberto Quiroga Lavié, es “el consenso como generador ordenado de la energía política, y el disenso, como alimentador motivacional que aspira a convertirse en consenso”13. Aquí, una vez más, se observa la íntima relación existente entre el parlamento como institución, la democracia/consenso y la representación política. Un parlamento alejado -en su accionar- de las demandas ciudadanas ¿conserva tal autoridad, en términos de legitimidad? ¿Es posible imaginar que las experiencias de los parlamentos -sean nacionales o supranacionales- puedan padecer tal déficit? En párrafos anteriores adelantamos someramente que el modo concreto del obrar representativo depende de las condiciones históricas de cada experiencia, pero una vez establecida, esta forma adquiere el carácter de jurídicamente necesaria. Así, en las dimensiones nacionales, el parlamento ofició, por un lado, como unificador territorial de las funciones de gobierno, por el otro, como establecedor del gobierno representativo del pueblo que se expresa mediante leyes, sustitutivo del poder ilimitado del soberano. El parlamento en el estado de derecho constitucional Este nuevo estado legislativo de derecho, o estado de derecho a secas, supone la supremacía de la voluntad popular -encarnada en sus representantes-, siempre apoyado en el principio de legalidad que debe garantizar toda norma emanada por el estado. Esto último referido a que la norma es tal si ha sido formulada mediante el procedimiento jurídico político preestablecido independientemente de su arreglo a normas o valores superiores. Como lo expresa Andrés Gil Domínguez, en aquel sistema una norma jurídica es válida no por ser justa, sino exclusivamente por haber sido puesta por una autoridad dotada de competencia normativa14. La relación entre tiempo y derecho se basa aquí en dos apotegmas: prior in tempore potior in iure y lex posterior derogat legi priori sin importar jerarquías valorativas. El tiempo -y las mayorías

[...] Luigi Ferrajoli apoyará en esto su pensamiento al afirmar que los derechos fundamentales son vínculos sustanciales normativamente impuestos tanto a las decisiones de la mayoría como al libre mercado. Abogará por un núcleo de lo indecidible -aún ante hipotéticas abrumadoras mayorías legislativas [...]. 58 Puente@Europa

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representativas, en el plano político- ostentaban el criterio jurídico apareciendo integrado al ordenamiento legal en cuento sancionado por el derecho positivo, en palabras de Carlos De Cabo Martín15. Gustavo Zagrebelsky busca transpolar aquella relación al Parlamento, expresando que el rule of law and not of men evocaba el topos aristotélico del gobierno de las leyes en lugar del gobierno de los hombres, como así también la lucha que el parlamento inglés había sostenido contra el absolutismo. En Europa continental, la impugnación del absolutismo significó sustituir al rey por otro soberano: la asamblea soberana16. Ante aquel modelo legislativo de derecho, en el cual los representantes acumularon una cuota importante de poder gubernamental, se articularon dos respuestas limitantes diferidas en el tiempo. Una desde el plano interno de los estados nacionales -con el surgimiento del constitucionalismo contemporáneo- y otra, más recientemente, desde la dimensión internacional de los derechos humanos y, por supuesto, los procesos de integración regional como fenómenos de

alcance cuasi global. La primera de ellas -el constitucionalismo como respuesta al modelo legislativo- estableció un esquema jerárquico de normas jurídicas, limitando al legislador -representante- ordinario la capacidad de modificar aquella que sean fundamentales, o sea, las constituciones nacionales o leyes fundamentales. La ley, como norma jurídica emanada por el órgano representativo, se somete a una adecuación -y por ende subordinación- “a un estrato más alto del derecho establecido por la Constitución”17 dando lugar a diferentes posturas sobre el papel de los nuevos garantes de esta supremacía -los jueces- en la relación representación-democracia-derecho. Así, Ronald Dworkin18 sintetizará dicho debate preguntándose: ¿es democrática la revisión constitucional? Justamente desde la segunda de las respuestas que recibió el estado de derecho como entidad soberana absoluta, la dimensión internacional, es posible plantear un dilema similar: ¿es democrática la revisión de las normas internas de un Estado Parte de un bloque

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regional por jueces regionales/comunitarios? Incluso más, Luigi Ferrajoli apoyará en esto su pensamiento al afirmar que los derechos fundamentales son vínculos sustanciales normativamente impuestos tanto a las decisiones de la mayoría como al libre mercado19. Abogará por un núcleo de lo indecidible -aún ante hipotéticas abrumadoras mayorías legislativas-, tanto a prohibiciones de libertades como obligaciones públicas determinadas por los derechos sociales. Por lo dicho, los derechos humanos/fundamentales internacionales y la integración regional funcionan como limitante del poder de los estados, ergo, de la función de los parlamentos nacionales. Pero es útil recordar nuevamente que los estados nación poseen regímenes democráticos de gobierno. Y es sabido que la democracia moderna es eminentemente representativa y electoral. En oportunidades anteriores hemos dicho que “en la literatura específica sobre el tema existe cierto consenso en asociar el concepto moderno de democracia al de ‘democracia representativa’[...]. En el régimen democrático representativo, los actos de gobiernos son llevados a cabo por gobernantes elegidos por la ciudadanía complementando los conceptos de autoridad, representación y participación ciudadana”20. Nuevamente renace un interrogante: ¿cómo conciliar democracia representativa y cesión del ejercicio de soberanía al plano regional? ¿De qué forma debería realizarse a los fines de preservar, en el dilema planteado por Robert Dahl, tanto la relación/influencia ciudadanía-representantes, como el desarrollo efectivo de la región21? Los parlamentos nacionales han sido -y aún son- instituciones que mediante la representación ciudadana surgieron en los estados nación con la finalidad de limitar y balancear los poderes centrales/ ejecutivos con sus propias características. La incógnita surge entonces en encontrar correspondencia entre aquellos parlamentos nacionales transpolados a la dimensión suprarregional y observando, mutatis mutandis, los principios esenciales de igualdad, representación política-electoral y poder. En la geografía europea el debate se ha instalado desde hace varios años. Desde una postura, Giandomenico Majone sostiene que “el reto para los demócratas no es tanto la construcción de instituciones democráticas totalmente desarrolladas en el nivel trasnacional -una tarea imposible, como ya vimos, en ausencia de un demos- sino cómo utilizar el nivel más alto para mejorar la calidad de la democracia en los niveles nacional y subnacional”22. Por su parte, Andrew Moravcsik sostiene que “constitutional checks and balances, indirect democratic control via national governments, and the increasing powers of the European Parliament are sufficient to ensure that EU policy-making is, in nearly of all cases, clear, transparent, effective and politically responsive to the demands of European citizens”23. Desde otra corriente, Andreas Follesdal y Simon Hix argumentan que “the European Parliament can not be a properly deliberative assembly because of the multi-lingual nature of debates in committees and the plenary without a common political backdrop culture”24. A medida que el proceso de integración de América del Sur avance, posiblemente se reproduzca un debate similar que desborda los principios democráticos representativos nacionales hacia las instituciones regionales. Seguidamente estudiaremos el desarrollo del principio representa-

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 tivo -instrumentado primero en referencia a las legislaturas nacionales y luego a la ciudadanía- en el proceso integracional del Mercosur. La experiencia en el Mercosur. Representando a los representantes: la Comisión Parlamentaria Conjunta En el Mercosur, la creación de un órgano con vocación y proyección de convertirse en un parlamento regional es contemporánea a sus pasos iniciales. La primera de las instituciones representativas fue la Comisión Parlamentaria Conjunta. Ella data embrionariamente del Tratado de Asunción del año 1991, constitutivo del Mercosur, más precisamente en su artículo 24. Luego, en el año 1994, el esquema orgánico del bloque fue reformulado en el marco del protocolo adicional al Tratado de Asunción sobre la estructura institucional del Mercosur -Protocolo de Ouro Preto- mediante su artículo 1, inciso IV. Sin embargo, en lo que a representación y función parlamentaria regional se refiere, es posible identificar alguna reseña previa. Concretamente, el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil suscripto en el año 1988, acuñó una Comisión Parlamentaria Conjunta de Integración conformada por legisladores de ambos países. De carácter consultivo y con mandato bianual, tuvo la facultad de estudiar los acuerdos específicos negociados por los Estados Partes antes de su envío a sus respectivos poderes legislativos. También ostentó la competencia de transmitir recomendaciones a la Comisión de Ejecución del Tratado25, según lo dispuso el artículo 8 del documento mencionado. Finalmente, y ya con la suscripción del Tratado de Asunción, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay establecieron un nuevo avance en el proceso de integración latinoamericana al constituir el bloque Mercosur. Dicho instrumento estableció en su artículo 3 un período de transición desde su suscripción y hasta el día 31 de diciembre del año 1994, fecha designada para la conformación definitiva del Mercado Común. Ese período finalizó con la firma del mencionado Protocolo de Ouro Preto, cuyo artículo 22 estipuló que “la Comisión Parlamentaria Conjunta es el órgano representativo de los parlamentos de los Estados Partes en el ámbito del Mercosur”. Expuesto ese panorama originario, consideramos necesario realizar algunas reflexiones tanto formales como sustanciales. La primera de ellas se referie a la terminología empleada en la Comisión Parlamentaria Conjunta. Su denominación es poco clarificadora. Miguel Ekmekdjián, por ejemplo, la cataloga como errónea dado que los países miembros poseen un régimen presidencialista y no parlamentario26. El mismo autor, junto a Roberto Dromi y Julio Rivera opinan además que se debió haber incorporado el término “representativo de los congresos”27 y no “representativo de los parlamentos”. En nuestra opinión preferimos apreciarla como inconsistente con el modelo predominante en los Estados Partes. Atento a que los integrantes poseen regímenes presidencialistas y la representación cae principalmente en el congreso o sus legisladores/congresistas,

[...] desde el derecho constitucional se suele exponer que si bien es cierto que la teoría de la representación no se circunscribe únicamente al congreso, éste resulta el ámbito natural en el cual más se la utiliza. 60 Puente@Europa

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¿De qué forma debería realizarse a los fines de preservar, en el dilema planteado por Robert Dahl, tanto la relación/influencia ciudadaníarepresentantes, como el desarrollo efectivo de la región?

hubiese sido más acertado adoptar la denominación “Comisión Representativa Conjunta”, o alguna similar que refiese a aquel modelo de gobierno. Salvado lo dicho y ya en el plano funcional, el documento internacional dispuso el establecimiento de la mencionada Comisión del Mercosur, aunque no le otorgó competencias. Posteriormente, la normativa derivada de los órganos constituidos fue la que le atribuyó las funciones orgánicas. Así, en el marco de la II Reunión Parlamentaria del Mercosur, los legisladores representativos de los Estados Partes acordaron crear el mencionado órgano declarando “la necesidad de institucionalizar la voluntad política de los parlamentarios de los cuatro países de participar activamente en el proceso de integración del Mercosur”28. A dicha Comisión se le atribuyeron las facultades de: - autoconvocatorse, estableciendo cuatro reuniones mínimas por año de forma alternativa en cada uno de los países miembro; - solicitar a los poderes ejecutivos de cada uno de los estados la información necesaria en el plano político, económico, social, cultural y legislativo para desarrollar su función; - recomendar medidas que posibiliten el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción; - requerir información a organismos públicos y privados, internacionales, nacionales y regionales, en las tareas necesarias, y por ùltimo; - redactar su estatuto interno29. Ulteriormente, el cuerpo creó la subcomisión de Relaciones Institucionales y manifestó la decisión política de crear el Parlamento del Mercosur. El órgano se integró con 16 legisladores -y 16 suplentes- elegidos por cada Estado miembro, cuya forma de designación fue delegada a los congresos nacionales conforme a sus procedimientos internos. También se determinó que esas entidades estableciesen el plazo de duración de sus mandatos -aunque no menor a dos añosimponiendo el requisito que todos los legisladores debían encontrarse en ejercicio de su cargo en el órgano nacional al tiempo de su representación regional en el cuerpo del bloque. Las funciones definidas fueron de carácter consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas. Por su parte, el artículo 7 de la reglamentación interna modificó la frecuencia de las reuniones, estableciendo reuniones ordinarias -al menos dos veces al año- y extraordinarias, mediante la convocatoria firmada por los cuatro presidentes, conforme a su artículo 16. Su artículo 9 dispuso, por regla general, el carácter público de aquellas reuniones. En cuanto a las mayorías para resolver, el artículo 13 de la norma repite lo enunciado por el artículo 16 del Tratado de Asunción30 al establecer que “las decisiones de la Comisión serán tomadas por consenso de las delegaciones de todos los Estados Partes, expresadas por la votación de la mayoría de sus integrantes, acreditados por los

respectivos parlamentos”. Una vez cumplido el período de transición, hemos dicho, el Protocolo de Ouro Preto adaptó la estructura institucional del bloque. Empero, en lo que respecta a la Comisión Parlamentaria Conjunta, dicho instrumento le denegó capacidad decisoria. A contrario sensu sí le otorgó dicha potestad al Consejo del Mercado Común, al Grupo Mercado Común y a la Comisión de Comercio del Mercosur, conforme el artículo 2 del Protocolo de Ouro Preto. Paradójicamente, el artículo 22 de la norma dispone que la Comisión Parlamentaria Conjunta constituye el órgano representativo de los legislativos de los Estados Partes del bloque. Nótese aquí que el documento constitutivo determina que el instituto representa a los poderes legislativos nacionales, que es diferente a representar -al menos en forma directa- a la ciudadanía del propio bloque o de los estados miembros. Por ello, y transcurrido el proceso y la esencia de su función, la comisión se presentó en una primera etapa de transición entre el extremo intergubernamentalismo que caracteriza al boque y la vocación comunitaria que el Mercosur aspira construir. Decimos primera etapa porque, como veremos más adelante, la posterior conformación del Parlamento del Mercosur, ideado para representar a la ciudadanía del bloque, no modificó ni el “interpresidencialismo” ni la estrategia de la diplomacia presidencial. Al momento de la toma de decisiones trascendentales, como apuntan Andrés Malamud y Philippe Schmitter31, la mecánica de negociaciones directas entre los presidentes de los Estados Partes sigue siendo la metodología empleada. Una futura fase deberá, si lo que se busca es profundizar el proceso integrador y avanzar hacia un comunitarismo, ceder efectivo ejercicio de soberanía a la matriz regional. Esto implica que las instituciones que se creen deben ser permanentes y con capacidades ejecutivas, normativas o jurisdiccionales vinculantes para todos los miembros -sin importar sus posturas políticas individuales- y sus ciudadanos. Luego, alguna de las instituciones podrá apoyar su integración en la representación ciudadana ampliando su base de legitimidad. El Parlamento del Mercosur conserva este elemento, aunque padezca un déficit funcional en cuanto a su esencia y competencias se refiere. Justamente por esa inteligencia transitó el artículo 25 del Protocolo de Ouro Preto, ya que menciona que la Comisión Parlamentaria Conjunta debe procurar “acelerar los procedimientos internos correspondientes a los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del Mercosur”. También que “coadyuvará en la armonización de las legislaciones, tal como lo requiere el avance del proceso de integración”. Por demás, y en el plano funcional, establece que puede emitir recomendaciones al Consejo Mercado Común por intermedio del Grupo Mercado Común. En los hechos, ¿cuáles han sido las actividades que la Comisión Parlamentaria Conjunta ha desarrollado? Es posible señalar la creación de una agenda para la institucionalización del Parlamento

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del Mercosur32. Respecto al acceso al mercado regional y el régimen de acceso de admisiones temporarias33 ha declarado la necesidad de “fortalecer los principios de libertad de acceso al mercado y de la seguridad jurídica, pilares básicos para asegurar la credibilidad del proceso de integración en su dimensión política y comercial”. En el plano declarativo, ha reafirmado el compromiso con la democracia representativa, la promoción de sus valores y la defensa de sus instituciones, en particular con la realización de elecciones periódicas, transparentes y supervisadas por organismos estatales independientes34. Por último, ha llevado a cabo seminarios y jornadas sobre el Parlamento del Mercosur35. En concreto, el cuerpo representó a los miembros legislativos de los Estados Partes, pero solamente tuvo carácter consultivo, deliberativo y de formulación de declaraciones, disposiciones y recomendaciones36. Un nuevo paso hacia la representación ciudadana: el Parlamento del Mercosur En diciembre del año 2005, en la ciudad de Montevideo, Uruguay, los Estados Partes del bloque suscribieron el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur. Es de destacar que, en las condiciones de vigencia, el instrumento complementa ipso iure el Tratado de Asunción. Así, hacia el futuro, habiéndose suscripto por los mismos Estados miembros que constituyeron el bloque, toda eventual adhesión -y posterior membresía- o denuncia por parte de un estado de uno u otro instrumento significan las mismas consecuencias, conforme lo dispuesto por el artículo 22 en sus dos incisos. Por ende, debe entenderse que en el sistema de fuentes del derecho de la integración regional el documento es constitutivo del bloque y consecuentemente originario y primario. Esto es así en tanto su origen sinalagmático, generado mediante un tratado internacional y suscripto por Estados miembros del bloque que aceptan obligarse recíprocamente. En el plano del derecho interno de los miembros del bloque, el panorama de las ratificaciones del Protocolo del Parlamento del Mercosur ha sido el siguiente: Argentina mediante la ley 26.146; Brasil en virtud del decreto legislativo 408; Paraguay en el marco de la ley 2925 y Uruguay en rigor de la ley 18.063. Expuesto el proceso formal de instrumentación del órgano parlamentario regional, cabe formular el siguiente interrogante: ¿el Parlamento del Mercosur recoge los principios generales que poseen los cuerpos legislativos/parlamentarios de los Estados nación? En el plano teleológico, es importante indagar los fundamentos que motivaron la decisión de constituir un cuerpo parlamentario del bloque. Esto resulta de suma utilidad a los fines de esbozar conclu-

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 siones sobre la naturaleza jurídica-política del aquel y, de ser posible, detectar diferencias y similitudes con los parlamentos o congresos nacionales. Primeramente, el protocolo considera que la conformación del cuerpo implica la voluntad política de fortalecer y profundizar el proceso de integración regional. En segundo término interpreta la importancia de contar con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos del Mercosur. Crea, además, un espacio común en el cual “se refleje el pluralismo y las diversidades de la región” y mantiene la función de armonización normativa nacional en áreas pertinentes. Por último, busca contribuir a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el proceso de integración y de sus normas. En cuanto a su morfología, el artículo 1 del protocolo constituyó el Parlamento del Mercosur, como órgano unicameral de representación ciudadana del bloque. Esta norma lo califica como una entidad de representación de sus pueblos. Le otorga, además, el carácter de independiente, autónomo, integrante de la estructura institucional del bloque y sustitutivo de la Comisión Parlamentaria Conjunta. Lo dispuesto por el artículo 9 del protocolo refuerza dicha afirmación. Su conformación responde, a priori, a los principios de todo cuerpo representativo parlamentario. En tal sentido dispone que está integrado por representantes electos por sufragio universal, directo y secreto, y seguidamente remite a las legislaciones internas de cada Estado miembro a los efectos de su integración. No obstante dispone pautas rectoras sobre proporcionalidad en su artículo 6, inciso 2, ya que establece que el mecanismo de elección de los parlamentarios y sus suplentes, debe ser regido por lo previsto en la legislación de cada Estado Parte, procurando una adecuada representación por género, etnias y regiones según las realidades de cada estado. Además, el mismo artículo 6 refuerza los principios fundamentales del sufragio y de la elección directa al afirmar que los parlamentarios deben ser elegidos por los ciudadanos de los respectivos estados mediante sufragio directo, universal y secreto, acorde al carácter representativo del cuerpo. En el mismo orden de ideas, el artículo 5 del protocolo establece que debe ser integrado conforme a un criterio de representación ciudadana. En cuanto a la duración de los mandatos, la norma asigna un plazo fijo, concreto y conjunto, a diferencia de la anterior Comisión Parlamentaria Conjunta. El artículo 10 dispone que los parlamentarios poseen un mandato común de cuatro años, contados a partir de la fecha de asunción en el cargo. Además, permite la reelección de los parlamentarios. Respecto a los requisitos que deben reunir los candidatos para ser electos representantes parlamentarios, el protocolo delega dicha potestad en el derecho interno de los Estados Partes. Así, el artículo 11, inciso 1 dispone que deben “cumplir con los requisitos exigibles

[...] la integración regional es una ficción jurídica política que debe orientarse hacia la búsqueda de un bien común entre pueblos de distintos estados. Ella debe construirse y no pretender descubrirse, ya que no preexiste como tal. 62 Puente@Europa

