Caminos al bienestar. Hacia una comparación entre Europa y América Latina

SUMARIO TABLE OF CONTENTS

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Editorial

8 - 12

En el camino 9

Entrevista a Heiner Flassbeck

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Entrevista a Enrique Iglesias

11

Entrevista a Thomas Krüger

13 - 44

Instrumentos de análisis 14

“Políticas sociales: la gran depresión de los europeos”, por François Charpentier

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“Estado y regímenes de bienestar: lecciones de la literatura contemporánea”, por Sônia Miriam Draibe

34

“¿Europa social? Cómo influyen el trabajo y el cuidado familiar en las relaciones de género”, por Christiane Lemke

39

“El derrumbe de un mito. Las reformas de los sistemas privatizados de pensión y educación en Chile”, por Manuel Riesco

The Bridge (Puente @ Europa in English)

45 - 72

On the Road 46

Interview with Heiner Flassbeck

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Interview with Enrique Iglesias

48

Interview with Thomas Krüger Instruments of Analysis

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“Social Policy: Europeans’ Great Headache”, by François Charpentier

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“Welfare Systems and States: Lessons from Contemporary Literature”, by Sônia Miriam Draibe

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“Social Europe? How Work and Family Care Influence Gender Relations”, by Christiane Lemke

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“The Collapse of a Myth: Reforms in the Privatized Pension and Education Systems in Chile”, by Manuel Riesco

73 - 82

OBREAL/EULARO in itinere

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Quiénes / Who’s who

Nota / Note En cada sección los autores están ordenados alfabéticamente / Authors are organised by alphabetical order within each section.

Año IV - Número 4 (nueva serie) Vol. IV, Issue 4 (new series) Diciembre de 2006 / December 2006 ISSN 1669-7146 Redacción / Edited at: Rodríguez Peña 1464 (C1021ABF) Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel: (+54-11) 4878-2900 Fax: (+54-11) 4878-8628 puntoeuropa@unibo.edu.ar www.unibo.edu.ar Propietario / Ownership: Universidad de Bolonia, Representación en Buenos Aires University of Bologna, campus of Buenos Aires Director / Director: Giorgio Alberti

Esta publicación se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva de la Universidad de Bolonia, Representación en Buenos Aires, y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea.

Comisión Europea

This review has been produced with the financial support of the European Community. Its contents are the sole responsibility of the University of Bologna, campus of Buenos Aires, and do not reflect the views of the European Union.

European Commission

2 Puente@Europa

Comité Directivo / Executive Board Giorgio Alberti Susana Czar de Zalduendo Arturo O’Connell José Paradiso Gianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent

Comité Científico / Scientific Board Alexandra Barahona (Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais, Portugal) Roberto Bouzas (Universidad de San Andrés, Argentina) Alvaro Camacho Guizado (Universidad de los Andes, Colombia) Julio Cotler (Instituto de Estudios Peruanos, Perú) Isabel Yépez del Castillo (Université Catholique de Louvain, Belgique)

Comité Editorial / Editorial Board Punto Europa - Buenos Aires, Universidad de Bolonia, Representación en Buenos Aires Lorenza Sebesta (Directora Ejecutiva / Executive Director) Pablo Agüero (Traducciones / English Translation) Emmet Boland (Traducciones / English Translation) Luciana Gil (Asistente Editorial / Editorial Assistant) Emiliano Montenegro (Diseño Gráfico / Graphic Design) Martín Obaya (Coordinador Editorial / Editorial Coordinator)

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he characteristics of a welfare state reflect, alternatively, a contract or social agreement between individuals, groups (men/ women, producers/consumers...) or social classes (capital/labour) which make up a society. The preferred option depends on the theoretical approach chosen.

This agreement assumes the existence of a state standing in between the economic and social spheres and using the procedures set out by its political system (that is democracy, in the case of Europe and Latin America). From the first of those spheres the state obtains the necessary economic resources to fund redistributive policies, while it extracts the symbolic resources to consolidate its structure from the second. In line with their interpretation of the world and political aims, political parties have always proposed mediation models between these two spheres. Social policy has been the most modern product of this mediation.

This does not seem to be certain anymore. Social policies would have turned into a dependent variable with respect to economic priorities and financial parameters that should be respected. In other words, as Heiner Flassbeck points it out in his interview, its reform is presented as a necessity that emerges from a number of structural changes, for example, the aging of the European population, and a set of challenges from abroad (therefore, beyond the reach of the state) such as competition launched by those countries that enjoy relevant comparative advantages and, within a free market system, can bring to their knees economies that are more concerned about the social quality than about the quantity of the wealth they produce. Thus, in a more determinant way in Latin America than in Europe -even though, as mentioned in the interview with Thomas Krüger, Central and Eastern European countries have had a very intense experience in this sense-, social policies tend to move from a universalistic approach to a focussed one which, but for the modern reference to social assistance as part of a wider concept of citizenship right, would remind us of the poor laws that accompanied the first British industrialization in the XVII century1.

Right and left converge on the need to reform, but the engineering proposed is rather fragmented, as illustrated in the article by Charpentier. The difference of models of society on which this engineering is rooted is rather difficult to grasp.

This convergence is based on an assumption related to the relationship between state and market which has never been made fully explicit, that is, the state must help the market to disclose its own potentialities and not vice versa2. This statement belongs

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to a philosophical vision that has spread around Europe since the beginning of the 18th century and centered on what was labelled by Polanyi as “self-regulated market”, that is a market that “demands nothing less than the institutional separation of society into an economic and political sphere”. “[Such] an institutional pattern”, reminded Polanyi, “could not function unless society was somehow subordinated to its requirements”3.

This vision, fiercely contested in continental Europe, found more fertile ground in the Anglo-Saxon world. But even there, the formula that best captures the symbiotic relation between the market and the state set up in the post Second World War period has been the one formulated by Ruggie: embedded liberalism, that is, a liberalism built on a merging of economic and social development -this last one contributing substantially to economic growth- for example, through steady investments in social services4.

The disbandment of the Bretton Wood system in the seventies and the “victory” of the United States at the end of the cold war sanctioned the transformation of this reciprocal function into a oneway relationship. This global cultural hegemony resulted in deep reform processes, particularly among those countries that had been under the paw of the Soviet Union. Krüger and Heiner Flassbeck in their interviews, together with Christiane Lemke in her article, share with us some of the features that the social welfare systems adopted in these countries.

Within this vision, the roads to modernization in Europe and Latin America, together with the configuration of family systems (which, according to Sônia Draibe, are the two elements on which social protection models are rooted) should have acquired an even higher convergence towards a homogeneous model of capitalist liberal democracy.

This issue shows that things did not work this way. On the one hand, reflections such as those expressed by Lemke and Draibe highlight how social policy structure and, at the same time, are structured by gender relations, which greatly vary from country to country and along historical times. In particular, it is interesting to ponder on the fact that classic protection policies, centred on a “strong” malesupport economic model (as is the case with the German model), have historically helped to reproduce women’s dependence and have hindered greater social and labour equality. The effects of this dynamic became more evident within the structural changes of the seventies, which led, among other things, to an increase in labour instability. The more necessary a double income became in order to

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as características que adopta el estado de bienestar son el reflejo, según la perspectiva teórica que se adopte, de un contrato o pacto social entre individuos, grupos (hombres/mujeres, productores/consumidores…) o clases sociales (capital/trabajo) que integran una sociedad.

Este pacto presupone la existencia de un estado capaz de mediar, a través de los procedimientos previstos por la tipología de sistema político (democrático en el caso de Europa y América Latina), entre la esfera económica y la esfera social. De la primera, el estado obtiene los recursos económicos necesarios para financiar las políticas escogidas de redistribución, de la segunda, los recursos simbólicos para consolidar su estructuración. Los partidos políticos, según sus interpretaciones del mundo y finalidades políticas, siempre han propuesto modelos de mediación entre estas dos esferas. Las políticas sociales han sido el producto más moderno de esta mediación.

Esto ya no parece ser cierto. Las políticas sociales se habrían transformado en una variable dependiente respecto a prioridades de tipo económico y parámetros financieros que deben respetarse; mejor dicho, su reforma es presentada como una necesidad que surge, tal como recuerda Heiner Flassbeck en su entrevista, de una serie de cambios estructurales incontenibles -como por ejemplo, el envejecimiento de la población europea- y de una serie de desafíos provenientes del exterior (y por lo tanto, fuera del alcance del estado), como la competencia lanzada por aquellos países que gozan de ventajas comparativas relevantes y que, en un sistema de libre mercado, pueden poner de rodillas a economías que están más atentas al contenido social que a la riqueza que producen.

De este modo, con más decisión en América Latina que en Europa -aunque, tal como refleja la entrevista a Thomas Krüger, ha sido muy intensa en este sentido la experiencia de los países del centro y este europeo-, las políticas sociales tienden a pasar de un enfoque de tipo universalista a uno de tipo focalizado que, si no fuera por la referencia moderna a la asistencia social como parte de un concepto más amplio de derechos de ciudadanía, nos recordarían a las poor laws que acompañaron el proceso de primera industrialización británica en el siglo XVII1.

Existe una amplia convergencia entre la derecha y la izquierda sobre la necesidad de tales reformas, acompañada por una fragmentación de las ingenierías de los diferentes programas -que se ilustran, por ejemplo, en el artículo de François Charpentier- que hacen difícil identificar la diferencia entre los modelos de equilibrio social en los que se apoyan.

Esta convergencia se basa en un supuesto relativo a la relación entre estado y mercado que nunca se hizo plenamente explícito: que el estado debe ayudar al mercado a manifestar sus propias potencialidades y no viceversa2. Esta afirmación forma parte de una visión filosófica que se difundió en Europa a partir de finales del siglo XVIII, sintetizada en la expresión de Karl Polanyi “mercado autorregulado”. Según este autor, un mercado autorregulado “exige nada menos que la división institucional de la sociedad en una esfera económica y una esfera política”. Y agrega “este modelo institucional únicamente podría funcionar sometiendo de alguna manera a la sociedad a sus exigencias”3.

Históricamente, no ha sido fácil que esta visión filosófica arraigue en Europa continental, encontrando, en cambio, un terreno más fértil en el mundo anglosajón. También allí, sin embargo, la fórmula que con mayor rigor refleja la naturaleza de la relación simbiótica que se ha creado en la segunda posguerra entre estado y mercado ha sido aquella, acuñada por Ruggie, de embedded liberalism, o sea, un liberalismo que resultó victorioso justamente porque contenía un sentido social que, a su vez, impulsaba su propio crecimiento, entre otras cosas, a partir de la inversión en servicios básicos4.

Solo la caída de Bretton Woods en los años setenta y, en los noventa, la “victoria” de Estados Unidos al finalizar la guerra fría decretaron la transformación de esta relación recíproca entre estado y mercado en una relación de tipo unívoca. Esta verdadera hegemonía cultural mundial se tradujo en profundos procesos de reformas, en particular en aquellos países que se habían encontrado bajo la órbita de poder de la Unión Soviética. En este número, Thomas Krüger y Heiner Flassbeck, así como también Christiane Lemke en su artículo, comparten algunos de los rasgos que asumieron los regímenes de bienestar en estos países.

Dentro de esta visión, las rutas de modernización en Europa y América Latina, así como la configuración de los sistemas familiares (que, según Sônia Draibe, son los dos elementos en los que radican los modelos de protección social) habrían adquirido una convergencia cada vez mayor hacia un modelo homogéneo de democracia liberal capitalista.

En este número se demuestra que, en la práctica, esto no es así. Por un lado, reflexiones como las que presentan Lemke y Draibe destacan cómo las políticas sociales estructuran y están a su vez estructuradas por las relaciones de género que se presentan bajo una gran cantidad de configuraciones. En particular, es interesante reflexionar sobre el hecho de que las políticas de protección clásicas, centradas

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keep a decent standard of living, the more women were then pushed into the labour market.

It is also important to notice, together with Lemke, how in East Europe (and particularly in the old Eastern Germany, where during the communist period the level of labour equity was much more advanced in relation to West Germany) the social cost of the introduction of capitalist liberal democracy and market liberalism was mainly supported by women, resulting in a worsening in equity levels.

Unless we do not want to move the clock back in this crucial field of gender equality, this fact must be confronted in order to re-open a space for political negotiation that has been closed by the hegemony of neither liberal nor socialist thought, but simply masculine.

Draibe also points out the relationship between family pattern and welfare state models. She wonders if the double standard characterizing the creole wedding system (informal couples, etc.) shouldn’t lead to prefigure a dual system of social welfare, thus opening an avenue of social policies with an unexpected originality.

From the beginning of the eighties, United Kingdom, the United States of America and Chile developed strategies for the withdrawal of the state from the areas of social protection. In the attempt to contain public debts, some of these strategies were also drastically imposed on citizens in Central and Eastern Europe when, after the end of the Cold War, they adopted models of liberal and market democracy. Likewise, they were also “recommended” by international credits organizations to those countries in Latin America on which they could particularly exert influence having incurred large debts over the previous decades.

Many times, this withdrawal took the shape of a privatization, albeit on a different scale, of basic services which are crucial in attaining what Amartya Sen calls capabilities, i.e. education, health, means of transportation, etc.

From this point of view, it is important to mention that within certain limits, privatization was accompanied by focussed policies that have been able to achieve some targets, as it happened in the field of education in Latin America5. However, it has yet to be evaluated how these targets reflect the vicious circle, so well described by Manuel Riesco for the Chilean case -whereby a worsening in the quality on public education, where the lower social classes are concentrated, might result in a future increase in the gap between rich and poor and, consequently, into a challenge for social cohesion. Not only a better market, but a better state and more of it, seems to be required to redress the situation, as Enrique Iglesias points it out in his interview.

Other less frequent attempts to lower social costs through a reduction in social assistance for the poorest (which is focused and funded by the national budget) failed when faced with great popular opposition. Such is the case pointed out by François Charpentier in his article about George Bush’s failed attempt to reform basic state pensions.

The attempts to operate changes in social insurance (insurance against diseases, labour accidents and old age, funded by contributions of workers and employers) have faced less resistance.

The reasons for this attitude may be found in the adopted tactics which do not completely remove benefits, but split them up into combined schemes (for instance, the compulsory basic scheme and the supplementary basic scheme), mainly in the retirement/pensions and health sectors. Deferred social cost and terminological obscurity seem to be able to dissuade a wider debate in order to turn it into cultish and unintelligible discussions, in which knowledge is used as a “technology of power” more than a tool understanding. The social price of these operations, however, is relevant: they put an end to the sense of distributive solidarity (between richer and poorer social groups), of financial solidarity (between the different risk areas) and of intergenerational solidarity (between one generation and another).

Twenty five years is not much for history, however the period is

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long enough to accumulate data that allows us to bring forward the first evaluations on the results of some of these reforms. From this point of view, Manuel Riesco’s reflections on the privatization of the pension system in Chile seems to be in line with what Flassbeck recommends -if on a more theoretical note. “If ageing implies higher burdens for future generation”, he says, “they cannot be removed by financing tricks because there is no way to transfer monetary savings into the future, but only real savings, that is investment in fixed capital”. The poor performance of the private sector in the Chilean case seems to confirm, ad adverso, that the state is best positioned to carry out this delicate task. Whereas private agents follow their own agenda focused on short term benefits, society as a whole needs productive investments, necessary not only to pay future pensions, but also to guarantee a high level of employment.

Other interesting evidence emerges from those countries whose political culture has always resisted liberalism in its “purest” sense and which, over these last years, have carried out changes in their own social system without abandoning its original logic. With this in mind, Charpentier’s article deals with the experience of France, where the separation between the economic and social sphere has always been resisted by both right and left, on the basis of strong national crossed values (such as natality) which have been recently strengthened by the threats coming from “globalization”.

Editorial Board Puente @ Europa

Notes See Karl Polanyi, The Great Transformation, Boston, Beacon Press, 1967 (ed. orig. 1944), chapter 8.

2 For a critical view, see Puente @ Europa, Vol. III, N.4, December 2005.

3 K. Polanyi, op. cit, p. 71.

4 John Gerard Ruggie, “International Regimes, Transactions and Change: Embedded Liberalism in the Post-World Economic Order”, in Stephen B. Krasner, International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983, pp. 195-231. It is important to remember that in Ruggie’s vision, embedded liberalism was framed within the international financial order emerged from Bretton Woods, aiming at free trade, but leaving the control of capitals into firm national hands.

5 For example, a reduction was achieved in the illiteracy rate and the number of those completing primary and secondary school was increased. See CEPAL, La protección social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad, Santiago de Chile, February 2006, p. 29.

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en un modelo de hombre-sostén económico “fuerte” (como es el caso del modelo alemán), han servido, históricamente, para reproducir la dependencia de las mujeres y han obstaculizado la obtención de una mayor equidad social y laboral. Los efectos de esta dinámica se hicieron más evidentes con los cambios de carácter estructural que se produjeron durante la década del setenta -que tuvieron, entre otras consecuencias, un aumento de la inestabilidad laboral- que, al aumentar la necesidad de un doble ingreso para mantener un estándar de vida decente, obligaron a la mujer a volcarse con mayor intensidad al mercado de trabajo.

Es igualmente importante advertir junto con Lemke cómo en Europa Oriental -y, en particular, en Alemania del Este donde, durante el período comunista, el nivel de equidad laboral estaba mucho más avanzado respecto al de Alemania Occidental- el costo social de la introducción de la democracia liberal capitalista y del liberalismo de mercado fue soportado en mucha mayor medida por las mujeres, provocando una retracción en los niveles de equidad.

Esto obliga a reabrir el espacio de negociación política cerrado por la hegemonía del pensamiento no tanto liberal o socialista, sino masculino, a menos que se quiera hacer retroceder a nuestras sociedades en un ámbito tan crucial de la igualdad.

De la relación entre patrón familiar y modelos de estado de bienestar habla también Sonia Draibe, quien llega a preguntarse si, por ejemplo, la dualidad de reglas existentes en el sistema matrimonial criollo (parejas informales, etc.) no debería llevar a prefigurar un correspondiente sistema dual de previsión social, abriendo, por lo tanto, también aquí, hipótesis de políticas sociales de impensada originalidad.

A partir del inicio de los años ochenta, en el Reino Unido, así como también en Estados Unidos y Chile, se desarrollaron estrategias de retiro del estado de las áreas de protección social. En el intento de contener el gasto público, algunas de ellas fueron impuestas a los ciudadanos de manera drástica y repentina también por parte de los gobiernos de Europa Central y Oriental, una vez que, acabada la guerra fría, adoptaron en bloque modelos de democracia liberal y de mercado. Asimismo, fueron, por otra parte, “aconsejadas” por los organismos de crédito internacionales a aquellos países de América Latina, sobre los que podían particularmente influir por haber contraído deudas muy importantes durante las décadas precedentes.

En muchas oportunidades, este retroceso tomó la forma de una privatización, de distinta magnitud según el caso, de las políticas de servicios básicos (social services, es decir, universales y financiados con ingresos provenientes del sistema impositivo), que son fundamentales en la obtención de aquello que Amartya Sen llama “capacidades” (capabilities): educación, sanidad, transporte, etc.

Desde este punto de vista, es interesante notar que, dentro de ciertos límites, esta privatización ha sido acompañada por políticas focalizadas que han logrado mejorar algunos indicadores, como es el caso de la educación en América Latina5. Queda por verse, sin embargo, en qué medida estos valores son capaces de reflejar el círculo vicioso -que bien describe Manuel Riesco para el caso chileno- que acompaña a esta privatización: una disminución en la calidad de la educación pública -donde se concentran las clases sociales de menores recursos- puede resultar en el futuro en un aumento de la brecha entre ricos y pobres y, en consecuencia, mayores dificultades para mejorar la cohesión social. Parece necesario, por lo tanto, tal como nos recuerda en su entrevista Enrique Iglesias, no sólo un mejor mercado, sino también más y mejor estado.

Otros intentos, menos frecuentes, de bajar los gastos sociales mediante la reducción de la asistencia social (social assistance, es decir, aquella focalizada y financiada, al igual que los servicios básicos, mediante el sistema impositivo) fracasaron ante la gran resistencia popular. Tal es el caso, señalado por Charpentier en su artículo, de la acción promovida por el gobierno de George Bush para reformar el régimen público de pensiones (basic state pension).

Los intentos de operar cambios en asuntos de seguridad social

(social insurance, es decir, seguro contra enfermedad, accidentes laborales y vejez, financiados por los aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores) han sido objeto de menor resistencia. Los motivos de esta actitud podrían encontrarse en las tácticas adoptadas, que no quitan totalmente los beneficios, sino más bien los descomponen en esquemas combinados (por ejemplo, compulsory basic scheme más supplementary basic scheme), sobre todo en los sectores de jubilaciones/pensiones y de salud. El costo social diferido y la oscuridad terminológica parecen ser capaces de disuadir un debate más amplio, para transformarlo en discusiones cultas e indescifrables, en las cuales el saber es utilizado como “tecnología del poder” y no como instrumento de comprensión. El precio social de estas operaciones es todavía alto: así se diluye, de hecho, el sentido de la solidaridad distributiva (entre los grupos más ricos y los grupos más pobres), financiera (entre las distintas áreas de riesgo) e intergeneracional (entre una generación y la otra).

Para la historia veinticinco años son muy pocos, pero, sin embargo, son suficientes para acumular datos que nos permitan adelantar las primeras evaluaciones sobre el resultado de algunas de estas reformas. Así, aquello que cuenta Manuel Riesco a propósito del resultado de la privatización del sistema de jubilaciones/pensiones en Chile parece estar en línea con lo que, desde un punto de vista teórico, recomienda Flassbeck: “[la] mayor carga que implica el envejecimiento para la generación futura no puede eliminarse mediante un artificio financiero, porque no hay forma de transferir ahorros monetarios al futuro, sino solamente ahorros reales, es decir, inversión en capital fijo”. Que es el estado el que está en mejores condiciones para desempeñar esta delicada tarea parece quedar demostrado, ad adverso, por el mal desempeño en el caso chileno del sector privado -sector que, por definición, sigue una agenda propia, centrada en los beneficios de corto plazo y no necesariamente en las inversiones productivas. Es importante recordar que tradicionalmente éstas han sido necesarias no sólo para pagar las jubilaciones/pensiones de mañana, sino para garantizar un alto nivel de ocupación.

Es también muy interesante la experiencia de aquellos países cuya cultura política ha sido desde siempre renuente al liberalismo en su versión más “pura”, y que, durante estos últimos años, han llevado a cabo retoques en sus propios sistemas sociales sin abandonar su lógica de fondo. Con este propósito, Charpentier comparte la experiencia de Francia, donde la separación entre la esfera económica y la esfera social ha sido -y todavía es- resistida tanto por la derecha como por la izquierda, sobre la base de fuertes valores nacionales transversales (como, por ejemplo, el de la natalidad) que se están reforzando frente a las amenazas de la “globalización”.

Comité Editorial Puente @ Europa Notas Ver Karl Polanyi, La gran transformación, Madrid, Ediciones de La Piqueta, 1997 (ed. orig. 1944), capítulo 8.

2 Para una visión crítica, ver Puente @ Europa, Año III, N.4, diciembre de 2005.

3 K. Polanyi, op. cit., pp. 126-127.

4 John Gerard Ruggie, “International Regimes, Transactions and Change: Embedded Liberalism in the Post-World Economic Order”, en Stephen B. Krasner, International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983, pp. 195-231. Es importante recordar que, en la visión de Ruggie, el embedded liberalism estaba vinculado a un orden financiero internacional, el de Bretton Woods, que perseguía la liberalización del comercio sin afectar la autonomía de los estados para controlar los flujos de capital.

5 Por ejemplo, se ha logrado reducir la tasa de analfabetismo y aumentar la tasa bruta de matrícula en educación primaria y secundaria.

Ver CEPAL, La protección social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad, Santiago de Chile, febrero de 2006, p. 29.

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Puente@Europa 7

En esta sección se recogen testimonios de quienes, tanto en América Latina como en Europa, participan como actores de los procesos políticos, económicos, sociales y culturales que son objeto de interés de la revista.

Es en carácter de actores de la arena política (en el sentido etimológico de polis) que pediremos la intervención de nuestros invitados, aun sabiendo que muchos de ellos practican, al mismo tiempo, la actividad académica.

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Entrevista a

Heiner Flassbeck

Puente @ Europa (P@E): Hay varias formas alternativas de interpretar y, por lo tanto, de sugerir cambios a las políticas de bienestar. Éstas se vinculan con sus diferentes objetivos -que luego se convierten en criterios para juzgar su relevancia: protección social versus redistribución de ingresos, creación de mercado versus corrección del mercado, eficiencia versus equidad. ¿Hay una división izquierda-derecha en las formas en las que se construyen las discusiones sobre las políticas o se trata más bien de una cuestión de división disciplinaria? ¿Hay alguna forma de reconciliar estas dicotomías?

En Europa, la división entre la izquierda y la derecha sobre la cuestión de la política social casi ha desaparecido. Aun los socialdemócratas están convencidos de que, principalmente como consecuencia de la globalización y del envejecimiento de la población, el estado de bienestar tradicional debe ser desmantelado o, al menos “reformado” dramáticamente, para que sea capaz de enfrentar los desafíos que se vislumbran: preservación de la competitividad y un cambio estructural mucho más acelerado. En Alemania, por ejemplo, no sólo los principales partidos políticos, sino casi todos los académicos pertenecientes a todas las ramas de las ciencias sociales están convencidos de que los logros del estado de bienestar están en peligro como consecuencia del ingreso al mercado mundial de países con bajos salarios, a pesar del hecho indiscutible de que Alemania es una de las economías más competitivas del mundo.

P@E: El bienestar es uno de los diez indicadores primarios establecidos por la Unión Europea para medir el cumplimiento de la Estrategia de Lisboa. El mismo está construido en torno a cuatro ejes: ingreso, empleo, educación y salud. ¿Piensa Ud. que éste es un camino viable para escapar de las discusiones metodológicas? ¿Cuál es, en su opinión, el eje más relevante?

A la luz de lo anterior y del espíritu que domina a la Comisión Europea, no veo que una reactivación del estado de bienestar sea parte de la Estrategia de Lisboa. Es justamente al revés: poniendo el foco sobre la “competitividad europea” y el cambio estructural, los instrumentos clásicos del viejo estado de bienestar son denigrados y reemplazados por la vieja ficción de que “lo que es bueno para el mercado es bueno también para el bienestar”. Esto es una lástima. En el pasado, Europa ha demostrado que un buen desempeño económico y un estado de bienestar viable pueden ir de la mano. Hay una amplia gama de políticas de bienestar sensatas en todos los países del mundo, en las áreas de distribución del ingreso, en educación y, en particular, en el sector de la salud. Europa, con su fijación ideológica en las reformas micro y su desdén hacia las opciones de política macroeconómica entra en el juego de aquellos que intentan “matar de hambre a la bestia”1 pero terminan matando de hambre a toda la economía.

incidir con las políticas de bienestar que hacen referencia a los ingresos: las pensiones. Por lo tanto, las pensiones pueden constituir un campo de análisis comparativo entre Europa y América Latina muy interesante. ¿Coincide Ud. con la utilidad de esta comparación, aun cuando el grado de desarrollo económico es distinto?

Seguro, la lógica de ambos sistemas es similar más allá del país en el que se aplican. En mi opinión, en Europa podemos aprender mucho tanto de las experiencias latinoamericanas como de las que provienen de otras partes del mundo. Mucha gente en Europa todavía cree que pasar de un sistema público de reparto a un sistema completamente de capitalización ofrece una solución milagrosa para tratar el problema del envejecimiento. En primer lugar, esto no es cierto. La mayor carga que implica el envejecimiento para la generación futura no puede eliminarse mediante un artificio financiero, porque no hay forma de transferir ahorros monetarios al futuro, sino solamente ahorros reales, es decir, inversión en capital fijo. Peor aún, mayores ahorros monetarios en el presente significan menos inversión en ese sentido. Adicionalmente, muy poca gente comprende que, una vez realizada, la transición de un sistema a otro implica una deuda gubernamental mucho mayor por un período de tiempo muy largo, si quiere evitarse que caigan en la pobreza quienes contribuyen al nuevo sistema.

P@E: Este número incluye un artículo que hace referencia a la privatización del sistema de pensiones en Chile. Sus conclusiones respecto a los resultados y la viabilidad de la reforma son negativas. ¿Está Ud. familiarizado con ensayos similares en otras partes del mundo? ¿Cuáles fueron sus resultados? ¿Qué significado tienen para Europa?

Muchos países de Europa Oriental intentaron resolver cualquier tipo de problema en su sistema de pensiones -inducido, por ejemplo, por colapso económico y generosas donaciones a ciertos grupos- pasando de un sistema público de reparto a uno de capitalización. Los resultados dan que pensar. En Kazajstán, donde fui asesor del gobierno por mucho tiempo, el único resultado tangible de dicha reforma ha sido el crecimiento de la deuda del gobierno y los beneficios crecientes para los fondos privados de inversión -que no hicieron más que canalizar los pagos, que en el viejo sistema contribuían directamente a la cartera de pensiones del gobierno, nuevamente hacia el gobierno comprando bonos gubernamentales como principal actividad de inversión.

Nota El término original en inglés es “starve the beast”. Hace referencia a una política de disminución del déficit público a partir de la reducción de los gastos del gobierno, en especial en las áreas sociales (Nota del Coordinador Editorial).

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P@E: Hay un área en la que la lucha contra la pobreza parece co-

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Entrevista a

Enrique Iglesias

Puente @ Europa (P@E): Durante la década del noventa, la mayor parte de los países de América Latina ha realizado reformas de mercado en línea con las recomendaciones de las instituciones internacionales (lo que se ha conocido como “Consenso de Washington”). Esas reformas fueron acompañadas de transformaciones en los sistemas de protección social (basadas en un cambio de enfoque de lo “universal” a lo “focalizado” y de lo “público” a lo “privado”) que han estado en sintonía con las reformas estructurales que se implementaban. Sin embargo, los indicadores sociales de la región han demostrado una escasa mejoría durante este período. ¿Cuáles piensa Ud. que son los elementos políticos, sociales, económicos y culturales que impiden que América Latina supere la delicada situación social en la que se encuentra?

Reconozcamos que la situación económica en América Latina está mejorando. Estamos creciendo en magnitudes próximas al cinco por ciento con una deuda pública en retroceso, un bajo promedio de inflación y un comportamiento dinámico de los flujos de capital hacia la región. Ya sé que esto no es suficiente, pero partamos de estos datos.

Nos falta más inversión y, para ello, tenemos que aumentar nuestra productividad y mejorar el clima de negocios. Nos ayudaría también mantener el rumbo de las políticas económicas para estabilizar sus estrategias a largo plazo. Y, en fin, deberíamos mejorar la seguridad jurídica para, por un lado, consolidar la presencia de quienes ya se han instalado en nuestra región y, por otro, atraer más inversiones.

Desde el punto de vista político-social, pienso que en América Latina se han producido transformaciones muy positivas en los últimos años. Tenemos una clara expansión de la democracia y una profunda convicción de la ciudadanía en el valor de su voto.

Ahora hay que hacer un esfuerzo inmenso para, por un lado, atajar la corrupción -una de nuestras grandes lacras- y, por otro, conseguir una adecuada distribución del ingreso porque aunque no seamos los más pobres, sí somos los más desiguales. Porque todos hemos mejorado un poco pero la distancia que hay entre quienes han mejorado más, los de arriba, es inmensa en comparación a lo poco que han mejorado los de abajo…

Por lo demás, repito una y otra vez, es que América Latina necesita más y mejor estado, así como un mejor mercado. Creo que es muy importante disponer de un sector público potente y eficaz para compensar los déficits sociales y de infraestructuras y para modernizar el propio estado. Y junto a ese esfuerzo por un mejor estado es imprescindible contar con el dinamismo de la empresa privada para crear riqueza.

P@E: En momentos en los que en Europa existen fuertes presiones para reformar el sistema de protección social vigente (aumen-

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to de la flexibilidad laboral, modificar el sistema de pensiones, etc.), bajo el supuesto de que eso constituye una condición necesaria para asegurar el equilibrio fiscal en el largo plazo y ganar competitividad frente a los Estados Unidos y los países asiáticos ¿piensa que la experiencia de América Latina durante la década pasada puede ofrecer algunas “lecciones” a los países europeos?

América Latina tiene todavía pendiente la reforma del mercado laboral y no creo que tengamos experiencias significativas en esta área. Pero América Latina sí ha hecho un esfuerzo enorme por reformar sus sistemas de pensiones y ha pasado de sistemas de pago de pensiones basados en los ingresos presupuestarios anuales a sistemas mixtos; sistemas en los que las pensiones son el resultado de la capitalización de las aportaciones realizadas por los trabajadores, empresas y sector público.

Tales reformas no están exentas de problemas: rechazo social, impactos fiscales, normativa y supervisión de las entidades gestoras de fondos, etc. Son problemas que los países de América Latina han ido sorteando con diferentes grados de acierto. Ahí sí creo que la experiencia de América Latina es rica y de ella se pueden extraer lecciones para procesos de reforma de los sistemas de pensiones en Europa.

P@E: Para superar la pobreza y la desigualdad social es necesario tener, ante todo, buenos instrumentos de análisis para entender sus causas. En su opinión, ¿existen en la actualidad estos instrumentos? y, sobre todo, ¿existe una visión compartida entre Europa y América Latina sobre estos fenómenos? En caso positivo, ¿a qué tipo de políticas conduciría esta visión?

Creo que sí tenemos esos instrumentos de análisis. Están, desde hace ya tiempo, en instituciones de nuestra región, como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe o el Banco Interamericano de Desarrollo, por mencionar dos organismos respetados en los que yo mismo he trabajado durante años. Nosotros mismos, la Secretaría General Iberoamericana, acabamos de hacer un foro sobre buenas prácticas en la lucha contra la pobreza…

Europa y América Latinan van acercando sus análisis y van creyendo en políticas de responsabilidad compartida. Ambas regiones tienen intereses mutuos, claro. Y ello quedó muy claro en la última Cumbre de Viena, donde tuvimos cerca de medio centenar de dirigentes políticos al más alto nivel. Europa y América Latina aspiran a un mundo más social y más justo y apoyan el multilateralismo como forma de enfocar las relaciones internacionales. Por si esto fuera poco, para la mayoría de los países latinoamericanos la Unión Europea es el segundo destino comercial y, por cierto, el primer cooperante del mundo en nuestra región.

Entrevista a

Thomas Krüger Puente @ Europa (P@E): ¿Cuáles eran los rasgos que caracterizaban el estado de bienestar de la República Democrática Alemana (RDA) hasta la unificación? ¿Pueden encontrarse elementos comunes con el resto de los países del bloque comunista?

La RDA era un país sin libertad; era el régimen del partido estatal, el Partido Socialista Unificado de Alemania (PSUA -Einheitspartei Deutschlands) y de sus seguidores, de los servicios secretos; era también un estado fuerte en la asistencia social, que condicionaba en gran parte la vida de ciudadanas y ciudadanos. El precio de esa asistencia: prohibición y opresión de toda clase de oposición a la dirigencia política. El desempleo era oficialmente desconocido; para eso, la vida laboral se caracterizaba por su ritmo lento y por el subempleo. No se promovía la iniciativa individual. Esto era así en todos los países comunistas. Aún hoy las estructuras de la sociedad civil en Alemania Oriental están poco desarrolladas -éstas pueden

ser un importante punto de partida para la formación política. Con relación a esto, cabe señalar la forma en que se recuerda la vida cotidiana en la RDA. Cuarenta años de dictadura dieron como resultado valoraciones biográficas que aún luego de dieciséis años de la unidad alemana no pueden borrarse.

P@E: ¿Cuáles eran las especificidades del régimen socialista?

El término “política social” al principio no existía en la RDA y luego fue utilizado de una manera distinta que en Occidente. Según la percepción del PSUA, la utilización de la política social en los países capitalistas evitaba que los trabajadores y los indigentes tomaran conciencia de sus intereses o, mejor dicho, de su potencial revolucionario. Naturalmente había en la RDA una política social, de enfoque universalista. Así formuló la primera Constitución de la RDA1 los derechos sociales fundamentales. El lema de los tiempos de Erich

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Honecker2, “unidad de la política económica y la social” sugería que una política social verdadera y abarcadora sólo era posible bajo un modelo de producción y de propiedad socialista. Por otra parte, el desarrollo del bienestar seguiría de cerca los progresos económicos.

Esta política social universalista llevó finalmente a la bancarrota fiscal, lo que era natural si se piensa en los precios subvencionados y artificialmente bajos para los bienes de la canasta básica, los alquileres y el transporte.

casi sin revisar su propio funcionamiento. Para los ciudadanos de la ex-RDA, y también para aquellos de los demás países del este, vale decir que las reformas que en la actualidad son necesarias para que estos ex-estados socialistas puedan hacer frente a los desafíos de la globalización implican para ellos una doble exigencia, porque justo antes han debido enfrentar un cambio de sistema revolucionario.

P@E: ¿Qué implicaron los cambios en la política social para los ex ciudadanos de la RDA?

P@E: ¿Cuál era la situación de los jubilados?

El sistema de pensiones a lo largo de la historia de la RDA se fue transformando en un servicio de cobertura de necesidades básicas, dejando de significar la jubilación o la renta, un sueldo o recompensa al trabajo o actividad desarrollado durante la vida del individuo.

Para los miembros del PSUA y del aparato estatal, pero también para la “inteligencia”, existía un sistema de pensiones especiales. En el año 1971 se inició un sistema voluntario de pensiones adicionales.

Actualmente, los pensionados de Alemania del Este son considerados hoy como los “ganadores” de la unificación alemana, ya que a través de la adaptación de las pensiones al sistema occidental lograron adquirir pensiones mucho más altas de las que hubieran podido esperar en la RDA. P@E: ¿Cuánto pesaba el gasto social en el presupuesto?

Eso es difícil de poner en cifras. Al fin y al cabo la RDA también naufragó por su política social. Por ejemplo, la parte del aporte estatal para el sistema de seguridad social era hacia 1989 casi el 50%.

Algunas atenciones ya no podían ser financiadas, el presupuesto estatal estaba sobrepasado. Con la recaudación cada vez se podían cubrir menos prestaciones estatales, o bien se pagaban con enormes deudas contraídas con países de Occidente.

P@E: Las reformas que tuvieron lugar luego de la caída del muro de Berlín -caracterizadas en términos generales por el paso del universalismo al particularismo y de la gestión pública a la de carácter privado- ¿tienen en todos los países de la región un sentido común (mismo grado o diferentes matices) o cada uno siguió su propio camino?

El difícil -y para los ciudadanos doloroso- proceso de transformación social se dio de manera similar en todos los países que pertenecían a la esfera soviética. La RDA fue, en todo caso, una excepción porque, por decirlo de alguna manera, se integró a la República Federal de Alemania (RFA), un país democrático, un sistema político plural.

Ahora es importante resolver el bloqueo mental que quedó en la gente. En una dictadura, el compromiso político significa poner en juego la propia libertad. Acostumbrarse a estructuras plurales, que en su diversidad y variedad también generan inseguridad, supone una larga evolución. Pluralismo no significa voluntarismo. Su objetivo debe ser aprender en democracia a valorar y aprovechar los márgenes creativos que ofrece la democracia.

P@E: En el caso particular de la RDA ¿qué cambios produjo la unificación al modelo de estado de bienestar? ¿Cuál es su evaluación sobre los resultados obtenidos del nuevo modelo?

La unificación de los dos estados alemanes implicó que “el ámbito de aplicación de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania” se ampliara en octubre de 1990 al territorio de la RDA. Esto significaba una transferencia de instituciones y personas. Allí no siempre se consideró que luego de cuarenta años también en la “vieja” RFA se había desarrollado una necesidad de cambio. Las protestas sobre el estancamiento de la reforma que hoy se escuchan en Alemania son también resultado de este proceso. Se perdieron diez años porque se quiso trasladar las estructuras de la vieja RFA a la RDA

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De manera general, se puede decir que la provisión universalista y abarcadora por parte de un estado paternalista fue sustituida por una política social para los necesitados. Los sistemas de seguridad social que se habían conservado por cuarenta años en la RFA se trasladaron al territorio de la ex RDA. La cuestión de la frontera entre quién es “necesitado” y quién no debe ser, en una democracia pluralista, nuevamente discutida y depende naturalmente de las capacidades del estado social. Eso significó para los ex ciudadanos de la RDA profundos desafíos mentales. Así, por ejemplo, no estaban habituados a la necesidad de construirse una jubilación adicional a lo largo del tiempo y en base a los resultados de su propia capacidad individual.

P@E: ¿Cuál fue la posición de los intelectuales y funcionarios pertenecientes al partido comunista de la RDA en el debate sobre la reforma social en la RFA? ¿Se adaptaron a las posiciones socialdemócratas de sus colegas de occidente o lograron de alguna manera influenciar la posición de los partidos progresistas?

Muchos intelectuales de la RDA, cuya mayoría era parte de la oposición al partido hegemónico PSUA, encontraron su hogar político en los partidos de la RFA, la socialdemocracia, la democracia cristiana y los verdes. La actual Canciller, Angela Merkel, procede de Alemania del Este. La vieja clase de funcionarios del PSUA se reorganizó en gran parte en el heredero Partido del Socialismo Democrático (PDS, por sus siglas en alemán), hoy Partido de la Izquierda o die Linke. Este partido consiguió en los estados del este considerables éxitos electorales y está presente especialmente en los distritos y las comunas. Por eso, el rendimiento que tuvo su integración al sistema político en general es importante, aunque no en el sentido de una oposición radical, como algunos de sus protagonistas pretenden.

P@E: ¿Qué posición tiene actualmente el Partido de la Izquierda sobre la política social? ¿Querría reproducir la experiencia pasada?

La izquierda alemana se ha caracterizado durante los últimos ciento cincuenta años por la lucha por la justicia social. Sin embargo, no creo que el Partido de la Izquierda -el resultado de la reorganización del PSUA y el PDS- quiera volver a todo lo que implicaba el estado de bienestar à la RDA. Aún así, sobre el significado de justicia social en el mundo globalizado hay fuertes debates, no sólo en Alemania.

Es seguro que hay que discutir sobre modelos de renta básica, o bien de un ingreso básico general. Pero para la socialdemocracia, esto significa, por ejemplo, tomar en serio también el principio “exigir e incentivar”: no puede haber prestaciones estatales sin una contrapartida; por ejemplo, trabajo social o esfuerzo propio por conseguir un nuevo trabajo. La atención social omnipresente no es sustentable en ningún tipo de estado democrático del mundo.

Notas La primera Constitución de la República Democrática Alemana entró en vigor el 7 de octubre de 1949.

2 Erich Honecker fue Presidente de la República Democrática Alemana entre 1976 y 1989.

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Esta sección incluye reflexiones teóricas y análisis empíricos originales que nutran el diálogo entre América Latina y Europa y que ofrezcan una base enriquecedora común para la elaboración de políticas eficaces.

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elegaciones extranjeras se precipitan actualmente a la Caja nacional de asignaciones familiares (Caisse nationale des allocations familiales) en París. Objetivo: intentar comprender el éxito de la dinámica demográfica de Francia respecto a sus vecinos europeos. La hipótesis más probable es que la constancia de políticas familiares generosas cree un entorno que permite a las jóvenes madres conciliar mejor que en otros lugares la vida familiar y profesional.

Los hospitales de Boulogne y Calais llenan sus camas con pacientes británicos que no pueden hacerse curar en el Reino Unido, donde largas colas se forman en las puertas de los centros de asistencia.

Las personas que se han jubilado recientemente, beneficiarias de pensiones que les aseguran una notable tasa de sustitución respecto a su último salario, representan aproximadamente la tercera parte de la clientela de los operadores turísticos.

Podríamos extender aun más la lista. Estos pocos lugares comunes reflejan una realidad: Francia ofrece a quienes residen en su territorio una protección social de alto nivel que ejerce un efecto de atracción sobre las poblaciones miserables del Magreb y del África negra que no ignoran para nada las virtudes del Ingreso mínimo garantizado (Revenu minimum d’insertion) y de la Cobertura médica universal (Couverture maladie universelle). En todo caso, el sistema francés de protección social -¿pero se trata de un “modelo”?- asegura, sin lugar a dudas, un nivel de cobertura social incomparablemen-

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te superior al de otros países desarrollados.

