INFORME DE COMPETITIVIDAD 2023-2024

INFORME DE COMPETITIVIDAD

2023 - 2024

INFORME DE COMPETITIVIDAD

2023 - 2024

Informe de Competitividad 2023 - 2024

* MIEMBROS ASOCIADOS

MIEMBROS ASOCIADOS

*Asociado principal

*Asociado principal

Drago Guillermo Kisic Wagner

CONSEJO DIRECTIVO

David Alfredo Tuesta Cárdenas, Presidente.

Fernando Martín Zavala Lombardi, Vice-Presidente.

Walter Gonzalo Galdos Jiménez.

Gonzalo Germán Aguirre Arriz.

Jorge Luis Ramos Raygada.

César Oswaldo Sandoval Aguirre.

Eric Héctor Rey de Castro Quesada.

Juan Fernando Correa Malachowski.

Julio César Luque Badenes.

EQUIPO

David Alfredo Tuesta Cárdenas, Presidente.

Marisol Guiulfo Suárez – Durand, Gerenta General.

Pedro Herrera Catalán, Economista principal.

Araceli Acuña Chávez, Gerente Legal*.

María Andrea Hernández Ramos, Economista*.

Daniela Leguía Ballón, Economista**.

Cristina Fontenoy Landázuri, Economista.

Álvaro Cubas Cunyas, Economista.

Gerardo Saavedra Dávila, Practicante.

*Hasta enero 2023

**Hasta marzo 2023

https://number6.pe/

Yuraq Comunicación Integral https://issuu.com/puntowhite

COLABORADORES

Gonzalo Ruiz Díaz, Desarrollo Digital.

David Alfredo Tuesta Cárdenas, Estabilidad Macroeconómica.

PARTICIPANTES DE

MESAS DE TRABAJO

Daniel Barco Rondán, Eficiencia del Sector Público.

Walter Gutiérrez Camacho, Eficiencia del Sector Público.

Carlos Casas Tragodara, Eficiencia del Sector Público.

Bruno Barletti, Eficiencia del Sector Público.

Elmer Cuba Bustinza, Eficiencia del Sector Público.

Luis Miguel Castilla Rubio, Eficiencia del Sector Público.

Daniel Leiva Calderón, Infraestructura.

Henry Espinoza Peña, Infraestructura.

José Chávez García, Infraestructura.

David Grández Carrasco, Infraestructura.

Juan Pacheco Romaní, Infraestructura.

Alberto Ñecco Tello, Infraestructura.

Gabriel Daly Turcke, Infraestructura.

José Carlos Chávez, Infraestructura.

Eduardo Peláez Cruz del Castillo, Infraestructura.

Elmer Cuba Bustinza, Infraestructura.

Luis Miguel Castilla Rubio, Infraestructura.

Iván Portocarrero Villafuerte, Infraestructura.

Juan Pacheco Romaní, Logística.

Alberto Ñecco Tello, Logística.

José Aguilar Reátegui, Logística.

Diego Carrillo Purín, Desarrollo Digital.

Marushka Chocobar Reyes, Desarrollo Digital.

Iris Shimabukuro Kanashiro, Desarrollo Digital.

Javier Alfredo Huamán Aragón, Desarrollo Digital.

Willy Alejo Ramírez, Desarrollo Digital.

Pedro Julio Best Bandenay, Desarrollo Digital.

Lucia Inés Valenzuela Huincho, Desarrollo Digital.

Wilmer Narvaez Rojas, Desarrollo Digital.

Juan Pacheco Romaní, Desarrollo Digital.

Sergio Cifuentes Castañeda, Desarrollo Digital.

José Rony Herrera Romero, Desarrollo Digital.

Alfonso Accinelli Obando, Desarrollo Digital.

Víctor Shiguiyama Kobashigawa, Estabilidad Macroeconómica.

José Valderrama-León, Estabilidad Macroeconómica.

Carlos Oliva Neyra, Estabilidad Macroeconómica.

Luis Alberto Arias Minaya, Estabilidad Macroeconómica.

Marco Ortiz Sosa, Estabilidad Macroeconómica.

Elmer Cuba Bustinza, Estabilidad Macroeconómica.

Alonso Segura Vasi, Estabilidad Macroeconómica.

www.compite.pe

Twitter.com/cpcperu

Miriam Peña Niño, Ambiente de Negocios.

PRESENTACIÓN

CONDICIONES HABILITANTES

CONTENIDO

INFRAESTRUCTURA ( PAG.11 )

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO ( PAG.73 )

CAPITAL HUMANO

CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS ( PAG.240 )

SALUD ( PAG.253 )

ECOSISTEMA PARA INNOVACIÓN

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA ( PAG.113 )

DESARROLLO DIGITAL ( PAG.162 )

SISTEMA DE JUSTICIA ( PAG.215 )

MERCADOS

AMBIENTE DE NEGOCIOS ( PAG.293 )

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN ( PAG.317 )

LOGÍSTICA ( PAG.266 )

MERCADO LABORAL ( PAG.282 )

PRESENTACIÓN

UN CAMINO LARGO Y SINUOSO

El drama experimentado entre finales del 2022 y comienzos del 2023, quedará registrado en la historia como uno de los momentos de mayor confusión que le tocó vivir al Perú al poco de cumplir sus doscientos años de historia republicana. Como una muestra más de nuestro desgaste institucional, el golpe de Pedro Castillo revivió el trauma al que estuvo acostumbrado el país en décadas pasadas, y que pensábamos superado. No obstante, a pesar de nuestras debilidades, esta afrenta fue felizmente frustrada, dando lugar a una salida democrática con la asunción de la vicepresidenta Dina Boluarte como nueva jefa de Estado.

Desde que Pedro Castillo asumió el mando en julio de 2021, el país vivió un ciclo constante de volatilidad en lo económico, político y social. Sus mensajes y actitud ante la inversión privada, trajo de inmediato un encogimiento abrupto de la inversión. Como consecuencia de ello, luego del rebote estadístico del 2021, esta variable cayó en 0,4% el 2022 para luego terminar desplomándose en -12,0% a marzo del 2023. A ello hay que sumarle su pésima administración del aparato público con un desprecio inusitado a la meritocracia, donde varios de los buenos funcionarios fueron postergados para dar paso a dudosos personajes. De hecho, la contraloría encontró que sólo en el año 2022, el gobierno nacional perdió más de S/. 10 mil millones por corrupción, donde el 90% correspondió al Poder Ejecutivo. Además, como parte de todo este caos, el país fue testigo de una excesiva rotación de altos funcionarios, convirtiendo al Perú en el país con la mayor rotación de ministros de Estado en Sudamérica. ¿Qué país puede planificarse mínimamente bajo estas condiciones?

Todo esto ha derivado a que el Perú, registre un crecimiento promedio de 2,1% entre el primer trimestre de 2022 y el primer trimestre de 2023, lo que al final ha hecho imposible el cierre de las brechas sociales, en un contexto en el que la inflación anualizada

llegó a rozar los dos dígitos, golpeando con dureza los bolsillos de todos los peruanos, pero sobre todo el de los más vulnerables. Así, de acuerdo con los últimos datos del INEI, la pobreza en el Perú creció al 27,5% en el 2022 desde el 25,9% del año anterior, lo que termina por resumir el fracaso del “experimento” económico de Perú Libre. En estas condiciones, las proyecciones económicas se han revisado rápidamente a la baja. En su último informe de abril, el MEF revisó sus perspectivas de crecimiento para el 2023 de 3,1% a 2,5%, planteándose que, a partir del 2024, la actividad económica retornaría a una senda de expansión en torno al 3,3%, porcentajes que son desde todo punto de vista, insuficientes para traer bienestar económico al país.

Para que la economía pueda aspirar a mejores niveles de crecimiento dependerá, por un lado, de que se pueda propiciar un escenario de mayor mejora y persistencia de las expectativas empresariales y, por el otro, de que se puedan gestionar convenientemente varios de los riesgos a la vista. Al respecto, estamos viviendo en el ámbito global una dinámica de desaceleración junto con una inflación global que, aunque menguando, se mantiene todavía en niveles persistentemente altos. Y, en el plano doméstico, tenemos claramente anunciada la llegada próxima del Fenómeno del Niño, donde las dudas se ciernen sólo en el grado de intensidad del evento. Y claro, no se puede perder de vista la delicada situación de equilibrios políticos que configuran la probabilidad de permanencia de Dina Boluarte hasta el 2026, donde el desempeño económico y su impacto sobre el bienestar será vital. Esto último, nos lleva a reflexionar sobre el grado de estabilidad política que puede tener un gobierno que continúe creciendo a niveles ralos.

Cuando vemos la situación actual en retrospectiva, nos preguntamos cómo hemos llegado acá. Lo suce-

dido desde el 2021 con el arribo de Pedro Castillo a la presidencia de la República ha sido simplemente el colofón de un largo proceso de deterioro en las políticas pro-competitividad, donde la principal víctima han sido los peruanos más vulnerables. De acuerdo con el Índice de Complejidad de la Universidad de Harvard, el Perú ha perdido 20 puestos en su ranking mundial, lo que competitivamente nos coloca como una economía en franco proceso de precarización. Así, el país que hasta antes del 2013 venía creciendo con una pendiente de dinamismo productivo en torno al 5,0% en promedio, cambió drásticamente su pendiente de expansión hacia niveles promedio en torno al 3,0%. Si no hubiésemos perdido la brújula de la competitividad, y hubiéramos mantenido la alta senda de crecimiento de una década atrás, hoy el país tendría un PBI per cápita que sería 20,0% superior al actual; una tasa de pobreza no de 27,5% sino de 15,0% y una tasa informalidad no de 75,0% sino de 55,0%.

Con la llegada del gobierno Dina Boluarte vemos algunas señales importantes, que contrastan positivamente con lo que fue la administración de su antecesor. Primero, se aprecia una mayor apertura hacia la inversión privada. Segundo, hay sin duda un salto sustancial en cuanto a la valoración de la meritocracia, reflejada en el perfil técnico de los ministros y cargos de alta dirección. Tercero, se nota progresos graduales hacia una mayor coordinación entre las distintas carteras. Y finalmente, el Ministerio de Economía y Finanzas parece estar retomando una influencia en el gabinete, destacando su plan Con Punche Perú, que está desplegando acciones para la reactivación económica y brindando mayores señales con mirada al largo plazo. El gran reto, sin duda, se encuentra en que este y los próximos gobiernos puedan ir fortaleciendo las políticas que mejoren la productividad y así se sume como una de las piezas clave para brindar no sólo bienestar económico, sino dar un mayor soporte en lo político y social.

Por ello, en el Consejo Privado de Competitividad no nos cansamos de insistir, en base al cúmulo de conocimiento y evidencia, que el país requiere con urgencia

retomar la senda virtuosa del crecimiento sostenible. Así, el Informe de Competitividad que viene publicándose desde hace cuatro años presenta un conjunto de políticas públicas debidamente priorizadas por su impacto competitivo y centrado en once factores: Sistema de Justicia, Eficiencia del Sector Público, Infraestructura, Desarrollo Digital, Estabilidad Macroeconómica, Capital Humano y Competencias, Salud, Mercado Laboral, Logística, Ambiente de Negocios y Ciencia, Tecnología e Innovación, debidamente priorizados por su impacto en la productividad del país.

En este lapso, el CPC ha desarrollado 130 propuestas en cuatro informes, de las cuales 73 han sido consideradas como parte de diferentes políticas públicas desplegadas. Y, en este 2023 con el nuevo Gobierno, ya han sido tomadas en cuenta varias medidas recomendadas en informes previos. Por ejemplo, para mejorar el Factor de Eficiencia del Sector Público, el gobierno ha considerado dos medidas: permitir contratar directivos y servidores públicos en puestos clave mediante procesos meritocráticos y con nombramiento regulado (considerada por el MEF y PCM en el Decreto Supremo 053-2023-PCM y Decreto de Urgencia 002-2023); y, promover el fortalecimiento al acompañamiento para evaluar el rendimiento en entidades del Estado (considerada por el MEF y PCM en el Decreto de Urgencia 002-2023). También se han tomado en cuenta nuestras propuestas para afiatar el Factor de Infraestructura, a través de la adecuación de la normatividad nacional para adicionales de obra a la normatividad internacional (Ley 31735); la agilización en el otorgamiento de licencias, permisos, la adquisición de predios y liberación de interferencias (artículos 2 Ley 31696, Decreto Legislativo 1553); y, la contratación de servicios de consultoría de obras (PMO) (considerada en la medida de política 1.3 del Plan Nacional para la Competitividad y Productividad - PNCP). Asimismo, se debe mencionar que, en lo referente al Factor de Estabilidad Macroeconómica, se tomó en cuenta nuestra propuesta de establecer un proceso de selección de los miembros del Consejo Fiscal que sea claro y transparente (Ley 31681 y Decreto Supremo 037-2023-EF).

Así en esta oportunidad, el presente Informe de Competitividad 2023-2024 plantea 11 nuevas propuestas de política pública sobre las que creemos se puede avanzar con mayor rapidez en las condiciones actuales y que puede ayudar a la necesaria reactivación. Algunas de estas son las siguientes:

En el Factor de Infraestructura, consideramos:

-Agregar proyectos de alto impacto para aprovechar las economías de escala a partir de gatilladores de gestión y el uso de las mejores prácticas internacionales. Así, estos proyectos deberán ser encargados a unidades ejecutoras especializadas —a nivel regional o nacional— que cuenten con las mejores prácticas internacionales y con facilidades para la ejecución de los proyectos. Esto debido a que cada año existen nuevos proyectos adicionales a los previstos en el presupuesto inicial, lo que dificulta la capacidad de gestión de las entidades. En 2022, el 44,0% del total de proyectos con presupuesto eran nuevos (28.828 de 65.022) y contaban con un monto de PIM promedio de S/0,5 millones. Es importante reducir esta elevada participación de proyectos atomizados que limitan seriamente la eficiencia del Estado peruano para la ejecución y avance de la inversión.

-Acreditar a evaluadores y empresas de ingeniería con el objeto de contar con expedientes técnicos de calidad, así como permitir el uso de esquemas de adjudicación ágiles. Con esta medida se podrían solucionar varios de los problemas que surgen desde la concepción de los proyectos. Por ejemplo, a partir del análisis de 30 proyectos culminados en 2022, de un total de 140, de las principales unidades ejecutoras en los tres niveles de gobierno, con un monto actualizado mayor a S/25 millones por proyecto, se observaron desviaciones de hasta 37,0% en promedio respecto a los costos del Expediente Técnico (ET). Asimismo, del total de proyectos con PIM 2022 se observó, en más de la cuarta parte de estos, retrasos en su ejecución por encima de los 100 días y respecto a los costos sobre viabilidad en más de la mitad se observaron desviaciones del 46,0%.

En el Factor de Eficiencia del Sector Público, se recomienda:

-Implementar una estrategia integral de intervenciones tempranas para el cierre de brechas de condiciones mínimas y con responsabilidades asignadas en su seguimiento. La falta de una intervención temprana de las autoridades del gobierno ha limitado su capacidad para gestionar de forma efectiva los conflictos sociales. Al respecto, la Defensoría del Pueblo (2021), analizó 4.258 acuerdos correspondientes a 29 procesos de diálogo desarrollados durante el periodo 2012-2019, y encontró que: (i) en el 57,7% de acuerdos no se precisó un plazo de cumplimiento, dejando abierta la posibilidad de gestionar su cumplimiento posteriormente; (ii) en el 10,0% de acuerdos no se identificó al responsable de cumplimiento, limitando la posibilidad de exigir su cumplimiento; y (iii) en el 87,0% de acuerdos no se encargó a una entidad o comisión la responsabilidad de hacer el seguimiento.

En el Factor de Estabilidad Macroeconómica proponemos:

-Priorizar la reducción del incumplimiento tributario mediante la implementación de herramientas de big data y analítica avanzada. El objetivo de la propuesta es reducir el incumplimiento tributario en aras de ampliar la base tributaria. El sustento radica en las elevadas tasas de incumplimiento del Impuesto General a las Ventas (IGV) y del Impuesto a la Renta (IR) empresarial, las cuales ascendieron a 28,0% y al 33,1%, respectivamente en el 2021 (MEF, 2021).

En el Factor de Desarrollo Digital proponemos:

-Reformular la ley que garantiza la velocidad mínima de conexión a internet y monitoreo de la prestación del servicio de internet a favor de los usuarios. La Ley 31207 elevó el estándar mínimo de velocidad de internet de 40,0% a 70,0% de la velocidad ofrecida, lo que generaría impactos negativos en la expansión y calidad del servicio de internet. Esto se debe a

UN CAMINO LARGO Y SINUOSO

la mayor inversión en infraestructura, de modo que esta logre soportar el cumplimiento de la velocidad mínima establecida, lo que generaría desincentivos, principalmente, en zonas rurales en donde la inversión para la expansión se desviaría hacia el fortalecimiento de infraestructura en zonas en las que ya se cuenta con servicio.

En el Factor de Logística se propone:

-Diseñar e implementar una Política Nacional Multisectorial de Logística, que articule los objetivos planteados por cada sector y que busque solucionar los problemas que presenta el sistema logístico nacional, apoyando la generación de alto valor agregado de los bienes producidos en el país. Esta política debe diseñarse y formularse de manera conjunta con los ministerios intervinientes, asignar la conducción al Ministerio más relevante (MTC) mediante decreto supremo sin que cada ministerio pierda su rectoría. Esta propuesta surge debido a que en la década anterior se observó un escaso avance del subsector logístico, principalmente, por la falta de institucionalización de la gobernanza logística colaborativa en el Perú (MEF, 2022). De hecho, Perú bajó de posiciones en el Índice de Competitividad Global (de 60 al 65) y de Desempeño Logístico, entre 2012 y 2023, de 60 a 61 en comparación de Colombia, que cuenta con una Política Nacional, y que ascendió 6 posiciones entre 2010 (puesto 72) y 2023 (puesto 66).

Las propuestas contenidas en el Informe de Competitividad 2023-2024 apuntan a mejorar la productividad en estos factores priorizados, así como en otros ámbitos clave. Por tanto, es importante también llamar la atención sobre el estado de las propuestas de otros factores determinantes de la competitividad, como el Factor Salud, donde los esfuerzos continúan siendo escasos a pesar de haber sufrido recientemente una de las peores gestiones de la pandemia de la Covid19, habiendo fallecido más de 200 mil peruanos. Avanzar en todos estos temas postergados es urgente para reconstruir las bases de un país productivo y competitivo que sostenga el crecimiento económi-

co, promueva un mayor bienestar y contribuya a la construcción de un mayor equilibrio político y social.

Cabe señalar que el trabajo del CPC se soporta en la búsqueda y generación de evidencia que ha venido siendo desarrollada en nuestra Plataforma de Innovación en Políticas Públicas que lleva por nombre DATA PARA LA ACCIÓN – D#Acción, la cual contiene datos granulares sobre el seguimiento a la ejecución presupuestal y física de proyectos de inversión, y el monitoreo a la conflictividad social. Así, por ejemplo, uno de los dashboards de esta plataforma permite visibilizar la ejecución física de proyectos de inversión para promover la transparencia y la rendición de cuentas de sus autoridades, así como la implementación de las buenas políticas públicas. Asimismo, el CPC ha desarrollado recientemente el Índice de Gobernabilidad Descentralizada – GobDeX el cual permite darle seguimiento permanente a la situación de gobernabilidad de cada una de las regiones del país, así como la identificación de factores que inciden en sus niveles de gobernabilidad, lo cual nos permitirá entender la viabilidad de diseño e implementación de políticas pro-competitividad en las regiones y los esfuerzos que deberán realizarse.

Esperamos que el Informe de Competitividad 20232024, realizado por el equipo del CPC y retroalimentado con los aportes de más de 30 profesionales del sector público, privado y la academia, contribuya al impulso que necesita el país, continúe siendo un punto de reflexión sobre el cual se puedan inspirar las futuras políticas públicas que coadyuve a que el Perú salga de la parálisis que actualmente experimenta. Sólo la implementación de políticas que enciendan los motores de la productividad permitirá emitir las señales necesarias en el corto plazo para animar las expectativas de la inversión privada y por fin, empezar a mirar con mayor optimismo cambios hacia el mediano y largo plazo. Creemos que empezar con algunas de nuestras propuestas puede ser un buen camino.

David Tuesta Cárdenas Presidente Consejo Privado de Competitividad

UN CAMINO LARGO Y SINUOSO

INFRAESTRUCTURA

INFORME 2023 - 2024

INFRAESTRUCTURA

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de infraestructura

II. Datos y propuestas clave

III. Resumen de indicadores en materia de infraestructura

IV. Situación actual del Perú en materia de infraestructura

V. Propuestas

VI. Reporte de seguimiento

VII. Referencias bibliográficas

VIII. Notas

I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA

Ranking del indicador central Pilar de infraestructura del ranking IMD1/

Fuente: IMD World Competitiveness Booklet 2022. Elaboración: CPC.

Notas:

1 / Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Asia, el mejor de Europa, el mejor de América Latina, el mejor de África, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. (**) Cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor.

2 / El Perú subió una posición en el indicador de infraestructura en el Ranking de Competitividad Mundial 2022.

II. DATOS Y PROPUESTAS CLAVE

II1. Datos clave

Si bien la ejecución de la inversión pública mejoró en 2022 con respecto a 2021 (+20,1%) y también en comparación con años anteriores (+57,9% que el promedio 2016-2020), en 2022 se dejaron de ejecutar recursos por S/18,2 mil millones (2,1% del PBI de 2021). De este total, las dos terceras partes (S/12 mil millones) corresponden a los gobiernos locales.

Cada año existen nuevos proyectos a los previstos en el presupuesto inicial, lo que dificulta la capacidad de gestión de las entidades. De hecho, en 2022, el 44% del total de proyectos con presupuesto eran nuevos (28.828 de 65.022) y contaban con un monto de PIM promedio de S/0,5 millones (SIAF-MEF, 2023).

Se realizó un análisis a 30 proyectos de un total de 140 proyectos culminados en 2022 con un monto actualizado mayor a S/25 millones de las principales unidades ejecutoras en los tres nive-

GRÁFICO 1.

Inversión pública: Recursos ejecutados y no ejecutados, 2013-2022 INFRAESTRUCTURA

les de gobierno, y se observó que las desviaciones respecto a los costos del Expediente Técnico (ET) ascienden al 22,8%, en promedio — similar al ratio observado en 2021: 22,9%—. Estos proyectos representan también una desviación de 120% sobre el monto de viabilidad1

A nivel nacional, se observa una rendición de cuentas deficiente respecto al avance físico de las obras: El 43,0% (14,7 mil de 34,6 mil) de las inversiones —activas y con presupuesto a diciembre de 2022— que requieren informar el avance físico no lo hacen. Cerca del 90% de dichas inversiones son ejecutadas por los gobiernos locales.

Actualmente, el proceso de adjudicación de las APP se ha ralentizado, lo cual se observa en la caída de la inversión adjudicada en los últimos años: se pasó de adjudicar seis proyectos por USD 5,8 mil millones en 2014 a tres proyectos por USD 96 millones en 2022.

II.2. Principales propuestas

Agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales.

Acreditar a evaluadores y empresas de ingeniería para contar con expedientes técnicos de calidad y permitir el uso de esquemas de adjudicación ágiles.

Hacer obligatoria la rendición de cuentas respecto al avance físico de las inversiones vinculándola al devengado.

Crear un marco normativo integral que regule la promoción de la inversión privada mediante APP, considerando la participación de los distintos actores en sus fases.

Fuente: Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

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III. RESUMEN DE INDICADORES EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA

DETERMINANTE

Planificación

CUADRO RESUMEN

INDICADOR

Efectividad del Plan Anual de Contrataciones 2022 del Gobierno nacional1/ (Provías Nacional) (N° de proyectos convocados/ N° de proyectos programados)

Efectividad del Plan Anual de Contrataciones 2022 de los gobiernos regionales (N° de proyectos convocados / N° de proyectos programados)

Efectividad del Plan Anual de Contrataciones 2022 de los gobiernos locales (N° de proyectos convocados / N° de proyectos programados)

APP: número de opinantes en el proceso de APP2/

Nota:

Formulación y adjudicación

Licitaciones públicas: retrasos en el otorgamiento de la buena pro (diferencia entre plazo efectivo y plazo inicial, var. %)3/

Ejecución y mantenimiento

Licitaciones públicas: diferencia entre el costo final de la obra y el costo de la obra definido en el expediente técnico (var. %)3/

Inversión pública: nivel de ejecución (devengado sobre presupuesto institucional modificado –PIM–)

Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) 2019-2023: avance de ejecución acumulado de toda la cartera del PNIC 2019 (% de ejecución)4/

Inversiones5/ donde se incumple con informar el avance físico respecto al total donde se requiere informar

Inversiones con variación del costo de más del 50% del total de inversiones con PIM en 2022

Inversiones con retraso de más de 100 días del total de inversiones con PIM en 2022

Gasto en mantenimiento de infraestructura (% del PBI)

INFRAESTRUCTURA

OSCE, 2022

2022

2022

6 entidades2/ Red APP-BID, 2021; Sistemas de Control de países de América Latina, 2021

OSCE, 2022

SSI-MEF, 2023

Data para la Acción, 2022

MEF, 2022; SSI-MEF, 2022; Ositran, 2022; Osinergmin, 2022

Data para la Acción, 2022; MEF, 2022

Data para la Acción, 2022; MEF, 2022

Data para la Acción, 2022; MEF, 2022

SIAF-MEF, 2023; BCRP, 2022

1/ A diciembre del 2022.

2/ En comparación con América Latina, Perú, junto con Paraguay y República Dominicana, cuentan con el mayor número de opinantes en el proceso de APP (seis entidades), a diferencia de Chile, que se ubica como el país con menor cantidad de opinantes (tres entidades).

3/ El análisis considera entidades de los tres niveles de gobierno.

4/ A julio de 2022. En octubre de 2022, se presentó el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022 (PNISC)

5/ Considera inversiones activas con Presupuesto Institucional Modificado 2022.

Elaboración: CPC.

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

IV. SITUACIÓN ACTUAL DEL PERÚ EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA

El desarrollo de infraestructura en un país genera impactos positivos principalmente en tres componentes: crecimiento económico, productividad, y desarrollo social (Sutherland et al., 2009 y Égert et al., 2009). Además, como se señaló en las anteriores ediciones del Informe de Competitividad, estos efectos impactan tanto en el crecimiento como en la mejora de la calidad de vida de los hogares, especialmente los vulnerables (ADB, 2012). Pese a que esta relación es conocida y empíricamente comprobada2 ,

GRÁFICO 2.

Acceso a servicios públicos, 2021 (% de hogares)

en el Perú, se observa un avance lento en el acceso a servicios públicos básicos —agua, saneamiento, electrificación, telefonía e internet—, en particular a nivel rural (ver Gráfico 2). Asimismo, si se considera el acceso conjunto al paquete de los cinco servicios, menos de la mitad de los hogares (42,5%) accede a este. Dicha situación se agrava si se considera el ámbito rural, pues solo el 9,3% de los hogares rurales accede a dichos servicios conjuntamente (Videnza Instituto, 2022).

Acceso a internet

Acceso a telefonía móvil

Por otro lado, si se considera la calidad del acceso a los servicios, se observan brechas más amplias. Por ejemplo, en el caso del agua, la calidad de este indicador se define como agua accesible y disponible —con acceso de 24 horas al día—, y libre de cualquier contaminante. Al 2022, si bien el 89,0% de los hogares a nivel nacional accede al servicio, solo el 51,6% lo hace durante las 24 horas del día. En esta línea, en el Plan Nacional de Infraestructura para la Compe-

Acceso a saneamiento

Acceso a electrificación

titividad (PNIC) 2019-2022 se encontró que, en el corto plazo, se requeriría invertir 18,4% más que la inversión estimada para la infraestructura de acceso básico de agua y saneamiento para cubrir su brecha (S/41.248 millones)3. En el largo plazo4, para alcanzar a los países que conforman la OCDE, se requeriría invertir 24,2% más que la inversión estimada para infraestructura de acceso básico de agua y saneamiento (S/118.929 millones) (ver Gráfico 3)

Fuente: Enaho-INEI, 2022; Videnza Instituto, 2022. Elaboración: CPC

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GRÁFICO 3.

Brecha de acceso básico a infraestructura y de infraestructura de calidad para agua y saneamiento (S/ millones)

Lo anterior muestra la necesidad de acelerar el cierre de brechas de acceso y de calidad de servicios públicos de forma integral. No obstante, la inversión pública no muestra un crecimiento elevado, que se esperaría frente a las amplias brechas existentes. De hecho, en el Perú, la inversión pública —que está constituida por los gastos en formación bruta de

GRÁFICO 4.

Inversión pública, 2010-2023 (% del PBI)1/ 5,9%

INFRAESTRUCTURA

capital del Gobierno general y las empresas estatales5 (BCRP, 2019)— viene mostrando una tendencia decreciente desde 2014 (ver Gráfico 4). Desde el 2021, se venía revertiendo esta tendencia, sin embargo, para el 2023, se estima que la inversión retroceda y alcance solo niveles similares a los de 2016 (BCRP, 2022).

Nota: 1/ El año 2023 corresponde a la proyección realizada en el Reporte de Inflación de diciembre

El MEF viene realizando esfuerzos por acelerar la inversión pública. Uno de estos fue el PNIC 20192022 que incluía una cartera de 52 proyectos con un monto de inversión actualizado a octubre de 2022 de S/ 117 mil millones. No obstante, luego de tres años de su publicación, el avance es lento. Así, según el últi-

mo reporte del MEF, toda la cartera de proyectos del PNIC, desde su publicación alcanzó un avance financiero de 11,7%, obteniendo así un avance acumulado de 22,5% (MEF, 2022). Con ello, la cartera del PNIC 2019 quedó pendiente de ejecutar S/ 90.644 millones, lo que equivale al 9,7% del PBI de 2022.

Fuente: MEF, 2019. Elaboración: CPC

Acceso básico

Fuente: BCRP, 2022. Elaboración: CPC.

Largo plazo

Corto plazo

TABLA 1. AVANCE FINANCIERO DEL PNIC POR MODALIDAD DE EJECUCIÓN

Fuente: MEF, 2022. Elaboración: CPC.

Posteriormente, en octubre de 2022, se publicó el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-2025 (PNISC), el cual busca fortalecer y darle continuidad al PNIC. Así, a diferencia del PNIC, el PNISC incluye un enfoque basado en el desarrollo de infraestructura sostenible —incorpora indicadores de sostenibilidad para la priorización de proyectos— y social —incluye a sectores de educación y salud—. Estos cambios resultaron en una cartera de 72 proyectos priorizados con un monto de inversión de S/146 mil millones6

El análisis según sectores indica que la cartera está principalmente centrada en Transportes (S/84 mil millones; 57,4%), Hidrocarburos (S/19 mil millones; 13,1%) y Comunicaciones (S/11 mil millones; 7,6%). Asimismo, los nuevos sectores incluidos, educación y salud, se ubican en el cuarto y quinto lugar en importancia dentro de la cartera con alrededor de S/ 7 mil millones cada uno (ver Gráfico 5). Por su parte, otro aspecto relevante del PNISC es la mayor cantidad de proyectos por ejecutarse a través de la modalidad de obra pública en comparación con el PNIC, donde se evidenciaba una mayor cantidad de APP (ver Tabla 2)

GRÁFICO 5. Distribución de los proyectos priorizados por sectores (S/ millones)

Fuente: MEF, 2022. Elaboración: CPC.

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Lo anterior revela que es crucial atender con prioridad la problemática en los procedimientos en las APP y obras públicas, entre otros aspectos, para así agilizar la ejecución del PNISC. Por un lado, el proceso de adjudicación de las APP se ha ralentizado, y ello se observa en la baja inversión adjudicada en los últimos años. Como se observa en el Gráfico 6, entre el 2007 y 2011 el promedio de adjudicaciones APP fue de 1.601 millones de dólares. En este período se observó la promulgación del Decreto Legislativo 1012 (ley de APP). Sin embargo, entre 2018 y 2022 el promedio de adjudicaciones se redujo bruscamente a 145 millones de dólares. De hecho, el total de proyectos adjudicados también se redujo en ambos períodos pasando de 35 proyectos adjudicados a solo 10. De manera desagregada, en el 2022 hubo una recuperación en los montos de inversión adjudicada respecto al 2020 y 2021. Esto impulsado por las adjudicaciones de los proyectos COAR Centro y Enlace 220 KV Reque – Nueva Carhuaquero, subestaciones, líneas y ampliaciones asociadas.

GRÁFICO 6.

Inversión adjudicada y promedio anual de APP a nivel nacional (USD millones)1/2/, 2007-2022

145

Promedio anual del monto adjudicado en USD millones

Promedio 2007 - 2011

Promedio 2018 - 2022 1.601

Notas:

1/ Se consideran los proyectos adjudicados vía APP, sin contar con proyectos inactivos ni proyectos en activos.

2/ No se consideran el proyecto de Yacimientos Cupríferos de Michiquillay (2018; USD 1.950 millones).

Fuente: ProInversión, 2022. Elaboración: CPC.

TABLA 2. DISTRIBUCIÓN

Fuente: MEF, 2022. Elaboración: CPC.

RESPECTO A LA INVERSIÓN REALIZADA A TRAVÉS DE LICITACIONES PÚBLICAS Y OTRAS MODALIDADES,

DESDE EL 2014 SE HA OBSERVADO UN ESTANCAMIENTO EN LA CAPACIDAD DEL ESTADO DE EJECUTAR

RECURSOS, MEDIDA A PARTIR DEL DEVENGADO SOBRE PRESUPUESTO INSTITUCIONAL MODIFICADO (PIM).

Como se ha mencionado anteriormente, la caída sistemática en el número de adjudicaciones se relaciona con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1224, en septiembre del 2014, y sus posteriores modificaciones. Ello estaría explicado principalmente por la duplicidad generada entre las diversas opiniones ex ante y ex post de los actores vinculados a la gestión de una APP —entidad concedente, reguladores y la Contraloría General de la República (CGR)—. A manera de ejemplo, de acuerdo con un análisis de 11 informes de control previo de APP de la CGR entre 2017 y 2021, el 91,1% de las observaciones descritas en los referidos informes se relacionan con aspectos técnicos y/o de costos del proyecto, mas no con la capacidad financiera del Estado para cumplir sus compromisos de financiamiento. Esto es importante, pues

las competencias de la CGR en el proceso de aprobación de una APP están delimitadas a emitir opiniones sobre aquellos aspectos básicos que comprometen la capacidad financiera del Estado7

Asimismo, es importante resaltar que en abril del 2023 se promulgó el Decreto Legislativo 1550, en el que se añade un instrumento adicional llamado “Declaración de uso de recursos” que resulta de la evaluación de la capacidad presupuestal realizada por la entidad pública titular del proyecto. Esta declaración deberá ser presentada, en conjunto, con el Informe Multianual de Inversiones en APP (IMIAPP). En este caso, si bien se detalla que la opinión del MEF no se realizará sobre este instrumento, este representa un nuevo requisito con relación al DL 1543. Además,

esta declaración deberá ser presentada, también, con el Informe de Evaluación, por lo que la opinión del MEF sobre capacidad presupuestal es eliminada. Esto es importante, pues esta fase de evaluación de la capacidad presupuestal genera retrasos en el avance de las obras. Entre enero de 2018 y marzo 2023 se tuvo un promedio de retrasos de 10,7 meses derivados de la fase de capacidad presupuestal.

Por otro lado, es importante mencionar que el constante cambio de normativa podría dar lugar a que esta no se implemente de manera eficiente y, en consecuencia, no contribuya al objetivo de promoción de inversión. Un ejemplo es la implementación del Registro Nacional de Contratos de APP (RNCAPP), administrado por el MEF y normado por el Decreto Supremo 240-2018-EF, reglamento del Decreto Legislativo 1362. El cual al no ser público impide contar con información que serviría al sector privado y a la academia en la elaboración de propuestas que contribuyan, por ejemplo, a estandarizar los contratos de APP, lo cual reduciría los tiempos de diseño y aprobación de las diferentes versiones de los

GRÁFICO 7.

contratos. Un alcance adicional que podría tener el RNC-APP es la información relacionada al avance financiero y físico de las APP toda vez que permitiría identificar buenas prácticas que sirvan de insumo en posteriores procesos de APP.

Respecto a la inversión realizada a través de licitaciones públicas y otras modalidades, desde el 2014 se ha observado un estancamiento en la capacidad del Estado de ejecutar recursos, medida a partir del devengado sobre Presupuesto Institucional Modificado (PIM)— (ver Gráfico 7); sin embargo, desde el 2021, se venía revertiendo esta tendencia. Es así que, durante 2022, se observó un incremento en la ejecución, como consecuencia del último año de gestión de las autoridades subnacionales. Así, mientras el Gobierno nacional incrementó su inversión en 3,2%, los gobiernos regionales y locales la incrementaron en 32,6% y 32,3%, respectivamente. Esta situación se repitió en el año 2018 (último año de gestión subnacional del período 2015-2018), en el que se observó un incremento de la inversión en estos niveles de gobierno.

Inversión del sector público ejecutada (eje izq. en millones) y porcentaje de ejecución (eje der.), según niveles de gobierno, 2010-2022

Fuente: Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

Es importante resaltar que a nivel del Gobierno nacional existen unidades ejecutoras que vienen registrando un buen desempeño en su ejecución. Una de ellas es la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC), unidad ejecutora cuya ejecución representó el 19,6% del total ejecutado por el Gobierno nacional durante 2022 (ver Gráfico 8). De hecho, la inversión de la ARCC en dicho año supera la realizada durante 2021 en 65,9%. En contraste, Provías Nacional, que representó el 12,7% del total ejecutado por el gobierno nacional en el 2022, tuvo una reducción de 61,8% respecto a su inversión en el 2021.

GRÁFICO 8. Inversión del Gobierno nacional según unidad ejecutora, 2018-2022 (S/ millones)

Asimismo, considerando solo las intervenciones vía G2G en proyectos de soluciones integrales con presupuesto en el 2022 se observa que el avance fue de 89,2% de su PIM 20228 (ver Tabla 3). Sin embargo, esta unidad ejecutora (UE), a la fecha, ha presentado una alta rotación de directivos. Desde su creación en abril de 2017, ha tenido 3 directores ejecutivos9. Esto demuestra que es necesario fortalecer un aspecto clave como la selección del personal idóneo, pues, actualmente, no se cuenta con un mecanismo de selección meritocrático.

Otra de las UE que viene registrando un buen avance es el Proyecto Especial de Inversión Pública (PEIP) Escuelas Bicentenario (PEIP-EB). Este modelo de ejecución recoge las mejores prácticas y altos estándares internacionales en materia de inversión pública. En concreto, los PEIP comprenden asistencia técnica para la gestión y ejecución de las inversiones, uso de modelos contractuales de ingeniería de uso estándar internacional, facilidades para la obtención de licencias de habilitación urbana o de edificación y para liberación de interferencias, así como condiciones especiales para la contratación de funcionarios y servidores. El mecanismo de contratación de personal de esta UE garantiza un proceso de selección meritocrático y regulado con etapas de evaluación que midan el desempeño en base al perfil requerido. Para la elección del director ejecutivo se conforma un comité integrado por un representante la Autoridad Nacional del Servicio Civil-Servir, un representante del Ministerio de Economía y Finanzas, y uno del Ministerio de Educación.