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para ser diputado nacional, según el derecho del Estado Parte respectivo”. No obstante, reivindica el principio de división de poderes al determinar incompatibilidades funcionales entre los poderes ejecutivos y legislativos de los Estados Partes. Otorga la misma prohibición respecto el desempeño de cargos en los demás órganos del Mercosur. Los artículos 2 y 3 recogen los propósitos y principios del Parlamento del Mercosur. Pero es en su artículo 4 en donde se enumeran las competencias del cuerpo. Y en esto radica el principal déficit que soporta el cuerpo, ya que de las veintidós competencias asignadas ninguna le otorga capacidad para tomar decisiones vinculantes para todos los miembros desvirtuando el concepto de “parlamento”, tal como lo describimos anteriormente en el presente trabajo. Sin perjuicio de lo dicho, algunas de ellas avanzan en un sentido participante de las decisiones regionales. Por ejemplo, el inciso 11 del artículo 4 dispone que es competencia del parlamento “emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos del Mercosur”. En ningún caso refiere a la emisión de normativa de alcance general, obligatorio y con fuerza vinculante. Sin perjuicio de la ausencia de los principios generales del derecho comunitario en los estados -supremacía de las normas comunitarias- y en la región -dificultades en el bloque respecto a la aplicación directa e inmediata, incorporación automática, entre otras37- el protocolo le acotó la potestad de dictar actos normativos obligatorios de alcance general. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 90 de su reglamento interno38. Las declaraciones, recomendaciones o informes no poseen rigor de decisión. Por otro lado, el inciso 12 pareciera diseñado a fortalecer el mecanismo intergubernalemtal al disponer que “Con el fin de acelerar

los procedimientos internos correspondientes de entrada en vigor de las normas en los Estados Partes, el Parlamento elaborará dictámenes sobre todos los proyectos de normas del Mercosur que requieran aprobación legislativa en uno o varios Estados Partes, en un plazo de noventa días (90) de efectuada la consulta. Dichos proyectos deberán ser enviados al Parlamento por el órgano decisorio del Mercosur, antes de su aprobación. Si el proyecto de norma del Mercosur es aprobado por el órgano decisorio, de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma deberá ser remitida por cada Poder Ejecutivo nacional al Parlamento del respectivo Estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días, contados a partir de dicha aprobación. En caso que la norma aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, o si éste no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el primer párrafo del presente numeral, la misma seguirá su trámite ordinario de incorporación. Los parlamentos nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentación o creación de un procedimiento preferencial para la consideración de las normas del Mercosur que hayan sido adoptadas de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, mencionado en el párrafo anterior. El plazo máximo de duración del procedimiento previsto en el párrafo precedente, será de hasta ciento ochenta (180) días corridos, contados a partir del ingreso de la norma al respectivo Parlamento nacional. Si dentro del plazo de ese procedimiento preferencial el Parlamento del Estado Parte rechaza la norma, ésta deberá ser reenviada al Poder Ejecutivo para que la presente a la reconsideración del órgano correspondiente del Mercosur”. Su confusa redacción y la compleja tramitación del proceso dificulta el establecimiento del comunitarismo como sistema integracional. Si bien es posible entenderlo como un nuevo avance hacia

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dicho régimen, serán los hechos los que determinen si efectivamente se observa un direccionamiento en tal sentido. El inciso 13 establece que es competencia del Parlamento “Proponer proyectos de normas del Mercosur para su consideración por el Consejo del Mercado Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento”. Si bien la norma obliga a que el Consejo del Mercado Común informe sobre el tratamiento otorgado a los proyectos de norma propuestos, el producto emanado por el Parlamento es justamente eso: propuestas de proyectos de normas y no normas jurídicas de carácter obligatorias y generales. Por último y como mecanismo de armonización de las legislaciones internas de los Estados Partes -y no como norma jurídica obligatoria- el inciso 14 dispone competencia para “Elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los Estados Partess, los que serán comunicados a los Parlamentos nacionales a los efectos de su eventual consideración”. No obstante todo lo expuesto, el artículo 8 del protocolo otorga al Parlamento del Mercosur la potestad de participar en los procesos de adhesión de nuevos estados al bloque, refiriendo al procedimiento citado del artículo 4, inciso 12. Consideramos acertada dicha prerrogativa en la que representantes de la ciudadanía del bloque participen en la decisión de considerar la adhesión de nuevos miembros en la más genuina expresión de los representantes de la ciudadanía del bloque. En cuanto al sistema de adopción de decisiones, el Parlamento establece diferentes variantes de mayorías funcionales para la toma de decisiones39. Empero, es la reglamentación interna del cuerpo la que define las mayorías requeridas para la aprobación de los distintos asuntos. Es de destacar que el Parlamento recoge los principios tradicionales de igualdad de sus miembros (artículo 18, inciso 2), publicidad y frecuencia de sus reuniones (artículo 17), aunque en referencia a la conformación de los miembros, la cuestión es altamente problemática debido a las asimetrías demográficas que los miembros presentan. Brasil, el socio de mayor población posee aproximadamente 191,3 millones de habitantes. Argentina, 39,5 millones de personas, seguidos por Paraguay y Uruguay con 6,4 y 3,5 millones de habitantes, respectivamente. En una hipótesis de representación proporcional directa, uno de los miembros -Brasil- tendría aseguradas las mayorías simples y absolutas con sólo sus representantes. Contrariamente, el peso de los representantes de Paraguay y Uruguay sería minúsculo en términos proporcionales. En esto, las disposiciones transitorias primera a tercera del protocolo determinan las diferentes etapas constitutivas tendientes a consagrar definitivamente el principio de elección directa y popular de los parlamentarios, señalada definitivamente para el año 2014. A modo de conclusión. La representación ciudadana en el Parlamento del Mercosur Existe cierto consenso en afirmar que el bloque Mercosur constituye una unión aduanera imperfecta, por más que su denominación apunte a definir un mercado común. Por su parte es cierto que dicho proceso integrador se apoya en el plano económico, aunque manifiesta proyecciones en el ámbito político. En el plano temporal, la profundización del proceso integrador avanza generalmente con frecuencias espasmódicas. Además, como se dijo, actualmente las decisiones centrales del bloque se toman por la regla de la unanimidad o bien “por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes”. Esto permite que cualquiera de los países que integran la región -y que vea afectado su interés por una decisión colectiva- posee poder de veto. Los conceptos democráticos de mayorías y minorías de gobierno no equivalen a unanimidad. Por otro lado y en lo referido al Parlamento del Mercosur, su protocolo ha observado algunas de las características que presentan

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 los parlamentos nacionales contemporáneos. Sin embargo, la conformación de un cuerpo regional sin efectivas competencias normativas de alcance obligatorio para los estados no parece destinada a cumplir sus funciones ni a potenciar el desarrollo del proceso. Si, por el contrario, el órgano pretende institucionalizase para luego poder generar normas jurídicas obligatorias, podrá convertirse en un catalizador para la modificación del sistema de toma de decisiones, coadyuvando a un cambio de escala hacia un comunitarismo. Lo cierto es que hoy día es preciso forzar y distorsionar el concepto de “parlamento” si se quiere denominar la institución del Mercosur como tal. Recordemos, la integración regional es una ficción jurídica política que debe orientarse hacia la búsqueda de un bien común entre pueblos de distintos estados. Ella debe construirse y no pretender descubrirse, ya que no preexiste como tal. Petits pas, grands effets. Y en su avance, como señalamos al comienzo del presente trabajo, sus finalidades -y modalidades- pueden cambiar a diferentes ritmos. En lo que el Parlamento regional y el proceso de integración del Mercosur respecta, una vez que la decisión política de los Estados Partes busque dar un próximo paso -en lo institucional, representativo y funcional- necesariamente deberá ser dotado de atribuciones como las que anteriormente señalamos. Notas Germán Bidart Campos, Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Buenos Aires, Editorial Ediar,1992, Tomo II, p. 93. 2 Carlos Fayt, Derecho político, Buenos Aires, Editorial De Palma, 1988, tomo II, p. 155. 3 Hipólito Orlandi (compilador), Las instituciones políticas de gobierno, Buenos Aires, Eudeba, 1998, p. 91. 4 Héctor Orlandi, Ciencia política. Teoría de la política, Buenos Aires, Plus Ultra, 1984, p. 158. 5 Hipólito Orlandi, op. cit., p. 91. 6 Héctor Orlandi, op. cit., p. 64. 7 Sin embargo, previo a él es posible apuntar, por ejemplo, el surgimiento del parlamento nacional de Islandia -Alþingi-, que data del año 930, aunque con funciones tanto legislativas como jurisdiccionales. Para una reseña histórica de la institución, ver http://www.althingi.is/pdf/Althingi2008_english.pdf 8 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de política, Madrid, Editorial Siglo XXI, 1998, p. 1122. 9 Adolfo Posada, Tratado de Derecho Político, Madrid, Librería de Victoriano Suárez, 1894, Vol. 2, p. 224. 10 Aunque suele afirmarse que “Lo que se divide no es el poder, sino las funciones y los órganos que las cumplen”, conforme Germán Bidart Campos, op. cit., p. 17. 11 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, op. cit., p. 1123. 12 Maurice Duverger, Sociología política, Barcelona, Ediciones Ariel, 1970, p. 96 a 99. 13 Humberto Quiroga Lavié, Cibernética y Política, Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 1986, p. 299. 14 Andrés Gil Domínguez, Neoconstitucionalismo y derechos colectivos, Buenos Aires, Editorial Ediar, 2005, p. 12. 15 Carlos De Cabo Martín, La reforma constitucional en la perspectiva de las fuentes del Derecho, Madrid, Editorial Trotta, 2003, p. 17. 16 Gustavo Zagrebelsky, El derecho dúctil, Madrid, Editorial Trotta, 2005, p. 25. 17 Gustavo Zagrebelsky, op. cit., p. 34. 18 Ronald Dworkin, Liberalismo, constitución y democracia, Buenos Aires, Editorial La isla de la luna, 2003, p. 43. 19 Luigi Ferrajoli, “Derechos Fundamentales”, en Antonio De Cabo y Gerardo Pisarello, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid, Editorial Trotta, 2001, pp. 35 y 36. 20 Christian Alberto Cao, “El principio democrático y los esque1

mas regionales. Gobierno, ciudadanía y legitimidad en los procesos de integración”, en André Saddy, Dereito Público Econômico Supranacional, Río de Janeiro, Editora Lumen Juris, 2009, p. 288. 21 Robert Dahl, “A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation”, en Political Science Quarterly, Vol. 109, n. 1, Oxford, 1994, p. 23 y 24. 22 Giandomenico Majone, “Integración económica internacional, autonomía nacional, democracia trasnacional: ¿una trinidad imposible?”, en Revista mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, n. 184, México, 2002, p. 87. 23 Andrew Moravcsik, “In Defence of the ‘Democratic déficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union”, en Journal of Common Market Studies, Vol. 40, n. 4, p. 605. 24 Andreas Follesdal y Simon Hix, “Why there is a Democratic Deficit in the EU: a response to Majone and Moravcsik”, en Journal of Common Market Studies, Vol. 44, n. 3, 2006, pp. 533 a 562. 25 La Comisión de Ejecución del Tratado de Integración estaba integrada por cuatro Ministros de Estado de Argentina y Brasil, conforme al artículo 6 del instrumento internacional. 26 Miguel Ekmekdjián, Introducción al derecho comunitario latinoamericano, Buenos Aires, Editorial Depalma, 1994, p. 241. 27 Roberto Dromi, Miguel Ekmekdjián y Julio Rivera, Derecho comunitario. Régimen del Mercosur, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1996, p. 204. 28 Mercosur/CPC/Dec. s/n/91, II Reunión Parlamentaria, Documento Final, 19-21/9/1991. 29 Aprobado por la normativa Mercosur/CPC/Res. s/n/91. 30 El artículo 16 del Tratado de Asunción dispone que “durante el período de transición las decisiones del Consejo Mercado Común

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 y del Grupo Mercado Común serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes”. 31 Andrés Malamud y Philippe Schmitter, “La experiencia de integración europea y el potencial de integración del Mercosur”, en Desarrollo Económico, Vol. 46, Nº 181, abril-junio 2006, p. 16. 32 Mercosur/CPC/XVI Plenaria/Disp. 14/99 y Acta 1/00. 33 Mercosur/CPC/Dec. 2/00. 34 Mercosur/CPC/Dec. 3/00. El subrayado es del autor. 35 Mercosur/CPC/Disp. 11/00 y 12/00. 36 Ruben Correa Freitas, “Los órganos del Mercosur: hacia la conformación de un Parlamento común”, en Anuario de derecho constitucional latinoamericano; Tomo II, 2005, p. 813. 37 Roberto Dromi, Miguel Ekmekdjián y Julio Rivera, op. cit., p. 162. 38 Disposición 6/07 del Parlamento del Mercosur. 39 El artículo 15 del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur reglamentado por el artículo 135 de la Disposición 6/2007, enumera: i) mayoría simple, por el cual se requiere el voto de más de la mitad de los parlamentarios presentes. ii) mayoría absoluta, por el cual se requiere el voto de más de la mitad del total de los miembros del Parlamento. iii) mayoría especial, por el cual se requiere el voto de los dos tercios del total de los miembros del Parlamento, que incluya a su vez a Parlamentarios de todos los Estados Partes. iv) mayoría calificada, por el cual se requiere el voto afirmativo de la mayoría absoluta de integrantes de la representación parlamentaria de cada Estado Parte.

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Representación ciudadana en el Parlamento del Mercosur: la construcción del acuerdo político por Maria Claudia Drummond

os parlamentos de integración creados en América Latina -el Parlamento Andino, el Centroamericano y el del Mercosur- al optar por la conformación igualitaria de la asamblea, esto es, delegaciones nacionales con el mismo número de parlamentarios por Estado Parte, comprometieron irremediablemente el principio de la representación popular. En el caso del Mercosur -el bloque formado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay que será objeto de este artículo- los habitantes de los países con mayor población, Argentina y Brasil, ven, sin dudas, perjudicado su derecho a la representación. Actualmente, con bancadas compuestas por dieciocho parlamentarios por país, el Parlamento del Mercosur está lejos de cumplir la función que le atribuye el artículo 1 de su Protocolo Constitutivo1 de ser el órgano de representación de los pueblos del Mercosur. El tratamiento igualita-

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rio conferido a Estados Partes que tienen poblaciones absolutamente desiguales hiere el derecho -propio de la ciudadanía- a una efectiva representación política, impidiendo que regiones enteras de los países más poblados tengan acceso a una debida representación en el Parlamento. Si el criterio utilizado para la definición del número de miembros de un parlamento -que representa al pueblo- es, naturalmente, demográfico, una de las variables inevitables será la diferencia de tamaño de las poblaciones de los respectivos países miembros. Esa asimetría no hace más que mostrar el nivel de la representación, que se puede comparar a partir de los siguientes números: un único parlamentario brasileño del Mercosur representa los intereses de más de 10 millones de individuos, mientras que un parlamentario uruguayo del mismo bloque representa, aproximadamente, 185 mil habitantes.

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Tal discrepancia en el número de representados traduce una enorme desigualdad que no favorece la eficacia de la representación, en tanto que ésta se torna extremadamente dispersa, perdiendo eficiencia cuanto mayor sea el número de individuos e intereses diversos representados. De ahí que surja una asimetría de representación en el Parlamento, con una sobre representación de los habitantes de los Estados Partes menos poblados y un déficit de representación para los ciudadanos de los países con mayor población. Durante las negociaciones que llevaron a la firma del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, las grandes cuestiones de fondo -tales como las elecciones directas y la proporcionalidad que, vinculadas a los marcos de la democracia representativa, permitirían construir la ciudadanía del Mercosur y otorgar al proyecto la legitimidad del apoyo popular- fueron las que suscitaron mayores dificultades en la búsqueda de consenso. Particularmente, la cuestión de la representación proporcional, por motivos evidentes, enfrentó la oposición de los países miembros de menor población, esto es, de Paraguay y Uruguay. En octubre de 2004, la elección directa a la presidencia de la República Oriental del Uruguay de Tabaré Vázquez, candidato de la coalición de izquierda Frente Amplio, modificaría la posición de la bancada de ese país en la Comisión Parlamentaria Conjunta, antecesora del Parlamento del Mercosur y encargada, por parte del Consejo del Mercado Común, de la instalación del Parlamento2. En efecto, la mayoría de la bancada uruguaya, liderada por Roberto Conde3, apoyaría vigorosamente no sólo la creación del Parlamento, sino también objetivos más ambiciosos, como la representación proporcional atenuada y las elecciones directas. La bancada paraguaya, mientras tanto, se mantuvo firme en su intento de oponerse a la proporcionalidad, que finalmente se insertó en el texto de disposiciones transitorias del Protocolo Constitutivo del Parlamento como una meta a alcanzarse en el futuro. El objetivo de este artículo es describir el proceso por el cual el Parlamento logró construir un acuerdo político para la implantación de la representación proporcional en el Mercosur, enfrentando difíciles desafíos como la premura de los plazos, las incesantes críticas de los medios de comunicación -en especial aquellos que tradicionalmente adoptaban una posición contraria al Mercosur-, los conflictos bilaterales entre los Estados Partes4, e inclusive los obstáculos resultantes de las dificultades naturales con las que las distancias geográficas tienden a separar a los miembros del bloque. La proporcionalidad en el Parlamento del Mercosur Al contrario del Tratado de París -que al crear la Comunidad Europea del Carbón y del Acero incluyó entre las instituciones destinadas a erigir la futura comunidad dos grandes pilares de la democracia: un tribunal y una asamblea común, formada por 78 parlamentarios- el Tratado de Asunción se mostró más modesto. No abundó en mecanismos de solución de controversias, estableciendo apenas que su adopción se realizaría antes del 31 de diciembre de 19945, y ni

hablar de la representación popular, a la que se refirió de forma muy sucinta y genérica al establecer la Comisión Parlamentaria Conjunta, cuya función sería solo “facilitar la implementación del Mercado Común”6. Fundamentándose en principios de gradualismo, flexibilidad y equilibrio, tal como señala su preámbulo -que también indica la voluntad política de los estados signatarios de “dejar establecidas las bases para una unión cada vez más estrecha entre sus pueblos” -, el Tratado de Asunción no se preocupó por asegurar la democracia y la transparencia del proceso de integración. Al completar su décimo octavo año de existencia, el Mercosur presenta innegables avances si comparamos la agenda contemplada por el Tratado de Asunción, cuyas ambiciones se limitaban a la implementación de un área de libre comercio que se transformaría en una unión aduanera y posteriormente en un mercado común, con la multiplicidad de instrumentos y foros de negociación creados en el bloque en áreas políticas, sociales, culturales y de educación. Recorridos doce años desde su creación, el Mercosur pasó a albergar la participación de la sociedad civil en su construcción con un mayor acceso de la ciudadanía a las decisiones tomadas por los órganos de la estructura institucional creada en 1994 por el Protocolo de Ouro Preto. Por medio de la decisión 26/037, el Consejo del Mercado Común materializó el antiguo anhelo expresado reiteradas veces por los miembros de la Comisión Parlamentaria Conjunta de convertirla en un parlamento regional. Finalmente, el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, objeto de la decisión 23/05 del Consejo del Mercado Común8, fue suscripto el 9 de diciembre de 2005 en Montevideo, realizándose la ceremonia de constitución del Parlamento el 14 de diciembre de 2006, en Brasilia. El Parlamento realiza sesiones plenarias mensuales en su sede, en Montevideo, desde mayo de 2007 y cuenta con un reglamento interno desde agosto del mismo año. Pero padece dos grandes debilidades en lo que respecta a su legitimidad como espacio representativo de la voluntad del pueblo de la región: la falta de elecciones directas de los parlamentarios del Mercosur en tres de los cuatro países miembros -ya que hasta ahora sólo Paraguay las realizó, en abril del 2008- y la falta de decisión, por parte del Consejo del Mercado Común, sobre su composición de acuerdo a un criterio de proporcionalidad o de “representación ciudadana”, conforme a lo dispuesto en el artículo 5, inciso 1 del protocolo. Tanto las elecciones directas como la proporcionalidad fueron objeto de interminables debates a lo largo de las negociaciones del Protocolo Constitutivo del Parlamento. La enorme asimetría entre los Estados Partes en términos de población dificultaba sobremanera el consenso9. Así, los negociadores consideraban que la representación de los ciudadanos del Mercosur, función primordial del Parlamento, resultaría irremediablemente comprometida si se optaba por la paridad entre el número de representantes de los Estados Partes. El método intergubernamental, por el cual cada uno tenía derecho a un voto y las decisiones serían tomadas por consenso, había sido ya adoptado en los órganos decisorios del bloque: el Consejo del Mercado Común, el Grupo del Mercado Común y la Comisión de