Sin embargo, desde hace unos treinta largos años, las dificultades se multiplican tan recurrentemente que no pueden ser más que de carácter estructural. En primer lugar, se observa una acumulación de déficits. En septiembre de este año, no ha sido difícil para el Tribunal de cuentas (Cour des comptes) demostrar que a pesar del notable optimismo expresado por el gobierno, el déficit de la seguridad social alcanzó, en 2005, 14,4 mil millones de euros contra 14,2 mil millones en 2004. En 2009, el déficit acumulado 2004-2009 alcanzará los 37,05 mil millones de euros, cifra comparable al déficit 19931995, que alcanzó los 37,7 mil millones de euros. Ésto había llevado a que una estructura financiera, la Caja de amortización de la deuda social (Caisse d’amortissement de la dette social), asumiera la deuda para transmirla de manera más eficiente a las generaciones futuras…

Además, en la actualidad todas las ramas se encuentran en rojo.

Esto es completamente nuevo para la rama “familia” que tradicionalmente subsanaba con sus excedentes el déficit de la rama “salud”.

También es nuevo para la rama “vejez”, que comienza a sufrir los efectos de la generación del baby-boom que llega a la edad de jubilarse. Esto es crónico en la rama salud que, desde finales de los años setenta, entró en un espiral de planes de saneamiento que no han logrado controlar los gastos de forma duradera.

En fin, todos los argumentos utilizados anteriormente para va-

lorizar el rol de la seguridad social pueden darse vuelta. La política familiar, que incentiva fuertemente la natalidad, ha resultado muy costosa y no ha impedido la formación de bolsones de pobreza y el aumento de la exclusión. Los hospitales públicos y privados, que absorben cerca de la mitad de los gastos de salud, sufren actualmente grandes dificultades para llegar a fin de mes. Finalmente, aunque creamos haber terminado con la pauperización de las personas mayores, es alto el riesgo de que reaparezcan “nuevos pobres” cuando llegue la edad de jubilación de personas que ingresaron más tarde al mercado de trabajo y que por una serie de razones -períodos de desempleo, de formación, de enfermedad o, en el caso de las mujeres, de maternidad- habrán tenido carreras tanto más cortas porque no cesa la tendencia a jubilarse anticipadamente y porque se alarga la duración del seguro que da acceso al beneficio de pensión a tasa plena.

Lo vemos a través estos ejemplos, todo se puede decir de la seguridad social francesa, lo que permite a unos embellecer la situación y a otros oscurecerla a propósito. ¿La seguridad social será solamente este abismo financiero, este agujero extremadamente grande que periódicamente ocupa las primeras planas de los diarios? ¿No será, a la inversa y por mucho tiempo, un motor esencial de la economía que innova, que crea riqueza y que fue la única en crear empleo sin interrupciones desde hace más de treinta años?

De hecho, las críticas que acosan periódicamente al sistema de protección social en Francia, que encontramos, además, en la mayor parte de los países europeos con un nivel de desarrollo comparable, tienen su origen en la historia. A mediados del siglo XIX y durante la primera parte del siglo XX, proteger al individuo contra los riesgos de enfermedades, vejez y accidentes de trabajo no era algo evidente. Ésta es la razón por la que las tentativas puestas en marcha fueron la mayoría de las veces de carácter parcial, limitadas a una rama profesional, incluso a una empresa, siendo la preservación de su capital humano el principal objetivo de los empleadores. Por lo tanto, habrá que esperar circunstancias históricas particulares -el temor a una guerra civil al finalizar la Segunda Guerra Mundialpara que se elabore en el seno del Consejo nacional de la resistencia un proyecto de seguridad social concebido como un medio para reconciliar a los franceses consigo mismo. Al retornar la paz, nacería la seguridad social con las disposiciones de 1945, pero, como consecuencia de persistentes tensiones, los promotores de esta nueva protección social no conseguirán concretar su sueño de un régimen único. Actualmente, queda algo de esto en los 28 regímenes de retiro básicos y en la pluralidad de cajas nacionales de salud (CNAMTS para los asalariados privados, MSA para las explotaciones agrícolas y CANAM para los profesionales independientes) concentradas en la Unión nacional de cajas de seguros médicos (Union nationale des caisses d’assurance maladie). El resultado de esta atomización es una gran complejidad que vuelve el sistema difícilmente comprensible y lo expone, en consecuencia, a reacciones de rechazo.

A esta primera causa se agrega otra a finales de los años setenta cuando, luego de la segunda crisis del petróleo, apareció el desempleo que desestabilizó los sistemas sociales, privándolos de una parte de sus ingresos. Mientras que, por una serie de razones vinculadas espe-

cialmente a la aceleración del envejecimiento de la población, los gastos siguieron aumentando, se difundió la sensación de que los sistemas sociales nacidos en la inmediata posguerra ya no se adaptaban a la situación. Este período coincidió con el doble ascenso del tatcherismo en el Reino Unido y del reaganismo en Estados Unidos, dicho de otro modo, con la tentativa de sustituir los regímenes públicos que se habrían desprestigiado por sistemas de aseguración privados que privilegiaban los intereses individuales por sobre los colectivos.

Esta empresa de desestabilización de la seguridad social resultó aun más peligrosa porque los agentes sociales que habían recibido como misión administrar el sistema se encontraron incapaces de hacer frente a sus obligaciones. Divididos y debilitados, los sindicatos, que representan alrededor del 5% de los activos en Francia, siendo ésta una de las menores tasas de sindicalización de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), ven su representatividad y, a partir de allí, su credibilidad, seriamente debilitada. Esta pérdida de legitimidad es tanto más sensible que, por no poder imponer decisiones impopulares para reequilibrar las cuentas de los diferentes regímenes, el estado sustituyó a los agentes sociales debilitados, para imponer a la comunidad nacional que se hiciera cargo, a través de los impuestos, de una parte creciente de los gastos que hasta el momento estaban cubiertos, esencialmente, por la cotización sobre los salarios.

En el caso de los sindicatos, a la pérdida de representatividad se sumó una pérdida de legitimidad que se tradujo, especialmente, en la intervención del parlamento en el gobierno del sistema en 1996.

Durante los últimos años, la ofensiva contra los instrumentos de seguridad social vino de quienes se habría esperado que adhirieran sin planteárselo demasiado a los sistemas de protección social de Occidente que habían soñado mientras estaban bajo el yugo comunista. Sin embargo, se produjo justamente lo contrario. Viniendo de una economía administrada por el estado, rechazaron a priori todo aquello que los hiciera volver a su situación anterior. Es así que, con la ayuda del Banco Mundial, se convirtieron a una lógica anglosajona de la protección social más cercana a los principios de la aseguración individual que a los de la solidaridad, sobre los que se construyeron la mayor parte de los regímenes sociales de Europa Occidental continental.

Paralelamente, sin que haya tenido lugar una relación causal evidente entre ambos acontecimientos, a comienzos del año 2000 aparecieron en los grandes regímenes de protección social en Francia causas de fraudes masivos a las prestaciones que minan los cimientos de dichos regímenes y afectan su legitimidad. Obviamente, los poderes públicos han adoptado disposiciones para detener el fenómeno, pero quienes administran los regímenes son muy concientes de que la mundialización favorece el potencial aumento del fraude que encuentra en los regímenes sociales un lugar generoso del cual alimentarse y prosperar.

La suma de estos factores explica por qué el sistema de protección social “à la francesa” es objeto de gran oposición. Pero lo mismo vale para la mayor parte de los países europeos que se han inspirado en las mismas fuentes bismarckianas en algunos casos, beveridgianas

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en otros, y en ambas la mayoría de las veces, para construir sistemas sociales que en todos los casos apelaban a la solidaridad. El ejemplo más admirable de esta convergencia se manifestó en el ámbito de las pensiones. Esto vale para todos los países europeos, pero también para Estados Unidos y Canadá, todos los países latinoamericanos salvo Chile desde 1981-, Japón, Australia y Nueva Zelanda, donde los regímenes básicos son de reparto, o sea, las jubilaciones son pagadas por las cotizaciones sobre los salarios de los activos. Y el fracaso del Presidente George Bush entre 2000 y 2004, preocupado por reemplazar el régimen de seguridad social americano (el régimen público de pensiones) por planes individuales de retiro, ha sido el ejemplo más admirable del apego de un pueblo, a pesar de sus preferencias políticas, al concepto mismo de solidaridad. Pero una golondrina no hace verano y en la mayor parte de los países desarrollados aún es grande la tentación de reducir el nivel de la protección social, ya que su costo estaría pesando sobre la competitividad de la economía.

Para demostrarlo, ciertos economistas utilizan un argumento que consideran decisivo: el peso de las retenciones obligatorias, que serían en Europa y, especialmente en Francia, más elevados que en otras partes. Comparar no es razonar, pero la verdad obliga a decir que en Europa, por ejemplo, los estados más desarrollados tienen tasas de retención globalmente comparables. Así, Francia y Suecia utiliza cada año un poco más del 45% de su PBI en sus gastos colectivos. Francia recauda relativamente poco en impuestos y más en cotizaciones salariales. Suecia privilegia la herramienta fiscal. Al final, no parece que la competitividad de sus economías difiera demasiado. Por otra parte, ¿sería la situación diferente si la comparación se aplicara entre Francia y Estados Unidos? A priori, el razonamiento en términos de retenciones obligatorias pondría en ventaja a Estados Unidos, que no tiene otro sistema de seguro de salud más que Medicare y Medicaid, ni seguro de desempleo y que, por lo tanto, retiene pocas cargas sociales. Sin embargo, los estadounidenses que no se benefician de una cobertura social completa están “obligados” a suscribir contratos con compañías de seguro privadas, lo que constituye un tipo de gasto que no entra en el concepto de retenciones obligatorias.

Estos cálculos falsos y estos razonamientos sesgados oscurecen evidentemente el debate de fondo, que debería centrarse en el carácter improductivo o no de los gastos sociales. Tres ejemplos permiten plantear la problemática. Tomemos el caso de los gastos destinados en Francia a la política familiar desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial. Éstos explican en buena medida un dinamismo demográfico que podrían envidiar muchos de sus vecinos. En cualquier caso, su tasa de fecundidad, que se mantiene estos últimos años por encima del 1,9%, es sensiblemente superior a la de Alemania, que se encuentra estancada alrededor del 1,3% desde hace treinta años, y a la de Italia y España, que han registrado en veinticinco años un verdadero desmoronamiento de la fecundidad, hoy reestablecida entre el 1,1% y el 1,2%. ¿Es, entonces, demasiado cara esta política que incentiva la natalidad? Si es cierto que Francia no escapará al fenómeno del envejecimiento, su población, según las últimas proyecciones del Instituto nacional de estadísticas y de estudios económicos

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(Institut national des statistiques et des études économiques), continuará creciendo hasta el año 2050, mientras que Alemania e Italia estarán comprometidas en un espiral decreciente de su población. En el contexto de una economía mundializada, esta situación demográfica favorable es una ventaja para el futuro.

Segundo ejemplo en el terreno de las pensiones. Hasta la Segunda Guerra Mundial, los regímenes existentes apuntaban más a garantizar al pensionado un ingreso de subsistencia relativamente bajo que, tal como sucede en la actualidad, a asegurar un ingreso que sustituyera un porcentaje del último salario. Un primer cambio se produjo con el retorno de la paz en Alemania. El Canciller Adenauer fue entonces uno de los primeros en comprender que aumentando el poder de compra de los jubilados reactivaría la demanda y, en consecuencia, el crecimiento. El famoso “milagro alemán” que los franceses miraban con envidia provino de una fuerte mejora de las jubilaciones alemanas. Cuando llegó al Palacio Elíseo en 1974, Valéry Giscard d’Estaing había aprendido la lección y, en consecuencia, durante su mandato mejoraría significativamente el ingreso de los jubilados, preservándolos de la pauperización.

Tercer ejemplo en el terreno de la salud. En la Europa de los 25, dos países son importadores de enfermos: Francia y España. El resto de los países, se trate de un sistema totalmente público como el National Health Service en el Reino Unido, de un sistema de cajas sociales como en Alemania o de un sistema en vías de ser privatizado como en Holanda, es actualmente exportador de enfermos que no se pueden curar allí por razones que están más vinculadas a la organización del sistema de asistencia médica que a la calidad de los servicios ofrecidos. Pero en Francia, no se ha hecho jamás el cálculo de aquello que procura, especialmente en términos de divisas, esta situación que hace marchar al sistema de salud, participa en la creación de puestos de trabajo y sostiene el crecimiento.

A partir de aquí, debemos preguntarnos por qué Francia, así como también todos aquellos países que tendrían muy buenos argumentos para garantizar la promoción de sus sistemas sociales, se ponen a la defensiva cuando es atacada la seguridad social. La primera causa está ligada al hecho de que la seguridad social no está suficientemente defendida. En primer lugar, por los beneficiarios de la seguridad social que, olvidando las luchas sociales que fueron necesarias para lograr el establecimiento de mecanismos de protección de su salud y de sus días de vejez, la consideran hoy del mismo modo que al agua de la canilla: una adquisición que nada ni nadie podría poner en tela de juicio.

Resultado, se multiplican las conductas y comportamientos irresponsables que descalifican el sistema y dan argumentos a sus detractores.

Pero los beneficiarios no son los únicos. Si se ha perdido la percepción de aquello que debería ser un sistema solidario de protección social es también porque quienes estaban encargados de su gestión no realizaron los esfuerzos que habrían asegurado su promoción. Ni tampoco para explicar sus modalidades de funcionamiento o para asegurar la transparencia de sus cuentas. La crítica vale naturalmente para los agentes sociales, que no estaban en condiciones

El Canciller Adenauer fue entonces uno de los primeros en comprender que aumentando el poder de compra de los jubilados reactivaría la demanda y, en consecuencia, el crecimiento. El famoso “milagro alemán” que los franceses miraban con envidia provino de una fuerte mejora de las jubilaciones alemanas.

de asumir su tarea llegando a poner en funcionamiento organismos complementarios que competían con los regímenes básicos. Los agentes sociales tanto como su “patriotismo de organización” llevaron a que no siempre fueran demasiado cuidadosos de la utilización de los ingresos recaudados.

Pero también el estado tiene su cuota de responsabilidad cuando mezcla los ingresos de la seguridad social con aquellos que pertenecen a su propio presupuesto, cuando usa y abusa de la técnica de los vasos comunicantes para equilibrar las cuentas de diferentes regímenes y cuando carga en la seguridad social gastos que luego olvida reembolsar. Desafortunadamente, son múltiples los ejemplos de mala gestión.

La segunda razón por la que la seguridad social es actualmente objeto de ataques convergentes es precisamente la falta de rigurosidad de todos los administradores durante los últimos años. Mientras que las normas anglosajonas tienden a imponerse en todo el mundo -normas IAS/IFRS para favorecer los intercambios en el mercado de capitales, proyecto de directiva Solvencia 2 (Solvabilité 2) para asegurarse que los compromisos asumidos por los organismos aseguradores sean suministrados integralmente-, la seguridad social todavía da la impresión de vivir, si no el día a día, al menos sin que sus perspectivas de futuro hayan sido claramente definidas. En todo caso, solo recientemente se ha puesto en marcha un Consejo de orientación de las jubilaciones (Conseil d’orientation des retraites) encargado de vislumbrar cómo serán los próximos cincuenta años y, aun más recientemente, se ha establecido un Alto consejo para el futuro de la aseguración médica (Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie), también en este caso para reflexionar sobre la evolución futura. Eso no impide que en Francia el carácter híbrido de la gobernanza de la seguridad social -regímenes de derecho privado correspondiente a una gestión paritaria, pero con fuertes y continuas intervenciones del estado- no favorezca la transparencia en la toma de decisiones. En un entorno que se caracteriza por la voluntad de las autoridades de Bruselas de distinguir fuertemente entre regímenes públicos que dependen del estado, de un financiamiento mediante impuestos y de una lógica de servicios de interés general, y regímenes de aseguración privada sometidos a reglas de la libre circulación de hombres y de capitales y de la libre prestación de servicios, la confusión de los distintos tipos mantenidos en Francia no fortalece la confianza en el sistema.

La tercera razón del descrédito en el que ha caído la seguridad social -podemos pensar que ésta es la razón central- es, a la vez, económica e ideológica. Lo queramos o no, en toda Europa, las dificultades de la seguridad social han coincidido, hacia mediados de los años setenta, con la aparición del desempleo masivo. La seguridad social había sido diseñada para una economía de crecimiento y pleno empleo y, por lo tanto, se produjo una fractura a nivel de financiamiento que desde hace un cuarto de siglo ningún gobierno ha logrado reabsorber. Una vez que la fortuna de los planes económicos se agotó, los gobiernos europeos no encontraron otra solución que una fiscalización de los gastos que no podía conducir sino a la esta-

tización de los sistemas. El sistema de salud en Francia, actualmente dirigido con mano dura por un director general inamovible, ilustra esta dirección que conduce a bajar el nivel de las prestaciones y a transferir la carga de una parte creciente de los gastos sobre actores privados complementarios. Resultado, no solo el sistema pierde en términos de legitimidad política con los agentes sociales, que deciden cada vez menos mientras que el estado, por un lado, y el parlamento, por el otro, les han ido quitando sus poderes, sino que pierde también en términos de justificación social, ya que el imperativo de equilibro financiero y la exigencia de rentabilidad niegan cualquier otra consideración.

La situación no hubiera sido grave si una vez finalizado el episodio coyuntural y alcanzado nuevamente el equilibrio financiero las cosas hubieran vuelto a su lugar y si los agentes sociales hubieran recuperado su lugar en la conducción del sistema. Esto no se produjo porque luego de la crisis del petróleo de 1973, cuyos efectos se hicieron sentir a lo largo de los años ochenta, se produjo un segundo shock que esta vez vino desde el este. A los cantos de sirena liberales de Occidente, que alababan los méritos del individuo y las soluciones de aseguración privada, se sumaron las endechas de rechazo eterno a las soluciones obligatorias y colectivas. Sin duda una justa venganza de la historia, pero que ha terminado de desestabilizar los regímenes de protección social de los países de Europa Occidental que ya se encontraban mal. En todo caso, en las tenazas de los partidarios de una privatización total o parcial de los mecanismos que han, sin embargo, dado su prueba, los defensores de los viejos sistemas parecen haber optado por esperar tiempos mejores. En muchos países de Europa Occidental, la derecha ha tomado el control.

Domina, asimismo, la Comisión y el Parlamento Europeo. A partir de allí, el discurso predominante es el de la supuesta inadecuación de un modelo social heredado de la post-guerra con las restricciones económicas de la actualidad.

Quince años después del desmoronamiento del sistema comunista en Europa, todo transcurre, por consiguiente, como si las fuerzas progresistas no se hubieran todavía recuperado de una debacle que significó la victoria inapelable y definitiva del individualismo sobre el colectivismo, de la economía de mercado sobre la economía administrada, del capitalismo sobre el socialismo. Habiendo desaparecido todos los obstáculos habría llegado el tiempo de un liberalismo triunfante, arrogante, seguro de sí mismo y dominador, decidido a impulsar hasta el final su ventaja aunque tenga que aliarse con los adversarios de ayer con una fe tanto más sospechosa por ser aquella de los nuevos conversos.

Sin embargo, la historia es rica en este tipo de movimientos que empujan el péndulo tan lejos que es necesario esperar mucho tiempo antes de que se establezca un nuevo equilibrio. En el presente caso, no es seguro que las circunstancias que han conducido a la situación actual no se estén modificando: las dificultades que encuentran George Bush en Estados Unidos y Tony Blair en el Reino Unido ¿no son la señal de que, luego de una década de ascenso liberal, un ciclo

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se acaba y que se va a abrir otro en el curso del cual la atención estaría más focalizada sobre los problemas socio-culturales que corroen la sociedad moderna: las crisis en las periferias, el aumento de la exclusión, la pauperización que amenaza hasta a las clases medias?

En todo caso, ¿cómo pensar en acabar con estos flagelos sin repensar por completo las políticas sociales y reconstruir las redes de la solidaridad?

Desde este punto de vista, el fracaso del cuestionamiento a la seguridad social en Estados Unidos, al igual que el huracán Katrina, han oportunamente recordado a la administración americana que aun en el país de la libre empresa, el respeto del estado por parte de sus ciudadanos pasa por hacerse cargo colectivamente de sus necesidades elementales: seguridad, vivienda, salud, educación. Además, esto es tan cierto que luego de haber descuidado el establecimiento de un seguro médico digno, muchos americanos se preguntan ahora si no hubiera sido más ventajoso para sus empresas que un verdadero régimen de seguridad social las eximiera de tener que asumir gastos que ellas ya no pueden asumir, habida cuenta de las nuevas condiciones de competencia y del envejecimiento de la población. Los ejemplos de los constructores de automóviles de Detroit, forzados a cuestionar el pacto social que los ligaba a sus asalariados al renunciar a cubrir sus riesgos de salud, dan motivos para la reflexión.

Del mismo modo, si hace veinte años era fácil convertir en facultativo el régimen de retiro complementario obligatorio State Earnings Related Pension Scheme, en el Reino Unido, veinte años más tarde, una vez consumado los fracasos de los Appropriate Personals Pension Scheme, la experiencia prueba que es necesario reestablecer sistemas colectivos únicos que estén en condiciones de garantizar la necesaria mutualización de la cobertura de los más necesitados. ¿Habrá terminado la Europa de los 25 con los excesos ideológicos? El pragmatismo de Angela Merkel en Alemania, obligada a dar marcha atrás con su reforma del sistema de salud, así como el progresismo razonado que profesan Romano Prodi en Italia y José Luis Rodríguez Zapatero en España parecen confirmar el retorno a una mayor mesura.

Sin embargo, sería imprudente deducir de lo anterior que la Unión Europea en su conjunto está dispuesta a una mayor serenidad y solidaridad y que ha llegado el momento de corregir los excesos de los últimos años. El ascenso del nacionalismo observado en la mayor parte de los viejos países del bloque oriental tiende a demostrar que el retorno del péndulo no es inmediato. En todo caso, la evasión de la reglamentación europea sobre los traslados temporales de los asalariados a los países de Europa Occidental, que solo tiene por objeto reducir las cargas sociales de estos últimos, demuestra bastante bien que Europa probablemente no ha terminado con las dificultades para financiar sus regímenes sociales. Más aun cuando la mayor parte de estos países -todavía en fase de transición- no escapan al descrédito que pesa sobre lo colectivo. Al punto que, causa o consecuencia de esta situación, los cuerpos intermedios en estas sociedades, especialmente los sindicatos, parecen haberse diluido y ya no están en condiciones de imponer cualquier cosa a los gobiernos.

Pero no es cierto que la adopción por parte de estos países de políticas y herramientas de protección social procuradas por los socios anglosajones haya sido del todo satisfactoria. En materia de pensiones, el repliegue de los mercados financieros durante estos úl-

timos años ha puesto paños fríos sobre el entusiasmo de los partidarios de los fondos de pensión, sin mejorar, sin embargo, la condición de todos aquellos que en adelante estarán privados de lo poco que les aseguraban los viejos sistemas. Por otra parte, lejos de haber retrocedido, para ser combatidas eficazmente, las desigualdades, más fuertes que nunca, necesitarían esfuerzos que Europa -que todavía no ha asimilado su ampliación- no está dispuesta a consentir. Todos estos factores crean, por lo tanto, un entorno incierto cuya única certeza es la persistencia de necesidades importantes de la población que en lo inmediato no pueden encontrar respuestas ni en los sistemas públicos, que no se han recuperado de la apertura a los mercados, ni en los sistemas privados, que seleccionan los riesgos y los pacientes.

Los nuevos poderes emergentes, cuyo desempeño exitoso en el terreno de las exportaciones es utilizado como coartada, tanto por parte de los cost killers de nuestras administraciones como por nuestras empresas, para denigrar los mecanismos de seguridad social, ¿no van a tener que introducir el aspecto social en sus economías?

La cuestión se plantea evidentemente para China, pero también para el resto de los países asiáticos. Hasta el presente, si exceptuamos Corea del Sur, donde los sindicatos lograron imponer reglas de protección social, una cobertura social mínima ha sido uno de los pilares del bajo costo salarial y de una competitividad a toda prueba. Éste es, precisamente, el caso de China, donde los comunistas, inclusive durante los tiempos de Mao Tsé Tung, jamás se preocuparon por mejorar el nivel de cobertura social de los campesinos. La vieja doctrina confuciana, según la cual, “los padres se ocupan de los abuelos y los abuelos se ocupan de los nietos” ha sido por mucho tiempo, especialmente en el campo (China tiene 900 millones de campesinos), el alfa y el omega de la política social china. Peor aún, lo poco que se había implementado durante los tiempos de Mao Tsé Tung -por ejemplo, los médicos de pies desnudos- desapareció con su sucesor, Den Tsiao Ping, y con la consigna dada a los chinos de enriquecerse por todos los medios. Al punto que en la actualidad no existe ninguna política de protección social digna de ser llamada así, mientras que la reestructuración de la economía, con decenas de millones de despidos como consecuencia del sometimiento de las empresas del estado a las reglas de mercado, hubiera aconsejado, sino desarrollarla, al menos consolidarla.

Pero es un hecho que, en la actualidad, los préstamos realizados a los regímenes capitalistas por los dirigentes chinos, preocupados únicamente por la rentabilidad, ya no dan cabida a la menor concesión a título de la solidaridad. Un solo ejemplo lo demuestra. En septiembre de 2004, en Pekín, los representantes de los grandes países industrializados presentaron una moción a la Asamblea General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social. Objetivo: prohibir la utilización de amianto en los edificios y las obras públicas. Al momento de votar, la delegación china abandonó la sala manifestando así su desaprobación del texto. Explicación de los funcionarios: primer consumidor mundial de cemento y tercer productor de amianto, China, no puede autorizar este tipo de restricciones. Y recordaron a los periodistas occidentales que hacia finales del siglo XIX y comienzos del XX, los europeos no estaban sometidos a estas restricciones para construir su crecimiento económico. Y para que así conste, la economía seguirá siendo prioridad por encima de lo social. Pero esto no impide que en China los expertos hayan contabilizado en 2005-2006 un muy considerable avance del número de con-

Los nuevos poderes emergentes, cuyo desempeño exitoso en el terreno de las exportaciones es utilizado como coartada, tanto por parte de los cost killers de nuestras administraciones como por nuestras empresas, para denigrar los mecanismos de seguridad social, ¿no van a tener que introducir el aspecto social en sus economías?

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Para satisfacer las exigencias de rentabilidad de los mercados financieros, [los criterios de convergencia de Maastricht] recomiendan un reequilibrio de las cuentas públicas haciendo evidentes recortes en los presupuestos de la protección social. En períodos de fuerte desempleo, el resultado es alejar a los europeos de una construcción política que les procura más molestias que ventajas. Allí tienen origen el rechazo del proyecto del Constitución europea y las dudas que se expresan sobre la posibilidad de construir una Europa política. Y no hay en la actualidad ninguna alternativa a la vista.

flictos sociales. ¿Es la señal de que las autoridades de Pekín deberán tarde o temprano tomar en cuenta las crecientes aspiraciones de la clase obrera? El hecho de que no hayan manifestado la intención de otorgar a alrededor de 150 millones de asalariados fluctuantes, que se emplean en las ciudades a merced de obras que se multiplican, los mismos derechos sociales que al resto de los asalariados demuestra que el cambio de rumbo no se producirá inmediatamente. En todo caso, aquellos que tienen el poder en los distintos niveles del estado, así como la nueva clase media china que se enriquece a partir de la miseria del campo, no tienen probablemente ningún interés en un cambio que le dé más derechos sociales a los más pobres reduciendo la competitividad de una economía que todavía está lejos de asegurar la prosperidad a la mayoría.

Paradójicamente, es probablemente desde el continente latinoamericano de donde provienen hoy las señales más alentadoras que presagiarían un cambio. La reelección del Presidente Lula en Brasil, con más del 60% de los votos de electores sensibles a la política dirigida a erradicar la pobreza, es evidentemente, el ejemplo más inmediato. Pero de un modo general, el giro a la izquierda que se observa en muchos países de esta región en un momento en el que, por otra parte, los americanos están atrapados en una guerra de final incierto, podría ser el disparador político que falta a los europeos para reconsiderar sus políticas de protección social. Es necesario utilizar el plural ya que, precisamente, en materia de protección social la soberanía de los estados es aún total, lo que no constituye la mejor manera para construir las respuestas fuertes y armonizadas que exigiría la situación.

A corto plazo, en un mundo en el que cada día que pasa aumenta la fractura social entre quienes pueden acceder al conocimiento y aquellos que no lo podrán hacer jamás, entre quienes disponen de una cobertura social y aquellos que no disponen de ella, parecería, entonces, poco razonable pensar que lo social recuperará el paso por sobre lo económico y lo financiero. En el caso de Europa Oriental, así como en China y la mayor parte de los países de Asia, el abismo económico con los países más ricos del planeta es todavía demasiado profundo como para que puedan cambiarse las prioridades. En todo caso, los regímenes vigentes, se encomienden al comunismo o planteen una ruptura con él, mantienen la atención focalizada sobre las ganancias de productividad necesarias para reducir los déficits públicos. En este aspecto, los criterios de convergencia que deben satisfacer los Estados miembros de la Comunidad Europea son, salvando las distancias, pasibles de las mismas críticas que las amonestaciones y planes de saneamientos de los ideólogos del Banco Mundial. Para satisfacer las exigencias de rentabilidad de los mercados financieros, recomiendan un reequilibrio de las cuentas públicas haciendo evidentes recortes en los presupuestos de la protección social. En períodos de fuerte desempleo, el resultado es alejar a los europeos de una construcción política que les procura más molestias que ventajas.

Allí tienen origen el rechazo del proyecto del Constitución europea y las dudas que se expresan sobre la posibilidad de construir una Europa política. Y no hay en la actualidad ninguna alternativa a la vista.

Fuentes La información estadística concerniente a Francia proviene esencialmente de dos fuentes: - el informe del Tribunal de cuentas sobre la seguridad social, 2006 (www.ccomptes.fr).

- el informe de la Comisión de cuentas de la seguridad social, septiembre de 2006 (www.social.gouv.fr/htm/dossiers/ccss/intro.htm).

En lo que respecta a la bibliografía de actualidad sobre las reformas: - François Charpentier, Encyclopédie de la protection sociale, Paris, Editions Liaisons/Economica, 2000.

- Michel Laroque (dir.), La Sécurité Sociale, son histoire à travers les textes. Tome VI : 1981-2005, Comité d’Histoire de la Sécurité Sociale, Association pour l’étude de l’histoire de la Sécurité sociale, 2005.

- Revista Regards, Parte I “Les évolutions de la sécurité sociale”, n.

29, Ecole Nationale Supérieure de la Sécurité Social, enero de 2006.

- Cyprien Avenel y Florence Thibault, Précarités et insécurité sociale, n. 921, Paris, La documentation française, febrero de 2006.

- Christine Daniel y Bruno Palier (eds.), La protection sociale en Europe, Paris, La documentation française, 2001.

Pensiones: - François Charpentier, Retraites et fonds de pension: l’état de la question en France et à l’étranger, Paris, Economica, 1997 (3ra. edición).

- Conseil d’orientation des retraites, Retraites: les réformes en France et à l’étranger, le droit à l’information, 3 de junio de 2004, 2do. informe (www.cor-retraites.fr/article201.html).

- Giovanni Tamburi y Yves Chassard, Fonds de pension: comment font les autres pays, Paris, Economica, 2002.

Salud: - Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, Rapport du Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, 23 de enero de 2004 (www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/044000031/ index.shtml).

- François Charpentier, “Nouvelle assurance maladie”, en Protection Sociale Informations, Paris, Groupe Liaisons, 2004.

Se sugiere también la lectura de la revista Chroniques Internationales del Institut de recherches économiques et sociales (www.ires-fr.org/files/publications/chronique%20internationale/ chroniqueires.htm). Asimismo se recomiendan las publicaciones periódicas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (www.ocde.org) y de la Organización Internacional del Trabajo (www.ilo.org).

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¿E

xiste o ha existido en América Latina algo que podamos categorizar como estado de bienestar social? En caso afirmativo, ¿cómo tratar las marcadas diferencias entre los países? Como se sabe, los estados de bienestar latinoamericanos no siempre han sido reconocidos y analizados como tales. En realidad, los estudios regionales, con pocas excepciones, han soslayado tradicionalmente tal concepto, casi siempre en nombre de la especificidad histórica de la región, del bajo nivel de su desarrollo económico o de la diversidad de países que la integran. Por otro lado, principalmente en las últimas décadas, gran parte de los estudios ha tendido a disociar la política social de la política económica, con claros perjuicios para una y otra.

Sin embargo, los recientes desarrollos de la literatura internacional invitan a revisar tales perspectivas. Por una parte, el resurgimiento de las teorías de desarrollo económico parece entrañar enfoques nuevos e integrados de la política social. Por otra parte, los estudios comparativos de sistemas de políticas sociales han abierto un campo amplio y fértil sobre los postulados teóricos del estado de bienestar, no sólo sobre países y regiones desarrolladas. En particular, el “enfoque de regímenes de bienestar” parece capturar con más exactitud y pertinencia la especificidad histórica de los procesos de surgimiento y transformaciones del estado de bienestar en situaciones regionales y temporales distintas a las de Europa Occidental. Finalmente, un notable avance representan también los estudios que buscan integrar las dimensiones demográficas, familiares y de género en las teorías sobre el estado de bienestar social.

En este artículo realizaremos la revisión de dicha literatura, teniendo como horizonte futuros estudios sobre los sistemas latinoamericanos de protección social. Las contribuciones recientes han sido ordenadas según tres ejes decisivos para el conocimiento del estado de bienestar: i) el análisis integrado de la economía y de la política social; ii) el análisis histórico comparado de los estados y regímenes de bienestar social; y iii) las dimensiones familiares y de género en la estructuración de los mismos.

El tratamiento integrado de la política económica y la política social El análisis integrado de la economía y la política social tiene una larga tradición que se remonta a las grandes vertientes de la moderna sociología histórica, de Marx a Weber, Durkheim y Polanyi. En el campo de la teoría económica, integra los postulados del pensamiento neoclásico, que relaciona la política social con sus efectos redistributivos y de inversión en capital humano. Pero su formulación más sofisticada es quizás la del pensamiento keynesiano, que captó con precisión el círculo virtuoso de lo económico y lo social en la dinámica de crecimiento económico y desarrollo social, visible en el capitalismo regulado de posguerra. A pesar de sus diferencias, estas

corrientes intelectuales y académicas, además de subrayar la cuestión de la equidad, no han perdido de vista la relación entre las modernas instituciones de la política social y el proceso de desarrollo y modernización capitalistas.

En años recientes, luego de dos décadas de predominancia de corrientes formalistas y abstractas y el tratamiento disociado de la economía y la política social, nuevas perspectivas parecen abrirse con el resurgimiento de estudios sobre el desarrollo económico y el particular espacio que tienden a reservar a la política social.

Rescatando el abordaje más amplio de la relación estado-desarrollo económico-sistemas de protección social, los nuevos enfoques, bajo vertientes y perspectivas analíticas bien distintas, tienden a enfatizar la capacidad de los sistemas de política social para promover y facilitar el crecimiento económico y, al mismo tiempo, impulsar el desarrollo social.

Probablemente, el crédito mayor por retomar, reconceptualizar y diseminar activamente tal enfoque se debe al sistema de Naciones Unidas. Bajo su estímulo, la tesis de que la política social es condición del desarrollo económico, formulada hace más de cuarenta años bajo el concepto de desarrollo social, ha ganado amplitud y complejidad, fortalecida recientemente por los principios de los derechos sociales, derechos humanos, los nuevos conceptos de desarrollo humano, inversión en la gente, cohesión social y las más variadas demandas de inclusión social.

En el plano teórico-conceptual, el enfoque integrado ganó centralidad en otras matrices analíticas. En torno a un supuesto común de la relación dinámica entre políticas sociales y económicas confluyen aquí concepciones distintas, desde las que piensan la política social como subordinada a la política económica, hasta otras comprometidas con el desarrollo efectivo y centrado en las personas; desde posturas que valorizan políticas macroeconómicas que promueven el empleo, el aumento de ingresos y otros resultados positivos, así como las que prefieren programas sociales que promuevan la participación económica de la gente y a la vez generen tasas de retorno positivas a la economía2.

Desarrolladas en el campo de la teoría del capital humano, aquí se encuentran tanto corrientes que miran la política social bajo la perspectiva de la inserción productiva3, como el enfoque integrado de Amartya Sen4, que la concibe como inversión en capital social, en las capacidades humanas, involucrando la participación de las personas y comunidades en el proceso productivo.

El análisis histórico e integrado, en sus recientes y variadas versiones, ha avanzado y madurado mediante un amplio debate sobre las relaciones entre la economía y la política social, especialmente sobre los aspectos cambiantes y desafiantes del desarrollo económico en las condiciones actuales de globalización, confrontados con las potencialidades y límites que plantean a la política social.

Más allá de las incontestables virtudes de la articulación o in-

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En años recientes, luego de dos décadas de predominancia de corrientes formalistas y abstractas y el tratamiento disociado de la economía y la política social, nuevas perspectivas parecen abrirse con el resurgimiento de estudios sobre el desarrollo económico y el particular espacio que tienden a reservar a la política social. Rescatando el abordaje más amplio de la relación estado-desarrollo económico-sistemas de protección social, los nuevos enfoques, bajo vertientes y perspectivas analíticas bien distintas, tienden a enfatizar la capacidad de los sistemas de política social para promover y facilitar el crecimiento económico y, al mismo tiempo, impulsar el desarrollo social. tegración, la perspectiva integrada ha replanteado con fuerte legitimidad el tema del desarrollo económico en el dominio de la política social. Además, apela a la perspectiva histórica de largo plazo al relacionar los sistemas de política social con el desarrollo económico y sus variaciones en el tiempo y en el espacio. Tal llamado a una visión histórica de largo plazo es inherente a la perspectiva desarrollista con que se analizan ciertos tipos de estados de bienestar, otra dimensión de literatura enfrentada por este trabajo.

El análisis histórico comparado de los tipos y regímenes de bienestar social El análisis integrado e histórico antes referido abre espacio para comprender el surgimiento de diversos estados de bienestar social en países y regiones que se modernizaron más tardíamente. Pero, sobre todo, serán los recientes estudios sobre “regímenes de bienestar” los que permitirán examinar bajo nuevos conceptos las experiencias tardías de tránsito hacia la modernidad urbano-industrial. El punto de partida ha sido la tipología y caracterización de los tres regímenes de bienestar formulada por Esping-Andersen5: el régimen liberal, el régimen conservador y el régimen social-demócrata.

Como se sabe, Esping-Andersen utilizó tres criterios para identificar los regímenes: la relación público-privada en la previsión social, el grado de des-mercantilización (de-commodification) de los bienes y servicios sociales y sus efectos en la estratificación social.

Más tarde agregó otro criterio, a saber, el grado de des-familiarización (de-familiarisation). Elaboraciones posteriores de este autor y otros han especificado y ampliado significativamente esos criterios, permitiendo hoy sostener que un régimen de bienestar social corresponde a las siguientes características y procesos: - un patrón dado de previsión social que refleje el “[…] modo combinado e interdependiente como el bienestar es producido y distribuido entre el estado, el mercado y la familia”6. Frecuentemente, se suma un cuarto componente, el “tercer sector” (el sector voluntario, la comunidad o las organizaciones de la “sociedad civil”); - cierto modelo o estructura del sistema público de políticas sociales7, en general compuesto por los programas de seguridad social, servicios educativos y de salud (más o menos universales), programas de asistencia social y (eventuales) transferencias monetarias a grupos sociales determinados; - un modelo o tipo predominante de familia, según características de la estructura familiar, de poder y de la división sexual de trabajo prevaleciente8; - como resultado de aquellas composiciones y de las instituciones en

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que operan, a ciertos grados de independencia o autonomía del bienestar de las familias y personas respecto del mercado de trabajo (decommodification) y respecto de los sistemas domésticos de cuidados y protección (de-familiarisation)9; - un modelo dominante de solidaridad (individual, basado en el mérito, solidario o universal) y el efecto resultante en el grado de estratificación social, es decir, cómo y en qué extensión el sistema de políticas sociales traduce y refuerza las desigualdades, los intereses y el poder en la sociedad, reproduciendo el régimen mismo de bienestar a lo largo del tiempo10; - expresando todo lo anterior, un modelo dado de financiamiento, solidario o no, compulsivo o voluntario, de base contributiva o fiscal, o distintas combinaciones de estos rasgos; - características y rasgos culturales, sistemas de valores, credos y regulaciones religiosas, en especial referidos a la esfera familiar de la reproducción social (las actividades domésticas) y a la situación de la mujer en la sociedad y respecto del trabajo remunerado y no remunerado11; - ideas, intereses y fuerzas políticas dominantes en la sociedad en las distintas etapas de emergencia, desarrollo y reformas de los sistemas nacionales de protección social; - condicionantes históricos e institucionales peculiares, en el entendido de que el régimen está condicionado por el derrotero (pathdependent), es decir, por estructuras pretéritas y capacidades estatales (policy feedback) y que refleja en cada momento del tiempo el poder relativo de diferentes intereses y coaliciones políticas; - influencias, efectos e impactos del sistema internacional, sea mediante procesos de difusión y aprendizaje institucional, sea mediante impulsos, incentivos o vetos, que favorecen o inhiben el desarrollo, las orientaciones y los cambios de los sistemas de políticas sociales.

El sistema internacional opera entonces como ventana de oportunidad para tales procesos12.

La vitalidad intelectual del enfoque de los regímenes de bienestar es indiscutible. ¿Pero en qué medida pueden ser utilizados, y con qué grado de éxito, para abordar el estudio de países o regiones distintas de las originalmente consideradas por el autor? La pregunta remite al estatuto teórico y a la vigencia de las categorías de régimen: ¿son finalmente los tres regímenes una mera construcción ideal, de valor heurístico, con cuyo auxilio pueden ser estudiadas las más distintas realidades? ¿O cada uno de ellos se refiere a configuraciones históricas concretas, de las cuales se han captado y generalizado las principales características?

Frecuentemente, los tipos elaborados por Esping-Andersen se toman como conceptos típico-ideales, meros instrumentos destina-

dos a la comparación, operando como referentes o descriptores de configuraciones posibles del estado de bienestar. Como tales han sido utilizados en incontables estudios de países distintos a los de Europa, inclusive algunos de América Latina.

Sin embargo, construcciones teóricas como las de éste y otros autores admiten una comprensión más compleja, sofisticada y de mayor poder explicativo. Elaboradas en un nivel teórico intermedio (middle-range theory), las categorías de régimen no se confunden con categorías generales más abstractas (por ejemplo, la de estado de bienestar en general), ni con conceptos particulares sobre casos o situaciones concretas (por ejemplo, el estado de bienestar francés, menos aún, como recuerda Esping-Andersen, programas sociales específicos). Al contrario, construidos en el espacio de la tensa relación entre teoría e historia, entre categorías generales y abstractas y el nivel empírico, conceptos intermedios tales como el de régimen, al tiempo que retienen los atributos generales de un fenómeno dado, captan y retienen, por generalización, atributos propios de un conjunto dado de casos particulares.

Precisamente por tales razones, el enfoque de regímenes de bienestar social ha contribuido decisivamente a evitar los dos riesgos más comunes en materia de comparación histórica: la generalización indebida y el historicismo. En esta línea, los estudios contemporáneos comparativos han tratado de explorar la construcción de nuevas categorías de regímenes y de estado de bienestar, más sensibles a la peculiaridad histórica de países y regiones no bien abarcados por las clasificaciones previas. De especial interés son a este respecto los estudios relativos a países de Europa del sur y del este de Asia, sobre los cuales se ha acumulado una literatura significativa.

El estado de bienestar mediterráneo y el estado de bienestar de Asia del este: ¿poniendo a prueba el enfoque de regímenes de bienestar social?

El gran desafío enfrentado por la literatura es el de, en base al enfoque de régimen, captar características de los dos grupos de países, resistiendo a los argumentos contrarios, basados en las conocidas justificativas de la “especificidad”, el “insuficiente grado de desarrollo” o, como en el caso de los países asiáticos, una pretendida naturaleza occidental del estado de bienestar13.

En oposición a argumentos de este tipo, varios autores han tratado de construir nuevas categorías de regímenes de bienestar y de estado de bienestar, más sensibles a la peculiaridad histórica de países y regiones que no se ajustan bien a las clasificaciones establecidas.