SIAF-MEF, 2023. Elaboración: CPC.

El buen avance de la ARCC se explica por las herramientas con las que cuenta, como el mecanismo Gobierno a Gobierno (G2G) —suscrito con Reino Unido—, el uso de una oficina de gestión de proyectos (PMO), el uso de contratos colaborativos de uso estándar internacional —NEC, FIDIC, entre otros—, el empleo de una Junta de Resolución de Disputas para la resolución de controversias y el uso de los procedimientos especiales de contratación (PEC). De hecho, la ARCC en el 2022 tuvo una ejecución de 98,6% de su presupuesto para obras.

A la fecha, el único PEIP creado corresponde al sector educación, el cual ejecutará 75 escuelas en nueve regiones del país, para lo cual suscribió un contrato Gobierno a Gobierno con el Reino Unido en noviembre de 2021. Durante 2022, el PEIP-EB contó con un presupuesto de S/ 377,8 millones para inversión, de los cuales ha devengado S/ 371,7 millones (avance de 98,4%) en los estudios de ingeniería de los 75 colegios. Para 2023, el PEIP cuenta con un presupuesto institucional de apertura (PIA) para obras de S/ 2.002 millones. La ejecución de estos colegios representa una inversión de S/4.456 millones y se espera que la ejecución de obra de los colegios inicie a partir del segundo trimestre de 2023 y termine hacia finales de 2024 (PEIP, 2022).

Resto Provías Nacional Provías Nacional PRONIED ARCC PEIP

Fuente:

MECANISMO DE CONTRATACIÓN DE PERSONAL

A diferencia de estos casos específicos, ARCC y PEIPEB, la ejecución de la inversión pública en otros sectores y niveles de gobierno es baja, producto de diversos problemas que causan las demoras en las distintas fases de la ejecución de proyectos de inversión. En primer lugar, muchas de las convocatorias de obras que están planificadas en el año, no se realizan. Por ejemplo, según información de la OSCE, durante 2022, la efectividad de la convocatoria—ratio de los proyectos convocados sobre los proyectos programados—, es del 79,8% en los gobiernos regionales y de 74,7% en los gobiernos locales. Si bien en relación a 2021, estos resultados implican una leve mejora (5,3 puntos porcentuales en el caso de los gobiernos regionales y 6,8 en el caso de los locales), como se observa, aún existe espacio para mejorar la planificación de las contrataciones anuales.

En segundo lugar, las obras que sí fueron convocadas registran importantes retrasos durante su adjudicación. De un análisis de 28 proyectos convocados por las cinco principales unidades ejecutoras de cada nivel de gobierno (nacional, regional y local)10 durante 2022 —

con un valor referencial superior a S/ 30 millones cada uno11 —, se identificó que la variación promedio entre la fecha de la convocatoria y la buena pro fue de 119% — el plazo promedio entre la convocatoria y la buena pro fue de 2,4 meses, cuando el plazo programado era de 1,1 mes — y esta desviación respecto del plazo programado es ligeramente mayor en el caso de los gobiernos regionales —159% de variación— donde el plazo real fue de 2,3 meses y el plazo programado era 0,9 meses.

Estos retrasos son recogidos a nivel subnacional por el Índice Regional de Gestión Pública (IRGP) trimestral, cuyos resultados al 4T2022 muestran que, de un total de 1.498 proyectos analizados de una muestra de unidades ejecutoras de los gobiernos subnacionales12 , los retrasos en los proyectos ascendieron al 95% sobre el plazo programado para los gobiernos regionales y al 76% para los gobiernos locales. Asimismo, como se observa en los Gráficos 9 y 10, algunos gobiernos regionales tardan hasta cuatro veces el plazo programado para otorgar la buena pro a un proyecto, mientras que en el caso de los gobiernos locales hasta dos veces.

INFRAESTRUCTURA

GRÁFICO 9.

Plazo programado y retraso (en días) entre la convocatoria y la buena pro, gobiernos regionales1/2/

Huánuco (38) 385% 21 79

Huancavelia (8)

Madre de Dios (6)

(21)

Provincias* (21)

(9)

y Callao (14)

16

27

28

24

26

20 19

(19) 95% 20 21 Arequipa (6)

(31)

(17)

Nota:

(8)

Libertad (18) 52% 14 27

(19) 52% 17 32

(103) 44% 11 24

Tumbes (13) 37% 8 21

Puno (3) 37% 4 10 Pasco (37) 37% 8 22 Promedio (540) 95% 23 24

Plazo programado (en días) Retraso (en días) 0 20 40 60

1/ Se consideró un total de 564 proyectos convocados hasta el 31 de diciembre de 2022, de los cuales 540 fueron analizados (492 adjudicados y 48 no adjudicados, pero con retrasos al 31 de diciembre de 2022). Ningún proyecto en los departamentos de Apurímac y Moquegua cumplió con las condiciones del análisis.

2/ Al lado derecho de cada departamento entre paréntesis se muestra el número de proyectos analizados. Asimismo, al final de cada barra por departamento, se muestra el retraso al 4T2022 (Var. %).

Fuente: CPC, 2022. Elaboración: CPC.

GRÁFICO 10.

Plazo programado y retraso (en días) entre la convocatoria y la buena pro, gobiernos locales1/2/3/

1/ Se consideró un total de 934 proyectos convocados hasta el 31 de diciembre de 2022, de los cuales 919 fueron analizados (851 adjudicados y 68 no adjudicados, pero con retrasos al 31 de diciembre de 2022).

2/ Al lado derecho de cada departamento entre paréntesis se muestra el número de proyectos analizados. Asimismo, al final de cada barra por departamento, se muestra el retraso al 4T2022 (Var. %).

3/ Las municipalidades analizadas fueron las siguientes: MP de Condorcanqui - Nieva (Amazonas), MD de Chuquibamba (Amazonas), MP de Luya - Lamud (Amazonas), MD de San Marcos (Áncash), MP de Santa - Chimbote (Áncash), MD de Challhuahuacho (Apurímac), MP de Aymaraes - Chalhuanca (Apurímac), MD de Cerro Colorado (Arequipa), MP de Islay - Mollendo (Arequipa), MP de Huanta (Ayacucho), MD de Chungui (Ayacucho), MP de La Mar - San Miguel (Ayacucho), MD de Oyolo (Ayacucho), MD de Anchihuay (Ayacucho), MP de Cajamarca (Cajamarca), MD de La Encañada (Cajamarca), MP de Espinar (Cusco), MD de Pichari (Cusco), MD de Kimbiri (Cusco), MD de Livitaca (Cusco), MD de Unión Asháninka (Cusco), MP de Tayacaja - Pampas (Huancavelica), MD de Yauli - Huancavelica (Huancavelica), MP de Ambo (Huánuco), MD de Marias (Huánuco), MD de Marcona (Ica), MP de Nazca (Ica), MP de Satipo (Junín), MD de Pangoa (Junín), MP de Sanchez Carrion - Huamachuco (La Libertad), MD de Parcoy (La Libertad) MP de Chiclayo (Lambayeque), MD de Olmos (Lambayeque), MP de Cañete - San Vicente De Cañete (Lima provincias) MD de San Antonio - Canete (Lima provincias), MD de San Juan De Lurigancho (Lima y Callao), MD de Ventanilla (Lima y Callao), MP del Callao (Lima y Callao), MP del Alto Amazonas - Yurimaguas (Loreto), MD de Balsapuerto (Loreto) MP de Tambopata (Madre de Dios), MD de Huepetuhe (Madre de Dios), MD de Torata (Moquegua), MP de Daniel Carrion - Yanahuanca (Pasco), MD de Santa Ana De Tusi (Pasco), MD de Suyo (Piura), MP de Talara - Pariñas (Piura) MP de Azangaro (Puno), MD de San Miguel Puno (Puno), MD de San Gaban (Puno), MD de Cabanillas (Puno), MD de Nueva Cajamarca (San Martín), MP de Moyobamba (San Martín), MP de Jorge Basadre - Locumba (Tacna), MD de Coronel Gregorio Albarracin Lanchipa (Tacna), MP de Tumbes (Tumbes), MD de Canoas De Punta Sal (Tumbes), MP de Coronel Portillo (Ucayali), MD de Manantay (Ucayali). Fuente: CPC, 2022. Elaboración: CPC.

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Luego de la adjudicación, en la etapa de ejecución física, uno de los principales problemas es la variación de los costos respecto a los aprobados en los expedientes técnicos (ET). De una muestra de 30 proyectos culminados en 202213, con un monto actualizado promedio de S/365 millones, de las unidades ejecutoras con mayor PIM en los tres niveles de gobierno14, se encontró que la variación del costo respecto al ET fue de 22,8%. Este porcentaje es similar al encontrado en el análisis realizado en 2021 (22,9%) con 30 proyectos finalizados en 2021, cuyo monto de inversión promedio era S/ 192 millones (ver Tabla 3). Entre los proyectos analizados, los sectores de Transporte y Saneamiento tuvieron la mayor variación respecto al ET con 27,5% y 24,7% respectivamente (ver Gráfico 11). Lo anterior se debe a la baja calidad de los estudios y/o a los riesgos imprevistos durante la ejecución del proyecto.

TABLA 3. EVOLUCIÓN DE LA VARIACIÓN DEL COSTO PROMEDIO RESPECTO AL EXPEDIENTE TÉCNICO PARA LOS AÑOS 2021 Y 2022 1/ .

Gobierno nacional 13,50% 17,20%

Gobiernosregionales 40,10% 37,20%

Gobiernos locales 15,00% 14,10%

Promedio 22,90% 22,80%

Nota:

1/ Para todos los años se analizaron 10 proyectos por cada nivel de gobierno. Luego, los mismos proyectos se compararon por sectores.

Fuente: SIAF-MEF, 2023. Elaboración: CPC.

GRÁFICO 11. Variación del costo con respecto al ET según funciones (var. % entre el costo actualizado y el costo del ET), 2021 y 20221/

Saneamiento

Fuente: SIAF-MEF, 2023. Elaboración: CPC. 2022 2021

1/ En el 2021, entre los 30 proyectos seleccionados, se encontraron las funciones Transporte, Saneamiento, Educación, Cultura e Industria. En el 2022, solo las funciones Transporte y Saneamiento se encontraron en los 30 nuevos proyectos seleccionados.

En esta línea, según la CGR (2022), contar con expedientes técnicos con deficiencias en su diseño generan que las inversiones terminen en obras paralizadas con las consecuentes variaciones del costo, demoras, arbitrajes o juicios, entre otros. Al cierre de 2022, según el portal Infobras de la Contraloría General de la República, existen 2.671 obras paralizadas con un monto de inversión de S/ 13.301 millones. Según regiones, Cusco y Puno cuentan con el mayor número de obras paralizadas: 467 y 339, respectivamente. El monto de inversión de estas obras equivale al 36,1% y 93,8% de la inversión de 2022 de los gobiernos regionales y locales en cada región, respectivamente. Según la modalidad de ejecución, el 59,0% de las obras paralizadas son ejecutadas por la modalidad de administración directa. Es decir, donde la entidad pública ejecuta una obra con sus propios recursos (funcionarios, equipos y materiales).

Al respecto, cabe indicar que, en diciembre de 2021, la Contraloría General de la República envió al Congreso de la República el proyecto de ley 00875-2021, que regula el proceso de ejecución de obras por administración directa, proceso que actualmente es regulado

NIVEL

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por la Resolución de Contraloría N° 195-88-CG de 18 de julio de 1988. Posteriormente, en julio de 2022, el Congreso de la República aprobó la Autógrafa de la Ley, la cual fue observada por el Poder Ejecutivo en agosto de 2022. Desde dicha fecha, la Autógrafa se encuentra en la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera.

Dentro de los aspectos más resaltantes, la propuesta normativa dispone que la entidad, previamente a la aprobación de la ejecución de obra por administración directa emita un informe técnico en el que sustente y evidencie que cuenta con las capacidades técnicas y administrativas necesarias para la ejecución de la obra, la disponibilidad y libre acceso al terreno, entre

GRÁFICO 12.

otros. Asimismo, se pone un tope máximo a la ejecución de obras a través de esta modalidad (50 UIT) de S/230.000 en 2022.

De igual manera, una entidad que realiza esfuerzos para reducir las deficiencias en la elaboración de los estudios de sus proyectos de inversión es el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE). Esta entidad cuenta con portal interactivo en el que da información sobre las consultoras ambientales calificadas de acuerdo a los estudios presentados y aprobados, así como el tamaño de proyecto. Esto fue aprobado por el Decreto Supremo 026-2021-MINAM, en el que se aprueba el reglamento del Registro Nacional de Consultoras Ambientales.

Obras paralizadas según departamento, a diciembre de 2022 (número y monto de inversión en S/ millones)

Fuente: Infobras, 2022. Elaboración: CPC.

Todos los problemas anteriores se ven agudizados por la gran cantidad de proyectos que administran y ejecutan las diferentes entidades, pues una cartera de muchos proyectos pequeños implica una mayor cantidad de problemas de gestión y, por tanto, menores montos ejecutados. Así, por ejemplo, según datos del MEF, durante 2022, el 45,0% del total de proyectos de los gobiernos subnacionales eran nuevos y el presupuesto promedio de inversión era de S/0,5 millones. Al respecto, la literatura sugiere que es más eficiente contar con una cartera de pocos proyectos, los cuales deberían ser preferiblemente grandes con un potencial transformador que contribuya a objetivos económicos mayores (Institute for Government UK, 2018).

Esta problemática tiene un alto costo de oportunidad sobre el cierre de brechas, especialmente en gobiernos locales que perciben una gran cantidad de recursos de canon y ejecutan un bajo porcentaje de estos.

Por ejemplo, San Marcos, distrito con la mayor cantidad de recursos de canon para obras a nivel nacional en 2022 con un PIM de S/ 1.008 millones, ejecutó menos del 40% de estos (37,0%)15 (Data para la Acción 2022). Esto impacta directamente sobre el cierre de brechas. De hecho, utilizando los costos unitarios de acceso a servicios básicos del BID (2021) y del PNIC, y las brechas del Censo 2017, se encontró que San Marcos hubiera cerrado sus brechas de agua, alcantarillado y electricidad con el 26% de sus recursos no ejecutados en 2022 (S/635 millones).

Por otro lado, en diciembre del 2022, se lanzó el programa Con Punche Perú enfocado en la reactivación económica a nivel regional y local a través de 19 medidas divididas en tres ejes: (i) Reactivación de la economía familiar, (ii) Reactivación regional y (iii) Reactivación sectorial. Estas medidas tendrían un costo de S/ 5.600 millones y contribuirán a la creación 130.000 nuevos puestos de trabajo en los primeros 12 meses y alcanzar un impacto de 1,2% del PBI en el primer semestre del 2023 (MEF, 2023).

Asimismo, en aras de seguir impulsando la reactivación económica, en enero de 2023, el poder Ejecutivo envió al Congreso el proyecto de ley de Delegación de Facultades (3941/2022-PE), el cual fue aprobado mediante

Ley 31696, la cual dispone que el Ejecutivo puede legislar en (i) materia reactivación económica y (ii) modernización de la gestión del Estado. Respecto a la primera materia, existen medidas relevantes en temas de inversión pública, gestión económica, tributaria, catastro fiscal, tesoro público y contratación pública. Por ejemplo, en materia de inversión pública el poder Ejecutivo está facultado a modificar el DU 021-2020 a fin de habilitar a los gobiernos locales para que suscriban convenios con los PEIP para la ejecución de sus inversiones. Asimismo, podrá establecer disposiciones especiales hasta diciembre de 2024 para la autorización de disposiciones sobre licencias de habilitación urbana y edificación, medidas especiales para facilitar y promover el desarrollo de los proyectos priorizados en el PNISC 2022-2025 y otros proyectos necesarios para la reactivación económica y cierre de brechas, entre otros.

Complementando las medidas para la agilización de inversiones, el gobierno también viene impulsando medidas de fortalecimiento de capacidades institucionales a través de la contratación de personal idóneo en los puestos clave del programa Con punche Servir. A abril del 2023, esta medida ha logrado la vinculación de 215 funcionarios a la Ley 30057, lo que representa un avance del 81,1% de la meta (288 funcionarios vinculados). Estos funcionarios se dividen en 21 gerentes generales regionales16 y 194 gerentes municipales.

También, en abril del 2023, se presentó el proyecto de ley 4642-2022-PE que crea la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANI) y establece disposiciones para la formulación, ejecución y mantenimiento de proyectos de inversión emblemáticos o estratégicos a nivel nacional, con la finalidad de garantizar la efectiva prestación de servicios públicos, dinamizar la economía, así como contribuir al desarrollo del país, con enfoque territorial, de prevención y de sostenibilidad ambiental. Asimismo, dispone la fusión por absorción de la ARCC en un máximo de 180 días. Dentro del mencionado proyecto de ley existen medidas que ya forman parte de los alcances de la ARCC, como el uso del convenio G2G, y otras que fueron adicionadas en la ley 31696, como la ampliación de la vigencia de los plazos de expropiación y liberación de interferencias, y medidas para la implementación de actividades de operación y mantenimien-

to de la infraestructura desarrollada. Cabe señalar que, el proyecto de ley al otorgarle a una sola entidad ANI todos los proyectos emblemáticos o de gran impacto (sin limitación), así como los de reconstrucción y prevención, podría ralentizar aún más la provisión de servicios públicos. Así, la experiencia internacional muestra que corresponde a una sola entidad la gestión de los proyectos de reconstrucción ante desastres o catástrofes: Autoridad de Reconstrucción y Recuperación de Incendios Forestales de Victoria (Australia), Cuartel General de Ayuda para Terremotos (China), Autoridad para la Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (India), entre otros.

Desde el CPC se considera que este proyecto de ley debe ajustarse considerando las siguientes funciones de la entidad, la cual debería tener el encargo de solo nuevos proyectos, evitando la paralización de los proyectos o inversión en marcha, con las siguientes características: (i) ser único responsable en la ejecución y mantenimiento de proyectos que no sean APP ni OxI, (ii) ejecución obligatoria de proyectos de prevención, y (iii) ejecución de proyectos para cubrir necesidades básicas (acceso agua y saneamiento, educación, establecimiento de salud de nivel 1 de atención). Para esto la entidad deberá tener indicadores de desempeño, información sobre costos eficientes, empresas acreditadas

para la elaboración de viabilidad, de expediente técnico y supervisión, facilidades de ejecución y selección idónea del recurso humano a través de una comisión formada por el MEF y Servir.

Así, entre los esfuerzos del MEF por reactivar la inversión pública del país, en un contexto de ralentización de esta producto de menores adjudicaciones en APP, retrasos en la fase de ejecución de los proyectos y la variación del costo producto de las deficiencias en la elaboración del expediente técnico, se desarrolla la presente edición del Informe de Competitividad con la finalidad de presentar medidas que deben implementarse, principalmente, durante la etapa de ejecución física de las obras para mejorar el acceso a los servicios. En este capítulo se analizan a profundidad los indicadores relevantes en la ejecución física de las obras, en la sección V se ha incorporado las propuestas clave en el determinante de Formulación y Adjudicación. Por su parte, en la sección VI (Reporte de seguimiento) se detalla el estado actual de las propuestas.

Situación actual en materia de ejecución física de las inversiones

La etapa previa a la entrega de servicios públicos es la ejecución física de las obras. En dicha etapa —que inicia con los estudios de ingeniería y termina con la liquidación física y financiera de la obra— existen múltiples cuellos de botella —demoras en la adjudicación, deficiencias en los expedientes técnicos, demoras en la obtención de permisos municipales y expropiaciones, entre otros—, los cuales se traducen en mayores costos y plazos respecto a lo planificado, que postergan el acceso a servicios, que impiden el cierre oportuno de brechas prioritarias.

Analizar a profundidad esta problemática es relevante, pues permite a los hacedores de políticas públicas implementar medidas basadas en evidencia que agilicen el proceso de ejecución de las obras. No obstante, la falta de información de las entidades respecto al avance físico de las obras revela una rendición de cuentas deficiente. Esto genera, por ejemplo, que los niveles de confianza de los ciudadanos frente a las instituciones sean muy bajos, lo cual dificulta la ejecución eficiente de las políticas públicas.

INFRAESTRUCTURA

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Según la OCDE (2017), la confianza es necesaria para el éxito de las políticas públicas que requieren y dependen de la cooperación y la participación de los ciudadanos. Cuanto más confiable los ciudadanos perciben que es el gobierno, más probable es que cumplan o incluso acepten sus demandas y regulaciones (Levi y Stoker, 2000). En el Perú, actualmente los niveles de confianza de los gobiernos subnacionales son muy bajos. Esto se refleja en los resultados del Índice de Gobernabilidad Descentralizada – GobDex elaborado

por el Consejo Privado de Competitividad que revelan el bajo desempeño de las regiones respecto a las mejores prácticas de América en el ámbito de confianza en las instituciones (electorales, sistema de justicia y legislativo). Para el período 2019-2021, se observa que desde el inicio de la gestión de las anteriores autoridades subnacionales hasta el 2021, la evolución de la confianza en estas instituciones a nivel regional mantiene valores muy por debajo del benchmark internacional (ver Tabla 4)

PROMEDIO DE 24 REGIONES

INDICADOR ¿QUÉ MIDE?

Confianza en los organismos del sistema electoral

% de la población que confía en los organismos del sistema electoral

Confianza en el sistema de justicia

% de la población que confía en el sistema de justicia

¿MÁS ES MEJOR? 2S2019 2S2021 ¿MEJORÓ O EMPEORÓ?

Sí

MEJOR REGIÓN PEOR REGIÓN MEJOR DE AMÉRICA

Sí 6,1

Confianza en el Congreso Sí

(61.6) % de la población que confía en el Congreso

Opinión sobre la gestión del Gobierno Central

% de la población que califica con buena o muy buena la gestión del Gobierno Central

Coimas o sobornos

% de la población que se vio involucrada en una coima o soborno con alguna entidad pública

Importancia de la democracia

% de la población que prefiere un gobierno democrático

Preferencia por la democracia

Sí 45,5 38,7 Empeoró Loreto (54,8) La Libertad (24,6) El Salvador (83.5)

No 2,4 1,2

Mejoró Amazonas (0,0) Madre de Dios (5,4) Chile (2.0)

Sí 80,5 83,9

Mejoró Lambayeque (91,0) Cusco (7,8) Uruguay (79.9)

Sí

Mejoró Junín (87,1) Huancavelica (49,0) Uruguay (82.2) % de la población que cree que la democracia funciona bien o muy bien

Capacidades de gestión regional y local

Sí 0,6 0,6

Mejoró Tacna (0,9) Puno (0,4)Puntaje en el IRGP

Fuente: CPC, 2023. Elaboración: CPC.

TABLA 4. INDICADORES DEL GOBDEX 2019-2021

Destaca el indicador de la opinión respecto al desempeño del gobierno central el cual es el único que no mejoró en el periodo evaluado. Esto es importante, pues una mayor confianza está determinada principalmente por su desempeño en la provisión de servicios públicos y por la actuación de sus autoridades. Cuando esta provisión es baja o deficiente, la ciudadanía no solo desaprueba la gestión de la entidad sino también puede resistirse a respetar su autoridad, afectando su legitimidad.

Así, para aumentar la confianza se debe fomentar el acceso adecuado, focalizado y oportuno a la información sobre los resultados del desempeño del gobierno para que los ciudadanos puedan monitorear sus actividades (Grimmelikhuijsen, 2012; Rose-Ackerman y Palifka, 2016). Por ello, la rendición de cuentas constituye un instrumento poderoso que permite impulsar la confianza

mejorando el desempeño de las autoridades al permitir (i) detectar y disuadir actividades vinculadas a la corrupción (Klitgaard, 1988), y (ii) contribuir a tener impactos positivos especialmente en proyectos financiados mediante inversión pública (Tanzi y Davoodi, 1997; Pieth, 2012).

Respecto al primer punto referido a la detección y disuasión de actividades vinculadas a la corrupción, según los indicadores de Gobernanza del Banco Mundial, los países que registran mayores niveles de rendición de cuentas presentan también una mejor efectividad del gobierno y un mayor control de la corrupción. Como se observa en los gráficos 13 y 14, existe una relación positiva entre ambos indicadores; no obstante, nuestro país registra niveles medios de voz y rendición de cuentas (53,7 de 100), lo cual lo sitúa muy por debajo del país líder en la región —Chile (79,2 de 100)—.

GRÁFICO 13. Voz y rendición de cuentas, y efectividad del Gobierno, 20211/

Nota:

80,0

40,0 60,0

100,0 Efectividad del Gobierno 2021 (0: menor valor; 100: mayor valor)

Perú

Voz y Rendición de Cuentas 2021 (0: menor valor; 100: mayor valor)

1/ El indicador de voz y rendición de cuentas capta las percepciones de la medida en que los ciudadanos de un país pueden participar en la selección de su gobierno, así como la libertad de expresión, entre otros. Asimismo, incluye la rendición de cuentas de los funcionarios públicos. Fuente: Banco Mundial, 2022. Elaboración: CPC.

INFRAESTRUCTURA

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GRÁFICO 14.

Voz y rendición de cuentas, y control de la corrupción, 20211/

Control de la corrupción, 2021 (0: menor valor; 100: mayor valor)

Chile

Colombia

Perú

Voz y Rendición de Cuentas 2021 (0: menor valor; 100: mayor valor)

Nota:

1/ El indicador de voz y rendición de cuentas capta las percepciones de la medida en que los ciudadanos de un país pueden participar en la selección de su gobierno, así como la libertad de expresión, entre otros. Asimismo, incluye la rendición de cuentas de los funcionarios públicos.

Fuente: Banco Mundial, 2022. Elaboración: CPC.

Por su parte, respecto al segundo punto referido a los impactos positivos de la rendición de cuentas, la literatura ha evidenciado los beneficios de la rendición de cuentas sobre proyectos de inversión pública. Por un lado, Lagunes (2017) encuentra que ésta reduce las variaciones del costo de los proyectos y Lauletta et al. (2019) evidencian un incremento en el avance

físico de los proyectos en 7,9 pp. Del mismo modo, Björkman y Svensson (2009) hallaron que la rendición de cuentas mejora el uso de servicios públicos y, con ello, el bienestar de la población. A continuación, se presenta una sistematización de la literatura empírica referida al impacto de las actividades de monitoreo de los proyectos de inversión pública.

TABLA 5. SISTEMATIZACIÓN DEL IMPACTO DEL MONITOREO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN

Lauletta et al. (2019)

Lagunes (2017)

Björkman y Svensson (2009)

Análisis del impacto de la plataforma Mapa Regalías como estrategia de monitoreo en la eficiencia de la ejecución de proyectos de inversión pública en Colombia.

Evaluación de los costos y beneficios de estrategias de monitoreo anticorrupción en obras públicas en proyectos de infraestructura de pequeña escala Perú.

Evaluación de la rendición de cuentas entre los proveedores del servicio y los beneficiarios de la obra pública en Uganda en el acceso y calidad de los servicios de salud.

Los resultados muestran que la introducción de la plataforma implicó un incremento de 7,9 pp de los proyectos finalizados.

Los resultados muestran que los proyectos en los distritos monitoreados resultaron ser 51,4% menos costosos.

Los resultados muestran una mejora significativa en el peso de los infantes, una reducción del 33,0% de muerte infantil y un incremento de 16,0% en el uso de servicios ambulatorios generales con incrementos en las atenciones de parto.

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ESTUDIO

Olken (2005)

Pandey et al. (2007)

ANÁLISIS RESULTADO

Análisis del impacto de la participación de la comunidad en los procesos de monitoreo para la construcción de carreteras en Indonesia.

Determinación del impacto de informar a las poblaciones rurales de escasos recursos sobre los servicios a los que tienen derecho en la India.

A pesar de los evidentes beneficios de la rendición de cuentas, en el país sus niveles son muy bajos. Para analizar esta problemática, el CPC ha elaborado la Plataforma de Innovación en Políticas Públicas - DATA PARA LA ACCIÓN (D#Acción), mecanismo cooperativo que empodera al ciudadano para que exija la rendición de cuentas de sus autoridades y la implementación de propuestas efectivas y eficientes. Esta plataforma busca transparentar los datos permitiendo al ciudadano estar informado sobre el avance de proyectos en su localidad con el objetivo de concientizarlos sobre la importancia de la rendición de cuentas.

Entre la información más resaltante de la referida Plataforma se observa la falta de rendición de cuentas en indicadores como el avance físico de las inversiones. De acuerdo con D#Acción, en 2022, 54.578 de las 186.408 inversiones activas cuentan con PIM para su ejecución. Respecto a dichas inversiones, la normativa17 señala que es necesario informar el avance físico18 mensualmente en el marco del sistema de seguimiento de inversiones (SSI). Así, de las 54.578 inversiones, 34.649 requieren informar el avance físico. No obstante, el 43% de estas (14.749) no lo informan. Además, la mayor parte de las inversiones sin dicha información están a cargo de los gobiernos locales (ver Gráfico 15).

INFRAESTRUCTURA

El incremento de la participación en las reuniones de rendición de cuentas se reflejó en una mayor probabilidad de auditoría y una reducción en malgastos de 8,0%.

Al año del desarrollo de reuniones públicas para difundir información sobre servicios de salud, educación y gobernanza, se reportaron mejoras en la provisión de servicios en comparación a las comunidades que no habían sido auditadas: 30% más exámenes prenatales, 27% más vacunas contra el tétano, 25% más en vacunas, 24% más en provisión de suplementos prenatales.

GRÁFICO 15. Nivel de cumplimiento de información de avance físico (número de inversiones y porcentaje del total)

Cumple con informar

Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

GRÁFICO 16.

Número de inversiones que no registran información del avance físico, por nivel de gobierno

Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

Fuente: Autores. Elaboración: CPC.

Por tipo de modalidad de ejecución, se observa que cerca de la mitad (49,7%) de los proyectos activos con PIM en 2022 (54.578) son ejecutados por contrata. Asimismo, se debe indicar que alrededor de la

tercera parte (33,6%) son ejecutados por administración directa. Estos últimos están principalmente a cargo de los gobiernos locales (16.535 de 18.357) (ver Tabla 6).

Fuente: Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

Por nivel de gobierno, en el Gobierno nacional, se analizaron los 10 sectores con mayor PIM para inversión en 202219. Los resultados muestran que el sector de Transporte – el primer con mayor presupuesto— no informan el avance físico en alrededor de la tercera parte de sus inversiones en ejecución (38,2%) (ver Gráfico 17). En

GRÁFICO 17.

la PCM dentro de los proyectos que no informan se encuentran casos como el proyecto de Transportes para mejorar y ampliar el servicio aeroportuario mediante el nuevo aeropuerto internacional Chinchero20 con un monto de inversión de S/2.571 millones y un avance financiero —devengado acumulado sobre PIM— de 39%.

Ranking de incumplimiento en 10 sectores del Gobierno nacional con mayor presupuesto para inversión1/2/ (número de inversiones activas con PIM y % de incumplimiento)

Nota:

Cumple con informar No cumple con informar % de incumplimiento

1/ Se analizan todas las inversiones activas con PIM en 2022 de los 10 sectores del Gobierno nacional con mayor PIM para inversión.

2/ Se muestran los sectores según el orden de PIM (S/) para inversión en 2022.

Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

TABLA 6. PROYECTOS ACTIVOS CON PIM EN EL 2022, SEGÚN TIPO DE MODALIDAD DE EJECUCIÓN

En el caso de los gobiernos regionales, Piura y Áncash, la primera y segunda región con mayor presupuesto para inversión, respectivamente, registran un nivel de incumplimiento del 22% y 38% (ver Gráfico 18). Asimismo, en algunos casos, los proyectos donde no se informa el avance físico cuentan con un importante avance financiero. A modo de ejemplo, dentro de los

GRÁFICO 18.

principales proyectos (monto de inversión mayor a S/ 30 millones) donde no se informa el avance físico en Piura, se observa el mejoramiento de los servicios de asistencia técnica en el desarrollo de actividades pedagógicas en las ocho provincias del departamento de Piura, el cual cuenta con un avance financiero de 95% al cierre de 2022.

Ranking de incumplimiento en los gobiernos regionales, según su presupuesto para inversión1/2/ (número de inversiones activas con PIM y % de incumplimiento)

865,499,218

Cumple con informar No cumple con informar % de incumplimiento

Nota:

1/ Se analizan todas las inversiones activas con PIM en 2022 de los gobiernos regionales.

2/ Se muestran los gobiernos regionales según el orden de PIM (S/) para inversión en 2022. Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

Por su parte, en los 10 gobiernos locales con mayor presupuesto a nivel nacional, se observa una elevada heterogeneidad en la rendición de cuentas incluso entre distritos de una misma región. Por ejemplo, en la región Áncash, mientras que San Marcos, el distrito con mayor PIM a nivel nacional, registra un

porcentaje de incumplimiento de 41%, en el distrito de Chimbote este porcentaje aumenta a 65%. Asimismo, a nivel de proyectos, el proyecto con mayor monto de inversión en San Marcos (S/ 40 millones), donde no se informa el avance físico21, registra un avance financiero de 60%.

GRÁFICO 19.

Ranking de incumplimiento en los 10 gobiernos locales con mayor presupuesto para inversión (número de inversiones activas con PIM y % de incumplimiento)

Cumple con informar No cumple con informar % de incumplimiento

Nota:

1/ Se analizan todas las inversiones activas con PIM en 2022 de los 10 gobiernos locales con mayor PIM para inversión.

2/ Se muestran los gobiernos locales según el orden de PIM (S/) para inversión en 2022.

Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

Otros indicadores que denotan la ineficiencia en la ejecución de las inversiones son los retrasos y la variación del costo. Respecto al primero se encontró que, en los tres niveles de gobierno, el 26,5% de proyectos activos con PIM —14,5 mil de 54,6 mil— tiene más de 100 días de retraso a diciembre del 2022.

En el Gobierno nacional, el 29% de los proyectos activos con PIM tiene retrasos en finalizar la ejecución de la obra (1.301 de 4.536 inversiones). De estos, el 69,1% tiene más de 100 días de retraso (900 de 1.536 inversiones). En los 10 sectores con mayor presupuesto para inversión, se encuentra que cerca de la tercera parte de las inversiones en estos sectores registran retrasos (1.018 de 3.824 inversiones). Analizando solo las inversiones con retraso, se observa que el sector Transportes — el que tiene mayor PIM — tiene 459 días de retraso en promedio (213 de 1.301 inversiones con retraso) y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) – la segunda con mayor PIM - registra retrasos de 271 días en promedio (61 de 1.301 inversiones con retraso) (Ver gráfico 20)

INFRAESTRUCTURA

GRÁFICO 20.

Número de inversiones con retrasos y demora promedio en brindar el servicio (días) en 10 sectores del Gobierno nacional con mayor presupuesto para inversión1/2/3/

Construcción y Saneamiento

Notas:

1/ Se analizan todas las inversiones activas con PIM en 2022 de los 10 sectores del Gobierno nacional con mayor PIM para inversión.

2/ Se muestran los sectores según el orden de PIM (S/) para inversión en 2022.

3/ Los días representan el retraso promedio de los proyectos con retraso para cada sector. N° de inversiones con retraso N° de inversiones sin retraso

Fuente: Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

En los gobiernos regionales, el 24% de los proyectos activos con PIM tiene retrasos respecto a la fecha de final de ejecución (955 de 4.042). De estos, el 68,1% tiene más de 100 días de retraso (651 de 955). Asimismo, los dos

GRÁFICO 21.

gobiernos regionales con mayor presupuesto para inversión, Piura y Áncash registran respectivamente 70 y 64 proyectos con retraso, los cuales tienen 545 y 342 días de retraso promedio respectivamente (ver Gráfico 21)

Número de inversiones con retrasos y demora promedio en brindar el servicio (días) en los gobiernos regionales1/2/3/

Notas:

1/ Se analizan todas las inversiones activas con PIM en 2022 de los gobiernos regionales.

2/ Se muestran los gobiernos regionales según el orden de PIM (S/) para inversión en 2022.

3/ Los días representan el retraso promedio de los proyectos con retraso para cada gobierno regional. Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC. N° de inversiones con retraso N° de inversiones sin retraso

En los gobiernos locales, 43,8% de los proyectos activos con PIM tiene retraso (20.158 de 46.000).

De estos el 64,4% tiene más de 100 días de retraso (12.997 de 20.158). Respecto a los 10 gobiernos

locales con mayor presupuesto para inversión, San Marcos – el distrito con mayor presupuesto - registró 353 días de retraso en promedio; seguido por Lima con 814 días de retraso en promedio (Ver gráfico 22)

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INFRAESTRUCTURA

GRÁFICO 22.

Número de inversiones con retrasos y demora promedio en brindar el servicio (días) en los en los 10 gobiernos locales con mayor presupuesto para inversión1/2/3/

GRÁFICO 23.

Número de inversiones con y sin variación del costo respecto a la viabilidad y variación del costo promedio en 10 sectores del Gobierno nacional con mayor presupuesto para inversión1/2/3/

N° de inversiones con retraso N° de inversiones sin retraso N° de inversiones con retraso N° de inversiones sin retraso

Nota:

1/ Se analizan todas las inversiones activas con PIM en 2022 de los 10 gobiernos locales con mayor PIM para inversión.

2/ Se muestran los gobiernos locales según el orden de PIM (S/) para inversión en 2022.

3/ Los días representan el retraso promedio de los proyectos con retraso para cada gobierno local.

Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

Por su parte, respecto al segundo indicador —variación del costo—, a nivel nacional, la quinta parte (20,2%) de las 54.578 inversiones tiene una variación del costo respecto a la viabilidad de más del 50%. En el Gobierno nacional, el 64,6% de los proyectos activos con PIM el 2022 tiene una variación del costo respecto a la viabilidad (2.930 de 4.536). De estos, el 44% tiene una variación del costo respecto a la viabilidad de más del 50% (1.290 de 2.930). Asimismo, respecto a los 10 sectores con mayor PIM, se observa que la variación del costo promedio respecto a la viabilidad en los proyectos con variación asciende a 94,0% en el sector Educación, a 63,0% en PCM y a 34,0% en el sector Transportes y Comunicaciones (Ver gráfico 23).

Nota:

1/ Se analizan todas las inversiones activas con PIM en 2022 de los 10 sectores del Gobierno nacional con mayor PIM para inversión.

2/ Se muestran los sectores según el orden de PIM (S/) para inversión en 2022.

3/ Los porcentajes representan la variación del costo promedio de los proyectos con variación para cada sector.

Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

Por su parte, en el caso de los gobiernos regionales, el 65,2% de los proyectos activos con PIM el 2022 tiene una variación del costo respecto a la viabilidad (2.634 de 4.042) y en estos el 45,2% tiene una variación del costo respecto a la viabilidad de más de 50% (1.191 de 2.634 inversiones). Asimismo, los tres de gobiernos regionales con mayor presupuesto para inversión, Piura, Áncash, Cajamarca registran respectivamente registra la mayor variación del costo promedio en sus proyectos con variación (94,0%), seguido de Áncash (68,0%) (Ver gráfico 24)

GRÁFICO 24.

Número de inversiones con y sin variación del costo respecto a la viabilidad y variación del costo promedio en los gobiernos regionales1/2/3/

Nota:

1/ Se analizan todas las inversiones activas con PIM en 2022 de los gobiernos regionales.

2/ Se muestran los gobiernos regionales según el orden de PIM (S/) para inversión en 2022.

3/ Los porcentajes representan la variación del costo promedio de los proyectos con variación para cada gobierno regional. Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

En los gobiernos locales, el 18,6% de los proyectos activos con PIM tiene una variación del costo respecto a la viabilidad de más de 50% (8.534 de 46.000). Respecto a los 10 gobiernos locales con mayor presupuesto

para inversión, las municipalidades de Yarabamba (Arequipa) y Nuevo Chimbote (Áncash) registran las mayores variaciones del costo en relación con la viabilidad, con 69,0% y 65,0%, respectivamente (Ver gráfico 25) N° de inversiones con retraso N°

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GRÁFICO 25.

Número de inversiones con y sin variación del costo respecto a la viabilidad y variación del costo promedio en los 10 gobiernos locales con mayor presupuesto para inversión1/2/3/

INFRAESTRUCTURA

N° de inversiones con retraso N° de inversiones sin retraso

Nota:

1/ Se analizan todas las inversiones activas con PIM en 2022 de los 10 gobiernos locales con mayor PIM para inversión.

2/ Se muestran los gobiernos locales según el orden de PIM (S/) para inversión en 2022.

3/ Los porcentajes representan la variación del costo promedio de los proyectos con variación para cada gobierno local.

Fuente: SSI, 2022; Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

El análisis de estos indicadores también se desagrega por el tipo de modalidad de ejecución. Se observa que los proyectos realizados por contrata presentan un incumplimiento de 52%, una variación del costo promedio respecto a la viabilidad de 65% y un promedio de días de retraso de 236 (ver Tabla 7)

TABLA 7. INDICADORES DE INCUMPLIMIENTO, VARIACIÓN DEL COSTO Y RETRASO DE LOS PROYECTOS ACTIVOS CON PIM EN EL 2022, SEGÚN TIPO DE MODALIDAD DE EJECUCIÓN

Nota:

1/ El promedio es calculado solo sobre los proyectos con variación del costo o con retraso. Fuente: Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

V. PROPUESTAS

1. Agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales

Cada año existe una gran cantidad de proyectos que son administrados por las entidades, sobrepasando sus capacidades de gestión (ver Tabla 8). Por ello se propone:

(i) Primero, agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales. Así, los proyectos que impacten de manera significativa en el ámbito productivo y social —por ejemplo, cierren brechas de condiciones mínimas territoriales— deberán ser encargados a unidades ejecutoras especializadas —a nivel regional o nacional— que cuenten con las mejores prácticas internacionales, con facilidades para la ejecución de los proyectos (expropiaciones, licencias de habilitación urbana, interferencias, entre otros –- y sobre todo se deberá contar con un marco especial para la contratación del personal idóneo a través de mecanismos planteados en la Ley del Servicio Civil. Ello podrá ser complementado siguiendo un esquema similar al de los Proyectos Especiales de Inversión Pública (PEIP), donde las designaciones están a cargo de un comité conformado por SERVIR y el MEF.

(ii) Segundo, la totalidad de la operación y mantenimiento de la inversión deberá ser encargada a ProInversión para que esta entidad decida si la misma se lleve a cabo por el mecanismo de Obras por Impuesto (OxI) o APP.

Respecto al primer punto, es necesario precisar que los proyectos serían agrupados siempre que los gobiernos subnacionales no cuenten con las capacidades necesarias para su ejecución. Ello se verificaría a través de su desempeño en una serie de indicadores. Para tal efecto se podrá tomar como referencia la metodología desarrollada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos para el caso de Brasil basada en el resultado de tres criterios claves para medir las capacidades (OCDE, 2019):

Capacidad estratégica: se refiere a la capacidad de establecer metas estratégicas para resultados sociales, políticos y económicos y tener la capacidad administrativa e institucional para alcanzar esas metas dentro de un periodo establecido.

Capacidad para contratar personal calificado: se refiere a la capacidad de seleccionar personal y realizar evaluaciones del desempeño y sus contribuciones. Un indicador asociado es el cumplimiento de los requisitos para los perfiles de confianza de las municipalidades.

Capacidades para la inversión pública: se refiere a la capacidad de definir, estructurar, implementar, operar y monitorear la inversión pública. Esto incluye personal idóneo con habilidades y experiencia específicas para desempeñar estas funciones de manera eficaz. Un indicador asociado podría ser el avance en la ejecución de la inversión pública, u otros relacionados a la transparencia, eficiencia del uso de recursos como la variación del costo y retraso en la ejecución de los proyectos.

TABLA 8. PROYECTOS NUEVOS Y PIM PROMEDIO POR PROYECTO SEGÚN NIVEL DE GOBIERNO, 2022 NIVEL

Fuente: Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

ES NECESARIO IMPLEMENTAR UNA ESTRATEGIA REFERIDA A LA OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA BASADA EN LA ADJUDICACIÓN PARA SU OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO POR PARTE DE PROINVERSIÓN VÍA OBRAS POR IMPUESTO (OXI) O APP.

De esta manera, si el gobierno subnacional se encuentra en el tercio inferior, entonces los proyectos para el cierre de brechas de condiciones mínimas serían empaquetados y ejecutados por: unidades ejecutoras especializadas del nivel de gobierno superior, siempre que este acredite con los indicadores de capacidad señalados.

Respecto al segundo punto, es necesario implementar una estrategia referida a la operación y mantenimiento de la infraestructura que se genere a partir de la implementación de las medidas mencionadas. Por tanto, esto debe pasar a ser adjudicada para su operación y mantenimiento por parte de Proinversión vía Obras por Impuesto (OxI) o APP. Respecto a las OxI, en marzo de 2022, se emitió el Decreto Legislativo 153422 , el cual dispuso que las entidades del Gobierno nacional, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y las universidades públicas podrán suscribir convenios para financiar y ejecutar únicamente la operación y/o el mantenimiento de los activos seleccionados. Con relación a las APP, en septiembre de 2022 se emitió el Decreto Supremo 211-2022-EF23, donde, entre

otros, se permite el uso del procedimiento simplificado de adjudicación de APP exclusivamente operación y mantenimiento.

Dicho procedimiento simplificado de APP acota la opinión del MEF a temas presupuestales en la formulación, estructuración y transacción, agilizando el proceso. En particular, se delimita la opinión del MEF en las etapas de estructuración y transacción a la evaluación de la capacidad presupuestal de la entidad pública titular del proyecto, las garantías financieras y no financieras, así como a los compromisos firmes y contingentes explícitos. Inclusive, para las APP que involucren exclusivamente operación y mantenimiento, se elimina la opinión previa del MEF a la Versión Inicial del Contrato.

Así, con ambos componentes de la propuesta, las entidades del estado podrán asegurar la operación y mantenimiento de la infraestructura para proveer el servicio y así contribuir al cierre de brechas vía OxI o APP de manera más eficiente.

2. Acreditar a evaluadores y empresas de ingeniería para contar con expedientes técnicos de calidad y permitir el uso de esquemas de adjudicación ágiles

De un análisis de 30 proyectos culminados en 2022, se encontró que las desviaciones respecto a los costos del expediente técnico ascienden al 22,8%, en promedio. Cabe indicar que esta cifra es similar al resultado del análisis del año 2021 (22,9%). Asimismo, al dividir por funciones, Transporte es la función con mayores variaciones del costo con respecto al expediente técnico (27,5%), seguido por Saneamiento (24,7%).

Por otro lado, la CGR (2022) encontró que el 7,2% de las situaciones advertidas en los controles concurrentes en la fase de ejecución de proyectos entre 2017 y 2021 corresponden a deficiencias en los expedientes (ausencia de estudios claves, errores en los cálculos usados, entre otros), lo cual repercute directamente en la variación del costo de las inversiones. Como se vio en la anterior sección, alrededor de la quinta parte (20,2%) de las 54,7 mil inversiones activas y con presupuesto durante 2022 tiene una variación del costo respecto a la viabilidad de más del 50%. Por tanto, para asegurar disponer de expedientes técnicos de calidad, los cuales puedan servir de insumo para la utilización de esquemas de adjudicación más agiles, se propone:

DE UN ANÁLISIS DE 30 PROYECTOS CULMINADOS EN 2022, SE ENCONTRÓ QUE LAS DESVIACIONES RESPECTO A LOS COSTOS DEL EXPEDIENTE TÉCNICO ASCIENDEN AL 22,8%, EN PROMEDIO. CABE INDICAR QUE ESTA CIFRA ES SIMILAR AL RESULTADO DEL ANÁLISIS DEL AÑO 2021 (22,9%).

(i) Primero, acreditar a evaluadores y empresas de ingeniería. La selección y acreditación podría operativizarse en función a perfiles de riesgo de empresas —un buen perfil implicaría, entre otros requisitos, elaborar un expediente técnico (ET) que registre las menores desviaciones respecto al costo— en base a la información del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe). Al respecto, cabe indicar que contar con ET de calidad permitirá que los procesos de adjudicación de obra sean más eficientes, en lo que respecta a la parte técnica.

(ii) Segundo, para complementar este esquema, se plantea que aquellas entidades que contraten empresas con un buen perfil de riesgo para la elaboración de los ET puedan acceder a esquemas de adjudicación directa de la Ley de Contrataciones del Estado, exceptuándolos del límite que establece la referida norma.

En paralelo, para las obras ejecutadas a través de administración directa, se podría generar un registro de entidades con las capacidades necesarias para ejecutarlas a cargo de la Contraloría. De hecho, la Autógrafa de Ley 31-2016-CG que busca regular el proceso de ejecución de obras por administración directa establece que las entidades previamente a la aprobación de la ejecución de obra por administración directa emitan un informe técnico en el que sustente y evidencie que cuentan con las capacidades técnicas y administrativas necesarias para la ejecución de la obra, el expediente técnico aprobado, la disponibilidad y libre acceso al terreno, las licencias y permisos, entre otros. Asimismo, se pone un tope máximo a la ejecución de obras a través de esta modalidad (50 UIT) de S/230.000 en 2022. La autorización de obras públicas por administración directa es autorizada mediante resolución del titular de la entidad.

RECUADRO 1. LAS VARIACIONES DE COSTOS EN LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN

Los proyectos de inversión en infraestructura en Perú están caracterizados por costar más de lo previsto, debido a las múltiples falencias a lo largo del proceso de inversión como expedientes de mala calidad; circunstancias no previstas; entre otros. Esta problemática ocurre también a nivel internacional. De acuerdo con un análisis elaborado por Flyvbjerg y Bester (2021) para una muestra de 2.062 proyectos de infraestructura en puentes, carreteras, edificios, túneles, entre otros, ejecutados entre 1927 y 2013 en 104 países, la variación del costo —costo actual respecto al costo estimado inicial— oscilan entre 39% y 43%, en promedio.

Del mismo modo, el FMI (2020) analizó una muestra de cerca de 3 mil proyectos de inversión del Banco Mundial aprobados desde el año 2000 hasta el 2020 en más de 110 países en desarrollo y encontró que, cerca del 40% de los proyectos cuestan más que el costo estimado en la evaluación, con una variación del costo —costo actual respecto al costo estimado inicial— promedio de 19%, y que más del 10% de los proyectos cuestan más del doble del monto original (FMI, 2020).

Frente a ello, a nivel internacional, se observa que países como Reino Unido y Australia tienen un procedimiento sólido y estandarizado para la evaluación y auditoría de la viabilidad de proyectos de infraestructura, encontrándose también intentos en esta línea en países de la región. Así, por ejemplo, Brasil, inició un proyecto llamado “Viabilidad en Foco” con el objetivo de desarrollar una metodología para auditar y monitorear la viabilidad técnica, económica y ambiental de proyectos de infraestructura (Rajao, et al., 2021).

En particular, Reino Unido implementó en el 2004 el Reference Class Forecasting (RCF) para enfrentar el error del sesgo optimista24 respecto a las previsiones con relación al costo y al plazo de los proyectos (Rajao, et al., 2021). Así, el objetivo es lograr realizar previsiones más realistas de proyectos futuros, a través de la comparación con situaciones similares y sus resultados finales. El principal requisito para esto es tener una muestra amplia de proyectos similares con datos de costos, plazos y resultados.

En esta línea, Liu et al. (2010) recopiló información de 2.221 proyectos de infraestructura a nivel mundial y observó que la variación del costo promedio fue de 34,7% con variaciones de 5% a 88%. Los autores realizaron una evaluación de 52 proyectos viales en Australia que utilizaron el RCF con un enfoque de contingencia fija (método híbrido) y los comparó con 232 proyectos de construcción que usaron el método convencional. Los resultados evidenciaron que

los proyectos realizados con el método híbrido tuvieron una variación del costo promedio de -9,71%; es decir, el resultado final fue un costo menor al presupuestado a diferencia del método convencional que tuvo una variación del costo promedio de 3,88%.

Lo anterior evidencia la necesidad de trabajar con metodologías que permitan generar una mayor predictibilidad de los costos, especialmente en proyectos orientados al cierre de brechas de servicios básicos. Frente a ello, se podría avanzar con un registro piloto de los costos de las principales unidades ejecutoras a nivel nacional como Provías Nacional, el cual sirva como requisito para implementar metodologías similares al RCF. Este piloto podría estar supervisado por la Contraloría. Ello permitiría reducir las variaciones del costo de los proyectos, mejorando la eficiencia en los procesos, y dándole celeridad al cierre de brechas de servicios básicos en transporte.

3. Hacer obligatoria la rendición de cuentas respecto al avance físico de las inversiones vinculándola al devengado

El 43,0% (14,7 mil de 34,6 mil) de las inversiones —activas y con presupuesto en 2022— que requieren informar el avance físico no lo hacen. Asimismo, se evidenció que cerca del 90% de dichas inversiones son ejecutadas por los gobiernos locales. Esta situación refleja los bajos niveles de transparencia y rendición de cuentas de algunas autoridades, especialmente a nivel subnacional, lo cual repercute directamente sobre los niveles de confianza de los ciudadanos frente a las instituciones e impide que los hacedores de políticas públicas tomen medidas —basadas en evidencia— para acelerar la ejecución de la inversión pública.

Ante ello se propone, que el Ministerio de Economía y Finanzas condicione el devengado al registro del avance físico de las inversiones. Esto porque si bien existe la normatividad que estipula que “la información sobre el seguimiento de la ejecución de cada inversión de la entidad debe ser registrada mensualmente por la UEI en el Formato Nº 12-B: Seguimiento a la ejecución de inversiones, dentro de los primeros diez (10) días hábiles del mes siguiente”, esta tiene un bajo cumplimiento.

En ese sentido y de acuerdo con el Decreto Legislativo 1441, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Tesorería, el devengado reconoce una obligación de pago, la cual se formaliza cuando se otorga la conformidad por parte del área correspondiente y se registra en el SIAF, luego de haberse verificado el cumplimiento de algunas de las siguientes condiciones, según corresponda (artículo 17.2):

Recepción satisfactoria de los bienes adquiridos. Efectiva prestación de los servicios contratados. Cumplimiento de los términos contractuales o legales, cuando se trate de gastos sin contraprestación inmediata o directa.

Al respecto, se propone que, dentro del cumplimiento de los términos contractuales o legales de los servicios contratados para la ejecución de obras, se incluya la información del avance físico de la obra dentro del Formato 12-B—Seguimiento a la ejecución de inversiones del Sistema de Seguimiento de Inversiones (SSI). Para implementar esta medida, será necesario modificar el artículo 17 del Decreto Legislativo 1441.

Contar con esta información permitirá tomar medidas correctivas de manera oportuna para evitar riesgos de paralización de obras, que postergan el acceso a servicios públicos de los ciudadanos.

VI. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En los Informes de Competitividad anteriores se plantearon 21 propuestas, de las cuales 17 fueron incluidas —parcial o totalmente— en diversos espacios del sector público (como el Plan Nacional de Competitividad y Productividad —el Plan—, el PNIC, o PNISC, proyectos de ley, entre otros) y dos fueron implementadas. En este informe se proponen tres nuevas propuestas y se insiste en la implementación de las propuestas previas planteadas debido a la importancia en el proceso de agilización de la inversión en infraestructura para el cierre de brechas de servicios en el país.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

PLANIFICACIÓN

1

Crear un organismo excepcional facultado para realizar intervenciones integrales con enfoque territorial.

Se propone la creación de un organismo excepcional encargado de formular y ejecutar un grupo de proyectos integrales contemplados en el Plan, empezando por el eje logístico Callao. Esta propuesta se desarrolla a detalle en el factor de Logística del presente Informe de Competitividad.

DIAGNÓSTICO

El eje logístico Callao (Muelle Norte, Muelle Sur y Muelle de Minerales) representó el 69% del movimiento de carga a nivel nacional entre enero y diciembre de 2022 (APN, 2023). A pesar de esta alta concentración del flujo de carga, que implica un mayor número de movimiento de camiones, no se han realizado inversiones importantes en las principales vías de acceso (o salida) al puerto y tampoco se ha desarrollado infraestructura complementaria a estas vías. En consecuencia, los tiempos de espera de los camiones en el terminal portuario del Callao pueden llegar a ser de 12 a 14 horas (Banco Mundial, 2015).

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Acta de aprobación del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP) PNCP.

- Avance: Existen mecanismos de agregación de intervenciones como el modelo de ejecución de inversiones públicas a través de los Proyectos Especiales de Inversión Pública, los acuerdos Gobierno a Gobierno, donde se contempla una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO), que da soporte a las diferentes intervenciones durante un periodo determinado.

En marzo de 2023 mediante Resolución Ministerial 3622023-MTC/01 se aprobó el Plan Nacional de Servicios e Infraestructura Logística de Transporte al 2023 (PNSILT-2023) con el objetivo de dirigir la planificación logística y del transporte del país, así como mejorar la competitividad regional-nacional.

- Pendiente: Se encuentra pendiente la creación de PEIP para otros sectores adicional al del sector educación, así como uno para el área de influencia del Puerto del Callao.

MTC, Mincetur y Gobierno regional Callao.

Alta

Ley orgánica.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

PLANIFICACIÓN

2

Normar que el IMIAPP sea aprobado a nivel de cada sector.

Se propone que el documento del Informe Multianual de Inversiones en APP (IMIAPP) sea aprobado a nivel de cada sector, por ser estos los que planifican la inversión sectorial. Asimismo, con el fin de velar por la consistencia presupuestal de las proyecciones sectoriales, el MEF podría enviar a inicios del periodo de análisis las proyecciones a cada sector, para que estas sean consideradas en la elaboración de cada IMIAPP.

DIAGNÓSTICO

En la fase de planeamiento y programación de APP, se presenta una doble evaluación del Informe Multianual de Inversiones en APP (IMIAPP), que genera un 50% más de procesos en dicha fase. De acuerdo al Decreto Legislativo 1362, el órgano de planeamiento de la entidad pública es quien elabora la propuesta del IMIAPP, que posteriormente es enviada al Comité de Proyectos de Inversión Privada del sector para que brinde su conformidad. Contando con esta conformidad, el MEF revisa el IMIAPP para brindar su opinión favorable y, finalmente, regresar el documento al Comité de Proyectos de Inversión Privada del sector para que apruebe el IMIAPP.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Decreto Legislativo 1543 publicado en marzo de 2022 que estableció medidas para mejorar la gestión de proyectos y los procesos de promoción de la inversión privada, y Decreto Supremo 211-2022-EF publicado en septiembre de 2022 que aprobó su reglamento.

- Avance: En abril de 2023 se promulgó el Decreto Legislativo 1550 que modificó el Decreto Legislativo 1362 añadiendo un requisito al IMIAPP la “Declaración de uso de recursos”. Si bien se deja expresa constancia que el MEF no opinara sobre este instrumento también es claro que es un nuevo requisito con relación al Decreto Legislativo 1543. Al respecto, cabe señalar que igual requerimiento se solicita para el Informe de Evaluación, pero en este extremo si elimina la opinión del MEF sobre capacidad presupuestal. Es importante señalar que la evaluación de la capacidad presupuestal ha generado retrasos en el otorgamiento de la buena pro. Entre 2018 y marzo 2023, se tuvo un promedio de retrasos de 10,7 meses derivados de esde esta etapa.

- Pendiente: Se encuentra pendiente eliminar la opinión del MEF sobre la modalidad de APP.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Alta

MEF Decreto Supremo.

DETERMINANTE N°

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

3

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Simplificar el contenido de: (i) los estudios de preinversión a nivel de perfil, así como de ficha técnica, y (ii) registro de las inversiones optimización, ampliación marginal, reposición y rehabilitación (IOARR).

Se propone: (i) dejar de lado el enfoque de costos unitarios y la necesidad de tener ingeniería de detalle en los proyectos y fichas, enfocando la información hacia un análisis de cierre de brechas y costo/beneficio de la intervención, y (ii) en el caso de las IOARR, simplificar la información necesaria para su registro, acercándose a lo requerido en el Formato Registro de IOARR en Estado de Emergencia Nacional.

DIAGNÓSTICO

Los estudios de preinversión (perfil, ficha técnica simplificada y estándar) continúan teniendo un enfoque de costos unitarios que limita el análisis de brechas y de prioridad de la inversión. En particular, las fichas técnicas sectoriales (simplificadas y estándar) requieren un nivel de información similar al que existía anteriormente bajo el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). En el caso de las inversiones de optimización, ampliación marginal, rehabilitación y reposición (IOARR), se observan mayores requisitos en comparación con el Formato Registro de IOARR en Estado de Emergencia Nacional y el Formato Único de Reconstrucción (FUR), utilizado en el marco de la ARCC (CPC, 2021).

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Decreto Supremo 231-2022 publicado en octubre de 2022 que modificó el reglamento del Decreto Legislativo N° 1252, Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, aprobado por Decreto Supremo N° 2842018-EF.

- Avance: En octubre de 2022 se publicó el Decreto Supremo 231-2022, el cual modifica el Reglamento del Invierte. pe, y establece mejoras para agilizar la fase de formulación y evaluación de las inversiones. Entre otros aspectos, la norma elimina el umbral máximo para el uso de la ficha estándar —anteriormente el tope era de 15.000 UIT— y el umbral mínimo para la elaboración del perfil —anteriormente se elaboraban perfiles cuando el monto de inversión era igual o mayor a 407.000 UIT—. Así, se tiene que:

Ficha técnica simplificada: Aplica para proyectos de inversión cuyo monto sea menor o igual a S/3,5 millones. Ficha técnica estándar: Aplica para proyectos de inversión estándar (sin tope de inversión).

Perfil: Aplica para inversiones donde exista alto nivel de incertidumbre, experiencia insuficiente, son APP cofinanciadas, su financiamiento implique endeudamiento externo (sin tope de inversión).

- Pendiente: Simplificar el contenido de los perfiles y fichas técnicas.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Alta

MEF Decreto Supremo.

DETERMINANTE N°

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Se propone contratar servicios de consultoría de obras como la Oficina de Gestión de Proyectos (PMO, por sus siglas en inglés) en ministerios con mayor presupuesto de obras (Transporte y Vivienda) para la formulación y ejecución de proyectos o paquetes de proyectos.

En el Gobierno nacional existen unidades ejecutoras que vienen registrando un buen desempeño en su ejecución. Una de ellas es la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC), unidad ejecutora cuya ejecución representó el 19,6% del total ejecutado por el Gobierno nacional durante 2022. De hecho, la inversión de la ARCC en dicho periodo supera la realizada durante 2021 en 65,9%.

Alta Contratar servicios de consultoría de obras (Project Management Office - PMO- ). 4

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

El buen avance de ARCC se explica por las herramientas con las que cuenta en el marco del mecanismo Gobierno a Gobierno (G2G), como el uso de una oficina de gestión de proyectos (PMO), que brinda asistencia técnica de equipos especializados para la mejora de la gerencia de las inversiones, el desarrollo de capacidades y la adopción de mejores prácticas de gestión.

Propuesta considerada

Estado: Propuesta considerada. Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 3 de la Medida de política 1,3 del PNCP-Oficinas de gestión de proyectos (PMO).

- Avance: A la fecha, se han cumplido dos hitos: - [Hito 1]: Lineamientos para la elaboración de términos de referencia para la contratación de PMO para obras públicas y APP aprobados mediante Decreto Supremo 288-2019EF de septiembre de 2019. - [Hito 2]: Bases estándar correspondientes aprobadas por OSCE en octubre de 2019.

- Por otro lado, cabe indicar que, en el marco del plan “Con Punche Perú”, se anunció la contratación de un PMO para la construcción de la Línea 3 del Metro de Lima. Este proyecto, que está priorizado en el PNISC 2023-2025, tiene un monto de inversión de S/ 23.336 millones.

De acuerdo con el MEF (2022), el proyecto permitirá resolver en gran medida el problema de desplazamiento en el eje Norte-Sur de 13 distritos de Lima, el cual se constituye como el corredor con mayor número de viajes y gran potencial de crecimiento.

- Pendiente: Está pendiente de cumplimiento del siguiente hito: - [Hito 3]: Revisión del impacto de la aplicación del PMO implementado (julio de 2025). - Por otro lado, es importante resaltar que, a la fecha, se cuenta con cinco PMO en el marco de los acuerdos suscritos con los gobiernos de Reino Unido (ARCC y PEIP-Escuelas Bicentenario) Corea (MTCAeropuerto Chinchero) y Francia (MTC-Carretera Central y Minsa-Hospitales Lorena y Bernales).

Propuesta considerada a tiempo o implementada

MEF Decreto Supremo.

DETERMINANTE N°

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

5

PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Transparentar la información de costos finales de obras.

Se propone transparentar la información de costos finales de proyectos ejecutados, incluyendo adicionales de obra y arbitrajes. Esto serviría como base para establecer valores referenciales de proyectos similares en la licitación. Así, se lograría mayor predictibilidad y control sobre los costos originados en la etapa de ejecución física de los proyectos.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

De un total de 140 proyectos culminados en 2022 de, con un monto actualizado mayor a S/25 millones de las principales unidades ejecutoras en los tres niveles de gobierno, se realizó un análisis a 30 proyectos y se observó que las desviaciones respecto a los costos del Expediente Técnico (ET) ascienden al 22,8%, en promedio —similar al ratio observado en 2021: 22,9%—. Estos proyectos también presentan un Med del 120% respecto al monto viable.

Adicionalmente, de acuerdo a Data para la Acción (2022), alrededor de la quinta parte (20,2%) de las 54,7 mil inversiones activas y con presupuesto durante 2022 tiene una variación del costo respecto a la viabilidad de más del 50%.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Mediana

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 10 de la Medida de política 1,2 del PNCP- Plan BIM.

- Avance: A la fecha, se han cumplido los siguientes hitos:

- [Hito 1]: Proyecto de Decreto Supremo 289-2019-EF que regula el BIM de setiembre de 2019.

- [Hito 2]: Plan de Implementación y Hoja de Ruta del Plan BIM aprobada mediante Resolución Directoral 00022021-EF/63,01 en febrero de 2020.

- [Hito 3]: Estándares y requerimientos BIM elaborados.

- [Hito 4]: Proyectos piloto aplicando la metodología BIM, aprobada mediante Resolución Directoral N° 001-2022EF/63.01 en marzo del 2022. Además, en marzo del 2023 se promulgó el listado de entidades y empresas públicas seleccionadas que contarán con acompañamiento en la adopción progresiva del BIM en las fases del ciclo de inversión en el marco de la Resolución Directoral N° 007-2022-EF/63.01.

- [Hito 5]: Estrategia de formación de capital humano para el uso del BIM iniciada.

- Pendiente: Se encuentran pendientes de cumplimiento los siguientes cinco hitos:

- [Hito 6]: BIM aplicado en proyectos del Gobierno nacional y Gobiernos Regionales en tipologías seleccionadas (julio de 2025).

- [Hito 7]: Marco Regulatorio para la aplicación del BIM en el sector público y articulación con sistemas administrativos (a julio de 2025).

- [Hito 8]: Plataforma tecnológica habilitante para sectores priorizados del Gobierno nacional (julio de 2025).

- [Hito 9]: Plataforma tecnológica habilitante para uso en todo el sector público (julio de 2030).

- [Hito 10]: Obligatoriedad del BIM en todo el sector público normada (julio de 2030).

MEF Decreto

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Supremo.

INFRAESTRUCTURA

DETERMINANTE N° PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

6

Otorgar la competencia de la aprobación de la consistencia del expediente técnico (ET) con el perfil a la unidad ejecutora (UE) del proyecto.

DESCRIPCIÓN

Se propone que la unidad ejecutora (UE) del proyecto sea la responsable de aprobar la consistencia del expediente técnico (ET) con el perfil aprobado. Esto incluye la verificación de que la concepción técnica y el dimensionamiento del proyecto no se modifiquen. Asimismo, la UE debe aprobar las modificaciones posteriores, asumiendo plena responsabilidad de los detalles técnicos del proyecto.

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FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

La fase de ejecución involucra la elaboración del ET o documentos equivalentes (DE) y la ejecución física de las inversiones. Ambos involucran ejecución financiera (devengado).

En esta fase, la normatividad exige que la UE, como paso previo a la aprobación del ET, envíe información de este a la unidad formuladora para su revisión y para la aprobación de la consistencia del documento con la concepción técnica y el dimensionamiento del proyecto de inversión. Lo anterior debería centrarse en que la UE garantice directamente que el proyecto mantiene las características y objetivos iniciales que permitieron dar la viabilidad al mismo, sin necesidad de retroceder nuevamente a realizar un comparativo de costos por parte de la unidad formuladora, ahorrando las demoras que esto conlleva.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Mediana

Estado: Propuesta no considerada. MEF Decreto Supremo.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

7

Utilizar mecanismos distintos a la Ley de Contrataciones que incorporen las mejores prácticas internacionales para las obras de gran envergadura.

Se propone:

- Subropuesta 1. Utilizar el mecanismo de G2G y PEIP para aquellos proyectos que impliquen la intervención en más de un territorio.

- Subropuesta 2. Ampliar el plazo de duración de la ARCC, que actualmente es hasta el 31 de diciembre de 2023, según la Ley 30556 y sus modificatorias.

- Subropuesta 3. Habilitar a una entidad especializada (como la ARCC) para la ejecución de obras de envergadura a nivel regional y/o obras con recursos del canon no ejecutados.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

Entre los mecanismos contractuales que podrían ser utilizados para acelerar la ejecución de los proyectos se encuentran el G2G y PEIP. Por un lado, el G2G tiene como principal característica la visión colaborativa entre el Estado y el sector privado, y se basa en características que lo hacen distinto a los mecanismos tradicionales: (i) el uso de PMO, (ii) el uso de contratos colaborativos de uso estándar internacional, el uso de una JRD y (iii) asistencia técnica especializada. Por su parte, el Proyecto Especial de Inversión Pública (PEIP) (i) permite a la UE contratar funcionarios capacitados, exceptuándose de las limitaciones para contratación de personal, (ii) permite el uso de contratos colaborativos de uso estándar internacional, e (iii) incluye beneficios en la obtención de trámites como licencias de habilitación urbana, edificación, entre otros.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Alta

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Propuesta considerada por el MEF y PCM.-

- Avance:

-El mecanismo G2G se utiliza en la actualidad en diferentes sectores (educación, salud, soluciones integrales y comunicaciones) y se han suscrito contratos con Reino Unido, Corea y Francia. Asimismo, se cuenta con un PEIP en ejecución correspondiente a Escuelas Bicentenario que suscribió un contrato G2G con Reino Unido.

- En mayo del 2023, se promulgó el Decreto Legislativo 1564, que modifica la cuarta disposición final del Decreto Legislativo 1444. Así, se establecen cuatro requisitos para la aprobación del Acuerdo de Estado a Estado como (i) elaborar un informe que sustente las ventajas del uso de este acuerdo, (ii) elaborar informe de los potenciales Estados que cumplan lo requerido, (iii) se debe contar con la opinión de la OPMI y de la Unidad formuladora del sector funcionamente responsable, e (iv) informe de la oficina de presupuesto o la que haga de pliego correspondiente que señale la viabilidad presupuestal.

- Asimismo, en abril del 2023, se presentó el proyecto de ley 46422022-PE que crea la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANI) y establece disposiciones para la formulación, ejecución y mantenimiento de proyectos de inversión emblemáticos o estratégicos a nivel nacional, con la finalidad de garantizar la efectiva prestación de servicios públicos, dinamizar la economía, así como contribuir al desarrollo del país, con enfoque territorial, de prevención y de sostenibilidad ambiental. Asimismo, dispone la fusión por absorción de la ARCC en un máximo de 180 días. Dentro del mencionado proyecto de ley existen medidas que ya forman parte de los alcances de la ARCC, como el uso del convenio G2G, y otras que fueron adicionadas en la ley 31696, como la ampliación de la vigencia de los plazos de expropiación y liberación de interferencias, y medidas para la implementación de actividades de operación y mantenimiento de la infraestructura desarrollada. Cabe señalar que, el proyecto de ley al otorgarle a una sola entidad ANI todos los proyectos emblemáticos o de gran impacto (sin limitación), así como los de reconstrucción y prevención, podría ralentizar aún más la provisión de servicios públicos.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

MEF y OSCE. Ley/Decreto Supremo.

DETERMINANTE N°

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

8

PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

[Nueva propuesta] Agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales.

Se propone agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales. Así, los proyectos que impacten de manera significativa en el ámbito productivo y social — por ejemplo, cierren brechas de condiciones mínimas territoriales— deberán ser encargados a unidades ejecutoras especializadas —a nivel regional o nacional— que cuenten con las mejores prácticas internacionales y con facilidades para la ejecución de los proyectos. La creación de estas unidades especializadas se gatillará en caso de que los gobiernos locales no ejecuten sus recursos de manera eficiente.

Finalmente, se plantea que la infraestructura generada a partir de la implementación de esta medida pase a ser adjudicada para su operación y mantenimiento por parte de Proinversión vía Obras por Impuesto (OxI) o APP.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

Cada año existen nuevos proyectos a los previstos en el presupuesto inicial, lo que dificulta la capacidad de gestión de las entidades. De hecho, en 2022, el 45% del total de proyectos con presupuesto eran nuevos (29.049 de 65.022) y contaban con un monto de PIM promedio de S/0,6 millones.

Esto termina dificultando la capacidad de gestión de las entidades, pues una cartera de muchos proyectos pequeños implica una mayor cantidad de problemas de gestión y, por tanto, menores montos ejecutados. Al respecto, la literatura sugiere que es más eficiente contar con una cartera de pocos proyectos, los cuales deberían ser preferiblemente grandes con un potencial transformador que contribuya a objetivos económicos mayores (Institute for Government UK, 2018).

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE

Corresponde a una nueva propuesta.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

PROPUESTA

Alta

MEF, PCM, Gobiernos subnacionales. Ley, Decreto supremo.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

[Nueva propuesta] Acreditar a evaluadores y empresas de ingeniería para contar con expedientes técnicos de calidad y permitir el uso de esquemas de adjudicación ágiles. 9

Se propone acreditar a evaluadores y empresas de ingeniería de manera que la selección pueda operativizarse en función a perfiles de riesgo de empresas —un buen perfil implicaría, entre otros requisitos, elaborar un expediente técnico (ET) que registre las menores desviaciones respecto al costo— en base a la información del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe).

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

De un análisis de 30 proyectos culminados en 2022, con un monto actualizado mayor a S/25 millones de las principales unidades ejecutoras en los tres niveles de gobierno, se encontró que las desviaciones respecto a los costos del expediente técnico ascienden al 22,8%, en promedio. Cabe indicar que esta cifra es mayor al resultado de similar análisis el año anterior (22,9%).

Asimismo, al dividir por sectores, transporte es el sector con mayores variaciones del costo con respecto al expediente técnico (27,5%), seguido por saneamiento (24,7%).

Por otro lado, la CGR (2022) encontró que el 7,2% de las situaciones advertidas en los controles concurrentes en la fase de ejecución de proyectos entre 2017 y 2021 corresponden a deficiencias en los expedientes (ausencia de estudios claves, errores en los cálculos usados, entre otros). Esto repercute directamente en la variación del costo de las inversiones. Así, para asegurar contar con expedientes técnicos de calidad, minimizando las deficiencias en su elaboración, es necesario que se acredite a evaluadores y empresas de ingeniería.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE

Corresponde a una nueva propuesta.

TIPO DE PROPUESTA

MEF Ley, Decreto Supremo y Directiva de la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones del MEF.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Alta

INFRAESTRUCTURA

DETERMINANTE N° PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

10

Establecer silencio positivo administrativo para los trámites relacionados con la certificación ambiental de proyectos.

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone establecer silencio positivo administrativo para los trámites relacionados con la certificación ambiental de proyectos por un periodo excepcional, de modo que permita acelerar la aprobación de EIA-d, que muchas veces retrasa la ejecución del proyecto.

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FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

Los múltiples actores y la creciente cantidad de opiniones técnicas en la evaluación del estudio de impacto ambiental detallado (EIA-d) que tienen los proyectos de infraestructura configuran un grave problema. El plazo legal para que Senace apruebe los EIA-d es de 120 días hábiles contados desde la presentación de la solicitud (Senace, 2019). Este plazo está en línea con los establecidos en otros países mineros como Sudáfrica (114) o Chile (120), aunque por encima de Australia (60) (Apoyo Consultoría, 2015). No obstante, en la práctica se observa que el plazo para la evaluación —en los dos EIA-d aprobados entre 2016 y 2021— es de 416 días, esto es, 3,5 veces el plazo legal.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta no considerada.

Al respecto, cabe indicar que, en febrero de 2023 se aprobó la Ley 31696, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del Estado, en la cual se le delega al Ejecutivo la facultad de legislar por el plazo de 90 días calendario para autorizar medidas relativas a la certificación ambiental e información para la elaboración de estudios ambientales para proyectos de inversión pública.

Senace Ley/Decreto Supremo.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

Mejorar la evaluación del estudio de impacto ambiental detallado para minería (EIA-d). 11

Se propone:

- Subpropuesta 1. Desarrollar términos de referencia por tipologías de proyectos.

- Subpropuesta 2. Establecer que la revisión de los EIA detallados para proyectos mineros la realice solo el Senace.

- Subpropuesta 3. Establecer que el acompañamiento previo sea vinculante para futuras observaciones.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

Uno de los principales cuellos de botella en procedimientos administrativos en el sector minería está vinculado a los EIA-d (SNMPE, 2018). Esto se da debido a (i) el incumplimiento de plazos (ver diagnóstico de la propuesta anterior), (ii) los términos de referencia comunes de los EIA-d, (iii) la poca institucionalización del proceso de observaciones, y (iv) la falta de predictibilidad en las opiniones técnicas del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace).