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Comercio, a la luz de lo estipulado por el artículo 2 del Protocolo de Ouro Preto10. La solución encontrada vislumbró, entonces, la instalación del Parlamento en dos etapas, especificadas en las cuatro primeras disposiciones transitorias que figuran al final del protocolo y una mención muy sucinta, en el artículo 5, a un criterio llamado de “representación ciudadana”. La expresión fue acuñada por el Grupo Técnico de Alto Nivel, encargado de la primera redacción del Protocolo, ante la resistencia presentada por algunos países a la adopción del criterio de proporcionalidad para la composición del Parlamento. Se referían, en realidad, a un criterio de proporcionalidad atenuada, semejante al adoptado por el Parlamento Europeo. Las disposiciones transitorias explican, cuidadosamente, los pasos necesarios para la plena constitución del Parlamento, a ser alcanzada en 2014, extendiéndose el proceso de instalación a ocho años. La primera disposición transitoria crea una “primera etapa de transición”, comprendiendo un período que va del 31 de diciembre de 2006, plazo límite estipulado por el Consejo de Mercado Común para la instalación del Parlamento, al 31 de diciembre de 2010, fecha en la que los Estados Partes ya habrían realizado elecciones generales en el ámbito nacional, ocasión en que deberían elegir también, por medio de sufragio directo universal y secreto -de acuerdo con mecanismos previstos por la respectiva legislación electoral- parlamentarios del Mercosur y sus suplentes (artículo 6 del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur). En esa fase, los parlamentarios del Mercosur serían designados por los parlamentos nacionales, elegidos entre sus legisladores. La “segunda etapa de transición” se refiere al período comprendido entre el 1º de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014, cuando todos los parlamentarios integrantes del Parlamento del Mercosur ya hayan sido electos, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6 arriba mencionado. El mismo dispositivo determina, en su inciso 4, que a propuesta del Parlamento, el Consejo del Mercado Común establecerá el “Día del Mercosur Ciudadano” para la elección de los parlamentarios de forma simultánea en todos los Estados Partes por medio de sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos. La tercera disposición transitoria establece que la primera elección simultánea en todos ellos, conforme a lo previsto en el artículo 6, deberá realizarse durante el año 2014. Adicionalmente, la cuarta disposición transitoria estipula finales del 2012 como plazo límite para que el Consejo determine la fecha exacta de su realización. Dadas las dificultades de acordar, en el momento de las negociaciones, el número de integrantes de cada bancada nacional con vistas a la definición de la representación ciudadana, la segunda disposición transitoria atribuyó al Consejo de Mercado Común competencia para estipular aquellos números a propuesta del Parlamento aprobada por mayoría calificada. No satisfechos con esto, los defensores de la representación ciudadana lograron determinar una fecha límite para que el Consejo adoptase una decisión en ese sentido: 31 de diciembre de 2007. La propuesta del Parlamento sería, según lo estipula la segunda

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 disposición transitoria, aprobada por los parlamentarios por mayoría calificada11 -esto es, por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de integrantes de representación parlamentaria de cada Estado Parte (artículo 15, inciso 5 del Protocolo Constitutivo del Parlamento)- y enviada al Consejo en forma de proyecto de norma del Mercosur o de recomendación, conforme a lo dispuesto en los incisos 13 y 11 del artículo 4 del mismo protocolo y de los arts. 95 y 99 del reglamento interno. Cabría al Consejo discutir si la adoptaría tal como la recibiese o con modificaciones antes del 31 de diciembre de 2007. Sin embargo, la decisión del Consejo sobre la proporcionalidad no fue adoptada en la fecha establecida por el protocolo, precisamente porque el Parlamento no logró siquiera ingresar la cuestión en su propia agenda de debates de manera tal que pudiese aprobar a tiempo la propuesta y enviarla al órgano decisorio. La importancia del plazo se debía a la necesidad de que los países adaptasen sus legislaciones electorales en tiempo suficiente para que las elecciones nacionales para parlamentarios del Mercosur pudiesen realizarse en las mismas fechas que las elecciones legislativas generales. La propuesta brasileña A principios de 2007, el diputado brasileño y parlamentario del Mercosur, Dr. Rosinha, entonces vicepresidente del parlamento regional por Brasil, solicitó la creación de un grupo de estudios, compuesto por técnicos del Congreso Nacional brasileño, cuya misión fuese elaborar la propuesta estableciendo las distintas bancadas que representarían a la ciudadanía. La iniciativa del representante tenía en vista la observancia del principio de “anualidad” estipulado por la constitución brasileña, según el cual las leyes aplicables a las elecciones nacionales pueden implicar cambios sólo si fueron establecidas con, por lo menos, un año antes del proceso electoral. Previstas para octubre de 2010, las elecciones generales en Brasil serían la ocasión para elegir parlamentarios regionales, por lo que para la delegación brasileña era crucial que el parlamento debatiese y aprobase una propuesta de representación ciudadana cuanto antes, que a su vez se enviara para análisis y decisión del Consejo de Mercado Común. El documento que emergió de allí, presentado a consideración del Parlamento, enfrentó, una vez más, resistencias. Su no inclusión en la pauta parlamentaria respondió a la valoración de sectores de otras delegaciones nacionales, preocupados por el impacto que dichas tratativas -altamente impopulares en los países de menos población- causarían en los respectivos medios de comunicación. Consciente de los enormes desafíos que presentaba la asimetría entre los países, el grupo técnico brasileño tomó como base para su propuesta el Informe Patjin, preparado por el Parlamento Europeo con vistas a sus primeras elecciones directas, ocurridas en 1979. En aquella época, el Parlamento encomendó al diputado socialista holandés, Schelto Patjin, un estudio que brindase una base para un criterio proporcional de distribución de asientos en la asamblea. El

Si la lógica que llevó a la creación del Parlamento del Mercosur fue, precisamente, la de legitimar el proceso de integración regional que se instauró a partir del Tratado de Asunción, dotándolo de la dimensión de participación política y ciudadana, parece evidente que la legitimidad que se busca debe estar vinculada a una verdadera representación de la ciudadanía. 68 Puente@Europa

informe, presentado en 1975, propuso una fórmula de proporcionalidad regresiva, basada en los siguientes criterios: 1) los estados con menos de un millón de habitantes dispondrían de 6 escaños; 2) cada estado con entre 1 y 2 millones y medio de habitantes dispondría de 12 escaños; 3) los estados con hasta 5 millones de habitantes obtendrían un escaño cada 500 mil habitantes; 4) los estados con entre 5 y 10 millones de habitantes obtendrían un escaño suplementario cada 750 mil habitantes; 5) entre 10 y 50 millones de habitantes, cada uno obtendría un escaño suplementario cada un millón de habitantes; 6) aquellos estados con más de 50 millones de habitantes recibirían un escaño suplementario cada 1 millón y medio de habitantes12. Vista la enorme asimetría demográfica existente entre los Estados Partes del Mercosur, esa fórmula parecía conveniente. Como se ve, la proporcionalidad regresiva parte de un número mínimo de representantes por país, al cual se agregan escaños por cada grupo poblacional superior, en intervalos cada vez mayores, para propiciar la pretendida atenuación en la proporcionalidad. En el caso del Parlamento del Mercosur, se concibió un piso de 18 parlamentarios -número establecido por el protocolo constitutivopara cada bancada nacional en la composición igualitaria. Además, Paraguay había realizado elecciones generales en abril de 2008, ocasión en la que había elegido también a sus 18 representantes regionales13. La propuesta finalmente presentada al Parlamento del Mercosur por el Dr. Rosinha contemplaba los siguientes números: Argentina tendría 33 escaños, Brasil, 75, Paraguay y Uruguay, 18 cada uno. Ante una eventual incorporación de Venezuela como miembro del Mercosur, el país contaría con 28 representantes14. La fórmula utilizada, calcada de los criterios del informe europeo, fue la siguiente: 1) los Estados Partes con hasta 10 millones de habitantes tendrían un piso de 18 escaños; 2) aquellos con entre 10 y 40 millones de habitantes tendrían esos 18 escaños más un asiento cada 2 millones de habitantes; 3) aquellos con entre 40 y 100 millones de habitantes contarían

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 con aquel piso, más le escaños atribuidos en 2), más un escaño cada 2, 5 millones de habitantes; 4) los Estados Partess con entre 100 y 200 millones de habitantes contarían con el piso, más los escaños atribuidos en 2) y 3), más un escaño cada 5 millones de habitantes. Esa fórmula serviría de base para propuestas posteriores, especialmente de la delegación argentina15. Finalmente, con algunas modificaciones y agregados, fue transformada en el acuerdo político adoptado el 28 de abril de 2009 por el Parlamento del Mercosur, más de un año después de la fecha estipulada por el Protocolo Constitutivo. Los actores del acuerdo: las representaciones nacionales, la bancada progresista y los gobiernos nacionales Ante el impasse que se creó en el Parlamento del Mercosur en torno a la proporcionalidad, fue concebido un acuerdo político que le permitiese, por medio de un trade off, aprobar una propuesta para enviar al Consejo del Mercado Común, preferiblemente, antes de junio de 2009. En una decidida intervención, durante la reunión del Parlamento del Mercosur realizada el 10 de febrero de 2009, en Montevideo, el parlamentario regional, Roberto Conde, vicepresidente del Parlamento por Uruguay, señaló que el bloque atravesaba en ese entonces un conjunto de circunstancias históricas singulares, que posibilitarían la adopción de la representación ciudadana. El partido del Frente Amplio, en el gobierno uruguayo, había adoptado ya una posición favorable hacia la proporcionalidad. Mientras tanto, frente a la inminencia de las elecciones generales en octubre de 2009, se veía que si ganaba la oposición, la proporcionalidad difícilmente podría contar con el apoyo del gobierno uruguayo y ser suscripta en diciembre de 2009. Además, en aquel momento el Frente Amplio contaba con el número de votos necesario para la aprobación de legislación estableciendo la elección directa de los parlamentarios del Mercosur en el Congreso Nacional, circunstancia que podía sufrir modificaciones luego de las elecciones. Este conjunto de factores, sumado al hecho de que la bancada argentina, también presionada por la aproximación de las elecciones

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en el país, admitía discutir la proporcionalidad y que, en palabras del diputado brasileño Claudio Diaz16 -pronunciadas en ocasión de la misma reunión- la bancada brasileña se encontraba unida en defensa de la representación ciudadana más que de las lealtades partidarias o ideológicas, indicaba la existencia de una mayoría de parlamentarios del Mercosur dispuesta a debatir los diferentes números de las bancadas nacionales. En cambio, se oponía a ese debate la bancada paraguaya, que pugnaba por una amplia reforma institucional del Mercosur que contemplara el establecimiento de un tribunal supranacional en el bloque y una profundización de los poderes del Parlamento. Dada la complejidad de la demanda paraguaya y la imposibilidad de transformar, en tan poco tiempo, el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur en un órgano dotado de supranacionalidad -decisión que debería tomar, de todas maneras, el Consejo del Mercado Común- se acordó que el Parlamento elaboraría un documento que, además de los números de la proporcionalidad atenuada, debería incluir sugerencias de reforma del tribunal con vistas a convertirlo en un órgano supranacional y de creación de nuevos poderes, como el de co-decisión, para el Parlamento. Se delineaban, así, por primera vez, los términos del acuerdo político. El tema de la proporcionalidad estaba, finalmente, en camino hacia la agenda de la Mesa Directiva del Parlamento del Mercosur17. A lo largo de todo el proceso de negociación del acuerdo político, fue fundamental el papel desempeñado por la llamada “bancada

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progresista” del Parlamento del Mercosur. Se trata de un grupo político conformado de manera semejante a aquellos existentes en el Parlamento Europeo, esto es, integrado por los parlamentarios de las diferentes delegaciones nacionales y unidas por afinidades ideológicas. La bancada progresista reúne representantes de partidos o bloques políticos de izquierda de los cuatro Estados Partes del Mercosur18. Aunque el reglamento interno del Parlamento del Mercosur preveía la constitución de grupos políticos, estimulando además la composición multinacional19, la bancada progresista aún no formalizó su constitución como grupo político. Mientras tanto, las reuniones realizadas siempre un día antes al inicio de las sesiones en el Parlamento brindaron un espacio de negociación donde, abandonadas las visiones nacionales, se hicieron posibles los primeros pasos para la construcción del acuerdo político20. En lo que concierne a la posición de los gobiernos de los países miembros, éstos manifestaron públicamente su voluntad de que la representación ciudadana fuese implementada. En un discurso pronunciado ante el plenario del Parlamento, el 18 de agosto de 2008, el canciller Celso Amorim, representando la Presidencia pro tempore brasileña que se iniciaba por entonces, se refirió a la definición de los criterios de representación ciudadana como uno de los elementos esenciales para la “profundización de la legitimidad democrática del proyecto regional”21. También en ocasión de la XXXVI Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur, realizada en Costa do Sauípe, Bahía, el 16 de diciem-

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[El Parlamento] padece dos grandes debilidades en lo que respecta a su legitimidad como espacio representativo de la voluntad del pueblo de la región: la falta de elecciones directas de los parlamentarios del Mercosur en tres de los cuatro Estados Partes [...] y la falta de decisión, por parte del Consejo del Mercado Común, sobre su composición de acuerdo a un criterio de proporcionalidad o de “representación ciudadana”. bre de 2008, los presidentes de los Estados Partes del bloque se refirieron, en el inciso 25 de su Comunicado Conjunto, al “compromiso asumido por el Parlamento de presentar, antes del 30 de junio de 2009, una propuesta sobre el criterio de representación ciudadana previsto en el Protocolo Constitutivo, condición para que algunos Estados Partes realizaran elecciones directas de parlamentarios del Mercosur de acuerdo a sus respectivos sistemas electorales”22. En la histórica sesión plenaria del 28 de abril de 2009, realizada en Asunción, el Parlamento aprobó, finalmente, el acuerdo político23, exhaustivamente negociado entre las cuatro representaciones nacionales. Los términos del acuerdo político El acuerdo político del 28 de abril estipuló la proporcionalidad, decreciente a medida que aumenta el número de habitantes (ver tabla 1). El acuerdo establece que durante la segunda etapa de transición, esto es, hasta 2014, Argentina y Brasil elegirán sólo un tercio de los escaños adicionales a los que tendrían derecho según las

reglas acordadas. Sin embargo, en caso de adhesión de un nuevo Estado Parte al Mercosur, ambos podrán elegir el número total de representantes en las siguientes elecciones. Por lo tanto si Venezuela entrase al Mercosur, la composición del Parlamento sería la que se muestra en la tabla 2 (en la página siguiente). El acuerdo dispone que, luego de dieciséis años, el número de integrantes de las bancadas será modificado de acuerdo al crecimiento demográfico de los Estados Partes, tomando como base información recogida de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Atendiendo la exigencia de la delegación paraguaya, se propone la creación de un tribunal supranacional para el Mercosur y la ampliación de las competencias del Parlamento para que éste disponga de poder de co-decisión, en colaboración con el Consejo del Mercado Común. El acuerdo político también aborda la exigencia de reglamentación del mecanismo de consulta parlamentaria previsto en el artículo 4, inciso 12, del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur y del procedimiento de solicitud, por parte del Parlamento, de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión, establecido

Tabla 1 Población

Número de escaños

Menos de 15 millones

18 parlamentarios

De 15 a 40 millones

Suplemento de 1 escaño cada 1 millón de habitantes adicionales

De 40 a 80 millones

Suplemento de 1 escaño cada 2,5 millones de habitantes adicionales

De 80 a 120 millones

Suplemento de 1 escaño cada 5 millones de habitantes adicionales

Más de 120 millones

Suplemento de 1 escaño cada 10 millones de habitantes adicionales

por el artículo 13. Además, el acuerdo prevé la negociación, antes de fines de 2009, del criterio diferenciado para las contribuciones que aportarían los países para el funcionamiento del Parlamento, con base en el producto bruto interno y en el ingreso per capita de los Estados Partes. Además, se determinó la revisión del sistema de mayorías previsto por el Protocolo y por el reglamento del parlamento para adecuarlo a la nueva composición basada en la representación ciudadana. Enviado al Consejo del Mercado Común en cumplimiento de lo dispuesto en la segunda disposición transitoria, el Acuerdo no logró alcanzar el consenso necesario para su aprobación en la reunión de aquel órgano realizada el 23 de julio de 2009, permaneciendo abierta la cuestión de la representación ciudadana en el Mercosur. El debate llevado a cabo por entonces con la participación de representantes del Parlamento del Mercosur y las cancillerías mostró

que, con excepción de la delegación brasileña, el acuerdo político enfrentaba resistencias por parte de los demás Estados Partes. Su resultado constó sólo en el informe presentado por la presidencia pro tempore paraguaya en ocasión de la participación del parlamento en la reunión del Consejo, que a su vez decidió registrar en actas la posibilidad de reunirse de manera extraordinaria, en un plazo de treinta días, con la intención de examinar la propuesta de representación ciudadana presentada por el Parlamento24. Posteriormente, el 17 de agosto, el Parlamento reiteró al Consejo la propuesta de representación ciudadana, a la que agregó el proyecto de norma del Consejo incluyendo sugerencias para el perfeccionamiento institucional del Mercosur. Valdría la pena examinar, en caso de que persista la falta de consenso en el Consejo del Mercado Común sobre el Acuerdo Político, qué solución se podría alcanzar para que la representación ciuda-

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 Tabla 2 Países

Población (millones)

2010-2014

Luego de la adhesión de Venezuela después de 2014

Uruguay

3,3

Paraguay

6,1

Venezuela

27,4

Argentina

39,5

191,6

Brasil

Fuente: Carta de Montevidéu – mayo de 2009 – Delegación de Brasil junto a ALADI y MERCOSUL.

dana, que prevé elecciones directas y proporcionalidad atenuada, se pudiera concretar en el Parlamento del Mercosur. La opción por una representación paritaria de 18 parlamentarios por país, siguiendo el precedente generado por la representación paraguaya, sería la solución menos indicada, no sólo por perpetuar la falta de cumplimiento de una norma del Mercosur, sino también por comprometer la legitimidad de la representación parlamentaria. Según el jurista Alejandro Perotti, en primer lugar, la falta de definición del número de integrantes de las bancadas nacionales dentro del plazo estipulado por la segunda disposición transitoria del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur no invalida el mandato por caducidad, como aventuraban algunos, sino que implica el incumplimiento puro y simple del Protocolo. Perotti recuerda, también, que, ante la falta de definición de la segunda disposición transitoria, cualquier ciudadano del Mercosur o cualquier partido político que considere dañado su derecho a estar debidamente representado en el Parlamento, tendrá legitimidad procesal para recurrir al Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur contra la omisión del Consejo del Mercado Común, a quien cabe, de acuerdo con dicho dispositivo, adoptar una Decisión estableciendo la representación ciudadana25. En ese contexto, sería de interés para ciudadanos o partidos políticos de los países del Mercosur de mayor población, o sea, Brasil y Argentina, reclamar una justa representación. Conclusión Si el Mercosur se animó, finalmente, a lidiar con las evidentes asimetrías existentes entre los Estados Partes en lo que respecta al desarrollo económico, población y extensión geográfica, por medio de su Fondo de Convergencia Estructural, es lícito suponer que deba también proceder en correcciones de otro tipo de asimetrías, la asimetría de representación, generada por la presencia de bancadas iguales en el Parlamento en detrimento de los países más poblados. Es evidente que la función de representación se torna cada vez menos eficaz y más dispersa a medida que un mismo representante debe atender las demandas de un mayor número de ciudadanos. Si la lógica que llevó a la creación del Parlamento del Mercosur fue, precisamente, la de legitimar el proceso de integración regional que se instauró a partir del Tratado de Asunción, dotándolo de la dimensión de participación política y ciudadana, parece evidente que la legitimidad que se busca debe estar vinculada a una verdadera representación de la ciudadanía. Un parlamento regional con composición paritaria y, por lo tanto, privado de su función de representar efectiva y eficazmente a las poblaciones del bloque, difícilmente será percibido, por el Consejo de Mercado Común y por los demás órganos decisorios del Mercosur, como fuente de legitimación de sus decisiones y, por la sociedad civil, como “caja de resonancia” de sus demandas.