Especial énfasis se da a las variables relacionadas a valores, tradiciones familiares y religiosas, además de las políticas, institucionales y otros criterios.

Es así que, bajo conceptos como el de modelo de bienestar social del sur europeo, estado o régimen de bienestar mediterráneo o “vía media” de desarrollo del bienestar, diferentes autores han tratado de caracterizar la configuración peculiar del régimen de bienestar de países como Portugal, España, Italia y Grecia. Aún reconociendo la heterogeneidad y las diferencias entre los países, los nuevos conceptos buscaron destacar las que parecieran ser sus características comunes14: - un sistema dual de protección social (protegidos/no protegidos); - el “familismo”15 y el rol específico y subordinado de la mujer; - programas universales en salud/educación; - limitados programas asistenciales; - mecanismos políticos discrecionales.

Es decir, en lugar de agregar criterios a los de Esping-Andersen, la postura metodológica de los autores es identificar las principales características que definen el conjunto de componentes y procesos de los sistemas de bienestar de los cuatro países, diferenciándolos de otros regímenes. Hay aquí un claro esfuerzo por superar el entendimiento de estos “casos” como subtipos de otros regímenes o como modalidades no desarrolladas, incipientes o retrasadas. Al contrario,

se los presenta como configuraciones propias, legítimamente identificadas por sus características históricas y culturales comunes, que sientan los fundamentos de un cuarto tipo de régimen de bienestar, además de los tres elaborados por Esping-Andersen.

Por su parte, los países del este y sur de Asia constituyen otro estimulante laboratorio en el cual se vienen probando las fortalezas y debilidades del enfoque de regímenes de bienestar social. Postergados por largo tiempo en razón de las fuertes diferencias con los países occidentales, los estudios históricos comparativos sobre el estado de bienestar de Asia Oriental se han multiplicado en los últimos años, contribuyendo a ampliar el conocimiento del conjunto y de cada uno de los sistemas de protección social de los países de desarrollo tardío (latecomers) de aquella región. Además de abordar las particularidades culturales -en especial, el confucionismo-, los estudios han destacado la peculiar relación entre desarrollo económico y política social, indicando la dimensión desarrollista del estado de bienestar allí construido16: - política social subordinada a la estrategia estatal de desarrollo; - “familismo” e independencia de la familia frente al estado; - previsión social: reducido papel del estado, importancia de la familia, empresas, y la filantropía; - derechos sociales escasos.

Los avances de los estudios comparativos sobre los países del sur de Europa y los del este asiático son muy positivos. Junto con la perspectiva de análisis histórico e integrado que los informa, tales estudios han desarrollado conceptos especialmente interesantes para investigaciones similares en otros países y regiones, aportes preciosos, especialmente para el estudio del estado de bienestar en América Latina.

La dimensión histórica y temporal no parece agotarse en el enfoque de los regímenes, que parece limitado para captar características de la dinámica del estado de bienestar en sí misma y en su relación con la dinámica social. Enfrentar tal desafío pareciera ser el siguiente paso intelectual de autores que buscan en las renovadas versiones de las teorías de la modernización y del desarrollo económico otros instrumentales analíticos para el tratamiento histórico e integrado de los procesos de transformación económica y desarrollo social de las sociedades modernas.

Raíces históricas de los tipos y regímenes de estados de bienestar: diferentes rutas hacia la modernización Tal como es aquí entendido, el estado de bienestar es un fenómeno histórico moderno, es decir, las instituciones de la política social acompañaron el proceso de desarrollo y modernización capitalistas en un sentido preciso. Al migrar grandes masas campesinas hacia las ciudades, el proceso económico tendió a desequilibrarse, ocasionando incluso destrucción de las comunidades locales y de sus sistemas culturales y familiares. Pero también provocó la necesidad de crear formas institucionales nuevas que, en el largo plazo, evitaron o redujeron la anomia característica de las sociedades que se modernizan.

Originadas en la segunda mitad del siglo pasado, las instituciones del moderno sistema de protección social constituyen el principal instrumento de compensación o reequilibrio en países de desarrollo tardío, ya que sus sistemas de seguridad social, educación y otros servicios sociales viabilizan el tránsito y la incorporación social de masas rurales a la vida urbana y a la condición salarial. ¿Cómo comprender tal proceso de emergencia y desarrollo de los estados de bienestar, y más aún, cómo capturar sus diferentes situaciones históricas sin caer en las conocidas desviaciones y generalizaciones mecanicistas de la clásica teoría de la modernización y en su traducción metodológica cuantitativa? Asimilando la crítica de la teoría de la modernización tradicional, el resurgimiento contemporáneo de la problemática de la modernidad pone en otros términos la investigación histórica sobre el estado de bienestar, tratando de

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El Estado Desarrollista de Bienestar Latinoamericano ha sido un componente esencial del proyecto desarrollista que, de hecho, incorporó -aunque no siempre de manera explícita- la política social como un aspecto esencial. Es decir, más allá de dimensiones materiales y técnicas [...], el “progreso social”, el “cambio social”, constituía desde sus inicios el segundo aspecto -y en determinados momentos el principal aspecto- del proyecto desarrollista. identificar desde sus orígenes las variadas rutas seguidas por grupos de países en su transición hacia la modernidad.

Sugestivo, con referencia a eso, es el trabajo de Göran Therborn17 respecto a las cuatro rutas hacia la modernidad seguidas por las distintas regiones del mundo en su incorporación al proceso general de modernización capitalista (ver cuadro 1).

Elaboradas bajos criterios propios de la dinámica histórica, las rutas o modelos remiten a las configuraciones histórico-institucionales presentes en el punto de partida del proceso de modernización que definen, aunque no de manera exclusiva, los distintos caminos hacia la modernidad. Se revelan así como instrumentos metodológicos potentes, útiles para caracterizar las condiciones sociales y culturales de las cuales emergen las modernas instituciones del sistema de protección social a lo largo del proceso de cambio social modernizante. De particular utilidad es la sugerencia, contenida en el concepto de ruta, del entrelazamiento de instituciones modernas en construcción con las instituciones sociales preexistentes, entre ellas las de protección social, con los tradicionales sistemas de regulación familiar y demográfica, propias de las poblaciones indígenas locales y de las que llevaron consigo las primeras olas de colonizadores.

Las dimensiones familiar y de género del estado de bienestar: desarrollos teóricos recientes Familia y género se asientan en una base conceptual común respecto de los sistemas de políticas sociales: la esfera doméstica de la reproducción social y la división sexual del trabajo en que se basa involucran un conjunto de actividades sociales (cuidados domésticos) que constituyen una parte importante de la previsión social de las sociedades.

Ya las primeras olas de estudios comparados sobre el estado de bienestar, al enfatizar el rol insustituible de la institución familiar en la reproducción, desarrollo y socialización de sus miembros, reconocían que: - el género y la familia son dimensiones constitutivas del estado de bienestar; - los cambios en las estructuras familiares y en la situación social de la mujer acompañan de cerca los cambios en las estructuras y dinámicas del estado de bienestar; - las variedades de tipos y regímenes de estado de bienestar tienden a reflejar variaciones en las estructuras familiares y situación social de las mujeres.

Más tardío ha sido el reconocimiento del rol constitutivo de la rela-

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ciones de género en las instituciones del estado de bienestar, avance intelectual que resulta de la crítica feminista a la teoría de los regímenes de Esping-Andersen, apoyada en los siguientes argumentos18: i) el patriarcado, o la familia patriarcal, fundada en la superioridad jerárquica del hombre sobre la mujer, constituye la estructura de poder predominante en la familia, y sobre ella se han erigido los sistemas de protección social; ii) en tal estructura, cualificada como “modelo hombre-proveedor/mujer cuidadora”, la posición social de la mujer tiende a fijarse bajo dos principios, el de la manutención ejercida por el hombre-proveedor sobre la mujer y la familia y el de los cuidados domésticos asignados a la mujer; iii) en consecuencia, la previsión social en las economías de mercado se apoya, además de los bienes y servicios de la oferta pública universal, en una composición dada de trabajo remunerado y trabajo no remunerado, recayendo este último principalmente en la mujer; iv) tal estructura es histórica, varía entre países y a lo largo del proceso de modernización.

En el trabajo, la literatura reciente ha sido examinada y ordenada con el auxilio de los interrogantes siguientes: - ¿qué relaciones o qué tipo de relaciones pueden darse entre estado de bienestar, familia y género?; - ¿cómo se comportan las relaciones entre mercado de trabajo y cuidados domésticos desde el punto de vista de género?; - ¿con qué estatuto se relacionan las mujeres y el estado de bienestar en la dinámica de desarrollo de este último?; - ¿cómo se inscriben los derechos de la mujer en el conjunto de los derechos sociales de los contemporáneos estados de bienestar social?; - políticas conciliatorias de género: ¿es posible conciliar la autonomía de la mujer y sus demandas de igualdad e identidad en el marco del estado de bienestar?

La contribución de los estudios feministas a los estudios comparados sobre los estados de bienestar es definitiva. Con argumentos convincentes han mostrado que: - las relaciones entre género y familia, por una parte, e instituciones de la política social, por el otro, interactúan. Los efectos son mutuos y así deben ser analizados19; - las mujeres se relacionan con el estado bajo distintos perfiles y una multiplicidad de relaciones: como ciudadanas, como esposas dependientes de su marido, como madres, como viudas, como mujeres solas con jefatura de familia, como trabajadoras asalariadas, clientes y/o consumidores; dinámicamente, participan como actores, agentes y sujetos de la acción social;

Cuadro 1 Rutas hacia la modernidad: la tipología de Göran Therborn

La ruta europea endógena

Fuerzas de la modernidad y de la antimodernidad: internas.

Procesos: industrialización, urbanización, transición demográfica, secularización, democracia parlamentaria, centralización e intervención estatales.

Las sociedades de colonos en los “nuevos mundos” (América)

Fuerzas de la modernidad simultáneamente en contra de las poblaciones indígenas locales y del tradicionalismo de sus países de origen: a) colonias de genocidio; b) colonias de asentamiento.

La zona colonial de África y la mayor parte de Asia

La modernidad llega desde afuera (fuerzas militares, violencia) y luego se vuelve en contra de los conquistadores coloniales.

Modernización reactiva (o inducida desde el exterior)

Elites locales (bajo amenazas) importan selectivamente los patrones de modernidades del exterior (Japón y este de Asia).

Fuente: Göran Therborn, European Modernity and Beyond. The Trajectory of European Societies, 19452000, London, Sage Publications Ltd., 1995 y Id., “Familias en el mundo. Historia y futuro en el umbral del siglo XXI”, documento presentado en la reunión de expertos “Cambio de las familias en el marco de las transformaciones globales: necesidad de políticas públicas eficaces”, CEPAL, Santiago de Chile, 28-29 de octubre de 2004.

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Siguiendo las tendencias generales y, en buena medida, la agenda de las instituciones internacionales, especialmente las de Bretton Woods, uno de los ejes centrales de la reorganización de los Estados Desarrollistas de Bienestar Social Latinoamericanos fue, como se sabe, el reforzamiento y la expansión de programas sociales focalizados en grupos pobres, vis-à-vis los programas sociales universales. En la nueva agenda social latinoamericana ganaron centralidad el tema de la pobreza, las redes sociales de protección mínima y los programas de transferencia condicionada de renta [...].

- igualdad e identidad polarizan las demandas de las mujeres por su reconocimiento, proyectando una matriz de tensión o contradicción, no siempre objeto de soluciones formales20; - frente al trabajo, las mujeres se encuentran en situación desigual y contradictoria: realizan generalmente el cuidado del hogar sin remuneración; sufren discriminación de ingreso y posiciones en el mercado de trabajo; tienden a padecer la tensión por la distribución del tiempo entre trabajo no remunerado y trabajo remunerado, situación, sin embargo, no necesariamente contradictoria, dependiendo de si el estado tiene políticas compensatorias; - las políticas sociales hacia la mujer y la familia se bifurcan en las que enfatizan la equidad, favoreciendo la participación de la mujer en el mercado de trabajo en condiciones idealmente iguales a la del hombre, y las que enfatizan la diferencia, favoreciendo la permanencia de la mujer junto a la familia, desempeñando cuidados domésticos. Medidas compensatorias pueden minimizar esta contradicción; - entre las estrategias compensatorias está el reconocimiento del cuidado del hogar y la familia como trabajo decente, que requiere remuneración y/o apoyo de programas como el de ingreso mínimo universal.

El conocimiento acumulado por los estudios de género y otros ha mostrado, entre otras cosas, que la familia constituye parte inseparable de las estructuras de estado de bienestar. Que los sistemas familiares son complejos, involucrando aspectos económicos, morales, culturales, religiosos, todos ellos con fuerte correspondencia en las reglas, normas e instituciones que presiden la estructuración familiar.

Por eso mismo, los cambios en las estructuras familiares tienden a ser lentos, casi seculares. Es de esperar, por lo tanto, que el conocimiento del estado de bienestar y sus variaciones, indague y considere sus lejanas raíces y configuraciones socioculturales, entre ellas las variaciones en las estructuras y dinamicas familiares.

Sistemas de familias y tipos de estado de bienestar Será con tal agenda histórica que Therborn21 agregará a las rutas hacia la modernidad, referidas anteriormente, la identificación de lo que ha denominado “sistemas de familias”22, presentes al inicio del proceso de modernización en diferentes partes del mundo.

El autor ha identificado cinco sistemas familiares y dos sistemas intersticiales, a saber: la “familia cristiana europea”, propia de Europa

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y los asentamientos europeos de ultramar; la “familia islámica”, de Asia Occidental y África del Norte; la “familia hinduista” de Asia del Sur; la “familia confuciana” de Asia Oriental (Japón, Corea, Vietnam, China); y el “conjunto familiar de África Sub-sahariana”. Clasifica, además, dos sistemas intersticiales que resultan de la interacción de dos o más de los anteriores: la “familia del Sudeste Asiático” (Sri Lanka, Filipinas, Myanmar, Tailandia, Malasia, Indonesia, Vietnam del Sur) y el “modelo familiar criollo” predominante en América.

En el cuadro 2 se resumen las principales características de cada uno de estos sistemas según los tres criterios utilizados por el autor para su identificación: poder familiar interno (patriarcado y sus variaciones), regulación del orden sexual (el matrimonio, la cohabitación y los límites entre sexualidad marital y no marital), criterios referidos a la procreación.

Desde luego, los sistemas familiares guardan plena relación con las cuatro rutas de modernización elaboradas por el autor, más aún porque, según él, las relaciones intergeneracionales de las familias suelen ubicarse en el centro del embate entre modernidad y antimodernidad. En realidad, en la dinámica del tránsito hacia la modernidad, los sistemas familiares expresan, a su modo, las “historias compartidas”, resultantes del encuentro (violento y asimétrico) entre culturas y se moldean bajo movimientos de resistencia-incorporación-transformación.

El ambicioso e interesante proyecto de Therborn radica exactamente en investigar en la institucionalidad de cada sistema familiar los tipos y tiempos de cambios por los que han pasado, así como los factores de cambio o resistencia23.

América Latina: modelos y rutas hacia la modernidad Todo lo anterior constituye un conjunto estimulante de temas y sugerencias metodológicas útiles para el análisis del estado de bienestar en los países de América Latina. Partiendo de las potencialidades del enfoque de regímenes de bienestar social se ha visto el importante avance de elaboración teórica de los estudios regionales comparativos sobre los países europeos mediterráneos y los del este asiático.

Por su parte, la elaboración de las distintas rutas de la transición hacia la modernidad contribuye decisivamente a ampliar la historicidad de las categorías de regímenes de bienestar, al identificar las raíces de las modernas estructuras de la política social. Finalmente, el com-

plejo y sofisticado cuerpo conceptual desarrollado por los estudios feministas contribuye a ampliar las capacidades analíticas respecto de dimensiones cruciales de los estados y regímenes de bienestar, las familiares y de género.

De modo bastante exploratorio, nos hemos apropiado de las importantes y estimulantes aproximaciones proporcionadas por la literatura comentada para identificar en el debate de la temática latinoamericana las principales dimensiones y temas de lo que pudiera constituir una agenda de investigación histórica comparada sobre el estado de bienestar en América Latina.

En un trabajo reciente hemos elaborado muy preliminarmente una tipología de modelos o rutas de modernización observadas por distintos grupos de países de América Latina en sus trayectorias hacia la modernidad24. Lejos de sugerir cualquier “aplicación” de conceptos inadecuada, el objetivo ha sido explorar las potencialidades analíticas abiertas por la literatura contemporánea, tratando de identificar conceptos y matrices analíticas que puedan sostener una relectura provechosa de los variados sistemas latinoamericanos de bienestar desde una perspectiva que los rescate en su dinámica histórica e integrada con los procesos de desarrollo económico y modernización social.

Pareciera posible distinguir al menos cuatro patrones de desarrollo histórico en América Latina, que guardan entre sí significativas diferencias: el “patrón colonial clásico”, el “patrón de modernidad temprana”, las “sociedades de colonos pobres en los márgenes de los antiguos imperios” y el patrón de las “sociedades esclavistas y de plantaciones”. En el cuadro 3 se resumen sus principales características.

Es importante observar que si bien cada patrón pareciera predominar en países determinados, es cierto que también puede presentarse en distintas regiones de los países, especialmente en el caso de aquellos más grandes. Por otro lado, países que presentan un mismo patrón se encuentran asimismo en la actualidad en muy diferentes estadios en su proceso de transición hacia la modernidad.

Es posible postular que las diferencias en las modernas estructuras de protección social construidas en América Latina a lo largo del siglo XX tienen sus raíces en estos distintos path de modernización.

Pero corresponden también a los distintos sistemas familiares que predominan en cada una de estas configuraciones.

Volvamos a las sugestiones de Therborn. Los sistemas familia-

res de América Latina han sido generados por el encuentro desigual y la profunda interpenetración entre, por una parte, la clase dominante europea socialmente relevante -es decir, el patriarcado europeo cristiano de los colonizadores europeos- y, por otra, las dos clases no europeas, dominadas, pero igualmente relevantes: los indígenas y los esclavos negros. La resultante sociedad criolla, en los términos del autor, ha sido, por lo tanto, estructurada por sistemas duales o triangulares, el estricto patriarcado blanco y los dos “sistemas de familias criollos”, el “indo criollo” (resultante de la interpenetración con los pueblos indígenas nativos) y el “afro criollo” (resultante de la interpenetración con los sistemas familiares de los esclavos africanos).

Mientras el primero se presenta desde México, pasando por toda América Central, hasta el sur a lo largo de los Andes, el segundo se difunde desde el sur de los Estados Unidos, pasando por todo el Caribe, hasta el nordeste de Brasil.

Es decir, “junto con el patriarcado estricto25, la cultura superior vigente ha generado un modelo familiar informal machista y matrilineal (macho-cum-matrifocal family pattern) negro, blanco, mestizo e indígena (desarraigado)”26. La duplicidad de reglas (o regímenes) matrimoniales y, en los polos indo y afro criollo, la gran proporción de nacimientos fuera del matrimonio ha sido la norma en la región, dando lugar a lo que el autor ha denominado “el primer modelo masivo duradero de constitución de parejas informales. Aunque muchas cosas han cambiado desde la configuración original del carácter criollo, aún persiste la dualidad entre códigos y normas familiares fuertemente conservadoras, en un extremo, y prácticas populares generalizadas de informalidad en el otro”27. Una caracterización de este tipo permitiría pensar no solamente las distintas configuraciones que ha podido asumir, en la futura emergencia de los estados de bienestar, la dimensión familiar de las demandas y de la previsión social sino también la posibilidad del surgimiento de sistemas duales de provisión social.

Sería interesante agregar al cuadro analítico de Therborn, y como característica también peculiar, la diferenciación introducida en los sistemas familiares por la moderna inmigración del final del siglo XIX y primera mitad del siglo XX, principalmente desde Europa, pero también desde Asia (árabes, chinos, japoneses)28. Además de profundizar la caracterización de estas configuraciones históricas “originales”, una agenda de investigación sobre el tema debería necesariamente considerar la evolución de los distintos sistemas o

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Cuadro 2 Sistemas de familias

Área geográfica predominante

Poder familiar interno Regulación laica (o semi-laica) de las relaciones de familia

Familia cristiana europea

Europa y asentamientos europeos de ultramar

Parentesco bilateral

Regulación del orden sexual

Matrimonio contractual, monogámico, con libre elección del compañero marital

Criterios referidos a la procreación

Evaluación moral negativa de la sexualidad como tal

Ausencia de obligación moral hacia los ancestros Regulación de las relaciones de familia por ley sagrada Familia islámica

Asia Occidental y África del Norte

Superioridad masculina (pertenencia patri-lineal de los hijos, divorcio por repudio del marido)

Matrimonio contractual Poligamia masculina delimitada

Protección de las mujeres (capacidad legal, derechos de propiedad y herencia de las hijas) Regulación por ley sagrada de las relaciones de familia (hinduismo) Familia hinduista

Familia confuciana

Asia del Sur

Asia Oriental (Japón, Corea, Vietnam y China)

Familia patriarcal, de estructura patri-lineal extensa, incluye a los hijos casados, con propiedad común Regulación por ley sagrada de las relaciones de familia (confucionismo) Familia patriarcal, linaje patri-lineal extendido (China) o troncal (Japón).

Matrimonio por ley sagrada, indisoluble y monógamo, obedeciendo a acuerdos por reglas de endogamia de casta y exogamia de linaje Matrimonio contractual, disoluble (por acuerdo mutuo o por el esposo) Fuertes relaciones intergeneracionales, veneración por los ancianos, valor de las obligaciones familiares.

Conjuntos de familias regulados por sistemas y normas

Conjunto familiar de África Subsahariana

África Sub-sahariana

Serían variantes el subsistema de la costa occidental, con notable autonomía socioeconómica intramarital de la mujer, y el del sureste y centro oeste musulmán, estrictamente patriarcal. Entre los dos, se ubica el área matri-lineal de África Central

Matrimonio por alianzas con pago de bienes por la novia, poligamia masiva, fecundidad valorada, herencia entre generaciones y miembros del mismo sexo

Culto a los ancianos y ancestros Familia del Sudeste Asiático

Modelo familiar criollo

Sri Lanka, Filipinas, Myanmar, Tailandia, Malasia, Indonesia, Vietnam del Sur

América

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Pluralismo religioso Estructura familiar patriarcal

Matrimonio regulado por reglas flexibles de selección de pareja y divorcio

Parentesco bilateral Resulta de la interpenetración entre el patriarcado europeo cristiano de los colonizadores y las estructuras familiares de las dos clases dominadas, los indígenas y los esclavos negros (variantes indocriolla y afrocriolla)

Sexualidad regulada por el orden marital (variaciones según corrientes del islamismo)

Marcado por dualidad de reglas matrimoniales y fuerte proporción de parejas informales

Visión instrumental masculina de la sexualidad

Es posible postular que las diferencias en las modernas estructuras de protección social construidas en América Latina a lo largo del siglo XX tienen sus raíces en estos distintos path de modernización. Pero corresponden también a los distintos sistemas familiares que predominan en cada una de estas configuraciones.

Cuadro 3 Patrones de desarrollo histórico en América Latina

Patrón de desarrollo histórico

Regiones predominantes

Colonial Clásico

México, Perú, región andina y algunos países de América Central

Modernidad temprana

Argentina, Uruguay, regiones como San Pablo, la Patagonia chilena

Sociedades de colonos pobres en los márgenes de los antiguos imperios

Sociedades esclavistas y de plantaciones

Costa Rica y Chile

Brasil y Cuba

Productividad agrícola de explotación pre-moderna

Poblaciones indígenas

Tipología del señorío

Desarrollo social y cultural premoderno

Incidencia de la inmigración

Transición a la modernidad

Alto

Baja incidencia de inmigración tardía (fines del siglo XIXprincipios del siglo XX)

Muy distintos niveles entre países y regiones al interior de éstos

Altísima

Muy numerosas y significativas en todas las épocas

Grandes señoríos en todas las épocas pre modernas

Baja

Poco significativas, exterminadas a fines del siglo XIX

Escaso o inexistente desarrollo señorial pre moderno

Relativamente débil

Predominio de inmigrantes tardíos

Medianamente significativas

Señoríos secularmente pequeños con fuerte presencia del campesinado

Relativamente débil

Baja incidencia de inmigración tardía

Desarrollo republicano temprano

Importación masiva de esclavos africanos, para la explotación de las riquezas

Grandes industrias de exportación descubiertas por la conquista europea (producción de azúcar, café, tabaco, caucho, minería, etc)

Baja

Relativamente baja

Relativamente escasa presencia o exterminio temprano

Desarrollo de grandes señoríos coloniales y post coloniales

Relativamente débil

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estructuras familiares en América Latina a lo largo del siglo XX, período de modernización más intensa de sus países29.

intermedio, como son las de régimen, se puede volver a los modelos para desde allí reconstruir los tipos y las distintas trayectorias de construcción de los diferentes sistemas de protección social en la región.

El Estado Desarrollista de Bienestar Social Latinoamericano Por cierto, el proceso de surgimiento, construcción y desarrollo de las modernas estructuras de protección social -es decir, del estado de bienestar social- no es un fenómeno que discurra por sí sólo, por así decirlo, o en base a la determinación exclusiva de patrones socioeconómicos históricos. Ni mucho menos. El rescate de la perspectiva integrada de la economía y de la política social apoya una lectura más amplia y compleja.

Tal como hemos señalado, pese a surgir de procesos generalizados de modernización y desarrollo capitalista, las instituciones del moderno sistema de protección social siguen en cada país un camino singular. Sin perjuicio de ello, sin embargo, así como pueden identificarse ciertos rasgos comunes que pueden conformar determinados patrones históricos, existen también instituciones que parecen haber surgido en los diferentes países en forma más o menos contemporánea. Más precisamente, durante el siglo XX, la región llevado a cabo su proceso de modernización bajo una formación político-institucional bastante original que jugaría un rol protagónico en la transformación socio-económica: el Estado Desarrollista de Bienestar Social Latinoamericano (EDBSL).

La construcción de dicha institución tiene lugar, principalmente, a mediados del siglo XX, desde la crisis de los años treinta hasta los años ochenta, coincidentemente con la implementación de estrategias de desarrollo dirigidas por el estado. Es decir, el EDBSL constituyó la forma institucional básica que la región construyó como respuesta a su industrialización tardía. Siguiendo esta estrategia, los estados latinoamericanos se embarcaron en la construcción de redes básicas de comunicaciones y energía, complejos industriales, bancos y otras instituciones económicas. Al mismo tiempo, las nacientes industrias privadas modernas fueron protegidas y estimuladas mediante lo que se conoció luego como el “modelo de sustitución de importaciones”.

En la mayoría de los países de América Latina, con la notoria y parcial excepción de la región del Río de la Plata, la experiencia del desarrollismo tuvo lugar sobre el trasfondo de relaciones agrarias tradicionales muy difundidas. Sin embargo, a medida que masas de campesinos migraban hacia grandes ciudades que crecían en forma explosiva, las viejas relaciones sociales se fueron descomponiendo muy rápidamente. ¿Cual fue el rol de la política social en la experiencia desarrollista?

La región ha producido una amplia literatura sobre el desarrollismo y el estado desarrollista, contribuyendo con originalidad al avance del conocimiento en materia de teorías económicas y sociológicas del desarrollo. Ello se ha expresado de forma ejemplar en la producción de Prebisch y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, así como también de destacados autores como Celso Furtado, Fernando H. Cardoso, Enzo Faletto y otros. El rol económico del estado desarrollista ha sido examinado con suficiente acuciosidad, sin embargo, quizás no pueda decirse lo mismo de sus dimensiones y funciones de bienestar.

El concepto de EDBSL aquí adelantado sostiene que tal institución ha sido un componente esencial del proyecto desarrollista que, de hecho, incorporó -aunque no siempre de manera explícita- la política social como un aspecto esencial. Es decir, más allá de dimensiones materiales y técnicas (consistente en la construcción de obras de infraestructura e industrias, por ejemplo), el “progreso social”, el “cambio social”, constituía desde sus inicios el segundo aspecto -y en determinados momentos el principal aspecto- del proyecto desarrollista. Dicha dimensión estuvo presente de manera más o menos explícita según las diferentes formas que el proyecto asumió en la región. De esta manera, el EDBSL puede ser visto como el protagonista principal de la modernización de América Latina durante el siglo XX. Con un concepto de este tipo, construído como categoría de nivel

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Del Estado Desarrollista de Bienestar Social Latinoamericano al neo-desarrollismo en la región Otro tema importante de la agenda de investigación que aquí se propone es el de entender la reciente evolución de los EDBSL, su crisis, su suplantación parcial o no por el nuevo paradigma neoliberal dominante durante las dos últimas décadas del siglo pasado y las tendencias actuales de la región en materia de protección social.

Crisis de los Estados Desarrollistas de Bienestar Social Latinoamericanos: ¿víctimas de su propio éxito?

Luego de casi cincuenta años de expansión y desarrollo, los EDBSL han enfrentado crisis y transformaciones bajo el paradigma del neoliberalismo.

Muchos y bien conocidos han sido los argumentos utilizados en la literatura dedicada a analizar la crisis del desarrollismo y de los sistemas de protección social erigidos bajo su égida: el estancamiento económico, el proteccionismo, el populismo, el corporativismo, el clientelismo, el patronazgo y la corrupción, entre otros. No se trata aquí de discutir o de negar cada uno de estos argumentos porque algún grado de verdad puede ser encontrado en el vasto material histórico y empírico al que hacen referencia.

Nos interesa más bien sugerir -también con objetivos metodológicos- que la explicación de la crisis de los EDBSL debe ser buscada (¿también?) en su propio éxito. En otras palabras, como argumenta Manuel Riesco30, tal vez se pueda pensar que ha sido el éxito del paradigma desarrollista al transformar la estructura social latinoamericana, el que, finalmente, haya provocado su obsolescencia. A fin de cuentas, bajo sus estímulos fueron creadas las bases sociales y económicas que más tarde sustentarían el paradigma neoliberal de crecimiento. La rápida urbanización y la masificación de la educación básica ampliaron la conciencia popular y la opinión pública acerca de las limitaciones del crecimiento, estimulando la crítica y las nuevas demandas por menor pobreza, más desigualdades, etc.

Pero también la industrialización, la expansión de los servicios y la modernización agrícola sentaron las bases para el surgimiento de nuevos actores. Por un lado, un empresariado moderno, cada vez más asertivo y dispuesto a “competir” con el estado, asumiendo áreas de actividades productivas que estaban distantes de sus posibilidades de inversión31. Por el otro, las nuevas clases medias asalariadas, opulentas, cada vez más demandantes de productos y servicios diferenciadas y de calidad -muchos más de los que disponían bajo la política de sustitución de importaciones y servicios públicos universales32.

No es difícil entender que esas son las bases sociales sobre las que se apoyarían posteriormente las estrategias de desarrollo implementadas bajo el signo del Consenso de Washington desde la mitad de los años ochenta en adelante. Nos interesa aquí identificar a grandes rasgos las nuevas características de los sistemas de protección social de la región bajo aquel nuevo paradigma.

La hegemonía neoliberal: dos olas de reformas de los Estados Desarrollistas de Bienestar Social Latinoamericanos Una extensa y difundida literatura ya ha registrado suficientemente los resultados socialmente adversos de la globalización y de la fuerte experiencia neoliberal que, desde los años ochenta, viene alterando la fisonomía socioeconómica e institucional de la región. Apuntando a los significativos cambios de la estructura productiva33 y a las bajas tasas de crecimiento, los estudios llaman sistemáticamente la atención sobre el creciente “malestar social” instaurado en la región, en especial, sobre el aumento de los niveles de pobreza y el crecimiento de la desigualdad, junto con el crecimiento del desempleo y el creci-

miento de la informalidad laboral34.

Pero tales resultados, más allá de que sean controvertidos, no agotan el conjunto de las transformaciones experimentadas por los países latinoamericanos, mucho menos sus significados estructurales e históricos. Para los objetivos que se plantea este trabajo, es conveniente registrar, al menos brevemente, algunos de los principales vectores de cambio y sus posibles significados. De este modo se puede entender que: - el nuevo paradigma promovió el declive del estado desarrollista, así como también el tipo de desarrollo socio-económico que lideraba, implementó alteraciones sustanciales en las estructuras de las economías y de los estados, pero en buena medida reforzó las tendencias de modernización que ya estaban en curso durante el modelo desarrollista anterior; - bajo el Consenso de Washington se generó en la región un ambiente fuertemente favorable para las empresas y especialmente para los inversores extranjeros, pero, al mismo tiempo, se introdujo una suerte de inestabilidad intrínseca en las economías, relacionada a los altos índices de endeudamiento, la mayor dependencia de los flujos financieros externos y a los niveles sistemáticamente modestos de crecimiento; - se introdujeron y expandieron en la región modernos patrones de vida, incluyéndose servicios sociales diferenciados, volcados al consumo casi exclusivo de los sectores altos y medios opulentas; - en el plano de los valores, los cambios son significativos, marcando la emergencia de nuevos mapas cognitivos y valorativos referentes al estado, la economía, la libertad, la justicia social, a los papeles y las relaciones deseables entre el estado, la economía y los individuos.

Son también significativos los cambios de mentalidad de las masas populares latinoamericanas, cada vez más apartadas de los modos de ver y pensar de tipo conservador, propios del comunitarismo de base agraria, acercándose a valores liberales, cosmopolitas, pero, sobre todo, individualistas y competitivos; - aun en ese plano, se difundieron entre las elites y las clases medias valores anti-estatistas relativamente fuertes, contaminando la legitimidad de las instituciones públicas decisivas para el mantenimiento y la expansión de la cohesión social; - en el plano de los regímenes políticos, la llamada “tercera onda democratizadora” afectó positivamente la región, promoviendo la estabilización del régimen democrático y posibilitando la expansión de las demandas sociales, de los derechos sociales y del compromiso de la sociedad civil en las políticas públicas; - bajo la dirección neoliberal la transformación de la estructura social no solo continuó sino que en muchos países se aceleró. Manifestaciones de este movimiento pueden encontrarse en la aceleración de la urbanización y de la transición demográfica, en la consolidación de las elites empresariales modernas y en el desarrollo y transformación masivos de los asalariados urbanos35, en la elevación de la tasa de escolaridad de la población y en la mejora de los indicadores de salud.

Los sistemas latinoamericanos de políticas sociales también sufrieron cambios profundos en la mayor parte de los países de la región.

Siguiendo las tendencias generales y, en buena medida, la agenda de las instituciones internacionales, especialmente las de Bretton Woods, uno de los ejes centrales de la reorganización de los EDBSL fue, como se sabe, el reforzamiento y la expansión de programas sociales focalizados en grupos pobres, vis-à-vis los programas sociales universales. En la nueva agenda social latinoamericana ganaron centralidad el tema de la pobreza, las redes sociales de protección mínima y los programas de transferencia condicionada de renta (como el “Oportunidades” mexicano o el “Bolsa Familia” brasileño, por ejemplo), apoyados en la verificación del nivel de ingreso. ¿Cuál es el sentido de estos cambios? ¿Deberían haberse eliminado completamente los EDBSL y ser sustituidos por otro modelo o régimen de bienestar? Dicho de otro modo ¿el paradigma neoliberal debería haber traído consigo e implementado en América Latina otro tipo de estado de bienestar, más coherente con los principios y los

valores del radicalismo neoliberal?

La respuesta no es sencilla y la literatura es aun poco conclusiva al respecto. No se puede negar la importancia de los cambios ocurridos, las tendencias hacia programas sociales más frágiles y de retrenchment del estado de bienestar y, aun, el hecho de que, aparentemente, bajo el neoliberalismo se rompieron las relaciones virtuosas entre el crecimiento económico y la política social36. Aun así es difícil afirmar que las estructuras previas de los sistemas latinoamericanos de protección social hayan sido eliminadas o modificadas sustancialmente.

En la perspectiva de la metodología de análisis comparativo adoptada en este trabajo, es importante observar que en América Latina las (interminables) reformas de los programas sociales implementadas bajo el neoliberalismo no obedecieron a un único patrón ni afectaron de manera homogénea a los países de la región. Y no hubieran podido, como ya sugerimos, dadas las características distintas de aquellos sistemas.

Por otro lado, también es conveniente entender que las reformas fueron implementadas en dos “olas” que tuvieron distintos significados: una primera, en los años ochenta (encabezada por la reforma radical de Chile) y una segunda, implementada en los años noventa, luego de las fases más agudas de los ajustes fiscales y con gastos sociales crecientes, bajo regímenes democráticos y la expansión de los derechos políticos y sociales37. Entre la primera y la segunda, además de cambios de énfasis y modelos, se establecieron relaciones de path dependency que variaron según los países y los sistemas de protección social. El cuadro se muestra más complejo cuando se consideran también, en la segunda ola de reformas, ciertos cambios de orientación por parte de las agencias multilaterales, además del aumento y aclaración de sus estrategias conflictivas en relación a las reformas de los programas sociales en la región.

Perspectivas: ¿un neo-desarrollismo en formación?

Si es verdad que el paradigma neoliberal se mantiene en el presente, es cierto también que los cambios recientes en las economías, en la vida política y en los modos de pensar autorizarían a pensar que el fin del ciclo neoliberal latinoamericano estaría próximo. ¿Estaría emergiendo en la región un nuevo círculo virtuoso entre crecimiento económico, estado de bienestar y democracia, una nueva ola de política desarrollista progresista, en fin, un neo-desarrollismo presidido por un estado neo-desarrollista de bienestar?

Desde este punto de vista, América Latina parecería encontrarse nuevamente en una encrucijada frente a los nuevos paradigmas de crecimiento económico y desarrollo social. El creciente rechazo del modelo neoliberal parece enraizarse en movimientos sociales y políticos de gran amplitud, que se reflejan en los resultados electorales recientes y en la ampliación del debate sobre las posibilidades de retomar el crecimiento bajo modelos socialmente más igualitarios.

La cuestión de la integración regional es central en el debate sobre el futuro de la región. En la economía globalizada, las posibilidades de éxito en América Latina reposan fuertemente en su capacidad para aglutinar recursos, ventajas relativas y fuerzas políticas, de modo de garantizarles mayor protagonismo en el juego global. Ese es el espacio del Mercosur, por lejos la experiencia de integración más exitosa y ambiciosa lograda en la región desde su independencia. Es en el marco de la integración que América Latina podrá proyectarse como potencia competitiva del siglo XXI, apoyada en las dimensiones favorables de su población, de sus indicadores sociales, en las emergentes burguesías y sectores asalariados, en las estrategias de desarrollo integrado de infraestructura moderna, de industrias de punta, de ciencia y tecnología, entre otros aspectos.

La argamasa fundamental de un proyecto de esta magnitud será sin dudas un nuevo contrato social, basado en un estado de bienestar moderno, capaz de impulsar la cohesión social regional y establecer las bases de una ciudadanía más allá de las fronteras. Aquí, tal vez, se encuentren las bases de un Estado Neo-desarrollista de Bienestar Social Latinoamericano.

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Notas Este texto se apoya en dos trabajos más extensos, elaborados en colaboración con Manuel Riesco: “Estado de bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: algunas lecciones de la literatura contemporánea”, Serie Estudios y Perspectivas n. 55, CEPAL, México, agosto de 2006; y el Capítulo 1 del libro M. Riesco (ed.), Latin America: A New Developmental Welfare State Model in the Making?, London, UNRISD-Palgrave, que se publicará en 2007. De esa manera, los créditos de este artículo se deben por justicia a los dos autores. Por limitaciones de espacio, solo se han incluido en este artículo algunas referencias bibliográficas. Para una lista más extensa, se recomienda consultar los dos trabajos anteriormente mencionados.

2 James Midgley, “Assets in the Context of Welfare Theory: a Developmentalist Interpretation”, Center for Social Development, University of Saint Louis, Washington, Working Paper n. 3-10; Id., Social Development: the Developmental Perspective in Social Welfare, Thousand Oaks, Sage Publicationts, 1995; Id. y Michael Sherraden, “The Social Development Perspective in Social Policy”, en Id., Martin B. Tracy y Michelle Livermore (eds.), Handbook of Social Policy, Thousand Oaks, Sage Publications, 2000; M. Sherraden, “Assets and the Poor: a New American Welfare Policy”, Armonk, New York, M.E. Sharpe, 1991.

3 La concepción del bienestar mediante la inserción productiva se presenta bajo las más diferentes versiones, manifestadas en las ideas de bienestar productivo o bienestar con trabajo o el nuevo bienestar social (productivist welfare, workfare o welfare to work, new welfarism como en Taylor-Gooby), en el bienestar social positivo (positive welfare como en Giddens) o en el bienestar social activo (active welfare, como en Vandenbroucke). Frecuentemente se lo asocia a los partidos socialdemócratas europeos de los años noventa, en especial con la “tercera vía” y su propuesta de un “estado de bienestar activo” (active welfare state), que pretende promover la reducción de los riesgos sociales mediante la educación y la capacitación, con el objetivo de transformar a los ciudadanos de receptores pasivos de beneficios sociales en personas independientes, activas, coproductoras de su propia seguridad. Ver Peter TaylorGooby, “The Silver Age of the Welfare State: Resilience and Contigency”, presentado en Hellenic Social Policy Association Inaugural Conference, 10-13 de mayo de 2001, Democritus University of Thrace; Id. “Convergence and Divergence in European Welfare States”, en Roger Jowell, John Curtice, Lindsay Brook y Alsion Park (eds.), European Social Attitudes: the 3rd ISSP Report, London, SCPR/Ashgate, 1998.

4 Amartya Sen, Development as Freedom, New York, Alfred. A. Knopf, 1999.

5 Gosta Esping-Andersen, Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Cambridge, 1990.

6 G. Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford, Oxford University Press, 1999, p. 35.

7 Ian Gough, “Welfare Regimes: on Adapting the Framework to Developing Countries”, Global Social Policy Program, Working Paper 1, University of Bath, 1999 (www.bath.ac.uk/Faculties/ HumSocSci/IFIPA/GSP).

8 Diane Sainsbury, “Gender and Social-Democratic Welfare State”, en D. Sainsbury (ed.), Gender and Welfare State Regimes, Oxford, Oxford University Press, 1999.

9 Ann Schola Orloff, “Gender and the Welfare State”, en Annual Review of Sociology, n. 22, pp. 51-70, 1996; G. Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, cit.

10 G. Esping-Andersen, Three Worlds of Welfare Capitalism, cit.; Id., Social Foundations of Postindustrial Economies, cit.; I. Gough, op. cit.

11 Francis Castles (ed.), Families of Nations: Patterns of Public Policy in Western Democracies, Aldershot, Dartmouth, 1993; D. Sainsbury, op. cit.; Sylvia Walby, “From Gendered Welfare State to Gender Regimes: National Differences, Convergence or Re-structuring?”, documento presentado en el Gender and Society Group, Stockholm University, enero de 2001 1

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(www.sociology.su.se/cgs/Walbypaper.doc).

12 G. Esping-Andersen, Three Worlds of Welfare Capitalism, cit.; Id., Social Foundations of Postindustrial Economies, cit.; Paul Pierson, Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment, Cambridge, Cambridge University Press, 1994; I. Gough, “Welfare State in East Asia and Europe”, ponencia presentada en la sesión Toward the new social policy agenda, Annual World Bank Conference on Development Economics Europe, París, 27 de junio de 2000; Christopher Pierson, “Late Industrialisers and the Development of the Welfare State”, UNRISD, Background paper for the Project “Social Policy in a Development Context”, Genève, 2003; Charles Sabel y Jonathan Zeitlin, “Active Welfare, Experimental Governance, Pragmatic Constitutionalism: the New Transformation of Europe”, borrador presentado en la Conferencia internacional de la presidencia griega de la Unión Europea, The Modernisation of the European Social Model & EU Policies and Instruments, Ioannina, Greece, 21-22 de mayo de 2003.

13 Dos son los argumentos más frecuentemente utilizados por quienes postulan la imposibilidad de “aplicar” o usar los paradigmas de bienestar social en situaciones distintas a las originales: la especificidad y el desarrollo insuficiente. El argumento de la especificidad o del “excepcionalismo” apunta a las irreducibles particularidades de las situaciones históricas a las cuales se objeta la aplicación de los conceptos y a las características de los puntos de partida de las democracias industriales occidentales que no se pueden reproducir. En el caso de los regímenes de bienestar, no es raro invocar categorías descriptivas, casi siempre de escaso poder analítico, entre las cuales se pueden citar las categorías de “dualidad” o “casos mixtos”, destinadas a caracterizar países o grupos de países que, se supone, presentan simultáneamente características de dos o más clases originales.