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Mediana

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 7 de la Medida de política 6,14 del PNCP - Ventanilla Única Digital Minero Energética (VUDME).

- Avance: A la fecha, se ha cumplido el siguiente hito: - [Hito 1]: Creación de la VUDME.

- Atraso: Se encuentran atrasados los siguientes hitos: - [Hito 2]: 50% de desarrollo de la VUDME (diciembre de 2020) - [Hito 3]: Inicio de la implementación de VUDME en los procedimientos priorizados de hidrocarburos y electricidad (julio de 2021), - [Hito 4]: VUDME implementada para cinco procedimientos mineros priorizados y cuatro entidades (abril de 2021)

- Pendiente: Está pendiente el cumplimiento de tres hitos: - [Hito 5]: VUDME implementada en los procedimientos priorizados de hidrocarburos y electricidad (julio de 2025), - [Hito 6]: VUDME implementada en 100% de procedimientos mineros priorizados y cuatro entidades adicionales (julio de 2025).

- [Hito 7]: Modernización Tecnológica de la VUDME (Infraestructura y soluciones) (julio de 2030).

Congreso y Minem. Ley/Decreto Supremo.

DETERMINANTE N° PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone:

- Subpropuesta 1. Realizar la consulta previa en una sola fase del proyecto.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Mediana Realizar la consulta previa en un solo momento y actualizar la base de datos de pueblos indígenas. 12

- Subpropuesta 2. Contar con una base de datos actualizada de pueblos indígenas.

Junto con el EIA-d, los procedimientos vinculados a la consulta previa representan un cuello de botella en los trámites del sector minero (SNMPE, 2018).

13

Desarrollar un sistema de seguimiento de los principales trámites del sector minero.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone desarrollar un sistema de seguimiento público en el que se detallen los avances de los principales trámites para cada proyecto minero (permisos de colecta, evaluación de EIA-d, autorización para ejecución de estudios de agua subterránea, aprobación de estudios de aprovechamiento hídrico, autorización de obras de aprovechamiento hídrico, licencia de agua, entre otros).

Propuesta considerada parcialmente

Los trámites del sector minero se realizan en cinco fases: (1) concesión minera; (2) exploración; (3) construcción y preparación; (4) explotación y (5) cierre. En total, se han identificado 232 procedimientos administrativos en las cinco fases.

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta parcialmente considerada.

Medio de cumplimiento: Considerada por el Ministerio de Cultura.

- Avance: En cuanto a la subpropuesta 2, en 2021, mediante Resolución Ministerial 152-2021-DMMC el Ministerio de Cultura aprobó el listado de distritos con mayor presencia y concentración de población indígena u originaria a nivel nacional.

- Pendiente: Está pendiente de cumplimiento la subpropuesta 1; referida a la realización de la consulta previa en una sola fase no presenta avances.

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 7 de la Medida de política 6,14 del PNCPVentanilla Única Digital Minero Energética (VUDME).

- Avance: Ver propuesta 11

- Atraso: Ver propuesta 11

- Pendiente: Ver propuesta 11

Minem y Mincul. Decreto Supremo/ Resolución Ministerial e implementación.

Mediana

Minem y Mincul. Implementación

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

14

Se propone modificar el umbral de las PAO hacia 25% —actualmente en 15%—. Cabe indicar que esto podría ir acompañado de un esquema de umbrales distintos en algunos sectores.

De una muestra de 30 proyectos culminados en 2022, con un monto actualizado mayor a S/25 millones, de las unidades ejecutoras con mayor PIM en los tres niveles de gobierno, se encontró que la variación del costo respecto al ET fue de 22,8%. Este porcentaje es similar al encontrado en 2021 (22,9%). Se observa que en el Gobierno regional la variación del costo asciende a 17,2%, mientras que en el gobierno nacional y gobiernos locales a 37,2% y 14,1%, respectivamente. Esto colisionaría con la lógica de la normativa peruana de prestaciones adicionales de obra (PAO), la cual establece un umbral de 15% de adicionales para requerir la aprobación previa de la CGR. Asimismo, es importante señalar que, en países vecinos, como Chile y Colombia, las prestaciones adicionales de obra no requieren de la aprobación previa de la CGR.

Alta Adecuar la normatividad nacional para adicionales de obra a la normatividad internacional.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Ley 31735 que modificó la ley 29230 para impulsar la inversión pública regional y local con participación del sector privada, publicada en mayo de 2023.

- Avance: - En mayo de 2023 se promulgó la Ley 31735, que modifica la ley 29230. Se dispone que la modificación a las variaciones al monto total no debe exceder el 50% del monto inicial de inversión contemplado en el ET aprobado. Asimismo, se exceptúa de este límite con la finalidad de cuidar la salud, la seguridad o la vida humana.

- Asimismo, el Decreto Legislativo 1564, promulgado en mayo, añade un umbral de 40%, en el caso de los proyectos vía G2G, para sustentar la disponibilidad y sostenibilidad presupuestaria del proyecto de inversión.

- Pendiente: Estas medidas señaladas anteriormente no alcanzan a los proyectos ejecutados con mecanismos de la LCE, que establece un umbral de 15%.

CGR, MEF y OSCE.

Ley/Decreto Supremo.

INFRAESTRUCTURA

DETERMINANTE N° PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone:

/ IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE

Alta Establecer condiciones para la realización de APP (elaborar contratos estandarizados para APP). 15

- Subpropuesta 1. Cambiar el modelo de evaluación de las APP de modo que solo considere niveles de servicios y que los ministerios implementen unidades formuladoras especializadas solo en APP.

- Subpropuesta 2. Convocar proyectos APP con estudios avanzados y terrenos.

- Subpropuesta 3. Proinversión debe desarrollar contratos estandarizados para APP.

- Subpropuesta 4. Establecer que cualquier modificación de norma técnica por parte del Gobierno nacional no necesita una agenda para ser implementada.

De acuerdo con el MEF (2019), es necesario dotar de mayor certidumbre y transparencia al Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, además de mejorar la eficiencia y calidad de las inversiones. Una de estas mejoras pasa por el diseño del contrato estándar de APP.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta parcialmente considerada

Medio de cumplimiento: Hito 1 de la Medida de política 1,4 del PNCPContratos estándar para Asociaciones PúblicoPrivadas.

- Atraso: - [Hito 1]: Guía Contractual y Contrato Estándar para proyectos de APP (diciembre 2019).

Al respecto, la octava disposición complementaria final del Decreto Legislativo 1543, emitido en marzo de 2022, que dicta medidas para mejorar la gestión de proyectos y los procesos de promoción de la inversión privada, señala que Proinversión deberá aprobar, a través de su Consejo Directivo, la Guía de Estructuración Financiera y el Contrato Estándar, previa opinión favorable del MEF. Cabe indicar que en mayo de 2019 ya se contaba con los lineamientos para el diseño de contratos APP aprobados a través de la Resolución Directoral 0012019-EF/68.01.

MEF y Proinversión.

Ley e implementación.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

Se propone hacer cambios en la Ley de APP para que el IE incluya un acápite de evaluación social, el cual le dará consistencia al proyecto en términos de rentabilidad social de la intervención, siendo este uno de los principales requisitos del Invierte.pe para aprobar los proyectos.

El informe de evaluación (IE) es el documento que contiene la información necesaria para definir si es técnica, económica y legalmente conveniente desarrollar el proyecto como APP, estructurar el proyecto y detectar contingencias, y delimitar competencias de gestión de la entidad pública. Actualmente, la normativa obliga a que la formulación de la APP cofinanciada se realice a través del Invierte.pe, mediante la elaboración de un estudio de preinversión a nivel de perfil. Dicho requerimiento lleva a las unidades formuladoras de los sectores a elaborar el proyecto como obra pública y no utilizando el enfoque propio del esquema de APP — determinación de los niveles de servicio—. Como consecuencia de ello, existe una duplicidad de más del 75,0% del contenido entre el estudio de preinversión a nivel de perfil y el IE para una APP cofinanciada.

Mediana Sustituir los estudios de preinversión a nivel de perfil de las APP cofinanciadas por el informe de evaluación (IE). 16

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta no considerada. MEF y Proinversión.

Decreto Supremo.

DETERMINANTE N°

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

17

PROPUESTA

Crear un marco normativo integral que regule la promoción de la inversión privada mediante APP, considerando la participación de los distintos actores en sus fases.

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone crear un marco normativo que identifique para cada fase dentro del proceso de APP las entidades que deberían participar generando la información y dando opiniones al respecto. Se debería tratar de manera integral, no solo las competencias del concedente y de Proinversión, sino también las de los organismos reguladores y la CGR, así como las normas reglamentarias de los mismos, para adecuarse al marco del proceso APP.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

Actualmente, el proceso de adjudicación de las APP se ha ralentizado y ello se observa en la caída de la inversión adjudicada en los últimos años. Entre el 2007 y 2011 el promedio de adjudicaciones APP fue de 1.601 millones de dólares. En este período se observó la promulgación del Decreto Legislativo 1012 (1° ley de APP). Sin embargo, entre 2018 y 2022 el promedio de adjudicaciones se redujo bruscamente a 145 millones de dólares. De hecho, el total de proyectos adjudicados también se redujo en ambos períodos pasando de 35 proyectos adjudicados a solo 10.

La caída sistemática en el número de adjudicaciones estaría relacionada, entre otros, con la duplicidad generada entre las opiniones de los actores —entidad concedente, reguladores y la Contraloría General de la República (CGR)—.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Decreto Legislativo 1543 publicado en marzo de 2022 que dictó medidas para mejorar la gestión de proyectos y los procesos de promoción de la inversión privada.

- Avance: En marzo de 2022 se publicó el Decreto Legislativo 1543, el cual dicta medidas para mejorar la gestión de proyectos y los procesos de promoción de la inversión privada. Dentro de los principales aspectos de la norma resalta la modificación de la Ley APP para delimitar las competencias de los actores, según se detalla a continuación:

- MEF: se elimina su opinión respecto a la capacidad presupuestal del Informe Multianual de Inversiones en APP (IMIAPP).

- Sector: se delimitan las respuestas del sector en las opiniones durante el proceso de APP (Informe de Evaluación, Versión Inicial de contrato, Versión Final de contrato, etc.) hacia el tema especializado — aspectos técnicos—.

- Reguladores: se establece que estos se rigen por lo dispuesto en la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, en sus normas de creación y sus respectivos reglamentos. Cabe indicar que no se acota explícitamente su opinión respecto de las diferentes versiones del contrato.

- Contraloría: se incluye en la normativa que el Informe Previo de la CGR respecto de la Versión Final del Contrato, se refiere únicamente a aquellos aspectos que comprometan el crédito o la capacidad financiera del Estado.

MEF, CGR, Organismos reguladores y Proinversión.

Ley

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Alta

DETERMINANTE N°

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Alta 17

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Asimismo, es importante resaltar que en abril del 2023 se promulgó el Decreto Legislativo 1550 que modifica el Decreto Legislativo 1362 añadiendo un requisito al IMIAPP la “Declaración de uso de recursos”. Si bien se deja expresa constancia que el MEF no opinara sobre este instrumento también es claro que es un nuevo requisito en relación al Decreto Legislativo 1543. Cabe señalar que igual requerimiento se solicita para el Informe de Evaluación, pero en este extremo si elimina la opinión del MEF sobre capacidad presupuestal.

- Pendiente: Es necesario que en el proceso de transacción se acoten las opiniones de la siguiente manera: - MEF: Capacidad presupuestal y pasivos firmes/contingentes. Cabe indicar que en el reciente Plan “Con Punche Perú” se propone incorporar el concepto de Índice de Rigidez Presupuestal (IRP) para las fases tempranas de APP (planificación y programación). De esta manera, solo opinaría el MEF si se excede el IRP máximo que determine la DGPPIP. Asimismo, se debe notar que el IRP deberá tener una metodología clara que se fije como mínimo por un periodo de cinco años, tomando como base diversos indicadores como el presupuesto actual, crecimiento presupuestal y la tendencia de recursos comprometidos de los sectores.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

MEF, CGR, Organismos reguladores y Proinversión.

Ley

INFRAESTRUCTURA

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

Agilizar los procesos para la adquisición de predios y liberación de interferencias.

Se propone:

- Subpropuesta 1. Facultar a ministerios, Proinversión, concesionario o una autoridad única como encargados de adquisición de predios.

- Subpropuesta 2. Facultar a ministerios encargarse de tasaciones y exoneración de la Ley de Contrataciones del Estado para servicios y obras para liberación de predios e interferencias.

- Subpropuesta 3. Adquirir predios durante la elaboración de ET y permitir que obras concesionadas inicien con terrenos disponibles.

- Subpropuesta 4. Establecer la transferencia de inmuebles propiedad del Estado obligatoria para cualquier proyecto.

- Subpropuesta 5. Exonerar el pago de todos los trámites necesarios para liberación de interferencias y saneamiento de predios ante Sunarp.

- Subpropuesta 6. Crear una base de datos de redes de servicios públicos, con el fin de que sean incorporadas en la Plataforma de Interoperabilidad del Estado (PIDE).

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

Dos de los principales factores que explican los retrasos en la ejecución de los proyectos son la adquisición de predios y la liberación de interferencias. De acuerdo con el PNISC 2022-2025, el avance de la ejecución de los proyectos es afectado por la demora en la adquisición de predios y liberación de interferencias. Así, la fecha de entrega de las obras y el inicio de operación de la infraestructura se posterga, generando una variación del costo o contingencias para el Estado.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada Medio de cumplimiento: Ley 31696 que delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del estado, publicada en febrero de 2023.

- Avance:

- Adquisición de predios: Los decretos legislativos 1330 y 1366 introdujeron mejoras al Decreto Legislativo 1192 (régimen jurídico para los procesos de adquisición y expropiación de inmuebles) para darle al MTC la facultad de contratar de forma directa la elaboración de tasaciones a peritos acreditados por un plazo de cinco años (vence en 2023). Asimismo, en el marco del PNIC, el DU 018-2019 facultó al Gobierno nacional a fijar de manera directa el valor de tasación de los inmuebles necesarios para los proyectos del PNIC hasta noviembre de 2022. Posteriormente, el Decreto de Urgencia 003-2020 y el Decreto Legislativo 1486 establecieron un procedimiento especial para otorgar un beneficio adicional para adquirir los predios para los proyectos del PNIC, PEIP y Reconstrucción con Cambios. Además, permiten la posesión del predio antes de su tasación, lo que debería agilizar aún más dichos procesos. Finalmente, el Decreto Legislativo 1559, promulgado en mayo de 2023, que también establece mejoras el DL 1192, fortalece el proceso de adquisición por trato directo a través del incremento del incentivo pagado para obtener la posesión anticipada de inmuebles. Asimismo, se establecen facilidades en la certificación de firmas, la contratación de servicios, consultorías y obras, en la inspección ocular del Sujeto Activo o Beneficiario, y se disponen plazos máximos para la desocupación y entrega del inmueble. (ver Anexo 1).

- Liberación de interferencias: Los decretos legislativos 1330 y 1366 establecieron –para el MTC– la capacidad de inaplicar la Ley de Contrataciones del Estado (hasta por S/ 15 millones) hasta julio de 2021. Adicionalmente, los decretos de urgencia 018-2019, 003-2020 y 021-2020, así como los decretos legislativos 1486 y 1500, habilitaron similar competencia a otros sectores y niveles de gobierno: (i) PNIC y proyectos complementarios de los tres niveles de gobierno y APP hasta noviembre 2022, (ii) PEIP y EPS para todos los proyectos, y (iii) todos los proyectos de los tres niveles de gobierno hasta junio 2021. De igual manera, el Decreto Legislativo 1559 precisa el alcance, costo y tiempo para que informen las interferencias que se encuentran dentro del área de derecho de vía o de la ejecución de la infraestructura, que permiten realizar las acciones que promuevan la suscripción de acuerdos y deriven en la ejecución de actividades para la liberación de interferencias. Asimismo, se dispone que los Organismos Reguladores que regulen a empresas de prestaciones de servicios públicos que podrían generar interferencias, emitan normas sobre la tipificación, graduación de multas y otras medidas y procedimientos por incumplimiento de plazos fijados. (ver Anexo 2).

Cabe indicar que en febrero de 2023 se aprobó la Ley 31696, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del Estado por el plazo de 90 días calendario para modificar el Decreto Legislativo 1192 con la finalidad de agilizar la adquisición y disponibilidad de inmuebles y terrenos, liberación de interferencias e imposición de servidumbres para el desarrollo de proyectos de inversión pública, privada y público privada; a través del establecimiento de mejoras en el incentivo pagado para obtener la posesión anticipada de inmuebles, estableciendo disposiciones especiales para la contratación de servicios, consultorías y obras requeridas, así como otras medidas de optimización y mejora de procesos y plazos entre otros.

CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Alta

MEF y MTC. Ley, Decreto Supremo e implementación.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

19

Simplificar el otorgamiento de permisos y generar predictibilidad en la aplicación de normas emitidas por los gobiernos regionales y locales.

Se propone:

- Subpropuesta 1. Eliminar el pedido de licencia de edificación cuando se trate de proyectos de servicios públicos incluidos en el plan.

- Subpropuesta 2. Exonerar la obtención de la licencia de funcionamiento para aquella infraestructura que funciona bajo la modalidad de una APP: no registra avances.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

Una de las causas de los retrasos en la ejecución de proyectos de servicios públicos está vinculada a la obtención de permisos municipales, como la licencia de habilitación urbana y edificación. Estas dificultades destacan aún más si se toma en cuenta que la Ley 29090 dispone la aprobación automática de la licencia de habilitación urbana, licencia de edificación y conformidad de obra, para proyectos de inversión pública, APP o concesión que se realicen para la prestación de servicios públicos25

Sin embargo, las municipalidades no cumplen con esta norma al establecer plazos y requisitos a estos trámites modalidad A, o al realizar observaciones o declarar nulas las licencias o renovaciones, aun cuando tengan incorporados en sus TUPA la modalidad de aprobación automática para servicios públicos, conforme lo estipula la norma. Al respecto, como se observó en el Informe de Competitividad 2020, al analizar los TUPA de una muestra de 14 distritos que están involucrados en diez proyectos del PNIC (2019), 13 contaban con la aprobación automática en su TUPA, pero solo seis cumplían con ello.

Por otro lado, de acuerdo con el Texto Único

Ordenado de la Ley 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, las instituciones públicas de todos los niveles de gobierno se encuentran exoneradas de la obtención de la licencia de funcionamiento para los establecimientos destinados al desarrollo de sus propias funciones (artículo 20). No obstante, no se incluye dentro de esta exoneración aquella infraestructura que funciona bajo la modalidad de una APP.

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada. Medio de cumplimiento: Ley 31696 que delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del estado, publicada en febrero de 2023.

- Avance:

- Respecto a la subpropuesta 1, esta está contemplada en el Decreto de Urgencia 018-2019, el Decreto de Urgencia 0212020, el Decreto Legislativo 1486 y el Decreto Legislativo 1500 (ver Anexo 3).

- Asimismo, en marzo de 2022 se publicó el Decreto Legislativo 1538, el cual establece que las entidades de los tres niveles de gobierno pueden iniciar la ejecución de las obras, con el cargo de recepción del expediente de licencia de habilitación urbana o de edificación, debidamente firmado y sellado por la unidad de recepción documental o la que haga sus veces, en la Modalidad A (de aprobación automática). Si bien esta norma representa un avance importante para la agilización de las inversiones, su vigencia terminó en diciembre de 2022, por lo que es necesario que se amplíe.

- Al respecto, en noviembre de 2022, el MEF anunció nuevas medidas en el marco del plan Impulso Perú. Entre estas destaca el proyecto de ley que otorga las facilidades para la obtención de licencia de habilitación urbana y de edificación para el inicio de ejecución de obras públicas por plazo indefinido.

- En esta línea, como se ha indicado, en febrero de 2023 se aprobó la Ley 31696, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del Estado por el plazo de 90 días calendario para facilitar la tramitación, evaluación o aprobación de procedimientos vinculados con licencias, autorizaciones, en especial en temas de habilitación urbana.

- Así, en mayo del 2023, se promulgó el Decreto Legislativo 1553, que establece medidas en materia de inversión pública y de contratación pública que coadyuven al impulso de la reactivación económica. En el artículo 3 se dan disposiciones especiales sobre licencias de habilitación urbana o de edificación hasta el 31 de diciembre del 2024 para los proyectos en el marco de SNMPGI.

- Además, en mayo de 2023, se promulgó el Decreto Legislativo 1569, que establece medidas especiales para la promoción e implementación de los proyectos priorizados en el PNISC 2022-2025. Así, estos proyectos, están exonerados de las licencia de habilitación urbana y/o de edificación con el objetivo de contribuir a la reactivación económica y al cierre de brechas. Además, los proyectos ejecutados vía APP y en el PNIC 2019-2022 también son alcanzados por el referido decreto legislativo.

La subpropuesta 2 no registra avances.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento y gobiernos locales.

Ley y Decreto Supremo.

DETERMINANTE N°

FORMULACIÓN Y ADJUDICACIÓN

20

MANTENIMIENTO Y PROTECCIÓN FRENTE A DESASTRES NATURALES

21

PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

[Nueva propuesta] Se propone que el MEF no autorice el devengado hasta que las unidades ejecutoras informen el avance físico de las inversiones.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

Alta Hacer obligatoria la rendición de cuentas respecto al avance físico de las inversiones vinculándola al devengado.

Se propone que todos los contratos de concesión deberán tener cláusulas que exijan a los concesionarios adquirir seguros frente a desastres naturales.

El 43,0% (14,7 mil de 34,6 mil) de las inversiones —activas y con presupuesto en 2022— que requieren informar el avance físico no lo hacen. Asimismo, se evidenció que cerca del 90% de dichas inversiones son ejecutadas por los gobiernos locales. Esta situación refleja los bajos niveles de transparencia y rendición de cuentas de algunas autoridades, especialmente a nivel subnacional, lo cual repercute directamente sobre los niveles de confianza de los ciudadanos frente a las instituciones e impide que los hacedores de políticas públicas tomen medidas —basadas en evidencia— para acelerar la ejecución de la inversión pública.

Corresponde a una nueva propuesta. MEF Decreto Supremo.

Mediana Contratar cobertura (seguros) para las principales vías en el marco de la protección frente a desastres naturales.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

No existe aún una política nacional de cobertura de infraestructura vial frente a desastres. Más allá de las intervenciones que actualmente realiza la ARCC o los seguros obligados que tienen las carreteras concesionadas a nivel nacional, no existe una política clara de cobertura de riesgos de infraestructura pública.

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta no considerada. MEF y ARCC. Implementación

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MANTENIMIENTO Y PROTECCIÓN FRENTE A DESASTRES NATURALES

Modificar la Ley de Contrataciones del Estado (LCE).

/ IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

PROPUESTAS

Se propone:

- Subpropuesta 1. Eliminar como factor de evaluación al personal especialista y al equipamiento.

- Subpropuesta 2. Crear una etapa de consultas al expediente técnico (ET) previa a la convocatoria del proceso de selección.

- Subpropuesta 3. Permitir modalidades contractuales de uso internacional que establezcan incentivos a las partes y resolver controversias mediante la Junta de Resolución de Disputas.

Desarrollar un plan de infraestructura de largo plazo.

Se propone desarrollar un plan de infraestructura al 2030, articulado entre los tres niveles de gobierno, con órdenes de prioridad, plazos de cumplimiento y niveles de servicio. Se deberá establecer que todos los proyectos del plan serán de interés nacional y tendrán prioridad sobre las intervenciones de otros niveles de gobierno tanto en autorizaciones como en ejecución.

INFRAESTRUCTURA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

PRIORIDAD ALERTA

CONSIDERADAS A TIEMPO O IMPLEMENTADAS

Considerada por el MEF

El Decreto Supremo Decreto Supremo 344-2018-EF de diciembre de 2018 que aprobó el reglamento de la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado eliminó como factor de evaluación al personal especialista y al equipamiento. Además, la etapa previa de consultas al ET se aplica solo en el marco del PEC para la ARCC. Por su parte, en cuanto a las modalidades contractuales de uso internacional, de acuerdo al Reglamento de la LCE, es opcional incorporar la JRD en obras con un monto inferior o igual a S/20 millones y obligatorio para aquellas cuyos montos sean superiores.

Considerada en la Medida de política 1,1 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP) - Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC).

El PNIC se aprobó en julio de 2019, priorizando 52 proyectos (S/ 132 mil millones). No obstante, habiendo pasado casi tres años desde su publicación, el avance aún es lento. A agosto de 2022, los 30 proyectos en ejecución (S/ 57 mil millones) presentaron un avance de ejecución acumulado de 40,2%. Además, entre 2019 y 2021 estos ejecutaron en promedio solo 4,3% de su monto de inversión anualmente (CPC, 2022).

En octubre de 2022, se publicó el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-2025 (PNISC), que incorpora las siguientes mejoras: (i) formulación de notas sectoriales, (ii) inclusión de indicadores de sostenibilidad para la priorización de proyectos, (iii) pone en agenda la necesidad de desarrollar el concepto de infraestructura sostenible, e (iv) inclusión de sectores sociales (educación y salud). Así, el PNISC prioriza 72 proyectos (S/ 146 mil millones), excluyendo 29 proyectos del PNIC y agregando 49 nuevos (MEF, 2022).

Actualmente, los proyectos priorizados y complementarios del PNISC cuentan con el beneficio de la exoneración temporal de las licencias de habilitación urbana o de edificación, que está por vencer en noviembre de 2022 (DU 018-2019 y DL 1500). A raíz de ello, en octubre de 2022, se presentó el PL 3273/2022PE, que busca ampliar la vigencia de esta medida hasta el 31 de diciembre de 2025. Igualmente, dicho PL propone la ampliación de este beneficio a los proyectos del PNISC hasta el 31 de diciembre de 2025.

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Alta

Alta

MEF

MEF Ley e implementación.

Decreto Supremo.

DETERMINANTE N°

MANTENIMIENTO Y PROTECCIÓN FRENTE A DESASTRES NATURALES

24

PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Ampliar el mantenimiento a través de planes de conservación vial por niveles de servicios y la continuidad de concesiones de las vías nacionales con mayor flujo de tráfico vehicular.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone: (i) ampliar los programas de conservación vial por niveles de servicios a las vías con los mayores niveles de tránsito de la red vial regional, y (ii) continuar con las concesiones de las vías de la Red Vial Nacional con mayor flujo de tráfico vehicular.

FACTOR: INFRAESTRUCTURA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

Mediana

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE

Considerada por el MEF, MTC y Proinversión

Se implementaron los siguientes programas:

- Programa de Infraestructura Vial para la Competitividad Regional (Proregión), el cual incluye la conservación por niveles de servicio de 15 mil kilómetros de la Red Vial Departamental (RVD). Este programa tiene un costo actualizado de S/270 millones, de los cuales ha ejecutado S/26 millones a octubre de 2022 (9,5%)26 - Programa Arranca Perú, como medida de reactivación producto de la pandemia, que consideraba la inversión en mantenimiento de hasta 50 mil kilómetros de vías vecinales en varias regiones del país (DU 070-2020).

Propuesta considerada a tiempo o implementada

TIPO DE PROPUESTA

MEF, MTC y Proinversión.

Implementación

VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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ADB (2012). Infrastructure for supporting inclusive growth and Poverty reduction in Asia. Asian Development Bank. APN (2023). Estadísticas Portuarias de la APN 2022. Autoridad Portuaria Nacional.

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BCRP (2019). Guía metodológica de la Nota Semanal. Banco Central de Reserva del Perú.

BCRP (2022). Reporte de Inflación: Panorama actual y proyecciones macroeconómicas 2022-2023. Diciembre 2022. Banco Central de Reserva del Perú.

BID (2021). La brecha de infraestructura en América Latina y El Caribe. Estimación de las necesidades de inversión hasta 2030 para progresar hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Banco Interamericano de Desarrollo.

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CPC (2022). Índice Regional de Gestión Pública 2022. Consejo Privado de Competitividad.

Data para la Acción (2022). Plataforma de Innovación de Políticas PúblicasD#ACCIÓN. Consejo Privado de Competitividad. https://www.compite.pe/ data-para-la-accion/

CPC (2023). Índice de Gobernabilidad Descentralizada, GobDex – CPC. Consejo Privado de Competitividad. Marzo. Égert, B., Kozluk, T. y Sutherland, D. (2009). Infrastructure and Growth: Empirical Evidence. CESifo, William. OECD Economics Department. Flyvbjerg, B., Bester, D. W. (2021). The cost-benefit fallacy: Why cost-benefit analysis is broken and how to fix it. Journal of Benefit-Cost Analysis, 12(3), 395419.

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VIII. NOTAS

1/ Los 30 proyecto se dividen 10 del gobierno nacional, 10 de los gobiernos regionales y 10 de los gobiernos locales.

2/ Adame et al. (2017), encuentran que por cada 10,0% de crecimiento de la inversión pública se genera un crecimiento de 1,3% del PBI. Asimismo, Pastor et al. (2020) analizan el potencial de la inversión en infraestructura para impulsar el empleo en América Latina, y encuentran que por cada USD 1.000 millones de inversión en infraestructura se pueden generar hasta 35.000 empleos directos y 5.000 indirectos.

3/ La brecha es calculada respecto a su situación potencial dadas sus condiciones macroeconómicas, socioeconómicas y geográficas.

4/ El PNIC 2019-2022 considera al largo plazo como un período de 20 años.

5/ Según el BCRP (2019), la inversión pública corresponde a “todo gasto de recursos destinado a incrementar, mejorar o reponer las existencias de capital físico de dominio público y/o de capital humano, con el objeto de ampliar la capacidad del país para la prestación de servicios, o producción de bienes”.

6/ No obstante, se debe mencionar que esta cartera excluye a 29 proyectos del PNIC, de los cuales 15 no fueron presentados por los sectores correspondientes y 14 no lograron obtener el puntaje requerido o cumplir con las características mínimas del PNISC. Entre los proyectos no priorizados al no haber sido pre sentados por los sectores están el Aeropuerto de Piura y Trujillo (S/ 2.292 millones), la Carretera Canta-Huayllay (S/ 562 millones) y el Terminal Portuario de Salaverry (S/ 905 millones). Asimismo, dentro de los proyectos que no alcanzaron el puntaje requerido resalta el Ferrocarril Huancayo Huancavelica (S/ 897 millones), la Autopista del Sol (S/ 1.333 millones), el Puente Santa Rosa (S/ 139 millones), entre otros.

7/ Esto está delimitado por la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la CGR, Ley 27885.

8/ Información extraída de Intervenciones G2G - ARCC

9/ Hubo 3 directores ejecutivos titulares y 1 encargado.

10/ A nivel de Gobierno nacional se consideró al Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional (Provías Nacional), Proyecto Especial de In fraestructura de Transporte Descentralizado (Provías Descentralizado), Programa Nacional de Infraestructura Educativa (Pronied), Programa Nacional de Saneamiento Urbano (PNSU), y al Programa Nacional de Inversiones en Salud (Pronis). A nivel de Gobierno regional se consideró en el análisis a los gobiernos regionales de Piura, Cajamarca y Junín. Finalmente, a nivel de Gobierno local se consideró a la Municipalidad Distrital de Suyo (Piura), a Municipalidad Distrital de coronel Gregorio Albarracín Lanchipa (Tacna), y la Municipalidad Distrital de Ite (Tacna).

11/ El monto de inversión promedio de los proyectos analizados asciende a S/83,5 millones.

12/ La muestra de los proyectos analizados cumple con las siguientes condiciones de análisis: (i) se han considerado todos los proyectos adjudicados hasta el 4T2022 y (ii) en el caso de los proyectos no adjudicados durante el periodo, las demoras se estiman al 31 de diciembre de 2022 siempre que la fecha de buena pro prevista se encuentre dentro del 4T2022; en caso contrario, no se consideran en el análisis.

13/ Con avance financiero de 100%, 99% o 98% en 2022.

14/ A nivel de Gobierno nacional se consideró al Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional (Provías Nacional). A nivel de Gobierno regional se consideró en el análisis a los gobiernos regionales de Piura, Cajamarca, Arequipa y Cusco. Finalmente, a nivel de Gobierno local se consideró a la Municipalidad Metropolitana de Lima (Lima), la Municipalidad distrital de Yarabamba (Arequipa), la Municipalidad Distrital de Coronel Gregorio Albarracín (Tacna), la Mu nicipalidad distrital de Moquegua (Moquegua), y la Municipalidad distrital de Piura (Piura).

15/ A febrero del 2023, San Marcos cuenta con un PIM de canon para obras de S/ 358 millones, posicionándose como el segundo distrito con mayores recursos de dicho rubro a nivel nacional. No obstante, a febrero del 2023 solo ejecutó el 0,004% de su PIM.

16/ Faltan las regiones de Callao, Huancavelica, Puno y Tacna

17/ Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Directiva N° 001-2019-EF/63.01).

18/ Todas las inversiones requieren informar salvo aquellas que sean FUR, IOARR de emergencia, no hayan devengado recursos a la fecha o hayan devengado y no cuenten con ET aprobado.

19/ Se analizaron los sectores de Transportes y Comunicaciones, Presidencia del Consejo de Ministros, Educación, Agrario, Vivienda, Construcción y Saneamiento, Salud, Defensa, Economía y Finanzas, Producción y Energía.

20/ Este proyecto corresponde al mejoramiento y ampliación del servicio aeroportuario en la región Cusco mediante el nuevo aeropuerto internacional de Chinchero – Cusco.

21/ Este proyecto corresponde a la construccion de la trocha carrozable del centro poblado de Pichiu San Pedro; Conin - Tantahuarco; distrito de San Marcos - Huari - Ancash.

22/ Decreto Legislativo que modifica la Ley 29230, Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado y dispone medidas para promover la inversión bajo el mecanismo de obras por impuestos.

23/ Reglamento del Decreto Legislativo 1543, Decreto Legislativo que dicta medidas para mejorar la gestión de proyectos y los procesos de promoción de la inversión privada.

24/ La tendencia de sobrestimar los beneficios y subestimar los costos (Lovallo y Kahneman, 2003).

25/ De acuerdo con el inciso 1 del artículo 10 de la Ley 29090, que establece la modalidad de aprobación automática con firma de profesionales (Modalidad A).

26/ Avance correspondiente al Programa de Infraestructura Vial para la Competitividad Regional (Proregión 1), con código único 2472672, ejecutado por Provías Descentralizado.

INFRAESTRUCTURA

ANEXOS

Se incrementa el incentivo al 20% del valor de la tasación en caso de trato directo.

Norma base o general, aplica para todos

ANEXO 1: FACILIDADES PARA LA ADQUISICIÓN DE PREDIOS

Faculta al GN a fijar de manera directa el valor de tasación de los inmuebles necesarios para los proyectos del PNIC hasta Nov-2022.

Faculta al MTC a inaplicar la LCE para ejecutar obras de interferencias hasta S/15 millones hasta Jul-2021.

Procedimiento especial para la adquisición de predios para proyectos del PNIC

Procedimiento especial para la adquisición de predios para proyectos del PNIC y la RCC

Amplía los beneficios del DU-018-2019 a los proyectos del PNIC y PNISC hasta diciembre de 2025

Permite aplicar el procedimiento aprobado por el DU-003-2020

ANEXO 2: FACILIDADES PARA LA LIBERACIÓN DE INTERFERENCIAS

Faculta a GN de inaplicar la LCE para la contratación de obras de interferencias hasta S/15 millones hasta Nov-2022 para 42 proyectos del PNIC y complementarios de competencia regional y local hasta Nov-2022

Faculta a las EPS a inaplicar la LCE para la contratación de obras de lib. de interferencias para proyectos del PNIC.

Sin plazo.

Faculta a las EPS a inaplicar la LCE para la contratación de obras de lib. de interferencias para proyectos del PNIC y la RCC.

Sin plazo.

Financiar y/o ejecutar directamente la lib. de interferencias (durante la vida del proyecto).

Ejecutar la lib. de interferencias, incluyendo los costos al presupuesto del proyecto.

Sin plazo.

Aplica el DU 0182019 a proyectos complementarios del PNIC de competencia nacional, y a las APP en ejecución o que se adjudiquen antes de Nov-2022

Amplía los beneficios del DU-0182019 a los proyectos del PNIC y PNISC hasta diciembre de 2025

Establece disposiciones que mejoran los procesos y plazos de adquisición y disponibilidad de terrenos para el desarrollo de proyectos de inversión pública, privada y públicoprivada, fortaleciendo el proceso de adquisición por trato directo a través del incremento del incentivo pagado para obtener la posesión anticipada de inmuebles

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Se precisa el alcance, costo y tiempo para que informen las interferencias que se encuentran dentro de área de derecho de vía o de la ejecución de la infraestructura, que permiten realizar las acciones que promuevan la suscripción de acuerdos y deriven en la ejecución de actividades para la liberación de interferencias. Asimismo, se dispone que los Organismos Reguladores que regulen a empresas de prestaciones de servicios públicos que podrían generar interferencias, emitan normas sobre la tipificación, graduación de multas y otras medidas y procedimientos por incumplimiento de plazos fijados.

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TIPO DE PROYECTO

APP

Obra pública PEIP

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ANEXO 3: FACILIDADES PARA LA OBTENCIÓN DE LICENCIAS DE HABILITACIÓN URBANA Y EDIFICACIÓN

Exonera de estos trámites a los proyectos del PNIC hasta Nov-2022

Exonera de estos trámites a los proyectos del PNIC hasta Nov-2022

Exonera de estos trámites a todos los PEIP (actuales y futuros). Aplica durante la vida del proyecto

Exonera de estos trámites a todos los proyectos del GN y GR hasta Jun-2021

Exonera de estos trámites a todas las APP en ejecución o adjudicadas antes de Nov-2022

Exonera de estos trámites a todos los proyectos complementarios del PNIC del GN hasta Nov-2022

Faculta a las entidades de los tres niveles de gobierno a iniciar la ejecución de las obras, con el cargo de recepción del expediente de licencia de habilitación urbana o de edificación hasta diciembre de 2022

Amplía los beneficios del DU-018-2019 a los proyectos del PNIC y PNISC hasta diciembre de 2025

Exonera de las licencia de habilitación urbana o de edificación a los proyectos priorizados en el PNISC 20222025, PNIC 20192022 y APP hasta el 31 de diciembre de 2025.

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Obra pública

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

INFORME 2023 - 2024

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de Eficiencia del Sector Público

II. Datos y propuestas clave

III. Resumen de indicadores en materia de Eficiencia del Sector Público

IV. Situación actual del Perú en materia de Eficiencia del Sector Público

V. Propuestas

VI. Reporte de seguimiento

VII. Referencias bibliográficas

VIII. Notas

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I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

Ranking del indicador central Índice de efectividad del Gobierno 1/

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

Fuente: World Bank Government Effectiveness Index, 2021.