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Notas Disponible en: http://www.parlamentodelmercosur.org/archivos_estaticos/PROTOCOLO_ES.pdf (Nota del Coordinador Editorial, N.C.E.). 2 Ver MERCOSUR/XXV CMC/DEC. 26/03 [disponible en: http:// www.mercosur.org.uy/ paginabienvenidaportugues.htm]. 3 Diputado del Frente Amplio para el departamento de Canelones, República Oriental del Uruguay. 4 Por ejemplo, el diferendo entre Paraguay y Brasil por el Tratado de Itaipú o la cuestión de las “papeleras” entre Argentina y Uruguay. 5 Anexo III del Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federal de Brasil, la República de Paraguay y la República de Uruguay (Tratado de Asunción), firmado el 26 de marzo de 1991 [disponible en: http://www. mercosur.org.uy]. 6 Artículo 24 del Tratado de Asunción. 7 Disponible en http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/ dec2603s.asp (N.C.E.). 8 Disponible en http://www.mercosur.org.uy/show?contentid=1066 (N. C.E.). 9 Las asimetrías se reflejan de la siguiente manera: Argentina cuenta con 39,5 millones de habitantes; Brasil, con 191,3 millones; Paraguay con 6,4 millones y Uruguay con 3,5 millones. Ver edición para 2010 del Pocket World in Figures, London, The Economist & Profile Books, 2009. 10 La dificultad aquí surgiría por lo dispuesto en el artículo 37 del Protocolo de Ouro Preto, que determina que las decisiones de los órganos del Mercosur serían tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes. Aún así, una interpretación restringida de este artículo que lo asociase apenas a los órganos enumerados en el artículo 2 (según el cual los órganos del Mercosur com capacidad de decisión son el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio), parecería afectar este óbice. Ver Maria Claudia Drummond, A Democracia Desconstruída: o déficit democrático nas relações internacionais e os parlamentos da integração. Tesis de doctorado defendida en el Departamento de Historia de la Universidad de Brasilia, línea de investigación Historia de las Relaciones Internacionales, julio de 2005, p. 325, mimeo. 11 Ésta es más exigente que las diferentes mayorías previstas por el Protocolo y su intento es precisamente el de salvaguardar a los países con menor número de representantes, dando mayor peso, en las decisiones relativas a temas sensibles, a las delegaciones nacionales. 12 Ver Schelto Patjin, “Rapport fait au nom de la commission politique relatif à làdoption dùn projet de convention instituant lèlection des members du Parlement européen au suffrage universel direct”, en Documents de séance 1974-1975, Parlement Européen, Document 368/74, 13 de enero de 1975. 13 La iniciativa paraguaya de determinar, unilateralmente, el número de 18 parlamentarios para su bancada en las elecciones directas -ignorando el mandato otorgado al Consejo de Mercado Común 1

de estipular los números de representación ciudadana conforme a lo dispuesto en la segunda disposición transitoria del Protocolo Constitutivo- suscitó dudas sobre la “juricidad” de la elección. Ver Franciso Eugenio Arcanjo y Maria Claudia Drummond, “Parlamento do Mercosul: proporcionalidade das bancadas nacionais e questões eleitorais internas” [disponible en: http://www2.camara.gov.br/comissoes/cpcms/representacao-cidada-no-pm]. 14 Venezuela tiene actualmente estatus de miembro pleno de Mercosur en proceso de adhesión. La ratificación y depósito del protocolo que establece su adhesión al bloque aún depende de la aprobación del Senado brasileño (cuya comisión de Relaciones Exteriores lo aprobó el 29 de octubre de 2009) y del parlamento de Brasil y Paraguay. 15 Por ejemplo, del diputado Adrián Pérez, de la Coalición Cívica (ARI-GEN-UPT). La propuesta no llegó a ser discutida. 16 Diputado por el Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB) - partido de oposición al gobierno de Luiz Inácio Lula Da Silva- por el estado de Rio Grande do Sul. Sobre la posición de la bancada brasileña en lo que hace a la representación proporcional en el Parlamento, varios de sus miembros emitieron un comunicado en el plenario del Parlamento del Mercosul apoyándola. Inclusive se barajó la posible adopción de una política de “silla vacía” -estrategia similar a la chaise vide usada por de Gaulle en 1965 en las reuniones de la entonces Comunidad Europea contra la ampliación del derecho de voto por mayoría en el Consejo- negando quórum por parte de la delegación brasileña en las sesiones en caso de que no se cumpliese lo dispuesto por la segunda Disposición Transitoria. 17 En esa época, la Mesa Directiva del Parlamento del Mercosur, creada el 9 de febrero de 2009, estaba constituida por: Presidente: Ignacio Mendoza Unzain, de Paraguay; Vicepresidentes: por Argentina, Mariano Federico West; por Brasil, Dr. Rosinha; por Uruguay, Juan José Dominguez. 18 Son, entre otros: Aloízio Mercadante (PT - SP, Brasil); Dr. Rosinha (PT-PR, Brasil); Héctor Lacognata (Partido Movimiento al Socialismo-P-MAS, Paraguay); Juan José Dominguez (Frente Amplio, Uruguay); Mariano West (Partido Justicialista/Frente para la Victoria); Ricardo Canese (Movimiento Popular Tekojoja, Paraguay); Roberto Conde (Frente Amplio, Uruguay). 19 Arts. 33 a 39. Tal como determina el artículo 34, si está compuesto por representantes de un sólo Estado Parte, el grupo político deberá estar integrado por al menos el 10% de los miembros del Parlamen-

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 to; mientras que si está compuesto por representantes de más de un Estado Parte, deberá estar integrado por un mínimo de cinco parlamentarios. 20 En este contexto fue importante el asesoramiento técnico prestado a la bancada progresista por EPICA (Espacio para la Integración y la Convergencia), organización no-gubernamental con sede en Buenos Aires, compuesta por especialistas en integración regional, que contribuyó mucho a la preparación de propuestas y documentos que servirían también como base para el Acuerdo Político. 21 Ver Discurso del ministro de Relaciones Exteriores, Celso Amorim, en la XII Sesión Ordinaria del Parlamento del Mercosur. Montevideo, 18 de agosto de 2008. Documento distribuido en el plenario, mimeo. 22 Disponible en http://www.mercosur.int. 23 “Acuerdo Político para la Consolidación del Mercosur y Proposiciones correspondientes”. 24 Según el relato del embajador Regis Arslanian, representante brasileño en el Parlamento del Mercosur en ocasión de su XX Sesión Plenaria, el 19 de octubre de 2009, la propuesta de representación ciudadana fue discutida por el Consejo de Mercado Común en la reunión del 2 de octubre de 2009, habiendo logrado um entendimiento respecto de los números de proporcionalidad si se daba mayor énfasis a la mayoría calificada, ya prevista en el artículo 15, inciso 5 del protocolo. Con eso se pretendía tranquilizar a los Estados de menos poblacion, evitando que se tomaran decisiones contra la voluntad de una bancada nacional. Ver: http://www.senado.gov.br/agencia/verNoticia.aspx?codNoticia=96564&codAplicativo=2. 25 Alejandro D. Perotti, conferencia “El criterio de representación ciudadana. Alcances jurídicos del mandato derivado de los artículos 5 y 6 y de las Disposiciones Transitorias 1ª, 2ª y 3ª, del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur”, en “Taller de Trabajo Parlamentario: Parlamento del Mercosur: los desafíos para su instalación plena”, organizado por la Unidad de Enlace con el Parlamento del Mercosur, Honorable Cámara de Diputados de la Nación y Fundación Friedrich Ebert (Argentina), Buenos Aires, Argentina, 28 de octubre de 2008. La versión escrita de esta opinión puede encontrarse en el documento presentado en aquel seminario por ÉPICA (Espacio para la Integración y la Convergencia; ver http://www. epica-sur.org).

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¿Para qué sirve el Parlamento Europeo? ¿Para qué podrían servir los parlamentos regionales en otras partes del mundo que han puesto en marcha un proceso de integración regional? por Pierre Calame

sta es la pregunta que deberían hacerse los jóvenes europeos, ya que el 80% de las personas que tienen entre 25 y 35 años no han juzgado conveniente votar en las últimas elecciones del Parlamento Europeo (PE), que tuvieron lugar en junio de 2009. Más preocupante y paradojal aun es que el Tratado de Lisboa otorgue un peso institucional considerable al PE, pasando a ser la co-decisión entre el Consejo de la Unión (los estados) y el PE la regla general de la Unión. Para comprender el parlamento de hoy, cuyo rol es ampliamente subestimado, para comprender las razones de la desafección de los europeos respecto a esta institución, y para comprender, finalmente, las perspectivas, en mi opinión importantes, de las que podría ser portador, es necesario ante todo remitirse a la historia para, luego, proyectarse al futuro.

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En el origen de aquello que por entonces era la Comunidad Europea, no existía el Parlamento tal como lo conocemos hoy. Se ha incluso señalado que los padres fundadores de Europa, en particular Jean Monnet, cultivaban cierta desconfianza respecto a la democracia parlamentaria. Tenían buenas razones. Globalmente, entre las dos guerras, los parlamentos nacionales en Europa fueron funcionales al nacionalismo y aun al chovinismo y, en cierta medida, fueron el símbolo de los países europeos replegados tras sus fronteras, paralizados por la crisis económica que siguió a la crisis financiera de 1929, más inclinados a reforzar las barreras proteccionistas que a construir una Europa unida. Pero, sobre todo, reproducir a escala europea las instituciones

que ya existían a nivel nacional, transportando simplemente una escala a la otra, no era -y esto es lo menos que uno puede decir- la principal preocupación de los padres fundadores. Ellos sabían que una ventana de oportunidad, reducida en el tiempo, se había abierto con la derrota de la Alemania nazi. Los estados nacionales se habían debilitado temporalmente. Había que aprovechar un momento que no se repetiría. Jean Monnet y sus colegas sabían que las instituciones nacionales se restablecerían y consolidarían muy rápidamente y que, entonces, ya sería muy tarde para actuar. Pero también sabían que los ánimos no estaban maduros para la construcción, sobre el mismo modelo que el estado nacional, de una autoridad supranacional más o menos llamada a reemplazar a los estados. Por el contrario, era necesario compatibilizar su idea con la existencia de soberanías nacionales. El genio de Jean Monnet, que, por otra parte, constituye una innovación de la gobernanza de gran actualidad, ha sido, por lo tanto, el de distinguir en el proceso de toma de decisión el poder de iniciativa del poder de decisión. Creando la Comisión Europea, dotándola del monopolio de iniciativa y haciéndola portadora “del bien común europeo”, los padres fundadores han dado a Europa la oportunidad de progresar. Al mantener el poder de decisión en manos de los estados, con el entonces Consejo de Ministros y el derecho a veto, hicieron que este dispositivo fuera políticamente aceptable. Debemos reconocer que, a pesar de las numerosas crisis, especialmente, el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa en el momento en que la construcción europea estaba dando sus primeros pasos, en 1953 -enfermedad infantil que podría haber sido fatal-, en términos generales, el sistema ha funcionado bien con las transformación de la Comunidad en Unión Europea, con la ampliación de seis a veintisiete miembros, con la unificación del mercado y la creación del euro, con aquello que, en definitiva, puede ser lo más importante: el hábito de los europeos de trabajar juntos, de construir consensos, de confrontar soluciones alternativas, en síntesis, de convertirse progresivamente en una verdadera comunidad humana. Pero es cierto que, a los ojos de los demócratas clásicos, este edificio era escandalosamente burocrático. La Comisión no era elegida, escapaba al control de los ciudadanos. La “cocina” europea estaba lejos de su mirada y no podía contar con su simpatía. Los ciudadanos planteaban una cuestión crucial de la gobernanza: la de la legitimidad del poder, es decir, el sentimiento de un pueblo de ser gobernado, al servicio del interés común, por gente competente, según procedimientos eficaces. De aquí surge el progresivo fortalecimiento de los poderes del PE. ¿De dónde viene el sentimiento de desilusión y, por así decir, el desamor de los europeos respecto a las instituciones europeas, que se manifiesta regularmente cuando se realizan elecciones y especialmente referendos? Quienes durante los últimos años han rechazado en Francia, los Países Bajos e Irlanda el tratado constitucional europeo constituyen la manifestación más evidente de este fenómeno, así como también lo es la creciente tasa de abstención que se registra en cada elección del PE. Busquemos el error. En mi opinión, el primer error proviene de aquello que ha sido traspuesto a escala nueva: el conjunto inter-nacional de Europa y, en una nueva época, el siglo XXI, un modelo de gobernanza que tenía más de 200 años. En un libro dedicado a la revolución de la gobernanza, La démocratie en miettes1, he descrito la antigua gobernanza mediante la forma de un trípode: instituciones (la administración, el parlamento, el gobierno, la justicia, las provincias, las comunidades territoriales de base, etc.); competencias atribuidas de manera exclusiva, al menos en teoría, a los ministerios y en cada nivel de gobierno; reglas que debían supuestamente garantizar la igualdad de todos frente a la ley. Este trípode, seguramente apropiado para un mundo en lenta evolución, ya no lo es para un mundo en rápida transformación, donde el nivel de interdependencia evoluciona sin freno, donde verda-

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 deros problemas de la sociedad no pueden ser abordados por un solo nivel de gobierno, donde la complejidad de los problemas implica la cooperación entre administraciones y entre los actores de cualquier naturaleza para la producción conjunta del bien público. He mostrado que, entonces, es necesario sustituir aquel trípode por uno nuevo: objetivos comunes, valores compartidos, dispositivos de trabajo. Los objetivos comunes corresponden al proceso decisivo de elaboración de una visión común sin la cual una comunidad no existe. Los valores compartidos constituyen la garantía de que es posible tenerse confianza y actuar juntos. Los dispositivos de trabajo son los mecanismos a través de los cuales se elaboran y se ponen en marcha las políticas, en un proceso en el que la obligación de obtener ciertos resultados, que suponen una libertad de adaptación a los distintos contextos, predomina sobre la obligación de utilizar mecanismos que uniformen las maneras de actuar. Encerrados en la antigua concepción de gobernanza, los europeos han creído subsanar el déficit democrático creando una institución parlamentaria elegida por sufragio universal. La idea no era mala en sí misma, pero ya no respondía a las necesidades de aquello que denomino una “democracia sustancial”, una democracia que se interesa menos por las formas que por el contenido y que permite a todos los ciudadanos participar en la definición y el control de las políticas europeas. Dos factores han agravado la situación. La primera se refiere a los mecanismos de elección del PE sobre la base de listas nacionales. Cada Estado miembro tiene “su” propio contingente de diputados, de manera tal que, desde el Tratado de Maastricht hasta el Tratado de Lisboa, pasando por el Tratado de Niza, se ha derrochado una increíble energía en la negociación del número de diputados a los que tendría derecho cada país. De algún modo, esto era una forma de reconocer anticipadamente que estos diputados estaban allí para “representar a sus países” antes que para representar una sensibilidad política y una cierta visión de Europa. El gusano ya estaba en la fruta Un factor agravante, derivado de esta regla de representación nacional, es el hecho de que la posición de parlamentario europeo, en lugar de convertirse en el puesto político del futuro, se haya convertido en una segunda opción donde reubicar a quienes quedan sin lugar en el sistema político nacional, una manera elegante de guardarlos en un placard. Otros factores han sido importantes para determinar la apatía de los ciudadanos respecto a las instituciones europeas. Como habían subrayado los representantes de las “cátedras Jean Monnet” durante un debate sobre el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (publicado en julio de 2001)2, no contamos con una escena de debate público europeo. Los catedráticos Jean Monnet observaban que, según la opinión general, Europa era demasiado complicada como para ser comprendida por simples ciudadanos. Ahora bien, decían que Europa era mucho menos complicada que los Estados miembros. Si esta Europa es percibida como algo complicado es porque le falta aquello de lo que sí disponen las arenas políticas nacionales: un espacio de debate público cuya principal virtud es la de permitir a los ciudadanos que se apropien de aquello que está en juego, que reconozcan los pormenores del asunto. Es cierto que en Europa la diversidad de lenguas hace difícil la creación de este espacio de debate. ¡La Comisión y el Parlamento algo saben de eso, con su armada de intérpretes! Sin embargo, este argumento es cada vez menos creíble. Internet ha revolucionado el sistema de información, ha multiplicado las posibilidades de intercambio, ha disminuido los costos, poniendo en peligro los modelos económicos de los medios de comunicación tradicionales. En la actualidad, la ausencia de escena pública para el debate europeo tiene origen en algo más que los obstáculos culturales: los medios de comunicación son el reflejo de las instituciones y de la sociedad, están, salvo en algunos casos, centradas casi exclusivamente sobre su escena nacional y las cuestiones europeas son abordadas marginalmente. Ahora bien, ni la Comisión ni el PE han tenido la voluntad de actuar, como bien podrían haber hecho de manera muy sencilla, para crear este espacio de debate público. La política de comunicación de

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la Comisión Europea es calamitosa. Por “comunicación” entiende su propio discurso moralizante. Justifica la apatía de los europeos respecto a las instituciones comunitarias por el hecho de “no haber explicado lo suficiente a los ciudadanos las ventajas de Europa”. La comunicación de la Comisión todavía se ve como algo que dirige, incluso como algo arrogante. Esta se debe al hecho de que la Comisión tiene miedo de entrar en conflicto con sus Estados miembros, dando la palabra a los ciudadanos europeos por encima de de sus estados. El colmo del ridículo se alcanzó en 2005 cuando, luego del fracaso de los referendos francés y holandés, la Comisión lanzó una gran campaña de Comunicación…encargando a los Estados miembros la explicación de Europa a sus ciudadanos. Es, como dice un proverbio chino, como querer cortar el mango del cuchillo con su propia hoja. El parlamento tampoco ha hecho su trabajo, por una razón semejante. Se reconoce poco legítimo frente a los ojos de la población, se apoya en una visión de la democracia representativa que está pasada de moda: “¡los ciudadanos tienen la palabra puesto que nosotros, que hemos sido elegidos por ellos, estamos aquí, en Bruselas y Estrasburgo!”. Aun un observador superficial del funcionamiento de Europa puede ver cómo la sociedad se ha organizado, paralelamente a la democracia representativa y, por así decir, independientemente de ella, para tomar la palabra. Una multiplicidad de lobbies, tanto económicos como de la sociedad civil, prosperan en Bruselas. Esta actitud defensiva por parte del parlamento no le ha servido, más que sus desorganizados intentos por acoger a la sociedad civil en vagos foros de discusión. ¿Debemos concluir, a partir del ejemplo europeo, que un parlamento regional no sirve para nada? Yo pienso más bien lo contrario, pero con la condición de revisar profundamente la filosofía de la gobernanza, el rol del Parlamento y la naturaleza de las iniciativas que puede adoptar. Ante todo, observaría que el PE está lejos de merecer el descrédito que lo afecta. Todos los testimonios que he podido recoger muestran que allí se realiza un auténtico trabajo. Las sesiones plenarias no tienen mucho interés pero en las muy numerosas comisiones se aprende a conocer, a trabajar en conjunto, a superar posiciones partisanas, a construir consensos. Aun cuando podamos lamentar que ese trabajo no sea demasiado visible para los ciudadanos, es sin lugar a duda uno de los lugares donde se inventa la Europa del mañana. Además, el Parlamento tiene una creciente capacidad para influir sobre la posición de la Comisión y de los Estados miembros. Lo hemos visto claramente en un asunto sensible como el de la llegada a Europa de los organismos genéticamente modificados (OGM). La Comisión, con su entusiasmo por la ciencia y su integrismo de la libre competencia, era favorable a su adopción, al igual que la mayor parte de los Estados miembros. Es el Parlamento el que ha sabido comprender el debate generado en la sociedad alrededor de los OGM y su posición fue decisiva. Podría casi decir que en la UE, la práctica de la gobernanza está más avanzada que la teoría. Ofreceré dos ejemplos. El primero es el del método de concertación abierta. Podría resumirse fácilmente como el hábito de encontrarse en Bruselas, de examinar la manera en la que cada país, según sus propias tradiciones, mediante sus propias elecciones políticas, aporta respuestas a los problemas de la sociedad para luego trazar principios generales que se hace llegar a los Estados miembros. Este “soft power” puede provocar la risa. Ciertos

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 funcionarios europeos practican esta coordinación abierta casi con vergüenza, excusándose por no tener los medios para recurrir a lo que les parece el método noble, coercitivo: el de las directivas. En cambio, esto es una innovación extremadamente importante que refleja aquello que he llamado, a propósito del trípode de la nueva gobernanza, la obligación de tener ciertos resultados. El segundo ejemplo es el del Libro blanco, publicado en junio de 2009 por el Comité de las regiones de la UE, que apunta a la gobernanza multinivel3. Por primera vez, una de las grandes instituciones de Europa ha dicho oficialmente aquello que todo el mundo podía ver a simple vista: ningún problema europeo se puede tratar en un solo nivel y las reglas tradicionales según las cuales cada nivel de gobierno debía tener su ámbito exclusivo de competencia están en lo sucesivo condenadas al fracaso, por la buena y sencilla razón de que ya no corresponden a la realidad de la sociedad. En otros términos, Europa se reconcilia con la tradición de los padres fundadores. La construcción de este conjunto geopolítico único en la historia de la humanidad, la integración de un vasto grupo humano dividido por siglos de rivalidad y de guerras, es un formidable laboratorio para nuevos métodos de gobernanza. Actualmente, la Comisión Europea, seguida de cerca por los Estados miembros -tanto más celosos de sus prerrogativas cuanto más presienten que el futuro los evade-, se ve en gran parte neutralizada. La voluntad de los Estados miembros de tener cada uno “su” comisario en Bruselas, además de diluir las responsabilidades, puesto que son necesarias tantas carteras como Estados miembros, arruina el carácter colegiado de la Comisión, ya que no es su presidente quien elige a sus colaboradores más cercanos. Por lo tanto, en la actualidad, es el PE el único espacio que puede tomar la iniciativa de los verdaderos debates de la sociedad, que puede permitir a los ciudadanos decir qué Europa quieren y debatir sobre esto. Este debate es particularmente necesario. También aquí es necesario un breve repaso de la historia. ¿Cuál ha sido, desde el origen, el objetivo de la construcción europea? Es evidente que no ha sido ni el desarrollo económico ni el mercado único, como creen quienes ignoran la historia, sino claramente la paz. Luego de las dos guerras mundiales, solo una cosa motivaba a los padres fundadores: que esto no se repitiera jamás. Es el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa, es decir, de la construcción política europea, prematura pocos años después del fin de la guerra, la que obligó a que Europa, por decir de algún modo, se replegara sobre la integración económica como segunda opción. El cálculo de dicho repliegue fue acertado. Eso no impide que a partir de ese hecho, Europa sea identificada con un espacio de prosperidad económica, condenado por definición a la ideología liberal de la libre competencia y de pleno mercado. Pero es precisamente esto lo que los europeos ya no quieren, porque sienten de manera confusa que no es una ideología apta para las necesidades del siglo XXI. Allí también la Comisión Europea, encerrada en su historia, sus dogmas y sus hábitos, no tomará jamás la iniciativa de abrir el debate. No podrá tampoco hacerse cargo de repensar el lugar de Europa en el mundo. Las interdependencias entre las sociedades son tan fuertes que la diplomacia y el comercio no alcanzan para crear las condiciones de mutua comprensión sin las cuales estas interdependencias no podrán ser administradas correctamente. Ahora bien, los mismos Estados miembros se aferran a sus prerrogativas diplomáticas como los mejillones se aferran a las rocas.