14 Para referencias bibliográficas vinculadas a estos estudios ver S. M. Draibe y M. Riesco, “Estado de bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: algunas lecciones de la literatura contemporánea”, cit.

15 El “familismo” indica el papel de la familia en la búsqueda de bienestar para sus miembros mediante transferencias intrafamiliares materiales y no materiales, especialmente el cuidado prestado por las mujeres.

16 Para referencias bibliográficas vinculadas a estos estudios ver S. M. Draibe y M. Riesco, “Estado de bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: algunas lecciones de la literatura contemporánea”, cit.

17 Ver Göran Therborn, European Modernity and Beyond. The Trajectory of European Societies, 1945-2000, London, Sage Publications Ltd., 1995.

18 Referencias bibliográficas vinculadas pueden encontrarse en S. M. Draibe y M. Riesco, cit., p. 34.

19 Las leyes matrimoniales, la política familiar y las instituciones de la política social tienen efectos en la situación de la mujer y en las relaciones y roles de género, pero los efectos del estado sobre la emancipación femenina son negativos y positivos, no como lo quería la visión simplista y negativa de la primera ola de estudios feministas.

20 La tensión (el Wollstonecraft’s Dilemma) se expresaría en que la mujer se igualaría al hombre como ciudadana plena, lo que de hecho no puede lograr en las estructuras patriarcales de la familia y bajo la norma salarial “masculina”, o sigue a cargo del trabajo doméstico, que no cuenta para la ciudadanía y además la mantiene marginada del mercado de trabajo.

21 Ver G. Therborn, Between Sex and Power. Family in the World, 1900-2000, London, Routledge, 2004; Id.,“Familias en el mundo historia y futuro en el umbral del Siglo XXI”, paper presentado en la reunión de expertos Cambio de las familias en el marco de las transformaciones globales: necesidad de políticas públicas eficaces, Santiago, CEPAL, octubre de 2004; Id., Between Sex and Power. The family in the world of the 20th Century, artículo presentado en el Yale Colloquium on Comparative Social Research, 24 de octubre de 2002.

22 Para la identificación de los sistemas y subsistemas, el autor ha considerado tres criterios: el poder familiar interno (el patriarcado

y sus variaciones); la regulación del orden sexual (el matrimonio, la cohabitación y los límites entre sexualidad marital y no marital) y los criterios referidos a la procreación.

23 El autor identifica cuatro factores principales que han impulsado la modernización de los sistemas familiares en el último siglo: la secularización; la educación, en especial de las mujeres; la disponibilidad de contraceptivos baratos y eventos políticos relevantes (revoluciones, reformas u otros) que alteran la relación estado/familia.

24 El tratamiento más detallado del tema se encuentra en S. M. Draibe y M. Riesco, Introduction y Chapter 1 en M. Riesco (ed.), cit.

25 En las colonias y, más tarde, frente a los sistemas criollos que contribuyó a crear, el sistema familiar patriarcal del blanco colonizador europeo ha tendido, según el autor, a hacerse más rígido, extendiendo su existencia conservadora más allá de la vigencia, en Europa, de las normas códigos napoleónicos dominación masculina y obediencia de la mujer.

26 G. Therborn, “Familias en el mundo historia y futuro en el umbral del Siglo XXI”, cit.

27 Ibidem.

28 En los países de modernización temprana, Uruguay y Argentina, por ejemplo, las fuertísimas olas migratorias europeas van a ocupar y poblar territorios vacíos, pasando a definir allí -y de manera casi exclusiva, o sea, sin la competencia de antiguos colonos, menos aún de sociedades indígenas, por otra parte absolutamente diezmadaslas estructuras, las normas y el “modus vivendi” de las familias urbanas de las nuevas grandes ciudades de Buenos Aires y Montevideo.

Y obviamente lo hicieron según las “normas” europea o asiática contemporáneas de la cuales han sido portadores.

29 Recuérdese que la región cuenta con tradición de excelencia en el campo de los estudios demográficos, capitaneados por CELADE (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía de la CEPAL), que durante este período estudiaron los cambios de magnitud en los comportamientos reproductivos y en las estructuras familiares y las fuertes diferencias que separan a los países en relación a los niveles e intensidad de las transformaciones.

30 M. Riesco, cit.

31 Las campañas por la desestatización y privatización de las grandes empresas estatales comenzaron en algunos países (por ejemplo, Brasil) antes de la implementación del paradigma neoliberal.

32 En muchos países, como en Brasil, por ejemplo, la producción privada de servicios sociales de calidad, especialmente en educación y salud, comenzó bajo los gobiernos militares, aun bajo el período desarrollista, bastante estimulados por su modelo de desarrollo.

33 Además de los cambios demográficos y la aceleración de la urbanización, la literatura se refiere especialmente a los movimientos de desindustrialización, de crecimiento de los servicios y del sector primario de exportación (sector minero y agroindustria).

34 Si bien reconocen que, aun en una situación internacional favorable como la actual, las tasas de crecimiento, desempleo, pobreza y desigualdad presentan comportamientos más positivos, los estudios no dejan de señalar la incapacidad de la región para retomar sus patrones históricos de crecimiento (con excepción, tal vez, de Chile), así como sus falencias para terminar con la pobreza y reducir sustancialmente la desigualdad y el desempleo.

35 A través de procesos tales como la entrada masiva de mujeres al mercado laboral, la reducción de los puestos de trabajo industriales y de las empresas estatales, el crecimiento de los servicios, de la subcontratación y del outsourcing, y el aumento de la precarización y creciente informalidad del trabajo.

36 S. M. Draibe, “America Latina: o sistema de proteçao social na década da crise das reformas”, en Cadernos de pesquisa, n. 30, NEPP/UNICAMP, Campinas, Brasil, 1995.

37 S. M. Draibe, “A política social do governo FHC e o sistema de proteção social”, en B. Sallum (ed), Revista Tempo Social, vol. 15, n.

2, noviembre de 2003, Dossiêr Fernando Henrique Cardoso (19992002), Universidade de São Paulo.

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¿Europa social?

Cómo influyen el trabajo y el cuidado familiar en las relaciones de género Por Christiane Lemke

P

ocos años atrás, el semanario The Economist publicó un número sobre el futuro del modelo social europeo. En la portada mostraba a una mujer con múltiples brazos que cargaba un bebe, cocinaba, escribía en un teclado y, al mismo tiempo, limpiaba. Se la veía muy estresada, con su cabello despeinado y sus ojos desorbitados. El título era “Trabaje más, tenga más bebés. Cómo resolver la crisis de los sistemas sociales europeos”1. El número trataba sobre los principales desafíos que enfrentaban los sistemas de bienestar europeos, incluyendo el envejecimiento de la población, el alto desempleo y la caída en las tasas de natalidad. La solución a estos problemas, al menos aquella sugerida en la portada, implicaba que la mujer debía cargar con el peso. Es sorprendente que ideas tales como la justicia social o la igualdad de géneros estuvieran ausentes entre estas imágenes.

Por supuesto, esta afirmación es irónica; pero cuando pensamos en el debate actual sobre las reformas de los estados de bienestar, queda claro que éstas suponen la renegociación del rol de los géneros así como también repensar las amenazas a la igualdad de género.

A lo largo de toda Europa, la combinación de trabajo y familia, así como la necesidad de cambiar los arreglos de género tradicionales están en el centro de los debates sobre el futuro de nuestros sistemas sociales. Este es un discurso que no sólo trata la cuestión de la igualdad de las mujeres, sino cómo reconstruir los estados de bienestar en Europa frente a nuevos desafíos y difíciles opciones políticas. ¿Cómo deberían reaccionar los estados y las sociedades frente a mercados laborales cambiantes, a la creciente necesidad de cuidado de los ancianos y a las demandas por servicios de cuidado de niños que sean de calidad?

Por más de un siglo, los estados de bienestar se han desarrollado en Europa y otras partes del mundo. Históricamente, las políticas sociales servían para proteger a los trabajadores varones de penurias tales como la incapacidad y el desempleo durante el acelerado proceso de industrialización; mientras que el apoyo social para las mujeres (y los niños) estaba basado en el trabajo asalariado de los hombres o, en el caso de su muerte o incapacidad, en esquemas de aseguración.

Los estados de bienestar modernos descansaban en el supuesto del hombre-trabajador-proveedor de ingresos. El hombre jefe de familia sería retribuido con un salario familiar suficiente para sustentar a los niños y a una mujer-y-madre-tiempo completo, que realizaría las tareas domésticas sin ser retribuida por ello. El género se volvió un factor importante (y generalmente discriminatorio) en la institucionalización de los programas sociales. Los derechos y entitlements están principalmente basados en el ingreso, típicamente los ingresos de un varón para el grupo familiar. En los estados en los que el apoyo para las madres estaba garantizado, los programas contaban, por lo general, con menos fondos y estaban frecuentemente basados en conceptos tradicionales sobre el rol de las mujeres.

Un mercado de trabajo cambiante, el aumento de la inestabilidad laboral y salarios que por sí solos son insuficientes para dar sustento a una familia, en combinación con las transformaciones en el significado y la práctica de la vida familiar, han socavado la concep-

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ción original de la asistencia del estado de bienestar. Un doble ingreso es necesario para mantener un estándar de vida decente y mucha gente ya no prefiere el modelo tradicional hombre-sostén de familia/ mujer-ama de casa, como no sólo demuestran las crecientes tasas de empleo femenino, sino también las mujeres jóvenes y bien calificadas que cambian sus perspectivas de vida. Además, en la actualidad, las familias son más heterogéneas y las sociedades están cambiando rápidamente debido a la creciente diversidad y migración, a los cambios demográficos y a las economías globalizadas.

El análisis comparativo de los estados de bienestar ha agrupado a distintos países de acuerdo con el rango y alcance de los derechos de bienestar garantizados a los ciudadanos. En uno de los trabajos más influyentes, Gösta Esping-Andersen distingue “tres mundos” del capitalismo de bienestar: liberal, conservador/corporativo y socialdemócrata2. Focalizando la atención sobre la cuestión de hasta qué punto los estados de bienestar permiten a sus ciudadanos llevar una vida económica y socialmente placentera independiente del mercado, establece grupos de estados de bienestar de acuerdo a la “des-mercantilización” (de-commodification, acotando el significado de “mercancía” o apoyándose en el salario laboral). La desmercantilización es más alta en el caso del régimen socialdemócrata (por ejemplo, Suecia o Noruega), mientras que, por su parte, el régimen de bienestar liberal (por ejemplo, Estados Unidos, Canadá o el Reino Unido) descansa fuertemente en mecanismos de mercado tales como los esquemas privados de seguros de salud, pensiones y educación.

El régimen conservador (por ejemplo, Austria, Alemania o Francia) se ubica en un punto intermedio, dando más apoyo a algunos grupos de la sociedad que a otros, basándose en el corporativismo y en un rol más importante de la iglesia. Recientemente, algunos especialistas han agregado otro grupo de países que se encuentran en el sur de Europa y que cuentan con un apoyo más bien débil al bienestar por parte del estado (“Latin Rim”).

En los últimos años, los análisis sensibles al tema del género han cuestionado los supuestos normativos subyacentes a las provisiones de los estados de bienestar modernos, así como también las políticas redistributivas basadas en el trabajo, las necesidades y los entitlement. El foco en la “des-mercantilización” es desacertado, ya que no considera las actividades sociales que van más allá del empleo basado en el mercado (típicamente masculinas), presta una atención secundaria a las familias y otros sistemas sociales, excluye las relaciones de poder entre mujeres y hombres, y no toma en cuenta los distintos riesgos que mujeres y hombres encuentran normalmente al empobrecer. Muchos autores favorables a un enfoque sensible a las cuestiones de género han argumentado que la relación entre el estado de bienestar y el trabajo asalariado no debería estar analíticamente divorciada de su relación con la organización de los trabajos de cuidado3 y reproductivo, en buena medida realizados por mujeres, pero no reconocidos del mismo modo que el salario de los hombres como base para los derechos y beneficios de los regímenes

de bienestar4. Central para el discurso sobre género y estados de bienestar es el desafío al modelo orientado al mercado, que considera al hombre como sostén de la familia; la idea central de esta literatura crítica es que las políticas de bienestar deberían basarse en la ciudadanía social y los derechos sociales.

La investigadora social británica Jane Lewis señala acertadamente que hay muchas formas de construir tipologías de regímenes de bienestar. Una forma alternativa, por ejemplo, es analizar “regímenes de cuidado”, como las condiciones bajo las que la gente se involucra en el trabajo familiar y de cuidado5. Esto cambiaría el foco e incluiría las provisiones del bienestar por parte de las familias que no son retribuidas, así como también el trabajo social voluntario y las organizaciones de la sociedad civil. Hasta ahora, sin embargo, el empleo asalariado, o el trabajo, constituye la lógica principal para recibir la asistencia de la seguridad social y beneficios sociales. Los miembros de la sociedad civil que no están empleados o que trabajan en modelos de empleo irregulares -en su mayoría, típicamente mujeres-, obtienen sus beneficios en base a la necesidad -por ejemplo, bajo la forma de asistencia social para prevenir la pobreza extrema- o indirectamente del empleo asalariado de sus maridos. Desde una perspectiva de género, sin embargo, es útil trascender esta noción estrecha de derechos sociales y basarlos en la noción más abarcadora de ciudadanía social. Ésta se construye alrededor de los derechos sociales y denota un enfoque sensible al género que comprende una visión universal de la ciudadanía, antes que la atribución de roles y diferentes funciones para el hombre y la mujer; una perspectiva que ya no se considera legítima a la luz de la justicia social y la igualdad de género.

Los arreglos de la política social pueden beneficiar y apoyar a las mujeres, pero también pueden producir y prolongar la dependencia del hombre-sostén económico, volviendo más difíciles las reformas y una mayor igualdad entre ambos sexos. La investigación comparativa sobre los países europeos hace una distinción entre modelos

“débiles” y “fuertes” de hombres-sostén económico, dependiendo de los derechos sociales que las mujeres tienen como derechos propios y de hasta qué punto trabajar y tener hijos está estimulado públicamente.

Un modelo hombre-sostén económico fuerte (como, por ejemplo, el alemán) inhibiría la igualdad de oportunidades y el acceso al empleo asalariado, mientras que un modelo débil estimularía una mayor igualdad. Este es, por ejemplo, el caso de los países escandinavos. Sin embargo, aun en los países más igualitarios del norte de Europa, las mujeres todavía realizan gran parte de los trabajos de cuidado en los hogares y pocas veces prosperan en carreras de administración, negocios o en las universidades.

Recientes trabajos académicos sobre la conexión entre el trabajo de las mujeres y los estados de bienestar han contribuido a reflejar las relaciones multidimensionales

entre los distintos tipos de trabajo, el acceso de las mujeres a los beneficios del bienestar y las dimensiones de género de los estados de bienestar que se derivan de las múltiples actividades sociales que son importantes para la ciudadanía social6. Re-conceptualizar la ciudadanía social implica, sobre todo, una redefinición de “trabajo” que abarca esferas y tipos de actividades sociales que no solo están basadas en el trabajo asalariado, sino que se encuentran típicamente en la sociedad civil y en la familia, incluyendo, por lo tanto, actividades sociales que no pueden ser cuantificadas fácilmente en términos de valores monetarios o “ingreso”, tales como el apoyo voluntario cívico, el trabajo doméstico, el trabajo de cuidado en distintas instituciones sociales y actividades en la sociedad civil. Estas actividades son típicamente realizadas por mujeres.

La división del trabajo en el grupo fami-

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En la actualidad, muchas veces las mujeres combinan el trabajo lucrativo con la provisión de cuidados; como esto plantea grandes dificultades y deja a las mujeres expuestas a la sobrecarga, a la marginalización social y a la pobreza, especialmente en la extensa lista de casos en los que el tradicional modelo “hombre-sostén económico” ya no puede ser aplicado, cambiar las instituciones de la sociedad, incluso la familia, para desarrollar un modelo “cuidado universal”, brindaría más justicia social. liar y la división de las responsabilidades de cuidado han sido por mucho tiempo cruciales en el discurso sobre la igualdad. Con la erosión de los modelos estándares de empleo y de los límites entre el empleo asalariado, voluntario y de cuidado, los arreglos de trabajos de cuidado reciben mayor atención. El empleo asalariado es sólo una de las áreas de trabajo. Otras incluyen el cuidado de los niños, el trabajo de ama de casa y (en la mayor parte de los casos) el trabajo no retribuido de cuidado en casa. Como señala Jane Jenson, “who cares”7 se vuelve una cuestión crucial en todas las sociedades occidentales. Aproximadamente un tercio de los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea8, por ejemplo, están involucrados en el cuidado de los ancianos o personas discapacitadas, ya sea en su propia casa o en centros de atención9. No sólo el cuidado de niños, sino también el envejecimiento de la población requieren nuevas modalidades de política. El hecho de que en todas las sociedades que conocemos en el mundo occidental sea la mujer la que desempeña la mayor parte de los trabajos de cuidado es una causa de desigualdad de oportunidades en lo que se refiere a garantizar ingresos y mantener un estándar de vida decente. Otra causa de dificultad para combinar trabajo asalariado y trabajo familiar o servicios de cuidado es el bajo valor y escasa prioridad política que se atribuye a este último. Aquellos que trabajan fuera de casa deberían contar con un servicio de cuidado de niños que sea de calidad. Sin embargo, quienes ofrecen este servicio muchas veces trabajan en posiciones infravaloradas o precarias.

El cientista social Günter Schmid10 sugirió recientemente conceptualizar la paternidad como un “riesgo” compartido. Desplazarse del empleo asalariado a un servicio de cuidado y familiar (no asalariado), ya sea de manera permanente o temporaria, plantea un riesgo en términos de ingreso, seguridad social y jubilaciones. En una “revolución silenciosa”, las mujeres están cruzando aceleradamente el límite entre el trabajo familiar no retribuido y el empleo asalariado en el mercado laboral. Esta tendencia se refleja en las crecientes tasas de participación femenina en la fuerza de trabajo y en la reducción de la brecha entre la participación masculina y femenina en dicha fuerza.

Señala, por ejemplo, que en Suecia la brecha se redujo de un 12% en los años setenta a menos de 5% a mediados de los noventa, pero que ahora permanece casi constante. En Estados Unidos, un estudio basado en la American Time Use Survey observa que el tiempo promedio que las madres pasan haciendo trabajos rentados pasó de 9 horas semanales en 1965 a casi 26 horas en 1995. El tiempo dedicado a las tareas domésticas cayó de 32 a 19 horas y luego se mantuvo estancado. Los padres aumentaron el tiempo que pasan con sus hijos de 4,2 horas por semana en 1995 a 7 en 2003, pero, al mismo tiempo, aumentaron el total del empleo asalariado desde 39,5 a 42,9 horas. Sin embargo, aunque los hombres participen cada vez más el trabajo familiar no rentado está poco desarrollado. Un indicador es la amplia brecha que persiste entre hombres y mujeres respecto a los trabajos a tiempo parcial. En la Unión Europea de 15 países, por ejemplo, la proporción de hombres en este rubro aumentó de 4,2% en 1992 a solo 6,6% en 2002, comparándolo con el aumento desde un 28,8% a un 33,5% para las mujeres.

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¿Por qué estos desequilibrios? Schmid sostiene que la revolución silenciosa no ha estado acompañada por las innovaciones sociales correspondientes que permitan la gestión satisfactoria de los riesgos vinculados a las fronteras entre el trabajo familiar y el mundo del mercado laboral. Las mujeres que combinan a lo largo de su vida trabajo remunerado y no remunerado todavía son castigadas en términos de ingresos, seguridad social y desarrollo profesional; los hombres no reciben incentivos económicos y sociales adecuados que los estimulen a colaborar con las mujeres en las responsabilidades familiares11. Una parte de la solución para incentivar la distribución de este riesgo (risk-sharing) es utilizar mecanismos de mercado (marketisation): que el mercado o el estado provean servicios domésticos que originalmente no son retribuidos; la otra parte es combinar el trabajo asalariado y no asalariado. Ambas “soluciones”, sin embargo, implican riesgos de carreras volátiles y precarias que, tal como demuestra la investigación empírica, todavía son principalmente soportados por mujeres. En términos de los arreglos del estado de bienestar nacional, las innovaciones institucionales para la distribución de riesgos relacionados con la formación de familias con niños debería ser un aspecto destacado en los actuales debates sobre su reforma. Este enfoque clarificaría las elecciones que la gente hace en base a esquemas de interpretación y en el contexto de nuevos arreglos institucionales.

La necesidad de reevaluar el trabajo de cuidado no solo es abordada en conceptos recientes orientados a las reformas, sino también en (utópicas) ideas sobre la reforma social. Basado en el supuesto de que el trabajo de cuidado es crucial para el bienestar de la sociedad y un elemento clave para su provisión, la filósofa política Nancy Fraser, por ejemplo, sugiere en su (utópico) experimento mental, que el nuevo modelo para la sociedad debería “inducir a los hombres a transformarse más en lo que actualmente son la mayor parte de las mujeres, a saber, personas que hacen trabajos de cuidado básicos”12. El objetivo sería hacer que el modelo de vida femenino sea “la norma” para todos. En la actualidad, muchas veces las mujeres combinan el trabajo lucrativo con la provisión de cuidados; como esto plantea grandes dificultades y deja a las mujeres expuestas a la sobrecarga, a la marginalización social y a la pobreza, especialmente en la extensa lista de casos en los que el tradicional modelo “hombre-sostén económico” ya no puede ser aplicado, cambiar las instituciones de la sociedad, incluso la familia, para desarrollar un modelo “cuidado universal”13, brindaría más justicia social.

En términos de reformas, la literatura comparativa sobre el estado de bienestar ofrece una interpretación más bien escéptica. El concepto de “path-dependency”, desarrollado por Paul Pierson y otros, se refiere a la construcción histórica de los programas de bienestar y modalidades de redistribución. Una vez que un tipo particular de régimen de bienestar es institucionalizado, se hace muy difícil cambiar el modelo general de redistribución. La “rigidez” de las instituciones está bien documentada en la investigación comparada sobre una amplia variedad de temas sociales que incluye la política social, am-

Históricamente, las políticas sociales servían para proteger a los trabajadores varones de penurias tales como la incapacidad y el desempleo durante el acelerado proceso de industrialización; mientras que el apoyo social para las mujeres (y los niños) estaba basado en el trabajo asalariado de los hombres o, en el caso de su muerte o incapacidad, en esquemas de aseguración. biental y laboral. Sólo recientemente los trabajos de cuidado han sido introducidos en el debate comparativo sobre el estado de bienestar, cuestionando la casi clásica distinción de los “tres mundos del capitalismo de bienestar” presentada por Esping-Andersen. Esta literatura sugiere otro criterio para agrupar “regímenes de bienestar”14.

Desde la perspectiva de los “regímenes de cuidado” -por ejemplo, las condiciones bajo las cuales la gente se ocupa de los trabajos familiares y de cuidado- el nexo estado-mercado-familia es igualmente crucial, pero encontramos muchas maneras distintas de establecer los trabajos de cuidado. Dentro de la misma clasificación los estados pueden, por ejemplo, ofrecer un servicio de cuidado de niños de amplio alcance, como en el caso de Francia, o depender principalmente de arreglos familiares, como en el de Alemania. Pero mientras que el trabajo retribuido por fuera de la familia constituye la base social más importante para los derechos sociales y entitlements, los trabajos de cuidado en el ámbito familiar o privado están subvalorados.

Las políticas de los Estados miembros de la Unión Europea dirigidas a la reconciliación del trabajo y la vida familiar difieren notablemente. En el proceso de remodelar la combinación entre estado, mercado y sociedad, la política social se convirtió en un área política altamente criticada en todos los Estados miembros. Aun en los países escandinavos, donde el concepto de bienestar universal se encuentra más afianzado, las políticas de reforma de los años noventa llevaron a descentralizar y reducir el concepto integral de política social. La reciente incorporación de países de Europa Oriental con estados de bienestar fragmentados fue testigo de la más turbulenta reestructuración, pasando de sus viejos sistemas (comunistas) estado-céntricos a sistemas más liberales orientados al mercado15. Los costos sociales de implementar economías de mercado fueron en muchos casos “privatizados”. En estos países en transición, las mujeres fueron involucradas en una proporción mucho mayor a la de los hombres en hacer frente a los costos sociales de la transformación económica, asegurar la supervivencia de la familia, luchar contra la pobreza y la exclusión social, así como también contra la nueva discriminación en el lugar de trabajo16.

Un caso interesante es el de Alemania, donde la unificación supuso, en 1990, la fusión de dos arreglos de posguerra totalmente distintos sobre la cuestión de género. Mientras que Alemania Occidental siguió el tradicional modelo hombre-sostén de familia, la trayectoria de Alemania Oriental fue muy diferente, ya que el estado promovió el trabajo femenino y ofreció facilidades para el cuidado de los niños. En general, los salarios eran bajos y todavía había una estructura laboral segregada, pero las mujeres podían obtener sus (modestos) derechos y beneficios de bienestar de su propio trabajo.

La tasa de empleo de las mujeres creció sostenidamente, y con un 83% de las mujeres trabajando fuera de su casa poco antes de la unificación, el país se ubicaba entre los primeros en términos de empleo femenino (en Alemania Occidental el porcentaje era del 57%); en promedio, las mujeres contribuían con el 40% del ingreso familiar (Alemania Occidental: 18%); sin embargo, en general, las mujeres aceptaban posiciones que se encontraban por debajo de su

nivel de calificación. Como consecuencia de las políticas sociales implementadas a mediados de los años setenta, que tenían por objeto reconciliar el trabajo y la familia, en Alemania Oriental disminuyó la dependencia de los hombres por parte de las mujeres, tal como ilustran las elevadas tasas de divorcio y el número creciente de niños extramatrimoniales (aproximadamente uno tercio del total). Lo que ha sucedido luego de la unificación es un caso interesante de combinación y ajuste institucional y cultural. A pesar de que en la parte oriental de Alemania las mujeres todavía mantienen altos niveles de empleo, la tasa de natalidad -comparativamente más elevada- disminuyó significativamente durante los últimos quince años. Por lo tanto, en la Alemania unificada, la política pública se ha reorientado para tratar la caída de las tasas de natalidad y las políticas sociales, por su parte, buscan enfrentar el reto que supone combinar trabajo y familia para los padres jóvenes.

Un informe recientemente publicado por la Unión Europea17 señala que los modelos de familia están cambiando significativamente. Las tendencias demográficas son un aspecto importante de este cambio; el cambio poblacional ha sido afectado por el bajo nivel de fertilidad, un generalizado crecimiento sostenido de la longevidad y un mayor nivel de inmigración en la Unión Europea. Como resultado, el tejido social y económico de las sociedades europeas está experimentando cambios profundos que afectan los arreglos correspondientes al estado de bienestar. Las mujeres están trabajando fuera de casa como nunca antes. Por lo tanto, hay una creciente necesidad de servicios sociales públicos, incluyendo el cuidado de los niños y de los ancianos, aunque las familias sigan siendo un proveedor importante de servicios sociales. El rol de hombres también está experimentando cambios significativos; en algunos países europeos se verifica una participación decreciente de los hombres en la fuerza de trabajo -lo que supone un desafío para el tradicional modelo “hombre-sostén de familia”- y el empleo es menos seguro.

En marzo de 2006, la Unión Europea adoptó un “Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres 2006-2010”18, en el que el concepto de reconciliación entre trabajo y familia se destaca entre los distintos rasgos para promover la igualdad. El capítulo 2, “Conciliar la actividad laboral con la vida privada y familiar”, delinea más específicamente tres instrumentos: arreglos laborales flexibles tanto para hombres como para mujeres; aumento en los trabajos de cuidado; y mejores políticas de conciliación tanto para hombres como para mujeres. Hasta el momento, pocos hombres toman licencias por paternidad o tienen trabajos a tiempo parcial (7,4% comparado con un 32,6%) y, de este modo, las mujeres cargan con los mayores riesgos de desventajas en el mercado laboral. Los trabajos de cuidado han crecido, pero en la mayor parte de los países europeos es un mercado sumamente irregular. Los estados necesitarían un paquete de políticas públicas y privadas para contrarrestar la actual situación, en la que el riesgo se comparte de manera desigual.

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Notas Traducción propia. Título original “Work longer, have more babies.

How to solve the crisis of Europe’s social systems” (Nota del Coordinador Editorial, N.C.E.).

2 Gösta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton, Princeton University Press, 1990.

3 En el artículo, originalmente escrito en inglés, la autora utiliza la expresión “care-work” que en la versión en español ha sido traducida como “trabajos de cuidado” (N. C. E.).

4 Ver Nancy Fraser, “After the Family Wage. A Postindustrial Thought Experiment”, en Id., Justice Interruptus: Critical Reflections on the “Postsocialist” Condition, New York-London, Routledge, 1997, pp.

41-66; Mary Langan e Ilona Ostner, “Gender and Welfare: Towards a Comparative Framework”, en Graham Room (ed.), Towards a European Welfare State, Bristol, School for Advanced Urban Studies, 1991; Ann Orloff “Gender and the Social Rights of Citizenship: The Comparative Analysis of Gender Relations and Welfare States”, en American Sociological Review, A. 58, n. 3, 1993, pp. 303-28.

5 Jane Lewis (ed.), “Introduction: Family policies and the role of the family”, in Comparing Social Welfare Systems in Southern Europe, Florence Conference, Vol. 3 (France-Southern Europe), Paris, Mission de la Recherche, 1997, pp. 305-314.

6 Regina Becker-Schmidt (ed.), Gender and Work in Transition.

Globalization in Western, Middle and Eastern Europe, Opladen, Leske and Budrich, 2002; N. Fraser, op. cit.

7 La expresión “who cares” es utilizada por la autora como un juego de palabras con el término “care” usada en la oración precedente y aquí traducido como cuidado (N.C.E.).

8 Sólo se consideran los quince Estados miembros anteriores a la última ampliación de mayo de 2004.

9 Jane Jenson, “Gender equality must be at the heart of any European social model”, en Progressive Politics, Vol 4.3, 2005; Jens Alber, Jan Delhey, Wolfgang Keck, Ricarda Nauenburg, et. al., Quality of Life in Europe, Dublin, 2004 (http://ceses.cuni.cz/english/courses/ 03a_esp.pdf).

10 Günter Schmid, “Crossing Gender Borders on the Labor Market: On the Innovative Potential of Sharing Parental Risks”, en Ariane Berthoin Antal y Sigrid Quack (eds.), GrenzüberschreitungenGrenzziehungen. Implikationen für Innovation und Identität, Festschrift für Hedwig Rudolph, Berlin, Sigma, 2006, pp. 157-180.

11 Riesgos del mercado laboral vinculados a la paternidad desplegados a lo largo de tres líneas: riesgo del capital humano; riesgos relacionados con formas de empleo no estandarizadas; riesgos relacionados con capacidades de ingreso limitadas en el transcurso de la vida. Ver G. Schmid, op. cit..

12 Traducción propia (N.C.E.); N. Fraser, op. cit., p. 60.

13 N. Fraser, op. cit.

14 Ver J. Jenson, op. cit.; J. Lewis, op. cit.; Angelika Von Wahl, “Geschlecht und Arbeitsmarkt. Gleichstellungspolitik in den USA und der Bundesrepublik”, en Prokla A. 25, n. 2, junio 1995, pp. 221–34.

15 Christiane Lemke, “Work, Welfare States, and Social Policies,” e-learning unit (CD), University of Hannover 2006.

16 R. Becker-Schmidt, op. cit.

17 European Commission, The Social Situation in the European Union, 2004 (www.eds-destatis.de/downloads/publ/en3_soziale_lage_04.pdf).

18 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, “Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres 2006-2010”, SEC(2006) 275 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0092:ES:NOT).

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El derrumbe de un mito. Las reformas de los sistemas privatizados de previsión y educación en Chile1 Por Manuel Riesco

A

mediados de 1995, millones de televidentes de CNN en español quedaron atónitos. En un debate transmitido en vivo, los cuatro candidatos presidenciales chilenos coincidían en la necesidad de reformar profundamente el sistema previsional. No era para menos.

A lo largo de un cuarto de siglo, el mismo había sido proclamado por todo el mundo como un rotundo éxito que había que imitar. Más aún, no pocos países habían reformado sus propios sistemas siguiendo en parte el modelo chileno. A principios de 2006, no bien transcurridos tres meses del gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet e iniciado el proceso de reforma prometido, un millón de estudiantes secundarios se lanzaba a las calles y tomaba sus colegios, exigiendo hacer lo propio con el sistema educacional privatizado.

¿Qué había fallado? Al cabo de más de dos décadas, la privatización de los servicios públicos sociales en Chile ha remitido sus beneficios a los mercados financieros, los prestadores privados y una exigua minoría de altos ingresos -con no pocos problemas aun para estos últimos- y ha significado un elevado costo para el fisco. Al mismo tiempo, la “focalización” de un reducido gasto público social en los más indigentes ha permitido aliviar en algo su situación, pero ésta continúa siendo “atroz” y los recursos no alcanzan sino para muy pocos, según la expresión de un ex-ministro de Hacienda.

Mientras tanto, la mayoría de la población, incluyendo las masivas clases medias asalariadas emergentes, ha quedado desprotegida y se ha visto obligada a incrementar fuertemente sus gastos en la flore-

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En el caso chileno, el período desarrollista culmina de manera revolucionaria. En pocos años introduce transformaciones radicales e irreversibles en la vieja estructura agraria, al tiempo que recupera la renta de los recursos naturales -hasta entonces en manos del capital extranjero- y logra avances espectaculares en la nutrición, salud y educación de la población. Dichos logros históricos constituyen la verdadera base del dinamismo posterior de la economía chilena.

ciente industria privada de servicios sociales, al mismo tiempo que la indiscriminada apertura del país a la globalización hacía más precarios sus empleos e insegura su condición general.

La reforma previsional El sistema previsional es un buen ejemplo de lo anterior. De acuerdo a estudios gubernamentales, dos de cada tres afiliados al sistema -que es obligatorio para quienes accedieron a la fuerza de trabajo a partir de 1982- nunca van a acumular los fondos requeridos para financiar siquiera una pensión mínima, actualmente en US$ 150 mensuales. La garantía estatal respectiva es asimismo ineficaz, puesto que la mayor parte de quienes la requieren no cumplen con el requisito de haber cotizado veinte años. De modo que más de la mitad de los afiliados a las administradoras de fondos de pensiones (AFP) va a recibir pensiones inferiores a US$ 20 al mes. El estado mantiene una red de protección mínima, consistente en una pensión no contributiva, denominada asistencial, actualmente de US$ 80 al mes, para acceder a la cual, sin embargo, es necesario demostrar indigencia y, aun así, a veces esperar años para recibirla. Por otra parte, quienes se jubilan actualmente por AFP perciben pensiones que son, por lo general, menos de la mitad de aquellas percibidas por sus colegas que lograron permanecer en el antiguo sistema de reparto. Las mujeres resultan especialmente perjudicadas, puesto que a igual fondo acumulado, sus pensiones de AFP son inferiores en un tercio o más a las de los varones, en razón de su mayor esperanza de vida.

En cambio, resultan beneficiados con pensiones superiores a la pensión pública tope -actualmente de US$ 1.600 mensuales- quienes han cotizado regularmente por el salario tope y adicionalmente han realizado ahorro previsional voluntario en las AFP, el cual es compensado íntegramente por generosas franquicias tributarias. El costo para el fisco de estas últimas, sin embargo, es equivalente al doble del gasto en pensiones asistenciales y favorece a un número exiguo de los afiliados.

Paralelamente, a partir de la privatización del sistema, el estado ha venido incurriendo en un enorme gasto previsional, cuyo promedio anual ha alcanzado, a lo largo de dos décadas, un 5,5% del PBI y cerca de un 40% del gasto público social. Poco menos de la mitad de dicho monto se destina a las pensiones del sistema antiguo, poco menos de una cuarta parte a pensiones de las fuerzas armadas -el único sector que ha quedado eximido de las pensiones privadas-, otro tanto se traspasa a las AFP en forma de subsidios a quienes se cambiaron desde el antiguo sistema, mientras que el saldo se destina a pensiones asistenciales. Como resultado de ello, todavía el estado otorga pensiones a un 75% de los adultos mayores -en Chile se considera como tales a las mujeres mayores de sesenta años y hombres mayores de sesenta y cinco. Adicionalmente, el estado ha financiado íntegramente las pensiones que las AFP pagan a otro 5% de los adultos mayores. Es decir, actualmente el estado financia todas las pensiones, cuya cobertura es significativa y cuyos montos, siendo modestos, en el caso de las pensiones públicas, son muy superiores

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a aquellos pagados por las AFP, como se ha mencionado. Sin embargo, cada año son menos las personas que se pueden jubilar por el sistema público y un número creciente se ve obligado a depender del nuevo sistema que, por su parte, otorga una protección muy inferior.

Hasta 1981, las cotizaciones previsionales de los trabajadores activos alcanzaban para financiar las pensiones del sistema antiguo y dejaban un excedente significativo. Su volumen total creció todos los años a un ritmo el doble más rápido que el número de adultos mayores, a medida que aumentó el número de asalariados ocupados y el salario promedio. A partir de entonces, sin embargo, este flujo se ha destinado en su mayor parte a préstamos y aportes de capital, cuyos principales destinatarios han sido 12 grandes conglomerados privados nacionales y 8 extranjeros, en los cuales se encuentra invertida más de la mitad del fondo de pensiones. En el caso de los grupos nacionales, los mayores receptores de fondos son asimismo los propietarios de las principales AFP -entre ellos varios grupos españoles, incluyendo el Banco Santander y el BBVA. Otros son grupos que se formaron a raíz de las privatizaciones, incluyendo uno controlado por el yerno del ex dictador Pinochet y otro que es propietario de una de las principales cadenas de diarios del país. Por otra parte, un quinto del total descontado a los salarios se ha destinado a comisiones de las propias AFP y a sus compañías de seguro coligadas, que constituyen un oligopolio en el que las tres mayores controlan más del 70% de los fondos y una sola más del 40%. De esta manera, la privatización del sistema previsional ha resultado en una gigantesca transferencia de recursos de los bolsillos de los trabajadores a las empresas mencionadas que, entre 1990 y 2005, suma el equivalente a la mitad del PBI de este último año. Por otra parte, el mercado financiero y las AFP se han asegurado percibir año tras año un flujo constantemente creciente de recursos, mientras que las pensiones de los afiliados quedan sometidas a los vaivenes de los mismos mercados financieros -en un solo mes, octubre de 1995, por ejemplo, los fondos de pensiones perdieron el equivalente a un año de cotizaciones debido a una mala racha en Wall Street- y sus montos resultan del todo insuficientes, en la abrumadora mayoría de los casos.

El consejo asesor nominado por la Presidenta Bachelet ha reconocido en su informe la incapacidad del sistema privado para otorgar pensiones a la mayoría de la población de menores ingresos y empleos más precarios y ha propuesto establecer una pensión pública básica, no contributiva, sin más requisito que la edad de jubilación2. Ésta debe garantizar a todos al menos el equivalente a la actual pensión mínima, y se superpone con la pensión otorgada por la AFP, de forma decreciente hasta anularse cuando la suma de ambas supere los US$ 380. Dicho beneficio, de implementarse, otorgará seguridad a alrededor de las tres cuartas partes de los actuales afiliados, cuyas pensiones AFP quedarán por debajo de dicho monto. Por otra parte, el nuevo sistema se puede financiar manteniendo hacia el futuro el nivel actual de gasto previsional como proporción del PBI -puesto que las principales partidas del presupuesto actual, relacionadas con el cambio de sistema, se van agotando progresivamente. Por otra

parte, el consejo ha denunciado el elevado costo de administración del sistema y ha propuesto algunas medidas para reducirlo, entre ellas, centralizar aquellas funciones que presentan mayores economías de escala, como recaudación, pago y manejo de cuentas, permitiendo una mayor injerencia del estado en estas funciones.

Sin embargo, el informe referido no aborda el restablecimiento gradual del sistema de reparto, lo cual parece indispensable, por una parte, para reparar lo que se denomina el “daño previsional”, es decir, al menos igualar las pensiones de quienes se jubilan por AFP con los que todavía se jubilan por el antiguo sistema público. Por otra parte, para aminorar la inseguridad actual de las pensiones de AFP, que fluctúan bruscamente siguiendo los vaivenes de las bolsas de comercio y las tasas de interés. Finalmente, tampoco incluye un mecanismo para corregir la discriminación en contra de las mujeres.

Ninguno de estos temas fue abordado por las propuestas de la comisión, excepto recomendar aumentar la edad de jubilación de las mujeres, lo que de inmediato fue rechazado por la propia Presidenta.

De esta manera, la reforma en curso parece, por ahora, estar encaminada a asegurar las pensiones de los sectores de menores ingresos y rebajar en algo los elevados costos que representan las AFP, pero deja todavía sin corregir la insuficiencia e inestabilidad de las pensiones de la clase media asalariada. Por otra parte, mientras el pago de las pensiones continúa principalmente recayendo sobre el estado por muchos años más, las cotizaciones previsionales continúan destinándose, casi íntegramente, a financiar inversiones de grandes conglomerados privados, con el consecuente impacto sobre la distribución del ingreso.

La reforma educacional La crisis educacional actual se origina principalmente en el sostenido desmantelamiento del sistema público de educación, que fue brutal durante la dictadura, pero que ha continuado en forma relativa con posterioridad a la recuperación de la democracia en 1990. Asimismo, la industria educacional privada, creada paralelamente en base a subsidios fiscales y un desproporcionado aumento del gasto de las familias, no ha sido capaz de ofrecer un servicio de calidad al alcance de todos.

En los años que siguieron al golpe de estado de 1973, el gasto público en educación se redujo a la mitad y los salarios del magisterio a la cuarta parte. Los militares intervinieron universidades y colegios, muchas veces reemplazando a sus rectores y directores por oficiales de las fuerzas armadas. Muchos de los mejores profesores fueron exonerados por razones políticas, y no pocos de ellos, así como miles de alumnos, sufrieron las peores formas de represión, siendo detenidos, exiliados y aún asesinados. Se quemaron libros, prohibieron asignaturas, cerraron departamentos y escuelas, y el Instituto Pedagógico, donde se formaban los profesores, fue asimismo expulsado de la Universidad de Chile. Las universidades públicas nacionales fueron diseccionadas en sedes regionales. El sistema nacional de educación se despedazó, repartiendo los colegios y liceos a

los respectivos municipios. Como resultado de todo ello, el número de alumnos matriculados en el conjunto del sistema educacional se redujo durante la primera década de dictadura -es decir, en 1982, en total, había menos alumnos que en 1974-, lo que afectó especialmente a las universidades, donde la reducción alcanzó un 17%. Entre 1981 y 1990, los colegios y liceos públicos perdieron adicionalmente una quinta parte de su alumnado. Luego de la recuperación de la democracia, de algún modo, la situación se revirtió durante algunos años. El gasto público se recuperó parcialmente y lo mismo ocurrió con las remuneraciones del magisterio, multiplicándose en términos reales -es decir, descontada la inflación- más de cuatro veces en el primer caso y más de tres veces en el segundo, con relación a los deprimidos niveles de 1990. Aún así, sin embargo, en ningún caso se recuperaron los niveles que alcanzaron antes del golpe de estado -el gasto público en educación, medido como proporción del PBI, es la mitad de entonces y las remuneraciones del magisterio son todavía inferiores, expresadas ambas en moneda de hoy. Dicha situación afecta especialmente a la educación superior, en la cual el gasto público por alumno es actualmente, en moneda equivalente, la mitad que el de entonces. Las matrículas del sistema público se recuperaron algo durante algunos años, para luego empezar a caer nuevamente, a razón de decenas de miles por año.

El desmantelamiento del sistema público corrió a parejas con el fuerte estímulo a la educación privada. A partir de 1981 se implantó un sistema de financiamiento, mediante el cual el estado entrega un monto igual por alumno, tanto a los colegios públicos como a los privados subvencionados. La denominada Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE) firmada por Pinochet la noche antes de dejar el poder, mantiene este sistema vigente hasta hoy y prohíbe expresamente al estado entregar financiamiento adicional a los colegios públicos, para evitar una “competencia desleal” con los privados, para cuyos propietarios, desde luego, no vale igual prohibición.