Nota:

1 / El indicador captura las percepciones de la calidad de los servicios públicos, la calidad del servicio civil y el grado de su independencia de las presiones políticas, la calidad de la formulación e implementación de políticas y la credibilidad del compromiso del gobierno con dichas políticas. Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Europa, el mejor de Asia, el mejor de América, el mejor de África y los países de la Alianza del Pacífico.

2 / El Perú bajó dos posiciones en el índice de efectividad del Gobierno.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

II.

DATOS Y PROPUESTAS

CLAVE

II.1. Datos clave

A marzo de 2023, se reportaron en el país 221 conflictos sociales activos y latentes según información de la Defensoría del Pueblo (2023). Al relacionar la variable gestión pública regional, aproximada por el Índice Regional de Gestión Pública (IRGP), y el número de conflictos sociales, se encuentra una relación negativa (coeficiente de correlación de -0,47).

Una evaluación realizada por Servir a servidores públicos respecto al uso de los sistemas de inversión

mostró que solo el 2% de los 4.062 evaluados tenía conocimientos óptimos para la función que desempeñaban (Videnza Instituto, 2022).

La baja recaudación predial es consecuencia de no contar con catastro nacional de predios que contenga un registro único que los identifique (Arias, 2021). De hecho, el 85,0% de las municipalidades no disponen de un catastro completo, actualizado y en uso (Cofopri, 2021).

Correlación entre el número de conflictos sociales a marzo de 2023 (eje X) y el puntaje del IRGP 2022 (eje Y)

Tacna 0,85

II.2. Principales propuestas

NÚMERO

Arequipa 0,82

Madre de Dios 0,45

Áncash 0,60

Apurímac 0,49

Cusco 0,60

R2 = -0,47

Loreto 0,37 Puntaje del IRGP (0-1) / IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

0 5 10 15 20 25 30

Número de conflictos sociales en actividades formales

1 2 3 4 PROPUESTAS

Implementar una estrategia integral de intervenciones tempranas para el cierre de brechas con responsabilidades de seguimiento.

Estandarizar las bases de datos de conflictos sociales.

Contratar directivos y servidores públicos en puestos clave mediante procesos meritocráticos y con nombramiento regulado.

Agrupar municipalidades distritales para la organización del levantamiento catastral, en el marco de la elaboración del catastro urbano nacional y de una plataforma única.

Fuente: Defensoría del Pueblo, 2023; CPC, 2022. Elaboración: CPC

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III. RESUMEN DE INDICADORES EN MATERIA DE EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

CUADRO RESUMEN

Arreglo institucional

Número de conflictos sociales 1/

Correlación de conflictos sociales1/ con el Índice Regional de Gestión Pública

Índice de efectividad del Gobierno

(–2,5 a 2,5, donde 2,5 representa un mejor desempeño)

Porcentaje de ejecución de la inversión pública –Gobierno regional

Porcentaje de ejecución de la inversión públicaGobiernos locales

Recursos humanos en el servicio civil

Políticas de control

1/ A marzo de 2023.

Desarrollo del servicio civil (0 a 100, donde 100 representa el mejor desempeño)

Mérito en el servicio civil (0 a 100, donde 100 representa el mejor desempeño)

Control de la corrupción (–2,5 a 2,5, donde 2,5 representa un mejor desempeño)

Percepción de la corrupción (0 a 100, donde 100 representa el mejor puntaje)

Chile: 67 Brasil: 93

Uruguay: 1,62

Uruguay: 74

Defensoría del Pueblo, 2023

Defensoría del Pueblo, 2023; CPC, 2022

Banco Mundial, 2021a

Data para la Acción, 2023

Data para la Acción, 2023

BID, 2015

BID, 2015

Banco Mundial, 2021a

Transparencia Internacional, 2022

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

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IV. SITUACIÓN ACTUAL DEL PERÚ EN MATERIA DE EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

La capacidad del Estado del Perú —que se refiere a la calidad de los servicios públicos, del servicio civil y su independencia de las presiones políticas, la calidad de la formulación e implementación de políticas y la credibilidad del compromiso del gobierno con dichas políticas—, se redujo en el 2021 a 4,3, ubicando al país en niveles

GRÁFICO 1.

Indicador de capacidad del Estado, 1996-2021

similares a los de 2014, según el indicador utilizado por Andrews et al. (2017)1. Además, aun cuando el promedio de América Latina se redujo ligeramente (4,5), Perú se encuentra por debajo de este y muy por debajo de Chile —país con mejor desempeño en la región—, presentando una diferencia de 3,9 puntos en 2021.

Perú Colombia Chile

Promedio América Latina

Nota: El promedio considera el cálculo con la ponderación de la población de los países de Latinoamérica. Se selecciona a los países con mayor y menor valor del indicador. Fuente: WGI, 2022. Elaboración: CPC.

Como se señaló en los anteriores Informes de competitividad, la baja eficiencia del Estado, especialmente en la provisión de servicios públicos, se explica en parte por el manejo de sus recursos disponibles. Al respecto, según el Bertelsmann Transformation Index —que analiza el estado de desarrollo y la gobernanza

de los procesos de transformación política y económica en los países—, en 2022, el Perú evidencia una deficiente gestión de sus recursos, manteniendo diferencias importantes frente a Chile –país con mejor desempeño en la región– y Singapur –país líder en el mundo– (ver Gráfico 2)2 .

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GRÁFICO 2.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

Evolución del indicador de eficiencia del uso de recursos públicos disponibles del Bertelsmann Transformation Index, 2006-2022

Excelente uso de recursos

Buen uso de recursos

uso de recursos

La baja eficiencia del estado en el uso de recursos afecta significativamente la competitividad del país. Según el Índice de Competitividad Mundial del Instituto Internacional para el Desarrollo Gerencial 2022 (IMD, 2022), entre 2021 y 2022, el Perú cayó cuatro posiciones en el pilar de Eficiencia del Gobierno3, el cual se compone de cinco aristas: (i) finanzas públicas, (ii) política fiscal, (iii) marco institucional, (iv) legislación empresarial, y (v) marco social. Esta última arista, que considera indicadores como justicia, riesgo de inestabilidad política, cohesión social, resulta de vital importancia en el contexto actual.

De hecho, entre los múltiples desafíos a los que actualmente se enfrenta el gobierno destaca la conflictividad social, que viene registrando una tendencia creciente en los últimos años. De acuerdo con la Defensoría del Pueblo (2023), en marzo de 2023 se registraron 221 conflictos sociales, de los cuales 95 son mineros. Cabe indicar que estas cifras representan 7 conflictos sociales adicionales con relación a marzo de 2022 y 15 más respecto a marzo 2021. De otro lado,

en marzo de 2023 se evidenció una gran cantidad de acciones colectivas de protesta: 395. Ello implica un incremento de 34 acciones colectivas de protesta si se compara con las cifras registradas en marzo de 2022.

El aumento en el stock de conflictos sociales y protestas se debe, en parte, a su deficiente gestión y manejo. De acuerdo con el Índice de Competitividad

Minera (IMC) elaborado por Macroconsult (2022) que mide el desempeño de siete países, el Perú descendió al último lugar del ranking debido, entre otros, a un peor desempeño en el pilar de entorno social, uno de los cinco criterios que se toman en cuenta para la medición4. De hecho, la conflictividad social mal gestionada ocasionó grandes pérdidas al sector minero y al Estado, a través de una menor producción minera5. Como resultado, el Perú se ubicó en el último lugar del ranking con un puntaje de 2,2, por debajo de los países de la Alianza del Pacífico: Colombia (2,4), México (3,0) y Chile (4,5). Cabe indicar que, en 2019, el país se encontraba en penúltimo lugar, superando solo a Colombia.

Fuente: BTI, 2022; Andrews et al. (2017).. Elaboración: CPC.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

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GRÁFICO 3. Resultados del Índice de Competitividad Minera, 2019-2022

Resulta de gran importancia analizar esta problemática por sus elevadas consecuencias para los actores involucrados (gobierno, empresa y comunidades) y plantear medidas para reducir la incidencia de la conflictividad en aras de generar un clima de paz social basado en la credibilidad y confianza. De hecho, la literatura muestra que, la ausencia de conflictividad en los países en desarrollo contribuye a propiciar un mayor crecimiento económico a partir de generar mejores condiciones para el aumento de la productividad del capital y el trabajo, la promoción de la buena gobernanza y también el incremento de la eficiencia de las instituciones (Santhirasegaram, 2008).

En vista de ello, el capítulo de Eficiencia del Sector Público se centrará en los determinantes de arreglo institucional, recursos humanos en el servicio civil y política de control, pero introduciendo en el análisis la conflictividad como un indicador adicional del determinante de arreglo institucional, dada su relevancia en la coyuntura actual y su impacto en los temas de competitividad. Así, a continuación, se analiza la problemática de la conflictividad social, sus causas y consecuencias, a partir de información granular proveniente de la Defensoría del Pueblo.

Situación actual del Perú en materia de conflictividad

Recientemente, se ha observado una tendencia creciente en la conflictividad social en actividades formales. De hecho, de acuerdo con la Plataforma de Innovación en Políticas Públicas DATA PARA LA ACCIÓN (D#ACCIÓN) del Consejo Privado de Competitividad (Data para la Acción, 2023), que entre otros analiza la evolución mensual de los conflictos sociales sobre la base de la información de la Defensoría del Pueblo, identificó que entre julio de 2021 y marzo de 2023, el número de conflictos pasó de 195 a 221 (+13,3%). En el caso del sector minero, los conflictos aumentaron de 81 a 95 (+17,2%).

Además, al analizar las tendencias desde 2013, se observa que, según su tipología, más de la mitad (66,4% en promedio entre enero de 2013 y marzo de 2023) de los conflictos son socioambientales. Es decir, giran en torno al control, uso y acceso al ambiente y sus recursos. Dentro de este grupo, los conflictos mineros —que comprenden básicamente los conflictos originados por la presencia de actividades extractivas— se ubican como principal fuente de conflictividad. En total, entre enero de 2013 y marzo de 2023, los conflictos mineros representaron el 66,3% de los conflictos socioambientales y el 43,9% de todos los conflictos sociales registrados (ver Gráfico 4)

Australia Canadá Sudáfrica Chile México

Colombia Perú

ICM 2019 ICM 2022

Fuente: Macroconsult, 2022. Elaboración: CPC.

GRÁFICO 4.

Número de conflictos sociales, socioambientales y mineros, enero 2013 – marzo 2023

Fuente: Defensoría del Pueblo, 2013-2023. Elaboración: CPC.

Por otro lado, de los 221 conflictos sociales registrados a marzo de 2023, 29 se encuentran en el departamento de Loreto (ver Gráfico 5), siendo la mayoría de ellos corresponden a conflictos en torno a la actividad hidrocarburífera (socioambientales). A esta región le siguen Cusco y Apurímac, con 20 y 18 conflictos res-

GRÁFICO 5.

pectivamente, los cuales están en su mayoría vinculados a actividades mineras. Cabe indicar que regiones como Madre de Dios solo registran dos conflictos, pues estos se registran sobre la base de actividades formales. Es decir, no se consideran los conflictos originados por la minería ilegal, por ejemplo.

Número de conflictos sociales a marzo de 2023, según departamento

Fuente: Defensoría del Pueblo, 2023. Elaboración: CPC.

Por su parte, en enero de 2023, las cantidades de protestas alcanzaron el nivel más de los últimos 10 años, con una cifra pico de 1.261 (ver Gráfico 6). Si bien en marzo de 2023 se evidenció una tendencia a la baja del número de acciones colectivas con 395 registradas (135 menos que en febrero de 2023), aun

GRÁFICO 6.

Número de acciones colectivas de protesta a nivel nacional

así, si se compara esta cifra con la registrada en marzo del 2022, se observa un incremento de 32 protestas. El análisis según regiones indica que el número de acciones colectivas de protesta en marzo 2023 se concentraron en Puno (118), Lima (77) y Arequipa (40) (ver Gráfico 7)

Defensoría del Pueblo, 2023. Elaboración: CPC.

GRÁFICO 7.

Número de acciones colectivas de protesta en marzo de 2023, según departamento

Defensoría del Pueblo, 2023. Elaboración: CPC.

Fuente:

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CAUSAS

En la literatura son dos los factores que explican la ocurrencia de los conflictos (Casas, 2017). El primero está vinculado a la competencia por los recursos generados por las actividades económicas que son la base del conflicto, y el segundo se relaciona con la asimetría de información que puede surgir entre las partes involucradas en el conflicto (empresas, comunidades y Estado) respecto al sistema de distribución de los ingresos que se generan de la explotación de los recursos naturales o a los acuerdos a los cuales se arriban.

Para el primer factor (competencia por recursos), la evidencia señala que existe una relación positiva entre el nivel de ingresos que recibe el Estado como pago por el uso de sus recursos y la probabilidad de ocurrencia de un conflicto. Además, plantea que la participación de los ciudadanos en conflictos sociales incrementará siempre que disminuya el costo de oportunidad de iniciarlo (Grossman, 1991). Es decir, mientras menor sea el retorno esperado de que un individuo se dedique a sus actividades económicas usuales, mayor será la probabilidad de participar de un conflicto. Ello podría ocurrir, por ejemplo, si se reduce el ingreso disponible de los ciudadanos, por diferentes razones, entre ellas, un shock económico que reduzca el salario real al incrementarse el precio de las importaciones (Besley y Persson, 2008).

Sobre la relación de ingresos del Estado provenientes de la explotación de sus recursos, Basombrío et al. (2016) encuentran para el caso peruano una correlación muy alta entre niveles de inversión minera acumulada y el índice de intensidad de conflictos6 durante el periodo 2008-2015. Durante dicho periodo, todas las regiones con mayores conflictos sociales —Arequipa, Cajamarca, Ayacucho, Cusco, Áncash y Junín—, han tenido montos de inversiones mineras altas. Adicionalmente al tópico de inversiones mineras, se han estudiado diversos indicadores del sector minero, como, por ejemplo, los precios de los principales commodities sobre la ocurrencia de conflictos. Por ejemplo, al respecto, Besley y Persson (2008),

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

señalan que el alza de los precios de las exportaciones aumenta la probabilidad de que se genere un conflicto al haber mayores incentivos para apropiarse de los ingresos del gobierno.

En lo que concierne al segundo factor identificado por Casas (2017), referido a las asimetrías de información entre las partes involucrada en un conflicto, la evidencia sugiere que estarían relacionados al sistema de distribución de los ingresos producto de la explotación de los recursos naturales. Adicionalmente, existen problemas de asimetría de información en los acuerdos entre las empresas y las comunidades en el ámbito de intervención.

Respecto a los acuerdos, en el Perú, las actas de compromiso firmadas por las autoridades usualmente no son cumplidas, es decir no se respetan los términos y los plazos comprometidos (Basombrío et al., 2016). De hecho, la Defensoría del Pueblo (2021) analizó 4.258 acuerdos correspondientes a 29 procesos de diálogo durante el período 2012-2019, y encontró que en el 57,7% de acuerdos no se precisó un plazo de cumplimiento, dejando latente la posibilidad de reactivación del conflicto. Asimismo, en el 87,0% de acuerdos no se encargó a una entidad o comisión la responsabilidad de hacer el seguimiento, lo que afecta el prestigio y credibilidad de los actores responsables del cumplimiento. (Ver Recuadro 2)

Para complementar el análisis, resulta necesario tomar en consideración la evidencia empírica de estos factores —competencia de recursos y asimetría de información— y aquellos nuevos que podrían determinar la ocurrencia de conflictos en el caso peruano, como los relacionados con el acceso a servicios públicos. Al respecto, Casas (2017) realiza una aproximación a los determinantes de los conflictos mineros en el Perú para el periodo 2004-2016 y encuentra que la mejora de variables relacionadas al desarrollo de la población —por ejemplo, el índice de desarrollo humano (IDH) o la tasa de mortalidad— como a la provisión de servicios básicos, se asocia a una menor probabilidad de la

EFICIENCIA

DEL SECTOR PÚBLICO

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incidencia de conflictos sociales. Vale recalcar que, en el caso del IDH, los resultados muestran un mayor impacto cuando solo se analizan conflictos mineros. Para el autor, esto tiene lógica ya que la población esperaría que la actividad minera mejore los estándares de la calidad de vida. Si dicha población percibe mejoras estará más conforme con las actividades mineras de la zona y generarán un ambiente con menor tensión, reduciendo la ocurrencia de conflictos sociales.

Los resultados encontrados por Casas (2017) se complementan con la información de la Defensoría del Pueblo (2022), que evidenció que el 42,1% de los conflictos sociales registrados en diciembre del 2021 (85 conflictos de 202) se concentraron en los siete departamentos con mayor índice de pobreza del país (Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, Huánuco, Loreto, Pasco y Puno). Esto demuestra que existen condiciones previas al estallido de la conflictividad como la percepción de la ausencia del Estado que provoca una mirada crítica y de desconfianza hacia las autoridades políticas. Este resultado, junto con los encontrados por Arellano-Yanguas (2011), muestran que un menor acceso a servicios, que se refleja en una mayor pobreza o menor desarrollo, incrementa la probabilidad de ocurrencia de conflictos sociales en el país.

En esta línea, un indicador que analiza el acceso a servicios a nivel subnacional es el Índice Regional de Gestión Pública (IRGP), elaborado por el Consejo Privado de Competitividad (CPC, 2022). Este índice, mide el desempeño (mejora, estancamiento o caída) de indicadores clave en acceso a servicios básicos —acceso a agua, desagüe, vías departamentales y vecinales pavimentadas—, salud —cobertura de vacunas e incidencia de anemia—, educación —locales escolares públicos con acceso a servicios básicos e internet— e instituciones —capacidad de recaudación y atrasos en inversiones regionales y locales—.

Al relacionar el IRGP con el número de conflictos sociales a marzo de 2023, se encuentra una relación negativa y robusta (coeficiente de correlación de -0,47). Es decir, que las regiones con menores niveles de servicios en aspectos relacionados a conectividad, salud, educación e instituciones se asocian con un mayor nivel de conflictividad social. Como se observa en el Gráfico 8, Loreto, una de las regiones con mayores niveles de conflictividad social es la penúltima región en el ranking del IRGP, con un puntaje de 0,37.

En contraste, regiones como Tacna y Arequipa con puntajes por encima de 0,80 y ubicadas en el primer y segundo puesto del ranking IRGP, respectivamente, registran un bajo número de conflictos. Asimismo, se debe indicar que existen casos atípicos como el de Madre de Dios, región que registra un bajo IRGP (0,45), pero que solo registra dos conflictos activos. Como se mencionó anteriormente, ello se debe básicamente a que el número de conflictos se registra sobre las actividades formales. Es decir, no se toma en cuenta los conflictos originados por la minería ilegal, por ejemplo.

Se debe indicar, sin embargo, que esta actividad es relevante en la economía del país, y los conflictos originados a raíz de ella deben ser registrados, y monitoreados. De acuerdo con Valdés et al. (2021), el piso estimado del tamaño actual de la economía ilegal7 en el Perú es de USD 7.565 millones al año. De este total, la mayor parte está concentrada en la minería ilegal de oro (USD 2.511 millones), la trata de personas (USD 1.300 millones) y el tráfico de terrenos y usurpación de propiedades (USD 1.100 millones). Estos recursos equivalen al 13,5% del Presupuesto Público de 2023 (S/215 mil millones) y al 3,1% del PBI de 2022. Pese a su relevancia, según la información de la SGSD (2023), en el país existe solo un conflicto vinculado a minería ilegal a marzo de 2023.

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GRÁFICO 8.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

Correlación entre el número de conflictos sociales a marzo de 2023 (eje X) y el puntaje del IRGP 2022 (eje Y)

Tacna 0,85

Arequipa 0,82

Madre de Dios 0,45

Apurímac 0,49 Áncash 0,60

Cusco 0,60

R2 = -0,47

Loreto 0,37 Puntaje del IRGP (0-1)

Número de conflictos sociales en actividades formales

Fuente: Defensoría del Pueblo, 2023; CPC, 2022. Elaboración: CPC

RECUADRO 1. PRESUPUESTO PARA OBRAS Y PERFIL DE LAS NUEVAS AUTORIDADES

En 2022, el presupuesto de inversión pública de los tres niveles de gobierno ascendió a S/65 mil millones: 15,5% más que el presupuesto de 2021 y 43,4% más que el presupuesto promedio del periodo 2016-2020. Estos recursos se encuentran en su mayoría a cargo de los gobiernos locales (50%) y de los gobiernos regionales (21%). Así, en 2022, S/7 de cada S/10 del presupuesto para inversión estuvieron a cargo de los gobiernos subnacionales. Los depar- tamentos que tuvieron mayor presupuesto fueron Cusco y Áncash con cerca de S/5 mil millones cada uno. Ambos representaron el 21,2% del presupuesto total a nivel regional y local.

GRÁFICO R1.1.

Presupuesto Institucional Modificado para obras según departamento, 2022 (S/ millones)

Presupuesto Institucional Modificado

Nota: Incluye el presupuesto del gobierno regional y los gobiernos locales.. Fuente: Data para la Acción, 2023. Elaboración: CPC.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

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El presupuesto se destina, principalmente, a las funciones de saneamiento —acceso a agua y alcantarillado—, donde los gobiernos locales concentraron casi el 80% del presupuesto total para obras de dicha función, en ambiente —gestión de residuos sólidos—, donde los gobiernos locales concentraron cerca del 70% del presupuesto total de esta función y en transporte —mejoramiento de la red vial vecinal—, donde dicho porcentaje ascendió a 44%. Por su parte, el presupuesto para los gobiernos regionales está destinados principalmente a la mejora de los servicios en las funciones de salud (42% del total

GRÁFICO R1.2.

del presupuesto de salud) y agropecuario (39% del presupuesto total del sector). Sin embargo, a pesar de esta distribución, las brechas en estos sectores que concentraron gran parte del presupuesto siguen siendo altas. Por ejemplo, en promedio, a julio del 2022, el 96% de la red vial departamental y vecinal no está pavimentada (MTC, 2022). De igual manera, el 96,6% de los establecimientos de salud públicos de primer nivel tenían una capacidad instalada inadecuada al cierre del 2022 (Minsa, 2022). Esta situación refleja una falta de acreditación de capacidades de gestión.

Estructura del Presupuesto Institucional Modificado para obras según funciones, 2022 (%)

Fuente: Data para la Acción, 2023. Elaboración: CPC.

Durante el 2022, se observó un incremento en la ejecución, con respecto al año anterior, de los gobiernos subnacionales, como consecuencia de su último año de gestión. Pese a esta situación, el nivel de ejecución —devengado sobre presupuesto— fue bajo. De hecho, en el 2022, la ejecución ascendió al 63% en los gobiernos locales y al 67% en los regionales. Con ello, los gobiernos locales y regionales dejaron de ejecutar recursos por alrededor de S/17 mil millones, lo cual tiene un alto costo de oportunidad en términos de los servicios públicos que se dejan de proveer al ciudadano. A manera de ejemplo, Áncash dejó recursos sin ejecutar por S/2,5 mil millones, lo cual equivale aproximadamente a mejorar todos los establecimientos de salud de primer nivel en mal estado en la región (400).

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GRÁFICO R1.3.

Recursos para obras no ejecutados según departamento, 2022 (S/ millones)

Nota: Incluye el presupuesto del gobierno regional y los gobiernos locales. Fuente: Data para la Acción, 2023. Elaboración: CPC

Lo anterior refleja la urgente necesidad de incrementar la capacidad de gestión en inversiones para lo cual es necesario contar con personal idóneo en puestos clave a nivel subnacional. No obstante, esto no ha sucedido en las anteriores gestiones. De hecho, en 2020 Servir realizó una evaluación a servidores públicos de los sistemas de inversión y los resultados muestran que solo el 2% de los 4.062 evaluados tenía conocimientos óptimos para la función que desempeñaban (Videnza Instituto, 2022).

En esa línea de contribución al análisis, se observó el perfil de las nuevas autoridades —electas para el periodo 2023-2026— de los cinco gobiernos regionales y locales con mayores recursos para obras en 2022. Al respecto, se encontró que, de las 10 autoridades analizadas —cinco gobernadores regionales y cinco alcaldes—, una no registraba estudios superiores ni experiencia previa relacionada. Esta autoridad está a cargo de la gestión de los recursos de San Marcos, distrito que en 2022 contó con la mayor cantidad de recursos a nivel nacional (S/1.008 millones). Por otro lado, se encontró que dos de las 10 autoridades analizadas registraban sentencias de diferentes tipos. En particular, la autoridad electa en la provincia del Santa registra una sentencia respecto a un nombramiento indebido en un cargo.

EN 2020 SERVIR REALIZÓ UNA EVALUACIÓN A SERVIDORES

PÚBLICOS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN Y LOS RESULTADOS MUESTRAN

QUE SOLO EL 2% DE LOS 4.062 EVALUADOS TENÍA CONOCIMIENTOS ÓPTIMOS PARA LA FUNCIÓN QUE DESEMPEÑABAN

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

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TABLA R1.1. NUEVAS AUTORIDADES DE LOS CINCO GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES CON MAYORES RECURSOS PARA OBRAS EN 2022

ENTIDAD PIM PARA OBRAS 2022 (S/) GOBERNADOR/ ALCALDE NIVEL DE ESTUDIOS

Gobierno regional de Piura

Gobierno regional de Áncash

Gobierno regional de Cajamarca

Gobierno regional de Loreto

Gobierno regional de Arequipa

Municipalidad distrital de San Marcos (Áncash)

Municipalidad Metropolitana de Lima (Lima)

Municipalidad provincial de Chimbote - Santa (Áncash)

Municipalidad distrital de Megantoni (Cusco)

Municipalidad distrital de Yarabamba (Arequipa)

1.078.271.472

920.842.212

870.236.956

865.499.218

811.882.221

1.008.195.982

593.980.353

364.769.554

356.613.888

304.299.673

Luis Ernesto Neyra León

Koki Noriega Brito

Roger Guevara Rodriguez

Jorge Chavez Silvano

Rohel Sánchez Sánchez

Manuel Ugarte Medina

Rafael López Aliaga

Luis Gamarra Alor

Esau Ríos Sherigorompi

Hernán Palacios Tinoco

Fuente: Data para la Acción, 2023; JNE, 2022. Elaboración: CPC.

En vista de esta situación, desde el CPC se viene proponiendo la contratación de personal idóneo en los puestos claves del sector público con el objetivo de lograr la incorporación de funcionarios de alto rendimiento en las entidades subnacionales. De hecho, esta medida ha tenido un gran avance desde la publicación del Decreto Supremo 053-2022-PCM en mayo 2022, que aprobó el reglamento de la Ley 31419 cuyo objetivo es garantizar la idoneidad en el acceso y ejercicio de la función pública, al establecer, entre otros aspectos, requisitos mínimos de formación y experiencia profesional para funcionarios y directivos de libre designa-

EXPERIENCIA PREVIA RELACIONADA SENTENCIAS

Educación superior (universitaria) Sí Sí. Difamación (pena cumplida)

Educación superior (postgrado) Sí No registra

Educación superior (universitaria) No No registra

Educación superior (universitaria) Sí No registra

Educación superior (postgrado) Sí No registra

Educación básica No No registra

Educación superior (postgrado) Sí No registra

Educación superior (universitaria) Sí Sí. Nombramiento indebido de cargo (pena cumplida)

Educación superior (universitaria) Sí No registra

Educación superior (postgrado) Sí No registra

ción y remoción. Este avance se complementa con la publicación del Decreto de Urgencia 002-2023, el cual estableció medidas extraordinarias para impulsar la reactivación económica en el ámbito sectorial, regional y familiar a través de la inversión pública y gasto corriente (ver Tabla R1.2). Esta norma además establece criterios adicionales, como cumplimiento de metas, para incentivar la eficiencia en el uso de los recursos y evitar una concentración de gasto a fines del año. Sin embargo, esta norma no es de carácter permanente, lo que hace que el impacto en el largo plazo no sea sostenible.

DESCRIPCIÓN

Fecha Mayo 2022

Objeto

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NORMATIVA REFERIDA AL FORTALECIMIENTO DE LA MERITOCRACIA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

DECRETO SUPREMO 053-2022-PCM

Aprobar el reglamento de la Ley 31419, Ley que establece disposiciones para garantizar la idoneidad en el acceso y ejercicio de la función pública de funcionarios y directivos de libre designación y remoción, y otras disposiciones.

La norma alcanza a funcionarios públicos de libre designación y remoción a nivel nacional (viceministros, secretarios generales, titulares, adjuntos, presente y miembros de los órganos colegiados), funcionarios públicos de libre designación y remoción del nivel regional y funcionarios públicos de libre designación y remoción del nivel local (gerentes o directores regionales y/o municipales).

Características

Otras consideraciones

Además de cumplir con los requisitos dispuestos en el artículo 53 de la Ley 30057, ley del Servicio Civil, y en sus respectivas leyes orgánicas los funcionarios deben cumplir los siguientes requisitos:

Para funcionarios a nivel nacional:

Formación superior completa

8 años de experiencia general y 5 años de experiencia específica

Para funcionarios del nivel regional:

Formación superior completa

5 años de experiencia general y 3 años de experiencia especifica.

Para funcionarios del nivel local:

Formación superior completa

4 años de experiencia general y 3 años de experiencia específica de acuerdo a al tipo de gerente municipal:

Tipo B3: Debe tener 1 año de su experiencia específica en el sector público

Tipo AB:

Debe tener 1 año de su experiencia específica en el sector público y 1 año en puestos de dirección del sector público o privado

Tipo A3.1, A3.2, A2:

Debe tener 1 año de su experiencia específica en el sector público y 2 años en puestos de dirección del sector público o privado

Tipo A0 de distritos de menos de 250.000 habitantes: Debe tener 1 año de su experiencia específica en el sector público y 2 años en puestos de dirección del sector público o privado.

Fuente: El Peruano (2022, 2023a, 2023b). Elaboración: CPC.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DECRETO DE URGENCIA 002-2023

Enero 2023

Establecer medidas extraordinarias para impulsar la reactivación económica en el ámbito sectorial, regional y familiar a través de la inversión pública y gasto corriente.

-En su artículo 3 propone una vinculación temporal y excepcional de funcionarios públicos en de gobiernos regionales y locales al régimen del Servicio Civil (todos los gores y solo los gobiernos locales con mayor PIA 2023 para obras). Para la implementación de esta medida se debe utilizar los perfiles de puesto definidos por SERVIR en concordancia con la Ley 31419.

-En su artículo 4 se propone la contratación de servidores públicos del alto rendimiento en los gobiernos subnacionales esto con cargo al fondo del FAG.

La norma plantea vincular a 288 funcionarios al servicio civil e incorporar 810 servidores de alto rendimiento lo que representará un costo total de S/99,3 millones en el 2023.

Para el seguimiento de la eficiencia en el gasto se establecerán las siguientes medidas:

-Metas (institucionales e individuales) presupuestarias, físicas y de resultado.

-Acceso de base de datos que faciliten el monitoreo y seguimiento de intervenciones en el marco de la eficiencia del gasto.

-Reorientación de recursos en el marco de la Trigésima Primera Disposición

Complementaria Final de la Ley Nº 31638, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023, en caso la ejecución mensual efectiva sea menor a la meta establecida.

-Remisión de información relacionada a los beneficiarios de las intervenciones conforme a los mecanismos y criterios que señale la Dirección General de Presupuesto Público.

Los gobiernos subnacionales priorizados en el decreto de urgencia se beneficiarán de la compensación económica que se establece en el Decreto Supremo 029-2023-EF de marzo 2023 que aprobó los montos de la referida compensación bajo el régimen de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, para gerentes generales de gobiernos regionales y gerentes municipales.

TABLA R1.2.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

Durante el segundo semestre de 2022, solo el 14,5% de la población confió en las municipalidades distritales y en las provinciales (INEI, 2022a). Esta baja confianza estaría relacionada con el desempeño de dichas entidades respecto a la provisión de servicios públicos toda vez que cuando ésta es inexistente o deficiente, la ciudadanía desaprueba la gestión y se resiste a respetar su autoridad, afectando su legitimidad (IEP, 2016). De igual ma- nera, los resultados del Índice de Gobernabilidad Descentralizada – GobDex elaborado por el Consejo Privado de Competitividad

reflejan el bajo desempeño de las regiones respecto a las mejores prácticas de América en el ámbito de confianza en las instituciones (electorales, sistema de justicia y legislativo). De hecho, al analizar el período 2019-2021 se observa que desde el inicio de la gestión de las anteriores autoridades subnacionales hasta el 2021, la confianza en estas instituciones tuvo un incremento en sus valores promedio a nivel regional, pero aun así la región con mejor desempeño se mantiene muy por debajo del benchmark internacional índice (ver Tabla R2.1).

Confianza en los organismos del sistema electoral % de la población que confía en los organismos del sistema electoral

Confianza en el sistema de justicia % de la población que confía en el sistema de justicia

Confianza en el Congreso % de la población que confía en el Congreso

Opinión sobre la gestión del Gobierno Central % de la población que califica con buena o muy buena la gestión del Gobierno Central

Coimas o sobornos % de la población que se vio involucrada en una coima o soborno con alguna entidad pública

Importancia de la democracia % de la población que prefiere un gobierno democrático

Sí 4,9

Loreto (14,4) Ayacucho (2,0) Canadá (64.8)

Mejoró Loreto (13,5)

RECUADRO 2. TRANSPARENCIA PARA GENERAR CONFIANZA CIUDADANA A NIVEL LOCAL

Indicador ¿Qué mide? ¿Más es mejor?

Promedio de 24 regiones

Mejor región Peor región Mejor de América

2S2019

¿Mejoró o empeoró?

TABLA R2.1. INDICADORES DEL GOBDEX 2019-2021

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EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

Preferencia por la democracia

% de la población que cree que la democracia funciona bien o muy bien

Capacidades de gestión regional y local

Puntaje en el IRGP

Fuente: GobDex – CPC, 2023. Elaboración: CPC.

De hecho, la literatura evidencia que la confianza en las autoridades es necesaria para el éxito de las políticas públicas que requieren y dependen de la cooperación y el cumplimiento de los ciudadanos (OCDE, 2017). Así, cuanto más confiable los ciudadanos perciben que es el gobierno, más probable es que cumplan o incluso acepten sus demandas y regulaciones (Levi y Stoker, 2000).

Una forma de aumentar la confianza consiste en fomentar el acceso adecuado, focalizado y oportuno a la información sobre los resultados del desempeño del gobierno para que los ciudadanos puedan monitorear sus actividades (Grimmelikhuijsen, 2012; Rose-Ackerman y Palifka, 2016). No obstante, esto ocurre de manera irregular e imperfecta, especialmente en la ejecución física de proyectos de inversión pública donde se evidencia una

rendición de cuentas deficiente por parte de las entidades, pese a que la normativa actual8 dispone que estas deberían informar mensualmente sobre el avance físico de obra.

A manera de ejemplo, de un análisis realizado respecto a los 10 distritos con mayores recursos provenientes del canon y regalías para obras, los cuales requieren informar el avance físico de 1.139 inversiones a diciembre de 2022, se encontró que en cerca del 40% de dichos proyectos se incumple con informar sobre el avance físico. Dicho porcentaje alcanza un valor elevado en el go- bierno local del Santa en Áncash —distrito con S/306 millones de canon para obras—, donde el nivel de incumplimiento es del 65%. Es decir, solo ha informado el avance de 30 de los 87 proyectos que requieren informar el avance físico9

Fuente: Data para la Acción, 2022. Elaboración: CPC.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

Lo anterior revela los bajos niveles de transparencia y rendición de cuentas de algunas autoridades, especialmente a nivel local, lo cual repercute directamente sobre los niveles de confianza de la ciudadanía frente al desempeño de las instituciones. Así, en el capítulo de Infraestructura del presente

Informe de Competitividad se propone, entre otros, promover la rendición de cuentas y la transparencia en la ejecución de obras respecto al avance físico, condicionando la autorización del devengado a que las unidades ejecutoras informen el avance físico de las inversiones.

LOS CONFLICTOS SOCIALES

TIENEN MÚLTIPLES

ARISTAS QUE VAN DESDE LA COMPETENCIA POR LOS RECURSOS GENERADOS POR LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS, LAS ASIMETRÍAS DE INFORMACIÓN QUE PUEDEN SURGIR ENTRE LAS PARTES, Y EL DEFICIENTE ACCESO A SERVICIOS BÁSICOS.

CONSECUENCIAS

Como se vio en la anterior sección, los conflictos sociales tienen múltiples aristas que van desde la competencia por los recursos generados por las actividades económicas, las asimetrías de información que pueden surgir entre las partes, y el deficiente acceso a servicios básicos. Todo ello implica un alto costo para los actores involucrados —gobierno, empresa y comunidades afectadas—, especialmente si los conflictos se desarrollan respecto a actividades del sector minero, el cual es uno de los principales motores de la inversión privada del país.

Sobre el particular, el BCRP (2022) estimó que, en 2021, alrededor de 68 mil TMF de cobre se dejaron de producir por los constantes bloqueos en el corredor minero del sur y en Áncash. Ello tuvo un impacto en el PBI del sector minería metálica de -1,9 pp. Asimismo, se dejaron de producir alrededor de 12 mil TMF y 488 TMF de zinc y molibdeno en 2021, respectivamente. Cada uno tendría un impacto de -0,1 pp. Con ello, los conflictos de la gran y mediana minería habrían afectado negativamente al PBI del sector minería metálica en 2,3 pp. Es decir, la minería hubiera crecido 12,0% en lugar de 9,7% en 2021 en ausencia de los conflictos sociales10

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Además, un menor crecimiento en el sector minero tiene impacto también en un menor acceso a los servicios públicos esenciales. Tal como encontraron Carrillo et al. (2022) entre 2007 y 2018, los distritos mineros redujeron su tasa de pobreza en 2,3 pp e incrementaron su cobertura de agua en 5,5 pp y de desagüe en 3,5 pp, respecto a sus pares no mineros. Según los autores, ello se explica debido a los dos principales canales de transmisión de la inversión minera: el público mediante la ejecución de obras de infraestructura financiadas con recursos del canon y regalías, y el privado a través de un mayor consumo e inversión privada en las localidades del ámbito de intervención del proyecto.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

En vista de lo anterior, el desarrollo del sector minero en el país cobra mayor importancia, por lo que es relevante enfocarnos en la ejecución de su futura cartera. Durante 2022, el Ministerio de Energía y Minas (Minem) contó con una cartera de 106 proyectos de inversión por un monto total de USD 53.754 millones. De dicha cartera, 63 proyectos con un monto de inversión de USD 586 millones corresponden a proyectos en exploración y 43 proyectos con una inversión de USD 53.168 millones son proyectos en construcción. Según departamentos, la cartera está centrada principalmente en Cajamarca y Apurímac, con nueve proyectos por USD 18 mil millones y 11 proyectos por USD 10 mil millones, respectivamente (ver Gráfico 9)

GRÁFICO 9. Cartera de proyectos mineros en exploración y construcción, según monto de inversión (USD millones)

Cajamarca: 9 proyectos

Fuente: Minem, 2022. Elaboración: CPC

Apurímac: 11 proyectos

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

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V. PROPUESTAS

1. Implementar una estrategia integral de intervenciones tempranas para el cierre de brechas con responsabilidades de seguimiento.