[...] el Parlamento Europeo, elegido en junio de 2009, se revela como la única institución que se encuentra en una posición histórica para iniciar tres debates de importancia primordial: ¿cómo reinventar la gobernanza, la democracia y la ciudadanía? ¿Cómo reinventar la economía? ¿Cómo reinventar el lugar de Europa en el mundo? 76 Puente@Europa

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¡Cuidado a la Comisión con pisotearlos! Así, el PE, elegido en junio de 2009, se revela como la única institución que se encuentra en una posición histórica para iniciar tres debates de importancia primordial: ¿cómo reinventar la gobernanza, la democracia y la ciudadanía? ¿Cómo reinventar la economía? ¿Cómo reinventar el lugar de Europa en el mundo? El llamado a los parlamentarios europeos que sigue a este artículo detalla las perspectivas4. En síntesis: si los parlamentos regionales no hacen más que copiar la democracia parlamentaria con menos recursos para actuar que los parlamentos nacionales, presentan un interés limitado, aun cuando pueden constituir un espacio donde se aprenda a trabajar en conjunto y a conocerse. Por el contrario, los parlamentos regionales, considerando la escala de los problemas del mundo actual, pueden, mejor aun que los parlamentos nacionales, ser los promotores de verdaderos debates sociales y las incubadoras de respuestas para el futuro.

Notas Pierre Calame, La democratie en miettes. Pour une révolution de la gouvernance, Paris, Descartes, 2003. 2 Disponible en http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l10109_es.htm. 3 Disponible en https://toad.cor.europa.eu/ViewDoc.aspx?doc=\\ isis\dfs\esp_public\cdr\const-iv\dossiers\const-iv-020\ES\CDR892009_rev1_pac_ES.doc. 4 Ver, en la página 78 de este número, “Una Europa que reinventa su futuro. 18 propuestas para su debate” (Nota del Coordinador Editorial). 1

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Una Europa que reinventa su futuro: 18 propuestas para debate

Estas propuestas fueron enviadas por Pierre Calame a los miembros de la séptima legislatura del Parlamento Europeo en octubre de 2009. 1.1. Una gobernanza europea orientada al futuro Una gobernanza europea “multinivel” La mayor parte de los problemas actuales no pueden ser tratados desde un único nivel de gobernanza. Es el ejercicio de compartir competencias entre diferentes niveles, frente a un reparto exclusivo de competencias entre los mismos, el que responde a las necesidades de la sociedad. Aquí nace la importancia del concepto de gobernanza multinivel y el interés por la iniciativa que acaba de emprender el Comité de Regiones Europeas (www.cor.europa.eu) para promoverla. Es una verdadera revolución copernicana que nos conduce a una reforma profunda de las relaciones entre la Unión Europea, los estados, las regiones y las ciudades. Constituye una invitación a apoyarse en nuevos principios, nuevos métodos y una nueva cultura que el Parlamento puede impulsar. Procedimientos revitalizados

1.2. Una Europa construida con y para sus ciudadanos No cubriremos el abismo entre las instituciones europeas y los ciudadanos limitándonos a “explicarles Europa” y los beneficios que de ella obtienen. La democracia “participativa” y las formas de debate público posibles gracias a Internet no son competitivas con la democracia representativa. Éstas ofrecen por el contrario una oportunidad de renovación. El Parlamento Europeo tiene un rol único a desarrollar para promoverla y velar por la rigurosidad de los métodos de los cuales se dota. A continuación tres ejemplos. El recurso regular de paneles de ciudadanos europeos El método de los paneles de ciudadanos, utilizado inicialmente con éxito para tratar problemas locales, puede extenderse a una escala europea. Existe ya un prototipo que está consagrado al futuro de los espacios rurales. Se trata de un panel a dos niveles: el nivel de las regiones europeas, que refleja la diversidad de situaciones, y el nivel de la Unión. La toma en consideración por parte del Parlamento de los puntos de vista de estos paneles les otorgará a estos últimos todo su valor. Una generalización de estos paneles permitirá perfeccionar los métodos.

Los procedimientos europeos han patinado. El deseo legítimo de libre competencia y el temor al clientelismo han provocado efectos perversos debidos a la negación de los efectos del aprendizaje. Esta realidad es particularmente visible en el ámbito de la cooperación internacional (consultar a este respecto la evaluación de la cooperación europea -www.ue-acp.org). La capacidad de emprender iniciativas de la Comisión se ha reducido. El respeto a los procedimientos prima sobre los objetivos de las políticas perseguidas. El modelo de gestión de la función pública europea desvía a los funcionarios europeos de la asunción de riesgos y de la acción a largo plazo. La Comisión era en sus orígenes una verdadera administración de objetivos pero ha perdido su impulso, el cual es necesario para Europa. El Parlamento debe ayudarla a reencontrarlo.

La creación en Internet de foros permanentes de debate

La prioridad acordada en las políticas territoriales

Numerosos ciudadanos tienen propuestas a realizar para la Unión Europea. Éstas nos son utilizables por el mundo político si no se presentan de manera sintética sobre un sitio web documental común. El sitio web www.challengeforeurope.eu constituye un ejemplo. El Parlamento Europeo podría organizar un encuentro anual en el cual estas propuestas ciudadanas serían confrontadas, debatidas y sintetizadas, ofreciendo así un vivero de reflexiones a disposición del Parlamento.

La gobernanza europea debe partir de un nivel acorde con la coherencia social, económica y ecológica, es decir, debe partir de los territorios y alejada de un cara a cara entre los Estados miembros y las instituciones europeas. Los territorios, en las sociedades modernas, no son un escalón administrativo y político sino que constituyen un sistema de relación. El reciente Libro verde de la Comisión sobre la cohesión territorial (www.ec.europa.eu/regional_policy) muestra que Europa puede repensar su gobernanza a partir de los territorios. El reciente informe de Fabricio Barca de la Dirección General de Política Regional confirma este punto de vista (www.ec.europa.eu).

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La generalización de Internet ofrece los medios para organizar foros de debate multilingües sobre las políticas europeas. Este escenario público es débil en la actualidad. La facilidad de circulación de la información no garantiza, sin lugar a dudas, la calidad del debate. Para ser útil, el debate debe estar bien informado gracias a una sólida base documental, y debe moderarse de manera rigurosa al objeto de producir síntesis. Estos foros suponen un nuevo bien público europeo. El ejemplo citado anteriormente del debate sobre la política de cooperación europea (www.ue-acp.org) constituye un prototipo. Un foro ciudadano de propuestas para Europa

1.3. Una Europa responsable La adopción de una Declaración Europea de Responsabilidades Humanas

Aquello que sin dudas resume de mejor forma el modelo europeo es la idea del contrato social. El contrato social significa el reconocimiento de las responsabilidades mutuas. La responsabilidad de la cara escondida de los derechos: no existen derechos efectivos, ya sean sociales, medioambientales, económicos o culturales, si no existen actores que se sientan responsables de crear las condiciones. La concepción europea de la ciudadanía no supone una acumulación de derechos sin contrapartida sino que se base en un justo equilibrio, para todos los ciudadanos, entre derechos y responsabilidades. Es igualmente cierto a escala mundial. El bello edificio constituido a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos queda cojo si los derechos enunciados en la misma no son trasladables a los estados, si los gobiernos sólo rinden cuentas a sus electores y las empresas a sus accionistas al tiempo que las decisiones de unos y otros tienen un impacto mucho mas amplio. La Comunidad Internacional deberá dotarse de un tercer pilar, de una Declaración Universal de Responsabilidades Humanas, al lado de la Carta de la ONU y de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre. Para ello, será necesario que una región del mundo tome la iniciativa. Europa es sin duda la mejor situada para hacerlo. En el pasado, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre no se hubiera imaginado sin la Declaración Americana y la francesa de finales del siglo XVIII. La adopción de una Declaración Europea de Responsabilidades Humanas podría suponer una de las grandes obras legislativas del presente Parlamento. Una universidad europea responsable El programa ERASMUS y la unificación de las formaciones universitarias gracias al proceso de Bolonia deben formar parte del crédito de Europa. Pero ninguno de los anteriores define los contenidos y los objetivos de la Universidad del siglo XXI. El único criterio de excelencia de la enseñanza superior es saber si prepara las elites que el mundo necesitará en el futuro, elites capaces de gestionar un mundo complejo, de construir un diálogo con los otros sectores de la sociedad, de jerarquizar su acción en función de los desafíos de la sociedad. El Parlamento está en disposición de tomar la iniciativa para lanzar las bases de una Universidad europea responsable y ciudadana. Propuestas concretas existen (www.orus-int.org). Una ciencia europea responsable y ciudadana En un mundo transformado por las ciencias y las técnicas, la democracia pierde una gran parte de su sentido si las elecciones científicas y técnicas escapan del debate democrático y del control ciudadano. Y este es el caso en la actualidad. Europa está bien situada para asentar las bases de una cultura científica y de unos procedimientos políticos que permitan reinsertar la ciencia y la técnica en el campo de la democracia. Es quizás vocación del Parlamento la apertura del debate público. La Fondation Sciences Citoyennes propone tres ejes: el aumento de capacidades de investigación y experimentación de la sociedad civil, la estimulación de la libertad de expresión y de la protección de los lanzadores de alertas y la elaboración democrática de las elecciones científicas y técnicas (www.sciencescitoyennes.org). Son numerosos los europeos que han formulado reservas sobre el Tratado constitucional mostrando que no se reconocen en una Europa donde la identidad se fundamentaría exclusivamente en le libre cambio. Sin embargo, la construcción europea no ha tenido por objetivo el desarrollo económico sino la paz. La unificación económica ha sido sólo un medio para alcanzarla. Los fundamentos, los instrumentos, los actores y los medios de regulación de la economía se deben repensar si queremos sinceramente avanzar hacia sociedades sostenibles. A la vista del resto del mundo, Europa sigue siendo el ejemplo de economía mixta donde la economía de mercado y las regulaciones públicas se equilibran y se completan, Europa tiene un rol histórico que jugar en la reinvención de la economía. Es la vocación del Parlamento de mostrar la vía. A continuación cinco pistas concretas.

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 2.1. De la economía a la oeconomía El desarrollo material es un medio y no un fin de sí mismo. La Unión Europea con el “paquete clima energía” a deseado demostrar la vía que conduce a las sociedades sostenibles donde el bienestar de todos no se ha obtenido en detrimento de los equilibrios del planeta. Pero el camino de una verdadera transición está todavía por inventar tanto en Europa como en el resto del mundo. La producción y el intercambio son una forma de gestionar los recursos de la casa común, que es el sentido etimológico de la palabra “oeconomía”. La definición podría ser la siguiente: “La oeconomía es una rama de la gobernanza. Ella tiene por objeto crear actores y acuerdos institucionales, procesos y reglas que tratan de organizar la producción, la repartición y la utilización de bienes y servicios con vistas a asegurar a la humanidad todo el bienestar posible, sacando el mejor partido de las capacidades técnicas y de la creatividad humana, con la preocupación constante de preservar y enriquecer la biosfera, de conservar los intereses, los derechos y las capacidades de iniciativa de las generaciones futuras y en condiciones de responsabilidad y equidad que susciten la adhesión de todos”. La iniciativa para repensar la economía, IRE (www.i-r-e.org), y el Ensayo sobre la oeconomía (www.eclm.fr) esbozan respuestas concretas sobre los contenidos de la definición anterior. 2.2. Enmarcar los territorios y las cadenas de producción, transformación y distribución en el corazón de la economía La gran empresa ha sido el pilar de la economía en los siglos XIX y XX. Beneficiaria y vector principal de la mundialización de los intercambios, la empresa ha estructurado en su entorno las cadenas de producción. Por su parte, el estado ha jugado un rol prominente en la construcción de las regulaciones “horizontales”, buscando enmarcar la actividad empresarial y distribuir la riqueza. Hoy en día, la actividad económica todavía parece reposar sobre estos dos actores. Por el contrario, es imposible apoyarse sobre ellos solos en la construcción de una sociedad sostenible: una empresa sólo encuentra su equilibrio en una expansión indefinida mientras que el estado tiene dificultades para conciliar las exigencias económicas, sociales y medioambientales. Por ello es necesario un nuevo enfoque fundado sobre el crecimiento del territorio y de las cadenas productivas: el territorio concebido como un sistema de relaciones inscrito en el sistema mundial; como lugar de acumulación de capital inmaterial y como el nivel de coherencia de las diferentes lógicas económicas, sociales y medioambientales; la cadena de producción e intercambio, donde la empresa no es más que un vínculo; como espacio de conciliación entre la satisfacción de las necesidades y la conservación de un planeta con recursos limitados y equilibrios frágiles. La Unión Europea está bien situada para promover esta nueva forma de concebir y regular las actividades de producción y de intercambio. 2.3. Ampliar el concepto de la moneda, al servicio de la construcción de una sociedad sostenible Otro medio de conciliar la satisfacción de las necesidades sociales y la conservación del planeta es la reconsideración de la naturaleza y el lugar de la moneda. Para ello tenemos a nuestra disposición dos ideas prometedoras: las monedas regionales y las monedas de múltiples dimensiones. Las monedas regionales permiten organizar intercambios en el seno de una comunidad y, de este modo, reforzar el vínculo social debilitado por las recientes evoluciones. Las cuotas de energía negociables pueden por otro lado convertirse en una moneda en si misma evitando así la utilización de la misma unidad de cuenta para la energía, que es necesario economizar, y el trabajo humano que establece por el contrario la cohesión social. En todos estos ámbitos, el Parlamento podría jugar un importante papel, apoyando activamente las innovaciones, difundiendo los resultados y suscitando un debate público amplio sobre el potencial de estas alternativas.

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2.4. Los servicios de interés general, en el corazón del proyecto europeo El protocolo adicional al Tratado de Lisboa reconoce la legitimidad de los servicios de interés general (SIG) y la imposibilidad de reducir todo al juego del mercado. Sobre estas bases y gracias a la diversidad de tradiciones nacionales, es posible formular una doctrina europea fuerte fundamentada en los servicios públicos y que pueda tener un eco mundial. En el marco del nuevo rol otorgado por el Tratado de Lisboa, el Parlamento puede ofrecer el espacio de diálogo “multiactor” necesario para la elaboración de esta doctrina. La creación de un grupo interparlamentario sobre los SIG constituiría un mensaje político fuerte. Un glosario multilingüe permite en la actualidad comprender y acercar diferentes enfoques nacionales. Un sitio web también permite evidenciar los diferentes elementos de la citada doctrina (www.eurosig.eu). 2.5. Un estatuto europeo de empresas responsables La Unión Europea se percibe como la región líder en materia de responsabilidad social y medioambiental de las empresas (RSE). Pero en un contexto de competencia internacional intensa es flagrante la desproporción entre la preocupación por la eficiencia económica, necesaria para la supervivencia de la empresa, y las preocupaciones sociales y medioambientales. Esta contradicción se da en la propia naturaleza de la empresa que tiene un solo objetivo estatutario: satisfacer a sus accionistas. El Parlamento puede simular una reflexión sobre nuevos estatutos empresariales que reflejen el hecho de que la empresa debe convertirse en un engranaje esencial de las cadenas de producción sostenibles y con múltiples partes involucradas: los accionistas, cierto, pero también sus asalariados, sus clientes, sus subcontratados, sus aprovisionadores y los territorios donde se implantan. La directiva europea que define el estatuto de una “sociedad europea” va en el buen sentido pero la puesta en práctica de la responsabilidad debe afirmarse más fuertemente, incitando a las empresas europeas a adoptar este nuevo estatuto. A pesar de que la ausencia de cohesión en la acción de los Estados miembros y los límites de la Comisión en el ámbito de las relaciones internacionales, salvo las del comercio, debilitan la capacidad de influencia de la Unión Europea, ésta no juega un rol menor en términos de producción de riqueza y de comercio exterior, siendo el primer actor de un sistema mundializado. Esto le confiere deberes. A continuación presentamos cuatro propuestas que permitan a la Unión Europea jugar un rol de motor en la definición de una comunidad mundial pacífica y solidaria en la que los ciudadanos serían actores. 3.1. Desarrollar los diálogos de sociedad a sociedad entre las diferentes regiones del mundo En otro tiempo, las relaciones entre sociedades se aproximaban a las existentes entre pueblos vecinos que podían cooperar o enfrentarse pero donde cada uno volvía a su casa. Actualmente estas relaciones se asemejan a las de un compañero de piso, llamadas a vivir conjuntamente y a compartir las instalaciones comunes. Las relaciones diplomáticas y el comercio no son suficientes para reflejar y regular las interdependencias irreversibles que nos unen con las regiones del mundo. La sociedad debe asociarse de una nueva forma. Si queremos superar los reflejos nacionalistas y de repliegue identitario inducidos por estas interdependencias, es necesario que las dinámicas ciudadanas conduzcan a las sociedades a dialogar entre ellas, a descubrir que más allá de sus diferencias tienen que tratar problemas comunes. Esto implica nuevos procesos como por ejemplo el Foro

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 China-Europa (www.china-europa-forum.net). Desde la votación del presupuesto de 2009, el Parlamento Europeo ha votado una línea de crédito para manifestar su apoyo a este tipo de dinámica. El nuevo parlamento deberá confirmar este apoyo. La dinámica iniciada entre China y Europa podría generalizarse. Con la condición de fundarse sobre métodos rigurosos, estos diálogos de sociedad a sociedad son el indispensable complemento de las asambleas parlamentarias interregionales. 3.2. Construir un nuevo sistema monetario y financiero internacional asociando grandes regiones del mundo La reciente crisis financiera muestra que el mundo tiene necesidad de un nuevo sistema financiero, más estable y mejor enfocado a responder a las necesidades de nuestras sociedades. ¿Cuáles serán los fundamentos? En la época de la primera conferencia de Bretton Woods, los Estados Unidos representaban la mitad del PBN mundial mientras que hoy en día sólo representan la cuarta parte. El tránsito a un sistema multilateral es ineludible. Fortalecida por su experiencia de construcción de una zona monetaria única, Europa podría jugar un rol en la creación y ejecución de un nuevo marco monetario y financiero fundado en la cooperación multilateral y no en la hegemonía de una sola moneda. El sitio web IRE presenta un cierto número de propuestas precisas que van más allá de las propuestas del G20 (www.i-r-e.org). El Parlamento Europeo, menos restringido que la Comisión por las posiciones de los Estados miembros, podría tomar la iniciativa de proponer un nuevo orden monetario y financiero. 3.3. Con motivo del quincuagésimo aniversario de las independencias, construir un nuevo contrato social entre Europa y África Para la mayor parte de los países africanos, se cumple el quincuagésimo aniversario de sus independencias. Independencias con frecuencia más teóricas que reales. La orgullosa reivindicación por parte de los nuevos estados independientes de su propia soberanía, enmascara el fenómeno de que África, por el propio hecho de su dependencia financiera, está fundamentalmente gobernada desde el exterior y sólo es invitada a ser la buena estudiante de las prescripciones internacionales en materia de gobernanza que han sido definidas para ella, pero sin ella. La Unión Europea, encarnada en el Parlamento, ganaría en honradez si ayudara con todas sus fuerzas a una sociedad africana increíblemente viva y dinámica a pesar de la pobreza y las crisis. Una ayuda que pasara, con motivo del cincuenta aniversario, por la construcción de un verdadero proyecto de gobernanza concebido y defendido por el continente africano. Podría elaborarse, con la participación de todas las partes implicadas, en el marco de una gran conferencia que la Alianza para refundar la gobernanza en África está dispuesta a organizar (www.afrique-gouvernance.net). Escuchada por los gobiernos pero independientes de los mismos, estaría bien situada para hacerlo. 3.4. Promover una asamblea de ciudadanos del Mediterráneo Unión por el Mediterráneo, Plataforma civil Euromediterránea, política de vecindad, Asamblea parlamentaria Euromediterránea: las relaciones institucionales entre el Norte y el Sur del mediterráneo no faltan. Pero, ¿dónde están los ciudadanos en todo esto? ¿Cómo aprenden a conocerse? ¿Cómo acompañar a través del diálogo la construcción de una comunidad mediterránea de pueblos? El Parlamento Europeo podría dar un decisivo impulso a la Asamblea de ciudadanos y ciudadanas del Mediterráneo que comienza a vislumbrarse (www.acimedit.net).