Adicionalmente, se permitió la creación de universidades privadas, dejándose la regulación de la calidad de la educación en todo el sistema casi por completo en manos del mercado. Como resultado de ello, se ha desarrollado una importante industria educacional privada que absorbió todos los alumnos que perdió el sistema público durante la dictadura y a nueve de cada diez alumnos adicionales matriculados a partir de 1990, así como también a la mitad de todo el sustancial incremento en subvenciones educacionales a partir de esta fecha. En la educación superior, todo el incremento de matrículas a partir de 1980 fue destinado a universidades privadas. Como resultado general, el sistema público tiene actualmente cientos de miles de alumnos menos que en 1974. Ese año, un 30% de la población total del país estaba matriculada en el sistema educacional en su conjunto, cifra que la dictadura dejó reducida a un 25% en 1990, y que en la actualidad alcanza un 27%. Los cambios demográficos del período han reducido significativamente la población en edad escolar, por lo cual el déficit de estudiantes se concentra hoy en la educación superior. De esta manera, se ha alcanzado cobertura completa en educación básica y media mientras que el nivel terciario, en cambio,

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[...] la privatización del sistema previsional ha resultado en una gigantesca transferencia de recursos desde los bolsillos de los trabajadores a las empresas mencionadas que, entre 1990 y 2005, suma el equivalente a la mitad del PBI de este último año. Por otra parte, el mercado financiero y las AFP se han asegurado percibir año tras año un flujo constantemente creciente de recursos, mientras que las pensiones de los afiliados quedan sometidas a los vaivenes de los mismos mercados financieros [...].

alcanza solo a uno de cada tres jóvenes en la edad correspondiente, aunque la cobertura se ha duplicado a partir de 1990. Ello es muy inferior a los niveles de países desarrollados, así como también de países como Argentina y Uruguay, donde esta cifra es el doble.

Las distorsiones más evidentes que ha introducido la privatización de la educación en Chile se refieren a la proporción entre el sector público y el privado, por una parte, y al retraso en el nivel superior, por otra, además de la mala calidad de la oferta educacional disponible para la mayoría. En efecto, mientras que en Chile el estado cubre actualmente menos de la mitad de la matrícula y aproximadamente la mitad del gasto educacional total, en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), dichas cifras alcanzan al 81% y 90%, respectivamente. Por otra parte, Chile destina actualmente sólo el 14% del presupuesto educacional al nivel terciario, proporción similar a la que destinaba hace treinta años, mientras los países de la OCDE destinan el 24% a este nivel, con varios países superando el 30% y hasta el 40%. El impacto de la privatización del sistema educacional sobre la inequidad ha sido considerable, puesto que los alumnos más pobres se han concentrado en los deteriorados colegios públicos, mientras que las familias de clase media hacen esfuerzos enormes por contribuir al financiamiento de los colegios particulares subvencionados, a los que aportan de su bolsillo el equivalente a un tercio de la subvención.

Por otra parte, más de la mitad del gasto privado se concentra en los colegios particulares no subvencionados, que atienden sólo a un 8% de los niños, que provienen de las familias más adineradas, y en las universidades, donde la cobertura en el quintil de mayores ingresos es cercano al 80%, similar al promedio general de países desarrollados, mientras no llega al 10% en los quintiles más pobres.

El debate acerca del alcance de la reforma educacional en marcha está en pleno curso -la Presidenta ha creado el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, que tiene que entregar su informe a fines del año en curso-, existiendo hasta el momento un amplio nivel de consenso en cuanto a la necesidad de derogar la LOCE y fortalecer el sistema de educación público, como la mejor forma de garantizar una educación de calidad para todos3.

El cambiante rol del estado a lo largo de un siglo Mirado desde una perspectiva histórica de más largo plazo, durante el curso del último siglo, el estado chileno ha presidido la completa transformación social y económica del país mediante dos estrategias sucesivas, que si bien se han confrontado violentamente entre sí, parecieran, al mismo tiempo, conformar una unidad, en que la segunda está determinada por la primera.

Entre el 11 de septiembre de 1924 y el 11 de septiembre de 1973 -en ambos casos a raíz de un golpe militar-, el estado adopta una estrategia desarrollista, según la cual el progreso, en sus dos dimensiones, económico y social, pasa a ser la consigna central. De

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esta manera, por una parte, construye directamente una infraestructura económica hasta entonces inexistente, tarea que los incipientes actores sociales modernos no habían sido capaces de asumir por sí mismos, tal como lo habían hecho en los países pioneros. Por otra parte, se propone la tarea de fortalecer a dichos actores mediante políticas económicas de protección al naciente empresariado, así como, de manera muy importante, mediante políticas sociales que acompañan la transformación del campesinado en asalariados urbanos. Asimismo, el estado lleva a cabo intervenciones de transformación social directa, cuyo logro más significativo es la reforma agraria. Las políticas sociales se constituyen así en una parte esencial del proyecto desarrollista.

Es posible que la decadencia de esta estrategia hacia fines del siglo sea consecuencia de haber terminado para siempre con la estructura social secular y prohijado los actores sociales modernos que pudieron dar sustento a la estrategia que la vino a reemplazar.

En el caso chileno, el período desarrollista culmina de manera revolucionaria. En pocos años introduce transformaciones radicales e irreversibles en la vieja estructura agraria, al tiempo que recupera la renta de los recursos naturales -hasta entonces en manos del capital extranjero- y logra avances espectaculares en la nutrición, salud y educación de la población. Dichos logros históricos constituyen la verdadera base del dinamismo posterior de la economía chilena.

Por otra parte, el origen contrarrevolucionario del gobierno militar que inicia la nueva estrategia y la revancha que se cobran entonces las elites contra el estado y los trabajadores -que habían recientemente expropiado a sus padres- determinan el carácter extremo y especialmente contradictorio de su versión chilena. El irracional desmantelamiento señalado, que afectó al sistema de educación pública construido a lo largo de un siglo por gobiernos de todos los signos, es un buen ejemplo de este espíritu revanchista, que todavía se manifiesta en la adhesión cuasi religiosa de la elite empresarial a los aspectos más anarquistas del pensamiento neoliberal.

El Consenso de Washington muy posiblemente vaya a ser considerado en el futuro como un anticipo de la modernidad que, en su propio beneficio, llevaron a cabo el gran empresariado, los capitales externos y su reducido entorno de altos ingresos. Sin embargo, en todas partes ello ocurrió con olvido y, en algunos casos, como en el chileno, en perjuicio de las grandes mayorías y, también en este caso, con un considerable desmantelamiento de las instituciones del estado creadas durante el período anterior, particularmente aquellas relacionadas con la política social.

Hacia nuevo modelo desarrollista de bienestar social En la actualidad, se aprecian en América Latina expresiones inequívocas de rechazo a esa estrategia de desarrollo en una dirección que se aleja del predominio hegemónico neoliberal. En la región está surgiendo la que será una de las grandes potencias económicas del siglo

que se inicia. Concientes de la necesidad de construir un espacio mayor que aspire a tener soberanía en el marco de bloques económicos gigantescos a nivel mundial, la estrategia de los mayores países de América del Sur, Brasil y Argentina, se ha orientado de manera sistemática en el curso de la última década a la generación de dicho espacio. Al mismo tiempo, han logrado plegar a dicha estrategia a otros países en un proceso complejo en el que persisten las convulsiones propias de períodos anteriores del desarrollo social. No puede descartarse que la otra potencia subregional, México, pueda en su momento optar por un camino similar.

Los lineamientos generales de dicha política no son diferentes en muchos sentidos de los seguidos en amplios períodos por Europa y los propios Estados Unidos durante el siglo XX. Consisten en generar grandes programas estatales de desarrollo que, al mismo tiempo, fortalecen al conjunto del empresariado que los ejecuta en su mayor parte, y que tienden a dotar al espacio económico de una infraestructura moderna de energía, comunicaciones, transporte, ciencia y tecnología, impulsando, al mismo tiempo, industrias como la aeroespacial y defensa, entre otras. Ello permitirá a América Latina alcanzar un grado de soberanía que le posibilitará contar con una política independiente en relación a los bloques ya establecidos y a otros emergentes. Al mismo tiempo, mediante la construcción de un moderno estado de bienestar, ofrecer un nuevo trato a su población, especialmente a su moderna clase asalariada, que se constituye en fuerza gravitante y ejerce creciente nivel de influencia en la conducción del estado.

Mientras tanto, la potencia hegemónica indiscutida del presente, Estados Unidos, lleva a cabo una estrategia de bloqueo o retraso, en cuanto sea posible, del surgimiento de economías independientes.

En el caso de la región, desarrolla una política de sabotaje a la integración subregional, tendiente a la subordinación individual de cada uno de los países, integrándolos en un bloque económico controlado por ella misma para lo cual ha contado con el apoyo de la estrategia en relaciones internacionales seguida por los gobiernos chilenos.

Hay que mencionar finalmente que las estrategias evidenciadas en la región, así como su surgimiento y decadencia, tienen correlatos a nivel mundial, tanto en los países desarrollados, como asimismo en otras regiones subdesarrolladas. Sin embargo, si bien todas ellas muestran cierta simultaneidad, así como un lenguaje y conceptualización que son comunes, sus contenidos son completamente diferentes. Éstos dependen en cada caso del momento histórico general por el cual atraviesa cada una de esas sociedades, determinado, a su vez, por las características de su estructura social y por los muy diferentes patrones de evolución histórica, así como, en un plano mucho más concreto, las instituciones y eventos políticos determinantes que conforman en definitiva las modalidades que adoptan en cada lugar.

La coyuntura que enfrenta la Presidenta Bachelet El gobierno de la Presidenta Bachelet se inicia en un momento complejo, en el cual buscan desenvolverse tensiones poderosas que cruzan diversos planos y atraviesan diferentes dimensiones. Por una parte, como se ha descrito, pareciera coincidir con un momento de inflexión en la estrategia global de desarrollo del país, en un contexto que lo trasciende a nivel regional, lo cual tiene todas las trazas de constituir el trasfondo general del momento y, por lo tanto, el criterio principal a considerar al momento de determinar el curso estratégico a seguir.

Por otra parte, sin embargo, en el plano político interno parecieran estar deshilvanándose en forma definitiva los amarres institucionales y políticos vigentes durante el largo período de transición a la democracia -de lo cual la elección de la propia Presidenta y los simultáneos desplazamientos que afectan a todas las fuerzas políticas, así como el resurgimiento de la movilización social masiva y las consecuentes reformulaciones de la agenda pública, constituyen la señales más significativas.

Las expresiones más relevantes en que parecen anudarse estas dos grandes dimensiones de la coyuntura actual son las crisis paralelas de los sistemas privatizados de previsión y educación. De algún modo, la crisis del sistema previsional había venido madurando de forma gradual y en torno a la misma, hasta el momento, la coalición de gobierno y la propia Presidenta han logrado mantener la iniciativa. En las postrimerías del gobierno de Lagos, las autoridades gubernamentales del sector jugaron un rol importante para poner el tema en discusión, y luego, durante la campaña electoral, asumieron el tema y lo elevaron al primer lugar de la agenda.

El nuevo gobierno reafirmó esta línea con la instalación inmediata del consejo respectivo y el proceso subsiguiente de reforma que se encuentra en pleno curso. La propuesta evacuada por este consejo -en cuya composición se mantuvieron los criterios excluyentes que han venido rigiendo desde los inicios de la transición, y que consisten en remitir la discusión de las políticas públicas a los sectores partidarios de mantener el modelo en curso-, recoge una parte del problema que es imposible continuar soslayando; sin embargo, se mantiene en lo fundamental dentro del esquema vigente, cuyos ejes principales, como se ha analizado más arriba, no toca.

Dicho informe ha merecido el rechazo tajante de parte de un sector y se ha levantado un arco político y social de gran amplitud que propone avanzar hacia cambios más de fondo en esta materia. La movilización social respectiva está siendo encabezada por los sectores inmediatamente afectados por el daño previsional, especialmente la Asociación Nacional de Empleados Fiscales, y está por verse cual va a ser en definitiva la propuesta de ley que en estos días va a presentar el gobierno al parlamento4.

La crisis del sistema educacional privatizado, en cambio, se precipitó de un modo del todo inesperado. El tema no formaba parte del programa de la candidatura de la actual Presidenta, ni fue menciona-

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do tampoco durante la campaña, excepto por la candidatura del conglomerado de izquierda Juntos Podemos Más, pero incluso en este caso, sin gran relieve en ese momento. El programa de la entonces candidata Bachelet, suponía un resultado más o menos exitoso de la “reforma educacional” hasta entonces en aplicación, en los niveles básico y medio, planteaba algunas iniciativas en el nivel superior relacionadas con mejorar el acceso mediante la ampliación del crédito universitario, lo cual fue de hecho adelantado en los últimos meses del gobierno de Lagos, y centraba en cambio sus iniciativas en el nivel preescolar. De este modo, el país fue tomado completamente por sorpresa cuando la tradicional movilización estudiantil de otoño -que como todos los años recogía algunas reivindicaciones menores y cuyas dimensiones, si bien variaban año tras año, se mantenían siempre en un tono menor- en pocos días abarcó a un millón de estudiantes a lo largo de todo el país. Fue sin duda la mayor expresión de movilización ciudadana desde las grandes jornadas de protestas de los años ochenta que desataron el proceso que puso término a la dictadura.

La reacción del gobierno y la propia Presidenta marcó, por su parte, una diferencia esencial con los anteriores gobiernos democráticos. En efecto, en lugar de reprimir, ponerse en contra de la manifestación estudiantil o buscar desmontarla atendiendo sus reivindicaciones menores, el gobierno y la Presidenta dieron muestras de una interesante sensibilidad estratégica. No sólo recogieron las demandas puntuales que la gatillaron sino que se apoyaron en la movilización para poner en cuestión el nudo principal de la institucionalidad educacional heredada de la dictadura. Por su parte, el movimiento estudiantil había dado muestras extraordinarias de madurez, levantado este tema como consigna central y pasando en pocos días de la demanda de un nuevo pase escolar a exigir la derogación de la LOCE, con la potencia y precisión de un cañonazo bien apuntado.

Notas El presente artículo se basa en los trabajos del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) acerca de la reforma previsional y educacional, principalmente en: “Algunos Principios Básicos a Considerar en el Diseño del Nuevo Sistema Previsional Chileno”, Documento presentado por CENDA el 4 de abril 2006 al Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, nominado por la Presidenta Michelle Bachelet, Santiago, 4 de abril, 2006 (http://cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/ Reforma_Pensiones/Propuesta_Cenda_2006/Cen_Reforma.html); “Factibilidad y Necesidad de Restablecer Gradualmente un Pilar Previsional de Reparto” (http://cendachile.cl/node/37); “Elementos para una Propuesta de Reforma Educacional” (http://cendachile.cl/ propuesta_reforma_educacional). Otra referencia importante es el libro de Manuel Riesco (ed.), Latin America: A New Developmental Welfare State Model in the Making?, London, UNRISD-Palgrave, que se publicará en 2007.

2 El Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional estuvo integrado por quince consejeros presididos por Mario Marcel.

El documento final elaborado por el Consejo puede consultarse en www.consejoreformaprevisional.cl/view/informe.asp.

3 El Consejo, creado en junio de 2006, está integrado por 81 miembros presididos por Juan Eduardo García-Huidobro. Más información en www.consejoeducacion.cl.

4 El artículo fue escrito en noviembre de 2006, antes de la publicación del proyecto de ley gubernamental sobre las pensiones.

1

Fuentes de información Sobre el sistema previsional:

Los procesos de reforma de la previsión y educación se encuentran en pleno curso y es posible que en torno a su evolución y desenlace se anuden todas las demás cuestiones de la coyuntura. Sin embargo, lo más probable es que, como ocurre casi siempre, de la niebla del curso concreto de los acontecimientos surjan de pronto otros temas que adquieran protagonismo decisivo. Por el momento, dos iniciativas complementarias a las anteriores han sido levantadas por un amplio arco de fuerzas políticas y sociales reunidas en el Parlamento Social, que agrupa a todas las principales fuerzas políticas a excepción de la derecha y a todas las principales organizaciones sociales, en el arco más amplio que se ha logrado desde la Asamblea de la Civilidad de los años ochenta, y el movimiento por el NO en el plebiscito de 1988. Las mismas se refieren al cambio del sistema electoral binominal y a la reforma de la legislación laboral. El resultado de todo este proceso es aún incierto, pero su dirección parece bastante clara y se aleja inequívocamente de la estrategia neoliberal predominante hasta el momento.

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Instituto de Normalización Previsional (INP), Factibilidad de una Pensión Básica Universal, preparado por CENDA para el INP, julio de 2005 (www.cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/ Reforma_Pensiones/Propuesta_Cenda_2006/Anexos/INP_2005.pdf). ____, Proyección Previsional de la Población Afiliada y Cotizante, julio de 2005, versión revisada del trabajo preparado por CENDA para el INP (http://www.cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_ AFP_Cenda/Reforma_Pensiones/Propuesta_Cenda_2006/Anexos/ INP.pdf).

Sobre el sistema de educación: - OECD (www.oecd.org); - Ministerio de Educación de Chile (www.mineduc.cl); - Pontificia Universidad Católica de Chile (www.puc.cl); - Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (www.ine.cl).

Puente @ Europa in English

Puente@Europa 45

Interview with Heiner Flassbeck Puente @ Europa (P@E): There are various alternative ways to interpret, and therefore suggest changes to welfare policies.

They relate to their different aims -aims which are then converted into criteria to judge their relevance: social protection versus income redistribution, market-creating versus market correcting, efficiency versus equity. Is there a left-right divide in the way social policy discussions are constructed, or is it more a question of disciplinary divides? Is there a way to reconcile these dichotomies?

In Europe the left-right divide over social policy nearly disappeared.

Even the social democrats are convinced that, mainly due to globalization and ageing, the traditional European welfare state has to be dismantled or at least to be “reformed” dramatically to be able to cope with the perceived challenges ahead: preservation of competitiveness and a much more rapid structural change. In Germany, for example, not only the main political parties but more or less all academics in all the social disciplines are convinced that the achievements of the welfare state are endangered by low wage countries entering the world market despite the undeniable fact that Germany is one of the most competitive economies in the world.

P@E: Welfare is one of the ten primary indicators set up by the European Union to measure the fulfilment of Lisbon strategy.

It is constructed around fours axes: income, employment, education and health. Do you think this is a viable way to escape methodological quarrels? Which is the most relevant axe in your opinion?

In light of the above and the spirit dominating the European Commission I do not see that a revival of the welfare state is part of the Lisbon agenda. It is just the other way round, by focussing on “European competitiveness” and structural change the classical instruments of the old welfare state are denigrated and replaced by the old fiction that “what is good for the market is best for welfare too”. This is a pity. Europe has demonstrated in the past that good economic performance and a viable welfare state can go hand in hand. There is a wide range of reasonable welfare policies open in all countries on the globe, in the areas of income distribution, in education and in the health sector in particular. Europe, with its ideological fixation on micro reforms and its ignorance of macroeconomic policy options plays in the hands of those who try to “starve the beast”1 but end up having starved the whole economy.

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P@E: There is one very field in which fight against poverty seems to meet welfare policies dealing with income: it is pensions. Therefore, pensions can be a very interesting area of comparative analysis between Latin America and Europe. First of all, do you feel that comparative analysis is possible, even if the degree of economic development is different?

Sure, the logic of both systems is similar irrespective of the country to which they are applied. In my opinion, we in Europe can learn a lot in this field from the Latin American and other experiences. Too many people in Europe still believe that moving from a pay-as-yougo system to a fully funded system provides kind of a silver bullet to deal with ageing. Firstly, this is not true. If ageing implies higher burdens for future generation they cannot be removed by financing tricks because there is no way to transfer monetary savings into the future, but only real savings, that is investment in fixed capital. Even worse, more monetary saving today means less investment in that sense. Additionally, very few people understand that the transition from one system to the other, once it is done, implies much higher government debt for a very long time if poverty of those contributing to the new system shall be avoided.

P@E: We are hosting in this issue an article dealing with the privatization of pensions in Chile. Its conclusions are negative as far as the results and viability of this reform. Are you familiar with similar attempts in other parts of the world? What were their results? What’s their meaning for Europe?

Many countries in Eastern Europe tried to solve any kind of problem of their pension system, induced, for example, by economic collapse and generous donations to certain groups, by moving from pay-asyou-go to funding. The results have been sobering. In Kazakhstan, a country were I had been an advisor to the government for a long time, the only tangible results of such a pension reform have been the increase in government debt and rising returns for the private run investment funds -which did nothing but to channel the payments, which in the old system had been directly contributed to the government’s pension portfolio, back to the government by buying government bonds as their main investment activity.

Note The term “starve the beast” refers to a policy aimed at reducing the public deficit through a reduction in government spending, especially in social areas (Editorial Coordinator’s Note).

1

Interview with Enrique Iglesias Puente @ Europa (P@E): During the nineties, most Latin American countries carried out market reforms in line with the recommendations of international institutions (what has become known as the “Washington Consensus”). In parallel with these reforms, structural shifts in social policies were implemented promoting “focused” programmes to fight poverty and/or privatisations. However, social indicators within the region showed limited improvement during this period. What are the stumbling blocks behind this inability to overcome the present situation of social fragmentation?

First of all, we must recognize that Latin America’s economic situation is improving. We are growing at a rate of around 5%, with national debts decreasing, a low rate of inflation and dynamic cash flows into the region. I know that this is not enough, but let’s move forward from this data.

We need more investment and, for that, we have to increase productivity and improve the business environment. It would also be useful for us to keep present economic policies on the run in order to reach a long-term stabilisation. And, finally, we should improve legal guarantees so that we can, on the one hand, consolidate the presence of those businesses already established in our region and, on the other, attract new ones.

From the socio-political point of view, I think that very positive transformations have taken place in Latin America in recent years.

There has been a clear spreading of democracy and voting does matter for citizens.

Now, we must make a huge effort to eliminate corruption (one of our greatest weaknesses) and, on the other hand, achieve a fairer distribution of income. Even though we are not the poorest, we are definitively the most unequal of societies. We have all improved somewhat, but the gap is enormous when you consider those who have improved the most -that is, those at the top- and how little improvement there has been for those at the bottom...

Once and for all, Latin America needs more and better state, as well as a better merket. I believe it is extremely important to be able to draw on a more powerful and efficient public sector in order to compensate for social and infrastructural deficits and to modernise the state itself. Along with that effort to achieve an improved state, dynamic private companies are an essential ingredient in the creation of wealth.

P@E: A lot of pressure is being exerted in Europe to reform the current welfare system (greater labour flexibility, the

modification of pension systems, etc.), on the basis of the assumption that this is a necessary condition to ensure long-term fiscal balance and achieve competitiveness with the United States and Asian countries. Do you think that the Latin American experience of the last decade can offer any “lesson” to European countries in this respect?

The labour market in Latin America is still waiting for reform and I do not think we have significant experience in this area. On the other hand, Latin America has made a huge effort to reform its pension system and has moved from pay-as-you-go systems to mixed ones: systems in which pensions are the result of the capitalisation of contributions made by workers, companies and the public sector.

Those reforms are not problem-free: social rejection, fiscal impact, regulation and supervision of fund management entities, etc.

These problems have been solved to different degrees of success in different Latin American countries. Yes, here I consider the Latin American experience to be very important, and lessons for pension system reform processes in Europe can be learned.

P@E: In order to overcome poverty and social inequality, it is necessary, firstly, to have good instruments of analysis to understand their origins. In your opinion, do such tools exist and, above all, is there a European Union-Latin America vision in relation to these phenomena? If so, to what kind of policies would this vision lead?

We do have, I think, these instruments of analysis. And this has been true for quite a while -let’s look, for example, at the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) or the Inter-American Development Bank (IADB), just to mention two respected organizations where I myself have worked for many years.

And at Secretaría General Iberoamericana we have just carried out a forum on best practice against poverty...

The analysis of Europe and Latin America is getting closer and closer and more and more policies of shared responsibility are on the rise. Of course, both regions have mutual interests; the attendance of more than fifty top-level political leaders in the recent Vienna Summit made that clear. Europe and Latin America are both aiming at a more social and just world, and support multilateralism as the best frame for international relations. As if that was not enough, for most Latin American countries the European Union is the second biggest trading partner and, of course, the greatest player in cooperation for development from outside our region.

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Interview with Thomas Krüger Puente @ Europa (P@E): What were the characteristics of the German Democratic Republic (GDR) welfare state before reunification? Were there any similarities with the other Soviet bloc countries?

The GDR was a country without freedom: it was a regime of the state party, the Socialist Unity Party of Germany (in German, the SED -Sozialistische Einheitspartei Deutschlands), its followers and the secret services. It was also a strong state as far as social assistance goes and to a great extent conditioned the life of its citizens. However, such assistance had a price: the prohibition and oppression of any kind of opposition to the political leadership.

Unemployment was officially unknown; for this reason, working life was characterized by a slow pace and by underemployment.

Individual initiative was not encouraged. That’s how it worked in all communist countries. Even today, civil society structures in East Germany, which could be an important starting point for political education, are not so well developed. On this point, it is important to highlight the way in which everyday life is remembered in the GDR. Forty years of dictatorship led to some biographic evaluations that cannot be forgotten even after sixteen years of German unity.

P@E: What about the social policy specificities of the socialist regime?

The term “social policy” did not exist at first in the GDR and was later used differently from in the West. From the SED’s point of view, social policy in capitalist countries prevented the workers and the poor from becoming aware of their objective interests or, more precisely, of their revolutionary potential. Naturally, there was also a universal social policy in the GDR: the first Constitution of the GDR granted fundamental social rights1. The motto in Erich Honecker’s times2, “unity of social and economic politics”, suggested that a real and thorough social policy was only possible under a socialist property-and-production model. On the other hand, welfare development would follow economic progress. This universal social policy finally led to bankruptcy, which was only natural taking into account the subsidized and artificially low prices for basic consumer goods, rent and transportation.

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P@E: What was the situation of retired people?

In the history of the GDR, the pension system turned into a service for covering basic needs, shedding its meaning of a substitution for a salary or compensation for work carried out during the life of the individual. For the members of the SED and of the bureaucratic system but also for the “intelligence” apparatus, there was a system of special pensions. A volunteer system of additional pensions started in 1971. Today, pensioners in East Germany are considered the “winners” in German re-unification since, through the adaptation of pensions into the system of the former West Germany, they have received much higher pensions than those which they would have obtained in the GDR. P@E: How much of the budget did social expenditure represent?

This is difficult to put in numbers. In the end, the GDR also crashed because of its social policies. For instance, the state’s contribution towards the social welfare system around 1989 was almost 50% - no resources were available to finance some services, and the state budget was exceeded. Tax collection covered fewer and fewer state services, or they were paid incurring huge debts with Western countries.

P@E: Were the reforms implemented after the “fall of communism” (characterised in general terms by a move from the universal to the focused, and from public management to a private one) of the same nature in all the countries of the region?

The difficult (and also, for the citizens, painful) social transformation process was carried out in a similar way in all Soviet bloc countries.

The GDR was, however, something of an exception because it integrated into the Federal Republic of Germany (FRG) which was a democratic country with a pluralistic political system.

It is now important to break the mental block left in people’s minds. Political commitment within a dictatorship means risking one’s own freedom. Getting used to pluralistic structures, which also generate insecurity because of their variety and diversity, implies a long-term evolution. Pluralism does not mean voluntarism. Its objective must be to learn to value and take advantage of the creative margins that a democratic system offers.

P@E: In the specific case of the GDR, what modifications to the model of the welfare system did unification bring about? What is your evaluation of the results obtained in the new model?

The re-unification of Germany meant that “the jurisdiction of the Constitution of the Federal Republic of Germany” was extended in October 1990 to the territory of the GDR. This meant a transfer of institutions and people. The need for a change in the “old” FRG system was dismissed. Today’s protests about the stagnation of reform are also the result of this process. Ten years were lost because an attempt was made to shift the structures of the old FRG to the old GDR almost without reviewing their working. It is important to state that, for the citizens of the former GDR and the other countries of Eastern Europe, reforms necessary to help the ex-socialist states to face the challenges of globalization are twice as demanding because these countries have just been confronted with a revolutionary system change.

P@E: What difference did the changes in social policies make for the citizens of the old GDR? In general, we can say that universal provision by a paternalistic state was substituted by a social policy for the needy. Social security systems at work in the FRG for forty years were transferred to the territory of the former GDR. The dividing line between the people who “need” and who those who don’t, in a pluralist democracy, is recast on the basis of affordability. This meant deep mental challenges for citizens of the GDR: they weren’t, for example, used to put together an additional pension through time, based on the results of their own individual abilities.

P@E: What was the position of intellectuals and officials of the GDR communist party in the debate concerning social reform in the FRG? Did they adapt to the socio-democratic positions of their colleagues in the West, or were they somehow able to influence the position of progressive parties and how did this happen?

Christian Democrats and the Greens. The current Chancellor, Angela Merkel, comes from East Germany. The old class of SED officials reorganized themselves mainly as the inheritors of the Democratic Socialism Party (known by its acronym in German, PDS), which is today the Left Party or die Linke. This party has achieved substantial electoral success in states in the former GDR and is especially present in local administrations. That is why the success of its integration into the political system in general is very important, though not in the sense of a radical opposition as some of their protagonists would like.

P@E: What is the current position of the Left Party on social politics?

For the last 150 years, the German left has been known for its fight for social justice. However, I do not think that the Left Party -the result of the reorganization of the SED and the PDS- wants to go back to everything that the GDR welfare system stood for. There are many heated debates around the globalised world about social justice, not just in Germany. Issues related to models of basic taxation must be discussed for sure, together with a guaranteed minimum income.

However, for social democracy, this means, for instance, taking the principle of “demand and encourage” seriously: there can be no state benefits without some form of compensation, i.e. social work or one’s own effort to get a new job. Omnipresent social help is not sustainable in any kind of democratic state in the world.

Notes The first Constitution of the German Democratic Republic came into force on October 7th, 1949.

2 Erich Honecker was President of the German Democratic Republic between 1976 and 1989.

1

Many intellectuals from the GDR, who were mostly part of the opposition to the hegemonic party that was the SED, found their political place in parties of the FRG: the Social Democrats,

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On the Road

Social Policy: Europeans’ Great Headache

by François Charpentier

F

oreign delegations are currently rushing towards the National Family Allowance Fund (Caisse nationale des allocations familiales) in Paris with one objective: to try to understand the success of France’s demographic dynamics in comparison with its European neighbours. The most probable hypothesis is that the perseverance of generous family policies creates an environment that allows young mothers to harmonize family and professional life better than in other places.

Boulogne and Calais hospitals are full of British patients that can’t be looked after in the United Kingdom, where long queues form outside healthcare centres.

People who have just retired and who benefit from pensions

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which ensure them a very good income relative to their last salary represent about the third of customers for tourist operators.

The list could be even longer. These few everyday situations reflect a reality: France offers those who live in its territory a high level of social welfare which has the effect of attracting the poor of Black Africa and the Maghreb, eager to put to the test the virtues of a guaranteed minimum income (Revenu minimum d’insertion) and universal health care (Couverture maladie universelle). In any case, the French social welfare system -is it a “model?- ensures a level of social welfare which is incomparably superior to that of other developed countries.

However, for more than thirty years, difficulties have piled

As a matter of fact, the criticisms that are often aimed at the social welfare system in France (criticisms which are to be found in most European countries of a similar level of development) are rooted in history. From the middle of 19th century and during the first part of the 20th century, protecting citizens against the risk of disease, old age and work related accidents was not an easy thing to do. This is the reason why initial attempts were mostly of a partial nature, and were also limited to a professional branch, even to a company, where the main objective of the employer was to preserve their human capital. Therefore, it was an exceptional historical circumstance (fear of civil war at the end of the Second World War) that lead the National Resistance Council (Conseil national de la résistence) to propose a project of social security as a means of reconciling the French with themselves. With the return of peace, social security was with a 1945 frame of mind. However, as a consequence of persistent tensions, the backers of this new social welfare system were not able to achieve their single-system dream. Nowadays, some of this remains in the 28 basic retirement systems within the plurality of national health funds (CNAMTS for private wage earners, MSA for farming and CANAM for the liberal professionals) concentrated in the National Union of Health Insurance Funds (Union nationale des caisses d’assurance maladie). The result of this break up is a highly complex situation which makes the system difficult to understand and, consequently, exposes it to rejection.

At the end of the seventies, after the second oil crisis, unemployment hit hard social systems, by depriving them of part

of their income. While costs continued to rise due to a number of reasons especially linked to increasing population growth, social systems came to be universally perceived as out of tune with the new situation. At the same time, Thatcherism in the United Kingdom and Reaganism in the United States attempted to replace discredited public regimes with private security systems that favoured individual interests over collective ones.

Welfare restructuring was even more dangerous because the social players that had to manage the system were unable to accomplish their duties. Unions represented around 5% of the working population in France, this being one of the lowest union rates in the countries of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD); being divided and weak, they had seen their representation, and following on that their credibility, seriously diminished. This loss of legitimacy was so sensitive that, as it could not impose unpopular decisions to re-balance the accounts of the different regimes, the state substituted weak social agents to impose through taxes on the community as a whole a growing part of the costs that had mainly been covered up to that moment by salary contributions.

In the case of unions, the loss of representation was coupled with the loss of legitimacy, which lead to the intervention of the parliament in the governance of the system in 1996. In recent years, the offensive against social security tools came from those who were expected -without second thoughts- to sign up to these social welfare systems they had dreamed of while under communist regimes.

However, exactly the opposite happened. Since they come from a centrally-managed system, governments from East and Central Europe rejected a priori everything that would take them back to their previous situation. So, with the help of the World Bank, they turned to an Anglo-Saxon logic of social welfare that is closer to the principles of individual security rather than to the principles of solidarity on which most of Western Europe social welfare regimes were built.

Simultaneously, but without any evident causal relationship between the two events, at the beginning of 2000, massive fraud cases started to come to light in France’s great social welfare programs, undermining their foundations and affecting their legitimacy. Measures have been adopted to stop the phenomena, but administrators of the regimes know that globalization favours a potential increase of fraud which finds within social welfare regimes a generous place in which to feed and prosper.

All these factors explain why the social welfare system à la française is nowadays the target of great opposition. However, the same could be said for most European countries which have built their system drawing on different inspirations (Bismark in some cases, Beverdige in some others, and both in most cases) but on a single rationale: solidarity. The field of pensions is the clearest example of this. Not only in the whole of Europe, but also in the United States and Canada, and all Latin American countries (with the exception of Chile since 1981), Japan, Australia and New Zealand basic national regimes and retirement pensions are paid out on contributions made on active salaries. The failure of President George Bush between 2000 and 2004 to replace the American public pensions regime with individual retirement plans has been the worthiest example of a country’s devotion to the very concept of solidarity, beyond political preferences.

However, chickens should not be counted before they hatch and in most developed countries the temptation is still great to reduce the level of social welfare since its cost weighs on the competitiveness of economy. In order to prove it, some economists use an argument they consider essential -the weight of mandatory retentions- which in Europe, and especially in France, would be higher than anywhere else. Omnis comparatio claudicat, but truth be told, in Europe, for instance, the most developed states have globally comparable retention rates. Thus, France and Sweden use just above 45% of

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On the Road

up into a sort of structural malaise. Firstly, we can observe an accumulated deficit. In September this year, the Accounts Tribunal (Cour des comptes) pointed out that, despite the remarkable optimism expressed by the government, the social security deficit reached 14.4 billion euro in 2005, as compared with 14.2 billion in 2004. In 2009, the accrued 2004-2009 deficit will reach 37.05 billion euro, not far from the 1993-1995 deficit of 37.7 billion euro.

The latter led a financial entity, the Social Debt Amortization Fund (Caisse d’amortissement de la dette social), to take on the debt the better to pass it on to future generations...

In addition, all sectors are now in the red. This is absolutely new for the “family” sector, which traditionally balanced out the deficit on the “health” sector with its surplus. It is also new for the “aging” sector, which has started to suffer the effects of the baby boom generation arriving at the age of retirement. The situation is chronic in the health sector, which entered into a series of restructuring plans since the end of the seventies and has not been able to control expenses in any lasting way.

In short, all previous methods of evaluating the role of social security may change completely. Family policy, which strongly encourages births, has turned out to be very expensive and has not been able to prevent pockets of poverty and increasing exclusion.

Swallowing nearly half of health expenditure, public and private hospitals are currently finding it very difficult to make ends meet.

Finally, although the idea of poverty among the elderly has come to be perceived as outdated today, it is highly probable that “new poor” will reappear by the time people who have entered the market more recently will retire. There are a number of reasons for this, such as periods of unemployment, training courses, illness, or maternity leave (in the case of women), and it will mean that they will have had shorter careers, since the tendency to early retirement shows no sign of stopping while the contributions period giving access to pensions benefit at the full rate has been extended.

One thing is clear: anything can be said about French social security, letting some embellish the situation while others darken the picture on purpose. Will social security come to mean only this financial abyss, this huge black hole which every now and then makes the headlines? Or was it not, instead, an essential engine of a new kind of economy, able to create wealth and uninterrupted employment for more than thirty years?

On the Road

GDP every year in their collective expenditure. France collects relatively little from taxes and more from salary contributions, while Sweden favours the fiscal tool. In the end, it would seem that the competitiveness of their economies is not too different. However, would it be different if we were to compare France and United States? A priori, the argument in terms of mandatory retentions would benefit the United States, which only has the Medicare and Medicaid systems as far as health assistance is concerned, has no unemployment insurance, and therefore withholds few social security contributions. However, Americans who do not benefit from complete social security coverage are “forced” to sign contracts with private insurance companies -which is an expense that falls outside of the mandatory retentions concept.

These misleading estimates and biased arguments overshadow the most crucial debate, which should be focused on the unproductive, or otherwise, nature of social costs. Three examples help clarify the issue. Let us take French family policy expenditure since the end of World War II. That expenditure fairly explains a demographic dynamism that many of their neighbours would envy. At any rate, their birth rate index, which remains above 1.9%, is significantly higher than Germany (stuck around 1.3% for the last thirty years), and Italy and Spain, which have both experienced a plummeting of birth rate during the last twenty five years, coming back to between 1.1% and 1.2% today. Therefore, is this policy of encouraging a higher birth rate much too expensive? While true that France will not escape the phenomenon of an aging population, that very population, according to the latest projections of the National Institute of Statistics and Economic Studies (Institut national des statistiques et des études économiques), will continue to grow until the year 2050, while in Germany and Italy the population will be trapped in a downward spiral. Within the context of a globalised economy, this favourable demographic situation is an advantage for the future.

Now, let us discuss the second example in the field of pensions.

Up to World War II, existing systems were more oriented to ensuring to the pensioner a relatively low income, rather than, as is the case today, ensuring an income that would substitute a percentage of their last salary. A first change came along with the return of peace to Germany. Chancellor Adenauer was then one of the first to understand that by increasing the purchasing power of pensioners demand and, therefore, growth, would be boosted. The famous “German miracle” that the French looked at with envy came from a great increase in German pension payments. President Valéry Giscard d’Estaing learnt the lesson and, since 1974, for all his term of office, he substantially increased payments to retired people thus saving them from impoverishment.

The third example comes from the field of health. In the 25member European Union, two countries are “importers” of sick people: France and Spain. The other countries, whether they have a totally public system like the National Health Service in the United Kingdom, a system based on non-governamental corporatist bodies as in Germany, or a system on the way to privatization as in the Netherlands, are currently exporters of patients who can not be treated there for reasons more related to the organization of the medical insurance system than the quality of services offered. But no calculation has been made so far, especially in foreign currency terms, on the benefits arising for the French health system and how it contributes to job creation and growth.

From this point on, we should wonder why France, as well as all the other countries which would otherwise have very good arguments to promote their social systems, take a defensive position when social security is under attack.

The first cause is related to the fact that social security is not properly defended. This is due, firstly, to the fact that social security beneficiaries, oblivious of the social struggles necessary to establish mechanisms for protecting their health and old age, think of such benefits as water from the tap: a right which

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cannot be questioned by anything or anyone. The result is that irresponsible behaviour increases, discrediting the system and giving ammunition to its detractors.

But beneficiaries are not the only ones responsible. If we have lost the perception of a benevolent system of social welfare, it is also because those who were in charge have failed to come out and protect and promote it. Neither are they able to explain the modality of its functioning or guarantee the transparency of its accounts. The critique also extends to the social players, who were not up to their task and even went so far as to establish complementary organisms that competed against the basic systems. Social agents, together with their “organisational patriotism” led to an often careless use of the collected resources.

The state is also responsible when it mixes the income from social welfare with its own budget, when it uses and abuses the technique of “communicating vessels” to balance the accounts of the different systems, and when it charges to social welfare costs that it later forgets to reimburse. Unfortunately, there is an abundance of examples of bad management.

The second reason for which social welfare is currently under attack is precisely due to the lack of rigorousness on the part of its administrators in recent years. While Anglo-Saxon norms have been spreading all over the world -IAS/IFRS to favour exchange in the capitals market, the Solvency 2 project directive to ensure that the commitments made by insurance organizations are thoroughly delivered- it still seems that social welfare is living, if not day to day, at least for the future without clearly defined aims. At any rate, it was only recently that a Pensions Advisory Committee was established and set the task of anticipating events over the next fifty years and, even more recently, a High Commission on the Future of Medical Care (Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie) was established, also in this case to consider future developments in its particular field. This does not prevent the hybrid character of social welfare governance coming about in France -i.e. private systems with a joint management, but with strong and continuous interventions of the state- from detracting from the transparency of the decision making process. Within a context characterised by the willingness of the authorities in Brussels to clearly distinguish between state-dependant public systems, which are tax-financed and have a service logic in the public interest, and private insurance systems, which are subject to the rules of free movement of men and capital and the unrestricted provision of services, the mixing of the two different types of system in France does not contribute to increasing trust in the system.

The third reason why social welfare is being discredited -and this seems to be the most serious one- is at the same time economic and ideological. Like it or not, in the whole of Europe, the difficulties of social welfare towards the mid-seventies coincided with the onset of mass unemployment. Social welfare had been designed for a growing, full-employment economy and therefore a financial breakdown took place, which no government has managed to mend for the last quarter century. Once economic plan funds had run out, European governments had no choice but to raise extra financing from the fiscal side, which inevitably led to the nationalisation of systems. The health system in France, which is currently managed by a permanent general director with a firm hand, exemplifies this direction towards lowering the level of services and transferring a growing portion of expenses to private partners. The result: not only does the system lose in terms of political legitimacy with social players having less and less input as the state, on the one hand, and parliament, on the other, have gradually stripped them of their powers, but it also loses in terms of social justification, since the imperative of balancing the books and the drive to profitability outweigh any other consideration.

The situation would not have been so severe if, once the temporary crises had ended and the books balanced, things had gone into place and social players had recovered their central role in the

Fifteen years after the fall of the communist regimes in Eastern Europe, it would seem that the progressive forces have not recovered from a situation which saw the undeniable and definite victory of individualism over collectivism, of a market oriented economy over an administered economy, of capitalism over socialism. All obstacles having disappeared, this should be the time of a triumphant, arrogant, self-assured and dominant liberalism, determined to leverage its advantage to the end, even if that means allying itself with yesterday enemies, whose zeal is all the more suspicious as it is the one of the convert.

However, history is always ready to push the pendulum so far that it is necessary to wait a long time before a new balance is established. In the present case, things seem to be on the move, however. Are not the difficulties that George Bush in the United States and Tony Blair in the United Kingdom encounter a sign that, after a decade of liberal ascension, a cycle is ending and another one is beginning where the focus will be placed on socio-cultural problems that affect modern society: the crisis on the margins, the increase of exclusion, and the impoverishment that threatens even the middle classes? In any case, how can we think of eliminating these sores without completely re-formulating social policies and re-building welfare networks?

From this point of view, the failure of the questioning the social welfare in the United States, as well as hurricane Katrina, have reminded the American administration in a timely fashion that, even in the country of free trade, the citizens’ respect for their state rests in taking charge collectively of their basic needs: security, housing, health, education. Besides, this is true to the extent that, after neglecting the establishment of a decent medical care system, many Americans now wonder if it would have been better for their companies to have a real social welfare system that exempted them from taking on expenses they can no longer assume in view of the new conditions of competition and aging. The case of the Detroit car producers, who were forced to question the social pact that linked them to their salaried workers when withdrawing healthcare cover, leaves much to think about.