La falta de una intervención temprana de todas las autoridades del gobierno en las regiones mineras ha limitado su capacidad para gestionar de forma efectiva los conflictos sociales. De acuerdo con el Banco Mundial (2021b), ello ha contribuido a la falta de aceptación social de varios proyectos de minería que son técnica y financieramente factibles.

Así, es necesario que el Estado cumpla un rol efectivo en la prevención de conflictos sociales. Para ello, se propone cerrar brechas de condiciones mínimas previo a la inversión con la implementación del Fondo de Adelanto Social (FAS) mediante la reasignación de parte del gasto improductivo del Estado. De acuerdo con un estudio del BID (2018a), el Perú tiene ineficiencias de gasto por alrededor de 2,5% del PBI, 0,7 pp alejados de Chile, país con menores ineficiencias

de gasto en la región. Por su parte, las referidas condiciones mínimas, cuya implementación compete al Estado, pueden ser complementadas con estrategias explícitas de desarrollo regional lideradas por el sector minero, que involucren: (i) los encadenamientos productivos directos con la actividad minera — capacidad de absorción de las empresas locales— y/o (ii) impulsando otras actividades productivas en el territorio — apoyo a la innovación—.

Finalmente, se plantea (i) la vinculación de compromisos derivados de los acuerdos incluidos en las actas de la solución de conflictos al Sistema Nacional de Presupuesto Público y al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) y (ii) la creación de unidad de seguimiento independiente. Actuar de manera anticipada a los conflictos permitirá facilitar la ejecución de la cartera de proyectos mineros, dando un mayor impulso a las inversiones. Finalmente, todo ello se traducirá en un mayor dinamismo de la economía y en un mayor desarrollo en favor de los ciudadanos.

ES NECESARIO QUE EL ESTADO CUMPLA UN ROL EFECTIVO EN LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS

SOCIALES. PARA ELLO, SE PROPONE CERRAR BRECHAS DE CONDICIONES MÍNIMAS PREVIO A LA INVERSIÓN CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL FONDO DE ADELANTO SOCIAL (FAS)

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Apurímac es la tercera región con mayores conflictos sociales registrados a marzo 2023 (18) y, de igual manera, es la segunda región con la mayor cartera de inversiones mineras (proyectos mineros en exploración y construcción) después de Cajamarca. Así, a diferencia de Cusco y Cajamarca, muestra un alto nivel de conflictividad y de inversión minera.

GRÁFICO R3.1.

Según el monto de inversión, la cartera de proyectos en dicha región está concentrada en los distritos de Cotabambas (Cotabambas), Andahuaylas (Andahuaylas), Juan Espinoza Medrano (Antabamba), Tapairihua (Aymaraes) y Pocohuanca (Aymaraes), la cual representa 80,4% del monto de inversión (ver Gráfico R3.1)

Cartera de proyectos mineros en exploración y construcción, a nivel distrital en Apurímac (USD millones)

Tapairihua Sahuaraura El Oro Pocohuanca

Minem, 2022. Elaboración: CPC

No obstante, en estos distritos aún se observan amplias brechas sociales y de gestión. Así, por ejemplo, a continuación, se analizan algunos indicadores a nivel distrital como el porcentaje de pobreza distrital, el acceso a desagüe, el estado de los establecimientos de salud, entre otros (ver Gráfico R3.2). Del referido gráfico se resalta que, en todos los distritos, el 100% de los establecimientos de salud de primer nivel se encuentran en mal estado.

Progreso

Micaela Bastidas

Además, se observa una elevada brecha en el acceso a desagüe. Mientras en Andahuaylas la cobertura de desagüe fue de 74%, en Tapayrihua fue de tan solo 9% en 2017 (Inei-Censo, 2017). Del mismo modo, se evidencian diferencias en la capacidad de ejecución del gasto de inversión. Mientras que la municipalidad distrital de Pocohuanca registró un avance de 89,7%, en Tapayrihua fue de 65% en 2022 (Data para la Acción, 2023).

RECUADRO 3. CIERRE DE BRECHAS EN ZONAS MINERAS EN LA REGIÓN APURÍMAC

Fuente:

Andahuaylas

Juan Espinoza Medrano Antabamba

Oropesa

Challhuahuacho

Tambobamba

Coyllurqui

Cotabambas

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

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GRÁFICO R3.2.

Indicadores de acceso a servicios y gestión en los distritos con los mayores montos de inversión en proyectos mineros

Andahuaylas Tapayrihua Pocohuanca Juan Espinoza Medrano Cotabambas Pobreza (%)

(%) de ejecución del municipio distrital

EESS en buen estado (%)

Fuente: Minsa, 2022; Inei-Censo, 2017; INEI, 2018; Data para la Acción, 2023. Elaboración: CPC

Acceso a servicios de agua (%)

Acceso a servicios de desagüe (%)

En este sentido es imprescindible acelerar la ejecución de los proyectos de inversión para el cierre de brechas y mitigar la probabilidad de nuevos conflictos sociales, especialmente en dichas zonas, que registran bajos niveles de acceso a servicios y altos niveles de pobreza.

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EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

RECUADRO 4. DÉBIL SEGUIMIENTO A LOS COMPROMISOS DE LOS CONFLICTOS SOCIALES

De acuerdo con el Banco Mundial (2021b), la normativa referida a la gestión social, su seguimiento y la resolución de conflictos es dispersa. En dicha normativa intervienen o deben intervenir diversas instituciones públicas en actividades que atañen al monitoreo y en la solución de estos, no existiendo un protocolo que delimite claramente cuándo deben intervenir las diferentes entidades.

Actualmente, la Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) desarrolla una serie de funciones en materia de prevención, gestión del diálogo territorial y solución de los conflictos sociales en el territorio nacional11. Del mismo modo, otra entidad que interviene en la gestión de conflictos es la Defensoría del Pueblo, a través del órgano de línea de la Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales. No obstante, aún existe espacio para fortalecer esta

GRÁFICO R4.1.

entidad en términos del seguimiento a los compromisos y propiciar su cumplimiento.

En esta línea, en noviembre de 2022, la SGSD (2022) presentó el informe Willaqniki para el periodo julio-setiembre de 2022, donde da cuenta del estado de los acuerdos generados en espacios de diálogo. Así, en el último reporte se informa que, desde 2011 hasta junio de 2022, la SGSD ha registrado un total de 5.756 compromisos derivados de espacios de diálogo, de los cuales el 55% están cerrados y el 45% se encuentran abiertos (2.618 compromisos). De este último grupo, se tienen 1.614 compromisos de actividades y 1.004 compromisos de proyectos de inversión pública. Vale resaltar que el mayor número de compromisos abiertos del tipo proyectos corresponden al Corredor Vial Sur (442 compromisos).

Número de compromisos abiertos por unidad territorial, según tipo a setiembre de 2022

A modo de ejemplo, para la región Apurímac, según información de la SGSD, existen 268 compromisos que corresponden a proyectos de inversión pública, de los cuales 91 están activos y contaban con presupuesto institucional modificado (PIM) en 2022 —con un costo de inversión actualizado de S/1.561 millones—. No obstante, alrededor de la quinta parte de estos proyectos (16 de 91 proyectos) no ejecutaron recursos a diciembre de 2022. La mayoría de dichos proyectos están a cargo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (14 proyectos) y del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (seis proyectos).

Ahora bien, aunque la SGSD da cuenta de la gestión social y el diálogo en algunos compromisos priorizados, no se sistematiza el cumplimiento de los compromisos (por hitos, responsables, entre

otros) y no realiza el seguimiento a la ejecución de los proyectos en una plataforma de acceso público. Además de estos aspectos, la Defensoría del Pueblo (2021), analizó 4.258 acuerdos12 correspondientes a 29 procesos de diálogo desarrollados durante el periodo 2012-2019, y encontró que:

En el 57,7% de acuerdos no se precisó un plazo de cumplimiento, dejando abierta la posibilidad de gestionar su cumplimiento posteriormente.

En el 10,0% de acuerdos no se identificó al responsable de cumplimiento, limitando la posibilidad de exigir su cumplimiento.

En el 87,0% de acuerdos no se encargó a una entidad o comisión la responsabilidad de hacer el seguimiento.

Sureste Suroeste Amazonía Centro Norte

Norte Corredor Vial Sur

Fuente: SGSD de PCM, 2022. Elaboración: CPC

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2. Estandarizar las bases de datos de conflictos sociales

Dos de las entidades que constantemente reportan indicadores sobre la conflictividad social son la Defensoría del Pueblo y la PCM, a través de la SGSD. No obstante, la información brindada por ambas entidades es disímil. Por ejemplo, en el último reporte de la SGSD (2023), a marzo de 2023, se evidencian 49 conflictos sociales activos, mientras que la Defensoría reportó 162 conflictos activos y 59 latentes a la misma fecha. Del mismo modo, se observa que la SGSD realiza el seguimiento a conflictos por actividades informales como la minería informal, mientras que la Defensoría circunscribe su análisis a las actividades formales.

De otro lado, existen otras fuentes que reportan conflictos sociales de manera sectorial como el Ministerio del Ambiente (MINAM). A marzo de 2023, esta entidad tiene identificados 38 casos priorizados, que se suman a los 13 casos identificados por el Servicio

Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), los 31 casos del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), y los 20 casos del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), totalizando 117 casos (Minam, 2023). Cabe indicar que, a marzo de 2023, la Defensoría del Pueblo había registrado 142 conflictos socioambientales.

Frente a ello, es necesario contar con una única base de datos, de la cual debería encargarse una entidad independiente que realice un seguimiento adecuado a los conflictos sociales y a los compromisos derivados de ellos. Esta base de datos estandarizada debe ser administrada por la Defensoría del Pueblo, a través de la Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales, la cual viene reportando los conflictos sociales desde 2004.

ES NECESARIO CONTAR CON UNA ÚNICA BASE DE DATOS, DE LA CUAL DEBERÍA ENCARGARSE UNA ENTIDAD INDEPENDIENTE QUE REALICE UN SEGUIMIENTO ADECUADO A LOS CONFLICTOS SOCIALES Y A LOS COMPROMISOS DERIVADOS DE ELLOS.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

VI. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En las anteriores ediciones de los Informes de Competitividad se plantearon ocho propuestas vinculadas a los determinantes de arreglo institucional, recursos humanos en el servicio civil y política de control. De este total, cuatro fueron consideradas parcialmente en diversos espacios del sector público (como el Plan Nacional de Competitividad y Productividad –en adelante el Plan–,

ARREGLO INSTITUCIONAL 1

[Nueva propuesta] Estrategia integral de intervenciones tempranas para el cierre de brechas con responsabilidades de seguimiento.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

decretos supremos, decretos de urgencia, entre otros). En este informe se proponen dos propuestas nuevas y se insiste en la implementación de las propuestas previas planteadas debido a la importancia en el proceso de reforma del servicio civil y a la necesidad de implementar la escala óptima para que las municipalidades brinden servicios públicos a los ciudadanos de manera eficiente.

FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone:

- Subpropuesta 1. Cerrar brechas de condiciones mínimas previo a la inversión con la implementación del Fondo de Adelanto Social (FAS) mediante la reasignación de parte del gasto improductivo del Estado.

- Subpropuesta 2. Vincular compromisos a los sistemas de presupuesto e inversiones y crear una unidad de seguimiento independiente.

A marzo de 2023, se reportaron en el país 221 conflictos sociales activos y latentes según información de la Defensoría del Pueblo. Del análisis realizado, al relacionar las variables de gestión pública regional, aproximada por el Índice Regional de Gestión Pública (IRGP), y el número de conflictos sociales, se encuentra una relación negativa (coeficiente de correlación de -0,47). Es decir, que las regiones con menores niveles de servicios en aspectos relacionados a conectividad, salud, educación e instituciones registran un mayor nivel de conflictividad social.

De otro lado, la Defensoría del Pueblo (2021), analizó 4.258 acuerdos correspondientes a 29 procesos de diálogo desarrollados durante el periodo 2012-2019, y encontró que: (i) en el 57,7% de acuerdos no se precisó un plazo de cumplimiento, dejando abierta la posibilidad de gestionar su cumplimiento posteriormente, (ii) en el 10,0% de acuerdos no se identificó al responsable de cumplimiento, limitando la posibilidad de exigir su cumplimiento, y (iii) en el 87,0% de acuerdos no se encargó a una entidad o comisión la responsabilidad de hacer el seguimiento.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Corresponde a una nueva propuesta. MEF, Minem, Defensoría del Pueblo, PCM y gobiernos subnacionales. Implementación y Decreto Supremo.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Alta

DIAGNÓSTICO

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DETERMINANTE N° PROPUESTA

ARREGLO INSTITUCIONAL 2 3

[Nueva propuesta] Estandarizar las bases de datos de conflictos sociales

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FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone contar con una única base de datos, de la cual debería encargarse una entidad independiente que realice un seguimiento adecuado a los conflictos sociales y a los compromisos derivados de ellos

DIAGNÓSTICO

Dos de las entidades que reportan indicadores sobre la conflictividad social son la Defensoría del Pueblo y la PCM, a través de la SGSD. No obstante, la información brindada por ambas entidades es disímil. Así, por ejemplo, en el último reporte de la SGSD a marzo de 2023, se evidencian 49 conflictos sociales activos, mientras que la Defensoría reportó 162 conflictos activos y 59 latentes a la misma fecha. Del mismo modo, se observa que la SGSD realiza el seguimiento a conflictos por actividades informales como la minería informal, mientras que la Defensoría circunscribe su análisis a las actividades formales.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Alta

Aprovechar economías a escala agrupando municipalidades para la gestión integral de residuos sólidos

Se propone agrupar la función de gestión integral de residuos sólidos de las municipalidades distritales a nivel provincial, o encargarla a un organismo público del Gobierno nacional (como el Minam) para generar economías de escala.

La limpieza pública y la acumulación de basura constituyen el segundo problema que más afectó en el 2021 la calidad de vida en Lima Metropolitana y Callao (Lima Cómo Vamos, 2021). Al respecto, de acuerdo con el INEI (2022b), en la provincia de Lima se generaron 3.863.000 toneladas de residuos sólidos municipales en 2021 —representando una ligera reducción de 0,5% en relación con el año anterior—. Sin embargo, esto no ha ido acompañado de una gestión eficiente en la ejecución de recursos y, en algunos casos, de una cantidad suficiente de recursos. En efecto, al analizar el presupuesto y la ejecución del gasto en la gestión de residuos sólidos en Lima Metropolitana, se observa que algunos distritos enfrentan más dificultades que otros. Aquellos como Ate-Vitarte y Comas generan similar cantidad de residuos sólidos (alrededor de 250 mil toneladas), pero el segundo tiene un presupuesto significativamente menor —el 54% del presupuesto de Ate (S/ 25 millones)—en el año 2022.

Mediana

Corresponde a una nueva propuesta.

Estado: Propuesta parcialmente considerada. Medio de cumplimiento: Considerada por el MEF en el programa Con Punche Perú.

- Avance: El 22 de abril del 2023 se promulgó la ley 31278 que aprueba créditos suplementarios para el financiamiento de mayores gastos en el marco de la reactivación económica, a favor de diversos pliegos del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, y dicta otras medidas. Dentro de estas medidas se encuentra “Mejora de la gestión de residuos sólidos” que busca financiar las inversiones para la mejora de la gestión de residuos sólidos en Huánuco, San Martín, Chiclayo, Huallaga, Huancavelica, Ancón, Piura, Yanahuara, Cerro de Pasco, Tarapoto, Nueva Cajamarca, Chancay, San Juan Bautista. Esto con el objetivo de reducir la contaminación atmosférica, del agua, suelos y plásticos e incrementar la disposición adecuada de los residuos sólidos, además de contratar mano de obra directa e indirecta (710 personas). Se espera beneficiar a más de 2,4 millones de personas en 13 provincias del país.

- Pendiente: Agrupar la función de gestión distrital de residuos sólidos a nivel provincial, o encargarla a un organismo público del Gobierno nacional no ha sido considerada.

Defensoría, Minem, PCM.

Implementación

Congreso, Minam, gobiernos locales.

Ley e implementación.

DETERMINANTE N° PROPUESTA

ARREGLO

INSTITUCIONAL 4

Encargar la recaudación de impuesto predial a un único organismo especializado en cada ciudad.

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FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone, para Lima Metropolitana, incorporar a los distritos en una agencia única de administración tributaria, de modo que los ciudadanos puedan realizar todos los pagos a través de esta agencia (impuesto predial y arbitrios, impuestos vehiculares y multas).

Asimismo, para el caso de otras ciudades en el país, se propone replicar el esquema de agencia única para la administración tributaria, de modo que se mejore la recaudación por arbitrios e impuesto predial.

DIAGNÓSTICO

El desempeño de la recaudación predial en Perú es aún bajo (0,24% del PBI) comparado con el contexto latinoamericano (0,55% del PBI en promedio) y ampliamente lejano del nivel de algunos países como Colombia, Chile y Brasil, con un nivel de recaudación superior al 0,7% de su PBI (MEF, 2021). A modo de ejemplo, a nivel de Lima Metropolitana, en 2022 la recaudación predial alcanzó los S/122 per cápita. No obstante, entre distritos, se observa una gran disparidad. Mientras que distritos como Santa María del Mar o San Isidro recaudaron S/1.459 y S/1.214 por habitante, respectivamente, distritos como Villa María del Triunfo y San Juan de Lurigancho recaudaron aproximadamente S/29 por habitante.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA

Alta

ACTORES CLAVE

Estado: Propuesta no considerada. Congreso, MEF, gobiernos locales.

TIPO DE PROPUESTA

Ley e implementación.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DETERMINANTE N° PROPUESTA

ARREGLO INSTITUCIONAL 5

/ IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone agrupar la función de elaboración y mantenimiento del catastro urbano y rural de las municipalidades distritales para generar economías de escala. Además, consolidar la información catastral en una plataforma única e interoperable con diversas áreas como recaudación tributaria y ordenamiento territorial.

La baja recaudación predial, entre otros, es consecuencia de no contar con catastro nacional de predios con un registro único que los identifique (Arias, 2021). De hecho, según Cofopri (2021), el 85,0% de las municipalidades no disponen de un catastro completo, actualizado y en uso.

Alta Agrupar municipalidades distritales para la organización del levantamiento catastral, en el marco de la elaboración del catastro urbano nacional y una plataforma única.

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Propuesta considerada parcialmente MEF y Cofopri.

- Avance: En febrero del 2023 se promulgó la Ley 31696, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del Estado. En la medida 2.1.4 el Ejecutivo está facultado para legislar en materia de catastro fiscal a fin de a fin de establecer las características y los usos del catastro fiscal, y definir la responsabilidad del MEF en el diseño, consolidación, mantenimiento y actualización de la información catastral fiscal para la valuación fiscal de los predios, y su disponibilidad para el uso de las municipalidades. Asimismo, otro avance es el Plan de Catastro Urbano – Utjawi 2021 y el Proyecto “Creación del servicio de catastro urbano en distritos priorizados de las provincias de Lima, Lambayeque, Chiclayo y Piura”, Cofopri viene trabajando de manera priorizada para reducir la brecha catastral. De hecho, en este último proyecto cuenta con Expediente Técnico aprobado, devengó el 86,6% de su presupuesto para 2022 (S/10,1 millones) y 2,8% de su costo de inversión total (S/394 millones). A marzo 2023, cuenta con un presupuesto de S/56 millones, y una ejecución de 4,6% del mismo. Por otro lado, el Reglamento del Decreto Legislativo 1365, que, entre otros, permite a Cofopri la ejecución, implementación y actualización del Catastro urbano a nivel nacional, establece disposiciones para el desarrollo de una Plataforma Catastral Urbana. Actualmente, Cofopri cuenta con la plataforma Geo Llaqta, la cual permite acceder a información de más de 1,2 millones de predios.

- Pendiente: Agrupar la función de elaboración y mantenimiento del catastro urbano y rural de las municipalidades distritales para generar economías de escala.

MVCS, Minagri, gobiernos locales.

Ley e implementación.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

DETERMINANTE N° PROPUESTA

RECURSOS

6

Regular el ingreso y la reposición judicial de funcionarios públicos.

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FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone derogar la Ley 31115, así como la Ley 24041. Además de ello, se debe aprobar una nueva ley que recoja los artículos derogados del Decreto de Urgencia 016-2020 e introduzca mejoras en aspectos clave como es el caso de su ámbito de aplicación –a fin de definir si se encuentran comprendidos, en la ley, los trabajadores de las empresas del Estado–, la reposición de los obreros municipales y los efectos en el tiempo de las normas derogadas mientras estuvieron vigentes (Decreto de Urgencia 0162020 y Ley 24041).

DIAGNÓSTICO

La sentencia de carácter vinculante emitida por el Tribunal Constitucional en el “caso Huatuco” en 2015 estableció tres condiciones para la reposición de un funcionario público a plazo indeterminado: (i) la definición de una plaza o vacante de duración indeterminada, (ii) contar con un presupuesto asignado a dicha plaza y (iii) la realización de un concurso público de méritos para cubrir la plaza. Por consiguiente, no podrían ser reincorporados a plazo indeterminado si es que no ingresaron por concurso público, respecto a una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada. Sin embargo, otras sentencias posteriores de carácter no vinculante del TC se contraponen al caso Huatuco, con lo cual en la práctica han seguido dándose reposiciones sin cumplir lo exigido. A raíz de esta situación, el Ejecutivo aprobó el Decreto de Urgencia 016-2020, el cual regulaba el ingreso de los servidores al servicio civil, limitando la reposición judicial, admitiendo la indemnización como alternativa a la reposición y derogando la Ley 24041, que permitía que servidores públicos contratados con más de un año ininterrumpido para labores de naturaleza permanente pudieran solicitar judicialmente su reposición. No obstante, en 2021, el Congreso aprobó la Ley 31115, la cual derogó los artículos del Decreto de Urgencia 016-2020 correspondientes al ingreso y reposición por mandato judicial de funcionarios al servicio civil, y restituyó la vigencia de la Ley 24041.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Estado: Propuesta no considerada.

Al respecto, cabe indicar que existe un retroceso en la propuesta debido a que el Poder Ejecutivo no interpuso una demanda de inconstitucionalidad de la Ley 31115, y por su parte, el actual Poder Legislativo no ha derogado la referida Ley.

Congreso, Poder Ejecutivo.

Ley

Alta

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DETERMINANTE N° PROPUESTA

RECURSOS HUMANOS EN EL SERVICIO CIVIL

7

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FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTORES CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Se propone derogar la Ley 31188 y aprobar una nueva ley que incluya los artículos derogados en el Decreto de Urgencia 014-2020, con el objetivo de regular la negociación colectiva en el sector público, contemplando criterios en materia de equilibrio presupuestal.

En el Perú, desde 2006 se dan negociaciones colectivas en el sector público aplicando las normativas vinculadas al sector privado. No obstante, dado que las entidades del Estado operan sobre la base de los principios de proteger el interés público y la sostenibilidad financiera, es necesario diferenciar entre ambos, ya que las negociaciones colectivas en el Estado demandarán recursos que serán financiados con los impuestos pagados por la ciudadanía, restando presupuesto a la provisión de mejores servicios. Por ello, las leyes de presupuesto establecen restricciones de carácter presupuestal a las entidades públicas para estas negociaciones, lo que ha resultado insuficiente.

Alta Regular la negociación colectiva en el sector público

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Si bien el Ejecutivo realizó algunos avances en la materia como la aprobación del Decreto de Urgencia 014-2020 que regulaba las negociaciones colectivas, el Congreso derogó dicha norma y en su lugar aprobó la Ley 31188, que no considera límites presupuestales para las negociaciones colectivas y debilita a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir).

Propuesta considerada

Estado: Propuesta no considerada.

Cabe indicar que existe un retroceso en lo que corresponde a esta propuesta dado que si bien, el gobierno del presidente Sagasti interpuso una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31188, luego, el gobierno del presidente Castillo presentó un pedido de desistimiento de dicha demanda que fue declarado improcedente por el Tribunal Constitucional. Pese a ello, el Tribunal Constitucional, declaró infundada la demanda, al no haberse alcanzado los cinco votos conformes (Expediente 00018-2021PI/TC).

Por su parte, el Poder Legislativo no ha derogado la Ley 31188.

Congreso Ley

DETERMINANTE N° PROPUESTA

8

Contratar directivos y servidores públicos en puestos clave mediante procesos meritocráticos y con nombramiento regulado.

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FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone contratar directivos y servidores públicos en puestos clave mediante mecanismos planteados en la Ley del Servicio Civil (concurso abierto de selección, nombramiento por tres años renovables, evaluación, remuneraciones competitivas, entre otros), aun cuando las entidades no hayan iniciado o culminado el proceso de implementación de dicha ley. En particular, se propone priorizar a los equipos de trabajo en el sector salud y en las unidades ejecutoras encargadas de la ejecución del Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC), en vista de la importancia del cierre de brechas.

Cabe indicar que existen experiencias relacionadas que cuentan con condiciones especiales para la contratación de funcionarios como el Proyecto Especial de Inversión Pública - Escuelas Bicentenario. Así, se dispone por ejemplo que el Director Ejecutivo será seleccionado por un comité integrado por la entidad, el MEF y SERVIR. Asimismo, se establece que los directivos podrán ser contratados en el marco de lo establecido en la Ley 29806, Ley que regula la contratación de personal altamente calificado (PAC) en el Sector Público, o través de un Contrato Administrativo de Servicios (CAS).

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

DIAGNÓSTICO

El Servir realizó una evaluación a servidores públicos respecto al uso de los sistemas de inversión en 2020. Los resultados muestran que solo el 2% de los 4.062 evaluados tenía conocimientos óptimos para la función que desempeñaban (Videnza Instituto, 2022). Asimismo, de acuerdo con un análisis publicado en El Comercio (2021), el 20,0% de las designaciones con cuestionamientos no cumplían con el perfil. Asimismo, el 68,3% tenía cuestionamientos morales y/o penales.

Propuesta considerada

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Alta

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Decreto Supremo 0532022-PCM de mayo 2022 que aprobó el reglamento de la Ley 31419, Ley que establece disposiciones para garantizar la idoneidad en el acceso y ejercicio de la función pública de funcionarios y directivos de libre designación y remoción, y otras disposiciones.

- Avance: En mayo de 2022 se publicó el Decreto Supremo 053-2022 que aprobó el reglamento de la Ley 31419 para promover la meritocracia mediante el establecimiento, entre otros aspectos, de requisitos mínimos de formación y experiencia profesional para funcionarios y directivos de libre designación y remoción a nivel nacional (viceministros, secretarios generales, titulares, adjuntos, presente y miembros de los órganos colegiados), a nivel regional, y a nivel local (gerentes o directores regionales y/o municipales). Además de cumplir con los requisitos dispuestos en el artículo 53 de la Ley 30057, ley del Servicio Civil, y en sus respectivas leyes orgánicas los funcionarios deben cumplir los siguientes requisitos:

Para funcionarios a nivel nacional:

Formación superior completa 8 años de experiencia general y 5 años de experiencia específica.

Para funcionarios del nivel regional:

Formación superior completa 5 años de experiencia general y 3 años de experiencia especifica.

Congreso, Servir. Ley e implementación.

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DETERMINANTE N° PROPUESTA

RECURSOS HUMANOS EN EL SERVICIO CIVIL

8

FACTOR:

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

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EFICIENCIA

DIAGNÓSTICO

DEL SECTOR PÚBLICO

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

Para funcionarios del nivel local: Formación superior completa 4 años de experiencia general y 3 años de experiencia específica de acuerdo a al tipo de gerente municipal: Tipo B3: Debe tener 1 año de su experiencia específica en el sector público Tipo AB: Debe tener 1 año de su experiencia específica en el sector público y 1 año en puestos de dirección del sector público o privado.

Tipo A3.1, A3.2, A2: Debe tener 1 año de su experiencia específica en el sector público y 2 años en puestos de dirección del sector público o privado.

Tipo A0 de distritos de menos de 250.000 habitantes: Debe tener 1 año de su experiencia específica en el sector público y 2 años en puestos de dirección del sector público o privado.

Asimismo, en enero de 2023 se publicó el Decreto de Urgencia 002-2023, el cual estableció medidas extraordinarias para impulsar la reactivación económica en el ámbito sectorial, regional y familiar a través de la inversión pública y gasto corriente. Una de las medidas de la norma establece la vinculación temporal y excepcional al régimen del Servicio Civil de funcionarios públicos de los gobiernos regionales y locales con mayor presupuesto de apertura 2023 en materia de inversiones. Para realizar esta vinculación temporal, las entidades públicas deben emplear los perfiles de puestos definidos por Servir, y los funcionarios contratados bajo este esquema deberán cumplir metas institucionales e individuales para el seguimiento y eficiencia del gasto.

- Pendiente: Esta medida estará vigente hasta diciembre del 2023. Sin embargo, se considera que debe tener carácter permanente y ser plasmada mediante una política pública.

ACTORES CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Servir. Ley e implementación.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Congreso,

DETERMINANTE N° PROPUESTA

RECURSOS

/ IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone:

DIAGNÓSTICO

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Mediana Mejorar mecanismos para garantizar transparencia de funcionarios públicos en puestos clave

-Subpropuesta 1. Solicitar información sobre conflicto de intereses desde el momento de la postulación y levantamiento de secreto bancario (para cargos de alta importancia).

- Subpropuesta 2. Seguimiento de la información consignada en las declaraciones patrimoniales y de intereses.

La transparencia es un requisito fundamental para los funcionarios públicos, especialmente para aquellos en posiciones sensibles por el manejo de presupuesto, la gestión de compras y la ejecución de proyectos importantes. La transparencia en la gestión pública es relevante en América Latina debido a la corrupción toda vez que existen redes que a menudo socavan la buena formulación de políticas y el Estado de derecho, afianzando la impunidad y desviando recursos públicos que deben promover el bienestar general (BID, 2018b).

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Subpropuesta 1 – Medio de cumplimiento: Ley 31457 de abril 2022 que modificó la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), incorporando diferentes mecanismos de transparencia y estableciendo limitaciones para el nombramiento de ministros y viceministros de Estado. Asimismo, la Ley 31564 de agosto 2022 regula la prevención y mitigación del conflicto de intereses en el acceso y salida de personal del servicio público. - Avance: El artículo 1 de la Ley 31457 regula el procedimiento para el nombramiento de ministro de Estado y para la designación de viceministros estableciéndose que “la resolución suprema de nombramiento incluye la declaración jurada del nombrado, la cual debe consignar con detalle que cumple con los requisitos para ser ministro, así como todas las investigaciones fiscales, los procesos judiciales y procedimientos administrativos en los cuales está o estuvo incurso en calidad de imputado o cómplice (…)”. Por su parte, la Ley 31564 establece obligaciones e impedimentos aplicables a determinadas personas en el sector público y privado con la finalidad de fortalecer la lucha contra la corrupción a través de la prevención y mitigación del conflicto de intereses en el acceso y salida de personal del servicio público. - Pendiente: Está pendiente solicitar información sobre el levantamiento de secreto bancario (para cargos de alta importancia).

Congreso. CGR, PCM, Servir.

Ley e implementación.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO / IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

DETERMINANTE N° PROPUESTA

RECURSOS HUMANOS EN EL SERVICIO CIVIL

9

FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

DIAGNÓSTICO

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA

Subpropuesta 2 – Medio de cumplimiento: Resolución de Contraloría 162-2021CG de agosto de 2021 que aprobó el reglamento de la Ley 31227, respecto a la recepción, el ejercicio del control, fiscalización y sanción de la Declaración Jurada de Intereses (DJI) de autoridades, funcionarios y servidores públicos del Estado, y candidatos a cargos públicos. - Avance: La Resolución de Contraloría, entre otros, desarrolla los alcances, contenido, presentación, revisión, fiscalización y control gubernamental de la declaración jurada de intereses. Cabe indicar que están obligados a presentar la DJI, el presidente y los vicepresidentes de la República; así como los congresistas, ministros y viceministros, miembros del Poder Judicial, fiscales, gobernadores regionales, locales, gerentes municipales, entre otros funcionarios.

ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Congreso. CGR, PCM, Servir.

Ley e implementación.

DETERMINANTE N° PROPUESTA

RECURSOS

HUMANOS EN EL SERVICIO CIVIL

10

Fortalecer el acompañamiento para evaluar el rendimiento en entidades del Estado.

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FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone que Servir trabaje de manera cercana con las entidades públicas para garantizar una adecuada gestión de rendimiento. Además, se plantea contar con un tablero de seguimiento que muestre los avances de las distintas entidades públicas en la gestión de rendimiento.

DIAGNÓSTICO

El Perú se encuentra rezagado en comparación con otros países de la región como Chile y Costa Rica en indicadores como (i) monitoreo de desempeño del personal durante el ciclo de gestión; (ii) comparación de evaluación de desempeño del personal en relación con estándares esperados; y (iii) definición de guías y estándares de desempeño esperado (OCDE, 2016).

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Baja

Estado: Propuesta considerada. Medio de cumplimiento: Propuesta considerada por el MEF en el programa Con Punche Perú

- Avance: En enero del 2023 se promulgó el Decreto de Urgencia 002-2023 que establece medidas extraordinarias para impulsar la reactivación económica en el ámbito sectorial, regional y familiar a través de la inversión pública y gasto corriente. En el artículo 18 de la ley se establece que para el seguimiento de la eficiencia en el gasto se establecerán las siguientes medidas:

- Metas institucionales e individuales, presupuestarias, físicas y de resultado.

- Acceso de base de datos que faciliten el monitoreo y seguimiento de intervenciones en el marco de la eficiencia del gasto.

- Reorientación de recursos en el marco de la Trigésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 31638, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023, en caso la ejecución mensual efectiva sea menor a la meta establecida.

- Remisión de información relacionada a los beneficiarios de las intervenciones conforme a los mecanismos y criterios que señale la Dirección General de Presupuesto Público.

- Pendiente: Esta medida estará vigente hasta diciembre del 2023. Sin embargo, se considera que debe tener carácter permanente y ser plasmada mediante una política pública.

EFICIENCIA

DETERMINANTE N° PROPUESTA

POLÍTICA DE CONTROL 11

Revisar el ejercicio sancionatorio de la CGR para optimizar el control y evitar la inacción en la función pública.

FACTOR: EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone: (i) que la CGR revise el ejercicio de su acción sancionatoria para enfocarse en el control de la legalidad, evitando la inacción en la función pública, y (ii) sistematizar la casuística de tipificación de la infracción de manera que pueda servir de soporte para que las distintas entidades públicas, y en particular aquellas con mayor compromiso presupuestal, puedan, previo análisis, dictar medidas y/o realizar las adecuaciones normativas pertinentes para evitar futuras imputaciones de infracciones, sanciones y posibles perjuicios para el Estado.

DIAGNÓSTICO

El control previo de las APP debe basarse en la legalidad del proceso y respetar la discrecionalidad de los funcionarios públicos. De acuerdo con un análisis de 11 informes de control previo de APP entre 2017 y 2021, el 91,1% de las observaciones descritas en los referidos informes se relacionan con aspectos técnicos y/o de costos del proyecto, mas no con la capacidad financiera del Estado para cumplir sus compromisos de financiamiento.

Lo anterior colisionaría con el principio de discrecionalidad de los funcionarios públicos — siempre que una decisión esté sustentada de forma técnica—, en concordancia con los artículos 5.8, 8.B y 11 del Decreto Legislativo 1362 (Ley de APP), lo que afecta el accionar de la gestión pública.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Considerada en el Decreto Legislativo 1543 de marzo 2022 que dicta medidas para mejorar la gestión de proyectos y los procesos de promoción de la inversión privada.

- Avance: El Decreto Legislativo 1543, de marzo 2022, incorporó en su segunda disposición complementaria modificatoria, entre otros, el artículo 8.B del Decreto Legislativo 1362, Decreto Legislativo que regula la promoción de la inversión privada mediante Asociaciones PúblicoPrivadas y Proyectos en Activos. El referido artículo (8.B) permite alinear las opiniones de la Contraloría en relación con el informe previo de las APP en la Versión Final del Contrato. El artículo dispone que: “8.B.1. La Contraloría General de la República (…) tiene la función de emitir informe previo no vinculante a: 1. Versión Inicial del Contrato, en el caso de iniciativas privadas. 2. Versión Final del Contrato. 3. Modificaciones contractuales, de corresponder. 8.B.2.

El Informe Previo de la Contraloría General de la República respecto de la Versión Final del Contrato, se refiere únicamente a aquellos aspectos que comprometan el crédito o la capacidad financiera del Estado (…). Dicho Informe Previo es no vinculante, sin perjuicio de control posterior y, en ningún caso, sustituye el criterio técnico del funcionario o las decisiones discrecionales adoptadas en el marco de lo señalado en el artículo 11 del presente Decreto Legislativo (…)”. - Pendiente: Sistematizar la casuística de tipificación de la infracción.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

CGR Ley

Alta

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VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

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EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO

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SGSD (2022). Reporte Willaqniki Julio- Setiembre 2022. Secretaría de Gestión Social y Diálogo.

VIII. NOTAS

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Transparencia Internacional (2022). El Índice de Percepción de la Corrupción 2022 https://www.transparency.org/es/press/2022-corruptionperceptions-index-reveals-scant-progress-against-corruption-as-worldbecomes-more-violent

Valdés, R., Basombrío, C., Vera, D. (2021). Las economías criminales y su impacto en el Perú. ¿Cuáles? ¿Cuánto? ¿Dónde? ¿Cómo? Capital Humano y Social S.A., Konrad Adenauer Stiftung, Usaid.

Videnza Instituto (2022). Propuestas didenel Bicentenario: Observatorio del Bicentenario. Videnza Instituto. https://propuestasdelbicentenario.pe/ observatorio/

Yunis, J., Aliakbari, E. (2022). Annual Survey of Mining Companies 2021. Fraser Institute.

1/ Haciendo uso de la metodología propuesta por Andrews et al. (2017), se elaboró un indicador de capacidad del Estado para los países de América Latina (0=país con indicador más bajo; 10=país con indicador más alto), a partir de tres indicadores de gobernabilidad mundial (WGI, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial (2021a): rule of law, efectividad del gobierno y control de corrupción.

2/ Esto pese a haber superado al promedio de América Latina y el Caribe (5,0) y a países de la región como Colombia (5,3) y México (4,7). Asimismo, aún persisten.

3/ Así, pasó del puesto 48 al 52 en un ranking para 63 países y, con ello, se encuentra 22 puestos por debajo de Chile —país mejor posicionado en la región—.

4/ Los criterios utilizados en la medición son: potencial geológico, política tributaria, infraestructura, entorno social, instituciones y regulación.

5/ Por ejemplo, según Macroconsult (2022), entre abril y junio de 2022, la producción minera de cobre de Las Bambas ascendió a cero por 50 días debido a la paralización de operaciones.