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Se reproducen aquí textos o imágenes vinculadas al tema principal abordado en el número de la revista, en este caso, la novedosa asamblea europea de diputados elegidos por sufragio universal directo, que se reunió por primera vez en Estrasburgo, el 17 de julio de 1979.

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Intervención de Louise Weiss, presidente pro tempore del Parlamento Europeo. Entre el 7 y el 10 de junio de 1979, más de cien millones de ciudadanos de Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, el Reino Unido y la República Federal Alemana se acercaron a las urnas para elegir a los entonces 410 representantes del Parlamento Europeo. Era la primera vez que se votaba por sufragio universal. De este modo se ponía en práctica el artículo 138 del Tratado CEE que, desde 1957, había previsto que la Asamblea europea fuese una expresión directa de los ciudadanos europeos. Habían sido necesarios veinte años de discusiones, proyectos y duras batallas políticas para alcanzar este resultado, que no era poca cosa: por primera vez en la historia de la humanidad, un sistema político supranacional se dotaba de una cámara de representantes elegida mediante el voto popular. El 17 de julio de 1979, a la espera de la votación interna de su presidente (que resultaría más tarde Simone Veil), la decana del Parlamento, Louise Weiss -periodista, militante sufragista, pacifista, resistente francesa contra los nazis, europeísta desde siempre- asumió el rol de presidente pro tempore de la asamblea. Cumpliendo aquel cargo, pronunció el discurso que aquí reproducimos, en versión casi integral, en lengua castellana1. Honorables colegas, representantes electos de Europa. Las estrellas del destino y los caminos de la escritura me han traído hasta esta tribuna para vivir aquí, presidente por un día, un honor que no habría osado soñar y una alegría -la más intensa que pueda experimentar un ser que se encuentra en el crepúsculo de su existencia-, la alegría de ver cómo milagrosamente se cumple una vocación de la juventud. He dicho las estrellas del destino. Debería agregar a mis amigos políticos que, conociendo mi manera de pensar, me han permitido obtener la confianza de los electores de mi país, Francia. He dicho también los caminos de la escritura -los caminos de la pluma y de la ley- que, en tiempos bíblicos, se confundían. Periodista, escritora, cineasta, cuya tinta e imágenes jamás han traicionado la fe, me parece, en este momento, haber atravesado este siglo y surcado el mundo sólo para venir hasta ustedes como enamorada de Europa y para intentar formular, con su aprobación, las angustias y las esperanzas que atormentan y confortan nuestra conciencia colectiva. Nuestros pueblos nos escuchan. América del Norte y del Sur, Asia, África, Oceanía nos escuchan. ¡Ah! Mis maravillosos europeos. Salvaguardemos juntos nuestro bien más preciado: nuestra cultura y nuestra fraternidad en esta cultura. (Aplausos) Les pido su acuerdo, your agreement, Ihre Zustimmung, il vostro consenso, Uw akkoord, Deres tilslutning, comhaontù. Que esta jornada histórica no se concluya sin que haya brillado una nueva llama en el cielo de nuestra civilización que está rejuveneciendo, y que esta llama sea encendida por ustedes, aquí, en Estrasburgo, metrópoli simbólica de la reconciliación continental. (Aplausos)

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 En primer lugar, conservemos un justo sentido de nosotros, como seres que se encuentran hoy, en el universo, en el pasaje dramático de la era del acero a la era del átomo; y, en este pequeño apéndice de Asia, en el pasaje lacerante de nuestras sociedades de sobre-consumo a sociedades de un nuevo tipo, constreñidas a ajustar cuentas con los imperativos contradictorios de la natalidad y del tiempo libre, de los empleos, de la seguridad y de la posible falta de materias primas. Aquí, en Europa, nuestros botones y nuestros cuadrantes han sustituido la fatiga del hombre. En otros lugares, éstos todavía vegetan en el seno de sociedades de pura supervivencia o, peor aún, de penuria. A pesar de las amenazas de todo tipo que pesan sobre ella, el deber de Europa es el de seguir ayudando a los desheredados de este mundo. Tal es aún su responsabilidad. […] En cualquier caso, que nunca nos abandone la conciencia de ser herederos y testadores; los herederos de una espiritualidad esencial y los testadores de esta espiritualidad en beneficio de las generaciones futuras. ¡Los hijos, mañana! Quien piensa en un hogar, grande o pequeño -y el hogar europeo es inmenso- evoca, aunque no fuese por un estante de la biblioteca, el culto de los Antiguos. Cerca, éstos nos son familiares. Lejos, surgen Maestros de la niebla de la historia. Honor a Carlomagno, Karl der Grosse, que integró la península ibérica a Europa, que concilió latinidad y germanismo. En el año 786, en Attigny, pequeño pueblo de las Ardenas francesas, donde estaba su palacio, hacía bautizar a Widukind, el rey de los Sajones, mientras los monjes de nuestra Irlanda, representada hoy en nuestra asamblea por la diputada europea más joven, que lleva el nombre ilustre de “de Valera”, cultivaban las orillas del Marne. Luego vino el medioevo. Espléndidos, en su erudición y en su síntesis, son los estudios de los historiadores de Europa. Las reglas de esta tribuna y el genio de este hemiciclo me restringen desafortunadamente a hacer algunas elecciones. Honor al Papa Urbano II, a cuya llamada apasionada respondieron durante años, animados por una misma fe, europeos tan disímiles entre sí, como el inglés Ricardo Corazón de León, el alemán Federico Barbarroja, el rey Luis el Santo. Y honor a Dante, de nuestra Italia. Su Divina Comedia es un “compendio” de la cristiandad europea de su época. No olvidemos que la adornan reminiscencias islámicas. Luego vino el Renacimiento. Imposible citar a todos los humanistas que la enriquecieron, europeos por definición. Gloria a Shakespeare, de nuestra Gran Bretaña, que, desde los bastiones de Elsinore, golpeados por las olas de nuestra Dinamarca, nos ha dejado el interrogante que a todos obsesiona: ¡“ser o no ser”!

O constancy! Be strong upon my side, Set a huge mountain ‘tween my heart and tongue I have a man’s mind but a woman’s might. How hard it is for a woman to keep counsel.

(Aplausos) Gloria, gloria grande a Grocio, ciudadano de nuestra Holanda, padre internacionalmente reconocido de los Derechos del Hombre. Luego fue la Europa del siglo de las Luces. Gloria a Voltaire, el defensor de Calas y del Caballero de la Barre. Gloria a Kant, el filósofo de Könisberg, que le dio orden a la metafísica. Y gloria a Goethe, de nuestra Alemania, cuyo nombre se ha convertido en sinónimo de la cultura que debemos perpetuar, para olvidar que somos mortales. Du musst herrschen und gewinnen, oder dienen und verlieren… Die Tat ist alles.

Heredera de Grocio, la Gran Revolución francesa supo formular los Derechos del Hombre con una resonancia aún más grande. Los Derechos del Hombre: vergüenza de los campos de concentración, de los hospitales psiquiátricos para locos que no están locos, de los jueces encapuchados que condenan acusados de ojos vendados. Vergüenza de los genocidas que cubren de luto la tierra y, me atrevo a decirlo, lo hacen con total libertad. (Aplausos) Pero retomemos el hilo de la historia. Recordemos a Karl Marx, propugnador de la mejora de las condiciones laborales. Una vez más Israel dejó su marca en Europa. Permítanme constatar que este segundo Karl2 no ha visto la encarnación de su propia obra. No ha sobrevolado, conectadas por autopistas repletas de vehículos, las miles de casas, escuelas, hospitales, institutos de seguros e investigación, que son indicadores de la preocupación que nos estimula a nosotros, que somos trabajadores, la de hacer que cada europeo pueda vivir en el mejor de los modos posibles, asumiendo la colectividad la responsabilidad de abastecer sus carencias. Si hubiese podido contemplar estas realizaciones, ¿habría sido tal vez la dialéctica del autor de El capital más moderada? Quizás. Dios o demonio, un fanático no recuerda jamás los hechos, salvo aquellos que le agradan. La cosa no me sorprende. Mis antepasados alsacianos eran protestantes. Nuestros pastores condenaban a los “papistas” con una fuerza tal como para convertirme para siempre al liberalismo. ¡Y también gloria a Ferdinand de Lesseps! Europa de manera unánime asistió a la inauguración de su canal3. Fue, en las arenas, entre Asia y África, una gran fiesta de la humanidad. Y avancemos. Recordemos y demos reverencias a Víctor Hugo. Desde 1849, presidiendo un congreso de la paz reunido en París, proclamaba su esperanza en una unión europea, cuya idea había tomado forma en Francia inmediatamente después de las derrotas de Napoleón. Cito: Tendrán aún muchas controversias por sanar, intereses por debatir, discusiones por resolver, ¿pero saben qué pondrán en lugar de los hombres en armas, cañones, lanzas, espadas? Pondrán una pequeña caja de pino a la que llamarán urna de escrutinio. Margarita Hugo, nieta de Víctor Hugo, fue mi compañera en la escuela. Llamaré ahora, de entre los más brillantes hijos de Zeus y de la ninfa Europa, a mis contemporáneos, que muchos de ustedes ven ya como antepasados. Entren ustedes a nuestro Panteón de Europa, patriarcas del Tribunal de Justicia de La Haya, a quienes he visto ya mayores en sus aureolas de prestigio. Entren, promotores de la Sociedad de las Naciones, pioneros de una Federación Europea cuyo texto fue repartido entre múltiples comisiones, subcomisiones, comités, subcomités, coloquios y seminarios, altas sedes de impotencia internacional. Entre Gustav Stresemann. Lo veo nuevamente llegar, rojo de emoción, a la estación de Ginebra-Cornavin, para representar a Alemania, autorizada a hacer uso de la palabra en la tribuna de la Reforma4. De sus ojos claros, de su cuello duro, de su energía, irradiaba una voluntad que desafiaba los insultos de los que eran objeto. Y lo sostuvo esa voluntad hasta la firma del pacto de Kellogg, cuando, pálido y demacrado, su corazón le advirtió que no era conveniente que se sobrepasaran los límites de su fuerza. No obstante, usted los sobrepasó. Entre, Aristide Briand. Percibo aún su voz parecida al sonido del órgano. Recuerdo su paso felino, la cabellera de plata y la colilla que fumaba constantemente en la esquina de sus labios, haciendo burla a la aparente majestad del estado, que, sin embargo, cada tanto él mismo sacaba a relucir. En 1931, en Berlín, traduje la frase que el

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 Canciller Brüning le dirigió, luego de una reunión decepcionante, en un corredor que los intérpretes oficiales habían abandonado: -“Diga al Presidente Briand que, si no hay un acuerdo inmediato franco-alemán, se desencadenarán aquí, contra la civilización, eventos que no puede imaginar”. Traduje, pero en su benevolencia de celta soñador y confiado de la naturaleza humana por tradición socialista, Aristide Briand no comprendió a su interlocutor. Algunos años más tarde estallaba la Segunda Guerra Mundial. Ésta preservó nuestras libertades, pero no más allá de cierto Muro. Y persistió el drama de una Europa doblemente minada por una guerra económica de estratagemas complejas, y de una guerra, llamada ideológica, que enmascaraba apetitos de poder. Ninguna de nuestras democracias era lo suficientemente grande como para quedarse sola. Que entre Konrad Adenauer de Colonia, altanero como la aguja de su catedral, efervescente como su, como nuestro, Rin, bajo el aspecto de pater familias cristiano. Entre, inolvidable, el tercer Charles, entre, Charles de Gaulle. Estamos reunidos gracias a ustedes dos. Señor de Colonia, el general lo había recibido en su morada situada sobre aquel altiplano austero no lejano de Alesia y de Verdun, que en el curso de los siglos todos los invasores de Francia habían ultrajado. Su actitud parecía inspirarse en una ilustre expresión: “Rey no puedo, príncipe no me digno, Gaulle yo soy”. (Aplausos de la bancada del grupo democrático europeo de progreso) El caminante que contempla la cruz de Colombey5 se siente llamado. ¡Memorable 18 de junio6! De granito, desmedida, resiste a las tempestades, aquella cruz roja de Lorena. Algunas veces la cubren nubes que impiden distinguir entre el líder y su monumento. Sus largos brazos mandan, sus cabezas se confunden en las órbitas de la acción y en los cielos del pensamiento. Entre Paul Valéry. Desde las cinco de la mañana, cada día, el espíritu invadía su cuerpo grácil. Su mirada azul oscura escogía a menudo posarse sobre Europa. Un día, mucho antes del segundo estallido mundial, me explicó, mezclando el azúcar de su café, que el destino de la civilización occidental se pondría en juego sobre el río Yalú, que separa China de Corea. Ese río me era desconocido. Dos decenios más tarde, Yalú se transformó en el Rubicón que separó al presidente Truman del General Mac Arthur. Entre, Richard Coudenhove-Kalergi. El sucesor de su Paneuropa, en esta Asamblea, es un príncipe de Habsburgo. ¿Recuerda, Richard, las conferencias que compartimos en el Middle-West [en Estados Unidos]? Éramos tres europeos, luego de que llegara el célebre laborista Arthur Henderson, de nuestra Gran Bretaña. Cada tanto, con un humor profundo, Arthur nos decía: “queridos míos, estoy aquí buscando un proletario”. Debíamos exponer nuestros puntos de vista nacionales sobre los disensos que le impedían crecer a la agotada Europa del Tratado de Versalles. De pie en una especie de tribunal, nuestra audiencia pronunciaría entonces su veredicto. Enseguida nos vimos fundidos en una cultura específica tan fuerte que, en la desilusión general, nos presentamos como compañeros en camino hacia una meta común, a pesar de algunos cañonazos que no tenían, después de todo, una importancia fundamental. Por otro lado, no dejábamos de expresar nuestro reconocimiento a los soldados del Nuevo mundo, enamorados de su libertad, gracias a los cuales habíamos preservado la nuestra. Nosotros ignorábamos, entonces, que la salvarían una segunda vez. Tal era el precio de nuestra supervivencia común. Ella exige hoy otros sacrificios. Entren, Robert Schuman y Jean Monnet. (Aplausos) Robert Schuman, clarificador lacónico de las contradicciones internas de nuestro continente. Guillermo el Taciturno, de nuestra Holanda,

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parecía continuamente enseñarles que no era necesario esperar para emprender, ni triunfar para perseverar. ¡Jean Monnet! La Segadora que a todos tiende su emboscada, lo ha llevado poco tiempo atrás. Lo encontré en Burdeos, en 1914, desconocido pero ya juvenilmente profético. El día de su funeral toda Europa se agolpaba en la modesta iglesia de Montfort-l’Amaury in Yvelines. Cierto, la pequeña salamandra que había elegido como blasón, atravesará indemne muchos otros fuegos. Y acérquese a nosotros, Albert Einstein, seguido de un cortejo de otros eminentes refugiados. Y ustedes, los asesinados, víctimas, que he conocido y amado, de nuestra lucha por la afirmación del individuo y por los derechos de nuestros pueblos liberales: el alemán Walter Rathenau, el italiano Giovanni Amendola, el rumano Ion Duca, el austríaco Engelbert Dollfuss, el checo Jan Masaryk. ¡Entren, entren! Pronto nuestra Asamblea dará la bienvenida a Grecia que ya se asocia, en el pensamiento, a nuestro homenaje. No hay aquí un descendiente de aquellos cimerios rubios y bárbaros que alguna vez amenazaron la Hélade, que hasta entonces no ha escalado, ni ha querido escalar, las gradas de la Acrópolis, templo de Pallade Atenas, nuestra Diosa de la Sabiduría a la que tan frecuentemente y con tanta voluptuosidad hemos desobedecido. Esto es Europa. Intentamos merecer, por parte de aquellos que nos seguirán, el culto con el que rendimos tributo a aquellos que nos precedieron. Elegidos de Europa, pónganse de pie, por favor y, en honor a nuestros héroes, hagamos un minuto de silencio. (La Asamblea se pone de pie y mantiene un minuto de silencio) Sin embargo, que el culto de nuestros predecesores no esclerotice nuestra acción y no ofusque nuestra mirada hacia lo que vendrá. Tengamos cuidado de no convertirnos en clásicos nosotros mismos. La historia avanza. Las coyunturas se renuevan. Aquello que ayer era imposible será posible mañana. Además, ustedes no parten de una “tabula rasa”. Desde 1946, en las ruinas bélicas aún calientes, Winston Churchill, de nuestra Gran Bretaña, expresaba el deseo de que se reconstituya la familia europea. Desde los años ’50, luego de la declaración del 9 de mayo de Robert Schuman, se les ocurrió a seis de nuestros estados más industrializados que un mercado común, basado en una unión aduanera y en compensaciones financieras, aumentaría el nivel de vida, tanto de productores como de consumidores. Cálculo justo, que la práctica sometería a constantes revisiones. Los seis del Mercado Común y de las Patrias firmaban entonces los extraordinarios Tratados de París, en 1951, y de Roma, en 1957. Con sus planes cooperativos increíblemente intrépidos en aquellos tiempos de ajuste de cuentas entre vencedores y vencidos, ¿es, tal vez, Émile Mayrisch, de nuestro Luxemburgo, el antecesor de la Comunidad del Carbón y el Acero? ¿Mayrisch, cuyas empresas conferían una dimensión internacional a su país, Mayrisch, aquel burgués imperial de rubicunda tez que, desde 1921, me presentaba a sus pares, los industriales del Ruhr, en virtud de mi compromiso europeo? Los seis fueron luego nueve. Muy pronto serán diez, todos formando parte de los órganos de consulta, de decisión y de ejecución que operan actualmente en esta misma ciudad [Estrasburgo], en Bruselas y Luxemburgo. Sin estas instituciones, sin el espíritu de cooperación del que han dado prueba, sin la masa de su información recogida con el objetivo de equilibrar los costos y las ventajas de cada uno, ustedes se habrían retrasado en su trabajo. En el transcurso de dos decenios, ellos prepararon la infraestructura que permitirá a vuestra Asamblea, que sucede a la vieja Asamblea de las Comunidades, cuyo eminente presidente, Emilio Colombo, está hoy entre nosotros, asumir su identidad con la consagración del sufragio universal directo. Emilio Colombo puso a esta asamblea en la situación de prestigio de la que hoy goza. Fue un colaborador

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 muy cercano de Alcide de Gasperi, tercer inspirador prestigioso de los Tratados de París. Seamos generosos también con el valiente Paul-Henri Spaak, de nuestra Bélgica. (Aplausos) He dicho sufragio universal porque las mujeres han tenido la parte del pleno derecho que les pertenecía. No hubieran tenido dicha parte cuando yo encabezaba en Francia la lucha por su igualdad en un clima tan retrógrado que nuestros adversarios podían, con éxito, concluir que las manos de las mujeres habían sido creadas para ser acariciadas y no para poner boletas en las urnas. Sin rechazar las caricias, las europeas han hecho, de todas maneras, uso de sus boletas, y ahí están, en tantos edificios y rascacielos, en las riendas del poder. Saludo calurosamente a aquellas que se encuentran entre nosotros, conscientes, sin espíritu de segregación, de la tarea que les compete. A ustedes que me parecen tan jóvenes, les recordaré la obra de un aristócrata estonio publicada durante la sombría tregua de armas durante la cual nuestro continente tomaba un respiro antes de la segunda gran guerra mundial. En su Europa. Análisis espectral de un continente, el conde Hermann Keyserling se autodefinía occidental por el color de la piel, europeo por la educación recibida, báltico de nacimiento, ruso y alemán por su sangre, francés por cultura. Lo veo nuevamente, también a él, auténtico europeo, inmenso, hirsuto, inagotable, desgarbado, comentar hasta las tres de la mañana a la joven mujer que era yo entonces, bajo las luces de Saint-Germain-des-Prés, su publicación premonitoria. Cada uno de nuestros pueblos recibía primero una descripción satírica: el inglés, medio león y medio lobo, pero gentleman inofensivo una vez logrados sus objetivos; el alemán, para quien la cosa era más importante que el hombre y que, por eso, no podía defenderse de una nostalgia comunitaria; el italiano, que toma el teatro como fin en sí mismo; el francés, incapaz de entender que se quiera ser distinto a él y aferrado a sus definiciones como un salvaje a sus fetiches. (Risas) Me ahorro los demás. Esto no quita que el conde vociferante estuviera colmado de admiración por la riqueza, la variedad, la fuerza del aporte respectivo de nuestras patrias a su cultura común. Y así, yendo más allá en el análisis que el impulsivo Hugo, le parecía que exigir a Europa que se unificara como América y Rusia significaba no reconocer su esencia y, prácticamente, pretender su ruina. ¡Nada de melting-pot, nada de “crisol”! Europa debía unificarse de otra manera. Las naciones mantendrían sus lenguas, su estilo respectivo. Una unidad original, ejemplar, se constituiría, mientras las Patrias, completándose, subsistirían con su antiguo vigor. Si, en cambio, las cosas anduvieran mal, debía preverse una disgregación completa de Europa, tan deseada por algunos. Todo esto para decir con qué cuidado el conde Hermann Keyserling habría vigilado los Tratados de Roma, haciendo suyas las protestas de sus custodios contra las distorsiones del Mercado Común, que van de las tarifas camufladas a las importaciones salvajes o a manipulaciones sobre cambios y a una cuantas otras rarezas cuyos expedientes estudié cuidadosamente. Sí, hubo trampas, presiones, y hasta consignas secretas que intentaron deshacer nuestro mercado, que ha resistido, luego de haber nacido, no por casualidad, sino por necesidad. […] Para esto, cualesquiera hayan sido las flechas (inclusive las mías) lanzadas contra las actuales estructuras europeas, debemos hacer justicia y transformarlas en cumplidos y agradecimientos. Éstas operaron lo mejor que pudieron, en un clima abstracto y celoso. Abstracto, es decir, extrahumano. Celoso, es decir, infrahumano. Nos evitaron lo peor: la sumisión unilateral, destructora de nuestras características nacionales. El apoyo a nuestra Asamblea las infundirá con un nuevo aliento, a condición de que ella misma no se atrofie en estériles conflictos de partido. Cargada de esperanzas que no puede desilusionar, ésta no deberá dejarse complacer.