Likewise, if twenty years ago it was easy to make the complementary obligatory retirement system optional (the State Earnings Related Pension Scheme in United Kingdom), twenty years later, after the failures of the Appropriate Personal Pension Scheme, the experience proves that it is necessary to re-establish exclusive collective systems which can guarantee coverage for those who are most in need. Have ideological excesses run their course in the 25-member European Union? The pragmatism of Angela Merkel in Germany, who was forced to retreat in her reform of the health system, as well as the reasoned progressiveness of Romano Prodi in Italy and José Luis Rodríguez Zapatero in Spain seem to confirm a return to a more measured approach.

However, it would be imprudent to infer that the European Union

as a whole is determined to show greater serenity and solidarity and that the time to correct the excesses of the last few years has come.

The rise of nationalism in the most countries of the old Eastern bloc tends to show that the return of the pendulum may not be immediate.

In any case, the evasion of European law about the temporary transfer of salaried citizens to the countries of Western Europe, which aims only at reducing the social benefits of the latter, clearly shows that Europe probably has not yet solved its difficulties in financing its social welfare systems. This is especially so, when most of these countries -which are still in the phase of transition- do not escape the disrepute that weighs upon “the collective”. This is why either as a cause or consequence of this situation, the intermediary bodies of society, especially the unions, seem to have almost disappeared and are no longer in a position to impose any conditions to the governments.

However, it is not true that the adoption by these countries of policies and tools of social welfare provided by their Anglo-Saxon partners has been entirely satisfactory. As regards pensions, the retreat in the financial markets over the last few years has meant a cooling off of enthusiasm in pension fund advocates without improving, however, the situation of those who will henceforth be deprived of the small amount the old systems assured them. On the other hand, inequalities, far from retreating, are in fact stronger than ever and, in order to be fought effectively, would require efforts that Europe -which still has not assimilated its enlargement- is not willing to make. Therefore, all these factors generate a confusing environment whose only certainty is the prevailing and great needs of a population which can find answers neither in public systems, which have not recovered from the opening of markets, nor in private systems, which cherry pick risks and patients.

The question is: what about the new emerging powers, whose successful performance in the field of exports is used as an alibi both by the cost killers of our administrations and by our companiesto denigrate social welfare mechanisms? Will they not have to introduce a social element into their economies? This is the case for China, but also for the rest of the Asian countries. Until the present day, except for South Korea where unions were able to impose social welfare regulations, minimum social coverage has been one of the pillars which produce low wage costs and fail proof competitiveness.

This is precisely the case of China where communists, even in times of Mao Tsé Tung, never attempted to improve the level of social welfare for the peasants. The old Confucian doctrine, by which “parents should take care of grandparents and grandparents should take care of grandchildren” has been for a long time, and especially in the countryside (China has 900 million farmers), the alpha and omega of national social policy. Even worse, the little it had been implemented in Mao Tsé Tung’s day -for instance, the barefoot doctors- disappeared with his successor, Den Tsiao Ping, and with the promise given to the Chinese to get rich by whatever means possible. The fact of the matter is that today there is no social welfare policy worthy of the name, while the restructuring of the economy, with tens of millions of layoffs as a consequence of state companies bending to market rules, would have called at least for its consolidation, if not for its development.

But the truth is that, at the moment, loans granted by Chinese leaders, who are only concerned about profitability, to the capitalist regimes do not leave the least bit of room for concessions in the name of solidarity. Let’s take one very example: in September 2004, in Beijing, the representatives of the great industrialized nations presented a motion before the General Assembly of the International Social Security Association. The aim of the motion was to prohibit the use of asbestos in public works and buildings. When the time came to vote, the Chinese delegation left the room thus expressing their disapproval of the text. The explanation of the officials was that being the world’s largest consumer of cement, and the third largest producer of asbestos, China can not agree to this type of restriction.

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system. This did not take place because, after the oil crisis of 1973, whose effects were felt right into the eighties, there was a second shock, which this time came from the East. The liberal ‘siren songs’ of the West, which praised individual merits and private insurance solutions, merged with the East everlasting rejection of collective and mandatory solutions. Undoubtedly a fair revenge of history, but it finished up destabilising social welfare systems of the countries of Western Europe which were already weak. At any rate, under the influence of those in favour of total or partial privatization of mechanisms which have, nevertheless, passed their test in many instances, the advocates of old systems seem to have washed their hands of the matter. In many countries of Western Europe, the right has taken control; it also controls the European Commission and Parliament. From then on, the prevailing reasoning concerns the alleged inadequacy of a social model inherited from post-war times placed within the economic restrictions of the present day.

On the Road They reminded the press Europeans did not have to handle these restrictions when busy growing at the end of the 19th century and beginning of the 20th century. And, for the record, the economy will continue to take priority over social matters. However, this did not prevent Chinese experts from noting a very significant increase in the number of social conflicts in 2005-2006. Is this a sign that the Beijing authorities will sooner or later have to take into account the growing aspirations of the working class? The fact that they have not shown any intention of granting around 150 million fluctuating salaried workers, employed in the ever-increasing number of construction projects, the same rights as the rest of salaried workers shows that the change of course will not occur immediately. At any rate, those who have power at the different levels of state, as well as a Chinese middle class which is getting richer at the expense of people in the countryside, have probably no interest in any change that will grant more social rights to the poorest in society, reducing the competitiveness of an economy which is still far from ensuring the prosperity of the majority.

Paradoxically, it is probable that the most stimulating signs of a change will come from Latin America. Evidently, the re-election of President Lula in Brazil by over 60% of votes of people who are sensitive to a policy oriented to eliminating poverty is the most immediate example. Generally speaking, the step to the left observed in many countries of this region, in a time where the United States is trapped in a war with no apparent end, could be the political trigger for Europeans to reconsider their social welfare policies. The plural form should be used because, specifically in matters of social welfare, the sovereignty of the individual states is still absolute, which is not the best way to build the concrete and harmonious answers that the situation demands.

In the short run, in a world where the social gap gets wider every day between those who can access knowledge and those who will never be able to, between those with social benefit and those without it, it would seem unreasonable to think that social concerns will prevail over economic and financial ones. In the case of Eastern Europe, as well as China and most of the Asian countries, the economic abyss that separates them from the richest countries of the world is still too deep to change priorities. In any case, the current systems, whether accommodating of communism or departing from it, keep their attention focused on the profits of productivity that are necessary to reduce the public deficit. In this respect, the convergence criteria that the member states of the European Community must satisfy are, differences aside, liable to the same critique as the warnings and recovery plans of the ideologists of the World Bank. To satisfy the profitability demands of financial markets, they recommend a rebalancing of public accounts, making sizable cutbacks in the social welfare budget. In times of high unemployment, this ends up in a back off of Europeans from a policy bringing them more problems than advantages. Here lay the origins of the rejection of the European Constitution project and of the doubts expressed as to the possibility of building a political Europe. There is, as yet, no alternative in sight.

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Sources Statistical information concerning France comes mainly from two sources: - The report of the Court of Auditors on Social Security, 2006 (www.ccomptes.fr).

- The report of the Commission of Auditors on Social Welfare, September 2006 (www.social.gouv.fr/htm/dossiers/ccss/intro.htm).

Bibliographical references: On reforms in general: - François Charpentier, Encyclopédie de la protection sociale, Paris, Editions Liaisons/Economica, 2000.

- Michel Laroque (ed.), La Sécurité Sociale, son histoire à travers les textes. Tome VI: 1981-2005, Comité d’Histoire de la Sécurité Sociale, Association pour l’étude de l’histoire de la Sécurité sociale, 2005.

- Regards (review by the Ecole Nationale Supérieure de la Sécurité Sociale), I part, “Les évolutions de la sécurité sociale”, n. 29, January 2006.

- Cyprien Avenel and Florence Thibault, Précarités et insécurité sociale, n. 921, Paris, La documentation française, February 2006.

- Christine Daniel and Bruno Palier (eds.), La protection sociale en Europe, Paris, La documentation française, 2001.

Pensions: - François Charpentier, Retraites et fonds de pension: l’état de la question en France et à l’étranger, Paris, Economica, 1997 (3rd. ed.).

- Conseil d’orientation des retraites, Retraites: les réformes en France et à l’étranger, le droit à l’information, 3rd June, 2004, 2nd report (http://www.cor-retraites.fr/article201.html).

- Giovanni Tamburi and Yves Chassard, Fonds de pension: comment font les autres pays, Paris, Economica, 2002.

Health: - Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, Rapport du Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, 23rd January, 2004 (www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/ 044000031/index.shtml).

- François Charpentier, “Nouvelle assurance maladie”, in Protection Sociale Informations, Paris, Liaisons, 2004.

Good statistical information and comments on France and Europe can be found in the magazine Chroniques Internationales by the Institut de recherches économiques et sociales (www.ires-fr.org/ files/publications/chronique%20internationale/chroniqueires.htm) and the publications of the Organisation for Economic Cooperation and Development (www.oecd.org) and the International Labour Organization (www.ilo.org).

by Sônia Miriam Draibe

I

s there or has there ever been what could be conceptualized as social welfare state in Latin America? If the answer is yes, how should we grasp and encompass the great differences between countries within the region? Indeed, Latin American welfare states have not always been recognised or analysed as they deserve. In fact, with few exceptions, studies in the region have traditionally failed to appreciate such a concept, mostly in the name of historical specificity, the low level of economic development or the diversity of the countries involved. On the other hand, and mainly during the last few decades, most studies on social policies have tended to dissociate social from economic policies, clearly prejudicing each of the two.

However, the latest developments in international literature can be seen as an occasion to review such perspectives. On the one hand, the re-emergence of economic development theories seems to entail new and integrated approaches to social policy. On the other hand, comparisons of social policy systems have opened a wide and fertile field on theoretical assumptions about the welfare state, and not only in developed countries and regions. The concept of “welfare systems regimes” seems to best capture the historical specificity of welfare state emergence and transformation processes in situations which differ in time and space from those experienced in Western Europe.

Finally, studies that attempt to include demographic, family and gender dimensions in theories about social welfare states have been also considerably enriched.

The revision of this literature, taking future research on Latin American social welfare systems as the horizon, will be at the core of the present article. This literature has been grouped according to three essential underlying concepts: i) an integrated analysis of the economy and social policy; ii) a comparative historical analysis of social welfare states and systems; iii) family and gender dimensions in the structuring of these systems.

Integrated Social and Economic Policy Approaches The integrated analysis of the economy and social policy boasts a long tradition, going back to the great heights of modern historical sociology: Marx and Weber, Durkheim and Polanyi. In the field of economic theory, it encompasses some assumptions drawn from the neoclassical tradition, which relates social policy with its redistributive and human capital investment effects. However, in its most sophisticated formulation, Keynesianism, it highlights the mutually reinforcing dynamics of economic growth and social development, most manifest in post-war regulated capitalism.

Despite their differences, these intellectual and academic trends not only underline the question of equality, but also keep in mind the relationship between modern social policy institutions and capitalist development and modernization processes.

In recent years, after two decades of predominance of formalist and abstract trends, and after the dissociated treatment of the economy and social policy, new perspectives seem to have opened up with the re-emergence of economic development studies and the special attention they devote to social policy. Building on the wider approach of the state-economic development-social welfare systems relationship, the new analytical trends, despite their pluralism, all tend to emphasize the capacity of social policy systems to promote and facilitate economic growth at the same time as fostering social development.

The main credit for actively reinstating, conceptualising and spreading this focus should probably go to the United Nations.

Under its wing, the thesis that social policy is a condition for economic development, formulated more than 40 years ago within the concept of social development, has developed in reach and complexity, recently strengthened by the principles of social rights, human rights, the new concepts of human development, investment in people, social cohesion, and the most varied demands for social inclusion.

The existence of a dynamic relationship between social and economic policies is shared by different approaches: from those who consider social policy to be subordinated to economic policy, to those committed to effective development focused on people; from positions that value macro-economic policies to foster employment, an increase of incomes and other positive results, to those that prefer social programmes that promote the economic participation of citizens and at the same time generate a positive return for the economy2.

Developed within the broader concept of human capital, we can find here both currents which look into social policy as a means to get a better productive insertion3, or Amartya Sen’s integrated approach4 which conceives it as an investment in social capital, in human skills, getting the broader constituency as possible (in terms of individuals and communities) to participate into the productive process.

Integrated and historical analysis has advanced and matured in its latest and varied versions through a wide-ranging debate about the relationship between economics and social policy. This has encompassed the changing and challenging aspects of economic development in the current conditions of globalization whose potentialities and limits for social policy are analyzed.

Apart from the undeniable virtues of articulation or integration,

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On the Road

Welfare Systems and States: Lessons from Contemporary Literature1

On the Road

the integrated perspective has reconsidered -and very correctly so- the issue of economic development in social policy. Besides, it addresses the long-term historic perspective by relating social policy systems with economic development and its changes in time and space. Such reference to the long-term historical vision is inherent to the developmental perspective in the study of welfare states -another dimension of literature confronted by this work.

Comparative Historical Analysis of Social Welfare Typologies and Regimes The above-mentioned historical and integrated analysis has opened the space to understand the emergence of several social welfare systems in countries and regions that modernized more slowly.

However, it is mostly recent studies about “welfare systems” that allow us to consider under a new light later experiences of urbanindustrial modernization. The starting point has been the typology and characterization of the three welfare regimes formulated by Esping-Andersen: the liberal, the conservative and the socialdemocratic regimes5.

As we all know, Esping-Andersen used three criteria to identify these systems: public/private relations in providing social security; the degree of decommodification of social goods and services; and their effects on social stratification. Later, he added another criterion; that is to say, the degree of de-familiarisation. Subsequent work of this author and others has significantly specified and amplified these criteria, allowing for the classification of social welfare systems using the following characteristics and processes: - a given social welfare pattern, which reflects the way welfare is produced and distributed in a combined and interdependent way among the state, the marketplace and the family6. Frequently, a fourth component is added: the “third sector” (the voluntary sector, the community, or “civil society” organisations); - a certain model or structure of public social policy7, generally consisting of: social security programmes, health and education services (more or less universal), social assistance programmes and possible monetary transfers to certain social groups; - a predominant model or type of family, according to the characteristics of family structure, power and the prevailing labour structure by gender8; - as a result of those relationships and of the institutions through which they operate, a certain independence or autonomy of family and individual welfare from the labour market (decommodification) and from the domestic systems of care and protection (defamiliarisation)9; - a dominant solidary model (individual, merit based, solidary or universal) and the resultant effect on the degree of social stratification; that is to say, how and to what extent the social policy system translates and strengthens inequalities, interests and power in society, reproducing that very welfare system all along history10; - based on what has been affirmed, a given model of financing, solidary or not, compulsory or voluntary, based on contribution or taxation, or different combinations of these features; - cultural features and characteristics, value systems, creeds and religious regulations, especially referring to the role of the family in social reproduction (domestic activities) and the role of women in society and in relation to paid and unpaid work11; - dominant ideas, interests and political forces at work within society in the different stages of the emergence, development and reform of national welfare systems; - unusual institutional and historical determining factors, in the sense that the system is shaped by its path (path-dependent), that is to say by past structures and the capabilities of a state (policy feedback) and that continually reflects the relative power of the different interests and political coalitions; - the influences, effects and impacts of the international system,

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whether by processes of institutional learning and spreading, by impulses, incentives or vetoes that favour or inhibit the development, orientation and changes of social policy systems. The international system works then as an opportunity window for such processes12.

The approach based on welfare regimes displays an undeniable vitality. However, the question is: how can it be applied -and that with success- to countries or regions other than those originally intended by the author? The question refers us to the theoretical by-laws and the validity of the categories of the system: are these three systems a merely ideal construction, of heuristic value, with which we can study the most diverse realities? Or does each of them refer to given historical configurations from which the main characteristics have been collected and generalized?

The regimes elaborated by Esping-Andersen are frequently considered to be ideal types, mere instruments for comparison, operating as references or descriptions of possible configurations of welfare states. As such, they have been used in countless studies in different countries of Europe, and even in some Latin American countries.

However, theoretical constructions such as this author’s and those of others admit a more complex and sophisticated understanding, one with a greater explanatory power. Seen as part of a middle-range theory, regimes cannot be confused with more abstract general categories (for instance, the welfare state in general), nor even with particular concepts about concrete cases or situations (for instance, the French welfare state, let alone, as Esping-Andersen remembers, specific social programmes). On the contrary, they belong to that special “space” born out from the tense relationship between theory and history, between general and abstract categories and the empirical level, “intermediate concepts” such as regime, at the same time as keeping general attributes of a given phenomenon, collect and keep by generalization the specific attributes of a given set of particular cases.

It is precisely for those reasons that the approach of welfare regimes has decisively contributed to avoiding the two most common risks of historical comparison: excessive generalization and historicism. Contemporary comparative studies have, therefore, tried to explore the construction of new welfare regimes and welfare state categories which are more sensitive towards the historic specificity of regions and countries, undervalued in previous qualifications. In this respect, the vast literature accumulated on countries of Southern Europe and East Asia seems particularly valuable.

Mediterranean and East Asian Welfare States: Testing the Social Welfare Regime Approach?

The great challenge confronted by the literature rooted on the regime is to fit in countries traditionally known for their “specificity” and/or their “inadequate degree of development” or, as in the case of Asian countries, for the supposed “Western character” of the welfare state13.

Against arguments of this kind, several authors have tried to design new categories of welfare regimes and welfare states more sensitive to the historical peculiarity of countries and regions that cannot be encompassed by the established classifications. The emphasis lies especially on variables related to values, family and religious traditions, other than those more traditional variables linked to political and institutional criteria.

Thus, under the concept of Southern Europe Welfare Model or the “Middle way” of welfare development, different authors have tried to characterize the unusual structuring of welfare systems in countries such as Portugal, Spain, Italy and Greece. While acknowledging the heterogeneity and differences between these countries, the new concepts try to highlight their common characteristics14: - a dual welfare system (protected/non protected); - “familism” and the specific and subordinated role of women15;

That is, instead of adding criteria to Esping-Andersen, the authors try to identify the main characteristics that define the set of components and processes of welfare systems of the four countries, distinguishing them from other regimes. There is a clear effort to overcome the understanding of these “cases” as subtypes of other systems, or as non-developed, incipient and outdated modalities.

On the contrary, they are identified as autonomous configurations, legitimately identified by their common cultural and historic characteristics, which are the pillars of a fourth type of welfare regime, apart from the three produced by Esping-Andersen.

On the other hand, East and South Asian countries constitute another stimulating laboratory for testing the strengths and weaknesses of the regime approach. Postponed for a long time due to major differences with Western countries, historical comparative studies about welfare states have multiplied in recent years, helping to widen knowledge of the social welfare systems of ‘latecomers’ in that region. Apart from dealing with specific cultural characteristics -especially Confucianism- the studies highlight the peculiar relationship between economic development and social policy, highlighting how they fit into developmental strategies of these countries16: - social policy are subordinated to the state development strategy; - familism and independence of the family stand against the state; - welfare provision: once the state’s role is reduced, the importance of the family, companies and philanthropy emerges; - limited social rights are granted to citizens.

Advances made by comparative studies on Southern European and East Asian countries are very positive. Together with the perspective of a historical and integrated analysis, these studies have developed concepts which are interesting especially for similar research in other countries and regions, making a valuable contribution especially to welfare state research in Latin America.

However, the temporal and historical dimension cannot be totally apprehended by the regime approach, which seems unable

to incorporate the characteristics of the welfare state’s dynamics in itself and its relationship with social dynamics. Facing such a challenge seems to be the next intellectual step for authors who look, in the renewed versions of modernisation and economic development theories, for other tools that reach towards an integrated and historical analysis of the processes of economic and social development in the transformation of modern societies.

Historical Roots of the Types and Regimes of Welfare State: Different Routes towards Modernization As expressed here, the welfare state is a modern historical phenomenon: social policy institutions went along with the capitalist development and modernization process in a precise way. When huge peasant masses migrated to the cities, the economic process swung into an imbalance, leading also to the destruction of local communities and their cultural and family systems. However, it also provoked the necessity of creating new institutional forms that, in the long term, would either avoid or reduce the characteristic anomy of societies in the process of modernisation. The institutions of the modern social welfare system that have their origins in the second half of the last century constitute the main compensation or balancing tool in late-developing countries, since their social welfare, education and other social services systems facilitated the transit and incorporation of the rural masses into urban life and salaried conditions.

How can such a process of emergence and development of the welfare state be understood and, even more, how can the different historical situations be captured without falling into the well-known mechanistic deviations and generalizations of classic modernization theory and its quantitative methodological translation? Assimilating the critiques to traditional modernization theory, the contemporary renaissance of the problem of modernity puts historical research about welfare state in other terms, trying to identify, from their origins, the different routes taken by groups of countries in their transition to modernity.

In this respect, a wealth of implications is offered by the work

by Göran Therborn17 on the four paths to modernity taken by different regions of the world in their incorporation into the general process of capitalistic modernisation (table 1).

Table 1 Routes to Modernity: Categories by Göran Therborn

The external European route

Forces of modernity and anti-modernity: internal. Processes: industrialization, urbanization, demographic transition, secularization, parliamentary democracy, centralization and state intervention.

The colonialist societies in the new world (the Americas)

Forces of modernity simultaneously against local indigenous populations and against traditionalism of their countries of origin: a) genocide colonies; b) settlement colonies.

The colonial part of Africa and most of Asia

Modernity comes from outside (military forces, violence) and then it turns against colonialists.

Reactive modernity (or induced from outside)

Local elites (under threat) selectively import modernity patterns from overseas (Japan and East Asia).

Source: Göran Therborn, European Modernity and Beyond. The Trajectory of European Societies, 19452000, London, Sage Publications Ltd., 1995 and Id., “Familias en el mundo. Historia y futuro en el umbral del siglo XXI”, article presented at the seminar Cambio de las familias en el marco de las transformaciones globales: necesidad de políticas públicas eficaces, CEPAL, Santiago de Chile, 28-29, October, 2004.

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On the Road

- universal health and education plans; - limited social security programmes; - discretionary political mechanisms.

Table 2 Family Systems Predominant Geographic Area

Internal Family Power

On the Road

Secular (or semi-secular) regulation of family relations Christian European family

Europe and European settlements overseas

Bilateral relation

Regulation of Sexual Order

Contractual marriage, monogamous, with free election of marital partner

Criteria related to Procreation

Negative moral evaluation of sexuality per se

Lack of moral obligation towards ancestors Regulation of family relations by sacred law Islamic family

Western Asia and North Africa

Masculine superiority (patrilineal rights over children, divorce due to husband’s repudiation)

Contractual marriage Delimited masculine polygamy

Sexuality regulated by marital order (variations according to Islamic currents)

Women’s protection (legal capacity, rights of property and daughters’ inheritance) Regulation of family relationships by sacred law (Hinduism) Hindu family

Southern Asia

Patriarchal family, of extensive patrilineal structure, including married children, with common property Regulation of family relationships by sacred law (Confucianism)

Confucian family

East Asia: Japan, Korea, Vietnam, China

Patriarchal family, extended patrilineal lineage (China) or corebased (Japan)

Marriage by sacred law, indissoluble and monogamous, pursuant to caste-endogamy and lineage-exogamy agreements Contractual, soluble marriage (by mutual agreement or husband’s decision) Strong inter-generational relations, worship of the elder, the value of family obligations

Groups of families regulated by systems and norms

SubSaharian Africa family group

Sub-Saharian Africa

Variations are: the subsystem of the western coast, with a remarkable socio-economic intramarital autonomy of women, and of the Muslim southeast and central west, which are strictly patriarchal. Between these two is the matrilineal area of Central Africa

Marriage by alliance with bride’s payment of property, extensive polygamy, fecundity valued; inheritance among generations and members of the same sex

Worship of elder and ancestors

Southeast Asian family

Creole family model

Sri Lanka, Fillipines, Myanmar, Thailand, Malaysia, Indonesia, and South Vietnam

Americas

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Religious pluralism Patriarchal family structure

Marriage regulated by flexible rules of partner selection and divorce

Bilateral relation bonds Resulting from the interpenetration between Christian European patriarchy of colonists and the family structures of the two dominated classes, the natives and black slaves (indo-creole and afrocreole variations)

Marked by dual marriage laws and a large proportion of informal couples

Male instrumental vision of sexuality

Historical Development Pattern

Classical Colonial

Early Modernity

Regions

Mexico, Peru, Andean Region and some countries of Central America

Argentina, Uruguay, regions like Sao Paulo, Chilean Patagonia

Pre-modern agricultural productivity

Very High

Low

Indigenous populations

Significantly numerous indigenous populations, in all ages

Comparatively less important indigenous populations, exterminated by the end of the XIX century

Tipology of rural estates

Important large rural estates in all pre-modern eras

Pre-modern social and cultural devolpment

High

Impact of immigration

Transition to modernity

Low incidence of late immigration (late XIX century, early XX century)

Very different levels of advance in the process of transition to modernity among countries and regions of the interior Early urbanization (late XIX century, early XX century)

Scarce or nonexistent premodern large rural estates

Relatively weak

Predominance of late immigrants, especially

Very early capitalistic development (late XIX century, early XX century); Early republican development

Societies of poor colonists on the margins of old empires

Slavery and plantation society pattern

Costa Rica and Chile

Brazil and Cuba

Low

Relatively low

Median importance

Scarce presence or early extermination

Elaborated in accordance with criteria pertaining to the dynamics of history, the “route” or “models” refer to historic-institutional configurations in being at the beginning of the modernization process, that define, although not exclusively, the different paths towards modernity. They are powerful methodological instruments in order to categorize the social and cultural conditions that gave birth to the modern institutions of the social welfare system, throughout the long social modernization process. The concept of “route” emphasises the intertwining of modern with pre-modern institutions, including traditional family and demographic regulatory systems, common among local indigenous populations and among those that

Small rural estates with strong presence of peasantry, in all eras

Development of great colonial and post-colonial large rural estates

Relatively weak

Relatively weak

Low incidence of late immigrants

Early republican development

Massive import of African slaves, for the exploitation of export goods

Great export industries developed by the European conquest (production of sugar, coffee, tobacco, rubber, mining, etc.)

brought with them the first waves of colonisation.

Family and Gender Dimensions of the Welfare State: Recent Theoretical Developments Family and gender approaches are based on a common concept: that the domestic sphere of social reproduction and the division of work by gender, on which social policy systems are based, involve a number of social activities (domestic duties) which are an important part of social welfare provision in societies.

The first waves of comparative studies on welfare states, in

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On the Road

Table 3 Historical Development Patterns in Latin America

On the Road

emphasizing the irreplaceable role of the family institution in reproduction, development and socialization of their members, already acknowledged that: - gender and family are constituent elements of the welfare state; - changes in family structures and the social situation of women go hand in hand with changes in the structure and dynamics of the welfare state; - variations in types and systems of welfare state tend to reflect variations in family structure and the social situation of women.

The acknowledgement of the constitutive role of gender relations in welfare institutions has taken longer, springing mostly from a feminist critique of the Esping-Andersen regimes, based on the following arguments18: i) patriarchy, or the patriarchal family, based on the hierarchical superiority of men over women, constitutes the predominant power structure within the family, and upon it social welfare systems have been erected; ii) in such a structure, qualified as the providing-man/care-taking woman model, the social position of women is generally established under two principles, i.e. man providing for the woman and the family, and the domestic duties assigned to woman; iii) consequently, social welfare within free market economies rests, apart from the universal provision of social goods and services by the state, on a given combination of paid and unpaid work -the latter one falling mainly on women; iv) this structure is historical, it varies from one country to another and throughout the modernization process.

Let’s examine and order recent literature around some major questions: - How do welfare state, family and gender relate to each other?

- How are of the relationships between labour market and domestic duties structured in terms of gender?

- How do relations between women and the welfare state change during the development process of the latter?

- How are women’s rights inscribed within the greater scheme of social rights in contemporary social welfare states?

- Gender conciliatory policies: is it possible to reconcile women’s autonomy and their demand for equality and identity in the framework of the welfare state?

The contribution of feminism to comparative studies on welfare state is undeniable. With convincing arguments, they have shown that: - there is a definite interaction between gender and family, on the one hand, and social policy institutions, on the other. The effects are mutual and they must be analyzed accordingly19; - women relate to the state under different profiles and multiple relations: as citizens, wives dependant on their husbands, as mothers, as widows, as single heads of families, as paid workers, clients and/ or consumers. They dynamically participate as players, agents and subjects of social action; - equality and identity polarize women’s demands for recognition, giving rise to tensions or contradictions, which cannot always find formal solutions20; - as far as work is concerned, women’s role is contradictory and unequal: they generally take care of the household for no payment at all; they suffer income and discrimination in the labour market; they tend to suffer the tension of the division of time between paid and unpaid work, whose contradictory nature, however, can be softened by compensatory policies put in place by the state; - social policies towards women and family are divided between those that emphasize equality -favouring the work of women, ideally under equal conditions to men- and others which emphasize difference, favouring woman’s role with the family and the performance of household duties. Compensatory measures could minimize this contradiction;

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- the recognition of household and family care as a decent job stands among the compensatory strategies -requiring payment and/or the support of programmes such as the guarateed universal minimum income.

Knowledge gathered through gender and other studies has shown, among other things, that the family is an inseparable part of welfare state structures. It has also shown that family systems are complex and involve economic, moral, cultural, and religious aspects, all of which translates into the rules, norms and institutions that preside over the family structure. For that reason, changes in family structures are generally slow paced, almost secular. Therefore, knowledge of the welfare state and its variations requires a look into its deep roots and socio-cultural configurations, including variations in family structures and dynamics.

Family Systems and Types of Welfare State With such a historical agenda in mind, Göran Therborn21 has added an element to the routes towards modernity previously referred to: the identification of what he called “family systems”22, which are present at the outset of the modernization process in different parts of the world.

The author has described five family systems and two interstitial systems: the “Christian European family”, coming from Europe and European settlements overseas; the “Islamic family”, from western Asia and North Africa; the “Hindu family” from southern Asia; the “Confucian family” from East Asia -Japan, Korea, Vietnam, China; and the “Sub-Saharian Africa family group”. He also classifies two interstitial systems resulting from the interaction of two or more of the afore-mentioned: the “Southeast Asian family” -Sri Lanka, Fillipines, Myanmar, Thailand, Malaysia, Indonesia, and South Vietnam- and the “Creole family model”, which is predominant in the Americas.

In table 2 the main characteristics of each system are summarised according to the three criteria used by the author: internal family power (patriarchy and its variations); the regulation of sexual order (marriage, cohabitation, and the limits between marital and extra-marital sex); criteria related to procreation.

Naturally, family systems are closely related to the four routes of modernization described by the author, especially because, according to him, inter-generational relations within families are usually placed at the core of the conflict between modernity and anti-modernity. In fact, in the dynamics of the transition to modernity, in their own way, family systems express the ‘shared stories’ resulting from the meeting (violent and asymmetric) of cultures, and they are shaped according to movements of resistanceincorporation-transformation.

Therborn’s ambitious and interesting project consists precisely in investigating types and times (for they have passed) of change within each institutionalized family system, as well as any factor of change or resistance23.

Latin America: Patterns and Routes to Modernity Stimulating subjects and methodological suggestions for the analysis of the welfare state in Latin America can be drawn from the abovementioned approaches.

The potentiality of the welfare state regime approach is clear, as well as the great theoretical advance made by comparative studies on Mediterranean and East Asian regimes. The very design of the different routes of transition to modernity contributes significantly to the rooting into history of the welfare state system categories. Finally, the complex and sophisticated body of feminist concepts contributes to a bettering of analytical power vis-à-vis the crucial dimensions of welfare states and systems: families and gender.

It is important to note that, even if each pattern seems to predominate in certain countries, they can also coexist within the same country, especially in the larger ones. On the other hand, countries with the same pattern are currently in very different stages of their transition to modernity.

It is possible to state that the differences in the modern structures of social protection built in Latin America throughout the 20th century are rooted in these different paths to modernization.

But they also correspond to the different family systems that predominate in one or other of these configurations.

Let’s go back to Therborn’s suggestions. Family systems of Latin America have been generated by the clash and the profound interpenetration between, firstly, the dominant European class that is to say the Christian patriarchy of European colonists – and, second, the two non-European classes, dominated but equally relevant, of natives and black slaves. The resulting creole society, in the author’s terms, has been structured therefore through dual or triangular systems: the strict white patriarchy, and the two “creole family systems” -the indo-creole (resulting from the interpenetration with native indigenous peoples) and the afro-creole (interpenetration with family systems of African slaves). While the first (the indocreole system) comes from Mexico, making its way through the whole of Central America and to the south along the Andes, the latter (the afro-creole system) spreads from the south of United States, passing through the Caribbean as far as North Eastern Brazil.

In other words, “along with strict patriarchy25, the current superior culture has generated an informal family model with a ‘macho-cum-matrifocal family pattern’, black, white, mixed race and native (uprooted)”26. The duplicity of matrimonial rules (or regimes) and, at the indo and afro-creole poles, the great number of births outside of marriage, has been the norm in the region, resulting in what the author has referred to as the “first long-term mass model of informal couples. Although many things have changed since the original configuration of the creole character, there is still a duality between, at one extreme, strongly conservative family norms and codes and, at the other, generalized popular practices of informality”27. Such characterization makes us ponder not only on the varied configurations assumed by the family dimension of welfare demand and provision, in the emergence of welfare states, but on the possible emergence of a future dual system of social welfare.

It may be interesting to add to Therborn’s analysis scheme the distinction introduced in family systems by the modern immigration of the late 19th century and the first half of the 20th century from Europe first and later on from Asia (Arabs, Chinese, and Japanese)28.

Apart from emphasizing the characterization of these “original” historical configurations, research on the subject should consider the evolution of the different family systems or structures in Latin America throughout the 20th century, the period of most intense modernization of its countries29.

Latin American Social Welfare Development State Undoubtedly, the process of emergence, construction and development of modern structures of social welfare, i.e. of the social welfare state, is not an isolated phenomenon, so to say, nor were its foundations exclusively based on socio-economic patterns. An integrated economic and social policy perspective allows for the retrieval of a much wider and more complex reading.

As it is here understood, the welfare state is a modern historical phenomenon. In fact, social policy institutions complemented the capitalistic development and modernization process in a very specific sense. Such a process, in promoting mass migration from rural areas to the city, provoked imbalances and even the destruction of local communities, their cultural and family systems, and their traditional social welfare mechanisms. However, it also promoted new institutional forms which, in the long run, avoided or reduced anomy in modernizing societies. Typical of the second half of the 20th century, the institutions of the modern social welfare system constitute, in countries of late development, the main instrument of compensation or re-balance once their social security, education and other social service systems facilitated the transition and incorporation of rural populations into urban life and salaried conditions.

In that complex process, each country followed its own path.

However, without denying this fact, it is possible to both single out common characteristics that could identify certain historical patterns, and characterize certain institutions which seem to have emerged in different countries more or less contemporaneously.

More precisely, during the 20th century, the modernization process of the region developed under a quite original political-institutional architecture which came to play a central role in the socio-economic transformation: the Latin American Social Welfare Development State (EDBSL)30.

Its institutionalization took place mainly during the second half of the 20th century (ever since the crisis of 30s and up to 80s), in parallel with the implementation of development strategies run by the state. That is to say, EDBSL constituted the basic institutional mechanism to cope with the regional late industrialization. Following this strategy, Latin American states embarked on a process of building basic energy and communication networks, industrial complexes, banks and other economic institutions. At the same time, emerging modern private industries were protected and stimulated through what was later known as the “import substitution model”.

In most Latin American countries, with the well-known but only partial exception of the Río de la Plata region, the development experience took place against a backdrop of widespread traditional agrarian relations. However, old social relations were falling apart rapidly, as masses of farmers migrated towards fast growing urban areas.

What was the role of social policy in the development experience?

The region has produced, and with great originality, extensive literature on development and the developmental state, contributing to the advance of knowledge on economic and sociological theories of development. This was expressed in an exemplary way in the Prebisch and Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) contributions, as well as by other renowned authors such as Furtado, Cardoso, Falleto, et al. The economic role of the developmental state has been meticulously examined; however, the same cannot be said for welfare dimensions and functions.

The concept of EDBSL implies that such an institution has become an essential component of the developmental project,

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On the Road

In a very exploratory fashion, we have used the relevant and stimulating approaches of the literature mentioned in order to identify, within the debate related to Latin American, the main dimensions and subjects of what might constitute an agenda of comparative historical research on the welfare state in Latin America.

In a recent work, we elaborated the typology of modernisation patterns or routes experienced by different groups of Latin American countries in their trajectories towards modernity, albeit in a very preliminary way24. Far from suggesting any inappropriate “application” of concepts, the objective has been to explore the analytical power offered by contemporary literature, attempting to identify concepts and analytical matrixes that can sustain a meaningful re-reading of the various Latin American welfare systems from a perspective that rescues their historical and integrated dynamics within the processes of economic development and social modernization.

It seems possible to identify at least four different patterns of historical development in Latin America: the “classic colonial pattern”, the “early modernity pattern”, the “societies of poor colonists on the margins of old empires”, and the “slavery and plantation society pattern”.

On the Road

which in turn has incorporated social policy as an essential, though not always explicit, part. That is to say, beyond the material and technical dimensions (encompassing the construction of infrastructure and industry, for instance), “social progress” or “social change” constituted, from the beginning, the second -and at some points, the first- pillar of the development project. This dimension was present in a more or less explicit way, according to the different forms the project assumed in the region. Therefore, EDBSL may be considered the main player of modernization in Latin America during the 20th century.

This concept, devised as a middle-range category (similarly to regimes), allows us to rebuild the different types and trajectories of construction of the various social welfare systems in the region.

From the Latin America Social Welfare Development State to Neo-developmentalism in the region.

Another important subject of the research agenda set out here is to understand the recent development of the EDBSLs, their crisis, their partial or otherwise substitution with the new neo-liberal model which dominated the last two decades of the 20th century, and the current trends in the region as regards social welfare.

The Latin American Social Welfare Development States in crisis: victims of their own success?

After almost fifty years of expansion and development, the EDBSLs have faced crises and transformations under the paradigm of neo-liberalism.

There are many well-known arguments used by literature to analyse the crisis of developmentalism and the social protection systems functioning under its influence: economic stagnation, protectionism, populism, corporativism, clientelism, patronage, and corruption, among others. We will not argue against or deny any of these arguments, because we may find them truthful to some extent within the vast historical and empirical material they refer to.

In fact, we would rather suggest -also for methodological purposes- that the explanation of the crisis of EDBSL should be looked for (as well?) in their own success. In other words, as argued by Manuel Riesco31, perhaps we could think that it has been the success of the developmental paradigm itself in transforming the Latin American social structure that finally produced its obsolescence. At the end of the day, its stimulus gave way to the creation of the social and economic basis that would later support the neo-liberal paradigm of growth. Rapid urbanization and the spreading of basic education increased popular awarness about the limitations of growth, encouraging criticism and demands for a reduction in poverty, inequality, etc.

However, the foundations for the emergence of new players were also laid through industrialization, agricultural modernization and the expansion of services. On the one hand, a modern entrepreneurship appeared, increasingly assertive and willing to “compete” with the state, committed to productive activity areas which used to be beyond their reach32. On the other hand, a new salaried middle class emerged, affluent and ready to ask for exclusive quality products and services -much more so than had been the case during the times of the policy of import substitution and universal social security policies33.

It is not difficult to understand why these conditions gave rise to the social basis on which the Washington Consensus was rooted. Our concern here is to identify in general the new characteristics of the social welfare systems within the region under that new paradigm.

The Neo-liberal Hegemony: Two Waves of Reform of the Latin American Social Welfare Development States The extensive and widely-known literature available has sufficiently

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registered the socially adverse results of globalization and of the strong neo-liberal experience that, since the 80s, has altered the socio-economic and institutional landscape of the region. Examining significant changes in the productive structure and low rates of growth, the studies draw attention on the growing “social discontent” taking root in the region, especially as regards the increment in levels of poverty and inequality coupled with an increase of unemployment and informal labour practices34.

But these results, however controversial, do not exhaust the list of transformations experienced by Latin American countries, let alone their historical and structural significances. For the purposes of this paper, it is appropriate to note, if even briefly, some of the principal vectors of change and their possible significance. A possible list follows: - the new paradigm promoted the decline of the developmental state and of the type of socio-economic development it proposed, forcing substantial modifications on economic and state structures; however, it reinforced significantly tendencies to modernization which were already under way during the previous developmental model; - the Washington Consensus generated in the region a businessfriendly environment -especially for foreign investors- but, at the same time, it introduced a type of intrinsic instability in the economies related to high debt indices, a greater dependence on external financial cash flows and the systematically modest levels of growth; - modern life patterns were introduced in the region, including specialised social services which were dedicated almost exclusively to the more affluent tiers of society; - changes in values have been significant: they mark the emergence of new cognitive and evaluative maps of the state, the economy, the concepts of freedom and social justice, and the preferred set of roles and relations between the state, the economy and the individual.

Momentous changes of mentality among Latin American masses are taking place, moving away from the conservative attitude of agricultural communitarianism and embracing liberal, cosmopolitan, but above all, individualistic and competitive values; - even in that field, relatively strong anti-state values were spread among the elite and the middle classes, crippling the legitimacy of public institutions which are essential for the maintenance and expansion of social cohesion; - in the field of political regimes, the so-called “third democratizing wave” has affected the region positively, promoting the stabilization of democratic regimes and facilitating the expansion of social demands, social rights, and the commitment to civil society in public policy; - the transformation of social structures not only continued under neo-liberalism, but was even speeded up in several countries.

We can find evidence of this movement in the acceleration of urbanization and demographic transition, in the consolidation of modern entrepreneurial elites, in the massive development and transformation of urban salaried workers35, in the rise of education levels in the population, and in the improvement of health indicators.

Social policy systems also underwent profound changes in most of the region’s countries. Following the general trends and, to a large extent, the agenda of international institutions (especially those of Bretton Woods), one of the main axes of the reorganization of the EDBSL has been , as it is well known, the consolidation and expansion of focused social programmes as opposed to universal ones. In the new Latin American social agenda, the focus was directed to subjects such as poverty, social networks of minimum protection, and conditioned income transfer programmes (such as Mexican “Oportunidades” or Brazilian “Bolsa Familia”), based on income level certification.

What do these changes mean? Has EDBSL been completely eliminated and substituted for another welfare model or system? In other words, has the neo-liberal paradigm brought to Latin America a different type of welfare state, one which is more consistent with

On the Road

the principles and values of neo-liberal radicalism?

There is no easy answer to this question and literature on the subject is still not very conclusive. We cannot deny the importance of the changes that occurred, the tendencies towards more fragile and retrenched welfare state social programmes, and we can not even deny the fact that apparently under the influence of neoliberalism, the virtuous circle between economic growth and social policy was broken36. Even so, it is difficult to state that the previous Latin American social welfare systems structures have been eliminated or modified substantially.

According to the perspective of the comparative analysis adopted by this study, it is important to point out that in Latin America the (endless) reforms implemented in social programmes under neo-liberalism did not follow only one pattern or affect the countries of the region in a homogeneous way. This would not have been possible, as we have suggested, given the different characteristics of those systems.

On the other hand, it is also important to understand that the reforms were implemented in two “waves�, each with its own significance: the first one in the eighties (lead by radical reform in Chile) and the second one implemented during the nineties, after periods of strong fiscal adjustment and growing social costs, under democratic regimes and in the context of the expansion of social and political rights.37. Between the first and the second, besides changes in emphasis and models, path dependency relations were established which varied according to the country and the social welfare system.

The picture becomes even more complex when considering, in the second wave of reforms, certain changes of orientation by multilateral agencies and, furthermore, an increase and clarification of their conflictive strategies as regards social programme reform in the region.

Perspectives: A New Emerging Neo-developmentalism?

If it is true that the neo-liberal model is still alive, it is also true that the recent changes in economies, political life, and ways of thinking allow us to believe that the end of the neo-liberal cycle in Latin America is near. Is there a new, virtuous cycle emerging in the region between economic growth, the welfare state and democracy?

A new wave of progressive developmental policy, that is to say, a neo-developmentalism presided over by a neo-developmental welfare state?

From this point of view, Latin America appears to be once again at a crossroads, confronting new paradigms of economic growth and social development. The growing rejection of the neo-liberal model seems to be rooted in large social and political movements which are reflected in recent election results and in the extension of the debate on the possibilities of rerouting growth through more egalitarian social models.