6/ Los autores elaboran el índice de intensidad de conflictos, que analiza cuándo las regiones se ven afectadas por una conflictividad intensa, la cual es calculada sobre la base de: masividad y duración de conflictos, concurrencia de varios sectores, niveles y tipo de violencia ejercida, magnitud de daños a las personas y a la propiedad, y pérdidas económicas.

7/ Los autores analizan la minería ilegal de oro, trata de personas, tráfico de terrenos y usurpación de propiedades, tala ilegal, tráfico ilícito de drogas, contrabando, pesca ilegal y piratería (Software).

8/ Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Directiva N° 001-2019-EF/63.01).

9/ Todas las inversiones requieren informar salvo aquellas que sean FUR, IOARR de emergencia, no hayan devengado recursos a la fecha o hayan devengado y no cuenten con ET aprobado.

10/ Un menor crecimiento del sector minero tiene impactos negativos en la inversión privada, la demanda agregada, y el crecimiento económico. Al respecto, el BCRP (2022) estimó que la inversión minera se contraerá en 2022 y 2023 (-3,7% y -16,2%, respectivamente) lo que impactará negativamente en variables macroeconómicas clave tales como los ingresos fiscales, las exportaciones, el empleo, servicios públicos, entre otros.

11/ Uno de los principales avances en materia del seguimiento del cumplimiento de los acuerdos y compromisos es la aprobación del Protocolo para el monitoreo y seguimiento de compromisos derivados de espacios de diálogo entre las partes involucradas. Esto con el objetivo de fortalecer la confianza de los actores sociales respecto al diálogo como mecanismo prioritario para la prevención de escaladas violentas del conflicto. 12/ Que constan en 774 actas.

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

INFORME 2023 - 2024

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de estabilidad macroeconómica

II. Datos y propuestas clave

III. Resumen de indicadores en materia de estabilidad macroeconómica

IV. Situación actual del Perú en materia de estabilidad macroeconómica

V. Propuestas

VI. Reporte de seguimiento

VII. Referencias bibliográficas

VIII. Notas

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I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Ranking del indicador central Pilar de estabilidad macroeconómica del ranking WEF1/

Fuente: The Global Competitiveness Report 2019. Elaboración: CPC.

Nota:

1 / El pilar de estabilidad macroeconómica está compuesto por las siguientes variables: la inflación promedio de los años 2017-2018 y la dinámica de la deuda, la cual mide la variación del ratio de la deuda pública ponderada por la calificación crediticia del país, el nivel de deuda en relación con su PBI y la clasificación de países según el Fondo Monetario Internacional (avanzado o en desarrollo). Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Asia, el mejor de Europa, el mejor de América Latina, el mejor de África, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. Cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor.

2 / El puesto de Perú se mantiene respecto a la edición del The Global Competitiveness Report 2018.

II. DATOS Y

PROPUESTAS

CLAVE

II1. Datos clave

En países con regímenes tributarios especiales, la productividad de las microempresas corresponde al 55,2% de la productividad de las empresas grandes, mientras que en países sin regímenes especiales la productividad supera el 73,4% (Ruiz Arranz et al., 2018). En Perú, la productividad de una microempresa es del 5% de una gran empresa.

El Perú tiene ineficiencias de gasto de 2,5% del PBI, 0,7 pp alejado de Chile, que posee el menor

Ineficiencia del gasto público como porcentaje del PBI, 2018

gasto ineficiente en la región (BID, 2018). Los problemas de ineficiencia de gasto en el Perú están focalizados principalmente en las compras públicas (1,8% del PBI).

En agosto de 2022 se publicó la ley que dispone la adecuación de las reglas macrofiscales para el sector público no financiero, que se aplica para 2023-2026 y establece que el déficit fiscal no debe ser mayor a 1,0% del PBI en 2026.

II2. Principales propuestas

Implementar una estrategia para la reducción del gasto ineficiente del presupuesto del Estado, que incluya la identificación de los gastos, los mecanismos de reducción e indicadores de desempeño y seguimiento.

Modificar el sistema tributario de forma que se cambie el actual esquema de tramos, por uno con varias tasas marginales -desde niveles menores de renta neta- que crezca en función a la utilidad y que converja con el régimen general.

Definir un tope de déficit fiscal y deuda pública a largo plazo, y una senda de convergencia consistente con la recuperación económica y el cierre de brechas.

Fuente: BID (2018). Elaboración: CPC

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ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

III. RESUMEN DE INDICADORES EN MATERIA DE ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

CUADRO RESUMEN

DETERMINANTE

Dinámica de la deuda*

(0=peor puntaje, 100=mejor puntaje)

Deuda pública bruta (% del PBI)

Déficit fiscal (% del PBI)

Gasto público del Gobierno general (% del PBI)

Política Fiscal

Política Monetaria

Ejecución del presupuesto público (% de avance)

Ingresos del Gobierno general (% del PBI)

Tasa de incumplimiento del IGV (%)****

Tasa de incumplimiento del IR (%)****

Ineficiencia del gasto público (% del PBI)

Ineficiencia del gasto público (% del gasto total)

Índice de Cukierman, Webb y NeyaptyIndependencia de bancos centrales

(0=peor puntaje, 1=mejor puntaje)

Inflación (%)

de 22

de 19

de 19

de 19

Perú y Chile: 100

Guatemala: 30,8

Puerto Rico: -0,3

Venezuela: 10,5

WEF, 2019

WEO, 2022

WEO, 2022

WEO, 2022

CPC, 2023

Ecuador: 34,0

Uruguay: 13,4

México: 19,2

Chile: 1,8

Chile: 9,0

Chile: 0,8

WEO, 2022

CEPAL, 2016 Sunat, 2022a

CEPAL, 2016 Sunat, 2022b

BID, 2018

BID,2018

Garriga, 2016

BCRP, 2022b

* Índice que mide la variación de la ratio de la deuda pública ponderada por la calificación crediticia del país, el nivel de deuda en relación con su PBI y la clasificación de países según el Fondo Monetario Internacional (avanzado o en desarrollo).

** Dato de 2022 extraído de BCRP (2023).

*** Dato de 2022 extraído de CPC (2023).

**** Se usaron los datos más actualizados según documentos de la CEPAL (2016).

***** Se usaron datos de 2022 del informe de incumplimiento en el impuesto general a las ventas (IGV) durante el año 2021 e Informe de incumplimiento global en el impuesto a la renta (IR) de la tercera categoría del régimen general (RG) y el régimen MYPE tributario (RMT) durante el ejercicio 2021.

MEJOR PAÍS

AMÉRICA LATINA (WEO, 2022)

FUENTE

IV. SITUACIÓN ACTUAL DEL PERÚ EN MATERIA DE ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Para el 2022 se estimaron tasas de crecimiento económico poco favorables a nivel mundial (3,1% en promedio), y para América Latina (3,6% en promedio) (ver Gráficos 1 y 2) Para Perú, la tasa reportada por el BCRP (BCRP, 2023) fue de 2,7% (ver Gráfico 3) Los bajos niveles del crecimiento económico mundial en el 2022 son el resultado de la interrupción de la recuperación económica a partir del 2T2022 producto de la invasión de Rusia a Ucrania y los confinamientos en China por el COVID-19. Así, estas situaciones intensificaron las presiones inflacionarias que iniciaron en 2021 (ver Gráfico 4), de modo que se presentaron aumentos en los precios de los commodities (petróleo, gas y fertilizantes, principalmente), se interrumpieron las cadenas de valor por afectaciones al suministro de

GRÁFICO 1.

PBI mundial (Var. % real), 2010-2023

materias primas provenientes de la zona de conflicto, y se incrementaron los costos de transporte y fletes para el comercio internacional.

Cabe señalar que las elevadas tasas de inflación durante el 2022 resultaron preocupantes, pues se corrió el riesgo de un desanclaje en las expectativas, riesgo latente actualmente, pero en menor magnitud. En ese sentido, el FMI señaló que los bancos centrales debían mantenerse alertas en este contexto y aplicar sus instrumentos de política monetaria (Adrian, 2022). Es por esa razón que dichas instituciones en diversos países decidieron subir sus tasas de interés de referencia, ocasionando con ello reducciones moderadas en los niveles de precios.

Fuente: FMI, 2010-2023; Banco Mundial, 2022-2023; MEF, 2022-2023; BCRP,2022-2023a. Elaboración: CPC.

/

GRÁFICO 2.

PBI de América Latina y el Caribe (Var. % real), 2010-2023

Fuente: FMI, 2010-2023; Banco Mundial, 2022-2023; MEF, 2022-2023a; BCRP, 2022-2023a. Elaboración: CPC.

GRÁFICO 3.

PBI del Perú (Var. % real), 2010-2023

Fuente: BCRP, 2010-2023; Banco Mundial, 2022-2023; FMI, 2022-2023; Sistema Financiero, 2022-2023a; MEF, 2022-2023a. Elaboración: CPC.

CABE SEÑALAR QUE LAS ELEVADAS TASAS DE INFLACIÓN

DURANTE EL 2022 RESULTARON SER RESULTA PREOCUPANTES, PUES SE CORRIÓ EL RIESGO DE UN DESANCLAJE EN LAS EXPECTATIVAS, RIESGO LATENTE AUN ACTUALMENTE, PERO EN MENOR MAGNITUD.

Sistema

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GRÁFICO 4.

Inflación mundial, de América Latina y el Caribe y del Perú (Var. % 12 meses), 2010-2023

América Latina y el Caribe Perú

Nota:

1/ El dato de 2022 corresponde a estimaciones solo para el mundo y América latina y el Caribe.

2/ El dato de 2023 corresponde a una proyección.

Fuente: BCRP, 2010-2023; FMI, 2010-2023. Elaboración: CPC.

El Perú no fue ajeno a este escenario externo y la tasa de crecimiento del 2023 según las diversas proyecciones de entidades internacionales y nacionales para el 2023 evidencian ello. Para 2023, se espera que el Perú presente tasas de crecimiento de 2,7% en promedio (Banco Mundial, 2022; FMI, 2023; BCRP, 2022; MEF, 2023a) (ver Gráfico 3). Sin embargo, las proyecciones del PBI para el 2023 plasmadas en el caso del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2023-2026 tendrían un sesgo optimista, sustentado por el Plan Impulso Perú -lanzado en septiembre del 2022- toda vez que se ha proyectado una tasa del PBI de 3,5% (Consejo Fiscal, 2022a). Cabe mencionar que, a fines de abril de 2023, dicha tasa fue rebajada a 2,5 en el Informe de Actualización de la Proyecciones Macroeconómicas (IAPM).

De otro lado, se espera que, el crecimiento económico del PBI para el 2023, no genere efectos nocivos sobre la inflación (Consejo Fiscal, 2022a). Esto último resulta relevante debido a que la persistencia de presiones inflacionarias de los alimentos mermó significativamente el ingreso real de las familias durante el 2022. Así, en junio de 2022 se alcanzó la tasa de inflación interanual

más alta en 25 años equivalente a 8,8%1. Si bien en los meses posteriores se han registrado ligeras reducciones, alcanzando en diciembre de 2022 una tasa de inflación interanual de 8,5%, ésta aún se encuentra por encima del rango meta del Banco Central de Reserva (BCRP, 2023). Ciertamente, el incremento de los precios y el reducido espacio fiscal en el contexto de recuperación económica post pandemia han exacerbado las disyuntivas en la formulación de la política monetaria y fiscal en el actual escenario de crisis política y social.

En ese sentido, resulta esencial la definición de políticas públicas que promuevan el empleo formal y la inversión privada en aras de fomentar una mayor productividad y crecimiento económico. Sin embargo, diversas medidas impulsadas por el gobierno de Castillo, entre ellas las correspondientes a las de la Agenda 19 promovidas por el MTPE, convergieron hacia un mercado laboral más rígido, más informal y sobrerregulado. En la actualidad, si bien la tasa de informalidad se ha reducido en el 2022 respecto al 2021, sus niveles están considerablemente por encima de sus niveles prepandemia de la COVID-19 (ver Gráfico 5)

Mundo

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GRÁFICO 5. Tasa de informalidad del Perú (%), 2007-2022

INEI, 2007-2021. Elaboración: CPC.

La situación económica se agrava con la crisis política que atraviesa el país y que se refleja con los seis presidentes que ha tenido en los últimos seis años. Esta crisis se hizo agudizó durante el gobierno de Castillo, con el nombramiento de cinco gabinetes durante su gestión, y con la acumulación de acusaciones por presuntos actos de corrupción de su gobierno. Adicionalmente, las tensiones entre el poder Ejecutivo y el Legislativo desencadenaron en la presentación de tres mociones de vacancia y la censura de cinco ministros del gobierno de Castillo. Si a ello se le suma el golpe de estado perpetrado por el propio Castillo y la consecuente declaración de vacancia por parte del Congreso de la República en diciembre del 2022, puede concluirse que el país estuvo sumergido en una delicada situación de crisis política y de fragmentación institucional. Así, al nuevo gobierno constitucional de Dina Boluarte -en reemplazo de Castillo en su condición de vicepresidente- le ha tocado enfrentar, desde diciembre del 2022, un estallido del descontento social,

que se ha expresado en 1.261 acciones colectivas de protestas en enero del 2023 (Defensoría del Pueblo, 2023) y que han causado costos de S/ 2.500 millones en producción y S/ 3.000 millones en daños a la infraestructura (Videnza, 2023). De hecho, de acuerdo al INEI, la producción nacional en el mes de enero de 2023 registró una caída de 1,12%, luego de 22 meses de crecimiento consecutivo.

En conjunto, estos factores internos continúan generando un clima de incertidumbre y desconfianza, que ha impactado en las expectativas empresariales y desalentado la promoción de la inversión privada y el crecimiento económico (ver Gráfico 6). Así, en los próximos años la situación de la economía peruana debería estar condicionada a la implementación de políticas públicas eficientes que mejoren los niveles de competitividad y productividad de la economía y que sienten las bases de un mayor crecimiento potencial.

Fuente:

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

GRÁFICO 6.

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Índice de expectativas de la economía a 12 meses (0 a 100 – eje izq.) e inversión privada (S/ millones 2007 – eje der.) del Perú, 2010-2022

Fuente: BCRP, 2010-2022. Elaboración: CPC.

Índice de expectativas de la economía a 12 meses (0 a 100-eje izq.) Inversión privada (S/ millones 2007-eje der.)

Índice de expectativas de la economía a 12 meses (0 a 100 – eje izq.) Inversión

(S/ millones 2007 – eje der.)

Para hacer frente a la desaceleración económica del país, en septiembre del 2022, el MEF presentó el Plan Impulso Perú, el cual se compone de medidas para estimular el crecimiento económico en el mediano y largo plazo. Dicho plan comprendió 36 medidas organizadas en tres ejes (i) mejora de las condiciones para el gasto privado, (ii) aceleración de la inversión pública y (iii) recuperación de la confianza. El MEF indicó que el referido plan involucraría un costo de 1,09% del PBI de 2022 (0,55% corresponde a las medidas para acelerar la inversión pública y 0,54% a las mejoras en las condiciones para el gasto privado) y generaría 207 mil empleos en el período de un año. Sin embargo, los eventos posteriores como el estallido de la conflictividad social producto de la crisis política en el país vienen impactando negativamente en la actividad económica. Por ello, en diciembre del 2022, se lanzó el programa Con Punche Perú enfocado en la reactivación económica a nivel regional y local a través de

19 medidas divididas en tres ejes: (i) Reactivación de la economía familiar, (ii) Reactivación regional y (iii) Reactivación sectorial. Estas medidas tendrían un costo de S/ 5.600 millones (MEF, 2023b).

El programa Con Punche Perú tiene como objetivo contribuir a la creación de 130.000 nuevos puestos de trabajo en los primeros 12 meses y alcanzar un impacto de 1,2% del PBI en el primer semestre del 2023. En particular, el referido programa apunta a asegurar la ejecución de inversiones en el primer trimestre del año, para lo cual se realizará el despliegue de 75 técnicos para brindar asistencia técnica a las nuevas autoridades regionales (MEF, 2022a). De igual manera, se destinarán S/ 1.070 millones para el sector agrícola para brindar apoyo a este sector afectado por el alza del precio de los insumos y protestas sociales. De esta manera, se espera beneficiar a más de 30.000 productores agrarios (MEF, 2023c).

Asimismo, con la finalidad de impulsar la reactivación económica, en enero de 2023, el poder Ejecutivo envió al Congreso el proyecto de ley de Delegación de Facultades (3941/2022-PE), que confiere al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del Estado. Así, el 15 de febrero de 2023 se aprobó el Dictamen del proyecto de ley, y posteriormente, el 23 de febrero se aprobó la Ley 31696. Con ello, el poder Ejecutivo tendrá facultades para impulsar la inversión pública en los gobiernos subnacionales a través de la ejecución de proyectos utilizando convenios PEIP y priorizando proyectos de gran interés nacional. Asimismo, se podrán tomar medidas es-

peciales a favor de los proyectos de inversión priorizados y la promoción de la inversión privada mediante APPs. En materia tributaria, se ha facultado la modificación de la ley del impuesto a la renta y la ley del impuesto selectivo. En materia tributaria, el Poder Ejecutivo quedó autorizado para modificar la Ley del Impuesto a la Renta en lo que concierne a las rentas por intereses presuntos. Igualmente, podrá prorrogar la vigencia de las exoneraciones de la Ley del Impuesto a la Renta, así como dictar medidas para implementar las exenciones y/o devoluciones y otros aspectos tributarios como, por ejemplo, en el marco de la Copa Mundial Sub-17 de fútbol, que se efectuará en el país en noviembre 2023.

EL PROGRAMA CON PUNCHE PERÚ TIENE COMO OBJETIVO CONTRIBUIR A LA CREACIÓN 130.000 NUEVOS PUESTOS DE TRABAJO EN LOS PRIMEROS 12 MESES Y ALCANZAR UN IMPACTO DE 1,2% DEL PBI EN EL PRIMER SEMESTRE DEL 2023.

A. POLÍTICA FISCAL

Durante 2020 la política fiscal constituyó la principal herramienta de política pública para enfrentar los impactos derivados de la crisis económica generada por la pandemia del COVID-19 en países de América Latina y el Caribe (CEPAL, 2022). En el Perú, los sólidos fundamentos macroeconómicos permitieron afrontar dicha situación (MEF, 2021). Sin embargo, en el actual contexto resulta esencial retornar al manejo prudente de las finanzas públicas, en línea con los actuales desafíos y determinantes del contexto nacional e internacional.

1. Finanzas públicas

a) Ingresos

Los ingresos fiscales que representaban en promedio, el 20,3% del PBI durante el período 2010-2021, presentaron una reducción considerable alcanzando, en promedio, el 18,6% del PBI entre 2016-2020. En 2022, de acuerdo con el BCRP (2023), estos se ubicaron en 22,2% del PBI el 2022, lo que representa un ligero incremento respecto al año anterior (ver Gráfico 7), en un contexto internacional que se volvió desfavorable en la segunda mitad del año.

FISCALES FUERON 22,1%

DEL PBI. ESTAS CIFRAS REPRESENTAN UN LIGERO INCREMENTO RESPECTO AL AÑO ANTERIOR

Mirando a futuro, las proyecciones de ingresos plasmados en el MMM 2023-2026 consideran que estos se reducirían a 20,8% del PBI para el 2023. Al respecto el Consejo Fiscal sostiene que estas presentan un sesgo optimista (Consejo Fiscal, 2022a), por lo que estaría sujeta a riesgos a la baja, tales como la falta de dinamismo en la inversión privada . DE ACUERDO CON EL BCRP (2023), EN 2022, LOS INGRESOS

GRÁFICO 7.

Ingresos del Gobierno general del Perú (% del PBI – eje izq.; S/ millones – eje der.), 2010-2023

Fuente: BCRP, 2010-2023; MEF, 2022-2023a. Elaboración: CPC.

Proyecciones 2023

Ingresos del Gobierno general (% del PBI - eje izq.) Ingresos del Gobierno general (S/ millones - eje der.)

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SECCIÓN /

Los ingresos fiscales del país en comparación con otros países de la región se mantienen por debajo del promedio. En 2021 América Latina y el Caribe presentó ingresos promedio de 26,9% del PBI, mientras que Perú solo de 21,0% del PBI. Además, cabe se-

GRÁFICO 8.

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

ñalar que los demás países de la Alianza del Pacífico también superaron al Perú, México, Chile y Colombia, los cuales presentaron ingresos que ascienden a 23,3%, 25,9% y 27,7% del PBI, respectivamente (ver Gráfico 8).

Ingresos del Gobierno general de los países de la Alianza del Pacífico (% del PBI), 2021

Promedio América Latina y el Caribe /1

Nota: 1/ El promedio de América Latina y el Caribe representa 33 países. Fuente: WEO, 2022. Elaboración: CPC.

Por otro lado, es importante señalar que en general los países de la región dependen fuertemente de los impuestos sobre bienes y servicios, que se refieren a los impuestos sobre el valor agregado y otros impuestos relacionados (46,8% de los ingresos tributarios). Aunque, en comparación con el promedio de la región, debe señalarse la mayor proporción que presentan los impuestos sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital, y la menor proporción que representan las contribuciones a la seguridad social (ver Gráfico 9). Si bien la estructura tributaria de los países de la región es similar, la recaudación tributaria como proporción del PBI del Perú se encuentra por debajo del promedio de América Latina y el Caribe (21,9% del PBI) y de los países de la Alianza del Pacífico (Perú: 15,2%; México: 17,9%; Colombia; 18,7%; Chile: 19,3%) (ver Gráfico 10).

GRÁFICO 9.

Estructura tributaria en los países de la Alianza del Pacífico (% del total de ingresos tributarios), 2020

Otros impuestos Contribuciones a la seguridad social Impuestos sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital Otros impuestos sobre los bienes y servicios Impuestos sobre el valor agregado

Nota: 1/ El promedio de América Latina y el Caribe representa 26 países, excluyendo a Venezuela por la falta de datos disponibles. Fuente: OCDE, 2022. Elaboración: CPC.

GRÁFICO 10.

Recaudación tributaria en los países de la Alianza del Pacífico (% del PBI), 2020

Nota: 1/ El promedio de América Latina y el Caribe representa 26 países, excluyendo a Venezuela por la falta de datos disponibles. Fuente: OCDE, 2022. Elaboración: CPC.

/

Si bien el país tiene una baja recaudación tributaria en comparación con sus pares en la región a pesar de tener una estructura tributaria similar a estos, es importante mencionar que la mejora de la presión tributaria no debe centrarse en un incremento de impuestos. Ello se debe a que la baja recaudación tributaria del país se encuentra relacionada tanto a la alta tasa de informalidad de la economía como a los altos gastos tributarios del gobierno.

En cuanto a la informalidad, se observa que el país ha mantenido altas tasas de incumplimiento tributario a lo largo de los años. El Perú es una economía con un alto grado de informalidad y que sostiene la ma-

GRÁFICO 11.

yor parte de su recaudación en impuestos indirectos como el IGV o IR (ver Gráfico 11). Con ello, la recaudación tributaria parte de una base pequeña, concentrada en pocos contribuyentes grandes y formales (MEF, 2022b). En el periodo 2010-2019, las tasas de incumplimiento del IGV o IR fluctuaron levemente alrededor de sus promedios. Sin embargo, en 2020, debido a la pandemia de la COVID 19, dichas tasas alcanzaron sus valores máximos: 54,7% para el IR y 38,4% para el IGV. Posteriormente, en 2021, las tasas de incumplimiento del IGV y del IR registraron mínimos históricos (se observó una reducción de 21,6pp y 10,4 pp en las tasas de incumplimiento del IGV e IR, respectivamente) (Sunat, 2022a; Sunat, 2022b).

Tasas de incumplimiento tributario e informalidad, 2010-2021

Impuesto a la renta (IR) Impuesto general de ventas (IGV) Informalidad

Como se menciona en el Informe de Competitividad 2021, varios países de la región han implementado regímenes de tributación simplificada como respuesta a las altas tasas de informalidad, especialmente en las micro y pequeñas empresas. Sin embargo, dichos regímenes han tenido efectos negativos en la recaudación de impuestos y la productividad (Ruiz-Arranz et al., 2018;

Azuara et al., 2019; Azuero y Bosch, 2018; BID, 2012). Alternativamente, en la literatura se ha sugerido que se opte por una mejora de la estructura tributaria orientada hacia un esquema progresivo (Frisancho et al., 2020). En esa línea, varios países tales como Corea del Sur y Australia han implementado esquemas de impuesto a la renta con más de una tasa marginal que consideran

Fuente: ENAHO, 2010-2021; Sunat, 2022a; Sunat, 2022b. Elaboración: CPC.

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

dos tramos en función de ingresos o renta neta anual con resultados favorables. Se considera por tanto que un esquema tributario de este tipo puede ser eficiente para Perú en términos del aumento de la recaudación de impuestos (ver Propuesta 1).

Respecto a los gastos tributarios, definidos como los recursos dejados de percibir por los beneficios tributarios otorgados a un grupo específico de actividades o contribuyentes (MEF, 2022b), en un informe para el FMI se indica que estos deben gestionarse con la misma cautela que los gastos desembolsables, por lo que deben ser identificados, medidos e informados para que los gobiernos cumplan con su objetivo de utilizar efi-

GRÁFICO 12.

cientemente sus recursos financieros (Heady y Mansour, 2019). Esto último resulta de particular interés dado que, de no ser gestionados de forma correcta, los gastos tributarios potencialmente pueden conducir a ineficiencias e inequidades y hacer el régimen tributario más regresivo (Swift y Cavalcanti, 2003). En promedio para los países de América Latina, los gastos tributarios representan un 3,9% de su PBI, siendo los gastos tributarios asociados al valor agregado los que tienen mayor impacto en el PBI. En Perú, el gasto tributario ascendió en el 2021 a 2,1% del PBI (ver Gráfico 12). De igual manera, para el 2023 se estima que el monto de gastos tributarios sea de S/ 20.354 millones, equivalente a 2,01% del PBI (Sunat, 2022c).

Gasto tributario por tipo de impuesto para América latina y el Caribe (% del PBI)

Bolivia (2016)

Paraguay (2019)

Perú (2021)

Chile (2021)

Guatemala (2021)

Argentina (2021)

Panamá (2019)

El Salvador (2016)

México (2021)

Brasil (2021)

República Dominicana (2021)

Colombia (2018)

Costa Rica (2019)

Ecuador (2020)

Nicaragua (2013)

Uruguay (2020)

Colombia (2020)

Honduras (2021)

Fuente: Campos Vázquez (2022). Elaboración: CPC.

Respecto a la recomposición de las fortalezas fiscales del país, se debe proceder con la acumulación consistente de los ahorros fiscales en el Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) y en la Reserva Secundaria de Liquidez (RSL). El caso del FEF resulta particularmente importante, dado que éste se constituye como una herramienta de política fiscal contracíclica, de modo que sus recursos son utilizados en épocas de austeridad (Salas et al., 2018). En 2021 el Gobierno empezó con la recomposición de sus activos financieros debido a los ingresos fiscales extraordinarios que se dirigieron a la acumulación de ahorros fiscales por 2,07% del PBI en el FEF y en la RSL2 (MEF, 2022b). De acuerdo con el Consejo Fiscal, la recuperación del FEF constituye una de las principales tareas en materia de recomposición de las fortalezas fiscales perdidas a raíz de la emergencia sanitaria (Consejo Fiscal, 2022c).

Como se observa en el Gráfico 13, desde 2000 –un año después de su creación– hasta 2014, el FEF

GRÁFICO 13.

registró un crecimiento continuo (pasó de 0,2% del PBI a 4,5% del PBI). Posteriormente, el Gobierno hizo uso de las cláusulas de contingencia, con lo cual se pasó de un total de recursos equivalentes al 4,1% del PBI a 0,0% del PBI en el periodo 2015 a 2021. Cabe señalar que, en 2017 y 2018, se usaron USD 2.503 millones para las obras de reconstrucción a raíz del Fenómeno El Niño Costero, y en 2020, se utilizaron USD 5.471 millones para atender los mayores gastos derivados de la emergencia sanitaria de la COVID-19. A junio de 2022, se cuenta con una recomposición de los activos del FEF en 0,6% del PBI (MEF, 2022b). Sin embargo, recientes medidas establecidas en el Decreto Supremo 0242023-EF de febrero de 2023 que facultan el uso de la Reserva de Contingencia hasta por S/ 1.070 millones para financiar diversos proyectos del plan “Con Punche Perú, debilitan y ponen en riesgo la sostenibilidad del FEF.

Fondo de Estabilización Fiscal (% del PBI – eje izq.; USD millones – eje der.), 2019-2022

Nota: 1/ El dato de 2022 corresponde a diciembre. Fuente: BCRP, 2000-2021; MEF, 2022. Elaboración: CPC.

(% del PBI-eje isq.) FEF (USD millones-eje der.)

FEF

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

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En el marco de la recaudación de ingresos fiscales, también es importante considerar que el Perú cuenta con una presión tributaria baja toda vez que en promedio el país recauda alrededor del 50% de su potencial tributario (Canavire-Bacarreza et al. 2021). En el periodo 2010-2022, los ingresos tributarios

GRÁFICO 14.

del Gobierno central ascendieron, en promedio, a 15,1% del PBI. Sin embargo, en el periodo 20162020 se presentó una cifra menor equivalente, en promedio, a 13,5% del PBI. De acuerdo con el IAPM 2023-2026, en 2023 se espera que la presión tributaria alcance el 16,3% del PBI (ver Gráfico 14).

Ingresos tributarios del Gobierno central del Perú (% del PBI – eje izq.; S/ millones – eje der.), 2010-2023

2023

Nota: 1/La barra en color claro representa la proyección reportada por el MEF en el Marco Macroeconómico Multianual 2023-2026. Fuente: BCRP, 2010-2021; MEF, 2022-2023a. Elaboración: CPC.

b) Gastos

Entre 2010 y 2022, el gasto no financiero del gobierno general ha representado, en promedio, el 20,7% del PBI. Este gasto se incrementó durante 2020 alcanzando el 24,7% del PBI para contrarrestar los efectos de la crisis generada por la COVID-19. De acuerdo con el BCRP (2023), en 2022, el gasto no financiero fue de 22,0% del PBI (ver Gráfico 15). La proyección de dicho gasto

para el 2023 establecida en el IAPM 2023-2026 corresponde a 21,2% del PBI, la cual captura un conjunto de medidas requeridas para afrontar los riesgos prevalecientes de la pandemia, así como las presiones inflacionarias a nivel mundial (MEF, 2022b; MEF, 2023a). No obstante, el Consejo Fiscal (2022a) ha advertido que dicha cifra podría estar expuesta a riesgos asociados a la proyección de ingresos, que provocaría un ajuste más exigente del gasto para cumplir con la regla fiscal.

Ingresos del Gobierno Central (% del PBI - eje izq.) Ingresos del Gobierno Central (S/ millones - eje der.)

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GRÁFICO 15.

Gasto no financiero del Gobierno general del Perú (% del PBI – eje izq.; S/ millones – eje der.), 2010-2023

Fuente: BCRP, 2010-2021; MEF, 2022-2023a. Elaboración: CPC.

En comparación con otros países de la región, los gastos no financieros del país se ubicaron por debajo del promedio. En 2021, la región de América Latina y el Caribe presentó gastos de 27,9% del PBI, mientras que dicho gasto en Perú fue de solo el 22,2% del

GRÁFICO 16.

2023

PBI. Además, es importante señalar que la cifra del Perú se ubicó por debajo de los demás países de la Alianza del Pacífico: México, Colombia y Chile, que presentaron gastos equivalentes a 23,3%, 31,6% y 32,8%, respectivamente (ver Gráfico 16).

Gasto no financiero del Gobierno general de los países de la Alianza del Pacífico (% del PBI), 2021

América Latina y el Caribe /1

En lo que concierne al gasto corriente, en el periodo 2010-2022 éste representó, en promedio, el 15,4% del PBI. En 2020 dicho gasto presentó un elevado crecimiento alcanzando el 20,2% del PBI, como resultado de las medidas de política fiscal orientadas a la atención de la población por la pandemia de la COVID-19 y a la reactivación de la economía (BCRP, 2020). En 2022

se reportó que el gasto corriente que ascendió a 15,9% del PBI (BCRP, 2023), y para el 2023, el MEF y el BCRP proyectan que el gasto corriente será de 15,8% y 15,5% del PBI respectivamente, mostrando así una tendencia decreciente debido a la reasignación de las medidas relacionadas a la emergencia sanitaria hacia usos productivos (ver Gráfico 17).

Gasto no financiero del Gobierno general (% del PBI-eje izq.)

Gasto no financiero del Gobierno general (S/ millones-eje der.)

Nota: 1/ El promedio de América Latina y el Caribe representa 33 países. Fuente: FMI, 2022. Elaboración: CPC.

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA / IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

GRÁFICO 17.

Gasto corriente del Gobierno general del Perú (% del PBI – eje izq.; S/ millones – eje der.), 2010-2023

(abr 2023) BCRP (dic 2022)

Gasto no financiero del Gobierno general (% del PBI-eje izq.) Gasto no financiero del Gobierno general (S/ millones-eje der.)

Fuente: BCRP, 2010-2023; MEF, 2022-2023a. Elaboración: CPC.

En lo correspondiente a la inversión pública, en el periodo 2010-2022, ésta ha representado, en promedio, el 5,0% del PBI. No obstante, en 2016-2021, la inversión pública presentó una reducción considerable alcanzando el 4,6% del PBI en promedio, nivel que se recuperó en el 2022, cuando alcanzó el 5,1% del PBI (BCRP, 2023). Para el 2023, el MEF y el BCRP, pro-

GRÁFICO 18.

Inversión

Proyecciones 2023

yectan que la inversión pública ascienda, en promedio, al 5% del PBI (ver Gráfico 18), nivel que se sustenta en la continuidad de la ejecución del Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC), los Proyectos Especiales de Inversión Pública (PEIP) y la Reconstrucción Con Cambios (RCC) (en particular, los G2G) (MEF, 2022b).

Fuente: BCRP, 2010-2021; MEF, 2023a. Elaboración: CPC.

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LA POLÍTICA FISCAL

OPERA COMO UN ESTABILIZADOR DEL CICLO ECONÓMICO

RESPALDADO EN NORMAS DE TRANSPARENCIA, PRUDENCIA FISCAL Y DE PREDICTIBILIDAD.

Como se mencionó en el Informe de Competitividad 2022, pese a la priorización del gasto para el cierre de brechas, se han identificado ineficiencias que no contribuyen a la mejora de la provisión de los servicios públicos, las cuales están asociadas a las malas prácticas realizadas por el Estado. Como menciona el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2018), la mayoría de los países de América Latina y el Caribe ejecutan el gasto de manera ineficiente. Principalmente, la falta de profesionalismo, la negligencia y la corrupción son los causantes de esta cultura de malgasto. En el caso peruano, la ineficiencia del gasto asciende a 2,5% del PBI, 0,7 pp alejado de Chile, que posee el menor gasto ineficiente en la región (BID, 2018). De modo habitual, la cultura de malgasto de recursos públicos ha sido estudiada a partir de la recopilación de casos. Behar-Villegas (2021) contribuye en esta línea de investigación concluyendo que un comportamiento de uso indebido

e ineficiente de los recursos públicos corresponde a un problema estructural y sistemático en América Latina y el Caribe.

En este contexto, el principal reto para el gobierno corresponde a la asignación correcta del gasto considerando los recursos escasos, priorizando el ahorro y la eficiencia del gasto público. Se debe establecer una importancia adecuada con los criterios de cierre de brechas relevantes y analizar a detalle las propuestas de nuevos gastos (ver Propuesta 2). Según el FMI (2021), el paquete de medidas de gasto debe estar en consonancia con la sostenibilidad fiscal, las circunstancias propias del país y ser producto de un análisis exhaustivo de costo-beneficio.

c) Reglas fiscales

La política fiscal opera como un estabilizador del ciclo económico respaldado en normas de transparencia, prudencia fiscal y de predictibilidad. En ese sentido, resulta primordial velar firmemente por el cumplimiento de las reglas fiscales establecidas bajo responsabilidad explícita. Como se mencionó en el Informe de Competitividad 2022, el Perú cuenta con cuatro reglas fiscales de gasto, deuda y balance, cuya adopción contribuyó a disminuir entre 1999-2015, la deuda pública en 28 pp del PBI, el gasto público en 4 pp del PBI y el déficit fiscal en 2 pp del PBI (BID, 2019).

A raíz de la pandemia, las reglas fiscales para el 2020 y 2021 fueron suspendidas3. Posteriormente, en 2021 el MEF reactivó las reglas de déficit y de deuda pública, aunque la propuesta solo incluyó el cumplimiento en 20224. Como resultado en el 2020 se obtuvo un déficit fiscal ascendente a 8,9% del PBI, el cual se redujo a 2,5% del PBI en el 2021, alcanzándose en el 2022 un déficit fiscal de 1,6% del PBI (BCRP, 2023) (ver Gráfico 19). En cuanto a la deuda pública, para el 2023, el IAPM estima que su nivel respecto al PBI ascenderá a 33,3%, mientras que el BCRP proyecta un ratio menor, equivalente a 33,1% (MEF, 2023a; BCRP, 2022b) (ver Gráfico 20). Según estas proyecciones, tanto el déficit fiscal como la deuda pública se ubicarían por debajo del nivel establecido por sus correspondientes reglas fiscales para el 2023: 3,7% y 38,0% del PBI, respectivamente.

GRÁFICO 19.

Resultado económico del sector público no financiero (% del PBI – eje izq.; S/ millones – eje der.), 2010-2022

(abr 2023)

(dic

2023

Resultado económico del sector público no fiananciero (% del PBI-eje izq.) Resultado económico del sector público no fiananciero (S/

Fuente: BCRP, 2010-2023; MEF, 2022-2023. Elaboración: CPC.

GRÁFICO 20.

Deuda pública (% del PBI – eje izq.; S/ millones – eje der.), 2010-2022

Proyecciones 2023

Deuda pública (% del PBI-eje izq.) Deuda pública (S/ millones-eje der.)

Fuente: BCRP, 2010-2023; MEF, 2022-2023. Elaboración: CPC.

Respecto a la normativa de las reglas fiscales, en agosto de 2022, se publicó la Ley que dispone la adecuación de las reglas macrofiscales para el sector público no financiero5, que se aplica para el período 20232026. La referida Ley establece que el déficit fiscal no debe ser mayor a 2,4% del PBI en 2023; a 2,0% del PBI en 2024; a 1,5% del PBI en 2025; y a 1,0% del PBI en 2026. También propone que la deuda pública no supere el 38,0% del PBI a partir de 2023 y que en un horizonte máximo de 10 años debe ser menor o igual al 30,0% del PBI. Si bien la aprobación de esta ley resulta esencial, también lo es la definición de una trayectoria realista de las reglas fiscales. Según el Consejo Fiscal (2022b), la regla del límite de deuda pública del 30% y el plazo de 10 años no son creíbles dado que para ello se debe mantener el déficit fiscal en 1,0% desde el 2026, lo cual no se ha cumplido desde 2015.