Y hablaré, con gusto, del futuro. ¿Por qué tristes razones vuestra Asamblea debería vivir solo con los ojos fijos en los Tratados de París y de Roma? Sin contravenirlos, ella podría, haciendo hincapié en su soberanía moral sobre la cosa pública europea, hacer suyos los problemas cruciales que trascienden tales tratados y que son todavía más importantes que aquellos de la moneda y la energía. Destacaré tres. El primero es un problema de identidad: no una identidad entendida como similitud, sino como percepción profunda de sí mismo. La insuficiente participación del electorado europeo en las elecciones de las cuales somos resultado demuestra cuán urgente es resolver tal problema. Imposible concebir una Europa sin europeos7. […] Las instituciones comunitarias crearon remolacha, manteca, quesos, vinos, carne, y hasta cerdos europeos. Pero no hicieron hombres europeos. (Aplausos) Estos hombres europeos existían en el Medioevo, en el Renacimiento, en el Siglo de las Luces y hasta el siglo pasado. Ahora es necesario recrearlos. Ya la juventud se encarga de eso, deambulando con la mochila en la espalda, ignorando las fronteras. Ya las ciudades gemelas han creado una red de hombres y mujeres alérgicos a los conflictos pasados, que se reconocen ligados al destino de su continente. Pero las escuelas, en su conjunto, no lo hacen, más allá de ciertas producciones excepcionales como la de Brujas en nuestra Bélgica, la escuela del profesor Brugmans8. Los profesores de distintas proveniencias destilan su ciencia evitando, los ingratos, proponerse como muestras de una Europa sin la cual habrían permanecido confinados a sus institutos locales. Ciertos soñadores pensaron en manuales escolásticos que transformarían nuestro pasado en juegos inocentes. La mentira no da frutos. Es necesario, en cambio, que en todas las escuelas del mercado común, de las más modestas a las más sofisticadas, se explique que a siglos de conflicto y masacres sigue hoy una era nueva que se basa, como doctrina, sobre el denominador común más pequeño, nuestra cultura. (Aplausos) […] Se impone la creación, ya deseada, de una Academia Europea, de una Filarmónica Europea. Unamos los clubes deportivos europeos, ya que la cultura física es parte de la cultura general. No, no nos convirtamos en clásico de nosotros mismos. Un balón puede llevarnos más lejos que un obús. Segundo problema: la natalidad. Al ritmo al que van las parejas, pronto no habrá más europeos. ¡Bien pronto! Entonces, ¿por qué esta Asamblea? Las estadísticas me parecen doblemente escandalosas: por su formulación y por su realidad. Cuando los expertos me dicen: las mujeres alemanas tienen sólo el 1,4 y las francesas sólo el 1,8 de los 2,28 niños necesarios, yo empiezo a imaginarme miles de bebés en pedacitos. (Aplausos de ciertas bancadas) Por otro lado comparto las angustias de la larga agonía puesta en las cifras de nuestra civilización. ¿Reavivarla? ¿Rejuvenecerla? Solo juntos podremos hacerlo. […] Invoco en mi ayuda a un instinto que viene del origen de los tiempos. ¿Por qué antes las mujeres fecundas eran benditas? Primero, el hijo colaboraba con el trabajo familiar, o lo integraba. Segundo, el hijo se hacía cargo de sus viejos. Tercero, el hijo transmitía el patrimonio. Hoy el niño nace. Primero, impacientes, preocupados, los padres se preguntan qué harán con él. Segundo, no cuentan con su ayuda porque el estado se hace cargo de su vejez. Tercero, en cuanto al patrimonio, éste no se transmite más, porque se volatiliza, como todos sabemos.

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 No queremos negar que la aspiración a una sociedad con tiempo libre nos llegue, también ella, del origen de los tiempos. A excepción de los iniciados de la potencia y del conocimiento -los conquistadores, los creadores- los hombres libres siempre han trabajado de más para poder luego trabajar menos. En cualquier caso, si nuestra Europa en peligro quiere perpetuarse, debe afrontar una profunda transformación moral. Es lícito pensar que las parejas, una vez logrado el tiempo libre, percibida la interdependencia de la población activa y de la feliz vejez, satisfecha la necesidad natural de transmitir sus bienes, quieran multiplicar a través de los hijos su placer de vivir. No está prohibido imaginar otro ideal según el cual la fe en nosotros mismos acelere el nacimiento. ¡Cuestión de espíritu9! ¡Europa es una cuestión de espíritu! Identidad, natalidad. Y llegamos al tercer problema que será, si lo desean, de vuestra suprema competencia: el de la legalidad, el de los Derechos del Hombre. Habían naufragado en Europa, estos derechos, con el naufragio de la Sociedad de las Naciones y con la ocupación de nuestro continente por parte de la dictadura nacionalsocialista. Emigraron entonces a los Estados Unidos, primero a San Francisco, luego a Manhattan. Allí, se perdieron. Algunos tiranos son recibidos con resquemor en el Palacio de Vidrio y llevados a sus comisiones, que se interesan por una mejoría en la suerte de los desheredados. El bizantinismo internacional llega inclusive a refutar la denominación de víctimas, por haber abandonado voluntariamente su país, a los pasajeros de las frágiles embarcaciones que actualmente se encuentran en peligro en el mar abierto, sin víveres ni destino10. (Aplausos) Los responsables de los genocidios, que bien conocemos, deberían haber sido expulsados de la Organización de las Naciones Unidas. ¿Alguien promovió esto? Nadie. (Aplausos desde el centro y la derecha) ¿Cómo sorprenderse? Si se denomina democracias a los regímenes cuya oposición no está bajo tierra o en prisión, éstas serían menos de treinta en Manhattan entre las 150 o más que utilizan su Palacio y que firmaron los tratados de la Carta. Que “embrollo” exclamaría Charles de Gaulle. Proclamar el derecho no es una obligación, pero proclamarlo pretendiendo imponerlo mientras se lo traiciona es un crimen. Corresponde a ustedes denunciar este crimen. Una vez más, sean ejemplares. (Aplausos desde el centro y la derecha) Pero este mismo derecho, deben repensarlo en función de los impredecibles privilegios generados por la tolerancia de nuestra civilización liberal. En su propio nombre, esta tolerancia se inclinó frente al fanatismo y los abusos de fuerza. En particular, la concentración de poderes técnicos genera excesos que ni Grocio, ni los revolucionarios del ’89, ni el mismísimo Marx, habían previsto. […] Un puñado de hijos del desierto puede, desde el exterior, aniquilar una civilización a la que deben su fortuna, mientras que Europa, aun empobrecida, no deja de proclamar su solidaridad con los más necesitados de nuestro común Valle de Lágrimas. […] En un espíritu de respeto de la filosofía de los Derechos del Hombre, se impone la búsqueda de nuevas concepciones relativas a la propiedad, el trabajo y los mandamientos de la cultura. Identidad, natalidad, legalidad: Europa no reencontrará su esplendor si no es encendiendo nuevamente estos faros, los faros de la consciencia, de la vida y del derecho. Ustedes sostienen sus chispas. ¡Ah! Estén seguros de que este discurso, tan poco conforme a las costumbres, lo he pronunciado con plena consciencia del peligro nuclear que nos circunda. Sobre-equipado, nuestro planeta gira, ocupado en una tercera guerra, aquí enmascarada, allí feroz, insidiosa y polimorfa. Los documentos a los que he tenido acceso no me han persuadido de

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 que haya comenzado el desarme, salvo en el papel, mientras la ciencia nuclear se está vulgarizando. El peligro es tal que supera la angustia que se pueda sentir. Si lo supieran con exactitud, las parejas no tendrían más hijos. Ya algunos pueblos, más imaginativos que otros, se han transformado en topos para construir formidables ciudades subterráneas capaces de resistir los impactos y las radiaciones. Ya se piensa en preparar los refugios. Sin embargo, honorables colegas, existe aún una posibilidad de salvación, que vuestra autoridad moral de europeos, unidos contra el cataclismo eventual, puede ampliar. Esta posibilidad reside en el hecho de que no son las armas las que asesinan, sino los hombres. Las armas no piden ni ser inventadas ni aparecer de sus escondites. Sí, son los hombres los que asesinan, y si nosotros, los diez, no tenemos planeado aún vivir bajo tierra, permítanme la ilusión de pensar que no es por falta de créditos, sino porque nuestra espiritualidad nos prohíbe perder las esperanzas en la razón humana. […]

Notas Agradecemos a Gherardo Bonini, de los Archivos Históricos de la Unión Europea del Instituto Universitario Europeo de San Doménico di Fiesole (Italia), por señalarnos el texto y a los servicios de los archivos del Parlamento Europeo (DG1 Archives CARDOC) por procurarnos el texto en su versión original. La traducción y las notas quedaron a cargo del Coordinador Editorial. 2 El primer “Carlos”, según su traducción al español, al que se hizo referencia es Carlomagno (Charlemagne, en francés). 3 Hace referencia al Canal de Suez, construido en 1859, en Egipto. Ferdinand de Lesseps cumplió un rol protagónico en su realización. 4 Alemania fue admitida en la Sociedad de las Naciones en 1926. 5 Hace referencia al monumento funerario de Colombey, contruido para recordar al General de Gaulle, en marzo de 1971, pocos meses después de su muerte. 6 El 18 de junio de 1940, el General de Gaulle realizó, desde los estudios de la BBC, en Londres, el célebre llamamiento a la resistencia del pueblo francés frente al avance de la Alemania nazi. Dicha grabación forma parte del programa Memoria del Mundo de la UNESCO, que promueve la preservación y el acceso a la herencia documental de la humanidad. 7 Cabe señalar, sin embargo, que teniendo en cuenta la participación que la ciudadanía tendría en las elecciones futuras para elegir miembros del Parlamento Europeo, las que tuvieron lugar en aquel entonces gozarían, en términos relativos, de una participación más bien elevada (62%), en comparación, por ejemplo, con el 43% de participación del 2009. 8 Se refiere al Collège d’Europe, centro de estudios europeos de posgrado, fundado en 1949. Tiene sedes en Brujas (Bélgica) y, desde 1993, en Natolin (Polonia). Su primer rector fue Hendrik Brugmans, quien ocupó el cargo entre 1950 y 1972. 9 Expresión original en francés “question d’âme”. 10 El término boat people se refiere a los ciudadanos que escapaban de las condiciones de violación de los derechos humanos y de pobreza extrema que siguieron a los dramáticos acontecimientos en la península de Indochina durante estos años. 1

Intervención de Simone Veil, primera presidenta del Parlamento Europeo.

Criada en Francia en el período de entreguerras, esta “mujer luchadora”, como la definiera El País en 20051, deportada a Auschwitz a los dieciséis años, luego de su retorno a Francia, se dedicó a la carrera judicial antes de ingresar a la política en 1974, cuando fuera convocada por Valéry Giscard d’Estaing, recién elegido como presidente de la República. Como titular del ministerio de Salud, entre 1974 y 1979, desarrolló una activa política de apoyo a los derechos de las mujeres e igualdad de género, en la cual se debe destacar la ley sobre la regularización de la interrupción voluntaria del embarazo de 1975, que le valió fuertes críticas de los sectores conservadores y de las jerarquías eclesiásticas, tanto católicas como judías. En 1979 abandonó el gobierno para encabezar la lista para las elecciones europeas por la Unión por la Democracia Francesa, coalición dentro de la cual estaba adscrito el Centro de Demócratas Sociales. El 17 de julio 1979 fue nombrada presidenta del Parlamento Europeo, para asumir una responsabilidad “pesada, pero también apasionante”, como ella misma anticipó, en la intervención que aquí reproducimos. Fue así la protagonista de un debut, que ella misma calificó, años después, como “muy difícil”. No solo por la presencia de importantes grupos políticos anti-europeos, sino por la complicada relación del Parlamento con la Comisión. La alocución que reproducimos, del 18 de julio, fue su primer discurso como presidenta, cargo que desempeñó hasta enero 19822. Estimados colegas, señoras, señores, es un gran honor el que me han hecho al nombrarme presidenta del Parlamento Europeo. La emoción que siento al ocupar este sillón es tan profunda que no podría expresarla. Ante todo, desearía agradecer a todas y a todos los que han puesto mi nombre en su voto. Me esforzaré en ser una presidenta que se ajuste a sus deseos. Me esforzaré también, conforme al espíritu de la democracia, en ser la presidenta de toda la Asamblea. La sesión de hoy se desarrolla en un marco que, aunque para muchos de ustedes es familiar, sin embargo, no por ello deja de revestir un carácter histórico. Sin dudas es esto lo que explica, a la vez, la concurrencia y la calidad de quienes han aceptado nuestra invitación. Me excuso por no poder nombrar a todas las personalidades presentes y les extiendo, en nombre de cada uno de sus miembros, el saludo de nuestra Asamblea. Tenemos el inmenso honor de recibir hoy a muchos presidentes de parlamentos de países asociados y terceros, que representan a naciones de cinco continentes, y que mediante su presencia aportan un apoyo inestimable a nuestra construcción democrática, demostrando la importancia que atribuyen a las relaciones con nuestro parlamento. Apreciamos enormemente, señoras y señores presidentes, que hayan aceptado nuestra invitación, apreciamos enormemente su gesto de amistad y solidaridad, y se los agradezco especialmente. Ayer por la tarde expresé la gratitud que debemos a Louise Weiss, quien tan bien ha guiado nuestros primeros pasos. Me permitirán ustedes agregar una palabra y mencionar su destacada contribución a todas las luchas llevadas adelante para la emancipación de la mujer. Es para mí un deber, pero también un honor, rendir homenaje a la Asamblea que nos ha precedido, y más precisamente a sus presidentes, que han dirigido sus trabajos con la autoridad que conocemos. De-

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searía, en particular, destacar el homenaje que debemos al presidente Colombo, quien ha ocupado este sillón con talento y que ha ganado, en esta difícil misión, la estima de todos. El Parlamento Europeo, por su conformación y por el trabajo hecho desde la creación de la primera Comunidad Europea del Carbón y del Acero, y, en particular, desde la constitución de la Asamblea Única de las Comunidades en 1958, ha jugado desde su origen un rol importante, pero también un rol creciente en la construcción de Europa. Cualquiera que sea la innovación profunda que representa su elección por sufragio universal directo, nuestra Asamblea es ante todo heredera de las asambleas que la han precedido. Se inscribe en la misma línea abierta por todos aquellos que han ocupado sus bancas desde hace una generación, desde que la idea europea y el principio democrático se han reencontrado. Al comienzo con modestia y discreción, habida cuenta de los poderes limitados que le atribuía el Tratado de Roma, el Parlamento Europeo, gracias a la influencia política creciente que ha progresivamente adquirido, ha ido consolidado su rol en las instituciones de la Comunidad y en la construcción comunitaria. Ha sido esta creciente influencia la que ha llevado a la firma de los tratados del 21 de abril de 1970 y del 22 de julio de 1975, que han reforzado los poderes presupuestarios de la Asamblea. Además, por una serie de disposiciones prácticas, la participación de la Asamblea en el ejercicio de los poderes de la Comunidad se ha estructurado y desarrollado. El Parlamento que hoy se reúne no perderá de vista los logros alcanzados por las Asambleas anteriores. Ninguno de los presentes olvidará que ha contribuido a la puesta en marcha, conforme a la esperanza de los fundadores de la Comunidad, de una “unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”. Si he sentido hasta aquí el deber de recordar, aún en pocas palabras, la obra considerable de las asambleas que nos han precedido, siento aún más el deber de destacar la profunda novación que constituye, en el seno de las Comunidades Europeas, la primera elección por sufragio universal directo del Parlamento. Por primera vez en la historia, en una historia que los ha visto frecuentemente divididos, enfrentados, luchando encarnizadamente, los europeos han elegido, juntos, a sus delegados para una Asamblea común que representa en la actualidad, en esta sala, a más de 260 millones de ciudadanos. Estas elecciones constituyen, sin lugar a dudas, un evento capital en la construcción de Europa desde la firma de los tratados. Desde luego, en los diferentes Estados miembros, los procedimientos electorales son todavía distintos, conforme al acta del 20 de septiembre de 1976 que condujo a la elección de los representantes de la Asamblea por sufragio universal directo, y somos nosotros quienes tendremos, en vista de las elecciones futuras, que elaborar un modo de escrutinio uniforme. Esta es una tarea a la que, junto a ustedes, dedicaré mis esfuerzos. Más allá de su pertenencia política, cada uno de nosotros tiene conciencia de que la novación histórica que representa la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal se produce en un momento crucial para los pueblos de la Comunidad. Todos sus estados enfrentan hoy tres desafíos importantes: el de la paz, el de la libertad, el del bienestar, y parece claro que la dimensión europea es la única que está en condiciones de permitirles enfrentar estos desafíos. (Aplausos) En primer lugar, el desafío de la paz. En un mundo en el que el equilibrio de fuerzas ha permitido, hasta el presente, evitar el cataclismo suicida de conflictos armados entre superpotencias, vemos cómo se multiplican, en cambio, los conflictos locales. El período de paz que ha

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 prevalecido en Europa constituye un bien excepcional, pero ninguno de nosotros debe subestimar su fragilidad. ¿Es necesario subrayar hasta qué punto esta situación es novedosa en Europa, donde las batallas fraticidas y mortíferas han constantemente marcado su historia? Como aquellas que la han precedido, nuestra Asamblea es depositaria de la responsabilidad fundamental de mantener, más allá de nuestras divergencias, esta paz, que es, probablemente, para todos los europeos, el bien más precioso. Las tensiones que reinan en el mundo actual, vuelven más pesada esta responsabilidad, y la legitimidad que nuestra Asamblea obtiene del sufragio universal la ayudará, esperemos, a asumirla, al mismo tiempo que a irradiar nuestra paz hacia el exterior. El segundo desafío fundamental es el de la libertad. En el mapa del mundo, las fronteras del totalitarismo se han extendido tanto que las islas de la libertad están rodeadas por regímenes donde reina la fuerza. Nuestra Europa es una de estas islas, y celebramos que al grupo de países que la integran se sumen Grecia, España y Portugal, de vocación tan antigua como la nuestra. (Aplausos) La Comunidad estará dichosa de recibirlos. La dimensión europea debería, una vez más, fortalecer esta libertad, cuyo precio, muchas veces, no se valora hasta que se pierde. Finalmente, Europa está sometida al gran desafío del bienestar, es decir, a la amenaza que constituye, por el nivel de vida de nuestras poblaciones, la conmoción que, durante los últimos cinco años, la crisis petrolera ha hecho estallar y, a la vez, revelado en toda su dimensión. Luego de haber conocido, durante una generación, un progreso en el nivel de vida cuyo ritmo elevado y sostenido no había existido en ningún período de la historia, todos los países de Europa enfrentan en la actualidad una suerte de guerra económica que ha desembocado en el retorno de una plaga olvidada, el desempleo, y que ha puesto en peligro el crecimiento de sus niveles de vida. Estos trastornos llevan a cambios profundos. En nuestros países, todos presentimos estos cambios, y aun presintiéndolos, les tememos. Todos esperamos de los gobiernos y de los elegidos, tanto a nivel nacional como europeo, garantías, seguridades, acciones tranquilizadoras. Todos somos conscientes de que estos desafíos, experimentados a lo largo de toda Europa con la misma intensidad, solo pueden ser enfrentados en común. Solo Europa, enfrentada a las superpotencias, a la dimensión de la eficacia, que ya no pertenece, aisladamente, a cada uno de sus miembros. Pero la puesta en marcha de esta eficacia implica que las Comunidades Europeas se consoliden y se fortalezcan. El Parlamento Europeo, ahora elegido por sufragio universal, es de aquí en adelante el portador de una responsabilidad particular. Para enfrentar los desafíos a los que Europa se enfrenta, nos debemos orientar en tres direcciones: la Europa de la solidaridad, la Europa de la independencia, la Europa de la cooperación. Con la Europa de la solidaridad, en primer lugar, me refiero a la solidaridad de los pueblos, entre las regiones, entre las personas. En las relaciones entre nuestros pueblos, no se cuestionarán o ignorarán los intereses nacionales más fundamentales para cada Estado miembro de la Comunidad. Pero es cierto que, muy frecuentemente, las soluciones europeas se corresponden mejor con el interés común que las oposiciones permanentes. Sin que ningún país sea eximido de la disciplina y el esfuerzo que implican de aquí en adelante, en el plano nacional, las nuevas dificultades económicas, nuestra Asamblea deberá, sin descanso, recomendar que sean reducidas las disparidades que, en caso de agravarse, condenarán la unidad del mercado común y, en consecuencia, la situación de sus miembros más privilegiados.