The issue of integration is central to the debate about the future of the region. Within a globalised economy, Latin America’s possibilities of success lie very much in its capacity to accumulate resources, relative advantages and political forces in order to accrue its weight in the global game. This is the part to be played

by Mercosur, by far the most successful and ambitious integration experience accomplished since the independence of the region.

Within this framework of integration Latin America will be able to become a competitive power in the 21st century, drawing on its favourable demography, its social indicators, the emerging bourgeoisies and salaried sectors, on integrated development strategies for a modern infrastructure, cutting-edge industries, science and technology, among other elements.

The foundations of a project of such magnitude will undoubtedly be a new social contract, based on a modern welfare state, able to foster regional social cohesion and to establish the foundations of a new citizenship beyond territorial borders. Here lies perhaps the basis for a Latin American neo-developmental welfare state.

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Notes The present text draws heavily on two longer papers, written with Manuel Riesco: “Estado de bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: algunas lecciones de la literatura contemporánea”, Serie Estudios y Perspectivas n. 55, CEPAL, México, August 2006; and Chapter 1 of the book by M. Riesco (ed.), Latin America: A New Developmental Welfare State Model in the Making?, London, UNRISD-Palgrave, to be published in 2007. Thus, both authors should indeed be credited for this article. Due to limitations of space, we have omitted a great number of bibliographical references and quotations; these can, however, be easily found in the original works.

2 James Midgley, “Assets in the Context of Welfare Theory: a Developmentalist Interpretation”, Center for Social Development, Washington University in Saint Louis, Saint Louis, Working Paper n. 3-10; Id., Social Development: the Developmental Perspective in Social Welfare, Thousand Oaks, Sage Publicationts, 1995; Id. and Michael Sherraden, “The Social Development Perspective in Social Policy”, in Id., Martin B. Tracy and Michelle Livermore (eds.), Handbook of Social Policy, Thousand Oaks, Sage Publications, 2000; M. Sherraden, “Assets and the Poor: a New American Welfare Policy”, Armonk, New York, M.E. Sharpe, 1991.

3 “Welfare through productive insertion” can be understood in different ways such as Productivist Welfare, Workfare o Welfare to Work, New Welfarism (as in Taylor-Gooby), Positive Welfare (Giddens), or Active Welfare (Vandenbroucke). It is frequently associated with European social democratic parties during the nineties, especially the “third way” and its concept of an Active welfare state, which aims to promote the reduction of social risks through education and training, aiming to transform passive citizens of the welfare state into independent and active people, co-producers of their own security. See Peter Taylor-Gooby, “The Silver Age of the Welfare State: Resilience and Contigency”, presented at the Hellenic Social Policy Association Inaugural Conference, 10-13 May, 2001, Democritus University of Thrace; Id. “Convergence and Divergence in European Welfare States”, in Roger Jowell, John Curtice, Lindsay Brook and Alsion Park (eds.), European Social Attitudes: the 3rd ISSP Report, London, SCPR/Ashgate, 1998.

4 Amartya Sen, Development as Freedom, New York, Alfred. A. Knopf, 1999.

5 Gosta Esping-Andersen, Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Cambridge, 1990.

6 G. Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford, Oxford University Press, 1999, p. 35.

7 Ian Gough, “Welfare Regimes: on Adapting the Framework to Developing Countries”, Global Social Policy Program, Working Paper 1, University of Bath, 1999 (www.bath.ac.uk/Faculties/ HumSocSci/IFIPA/GSP).

8 Diane Sainsbury, “Gender and Social-Democratic Welfare State”, in D. Sainsbury (ed.), Gender and Welfare State Regimes, Oxford, Oxford University Press, 1999.

9 Ann Schola Orloff, “Gender and the Welfare State”, in Annual Review of Sociology, n. 22, pp. 51-70, 1996; G. Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, cit.

10 G. Esping-Andersen, Three Worlds of Welfare Capitalism, cit.; Id., Social Foundations of Postindustrial Economies, cit.; I. Gough, cit.

11 Francis Castles (ed.), Families of Nations: Patterns of Public Policy in Western Democracies, Aldershot, Dartmouth, 1993; D. Sainsbury, op. cit.; Sylvia Walby, “From Gendered Welfare State to Gender Regimes: National Differences, Convergence or Restructuring?”, document presented at the Gender and Society Group, Stockholm University, January 2001 (www.sociology.su.se/cgs/ Walbypaper.doc).

12 G. Esping-Andersen, Three Worlds of Welfare Capitalism, cit.; Id., Social Foundations of Postindustrial Economies, cit.; Paul Pierson, Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment, Cambridge, Cambridge University Press,

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1994; I. Gough, “Welfare State in East Asia and Europe”, document presented at the session Toward the New Social Policy Agenda, Annual World Bank Conference on Development Economics Europe, Paris, 27th June, 2000; Christopher Pierson, “Late Industrialisers and the Development of the Welfare State”, UNRISD, background paper for the Project “Social Policy in a Development Context”, Genève, 2003; Charles Sabel and Jonathan Zeitlin, “Active Welfare, Experimental Governance, Pragmatic Constitutionalism: the New Transformation of Europe”, draft presented at the International Conference of the Hellenic Presidency of the European Union, The Modernisation of the European Social Model & EU Policies and Instruments, Ioannina, Greece, 21-22 May, 2003.

13 The impossibility of “applying” or using the paradigms of welfare state to different situations from the original ones has been frequently evoked on the basis of two arguments: the specificity or “exceptionalism” of each case and the inadequate development of the countries involved.

14 Bibliographic references related to these studies can be found in S. M. Draibe y M. Riesco, “Estado de bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: algunas lecciones de la literatura contemporánea”, cit.

15 “Familism” here indicates the role of the family in the search for welfare of their members through material and non material intrafamily transfers, especially care provided by women.

16 Bibliographic references related to these studies can be found in S. M. Draibe y M. Riesco, “Estado de bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: algunas lecciones de la literatura contemporánea”, cit.

17 See G. Therborn, European Modernity and Beyond. The Trajectory of European Societies, 1945-2000, London, Sage Publications Ltd., 1995.

18 Bibliographic references related to these studies can be found in S. M. Draibe y M. Riesco, “Estado de bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: algunas lecciones de la literatura contemporánea”, cit.

19 Marriage laws, family polices and social policy institutions affect women life, gender relations and roles, but the effects of the state’s actions on women emancipation are bad and good, despite the altogether simplistic and negative view on that of the first wave of feminist studies.

20 The tension (the Wollstonecraft’s Dilemma) rises from granting women full citizenship, when this cannot be reached within the patriarchal structures of the family, and under “masculine” salary rules; or women are still in charge of domestic labour, which doesn’t count for citizenship and keeps them away from the labour market.

21 G. Therborn, Between Sex and Power. Family in the World, 19002000, Routledge, London, 2004; Id., “Familias en el mundo historia y futuro en el umbral del Siglo XXI”, article presented at Cambio de las familias en el marco de las transformaciones globales: necesidad de políticas públicas eficaces. CEPAL, Santiago, October 2004; Id., Between Sex and Power. The Family in the World of the 20th Century, article presented at the Yale Colloquium on Comparative Social Research, 24th October, 2002.

22 The author has suggested three criteria to identify systems and subsystems: internal family power (patriarchy and its variations); the regulation of sexual order (marriage, cohabitation, and the limits between marital and extra-marital sex); criteria related to procreation.

23 The author identifies four main factors that have encouraged the modernization of family systems in the last century: secularization; education, especially of women; the availability of inexpensive contraceptives; relevant political events (revolutions, reforms or other) that alter the relation state-family.

24 A more detailed treatment is to be found in S. M. Draibe and M. Riesco, Introduction and Chapter 1 en M. Riesco (ed.), cit.

25 First in the colonies and later in the creole systems it contributed to create, the patriarchal family system of the European white colonist has tended, according to the author, to freeze, extending its life in Europe, far beyond the breakdown of the Napoleonic codes of masculine domination and female obedience.

G. Therborn, “Familias en el mundo historia y futuro en el umbral del siglo XXI”, cit.

27 Ibidem.

28 In countries of early modernization, such as Uruguay and Argentina, the strong European migratory waves were to occupy and populate empty territories, thereby defining, almost exclusively, that is to say without concurrence of ancient colonists -let alone indigenous societies, which by the way were absolutely tamed- the structures, norms, and the modus vivendi of the urban families in the new great cities of Buenos Aires and Montevideo. And they obviously did it according to the contemporary European or Asian norms, which they had bore.

29 It should be remembered that the region has a tradition of excellence in the field of demographic studies, run by CELADE (Latin American & Caribbean Demographic Centre, ECLAC), which focus on the changes of dimension of reproductive behaviour and family structures, as well as the strong differences from one country to another in relation to the intensity of such transformations.

30 The acronym is based on the original Spanish name (Editorial Coordinator’s Note).

31 M. Riesco, op. cit.

32 The destatisation and privatization campaigns of the great state-run companies began, in some countries, (such as Brazil) before the neoliberal model was implemented.

33 In many countries, such as Brazil, the private production of quality social services, especially in education and health, began under the military governments, still during the developmental period and quite stimulated by their development model.

34 Although they acknowledge that, even in favourable international situations such as the present one, the rates of growth, unemployment, poverty and inequality show more positive behaviour, the studies do point out the inability of the region to recover its historical growth patterns (with the exception of Chile, perhaps), as well as its failure to end poverty and substantially reduce inequality and unemployment.

35 Through processes such as a massive influx of women into the labour market, a reduction in sources of work in industry and state-run business, an increase in services, subcontracting and outsourcing, as well as an increase of precariousness and informality in the labour market.

36 S. M. Draibe, “America Latina: o sistema de proteçao social na década da crise das reformas”, in Cadernos de pesquisa, n. 30, NEPP/UNICAMP, Campinas, Brasil, 1995.

37 S. M. Draibe, “A política social do governo FHC e o sistema de proteção social” in B. Sallum (ed.), Revista Tempo Social, vol. 15, n. 2. November, 2003, Dossiê Fernando Henrique Cardoso (19992002), Universidade de São Paulo.

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Social Europe?

How Work and Family Care Influence Gender Relations

by Christiane Lemke

A

few years ago, the weekly The Economist published an issue on the future of the European social model, featuring a title page showing a multi-armed woman simultaneously holding a baby, cooking, typing, and cleaning, all at the same time. She looked intensely stressed; her hair was standing up, her eyes were wideopen. The headline read “Work longer, have more babies. How to solve the crisis of Europe’s social systems”. The issue addressed key challenges to European welfare systems, including the aging of the population, high unemployment, and falling birth rates. The solution to these problems, at least the one suggested on this title page, involved women carrying the burden. Strikingly, ideas of social justice, or gender equality were absent from this imagery.

Of course, this statement was ironic. But when thinking about the current debate of welfare reforms it becomes clear that these reforms involve renegotiating gender roles and rethinking challenges to gender equality.

Everywhere across Europe, the combining of work and family and the need to change traditional gender arrangements is at the core of debates about the future of our social systems. It is a discourse that is not only addressing women’s equality, but the question of how to rebuild the welfare states in Europe in the face of new challenges and tough policy choices. How should states and societies respond to changing labour markets, the growing need for care of the elderly, and demands for sufficient quality child care? How can women and men contribute to family income, pursue careers and raise children at the same time? Which policies promote gender equality?

For more than a century, welfare states have developed in Europe and other parts of the world. Historically, social policies served to protect male workers from hardships such as disability and unemployment during the rapid process of industrialization; whereas, social support for women (and children) was either based on men’s paid work or, in the case of his death or disability, was provided by insurance schemes. Modern welfare states were based on the assumption of the male-worker-income provider. The male head of the household would be paid a family wage sufficient to support children and a full-time wife-and-mother, who performed domestic labour without pay. Gender became an important (and generally discriminatory) factor in the institutionalization of social programs. Welfare rights and entitlements are primarily based on income, typically a man’s income for the family. Where the states granted support for mothers, these programs were usually less wellfunded and often based on traditional concepts of women’s roles.

A changing labour market, increasing job insecurity, and wages insufficient to single-handedly support a family, compounded with changes in the meaning and practice of family life, have eroded the traditional conception of welfare state support. A dual income is necessary to maintain a decent standard of living, and many people no longer prefer the traditional male-breadwinner/female homemaker model, as demonstrated not only by rising female employment, but also by younger and well qualified women changing outlooks on their lives. Also, families today are more

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diverse, and societies are rapidly changing, due to growing diversity and migration, demographic changes, and globalizing economies.

Comparative welfare state analysis has grouped different countries according to the range and scope of welfare rights granted to citizens. In one of the most influential works, Gösta EspingAndersen distinguishes “three worlds” of welfare capitalism: liberal, conservative/corporatist, and social democratic1. Focusing on the question to what extent welfare states enable their citizens to lead an economically and socially agreeable life independent from the market, he forms clusters of welfare states according to the feature of “de-commodification” (reducing the significance of being a “commodity,” or relying on wage labor). In the social democratic welfare regime type (e. g. Sweden, Norway) decommodification is highest whereas the liberal welfare regime type (e. g. United States, Canada, Great Britain) relies heavily on market-based mechanism, such as private insurance schemes in health care, pension systems, and education. The conservative regime (e. g. Austria, Germany, France) is placed in the middle, supporting some groups in society more than others, based on corporatism and a stronger role of the church. Recent scholarship has added another cluster of states that can be found in Southern Europe with rather weak state support for welfare (“Latin Rim”).

In recent years, gender-sensitive analysis has challenged the normative assumptions underlying modern welfare state provisions, as well as the redistributive policies based on work, need, and entitlement. The focus on “decommodification” is misleading, since it ignores social activities other than market-based (typically male) employment. It gives only passing attention to families and other social services, it excludes power relations between women and men, and it does not account for the different risks women and men usually encounter in slipping into poverty. Several authors favoring a gender-sensitive approach have argued that the relation of the welfare state to paid labor should not be analytically divorced from its relation to the organization of caring and reproductive labor, much of which is done by women, but not acknowledged as a basis for welfare rights and benefits in the same way as men’s wage labor2.

Central to the discourse on gender and welfare states is the challenge to the market-oriented, male breadwinner model; the main thrust of this critical literature is that welfare policies should be based on social citizenship and social rights.

British social scientist Jane Lewis rightly points out that there are many ways of constructing typologies of welfare regimes.

One alternative way, for example, is to analyze “caring regimes”, e.g. the conditions under which people engage in family and care work3. This would shift the focus and include the unpaid provision of welfare by families as well as voluntary social work, and civil society organizations. So far, however, paid employment, or work, constitutes the main logic for receiving social security support and social benefits. Members of society who are not employed, or work in irregular employment patterns, most of which are

rising rates of labour force participation and in the narrowing gap between the rates of male and female labour force participation.

In Sweden, he notes for example, the gap narrowed from 12 percent in the 1970s to less than five percentage points in the mid 1990s but now remains almost constant. In the United States, a study based on the American Time Use Survey observed that the average time mothers spent doing paid work jumped from 9 hours per week in 1965 to almost 26 hours per week in 1995. The time spent on housework fell from 32 to 19 hours, and then the trend stalled. Fathers increased their time spent for children from 4.2 hours per week in 1995 to 7 in 2003, but they simultaneously increased total paid work from 39.5 to 42.9 hours. Yet, having men participate more and more in unpaid family work is underdeveloped.

One indicator is the persistently wide gap between men and women in part-time work. In the EU 15, for instance, the share of male part-timers in total employment increased from 4.2 (1992) to only 6.6 (2002) as compared to a rise from 28.8 to 33.5 percent over the same period for women.

Why these imbalances? Schmid argues that the silent revolution has not been accompanied by corresponding social innovations that allow for satisfactory management of the risks related to crossing borders between family work and labour market world. Women combining unpaid and paid work during the life course are still punished in terms of income, social security, and career development; men are not stimulated by proper economic and social incentives to meet women half way contributing to family responsibilities.7 One part of the solution to risk-sharing is marketisation: provision of originally unpaid household services by the market or the state, the other part of the solution is combining unpaid and paid work. Both “solutions”, however, imply volatile and precarious career risks that are still mainly carried by women, as the empirical research shows. In terms of national welfare state arrangements, institutional innovation in risk-sharing related to the formation of families with children should become a prominent feature in current reform debates. This approach would illuminate choices people make based on frames of interpretation and in the context of new institutional arrangements.

The need to re-evaluate care-work is not only addressed in recent reform oriented concepts, but in (utopian) social reform ideas as well. Based on the assumption that care-work is crucial for the wellbeing of society and a key element for providing welfare, political philosopher Nancy Fraser, for example, suggests in her (utopian) thought experiment, that the new model for society should “induce men to become more like most women are now, namely people who do primary care-work”8. The goal would be to make women’s life-patterns “the norm” for everyone. Today, women often combine gainful employment and care-giving, and since this poses great difficulties and leaves women vulnerable to overburden, social marginalization, and poverty, especially in the wide array of cases in which the traditional “male-breadwinner model” can no longer be applied, changing institutions of society, including families, to develop a “universal caregiver” model would offer more social justice9.

In terms of reforms, comparative welfare state literature offers a rather sceptical interpretation. The concept of “path-dependency”, developed by Paul Pierson and others, refers to the historical construction of welfare programs and modes of redistribution. Once a particular type of welfare regime is institutionalized, it becomes very difficult to change the general pattern of redistribution. This “stickiness” of institutions is well-documented in comparative research on a variety of social topics, including social policy, environmental policy, and labour market policy. Care-work has only been recently introduced to the comparative welfare state debate, questioning the nearly classic distinction of the “three worlds of welfare capitalism” introduced by Esping-Andersen. This literature is suggesting other criteria for clustering “welfare regimes”10. From the perspective of “caring regimes,” e. g. the conditions under

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typically women, draw their benefits either on the basis of need, for example in the form of social assistance to prevent abject poverty, or indirectly from their husbands’ paid employment. From a gender perspective, however, it is useful to transcend this narrow notion of social rights and base them on the more encompassing notion of social citizenship. It is built around social rights and signifies a gender-sensitive approach embracing a universal notion of citizenship, rather than ascribed roles and different functions of women and men -a perspective which is no longer considered to be legitimate in the light of social justice and gender equity.

Social policy arrangements can benefit and support women, but they can also produce and prolong dependencies on a malebreadwinner, making reforms and greater equality between women and men more difficult. Comparative research about European countries is distinguishing between “weak” and “strong” male breadwinner-models, depending upon the social rights women have as their own rights and the extent to which working and having children is publicly supported. A strong male-breadwinner model (such as in Germany) would inhibit equal chances and access to paid employment; whereas, a weak male-breadwinner model would support greater equality. This is, for example the case in the Scandinavian countries. Yet, even in the more egalitarian countries in Northern Europe, women are still performing much of the care work at home, and women seldom advance in careers in management, business or at universities.

Recent scholarship about the connection between women’s work and welfare states has contributed to reflecting the multi-fold relationships between the different types of work, women’s access to welfare benefits and the gendered dimensions of welfare states deriving from different social activities, which are important for social citizenship4. Above all, re-conceptualizing social citizenship implies a redefinition of “work” which embraces spheres and types of social activities that are not only based in wage labor, but which are typically located in civil society as well as in the family, thus including social activities that cannot be easily measured in terms of monetary value or “income,” such as civic voluntary support, domestic labor, care work in a variety of social institutions, and activities in civil society. Typically, these activities are mostly carried out by women.

The division of labour in the household and the sharing of caring responsibilities have, for a long time, been crucial to the discourse on equality. With standard employment patterns eroding and boundaries between paid employment, voluntary work, and care work shifting, care work arrangements receive more attention.

Paid employment is only but one area of work, others include child care, household work and (mostly) unpaid care work at home. As Jane Jenson points out, “who cares” becomes a crucial question in all Western societies. About one-third of all citizens in the EU-15 Member States, for example, are involved in caring for an elderly or handicapped person either in their own home, or in the care-takers home5. Not only child care, but also the aging of our population require new forms of policies. The fact that in all societies we know in the Western world, it is women who perform most of the care work is one cause of unequal chances when it comes to securing income, and maintaining a decent standard of life. Another cause for the difficulties to combine work-paid employment and family-carework is the low value and political priority that is attributed to the latter. Those who work outside the home must rely on quality child care. Yet, those who provide this care often work in undervalued or precarious positions.

Social scientist Günter Schmid recently suggested to conceptualizing parenting as a shared “risk”6. To move from paid employment to (unpaid) care and family work, either permanently or even temporarily, poses a high risk in terms of income, social security, and old age pensions. In a “silent revolution” women are increasingly crossing the border between unpaid family work and gainful employment in the labour market. This trend is reflected in women’s

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which people engage in family and care work, the state-marketfamily nexus is likewise crucial, but we find very different forms of arranging care work. Within the same group, or traditional cluster, states may, for example, provide extensive public child care, as in the case of France, or depend mainly on family arrangements, as in the case of Germany. But as long as paid work outside the family constitutes the most important basis for social rights and entitlements, care work in family or private settings is undervalued.

The member states of the European Union vary greatly in their policies towards reconciliation of work and family life. In the process of recasting the mix between state, market and society, social policy has become a highly contested political field in all member countries of the European Union. Even in the Scandinavian countries, in which the concept of universal welfare is most deeply entrenched, reform policies in the 1990’s moved to decentralize and reduce the comprehensive concept of social policies. The new accession countries of East Central Europe with fragmented welfare states saw the most tumultuous restructuring of their old (communist) systems from state-centred to more liberal market-oriented systems11. The social costs of introducing market economies were often “privatized”.

In these transition countries, women were involved to a much higher degree than men in coping with the social costs of economic transformation, securing family survival, fighting poverty and social exclusion, as well as new discrimination in the workplace12.

An interesting case is Germany, where unification in 1990 saw the merger of two different post-war arrangements of the gender order. While West Germany followed the traditional malebreadwinner model the East German path was quite different, inasmuch as the state promoted women’s work and provided for child care facilities. Wages were generally low, and there was still a segregated employment structure, but women could draw their (modest) welfare rights and benefits from their own work. The employment rate of women steadily increased, and with 83% of all women working outside the home shortly before unification, the country ranked among the highest in terms of women’s employment (West Germany: 57%); on the average, women contributed 40% to the household income (West Germany: 18%); however, women often accepted positions below their level of qualification. Since social policies were introduced in East Germany since the mid-70s aiming at reconciliation of work and family, women’s dependency on men decreased, as the high divorce rates and the rising number of children born out of wedlock illustrated (about one-third of all children). What has happened since unification is an interesting case in institutional and cultural mixture and adjustment. While women in the eastern part of Germany still maintain higher levels of employment, the comparatively higher birth rate has declined significantly over the past 15 years. Thus in unified Germany, public policy has shifted to addressing the falling birth rates and social policies are to meet the challenge of combining work and family for young parents.

A recent report published by the European Union13 notes that family patterns are significantly changing. Demographic trends are an important feature of this change; population change has been affected by low level fertility, an overall sustained growth in longevity, and a higher level of immigration into the EU. As a result, the social and economic fabric of European societies is undergoing significant changes which affect welfare state arrangements. More women are working outside of the home than ever before. Therefore, there is an increasing need for public social services, including child care and care for the elderly, even though families remain an important social service provider. Men’s roles are also undergoing significant changes; in some European countries there is a decreasing male labour force participation challenging the traditional “male-breadwinner”-model, and employment is less secure.

In March 2006, the European Union adopted a “Roadmap for equality between women and men 2006-2010”14, in which the concept of reconciliation of work and family life figures

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prominently among the different features to promote equality.

Chapter two “Enhancing Reconciliation of Work, Private and Family Life” outlines three instruments more specifically: flexible work arrangements for both women and men; increasing care service; and better reconciliation policies for both men and women. Up to now few men take parental leave or work part-time (7.4% compared to 32.6%) and thus women carry the major risks of disadvantages in the labour market. Care service has expanded, but in most countries in Europe this is a highly irregular market. States would need a good policy mix of public and private policies to counterbalance the current situation of unequal risk sharing.

Notes Gösta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton, Princeton University Press, 1990.

2 See Nancy Fraser, “After the Family Wage. A Postindustrial Thought Experiment“, in Id., Justice Interruptus: Critical Reflections on the “Postsocialist” Condition, New York-London, Routledge, 1997, pp. 41-66; Mary Langan and Ilona Ostner, “Gender and Welfare: Towards a Comparative Framework”, in Graham Room (ed.), Towards a European Welfare State, Bristol, School for Advanced Urban Studies, 1991; Ann Orloff “Gender and the Social Rights of Citizenship: The Comparative Analysis of Gender Relations and Welfare States”, in American Sociological Review, Vol. 58, n. 3, 1993, pp. 303-28.

3 Jane Lewis (ed.), “Introduction: Family Policies and the Role of the Family,“ in Comparing Social Welfare Systems in Southern Europe, Florence Conference, Vol. 3 (France-Southern Europe), Paris, Mission de la Recherche, 1997, pp. 305-314.

4 Regina Becker-Schmidt (ed.), Gender and Work in Transition.

Globalization in Western, Middle and Eastern Europe, Opladen, Leske and Budrich, 2002; N. Fraser, op. cit.

5 Jane Jenson, “Gender Equality Must Be at the Heart of Any European Social Model“, in Progressive Politics, Vol 4,3, 2005; Jens Alber, Jan Delhey, Wolfgang Keck, Ricarda Nauenburg, et. al., Quality of Life in Europe, Dublin, 2004 (http://ceses.cuni.cz/english/ courses/03a_esp.pdf).

6 Günter Schmid, “Crossing Gender Borders on the Labor Market: On the Innovative Potential of Sharing Parental Risks”, in Ariane Berthoin Antal and Sigrid Quack (eds.), GrenzüberschreitungenGrenzziehungen. Implikationen für Innovation und Identität, Festschrift für Hedwig Rudolph, Berlin, Sigma, 2006, pp. 157-180.

7 Labour market risks related to parenting unfold along three lines: human capital risk; risks related to nonstandard forms of employment; risks related to reduced earning capacities over the Life course. See G. Schmid, op. cit..

8 N. Fraser, op. cit., p. 60.

9 N. Fraser, op. cit.

10 See J. Jenson, op. cit.; J. Lewis, op. cit.; Angelika Von Wahl, “Geschlecht und Arbeitsmarkt. Gleichstellungspolitik in den USA und der Bundesrepublik”, in Prokla, Vol. 25, n. 2, June 1995, pp.

221–34.

11 Christiane Lemke, “Work, Welfare States, and Social Policies”, e-learning unit (CD), University of Hannover 2006.

12 R. Becker-Schmidt, op. cit.

13 European Commission, The Social Situation in the European Union, 2004 (www.eds-destatis.de/downloads/publ/en3_soziale_lage_04.pdf).

14 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions, “A Roadmap for equality between women and men 2006-2010”, SEC(2006) 275 (http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX: 52006DC0092:EN:NOT).

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The Collapse of a Myth: Reforms in the Privatized Pension and Education Systems in Chile1

By Manuel Riesco

I

n the middle of 1995, thousands of CNN in Spanish viewers were astonished. In a live debate, the four Chilean presidential candidates agreed on the necessity for deep changes in the pension system. It was no wonder. For over a quarter of a century, it had been proclaimed a great success to be imitated. What is more, many countries had reformed their own systems following to some extent the Chilean model. At the beginning of 2006, after three months of Michelle Bachelet’s presidency, and once the promised reform process had been initiated, one million high school students took to the streets and occupied schools demanding that the President do the same with the privatized educational system.

What went wrong? For more than two decades, the privatization of public social services in Chile has channelled benefits to the financial markets, private lenders and a meagre minority of high income earners -leading to quite a few problems even for the latter and resulting in a high cost for the Treasury. At the same time, the “focusing” of reduced public social spending on the poorest sectors of the population has allowed a slight easing of the situation which, nonetheless, is still “appalling” and resources meet the requirement of but a few -as a former Minister for Economics pointed out. In the meantime, most of the population, including the emerging salaried middle class, has been left without social insurance coverage and has been forced to greatly increase their expenditure in the booming private social services sector just as the indiscriminate opening of the country to globalization has made their jobs more unstable and their general condition insecure.

Social Security Reform Social security is a good example of what was previously mentioned.

According to government studies, two out of every three members of the system (which is obligatory for those who have had access to the labour market since 1982) will never accumulate the required funds necessary to finance even a minimum pension, currently said to be US$ 150 a month. Moreover, the relevant state guarantee is

inefficient, since most of the people who need it do not comply with the requirement of having made contributions for more than 20 years. Thus, more than half of the members of the Pension Funds Administrators (PFA) will receive pensions lower than US$ 20 a month. The state manages a minimum protection network, which consists in a non-contributory pension, which is currently US$ 80 a month. To have access to such pension, however, the status of “poor” has to be certified and, even then, it may take years to receive it. On the other hand, those who retire now with the PFA system receive pensions which are generally less than half of the amount of their colleagues who were able to stay with the old public pension system.

Women are especially disadvantaged since, with the same amount accumulated, their PFA pensions are a third lower or more than men due to their longer life expectancy.

On the other hand, those with the highest salaries who have regularly contributed and have accumulated additional voluntary contributions in the PFA, which is entirely compensated by a generous tax exemption, benefit with pensions that are higher than the top public pension, currently at US$ 1600 per month.

The exemption, however, cost the state the equivalent of twice the expenditure on non-contributory pension (basic pensions) and they benefit a meagre percentage of contributors.

At the same time, since the privatisation of the system, the state has incurred enormous social security expenditure, the annual rate of which has reached 5.5% of GDP over two decades and almost 40% of public social expenditure. A little less than half of that amount is allocated for the old public pension system, just less than a quarter to armed forces pensions (the only sector that has been exempted from private pensions), some other parts are transferred to the PFA as subsidies to those who transferred from the old system, while the rest is allocated to social pensions. As a result of this, the state still provides pensions to 75% of senior citizens, i.e. in Chile, women over the age of sixty and men over sixty five. Additionally, the state has completely funded the pensions the PFA’s pay to another 5% of senior citizens. That is, currently the state finances all pensions with

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significant coverage and those which, even though more modest - in the case of public pensions -are much higher than those paid by the PFA’s, as previously mentioned. However, every year fewer people can retire through the public system and a growing number are obliged to depend on the new system, which provides much lower protection.

Until 1981, the social security contributions of the active workforce were enough to finance the old pensions system and left a significant surplus. Its total volume grew every year at a pace twice that of the number of senior citizens while, at the same time, the number of employed salaried workers and the average wage increased. From then on, however, this flow of funds has been mainly allocated to loans and capital investments, the main destination being 12 domestic and 8 foreign large private conglomerates, which attract investments by more than half of pension funds. In the case of the domestic groups, the greatest receivers of funds also happen to be the owners of the main PFA’s -including several Spanish groups, such as Banco Santander and BBVA. Other groups still were formed as a result of privatizations, including one controlled by the former dictator Augusto Pinochet’s son-in-law and another one run by the owner of one of the main newspaper chains in the country.

Moreover, 20% of the amount deducted from salaries has been allocated to PFA commissions and their insurance company partners, constituting an oligopoly in which the three principal companies control more than 70% of the funds and one alone more than 40%.

Thus, the privatisation of the secutiry system has seen an enormous transfer of resources from workers’ pockets to these companies, a transfer which, between 1990 and 2005, added up to the equivalent of half this year’s GDP. On another front, financial markets and the PFA’s have been assured of receiving every year a constant and growing flow of funds, while members’ pensions are subject to the fluctuations of the financial markets (in just one month, October 1995, for instance, the pension funds lost the equivalent of one year’s contributions due to a period of bad luck on Wall Street) and, in most cases, the funds backing them are absolutely insufficient.

In its report, the Consulting Council (Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional) appointed by President Bachelet recognized the inability of the private system to provide pensions to most of the population with lower incomes and more unstable jobs, and proposed the establishment of a basic, non-contributory national pension, with just one requirement: reaching the retirement age2. This must guarantee at least the current minimum pension to everyone and is then added in a decreasing manner to the pension provided by the PFA until it is cancelled when the combined total is higher than US$ 380. If this benefit is implemented, it will provide security to around three quarters of the current members, whose PFA pensions are under that amount. Furthermore, the new system can be financed without increasing the current level of social security expenditure as a percentage of GDP since the main parts of the current budget, which are related to the change in the system, are being progressively exhausted. On the other hand, the committee has condemned the high cost of the administration of the system and has proposed some measures to reduce it. Among these are the centralization of those functions that present higher economies of scale such as collection, payment and administration of accounts, thus allowing greater state involvement in these areas.

Nonetheless, the report mentioned does not deal with the gradual re-establishment of the national pension system, which is essential to repair what is known as “social security damage”, that is, at least to balance the pensions of those who retire through PFA’s with those who retired under the old national pension system. On the other hand, the objective is to lower current insecurity experienced with the PFA pensions which sharply fluctuate according to the ups and downs of the stock market and interest rates. Finally, neither does it include a mechanism for the correction of discrimination against women. The committee did not deal with any of these points,

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except to propose an increase in the age of retirement for women, a proposal that was immediately rejected by the President.

In this way, current reforms seem, for now, to be making headway towards guaranteeing lower income sector pensions and at least a partial reduction in the high costs that the PCF’s represent.

They do not, however, as yet, correct the insufficiency and volatility of middle class wage earners’ pensions. On the other hand, while the responsibility for the payment of pensions will fall on the state for many years to come, social security contributions are still almost entirely allocated to the financing of investments of large private conglomerates, with its consequent impact on income distribution.

Educational Reform The current crisis in education originated mainly in the sustained dismantling of the public education system. This was brutal during Pinochet’s dictatorship and has continued at a slower pace since the return to democracy in 1990. At the same time, the private education sector -which was simultaneously created on the basis of subsidies and a disproportionate increase in family expenditure- has not been able to offer a quality service available to everybody.

Following the 1973 military coup, public spending on education was reduced by half, and teachers’ salaries by 75%. The armed forces seized control of universities and schools and often replaced their rectors and headmasters with officers of the armed forces.

Many of the best teachers were dismissed for political reasons and others, together with thousand of students, suffered the worst kinds of suppression: they were arrested, exiled, or even murdered. Books were burnt, subjects banned, university departments and schools closed, and the Instituto Pedagógico (teacher training institute) was separated from the University of Chile. National public universities were broken down into regional branches. The national education system was torn to pieces and control of schools was handed over to their respective local councils. As a result of these measures, the number of students in the education system decreased during the first decade of Pinochet’s dictatorship: in 1982 there were fewer students than in 1974, which especially affected universities in which the reduction reached 17%. Between 1981 and 1990, public secondary schools lost a fifth of their students. With the return of democracy, the situation changed to some extent for a number of years. Public spending was increased to a certain extent and the same happened with teachers’ salaries:the former raised more than four times and the latter more than three times in real terms (that is to say, without taking inflation into account) in relation to the depressed levels of 1990. Expressed in today’s monetary values, however, precoup levels were never recovered -public spending on education, measured as a proportion of GDP, is half the amount of that time and teachers salaries are even lower. This situation especially affects higher education, in which public spending per student has been halved, if calculated in constant terms. The number of students in public education recovered somewhat for a few years, but then it started to fall again by tens of thousands per year.

The dismantling of the public system ran simultaneously to the backing of private education. Starting in 1981, a funding system was implemented in which the state provides an equal amount per student in both public and subsidized private schools. The so-called Constitutional Education Law (LOCE -Ley Orgánica Constitucional de Educación), signed by Pinochet on the night before he left power, keeps this system in force and expressly forbids the state to deliver additional financing to public schools in order to avoid “disloyal competition” with private schools whose owners have not faced the same prohibition since that time.

In addition, the creation of private universities was allowed, thus leaving the regulation of the quality of the education system almost entirely in the hands of the market. As a result, a large private education sector has developed which has incorporated all the students lost by the public system during the dictatorship and

The Changing Role of the State over a Century Looking from a more long-term historical perspective, during the last century the Chilean state presided over the complete social and economic transformation of the country through two successive strategies which, although in contrast with each other, seem to form a unit, in that the second one is determined by the first.

Between 11th September, 1924 and 11th September, 1973 -in both cases after a military coup-, the state adopted a developmental strategy by which progress, in its economic and social dimensions, became the watchword. Thus, it directly built an economic infrastructure which had been inexistent up to that time -a task which the incipient modern social players hadn’t been able to undertake on their own, as they had done in the “pioneering” countries. On the other hand, it aimed at reinforcing such players through economic policies that protected the emerging entrepreneurship, as well as through important social policies that would bring about the transformation of peasants into salaried urban dwellers. Likewise,

the state implemented policies of direct social transformation whose most significant achievement was agricultural reform. Therefore, social policy became an essential part of the developmental project.

It is possible that the disbanding of such a strategy towards the end of the century was rooted in the disappearance for good of the secular social structure and in the protection of modern social players that were able to support the strategy which came to replace it. In the case of Chile, the developmental period finished in a revolutionary way. In a short time, it introduced radical and irreversible reforms in the old agricultural structure at the same time as it was able to gain income from natural resources -which had been in foreign hands up to then- and achieved remarkable advances in nutrition, health and education for the population. These historic achievements constitute the real foundation of the later dynamism of the Chilean economy.

In contrast, the counter-revolutionary origin of the military government that initiated the new strategy and the policy of revenge of the elites against the state and the workers -who had not long before expropriated the wealth of their parents- determines the extreme and contradictory nature of its Chilean version. The aforementioned irrational dismantling of the education system, which had been built up over the course of a century by governments of all persuasions, is a good example of this spirit of revenge which is still manifest in the quasi-religious adherence of the entrepreneurial elite to the most anarchic aspects of neo-liberal thinking.

The Washington Consensus is very likely to be considered in the future as an anticipation of a modernity which was created, for their own benefit, by big businesses, foreign capitals and their restricted circles of high-incomers. However, this took place everywhere failing to keep in mind the wellbeing of the great majority and, in some cases, as in Chile, with prejudice against them, too.

Furthermore, there was also a significant dismantling of the state institutions created during the previous period, especially those related to social policies.

Towards a New Developmental Social Welfare Model There are in Latin America today unmistakable expressions of rejection of this development strategy and departure from neo-liberal hegemonic predominance. One of the great economic powers of the century just started is emerging in the region. Conscious of the need to build a larger space in order to gain power among huge trading blocks at a world level, the strategy of the largest countries of South America, Brazil and Argentina, has been systematically oriented over the last decade to generate such space. At the same time, they have been able to include other countries into such a strategy by a complex process characterized by the persisting convulsions of previous periods of social development. We should not overlook the possibility that the other sub-regional power, Mexico, may choose a similar path at some point.

The general guidelines of such policies are not different in many ways from the ones followed over long periods by Europe and the United States in the 20th century. They consist in generating large state development programmes, which at the same time reinforce mostly the entrepreneurial group that execute them, and tend to give the economic space a modern structure built around energy, communications, transport, science and technology sectors, fostering at the same time industries such as aerospace and defence, among others. This will allow Latin America to reach a degree of sovereignty that will provide it with independence of politics in relation to existing blocs and others which are just emerging.

Meanwhile, through the building of a modern welfare state, a new deal will be offered to its population, especially the modern salaried class which possesses a growing force and exerts increasing influence when it comes to the administration of the state.

Meanwhile, the undisputed hegemonic power of present times, the United States, carries out a blocking or delaying strategy, as far

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9 out of 10 additional students entering universities from 1990 on -as well as half of the substantial increase in education subsidies as of this date. In higher education, the whole increase in enrolment from 1980 went to private universities. As a result, the public system currently caters for hundreds of thousands fewer students than in 1974. That year, 30% of the overall population of the country was enrolled in the education system as a whole; this was reduced by the dictatorship to 25% in 1990, but has risen again to 27% in the present. Demographic changes in the period have significantly reduced the population of a school going age, so that the lack of students today is concentrated in higher education. Therefore, complete coverage has been achieved in primary and secondary education, while third level reaches only 1 out of every 3 young people of the corresponding age, although coverage has doubled since 1990. This is far below the levels of developed countries, as well as being below countries like Argentina and Uruguay, where figures are twice as high.

The most evident distortions introduced by the privatization of education in Chile are in the public versus private sector ratio, on the one hand, and the underdevelopment of third level education, on the other - added to this is the poor quality of education available to the general public. In fact, while the state in Chile provides for less than half of the tuition fee, and about half of overall education costs, in the countries of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), these figures reach 81% and 90%, respectively. Moreover, Chile currently allots only 14% of the educational budget for higher education (university), which is the same proportion it spent 30 years ago, while OECD countries in general invest 24% in that level, with several countries going over 30% and even 40%. The impact of the privatization of the education system on inequality was significant: the poorest children have concentrated in decaying public schools, while middle class families made great efforts to contribute to the financing of privately subsidized schools, contributing the equivalent of a third of the overall subsidy. In addition to this, more than half of private expenditure in education goes to non-subsidized private schools (which cater for children coming from the wealthiest families and open their doors to only 8% of children), and universities, where attendance in the highest income earner quintiles is similar to the general average of developed countries (80%), at the same time as not going over 10% in the poorest quintiles.

The debate concerning the extent of current educational reform is under way (the President has created the Presidential Council for Quality in Education, Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, which is to submit a report by the end of this year) and there is at present a high level of consensus on the need to repeal the LOCE and strengthen the public education system as the best way of ensuring quality education for everybody3.

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as is possible, against the emergence of independent economies.

In the case of the region, it develops a policy of sabotage of subregional integration, aimed at the individual subordination of each country and their integration into an economic block which it controls, favoured by the international relations strategy adopted by Chilean governments.

Finally, we should mention that the strategies encountered in the region, as well as their emergence and decline, have parallels at a world level both in developed countries and in other underdeveloped regions. However, despite their temporal coincidence, as well as a common language and conceptualization, their contents are totally different. These contents depend in each case on the historical pace of each society, and at the same time it is determined by the characteristics of the social structure and by the differing patterns of historical evolution as well as, at a more concrete level, the particular political institutions and events shaping their specific modalities.

What President Bachelet Has to Face The government of President Bachelet started against a background of a very complex situation, caracterised by deep tensions crossing several levels and dimensions of society.

On the one hand, as already described, this would seem to overlap with a time of change in the national strategy of development which is taking place within a regional context that transcends inner boundaries and will be the mandatory framework of any future strategy for the country.

On the other hand, and despite all this, the institutional and political “knots” of the long period of transition to democracy seem to be untying. The most significant signs of this are the election of the current President and the simultaneous changes affecting all political forces, as well as the re-emergence of massive social mobilization and subsequent re-organization of the public agenda.

These two dimensions of the current situation seem to coalesce into the parallel crises of the privatised pension and the education systems. Somehow, the crisis of the social security system had been maturing gradually, and the President and the government coalition have so far managed to keep the initiative on the subject. Towards the end of the Lagos administration, the concerned government authorities played an important role in opening up the field to discussion and then, during the electoral campaign, putting it at the top of their political agenda.

The new government strengthened this line of action through the immediate call for a special commission and the subsequent reform process which is currently in place. The proposal put forward by this council -whose membership reflects those selective criteria that prevailed since the beginning of transition, which consist in transferring the discussion of public policy to those sectors in favour of keeping the current model- tackles one part of the problem that is impossible to continue overlooking; however, it stays within the fundamental limits of the current scheme, whose main axes, as analyzed above, are not discussed. This report has met with the emphatic rejection of one special sector, while a wide political and social coalition has been created, which proposes working towards deeper changes in this area. The social mobilization is headed by sectors immediately affected by future reform, especially the National Association of Fiscal Employees (Asociación Nacional de Empleados Fiscales), while the content of the draft law proposed by the government remains to be clarified4.

Conversely, the crisis in the privatized education system came about as a surprise. The subject was not part of the electoral programme of the current President during the elections, nor was it mentioned during the campaign, except by the candidate of the leftwing coalition known as Juntos Podemos Más, though not thoroughly elaborated. The programme of the then candidate Bachelet, assuming a more or less successful outcome for the “educational reforms” which were then being applied in the primary and secondary

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levels, suggested a few initiatives in third level education -related to improving access through the widening of university loans, something which was proposed in fact in the last months of Lagos’ government- and focused its initiatives on the pre-school level.

The country was completely taken by surprise, therefore, when the students’ traditional autumn demonstrations -which normally put forward some minor demands with a few variations from year to year- brought a million students onto the streets in a few days around the country. It was undoubtedly the largest citizens’ demonstration since the great protest days of the eighties which unleashed the process that ended the Pinochet dictatorship.

The reaction of the government and even the President was different from the one held by previous democratic governments. In fact, instead of standing against and repressing the demonstrators, or placating them by attending to their minor demands, the government and the President showed an interesting strategic understanding.

Not only did they pick out specific demands that triggered the manifestation, but they also used it as a pretext to reconsider the core of the education system as institutionalized by the dictatorship.

For their part, the students’ movement gave extraordinary signs of maturity by picking this subject as a pivotal question, and moving in a few days from the demand for a new school travel pass to requesting consistently the repeal of the LOCE. The social security and education reform processes are well under way and it is likely that all other questions on the political agenda get intermingled with their evolution and development. However, it is also likely that, as always happens, other subjects which could become decisive emerge from the mists of the course of events.

So far, two complementary initiatives have been put forward by a wide coalition of political and social forces gathered in the Social Parliament, which brings together all the principal political forces (except for the right) and social organizations within the largest grouping organised since the Assembly of Civility (Asamblea de la Civilidad) in the eighties and the NO movement for the 1988 plebiscite: they refer to changes made in the electoral system and in the labour law. The result of this whole process is as yet unknown, though its direction seems rather clear as it unequivocally leaves behind the up-to-now predominant neo-liberal strategy.

Notes This article is based on previous work by the Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) on social security and education reforms, mainly: “Algunos Principios Básicos a Considerar en el Diseño del Nuevo Sistema Previsional Chileno”, presented by CENDA to the Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional appointed by President Michelle Bachelet, Santiago, April 4th 2006 (http://cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/ Indice_AFP_Cenda/Reforma_Pensiones/Propuesta_Cenda_2006/ Cen_Reforma.html); “Factibilidad y Necesidad de Restablecer Gradualmente un Pilar Previsional de Reparto” (http://cendachile.cl/ node/37); “Elementos para una Propuesta de Reforma Educacional” (http://cendachile.cl/propuesta_reforma_educacional). Another important reference is Manuel Riesco (ed.), Latin America: A New Developmental Welfare State Model in the Making?, London, UNRISD-Palgrave, to be published in 2007.

2 The Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional body, was made up of fifteen consultants headed by Mario Marcel.

The final document drawn up by the Council can be found at www.consejoreformaprevisional.cl/view/informe.asp.

3 The Council, created in June 2006, is made up of 81 members and is presided over by Juan Eduardo García-Huidobro. For more information, see www.consejoeducacion.cl.

4 The article was written in November 2006, before the publication of the governmental draft law on pensions.

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OBREAL

EULARO

in itinere

OBREAL/EULARO is a network of 23 academic institutions and research centres in Europe and Latin America. It was established with the financial support of the European Commission.

OBREAL/EULARO es una red integrada por 23 instituciones académicas y centros de investigación de la Unión Europea y América Latina que cuenta con el apoyo financiero de la Comisión Europea.

As the Commission noted in its founding document, the relationship between the EU and Latin America has become closer in every sphere over the last few years. Links exist in areas ranging from co-operation to biregional political dialogue (such as the summits in Rio de Janeiro 1999, Madrid 2002 and Guadalajara 2004), from trade relations to the strengthening of civil society networks. Nonetheless, relationships between European and Latin American institutions and organisations remain dispersed, un co-ordinated and relatively unknown.

Como ha destacado la Comisión en la convocatoria correspondiente, durante los últimos años hemos asistido a la intensificación de las relaciones entre Europa y América Latina en todos los ámbitos.

Desde el diálogo político birregional (cumbres de Río de Janeiro 1999; Madrid 2002 y Guadalajara 2004), a la cooperación; desde las relaciones comerciales al fortalecimiento de las redes de la sociedad civil. Sin embargo, el tejido de relaciones entre instituciones y organizaciones pertenecientes a Europa y América Latina está disperso, falto de coordinación y no tiene una difusión adecuada.

In keeping with the European Commission’s regional co-operation strategy for Latin America 2002-2006, OBREAL/EULARO therefore aims to “to identify and develop all the opportunities offered by the partnership between the two regions to create a better understanding of the regional and sectoral problems which shape policymaking”.

For this purpose OBREAL/EULARO aims to complement and extend the existing work of its member organisations by providing a venue and platform for promotional and research activities taking place in each region. It also aims to create synergies between policymakers, decisionmakers, researchers and civil society actors, providing a ‘critical mass’ of actors able to respond to challenges which may arise .

OBREAL/EULARO’s focus is on public policy making, and it aims to have an impact on the research community itself as well as on relevant social, economic and political actors.

To ensure an optimal division of labour, taking full advantage of each organisation’s expertise, research and publications have been organised thematically into five working groups:

En este contexto, OBREAL/EULARO, presente en la estrategia de cooperación regional para América Latina 2002-2006 de la Comisión Europea, se propone como objetivo principal “identificar y desarrollar todas las posibilidades de asociación entre ambas regiones a fin de lograr una mejor comprensión de la problemática regional y sectorial que condiciona la configuración de las políticas”.

Para alcanzar su objetivo principal, OBREAL/EULARO no cuenta solo con el trabajo de sus miembros, sino que pretende también servir de plataforma de promoción y lugar de encuentro de las actividades de difusión e investigación que sobre estos temas son llevadas a cabo en ambas regiones. Al mismo tiempo, pretende crear sinergias entre formuladores y decisores de política, investigadores y actores de la sociedad civil, para alcanzar una masa crítica que pueda dar respuesta a las problemáticas identificadas.

El enfoque adoptado por OBREAL/EULARO está orientado a la formulación de políticas públicas y sus acciones están dirigidas tanto a la comunidad de investigación, como a actores políticos, económicos y sociales.

- Democracy, human rights and the rule of law

Para una mejor división del trabajo que haga énfasis en las especialidades de los distintos miembros de la red, la investigación y las publicaciones se han organizado en cinco grupos temáticos:

- Social and development cooperation

- Relaciones comerciales y finacieras e integración regional;

- Global governance and multi-regionalism

- Democracia, derechos humanos y estado de derecho;

- Civil society and institution building

- Cooperación social y para el desarrollo;

The following cross-cutting issues have also been identified, to be considered across each of the network’s research projects: human rights, the environment, minority groups, civil society, poverty and the impact of European Union enlargement.

- Gobernabilidad global y multi-regionalismo;

- Trade and financial relations and regional integration

- Sociedad civil y construcción institucional.

Además, se han establecido temas de carácter horizontal, que abarcarán “transversalmente” las investigaciones de la red: género, derechos humanos, minorías, medio ambiente, sociedad civil, pobreza e impacto de la ampliación de la Unión Europea.

Puente@Europa 73

LA RED THE NETWORK

Centro de Investigación y Docencia Económicas, México D.F., México www.cide.edu Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia www.uniandes.edu.co Instituto de Estudios Peruanos, Lima, Perú www.iep.org.pe Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO www.flacso.org Secretaría General, San José de Costa Rica, Costa Rica Sede Académica Costa Rica Sede Académica México Programa Académico República Dominicana Sede Académica Guatemala Programa Académico Cuba Programa Académico El Salvador Sede Académica Ecuador Sede Académica Brasil Sede Académica Chile Sede Académica Argentina Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade, Rio de www.iets.org.br Janeiro, Brasil Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior, Rio www.funcex.com.br de Janeiro, Brasil Instituto de Estudos Econômicos e Internacionais, São Paulo, Brasil www.ieei.com.br Università degli Studi di Bologna, Representación en Buenos Aires, Argentina www.unibo.edu.ar Universidad de San Andrés, Buenos Aires, Argentina www.udesa.edu.ar Universidad Torcuato di Tella, Buenos Aires, Argentina www.utdt.edu

74 Puente@Europa

OBREAL / EULARO

ARO

Royal Institute of International Affairs - Chatham www.riia.org House, London, United Kingdom Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, Polska www.isp.org.pl Lateinamerika-Institut, Freie Universität Berlin, Berlin, www.fu-berlin.de/lai Deutschland Comparative Regional Integration Studies, United Nations University, Bruges, Belgique www.cris.unu.edu Groupe de Recherches Interdisciplinaires sur l’Amerique Latine, Institut d`Etudes du Développement, Université Catholique de Louvain, Louvain-La-Neuve, Belgique www.dvlp.ucl.ac.be/GRIAL/default.htm Chaire Mercosur, Sciences Po, Paris, France chairemercosur.sciences-po.fr Istituto di Studi Latino-Americani e dei Paesi in Transizione, Università Bocconi, Milano, Italia www.isla.unibocconi.it Università degli Studi di Bologna, Bologna, Italia www.unibo.it Universidad de Deusto, Bilbao, España www.deusto.es Universitat de Barcelona, Barcelona, España www.ub.es Universidad Autónoma de Madrid, Madrid, España www.uam.es Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, Sevilla, www.upo.es España Centro de Investigação e Estudos de Sociologia, www.cies.iscte.pt Lisboa, Portugal Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais, www.ieei.pt Lisboa, Portugal

Puente@Europa 75

Letter from the Coordinator In this letter, I would like to develop two issues. The first is related to EULARO while the second is related to European Union-Latin America ties within the context of European Union foreign relations.

The seminar organised by EULARO, the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and the Inter-American Development Bank (IADB)1 on “The Integration Process at a Crossroads: Future Perspectives”2, was held in Santiago de Chile on 21st and 22nd November. The potential of EULARO (and indeed its effective capacity) to create synergies with and among the main international organizations dealing with relations between the two regions was confirmed. It was able to bring together in the group of speakers secretaries and directors general of Latin American and Caribbean integration organizations3. Likewise, the participation of representatives of the region’s governments was significant. Attendance was considerable over the two days and the issues which affect integration processes in both Latin America and in Europe were dealt with head on. Finally, two unanimous conclusions were reached: a) the seminar would not have been possible without the participation of EULARO, and b) EULARO is becoming an essential player in the debate on European Union-Latin America relations.

Moving on to the second theme, when dealing with European Union-Latin America relations we should always take care to separate the wheat from the chaff. For this reason, we must always keep in mind the “map” of the distribution of responsibilities between the European Union and its Member States. Thus, it should come as no surprise that the effects of the developments within the framework of the core of the European Union -that is economic policy and related subjects (the grain)- end up being much more important than speeches and declarations on a community of values and strategic bi-regional associations (in this case, the chaff). Now, we have further proof of that. Thus, in order to appreciate whether any new orientation concerning bi-regional relations is emerging, we have to look at general economic policy course adopted by the European Union. Since this is not the place to sketch a discussion on that topic, I will just point out the fact that indeed there is one. Firstly, it encompasses a new strategy put forward by the Commission in relation to economic policies and is set out in Global Europe: Competing in the World.

A Contribution to the EU’s Growth and Jobs Strategy4, which has already been analyzed at the heart of the Council5.

Secondly, it also deals with some aspects previously discussed within the European Union at the beginning of October: a) the inclusion of a new chapter about investment in agreements that the Union and the Members States should sign with third countries (such as those that will to be negotiated with the Andean Community or Central America), and b) a review of the criteria for enforcing antidumping norms. The debates on these two specific issues have not yet gone beyond the relatively restricted circle of Committee 1336, nor have there been any definitive results to the present.

Thus, it is entirely justified that the next EULARO thematic seminar, which will take place on 29th and 30th January in Barcelona, will deal with the theme “The New Agenda for International Trade Relations”7. In this seminar, experts from the European Union and Latin America will join together with speakers from all over the world and from different international organizations including the European Commission’s Directorate-General for Trade. This event will offer yet another opportunity to highlight the positive contribution of EULARO towards the improvement of bi-regional relations within the totality of European Union foreign relations.

Ramón Torrent, Coordinador OBREAL/EULARO Notes Work was done within the IADB structure together with the Institute for the Integration of Latin America and the Caribbean (INTAL).

2 More information in the section Eventos OBREAL/EULARO. Reseña and at www.obreal.unibo.it/News.aspx?Action =Data&IdNews=144&Actual=False.

3 Either in person, as in the case of the Latin American Integration Association (ALADI), the Andean Community (CAN) and MERCOSUR, or through a representative, as in the case of the Central American Integration System (SICA) and the Caribbean Community (CARICOM).

4 Available at http://ec.europa.eu/trade/issues/sectoral/competitiveness/global_europe_en.htm and the EULARO Virtual Library.

5 The results of the debate are available at www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/ 91667.pdf.

6 The name by which the Committee of the Council that deals with issues of trade policy is known.

7 More information can be found in this section and at www.obreal.unibo.it/News.aspx?Action=Data&IdNews=143.

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76 Puente@Europa

Carta del Coordinador Quiero dedicar esta carta a dos temas. El primero se refiere a OBREAL. El segundo a las relaciones Unión EuropeaAmérica Latina en el contexto de las relaciones exteriores de la Unión Europea.

Los días 21 y 22 de noviembre tuvo lugar en Santiago de Chile el seminario temático de OBREAL “Los procesos de integración en la encrucijada: perspectivas de futuro”1. Este seminario -coorganizado con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)2- demuestra la potencialidad (y ya la capacidad efectiva) de OBREAL para crear sinergias con y entre los principales organismos internacionales relevantes para las relaciones entre ambas regiones, así como para proyectar sus actividades sobre los gobiernos latinoamericanos. De manera nada habitual, integró en el grupo de ponentes a todos los secretarios y directores generales de los organismos de integración latinoamericanos y del Caribe3. Asimismo, la participación de representantes de gobiernos de la región fue significativa. La asistencia fue notable durante los dos días y en el debate no se escamotearon los problemas que aquejan a los procesos de integración, no solo en América Latina sino también en Europa. Al final, dos conclusiones fueron unánimes: a) el seminario no habría sido posible sin OBREAL, y b) OBREAL se está convirtiendo en un actor indispensable para la reflexión sobre las relaciones Unión EuropeaAmérica Latina.

Pasando al segundo tema, siempre he sostenido que en las relaciones Unión Europea-América Latina debe separarse el grano de la paja. Para ello, debe tenerse en la cabeza el mapa de la distribución de competencias entre la Comunidad Europea y los Estados miembros. No debe extrañarnos, por tanto, que los efectos de los desarrollos que tienen lugar en el ámbito que constituye el núcleo duro de la Comunidad Europea, es decir, la política comercial y los temas conexos (que sería el grano) acaben siendo mucho más importantes que los de los discursos y declaraciones sobre la comunidad de valores y las asociaciones estratégicas birregionales (que sería más bien la paja). Ahora tenemos una nueva demostración de ello. Así, si alguien se pregunta si hay alguna orientación nueva que esté surgiendo en materia de relaciones birregionales debe examinar sobre todo los desarrollos que están teniendo lugar en el ámbito de la política comercial general de la Comunidad Europea. Como no es éste el lugar para ni tan sólo esbozar una discusión sobre ellos, me limitaré a indicar su existencia y recomendar su estudio a las personas interesadas. Se trata en primer lugar de la nueva estrategia impulsada por la Comisión en materia de política comercial, contenida en su Comunicación Global Europe: Competing in the World. A Contribution to the EU’s Growth and Jobs Strategy4, que ya ha sido objeto de una primera discusión en el seno del Consejo5.

Y, en segundo lugar, se trata de la discusión sobre algunos de los aspectos tratados en dicha Comunicación que ya se había iniciado con anterioridad a la publicación de la misma a inicios de octubre: a) la incorporación de un nuevo capítulo sobre inversiones en los acuerdos suscritos conjuntamente por la Comunidad y los Estados miembros con países terceros (como los que se comenzarán a negociar con la Comunidad Andina o América Central), y b) la revisión de los criterios de aplicación de la normativa antidumping. Sobre estos dos temas específicos, las discusiones aún no han desbordado el círculo relativamente restringido del Comité 1336 y todavía no hay resultados definitivos.

Se justifica así plenamente que el próximo seminario temático de OBREAL, que tendrá lugar los días 29 y 30 de enero en Barcelona, se dedique al tema de “La nueva agenda de las relaciones comerciales internacionales”7. En este seminario, los expertos procedentes de la Unión Europea y de América Latina estarán acompañados por expertos de otras regiones del mundo y de distintas organizaciones internacionales. También habrá una importante participación de la Dirección General de Comercio de la Comisión Europea. Este evento debería constituir una nueva oportunidad para constatar la contribución positiva de OBREAL a la mejora de las relaciones birregionales en el contexto del conjunto de las relaciones exteriores de la Unión Europea.

Ramón Torrent, Coordinador OBREAL/EULARO Notas Más información en la sección Eventos OBREAL/EULARO. Reseña y en www.obreal.unibo.it/News.aspx?Action= Data&IdNews=144&Actual=False.

2 Dentro de la estructura del BID se trabajó concretamente con el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL).

3 Ya sea en persona, como en el caso de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el MERCOSUR, o bien a través de un representante, como en el caso del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM).

4 Disponible en http://ec.europa.eu/trade/issues/sectoral/competitiveness/global_europe_en.htm y en la Biblioteca Virtual de OBREAL. 5 Los resultados de dicha discusión se encuentran disponibles en www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/ pressData/en/gena/91667.pdf.

6 Este es el nombre por el que se conoce al Comité del Consejo que trata cuestiones de política comercial.

7 Más información en esta sección y en www.obreal.unibo.it/News.aspx?Action=Data&IdNews=143.

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Puente@Europa 77

The OBREAL/EULARO Newsletter started its publication in Spanish in April 2005, as an ongoing tool to update past and future activities for its members and all those who are interested in integration processes and relations between Europe and Latin America. We also included press reviews with the latest news on integration processes (both in Europe and Latin America) with special reference to the main themes of the network. You will find below a short review of the information covered in the last six issues of the newsletter.

Latin America Regional representatives gathered for the II South American Community of Nations Summit (SACN, newsletter n. 39) aired their divergences over the ways to prioritize the process of integration in Latin America: some considered deepening trade liberalization, while others pointed at the social and cultural realms as the most important ones. The contrast also emerged in the broader context of the Latin American news (n. 38), but there has been some progress on integration: the discussion of the social dimension emerges and some concrete measures are being taken, such as the elimination of tourist visas for travelling around the whole region. The setting up of a regional parliament was also discussed at the SACN Summit, even though it is still unclear how this body will relate with the multiplicity of arena hosting nowadays parliamentary meetings in South America (n. 34).

European Union While approving the enlargement of the European Union in 2007 (n. 34) to Romania and Bulgaria the European Council of December announced a pause of reflection of some years in the process. The discussion on future expansion strategy discussed by the Council will also be one of the priorities of the future German presidency (n. 35). The to-ings and fro-ings on the Turkish question (n. 39) was seen as a confirmation of the extended resistance in front of a further enlargement of the EU -eight chapters of the negotiation were suspended until Turkey drops its restrictions to free movement of goods with Cyprus.

Biregional Relations As agreed at the IV European Union-Latin America and the Caribbean Summit, the European Commission recommended in December that negotiations should start towards an Association Agreement with the Andean Community and Central America. The number on Trade and Cooperation in European Union-Latin American relations (n. 39) also gave an account of the first Iberoamerican Forum on Science and Technology where worries about the status of research and development in Latin America emerged -something of a standard plea in the European Union. The relationship between the public and private sectors, the process leading from scientific discoveries to innovations and the role of research in economic growth were at the center of the discussions held at an informal meeting in Lahti (n. 36).

On the other hand, the suspension of the Doha Round of WTO talks was met with different interpretations: while it was thought that this would give new momentum to European Union - Mercosur negotiations (n. 37), the possibility has also been considered that it may prolong their stalemate. The new trade strategy formulated by the European Commission1 -which gives priority to bilateral negotiations over and above multilateral ones, and is based on criteria such as the level of protection and market potential of the prospective partners- would appear to indicate a redefinition of -if not a step back from- the original concept of the Agreements of Association. These agreements had been originally put forward to prioritize the importance regional integration as a step to a broader liberalization (open regionalism) and, at the same time, seemed to be rooted in a broader conception of association, including political and cooperation considerations.

In politics, various European Union-Latin American meetings (n. 35 and n. 38) analysed the stability of democracy in the latter and the recent electoral processes in which the presidents of Brazil, Ecuador and Venezuela have all been re-elected. Amongst the EuropeanLatin American political contacts (n. 36) the tour by the European Commissioner for External Relations, Benita Ferrero Waldner, was mentioned as well as the visit of the Spanish Secretary of State for Iberoamerica, Trinidad JimĂŠnez, on the fringes of the XVI Iberoamerican Summit in Montevideo (n. 37). In Latin American news (n. 36) we considered also the preparatory meetings for the summit, which focused on migration, one of the principal topics on the European agenda with third party countries. Migration was also at the core of the First European Union-Africa Conference on Migration and Development (n. 38), whose contents were illustrated as a possible source of inspiration for Latin America, despite the different structural conditions. At the conference, participants insisted on the importance of the reduction of poverty (considered the main cause of immigration) and on the necessity for the European Union to apply more defensive control and repatriation measures for illegal immigrants.

Finally, we summarised the position of the European Union and Latin America on the International Monetary Fund reforms (n. 34), trying to illustrate the implications which these first changes -to be followed by discussions on deeper modifications- could have for the countries of both regions.

Luciana Gil, Editor OBREAL/EULARO Newsletter Notes 1

Also mentioned in the Letter from the Coordinator.

* Registration for this Newsletter is free; please check our website: www.obreal.org.

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Desde abril de 2005 publicamos el OBREAL/EULARO Newsletter con la idea de que fuera una herramienta de constante actualización de las actividades pasadas y futuras de la red, tanto para sus miembros como para todos los interesados en los procesos de integración y en las relaciones entre Europa y América Latina. También elaboramos quincenalmente resúmenes de prensa sobre los últimos acontecimientos relacionados a las temáticas principales de la red e intentamos mantener un hilo conductor con hechos anteriores. A continuación presentamos una breve reseña sobre la información abordada en los últimos seis números.

América Latina Reunidos con motivo de la II Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN, newsletter n. 39), los representantes de la región mostraron divergencias sobre las prioridades que deberían conducir los procesos de integración: por un lado se pondera la profundización de la integración comercial, por el otro se busca la primacía de las cuestiones sociales y culturales. El contraste es notorio entre las noticias latinoamericanas (n. 38), pero hay otros avances: la discusión sobre cuestiones sociales adquiere mayor visibilidad y se toman medidas concretas favorables a la integración, como la eliminación de la exigencia de visas de turismo a la movilidad de ciudadanos.

Por otro lado, en la cumbre de la CSN se mencionó la posibilidad de crear un parlamento regional, aunque no está claro aún cuál sería su articulación con la multiplicidad de espacios existentes para encuentros parlamentarios en Sudamérica (n. 34).

Unión Europea Del proceso de integración europeo seguimos las discusiones sobre su extensión: mientras se decidió la ampliación de la Unión Europea en 2007 (n. 34) con la incorporación de Rumania y Bulgaria, se resaltó, paralelamente, que ésta será la última de los próximos años. La discusión sobre la futura estrategia de ampliación tuvo lugar en el Consejo Europeo de diciembre y formó parte de las prioridades anunciadas por Alemania, que se prepara para la presidencia (n. 35). La resistencia de varios países a la continua ampliación tuvo en diciembre su máxima expresión en relación a los vaivenes con Turquía (n. 39), al suspenderse ocho capítulos de la negociación hasta que el país elimine sus obstáculos al intercambio con Chipre.

Relaciones birregionales En línea con lo acordado en la IV Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe, la Comisión Europea recomendó en diciembre el inicio de las negociaciones para un Acuerdo de Asociación con la Comunidad Andina y con Centroamérica. En Comercio y cooperación en las relaciones Unión Europea-América Latina (n. 39) agregamos a esta noticia un resumen del primer Foro Iberoamericano de Ciencia y Tecnología, donde se repitieron preocupaciones que caracterizan las discusiones sobre investigación y desarrollo en la Unión Europea: la relación entre el sector público y el sector privado, la transformación de descubrimientos científicos en innovaciones y las implicancias de la investigación para el crecimiento económico, tratadas en un encuentro informal en Lahti (n. 36).

Por otro lado, la suspensión de la Ronda de Doha de la Organización Mundial de Comercio se leyó de maneras distintas: mientras se pensaba que daría un nuevo impulso a las negociaciones Unión Europea-Mercosur (n. 37); se consideraba también la posibilidad de que prolongara su estancamiento. La nueva estrategia comercial presentada por la Comisión Europea1 -que prioriza las negociaciones bilaterales por sobre las multilaterales y se basa en criterios como nivel de protección y potencialidad del mercado con el que negocie- parece indicar, sino un retraso, una rearticulación de la concepción original de los Acuerdos de Asociación, que se habían planteado de forma tal de favorecer las negociaciones con grupos de países (para fomentar la integración en otras regiones) y con un carácter más abarcador, incluyendo consideraciones políticas y de cooperación.

Desde el punto de vista político, varios encuentros Unión Europea-América Latina (n. 35 y n. 38) analizaron la estabilidad de la democracia en la región y los procesos electorales que en los últimos meses renovaron las presidencias de Brasil, Ecuador y Venezuela. Entre los contactos políticos Europa-América Latina (n. 36), además de la gira de la Comisaria de Relaciones Exteriores de la Unión Europea, Benita Ferrero Waldner, destacamos la de la Secretaria de Estado para Iberoamérica de España, Trinidad Jiménez, como antesala de la XVI Cumbre Iberoamericana de Montevideo (n. 37). En noticias latinoamericanas (n. 36) nos referimos también a encuentros preparatorios de la cumbre, centrada en las migraciones, uno de los temas principales de la agenda europea en relación a terceros países. Considerando que un seguimiento del enfoque de la UE para con África puede ser útil -salvando distancias- para inspirar una futura cooperación entre la Unión Europea y América Latina sobre este tema, resumimos los resultados de la Primera Conferencia sobre Migración y Desarrollo Unión Europea-África (n. 38), donde se conjugó la importancia que todos los países otorgan a la reducción de la pobreza (considerada causa principal de la inmigración) con la necesidad que ve la Unión Europea de aplicar medidas más “defensivas” de contención y repatriación de inmigrantes ilegales.

Por último, resumimos la postura de la Unión Europea y América Latina ante a las reformas del Fondo Monetario Internacional (n.

34), con la idea de aclarar las implicancias que estos primeros cambios –a los que sigue un proceso de discusión sobre modificaciones más profundas- pueden tener para los distintos países.

Luciana Gil, Editora OBREAL/EULARO Newsletter Notas 1

Mencionada también en la Carta del Coordinador.

* Si desea recibir quincenalmente el newsletter puede suscribirse a través del sitio web www.obreal.org.

Puente@Europa 79

Chaire Mercosur Annual Seminar: “EU-Mercosur Trade Negotiations: Make or Brake”* Paris (France), 25th January, 2007.

Organisers: - Chaire Mercosur, Sciences Po (Francia).

In collaboration with: - Inter-American Development Bank (IADB); - European Union-Latin America Relations Observatory (EULARO); - Universitat de Barcelona (Spain).

Draft programme Opening Session: Richard Descoings, President of Sciences Po (France) and Alfredo G. A. Valladão, Chaire Mercosur, Sciences Po Opening Remarks: Official from the World Trade Organization, “The Future of WTO: from Mercantilist Bazaar to Trade PoliceStation?”

Session 1: “The New EU Bilateral Negotiations Strategy: Good or Bad for the EU-Mercosur Talks?”

Speakers: Paolo Giordano, Integration and Regional Programs Department, IADB Ramon Torrent, EULARO and Universitat de Barcelona (Spain) Discussants: Hervé Jouanjean, Deputy-Director General for External Relations, European Commission Representative of Brazilian Ministry of External Relations Representative of Argentinian Ministry of External Relations Session 2: “Are European and ‘Mercosurian’ Economic Interests Really Compromised by a Stalemate?”

Speakers: Paolo Guerrieri, Università degli Studi La Sapienza (Italy) Sandra Ríos, Institut d’Etudes du Développement Economique et Social, Université Paris I-Sorbonne (France) Discussants: Pascal Kerneis, Managing Director, European Services Forum Carlos Mariani Bittencourt, President of Petroquímica da Bahia (Brazil)

Representative of Brazilian Services Industry Representative of the Confederation of European Business Agribusiness Representative France Agribusiness Representative Argentina Session 3: “Is the Doha Round a Credible Alternative to a Bilateral Deal?”

Speakers: Vera Thorstensen, Permanent Mission of Brazil to the WTO Sheila Page, Overseas Development Institute (United Kingdom) Discussants: Brazilian Negotiator of the EU-Mercosur Association Agreement Negotiator of the EU-Mercosur Association Agreement from the Directorate-General Trade, European Commission Session 4: “Trade and Integration Policies: is South America Integrating or Disintegrating?”

Speaker from Mercosur Session 5: “Are There Other Ways for Pursuing a Win-Win EUMercosur Economic and Trade Relationship?”

Speakers: Pierre Defraigne, Director Eur-Ifri, Institut Français des Relations Internationales (Brussels branch, Belgium) Félix Peña, Universidad de Tres de Febrero (Argentina) Closing Session Representative of the IADB Alfredo G. A. Valladão, Chaire Mercosur, Sciences Po (France)

* Due to a shortage of space, translations in this section have been hereby omitted (Editorial Coordinator’s Note). * Debido a la escasez de espacio, se han omitido las traducciones de esta sección (Nota del Coordinador Editorial).

80 Puente@Europa

Thematic Seminar: “The New Agenda for International Trade Relations as the Doha Round Draws to an End” Barcelona (Spain), 29-30 January, 2007.

Organisers:

- European Union-Latin America Relations Observatory (EULARO); - International Chair WTO /Regional Integration.

In collaboration with:

- Institute for the Integration of Latin America and the Caribbean, Inter-American Development Bank (INTAL-IADB); - Economic Commission for Latin America and the

Caribbean (ECLAC); - International Labour Organisation (ILO); - World Trade Organization (WTO); - Spanish Department of Tourism and Trade; - Catalonia’s Consortium for Trade Development; - Barcelona Chamber of Commerce; - Spanish Cooperation Agency.

Draft programme 29th January

30th January

Opening Remarks

Third Session: “Trade and Wider Economic Issues”

Opening Speech: Pascal Lamy, Director General of the World Trade Organization

I) The Overall Economic Context of International Trade: Andrés López and collaborators, University of Buenos Aires (Argentina): “Trade, FDI and Fragmentation of the Global Market: Is Latin America Being Left Behind?”

Roberto Lavagna, University of Buenos Aires (Argentina), former Minister of Economy of Argentina: “Trade and Macroeconomic Stability” Nicolás Eyzaguirre, former Minister of Economy of Chile: “Back to Basics: Economic Policy for Trade Policy”

First Session: “The Doha Round: Assessment of the Situation and Prospects for the Future” Sectorial analysis: Anabel González, Director, Agriculture and Commodities Division of the WTO: “Agriculture” Sandra Gallina, Directorate-General Trade, European Commission: “Non-Agricultural Market Access” Vera Thorstensen, Permanent Mission of Brazil to the WTO:“Rules and Disciplines” Pascal Kerneis, Managing Director, European Services Forum: “Services” Overall views: Carlo Trojan, Head of Delegation of the European Commission at the International Organisations at Geneva: “European Union perspective” Clodoaldo Hugueney, Head of the Permanent Mission of Brazil to the WTO: “G-20 Perspective” Speaker to be defined, Official from the United Nation Mission to the WTO: “USA perspective” Alejandro Jara, Deputy Director General of the WTO: “Future Agenda” Second Session: “Trade in Goods and Services and Foreign Direct Investment: The Need for a New Approach” Roberto Bouzas, University of San Andrés (Argentina), OBREAL: “Content and Impact of North-South Agreements Regarding Sensitive Sectors for Northern Countries” Pedro da Motta Veiga, Funcex (Brazil), OBREAL: “International Services and Investment Agreements: the Need to Overcome the GATS versus NAFTA/BITs Models Debate” Pierre Sauvé, London School of Economics (United Kingdom) and International Chair WTO/Regional Integration; and Laura Gómez Bustos, University of Barcelona (Spain): “Trade in Services: Thinking Outside the Box” Gaspar Frontini, Directorate-General Trade, European Commission: “The New Strategy Promoted by the European Commission: A New Approach?”

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II) Trade, Inequality, Employment and Poverty: Christoph Ernst, Economic and Labour Market Analysis Department, ILO: “Trade and Employment” Paolo Giordano, Integration and Regional Programs Department, IADB: “Trade and Poverty in the Americas: Review of Existing Literature” Presentation of the Barometer of International Trade Relations, a joint initiative of the International Chair WTO/ Regional Integration and the Institute for International Trade of the University of Adelaide (Australia) Fourth Session: “The Architecture of International Economic Relations” Osvaldo Rosales, Director of the Trade and Integration Division, ECLAC; and Ricardo Carciofi, Director, INTAL-IADB: “Conclusions of the Thematic Seminar: ‘Integration Processes at the Crossroads: Future Perspectives’”1 K.C. Fung, University of California at Santa Cruz (United States); Nathalie Aminian, University of Le Havre (Francia); Francis Ng, Development Research Group, World Bank: “Market Integration versus Agreements between Markets” Sheila Page, International Chair WTO/Regional Integration and Overseas Development Institut: “Using Trade Rules to Help Development: Balancing the Benefits and Costs of the WTO System, Regions, and Preferences” Karl Falkenberg, Deputy Director General, Directorate-General Trade, European Commission: “The Debate between Multilateralism and Bilateralism from the European Union Perspective” Andrew Stoler, Executive Director, Institute for International Trade, University of Adelaide (Australia): “A Perspective from the AsiaPacific”

For further information, see Puente @ Europa, Vol. IV, N. 3.

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Eventos organizados y/o auspiciados por los miembros de OBREAL Conferencia internacional: “Las migraciones América Latina-Europa: desafíos para el análisis y las políticas”

Seminario temático: “Los procesos de integración en la encrucijada: perspectivas de futuro”

Bruselas (Bélgica), 6 y 7 de noviembre de 2006.

Santiago de Chile, 21 y 22 de noviembre de 2006.

En el ámbito de las actividades del Área Temática III, la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica) en colaboración con OBREAL y otras instituciones, han organizado tres jornadas de trabajo que han contado con la participación de más de 160 personas.

Recordando que los flujos migratorios entre Europa y América Latina no son un fenómeno nuevo, Jorge Martínez Pizarro, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, puso el acento en el hecho de que los lazos históricos, culturales, sociales, comerciales, económicos y políticos generados por la conquista de los territorios del “nuevo mundo” contribuyeron no sólo a la formación de las sociedades, instituciones e identidades locales y nacionales, sino también al desarrollo de importantes flujos migratorios que se han revertido durante los últimos años. En efecto, frente a una población indígena diezmada por la colonización, la inmigración ha sido un factor clave de la recuperación del crecimiento demográfico en América Latina a partir del siglo XVII. Más tarde, durante el siglo XIX y la primera mitad del XX, 15 millones de europeos entrarían en América Latina.

Si bien Estados Unidos sigue siendo claramente el principal destino de las migraciones latinoamericanas contemporáneas, durante estos últimos años Europa se ha vuelto un destino privilegiado de estas migraciones tal como lo han mostrado los panelistas de la primera mesa redonda, quienes analizaron estos flujos en los casos de España, Italia, Portugal, Francia, Holanda y Bélgica. España, por ejemplo, se ha convertido en el segundo destino de la migración latinoamericana luego de Estados Unidos, y contaba, según el censo de 2004, con 1,2 millones de personas con origen en algún país latinoamericano. En esta primera mesa, hemos podido apreciar también el impacto de los diferentes contextos socioeconómicos, geográficos, económicos y políticos sobre los procesos de construcción social y política de la figura del inmigrante latinoamericano en Europa. Como señaló Luca Queirolo Palmas, “no es lo mismo para los latinoamericanos instalarse en países como España o Portugal (con los que comparte una lengua y un pasado colonial) que en Holanda, Bélgica o Francia”.

En el resto de las mesas, se abordaron las relaciones del fenómeno migratorio con el desarrollo, la ciudadanía, el multiculturalismo, el transnacionalismo, el acceso de los inmigrantes al mercado de trabajo y la feminización de las migraciones.

Esta conferencia nos recuerda la necesidad de superar una visión simplificadora de los procesos migratorios. Su comprensión demanda, en efecto, apelar a interpretaciones multicausales: se trata de un conjunto de factores explicativos combinados con estrategias individuales, colectivas y familiares de los inmigrantes.

Con el objetivo de contribuir a la actualización del debate sobre los procesos de integración en América Latina y en la Unión Europea, a la luz de los nuevos desafíos que presenta la economía mundial, entre los que se incluye la actual tendencia hacia el bilateralismo comercial, el seminario contó con la participación de funcionarios públicos y de organismos internacionales de ambas regiones, así como de especialistas en comercio internacional.

Respecto a los procesos de integración en América Latina, se remarcó la importancia no sólo de profundizar la reflexión sobre su situación actual sino también acerca de la posibilidad de avanzar en la homogenización de acuerdos comerciales interamericanos en temas tales como normas de origen, defensa comercial, normas técnicas, solución de controversias. Sin embargo, se destacó también que la agenda de integración económica no podrá avanzar si no se profundiza el compromiso en términos de integración política entre los países de la región. Estos compromisos políticos deberían extenderse, además, a aquellos acuerdos bilaterales de libre comercio que los países de la región firmen con terceros países. Esto permitiría que los tratados superen la cuestión comercial e incluyan otros temas que contribuyan con su desarrollo económico.

Con relación al proceso de integración europeo, se abordaron, principalmente, cuestiones vinculadas a la naturaleza y a las posibles vías de salida de la crisis que enfrenta, desatada a partir del rechazo que sufrió el Tratado Constitucional en los referenda que se llevaron a cabo en Francia y Holanda. En este sentido, se destacó la necesidad de avanzar hacia la unión económica y la articulación entre los Estados miembros y la Unión Europea.

En lo que respecta a las relaciones entre ambas regiones, durante el seminario se resaltó la importancia que la Unión Europea tiene en las posibilidades acelerar el desarrollo de América Latina, en particular, a través de la cooperación dirigida a lograr una mayor eficiencia en áreas tales como infraestructura, energía e innovación tecnológica.

En el seminario se analizó también la relación entre los procesos de integración regional y el multilateralismo. Durante los últimos años, como consecuencia del cambio de actitud de Estados Unidos, que era el principal “proveedor” del régimen multilateral, parecería necesario repensar el sentido del multilateralismo y quiénes son sus máximos beneficiarios en las condiciones actuales. Sin embargo, se destacó también que el fortalecimiento del régimen multilateral necesita de procesos de integración sólidos.

La información relativa a la conferencia internacional “América Latina: nuevos desafíos, nuevas respuestas”, realizada el 14 de noviembre en Chatham House (Reino Unido), está disponible en www.chathamhouse.org.uk.

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QUIÉNES François Charpentier Licenciado en periodismo (Escuela Superior de Periodismo de Lille, Francia), en derecho (Universidad de Lille), y en ciencias políticas (Instituto de Estudios Políticos de París). Se desempeñó como profesor en la Universidad Paris-Dauphine y en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias de la Información y la Comunicación de la Universidad París IV-Sorbona. Empezó su carrera de periodista en 1973 en Le temps du Níger (Nigeria), siendo, entre otras cosas, redactor encargado de asuntos económicos y sociales en la oficina de París de La Voix du Nord y jefe de la sección social de La Tribune de l’économie. Fue jefe de redacción de las revistas Gestion Sociale y Protection sociale informations entre 1993 y 2006. En la actualidad se desempeña como jefe de redacción de la sección protección social de la agencia de prensa AEF (Agence Education Emploi Formation).

Es especialista en temas vinculados a la protección social.

Sônia Miriam Draibe Licenciada en pedagogía (Universidad de San Pablo, Brasil), con maestría en Sociología (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Chile), doctorado en Ciencias Políticas (Universidad de San Pablo) y post-doctorado en el Instituto de Estudios del Desarrollo Económico y Social (IEDES, Universidad Paris I-Sorbona, Francia). Entre otros cargos, se desempeñó como profesora e investigadora en la Universidad Católica de San Pablo, en la Fundación Getúlio Vargas, en la Universidad Estadual de Campinas y en el Núcleo de Estudios de Políticas Públicas (todos ellos en Brasil), del que fue directora entre 1985 y 1996.

Es especialista en políticas públicas, pobreza, descentralización y política social.

Heiner Flassbeck Licenciado en economía (Universidad de Saarland, Alemania), con estudios en economía en el Instituto Alemán para la Investigación Económica y doctorado en la Universidad Libre de Berlín (Alemania).

Se desempeñó como investigador visitante en el Massachussets Institute of Technology (Estados Unidos) y, actualmente, como profesor en la Universidad de Hamburgo (Alemania). Entre 1976 y 1980 trabajó en el Consejo Alemán de Expertos Económicos en Wiesbaden y, desde aquel

año hasta 1986, en el Ministerio Federal de Economía. Entre 1990 y 1998 fue director del Departamento de Ciclos de Negocios del Instituto Alemán para la Investigación Económica. Entre 1993 y 1999 fue asesor económico del gobierno de Kazajstán y secretario de estado en el Ministerio Federal de Finanzas entre 1998 y 1999. Desde 2000 ha ocupado distintas posiciones en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, alcanzando, en 2003, el cargo de director de la División Mundialización y Estrategias de Desarrollo.

Es especialista en comercio internacional, macroeconomía y desarrollo económico.

Enrique Iglesias Licenciado en economía (Universidad de Montevideo, Uruguay), con estudios de especialización en Francia y Estados Unidos. Fue profesor y director del Instituto de Estudios Económicos de la Universidad de Montevideo y, entre 1961 y 1965, director técnico de la Oficina Nacional de Planeamiento de Uruguay. Fue presidente del Banco Central de Uruguay entre 1966 y 1968. Se desempeñó como presidente del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social entre 1967 y 1972 y, entre 1977 y 1978, fue su director interino.

Se desempeñó como secretario general adjunto de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe entre 1972 y 1985. En 1981 fue nombrado Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Fuentes de Energía Nuevas y Renovables. Fue ministro de Relaciones Exteriores de Uruguay entre 1985 y 1988, cuando fue nombrado presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, cargo que desempeñó hasta 2005. Actualmente es secretario general iberoamericano.

Thomas Krüger Luego de cursar estudios técnicos durante los años setenta, estudió teología entre 1981 y 1989. En este año fue miembro fundador del Partido Socialdemócrata alemán en la República Democrática Alemana y, hasta 1990, miembro del Bundestag (cámara baja).

Fue designado luego jefe de gobierno de Berlín Este. Ministro de Familia y Juventud del Estado de Berlín entre 1991 y 1994, fue elegido entonces como miembro del Parlamento Federal Alemán. Desde 2000 es presidente del Centro Federal para la Educación Pública.

Christiane Lemke Licenciada en pedagogía con estudios en ciencias políticas, educación y sociología, doctorado en filosofía, y Habilitation (tesis de post-doctorado) en socialización política y cambio político en Alemania del Este (todos ellos en la Universidad Libre de Berlín, Alemania). Se desempeñó como profesora en la Universidad Libre de Berlín, en la Universidad de Carolina del Norte, en la Universidad de Harvard (ambas en Estados Unidos) y en la Universidad de Hannover (Alemania), donde actualmente es directora del grupo de trabajo sobre estudios europeos. Desde 2000 es titular de una cátedra Jean Monnet en ciencias políticas.

Desde 2006 se desempeña como jefa de administración del parlamento de Baja Sajonia (Alemania).

Es especialista en relaciones internacionales y políticas comparadas, estudios europeos, transiciones de los países de Europa Oriental y cuestiones de género.

Manuel Riesco Ingeniero con maestría en ingeniería económica (Universidad de Chile), doctorado en Ciencias Políticas (Instituto de Ciencias Sociales de Moscú, Rusia). Desde 1995 es director de la revista Encuentro XXI y director del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo. Entre otros cargos, desde 1995 hasta 1997, se desempeñó como director de la administradora de fondos de pensiones Futuro, perteneciente a la Federación de trabajadores bancarios. Entre 2000 y 2003, fue director de la Escuela de Ingeniería Comercial de la Universidad de Artes y Ciencias Sociales (Chile). Desde este mismo año es coordinador externo de Investigación del Instituto para el Desarrollo Social de Naciones Unidas; de la misma institución es consultor en el ámbito del PNUD desde 1999. Es miembro del directorio de la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza (Chile) desde 2004.

Es especialista en desarrollo económico y políticas sociales.

Nota del Coordinador Editorial: los breves curricula incluidos en esta sección han sido sintetizados y redactados por el Coordinador Editorial. Cualquier error u omisión, queda exclusivamente bajo su responsabilidad. * Due to a shortage of space, translations in this section have been omitted.

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