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Este esfuerzo de solidaridad social, es decir de nivelación económica y a veces financiera, se impone también para reducir las disparidades regionales. En este plano, la Comunidad ya ha conducido acciones concretas y eficaces. Esta política deberá continuar, siempre que sus resultados guarden proporción con las sumas gastadas. Finalmente, y sobre todo, es entre los hombres donde deben desarrollarse los esfuerzos de solidaridad. A pesar de progresos reales y notables logrados en este ámbito en el curso de los últimos decenios, queda mucho por hacer. Pero, en una época en la que, sin ninguna duda, se les pedirá a todos los ciudadanos que acepten que su nivel de vida deje de aumentar o lo haga en menor medida, que acepten un control en el crecimiento de los gastos sociales, los sacrificios necesarios solo serán aceptados al precio de una auténtica reducción de las desigualdades sociales. (Aplausos) La principal finalidad de las acciones que es necesario llevar adelante en este ámbito, tanto a nivel de la comunidad como a nivel nacional, es el empleo. Nuestra Asamblea deberá consagrar una reflexión profunda a una situación nueva, en la que la demanda crece más rápido que la oferta. Esto tiene como resultado la frustración y la necesidad, para mejorar esta situación, de combinar las inversiones productivas, la protección de las actividades europeas más vulnerables y la regulación de las condiciones de trabajo. Nuestra Europa debe ser también la Europa de la independencia. No debe ser una independencia agresiva y conflictiva, pero es esencial que Europa pueda determinar las condiciones de su desarrollo de manera autónoma. Esta búsqueda se impone con particular claridad en el ámbito monetario y en el de la energía: -

en el ámbito de la moneda, subrayamos el importante significado político que reviste para Europa la constitución reciente del Sistema Monetario Europeo, destinado a reestablecer, en el seno de la Comunidad, relaciones monetarias estables, afectadas desde hace algunos años por la incertidumbre, fortuita o no, del dólar. en el ámbito de la energía, la dependencia de los productores de petróleo constituye para Europa una importante desventaja. Para restablecer las condiciones de nuestra autonomía, la Asamblea podrá invitar a los gobiernos europeos a expresar aquí una voluntad de cooperación y de concertación que ha comenzado a manifestarse muy tarde. Será también necesario ampliar los esfuerzos de ahorro y la búsqueda de energías nuevas.

Finalmente, la Europa que deseamos debe ser la Europa de la cooperación. Las Comunidades ya han puesto en práctica, en el terreno de las relaciones con los países en vías de desarrollo, una cooperación que es en muchos sentidos ejemplar, y en la que se ha abierto una nueva etapa con la reciente negociación con los países asociados. La Comunidad desea ahora que la nueva Convención de Lomé sea firmada por todos los países que han participado en esta negociación. Añadimos que si el nuevo contexto económico mundial implica que esta política de cooperación sea reforzada, también supone que tengamos en cuenta las crecientes disparidades que distinguen a los países en desarrollo entre sí, según sean productores de materias primas o no. En el marco de esta cooperación selectiva, Europa debe poder obtener las materias primas necesarias para sus actividades, ofrecer a sus socios ingresos justos, equilibrar las transferencias de tecnología con salvaguardas que aseguren que sus industrias puedan competir en condiciones de igualdad. Por haber sido elegido por sufragio universal y obtener de esta elección una nueva autoridad, este Parlamento tendrá que jugar un rol particular para permitir que las Comunidades Europeas alcancen estos objetivos y superar así los desafíos que enfrentan. Al respecto, la elección histórica

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Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 del mes de junio de 1979 ha suscitado en Europa una esperanza, una inmensa esperanza. Los pueblos que nos han elegido no nos perdonarán el hecho de no saber asumir esta pesada, pero también apasionante, responsabilidad. El Parlamento Europeo deberá ejercer esta responsabilidad en todas sus deliberaciones. (Aplausos) Desearía, sin embargo, subrayar cuánto, en mi opinión, su nueva autoridad lo llevará a reforzar su acción en dos ámbitos: por un lado, a ejercer más democráticamente su función de control, por el otro, a jugar más enérgicamente un rol de impulsor en la construcción comunitaria. Nacido de la elección directa, el Parlamento Europeo podrá desempeñar plenamente su función de control democrático, que es la función primordial de toda asamblea elegida. Le corresponde, en particular, por los poderes que le confieren los tratados, autorizar el presupuesto en nombre de los ciudadanos de la Comunidad. En adelante, en la Comunidad, como ocurre en todos los estados que la constituyen, es la Asamblea la que, elegida por el pueblo, vota el presupuesto. El presupuesto es el acto más importante sobre el que este Parlamento tiene poderes, pudiendo realizar enmiendas, e incluso rechazarlo por completo. Desearía recordar la importancia del diálogo presupuestario en los diferentes estadios, tanto de la elaboración del proyecto como de su adopción definitiva. Es un procedimiento complejo, pesado, que supone plazos, idas y vueltas entre el Consejo y la Asamblea, pero esta complejidad tiene como contrapartida la posibilidad de hacer oír nuestra voz. Sin embargo, esto solo puede resultar bien si se dan ciertas condiciones: por un lado, que estemos presentes, porque la presencia es necesaria. Por el otro, es evidente que nuestra fuerza será más grande, cuanto sea más unánime y también más desprovista de demagogia o de falta de realismo. La primera tarea en el programa de este Parlamento consistirá por cierto en el examen en primera lectura del ante proyecto de presupuesto para 1980, que nos ocupará incesantemente. Si examinamos de un modo más global el ejercicio de los poderes presupuestarios del Parlamento elegido por sufragio universal directo, hay un punto que me parece importante destacar. Me gustaría decir que un Parlamento responsable, cuando tiene que elaborar un presupuesto, no se debe limitar a detener un aumento de gastos, sino que también debe tomar en consideración la percepción de los ingresos. Esto es perfectamente consistente con la vocación democrática de este Parlamento. Sabemos que, históricamente, los primeros parlamentos del mundo se han constituido para autorizar la percepción de los ingresos. […] El Parlamento debe igualmente ser un órgano de control político general en el seno de la Comunidad. En efecto, no creemos que las limitaciones propiamente institucionales de sus competencias puedan impedir a un Parlamento como el nuestro hacer oír en todo momento y en cada ámbito del accionar comunitario, la voz que le confiere la autoridad política que surge de su elección. (Aplausos) Corresponde también a nuestro Parlamento jugar un rol en el impulso en la construcción de Europa. Esto es particularmente cierto en un momento en el que, como hemos dicho, la primera necesidad de Europa es

la de un complemento de solidaridad. Este nuevo Parlamento permitirá a todos los ciudadanos de la Comunidad expresarse en la escena europea, contribuirá, al mismo tiempo, a explicar a las diferentes categorías que la integran las exigencias de la solidaridad europea, más allá de las preocupaciones inmediatas, siempre legítimas, pero que no deben jamás disimular los intereses fundamentales de la Comunidad. No ignoramos, por supuesto, la organización de los poderes que existe dentro de la Comunidad y que confiere autonomía a cada institución. Las funciones de iniciativa, por un lado, de decisión legislativa, por el otro, son atribuidas por los tratados a la Comisión y al Consejo. La autonomía de cada una de las instituciones, necesaria para el buen funcionamiento de las Comunidades, no impide que estas instituciones actúen fundamentalmente colaborando entre sí, y es en el marco de esta colaboración que el nuevo impulso que representa para la Comunidad la nueva legitimidad de esta Asamblea debe ser un factor eficaz de impulso. Por lo tanto, es en el marco de la consolidación de la cooperación con el resto de las instituciones que nuestro Parlamento jugará más eficazmente su rol como promotor del progreso de Europa. Lo deberá hacer también tanto en el marco de consultas -que se pueden brindar sin límites-, como en el marco del nuevo procedimiento de concertación que debe permitir al Parlamento participar efectivamente en las decisiones legislativas de la Comunidad. (Aplausos) La voz de nuestra Asamblea, fortalecida por su legitimidad, alcanzará a todas las instancias de la Comunidad, y especialmente al nivel más elevado de decisión política. Pienso, en particular, en el Consejo Europeo. (Aplausos) Como es natural y normal en una Asamblea democrática como la nuestra, existen divergencias en los programas que deseamos poner en práctica, en las ideas que queremos defender y aun en torno a nuestro propio rol. Evitemos, sin embargo, el error que nos llevaría a convertir nuestra Asamblea en un foro de división y rivalidades. Muy frecuentemente

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 en el pasado, las Comunidades Europeas dieron a nuestras opiniones públicas la imagen de instituciones bloqueadas, incapaces de alcanzar decisiones en los plazos necesarios. Nuestro Parlamento habrá plenamente satisfecho las esperanzas que ha hecho nacer si, lejos de ser el lugar de resonancia de divisiones internas de Europa, logra articular y hacer que la Comunidad sea percibida como el impulso de solidaridad tan necesario en la actualidad. En lo que me concierne, pretendo consagrar todo mi tiempo y fuerzas a la tarea que tenemos por delante. No ignoro que aunque todos somos descendientes de una civilización común y estamos formados por una cultura alimentada por las mismas fuentes, no tenemos necesariamente las mismas concepciones de la sociedad, ni las mismas aspiraciones. Por lo tanto, estoy convencida de que el pluralismo de nuestra Asamblea puede constituir un factor que enriquezca nuestro trabajo y no un freno al avance en la construcción de Europa. Cualesquiera que sean nuestras diferencias de sensibilidad, pienso que, en efecto, compartimos la misma voluntad de realizar una Comunidad fundada sobre un patrimonio común y un respeto compartido de los valores humanos fundamentales. Es en este espíritu que quiero invitarlos a abordar fraternalmente los trabajos que nos esperan. Que podamos, al término de nuestro mandato, sentir que hemos hecho avanzar a Europa. Que podamos, sobre todo, haber plenamente respondido a la esperanza que suscita esta Asamblea, no solamente entre los europeos, sino entre todos aquellos que, en el mundo, valoran la paz y la libertad. (Fuertes aplausos) Notas “La mujer luchadora” entrevista por Octavi Martí, El País, 2 de octubre de 2005. 2 Agradecemos a los servicios de los archivos del Parlamento Europeo (DG1 Archives CARDOC) por procurarnos el texto en su versión original. La traducción y las notas quedaron a cargo del Coordinador Editorial. 1

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Quiénes Bernard Barthalay Estudios de posgrado en Ciencias Políticas y doctorado en Ciencias Económicas (Universidad de Lyon, Francia). Entre 1965 y 1985, ocupó distintas posiciones en direcciones nacionales e internacionales del Movimiento Federalista Europeo y en los órganos federales de la Unión de Federalistas Europeos. Desde 1991, es titular de una Cátedra Jean Monnet en economía de la integración europea en la Université Lumière, Lyon 2. Es especialista en economía de la integración y en estudios federalistas.

Pierre Calame Ingeniero (École Polytechnique, Francia). Entre 1973 y 1975, se desempeñó como investigador en el Centro de Estudios e Investigaciones sobre la Ordenación Urbana. Fue ingeniero de Distrito en el distrito de Valenciennes (Francia) entre 1974 y 1980. A partir del año siguiente, se desempeñó como subdirector de la Dirección del Urbanismo y del Paisaje en el Commissariat au Plan. Fue consultor en la Dirección de Asuntos Económicos Internacionales entre 1983 y 1985. Desde 1988, se desempeña como director general de la Fundación Charles Léopold Mayer para el Progreso Humano. Es especialista en temas de gobernanza.

Christian Alberto Cao Licenciado en Derecho, con estudios de posgrado en Administración Pública (ambos en la Universidad de Buenos Aires, Argentina), con maestría en Estudios Superiores en Derecho Constitucional (Universidad Complutense de Madrid, España). Actualmente cursa estudios de doctorado en la Universidad Complutense de Madrid y en la Universidad de Buenos Aires. Se ha desempeñado como becario investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la República Argentina y de la Universidad de Buenos Aires donde, además, posee el cargo de profesor. Es especialista en derecho de la integración regional y derecho público constitucional y administrativo.

Richard Corbett Licenciado en Filosofía, Ciencias Políticas y Economía (Trinity College, Universidad de Oxford, Reino Unido) con doctorado en Ciencias Políticas (Universidad de Hull, Reino Unido). Entre 1981 y 1989, ocupó distintos cargos como funcionario público. Entre 1989 y 1994, se desempeñó como asesor político del grupo Socialista del Parlamento Europeo, del que fue subsecretario general entre 1994 y 1996. Entre 1996 y 2009 fue miembro del Parlamento Europeo. Es especialista en temas parlamentarios, con particular referencia al caso del Parlamento Europeo.

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Maria Cláudia Drummond Licenciada en Derecho (Universidad Federal de Minas Gerais, Brasil), con estudios de posgrado en Asuntos Internacionales (University College, Reino Unido) y en Derecho Internacional Público (Academia de Derecho Internacional de La Haya, Países Bajos), con maestría en Relaciones Internacionales y doctorado en Historia de las Relaciones Internacionales (ambas en la Universidad de Brasilia, Brasil). Se ha desempeñado como investigadora en la Universidad de Brasilia y como profesora en el Instituto Legislativo Brasileño. Desde 1988, se desempeña como consultora legislativa concursada en el Senado Federal de Brasil, para el área de Mercosur e Integración Regional. Es especialista en integración regional.

Javier Fernández Fernández Licenciado en Derecho (Universidad de Oviedo, España), con maestría en Comunidades Europeas y Derecho Humanos (Universidad de Salamanca, España) y estudios de doctorado en la Universidad de León (España). Desde 2000, se ha desempeñado en el secretariado de la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo, donde, desde 2008, es jefe de la Unidad América Latina en la Dirección General de Política Exterior del Parlamento Europeo y co-secretario de la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana por parte del Parlamento Europeo.

Thomas Jansen Ha realizado estudios en Historia, Ciencias Políticas y Sociología en la Universidad de Múnich y en la Universidad de Bonn (ambas en Alemania). Entre 1969 y 1971, se desempeñó como investigador en la Universidad de Mainz (Alemania). Entre 1970 y 1975 desempeñó distintas tareas como asesor político en el Parlamento Federal alemán. A partir de 1975 se desempeñó como secretario general adjunto de Europa-Union Deutschland, del que años después, fue nombrado secretario general, cargo que ejerció hasta 1981. Entre 1978 y 1981, ejerció cargos directivos en el ámbito editorial. Fue director de la sede italiana de la Fundación Konrad Adenauer entre 1981 y 1983. También durante aquellos años fue secretario general del Movimiento Europeo Internacional. Desde 1983, se desempeñó como funcionario de la Unión Europea, ocupando distintos cargos, entre ellos el de secretario general del Partido Popular Europeo y el de jefe de gabinete de la Presidencia del Comité Económico y Social. Al mismo tiempo, ha participado en distintas instancias vinculadas al Movimiento Europeo Internacional. Es especialista en integración europea.

Puente @ Europa - Año VII - Número especial - Diciembre de 2009 Claudio Jedlicki Ingeniero Comercial con mención en Economía (Universidad de Chile), con doctorado en Socio-Economía del Desarrollo (Universidad de Paris I-Panthéon-Sorbonne, Francia). Se ha desempeñado como docente en varias universidades, entre ellas la Universidad de Paris I-Panthéon-Sorbonne, la Universidad de Paris Nord, el Institut d’Etudes Politiques de Paris (Sciences-Po) y la Universidad Alberto Hurtado de Santiago de Chile. Ingeniero de investigación del Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS), es actualmente investigador en el Centre de Recherche et de Documentation sur l’Amérique Latine, unidad mixta de investigación, CNRS y Universidad Sorbonne Nouvelle Paris III. Es especialista en integración regional latinoamericana, el modelo económico chileno y cuestiones relativas al intercambio desigual.

Luigi Vittorio Majocchi Licenciado en Derecho (Universidad de Pavía, Italia) con estudios de posgrado en la Universidad de Harvard (Estados Unidos). Ha sido profesor en la Portland State University y, actualmente, ocupa ese cargo en la Universidad de Pavía. Ha sido secretario del Movimiento Federalista Europeo y del Movimiento Europeo Internacional. Ha sido director de los periódicos La unidad europea y Federalismo militante. Actualmente es presidente del Centro de estudios histórico-políticos sobre el federalismo y la unificación europea de Pavía. Es especialista en integración europea y federalismo.

Andrea Manzella Licenciado en Derecho (Universidad de Nápoles). Director del Centro de Estudios sobre el Parlamento y titular de una cátedra Jean Monnet ad personam de la Universidad Luiss de Roma (Italia). Ha sido profesor en la Universidad de Trento, en la Universidad de Génova y en la Universidad de Pádova (todas ellas en Italia). Ha dictado cursos y seminarios en distintas universidades extranjeras, entre las que se encuentran la Universidad de Paris V-Nanterre (Francia), la Universidad Complutense de Madrid y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (ambas en España), la Universidad Libre de Bruselas (Bélgica). En el ámbito político, ha sido miembro del Parlamento Europeo entre 1994 y 1999 y senador de la República Italiana entre 1999 y 2008. Entre 1999 y 2000, formó parte de la Convención para la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Es especialista en derecho de la integración, derecho constitucional y derecho parlamentario.

Dietmar Nickel Licenciado en Derecho (Universidad de Hamburgo, Alemania) con doctorado en Derecho en la misma universidad y con estudios de derecho y lenguas (Universidad de Lausana, Suiza). Entre 1973 y 1976, se desempeñó como investigador en la Universidad de Hamburgo. Fue profesor en el Instituto Universitario Europeo (Italia). Desde 1978, se desempeña como funcionario de la Secretaría General del Parlamento Europeo. Su última función dentro de esta institución, ha sido la de director general de Políticas Exteriores de la Unión Europea.

Daniele Pasquinucci Licenciado en Ciencias Políticas (Universidad de Siena, Italia) con estudios de posgrado en la Universidad de Salamanca (España) y doctorado en Historia del federalismo y de la integración europea (Universidad de Pavía, Italia). Entre 1997 y 1999, se desempeñó como investigador en la Universidad de Siena (Italia) donde, desde 2001, es profesor. Es miembro del Comité científico de la Maestría en Estudios Europeos, coordinada por la Universidad de Siena, y secretario general de la Asociación Universitaria de Estudios Europeos, Italia. Es especialista en historia del federalismo y de la integración europea.

Hans-Gert Pöttering Ha realizado estudios de derecho, ciencias políticas e historia en la Universidad de Bonn (Alemania), en el Graduate Institute of International Studies de Ginebra (Suiza) y en la Columbia University (Estados Unidos). Desde 1995, es profesor honorario en la Universidad de Osnabrück (Alemania). Ha sido miembro del Parlamento Europeo ininterrumpidamente desde la primera legislatura elegida por sufragio universal directo, en 1979, hasta la séptima (2009-2014). Fue presidente del Parlamento Europeo entre 2007 y 2009.

Renate Weber Licenciada en Derecho (Universidad de Bucarest). Profesora de la Escuela Nacional de Estudios Políticos y Administrativos, en la Universidad de Bucarest (todas ellas en Rumania). Se ha desempeñado en distintos cargos en organizaciones del ámbito judicial, en particular en temas vinculados a los derechos humanos, entre ellos se destaca su función de co-presidenta de la Asociación para la Defensa de los Derechos Humanos en Rumania entre 1994 y 1999; de juez ad hoc del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en 2000; y miembro del International Service for Human Rights, entre 1995 y 2004. Desarrolló actividades de formación en distintos países de Europa, Rusia y los países del Cáucaso en temas de derechos humanos. Entre 1993 y 1994, fue redactora jefe de la Revista Rumana de Derechos Humanos. Desde 2007, es miembro del Parlamento Europeo. Es especialista en derechos constitucional, derechos humanos y de las minorías nacionales.

Mariano West Licenciado en Administración de Empresas. Entre 1968 y 1983 se desempeñó en la actividad privada y en el ámbito no gubernamental. A partir de aquel año ha ocupado distintos cargos públicos entre los que se destacan aquellos como subsecretario de Acción Social y subsecretario de Organización Comunitaria de la Provincia de Buenos Aires; intendente del Municipio de Moreno (Provincia de Buenos Aires, Argentina); ministro de Desarrollo Humano y de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Entre 2003 y 2005 fue diputado provincial y, desde 2005, es diputado nacional, siendo miembro y presidente de la Delegación Argentina en el Parlamento del Mercosur.

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