En la misma línea, se debe resaltar la frecuencia con la cual se modifican las reglas fiscales en el Perú. Por ejemplo, a raíz de los diferentes choques adversos externos durante los últimos años se han generado: (i) cambios en los componentes presupuestarios a los cuales se aplican las reglas, (ii) modificaciones de metas establecidas y (iii) límites transitorios y suspensiones (Schmidt-Hebbel, 2022). Ciertamente, las modificaciones concurrentes de las reglas fiscales podrían afectar el cumplimiento y credibilidad de estas, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal del país (CEPAL, 2022), razón por la cual resulta necesario que se establezcan reglas con parámetros estables y que se incluya en la legislación cláusulas de modificaciones ante el eventual caso de choques adversos que impidan su cumplimiento (Schmidt-Hebbel, 2022). Al respecto, cabe mencionar que actualmente diversos países de la región presentan cláusulas de modificación de las reglas fiscales, que fueron utilizadas durante la pandemia, tales como Brasil, Costa Rica, El Salvador. Honduras, Jamaica, Granada y Bahamas (CEPAL, 2022).

Por tanto, la definición de una base legal sólida contribuye a la elaboración de una política fiscal duradera y creíble (OCDE, 2017), siendo su implementación efectiva fundamental para su éxito. A este respecto, cabe mencionar que la sostenibilidad fiscal del Perú se vio comprometida a raíz de las exigencias fiscales impuestas por la pandemia de la COVID-19, así como por la volatilidad de los precios de las materias primas durante el 2021 y 2022. Si bien en agosto de 2022 se definieron nuevos niveles de reglas fiscales para el periodo 2023-2026, resulta relevante una proyección realista de las mismas para el mediano plazo en un contexto de crisis política y social, recuperación económica, y de precios de los minerales volátiles. En el mediano plazo se debiera considerar la revisión de ejercicios de sostenibilidad del crecimiento potencial ante menores tasas de crecimiento de mediano plazo, así como del incremento del riesgo, cuya tasa de interés de bonos soberanos se incrementó en 193,1% entre setiembre 2020 y 2022 (ver Propuesta 3). Como menciona el BID (2019), las reglas fiscales que cuentan con una base legal sólida y de amplia cobertura institucional se asocian a una mayor disciplina fiscal.

2. Administración Tributaria

El país actualmente presenta elevados niveles de incumplimiento tributario, concepto que abarca la evasión, la elusión, la morosidad y el incumplimiento involuntario (MEF, 2022b; Sunat, 2021). En 2021 las tasas de incumplimiento del Impuesto General a las Ventas (IGV) y del Impuesto a la Renta (IR) empresarial –los dos impuestos más importantes para el país– ascendieron al 28,0% y al 33,1%, respectivamente (MEF, 2021), las cuales son significativamente menores que las de años anteriores (ver Gráfico 11). Ello se debe a que durante 2021 se realizaron cambios en los factores determinantes de algunos tributos: (i) en el impuesto determinado potencial neto (IDPN)6 y en (ii) en el componente de pagos del IGV7. Así, en el caso del IDPN, éste experimentó una expansión, lo

EL PAÍS ACTUALMENTE PRESENTA ELEVADOS NIVELES DE INCUMPLIMIENTO TRIBUTARIO, CONCEPTO QUE ABARCA LA EVASIÓN, LA ELUSIÓN, LA MOROSIDAD Y EL INCUMPLIMIENTO INVOLUNTARIO (MEF, 2022B; SUNAT, 2021).

que habría reducido la tasa de incumplimiento. En el caso del componente de pagos del IGV, éste también experimentó una expansión, que presionó a la baja la tasa de incumplimiento. En última instancia, la reducción de la tasa de incumplimiento se debió a la reactivación de la economía8, así como un mayor protagonismo de los sectores de exportación e importación, tradicionalmente más vinculados con la formalidad.

Con el fin de hacer frente a la problemática relacionada al incumplimiento tributario, una de las principales herramientas aplicadas por las autoridades tributarias resulta la implementación de servicios electrónicos (OCDE, 2019). Así, por ejemplo, se ha presentado una tendencia por aumentar las opciones de autoservicio en línea, como, por ejemplo, el autollenado de declaracio-

nes de impuestos y pago electrónico. También relacionado con la digitalización, de acuerdo con Dom et al. (2022) entre las principales medidas para incrementar la base tributaria, se recomienda la recopilación y despliegue de datos para identificar a los contribuyentes y verificar sus obligaciones tributarias, a través del uso de sistemas de tecnologías de la información. De tal modo, los sistemas de identificación digital, herramientas de big data y análisis avanzado, blockchain, la implementación de chatbots impulsados por inteligencia artificial, entre otros, constituyen un paquete de nuevas tecnologías que tendrían un gran potencial en el país para fomentar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes (ver Propuesta 4). En la práctica internacional, se viene utilizando extensivamente este tipo de herramientas (ver Tabla 1).

TABLA 1. HERRAMIENTAS PARA COMBATIR EL INCUMPLIMIENTO TRIBUTARIO EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

PAÍS ENTIDAD

Sunat, adscrita al MEF.

Perú Chile Colombia Argentina

Servicio de Impuestos Internos (SII), adscrita al Ministerio de Hacienda. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), adscrita al Ministerio de Economía.

DESCRIPCIÓN DE LA HERRAMIENTAS

Desde 2017, se viene impulsando la implementación de un modelo de gestión de riesgos de incumplimiento, la transformación digital del sistema tributario y el intercambio internacional de información financiera y tributaria. Así, entre las principales herramientas se encuentran:

Diseño y actualización de los modelos de riesgo que permiten construir un perfil del contribuyente y establecer un tratamiento en función a su grado de cumplimiento para mejorar la gestión de riesgos masivos, Desarrollo del RUC digital y la masificación de comprobantes de pago electrónicos, y libros electrónicos e Intercambio de información tributaria y financiera con otros países para recabar datos de transacciones y cuentas bancarias internacionales (MEF, 2022b).

Desde 2003, se promueve un portafolio de acciones de control que contribuye con el cumplimiento tributario, como:

Aplicación de algoritmos para el prellenado de información al momento de presentación de las declaraciones de impuestos Herramientas de big data y analítica avanzada para realizar cruces y análisis para el tratamiento diferenciado de contribuyentes según su comportamiento tributario, y Aplicación de una trazabilidad (Reyes-Tagle et al., 2021).

En 2020, la DIAN presentó el primer Plan Anual de Choque contra la Evasión y el Contrabando ante la Comisión Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera, que tiene como objetivo el establecimiento de estrategias concretas para combatir la evasión tributaria y el contrabando a nivel nacional y de evaluar sus resultados. La principal estrategia del plan correspondió a la masificación de facturas electrónicas, que contribuyó a que se obtenga información sobre transacciones de los contribuyentes en tiempo real. Como resultado, entre diciembre de 2019 y de 2020 la cantidad de contribuyentes habilitados para facturar electrónicamente se incrementó el 956,5% (DIAN, 2021). Para ello, la entidad aplicó herramientas de machine learning y big data para el logro de una fiscalización más efectiva (DIAN, 2022).

En 2017, se implementó el Sistema de Perfil de Riesgo (SIPER), el cual corresponde a un sistema informático que evalúa mensualmente el cumplimiento de los deberes de los contribuyentes y, en base a ello, asigna una categoría que luego influye en el otorgamiento o limitación de beneficios vinculados con la recaudación, devolución y/o transferencias de impuestos y recursos de seguridad social. Así, el sistema recoge información provista por el contribuyente y por sistemas complementarios de control de las operaciones financieras y transacciones con bienes registrables (Gómez y Morán, 2020).

En particular, para el caso peruano, medidas para combatir los bajos niveles de cumplimiento tributario fueron contempladas en la delegación de las facultades legislativas en materia tributaria otorgadas al Poder Ejecutivo a fines de 2021, entre las cuales resalta el perfeccionamiento de los perfiles de cumplimiento de contribuyentes. Estas medidas contribuyeron a la reducción del nivel de incumplimiento tributario del IGV e IR, generando que la tasa de morosidad de estos impuestos se redujera de 2,3% en 2017 a 1,3% en junio de 2022 y la base de contribuyentes inscritos al RUC se incremente de 8,8 millones en 2017 a 11,2 millones en junio de 2022 (MEF, 2022b).

En esa línea, otro punto importante a analizar en el Perú se encuentra relacionado a la generalización del comprobante de pago electrónico (ver Tabla 1) toda vez que ello constituye una oportunidad para implementar mecanismos de incentivos hacia el usuario final a partir del IGV. Al respecto, cabe señalar que las mejoras del proceso tributario, especialmente las de índole tecnológico, debieran implementarse juntamente con esquemas orgánicos de rendición de cuentas a cargo de las entidades responsables. Ello se debe a que, en muchos países, el incumplimiento se da tanto por irregularidades de los contribuyentes, como de los funcionarios de las entidades tributarias. Sobre estos últimos, se observa una gran cantidad de oportunidades e incentivos para cometer sobornos y actos de corrupción (Dom et al., 2022). Por ello, las mejoras tecnológicas en el país apuntan no solo a un mejor manejo de información para fiscalizar el incumplimiento, sino también a una mayor transparencia (ver Propuesta 5).

Respecto a la mejora de los servicios de recaudación tributaria a partir de medios digitales, el país suscribió con el BID el Contrato de Préstamo N°4725/OC-PE en febrero de 2019, con la finalidad de financiar en la Sunat el proyecto de inversión pública “Mejoramiento de los Servicios de Recaudación Tributaria y Aduanera a través de la Transformación Digital”. La ejecución de dicho proyecto se encuentra a cargo de la Unidad Ejecutora “Mejoramiento del Sistema de Información de la Sunat” (UEMSI) y cuenta con los siguientes componentes: (i) mejora del modelo de gobernanza institucional en Sunat,

CABE SEÑALAR

QUE LAS MEJORAS DEL PROCESO TRIBUTARIO, ESPECIALMENTE LAS DE ÍNDOLE TECNOLÓGICO,

DEBIERAN IMPLEMENTARSE

JUNTAMENTE CON ESQUEMAS ORGÁNICOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS A CARGO DE LAS ENTIDADES RESPONSABLES.

(ii) mejora del control y cumplimiento tributario aduanero y (iii) mejora de la inteligencia fiscal y la gestión de riesgo tributaria y aduanera. Si bien la implementación de este proyecto viene siendo acompañada de un esfuerzo para mejorar la efectividad del control tributario y aduanero, actualmente la Sunat viene evaluando el desarrollo e implementación de iniciativas para la mejora de la gestión de riesgos con los profesionales disponibles en la entidad, los cuales no cuentan con la experiencia para el desarrollo del proyecto. Así, se hace necesario contratar a consultores externos que capaciten al personal en la eficiente ejecución del proyecto con énfasis en herramientas tecnológicas (Sunat, 2022d).

Diversas experiencias internacionales muestran avances en el proceso de transparencia de la información de las entidades tributarias, como lo son Chile y Colombia, tal como se mencionó en el Informe de Competitividad 2022. Particularmente, en el caso colombiano, cabe añadir que, además del portal de datos abiertos que contiene estadísticas de recaudación tributaria y comercio exterior, la DIAN, presenta un informe de rendición de cuentas a la ciudadanía cada año desde 2010. En la versión correspondiente a la edición 2020-2021, se detalla la evolución de los trámites y servicios de la entidad a disposición de los ciudadanos, el aumento en la recaudación, los avances realizados durante el año para combatir la evasión y el contrabando, los avances en la eficiencia de la Aduana Colombiana, y la nueva normativa emitida (DIAN, 2022). Sobre el particular, cabe mencionar que dicho informe es complementa-

do con el Plan Anual de Choque contra la Evasión y el Contrabando, el cual cuenta con información de las acciones concretas realizadas durante el año para temas de fiscalización tributaria y aduanera.

Los avances para el caso peruano en los temas de transparencia de información tributaria se remontan al año 2016, con la publicación del Decreto Legislativo 1276, que aprobó el marco de la responsabilidad y transparencia fiscal del sector público no financiero. Dicha norma estipula que el Ejecutivo, juntamente con los proyectos de ley anual de presupuesto, debe remitir al Congreso una evaluación del sistema tributario que contenga un estudio sobre la evasión, elusión tributaria y contrabando. Además, se estipula que tal estudio deberá incluir propuestas de ley y un plan de trabajo que permitan el mejoramiento del sistema tributario. El informe de incumplimiento en el IGV durante el año 2021 publicado en junio de 2022 contempla como concepto de incumplimiento a la evasión, la elusión, la morosidad y el incumplimiento involuntario, sin embargo, no permite identificar a dichos componentes de manera individual (MEF, 2022c), lo que limita las estrategias para combatir estos cuatro componentes.

Por otro lado, en 2021 se estableció que la Sunat realice una rendición de cuentas de manera anual. En ese sentido, la memoria institucional presentada por la entidad es de similar contenido que el informe de rendición de cuentas de Colombia. Sin embargo, si bien la Sunat produce anualmente los informes de incumplimiento sobre el IGV e IR de actividades empresariales y una memoria anual, la disponibilidad de datos abiertos al público en dichos informes es significativamente menor que en otros países, lo que limita la transparencia de su gestión.

3. Consejo Fiscal

Luego de los desequilibrios fiscales asociados a la crisis financiera de 2008, muchos países latinoamericanos establecieron Consejos Fiscales (CF) con la finalidad de evaluar pública e independientemente la política fiscal y su desempeño con respecto a los objetivos de sostenibilidad de las finanzas públicas y estabilización macroeconómica (FMI, 2022a). En el Perú, el CF se creó en 20139 constituyéndose como una comisión autónoma del sector público, cuyo objetivo es fortalecer la trans-

parencia e institucionalidad de las finanzas públicas, a través del análisis y seguimiento de las políticas fiscales, su consistencia con el ciclo económico y la sostenibilidad fiscal. Para ello, se emiten informes que recogen la opinión colegiada de sus miembros sobre la “razonabilidad de las metodologías y supuestos utilizados en las proyecciones macroeconómicas contempladas en el Marco Macroeconómico Multianual, así como sobre la modificación y el cumplimiento de las reglas fiscales”10

Si bien el CF fortalece la credibilidad de los marcos macroeconómicos y aporta al cumplimiento de las reglas fiscales (Beetsma et al., 2018) su efectividad se encuentra supeditada a su grado de autonomía y reputación técnica de sus miembros (BID, 2019). Sobre el particular, la OCDE menciona una serie de principios que toda institución fiscal debe cumplir, entre los cuales se encuentran OCDE (2014):

El CF debe adecuar su estructura y funciones a las necesidades del país,

Se debe garantizar la independencia política del CF, El mandato del CF debe estar claramente definido en la legislación,

Los recursos asignados al CF deben ser proporcionales a su mandato,

La entidad a cargo de la elaboración de presupuesto debe publicar su reporte con anticipación para que el CF realice el análisis necesario, y

La legislación debe contemplar el pleno acceso a la información relevante por parte del CF.

En ese sentido, tal como se mencionó en el Informe de Competitividad 2022, un punto clave para fortalecer la independencia del CF es la autonomía financiera. Sin embargo, particularmente en el Perú el CF no cuenta con esta, dado que es financiado con cargo al presupuesto institucional del MEF, lo cual es diferente a lo que ocurre por ejemplo con la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal de España, el cual habitualmente ha tenido un destacado desempeño. En ese sentido, se propone la asignación de un pliego presupuestal al CF peruano (ver Propuesta 6). Al respecto, en 2021 y 2022, se presentaron dos proyectos de ley (PL) para fortalecer el CF, aunque ninguno hace referencia a la asignación de un pliego presupuestal (ver Tabla 2).

TABLA 2. PROYECTOS DE LEY REFERIDOS AL FORTALECIMIENTO DEL CONSEJO FISCAL

PROYECTO DE LEY (PL)

PL 1435/2021-CR

PL 177/2021-CR

PROPUESTA

Se establece que el MEF tenga tres días calendario para absolver las observaciones emitidas por el CF sobre el MMM (modifica el artículo 13 del DL 1276).

Se propone que los miembros sean elegidos mediante resolución suprema refrendada por el MEF y que el presidente sea elegido entre sus miembros (modifica el artículo 15 de DL 1276).

Se plantea que el MEF remita al CF el MMM a más tardar el 31 de julio de cada año y que la opinión técnica del CF se remita dentro de los 15 días calendario siguientes. Esta última, debe ser enviada al MEF y a las Comisiones de Presupuesto y Cuenta General de la República y a la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera, del Congreso de la República.

ESTADO

Este PL se presentó en marzo de 2022 y fue aprobado el 03 de enero de 2023 mediante la Ley 31681, Ley de Fortalecimiento del Consejo Fiscal, y contempla cambio en el artículo 15 del DL 1276.

Este PL se presentó en septiembre de 2021 y estuvo en la comisión correspondiente por 6 meses, aprobándose el dictamen en marzo de 2022.

La Ley 31681, Ley de Fortalecimiento del Consejo Fiscal publicada en enero de 2023, representa un gran avance en materia de mejora de la institucionalidad del CF. Esta presenta tres cambios importantes: (i) Fijar el número de integrantes del CF, (ii) definir el perfil y metodología de elección de los mismos; y, (iii) regular la designación del Presidente del CF. Respecto del primer numeral, la nueva Ley estipula que el CF debe ser integrado por cinco profesionales y define explícitamente el perfil y la elección de los mismos. Sobre ello, se menciona que los miembros del CF deben ser:

“(...) Profesionales independientes de reconocida solvencia moral y amplia experiencia profesional no menor de diez años en materia macroeconómica y/o fiscal, en el sector público y/o privado designados mediante resolución suprema refrendada por el Ministro de Economía y Finanzas, a partir de una terna propuesta por el Consejo Fiscal (...)”.

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Finalmente, la referida Ley también ha determinado que el Presidente de la entidad sea elegido entre sus miembros. De este modo, la Ley estipula que:

“El Consejo Fiscal elige a su Presidente entre sus miembros, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento Interno”.

La publicación de esta Ley contribuye a la autonomía del CF ya que los nuevos miembros serán elegidos exclusivamente a partir de la terna presentada por el CF restringiendo así una potencial injerencia política en la elección de los miembros. Dada la coyuntura actual, este punto resulta muy relevante toda vez que se minimiza el riesgo en la elección de los miembros los cuales podrían tener un sesgo político y no efectuar su labor con la debida objetividad. Asimismo, se ve reforzada la autonomía del CF mediante la segunda disposición complementaria de la Ley aprobada, la cual considera como unidad ejecutora a la Secretaría Técnica del Consejo Fiscal para efectos de la implementación de la Ley del Servicio Civil como equivalente a un organismo público regulador. Adicionalmente, la calificación del CF como ente regulador en el marco de SERVIR fortalece la institucionalidad de la entidad al aislarla de influencias políticas.

Otro punto importante para considerar en la operatividad de los CF es la medida en la cual sus opiniones técnicas influyen en la política fiscal, en aras de contribuir a reducir el sesgo deficitario en los presupuestos gubernamentales (OCDE, 2014). En ese sentido, Davoodi et al. (2022) recomiendan aplicar el principio de Comply or Explain para asegurar la independencia de las instituciones fiscales y que la opinión de los consejos fiscales sea tomada en cuenta por las autoridades responsables de la política fiscal. Para que el principio sea eficaz, la entidad fiscal debería proporcionar siempre en un plazo predefinido una respuesta evitando la ambigüedad del silencio positivo. La publicación de esta respuesta, así como el estado de la implementación, se considera una buena práctica. Esta

se aplica, por ejemplo, en el Reino Unido en donde se utilizan las proyecciones de la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria (OBR, por sus siglas en inglés) para la elaboración del Informe Presupuestario11, documento similar al MMM. Así, la Tesorería (también llamada HM Treasury o Ministerio de Economía y Finanzas) del Reino Unido está obligada a cumplir o en su defecto explicar por qué no usaría las proyecciones fiscales de la OBR (ver Recuadro 1).

En contraste, en América Latina, muchos consejos fiscales no cuentan con tal grado de influencia (e.g. Perú, Colombia, Paraguay y México); sin embargo, debe resaltarse el caso del Consejo Fiscal Autónomo (CFA) de Chile, el cual cuenta con la potestad de formular observaciones y proponer al Ministerio de Hacienda cambios metodológicos y procedimentales para el cálculo del balance estructural (o déficit estructural). Así, por ejemplo, en julio de 2021 el CFA presentó una propuesta metodológica para el cálculo del déficit estructural, a partir de lo cual se realizaron diversos comités con expertos, se llevó a cabo el proceso de consulta pública y, posteriormente, la nueva metodología terminó siendo considerada por el Ministerio de Hacienda.

Por su parte, en el Perú, el Consejo Fiscal emite opinión no vinculante sobre las siguientes materias: (i) modificación y el cumplimiento de las reglas macro fiscales y de las reglas fiscales de los GR y GL, (ii) las proyecciones del MMM, (iii) la evaluación de las finanzas públicas de corto, mediano y largo plazo y (iv) la metodología para el cálculo del resultado fiscal estructural. Actualmente, la opinión del CF es publicada junto con el MMM, el cual es aprobado por el Consejo de Ministros. Asimismo, no se tiene normado que el MEF responda ante las observaciones del CF respecto a las proyecciones del MMM. Sin embargo, una práctica reciente para resaltar en el caso peruano es la respuesta del MEF a la opinión del CF sobre el MMM 2023-2026, producto de la cual se incorporó una sección adicional en el MMM sobre los riesgos macrofiscales identificados por el CF.

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

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RECUADRO 1. OFICINA DE RESPONSABILIDAD PRESUPUESTARIA (OBR) EN EL REINO UNIDO

La Oficina de Responsabilidad Presupuestaria (OBR, por sus siglas en inglés) del Reino Unido se creó en 2010 como un organismo público ejecutivo, financiado por la Tesorería (también llamada HM Treasury o Ministerio de Economía y Finanzas) para proporcionar un análisis independiente y autorizado de las finanzas públicas del país. Así, la institución investiga el impacto de las tendencias y políticas desde diversos ángulos, que incluye pronósticos, proyecciones a largo plazo y análisis de balances. Tal como se muestra a continuación existen cuatro documentos mediante los cuales los derechos y responsabilidades de la institución se encuentran delimitados:

TABLA R1.1. DERECHOS Y RESPONSABILIDADES DE LA OBR

DOCUMENTO

Ley de Responsabilidad

Presupuestaria y Auditoría Nacional

Carta para la Responsabilidad Presupuestaria

Documento del Marco Legal

Memorando de Entendimiento

DESCRIPCIÓN

Prevé el establecimiento de la oficina y determina sus funciones y estructura de gobierno. Asimismo, señala el deber general de la OBR referido a examinar e informar sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas y le otorga discreción en el desempeño de sus funciones, siempre que se realicen de manera objetiva y transparente y tenga en cuenta las políticas del Gobierno.

Establece el mandato de la OBR en lo que concierne la forma de cómo debe desempeñar sus funciones, el contenido requerido de sus publicaciones clave y los arreglos para determinar el momento de sus pronósticos y otras publicaciones.

Indica los arreglos de gobierno y gestión de la OBR con mayor detalle. Además, describe los propósitos de la OBR, sus responsabilidades ante el Parlamento y el Canciller, su gobierno y estructura, sus procesos de gestión y presupuesto, entre otros.

Señala la relación de trabajo acordada entre la OBR, la Tesorería, la Hacienda (también llamada HM Revenue and Customs) y la Secretaría de Trabajo y Pensiones. Así, establece los arreglos necesarios para un trabajo efectivo, cubriendo las responsabilidades clave de cada institución, la coordinación del proceso de proyecciones y el proceso de intercambio de información.

Cabe señalar que, en cuanto a su autonomía, la OBR cumple con sus funciones de manera independiente, por lo que se le otorga discreción en cuanto a los aspectos referidos a:

La metodología para producir sus proyecciones, evaluaciones y análisis.

Los juicios hechos al desarrollar las proyecciones.

El contenido de las publicaciones, siempre y cuando se cumplan los requisitos mínimos definidos en el marco legal. El programa de trabajo para iniciar investigaciones y producir análisis adicionales.

Adicionalmente, resulta relevante resaltar el rol de la OBR en cuanto a la producción de proyecciones para la economía y las finanzas públicas, las cuales se realizan independientemente del Gobierno. Antes de la existencia de la OBR, las proyecciones de la Tesorería se basaban únicamente en el juicio del Canciller, lo que dejaba abierta la posibilidad la existencia de un sesgo optimista motivado en factores políticos. Desde la creación de la OBR, su opinión es tomada en cuenta en el Informe Presupuestario,

el cual es elaborado por la Tesorería. Para la elaboración de dicho reporte, esta entidad tiene la potestad de usar las proyecciones económicas y fiscales de la OBR, o de lo contrario, si se encuentra en desacuerdo, tiene la responsabilidad de explicar ante el Parlamento por qué se dan las diferencias12. El hecho de que las proyecciones de la OBR sean insumos para la formulación de políticas en curso, mejora la transparencia y la credibilidad de las proyecciones económicas y de finanzas públicas oficiales del Gobierno.

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B. POLÍTICA MONETARIA

La presencia de shocks externos adversos durante el 2022 y la actual crisis política del país han establecido un conjunto de desafíos que requieren ser abordados en aras de mantener la estabilidad de precios y el funcionamiento de los mercados. En esa línea, el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) cumple un rol relevante al ser su principal aporte la estabilidad monetaria de acuerdo con la Constitución del Perú.

1. Inflación

En 2022 la inflación que ha alcanzado niveles máximos históricos, ocasionando al alza el costo de los ali-

GRÁFICO 21.

mentos y con ello la canasta básica de consumo tanto a países desarrollados como a países emergentes. Los continuos shocks externos (e.g. la prolongación del conflicto entre Rusia y Ucrania, y los estrictos confinamientos en China) han generado incrementos en los precios de energía y alimentos, así como dificultades en las cadenas de suministros a raíz de las variaciones del precio del petróleo. En el caso de Perú se ha presentado un incremento en la inflación interanual de 8,5% a diciembre de 2022, posicionándose por encima del rango meta. Este resultado se aprecia después de que en junio de 2022 se registró una tasa de 8,8%, la cifra más alta en 25 años13 (ver Gráfico 21).

Inflación (Var. % 12 meses) de países de la Alianza del Pacífico (%), 2010-2022

Fuente:

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La situación actual establece una disyuntiva para el accionar de los bancos centrales, pues a diferencia de los shocks de demanda, los bancos centrales enfrentan un dilema respecto a decidir entre estabilizar la actividad económica o estabilizar la inflación. Ocampo y Ojeda-Joya (2021) estudian este dilema de política monetaria para las economías emergentes y concluyen que la decisión de reducir la inflación es más frecuente en este grupo países en comparación a los avanzados, considerando una mayor incidencia en economías con regímenes de tipo de cambio fijo y una menor frecuencia en países con baja apertura financiera. Esta conclusión es soportada por Gourinchas (2022) quien sostiene que, en el contexto actual de grandes retos a la economía mundial, los bancos centrales deben concentrarse en estabilizar la inflación toda vez que retrasar una política

GRÁFICO 22.

monetaria más estricta sólo exacerbará las dificultades en el ámbito económico.

En respuesta a los elevados niveles de inflación, las autoridades monetarias de diversos países han optado por incrementos en su tasa de interés de referencia para controlar un posible desanclaje inflacionario. En la región, los países de la Alianza del Pacífico han presentado modificaciones importantes en los últimos meses (ver Gráfico 22). En Perú, la tasa de interés se ha incrementado desde 0,3% en julio de 2021 hasta 7,5% en diciembre de 2022. Si bien este comportamiento podría repercutir en la reactivación económica en el corto plazo, resulta necesaria para evitar un ajuste más costoso en el futuro y para sostener los niveles de inflación dentro de un rango meta.

Tasa de interés de los Banco Centrales de países de la Alianza del Pacífico (%), 2010-2022

PERÚ CHILE

Fuente: Banco de la República de Colombia, 2010-2022; BCRP, 2010-2022; Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, 2010-2022; Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía de México, 2010-2022. Elaboración: CPC.

De otro lado, el alza generalizada de los precios también ha impactado en las expectativas de inflación de la población (ver Gráfico 23). Según el Banco Mundial (2022), en la situación actual, los países emergentes están enfrentando un debilitamiento del anclaje de las expectativas de inflación con una sensibilidad mayor a la de los países desarrollados. El reto para estas economías tenderá a ser superior en la medida que los shocks externos se agudizan, por lo que será necesario el endurecimiento de la política monetaria para evitar el desanclaje de las expectativas. Al mismo tiempo, la aplicación de políticas restrictivas traería consecuencias en el nivel

GRÁFICO 23.

de producción, que podrían contener la recuperación económica después de la pandemia de la COVID-19, afectando en mayor medida a la población más vulnerable. En este contexto, el FMI (2022a) establece que, si bien es una prioridad de política la estabilización de precios, también lo es la protección a este grupo de personas ante la desaceleración económica en el corto plazo. Para lograr ambos objetivos, la política fiscal adquiere una función primordial en la protección de la población más vulnerable a través de transferencias focalizadas y temporales (Gaspar et al., 2020) que protejan y sostengan el ingreso de los hogares.

Expectativas de inflación de los países de la Alianza del Pacífico, 2022

Chile 1/ Colombia

Nota: 1/ Los datos de los países se encuentran a Dic-2022 salvo para Chile, donde la última información disponible corresponde a Oct-2022. Fuente: BCRP, 2022c; Banco Central de Chile, 2022, Banco de México, 2022, Banco Central de Colombia, 2022. Elaboración: CPC.

En este contexto, también resulta necesario que los bancos centrales establezcan mecanismos para convencer a los agentes económicos de que se encuentran firmes en su rol primario de reducción de la inflación (The Economist, 2022a). Según Blinder et al., (2022), evitar el desanclaje de expectativas sería muy difícil en el actual escenario global dado que ello implica generar un cambio en la opinión pública respecto a la estabilidad de precios en el corto plazo. Sin embargo, el retorno a la meta de inflación sería mucho más costoso si no se hacen los debidos esfuerzos por controlarla. Así, la importancia del anclaje inflacionario atañe a mantener la credibilidad del Banco Central en el manejo macroeconómico, que ha costado décadas construir en el país, y que otorga espacios para fundamentar la implementación de instrumentos para hacer frente a la desaceleración económica.

Por tanto, los anuncios sobre la orientación futura de la política monetaria constituyen una buena herramienta para el control de las expectativas de inflación. Al existir un banco central, también existen situaciones en las que estos requieren hacer uso de otras herramientas para mantener la inflación en línea con su objetivo (BCE, 2022). Una de ellas es el forward guidance, que corresponde a la comunicación efectiva sobre la implementación de política monetaria futura que permitan enfrentar choques de incertidumbre (Tuesta, 2022). Esta herramienta cuenta con dos tipos: délfico y odiseico (ver Gráfico 24), y su principal aporte es controlar los niveles de inflación dentro del objetivo del banco central.

GRÁFICO 24. Tipos de forward guidance

Forward guidance

Délfito

Consiste en la comunicación por parte del Banco Central de los pronósticos de la tasa de interés de referencia futura

Odiseico

Consiste en el anuncio y compromiso por parte del Banco Central de una hoja de ruta

Fuente: Parra, 2016; López y Del Río, 2013. Elaboración: CPC.

Además, la forma en la que los bancos centrales brindan información permite diferenciar distintas categorías de forward guidance. Al respecto, López y Del Río (2013) y Contreras (2014) detallan que los tipos de forward guidance. varían en función a la forma de comunicación de información y a la especificación del tiempo.

Forma de comunicación de información:

Cualitativa: Se refiere a que el Banco Central anuncia una política futura sin especificar objetivos numéricos.

Cuantitativa: Se caracteriza porque se publica una proyección de la trayectoria futura de tasas de interés o anuncia un objetivo cuantitativo sobre alguno de los instrumentos de política monetaria.

Especificación de tiempo:

Esquema indefinido: Consiste en señalar que la política monetaria mantendrá un comportamiento es específico por un período indefinido de tiempo.

Esquema determinado: Señala una fecha concreta hasta la cual se mantendrá el comportamiento de la política monetaria.

Esquema de carácter contingente: Hace referencia a que la acción de política monetaria se mantendrá vigente mientras se cumplan determinadas condiciones definidas mediante umbrales numéricos.

La implementación de un instrumento de forward guidance representa un reto para los bancos centrales, pues la comunicación debe cumplir un conjunto de características para que logre su objetivo. De tal modo, para lograr efectividad se necesita un equilibrio entre claridad y transparencia que permita que la información anunciada sea debidamente comprendida. En particular, la información debe ser lo suficientemente precisa, ya que tanto la falta de información como el exceso de detalles técnicos podrían confundir a los agentes y llevar a una malinterpretación del mensaje (López y Del Río, 2013). Esto además se complementa con la credibilidad con la que cuente el Banco Central para que, en la medida que el público comparta la misma apreciación de la economía, se logre el objetivo.

Ahora bien, la efectividad del fforward guidance se termina percibiendo cuando en efecto las expectativas de

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

inflación se desplazan hacia la meta del Banco Central después de que las personas reciben información sobre los objetivos, las previsiones de inflación y los instrumentos de política utilizados (Blinder et al., 2022). Para el caso peruano, Vega (2018) indica que el tono de comunicación del BCRP contiene una importancia fundamental para impactar en las expectativas de inflación. El autor clasifica a los comunicados del BCRP con contenido forward guidance de tipo délficos y menciona que desde el 2007 se ha venido utilizando esta herramienta de manera más intensa para guiar la política monetaria futura. Por otro lado, Coibion et al., (2022), en un estudio para Estados Unidos, mencionan que proveer de información básica sobre la inflación tiene un impacto en las expectativas, reduciéndolas alrededor de 1,0%. Sin embargo, también reconocen que hay grupos que son difícil de alcanzar, por lo que la estrategia debería estar alineada a que los anuncios de los bancos centrales tengan un mayor alcance a través de ampliar

la presencia en otros medios de comunicación, representación visual en los reportes, lenguaje simple y con ejemplos sobre la vida real, entre otros.

Actualmente, la experiencia nacional e internacional demuestra que hay un compromiso de los bancos centrales en controlar los altos niveles de inflación, adaptando el mensaje según el contexto de cada país. La Tabla 3 resume los mensajes de diversos los bancos centrales en cuanto al objetivo de estabilidad de los precios. Con ello, se puede afirmar que la respuesta actual del BCRP para evitar el desanclaje inflacionario, tanto a nivel de modificaciones de la tasa de interés como en su comunicación, se encuentra alineada a los principales bancos centrales de la región y del mundo. A pesar de algún posible efecto limitante en el crecimiento en el corto plazo, se han ejecutado acciones que han permitido controlar la inflación y al mismo tiempo sostener la recuperación económica del país.

“El Directorio se encuentra especialmente atento a la nueva información referida a la inflación y sus determinantes [...] para considerar modificaciones adicionales en la posición de la política monetaria. El Directorio reafirma su compromiso de adoptar las acciones necesarias para asegurar el retorno de la inflación al rango meta en el horizonte de proyección.”

“Llevar la inflación de nuevo a la meta [...] pasa necesariamente por restablecer los equilibrios macroeconómicos y, en este caso, lo que requiere es una reducción del nivel de actividad y demanda. La política monetaria continuará contribuyendo a que este necesario ajuste ocurra de manera eficiente y ordenada.”

“La Junta de Gobierno vigilará las presiones inflacionarias, así como los factores que inciden en la trayectoria prevista para la inflación y en sus expectativas, para determinar una tasa de referencia congruente [...] con la convergencia a la meta de 3%”

“La Junta Directiva reiteró su compromiso con hacer que la inflación converja hacia la meta de 3,0% anual, como requisito fundamental para asegurar el dinamismo y la sostenibilidad del crecimiento económico en el mediano y largo plazo.”

“Estamos comprometidos a devolver la inflación a nuestro objetivo del 2% y haremos lo que sea necesario para llegar allí.”

“Iremos tan lejos como sea necesario para garantizar que la inflación se estabilice en nuestro objetivo del 2% a mediano plazo.”

Nota Informativa del Programa Monetario, octubre de 2022.

Nota de Prensa del Banco Central sobre el Informe de Política Monetaria, setiembre de 2022.

Anuncio de Política Monetaria de la Junta de Gobierno, setiembre de 2022.

Minuta de la Junta Directiva, octubre de 2022.

Cámara de Comercio Regional de Huntington, agosto de 2022.

Foro de Bancos Centrales 2022, junio de 2022.

INSTITUCIÓN

MENSAJE

BCRP

Banco Central de Chile

Banco de México

Banco de la República de Colombia

FUENTE

TABLA 4. MENSAJES DE LOS BANCOS CENTRALES RELATIVO AL OBJETIVO DE ESTABILIDAD DE PRECIOS

Fuente: Bancos Centrales. Elaboración: CPC.

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EN EL PERÚ EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

DESIGNA A CUATRO DE LOS SIETE MIEMBROS DEL DIRECTORIO DEL BCRP POR UN PERÍODO DE CINCO AÑOS, MIENTRAS QUE LOS MIEMBROS RESTANTES SON ELEGIDOS POR EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.

En el marco del cumplimiento del rango meta de inflación, existe un debate internacional sobre el incremento de las bandas en el actual contexto (Schnabel, 2022). Esta medida reduciría la necesidad de los ajustes de política monetaria y daría un mayor espacio de acción al banco central. No obstante, su credibilidad y confianza se verían perjudicadas, ante la posibilidad de interpretarse un mensaje de abandono del objetivo de mantener tasas de inflación bajas. Por tanto, actualmente, los países deben ser prudentes en la decisión de implementar estos ajustes, considerando razones sólidas que la justifiquen. Una vez que la inflación alcance su punto mínimo, sin embargo, una medida de este tipo podría resultar ser más atractiva al tomar en cuenta las consecuencias de una desinflación y la necesidad de escapar del límite inferior de tasa cero (The Economist, 2022b).

Finalmente, es importante resaltar una preocupación internacional relacionada con la transición ecológica que amenaza el objetivo de estabilidad de precios.

Al respecto, Schnabel (2022) sostiene que, si bien el mundo se encuentra en una etapa decisiva para un cambio en la política energética, la transición hacia el uso de energías renovables no sería gratuita. Así, identifica tres shocks en esta dinámica que anunciarán crecientes niveles de inflación en los próximos años:

Climateflación: que hace referencia al incremento de los precios producto del incremento de los fenómenos naturales,

Fosilflación: que refleja el costo heredado de la dependencia de las fuentes de energía fósiles; y

Greenlation: que involucra el incremento de los costos por adaptarse hacia tecnologías verdes.

Ante ello, el papel de la política monetaria para abordar estos tres shocks constituye un tema de debate toda vez que los bancos centrales deben mantener su objetivo primario de estabilidad de precios con los instrumentos que son inherentes a su naturaleza y accionar. Sin embargo, los desafíos que impone la transición

ecológica sobre la variación de los niveles de precios de las economías en el mediano plazo abrirán una discusión necesaria en torno a la afección del poder adquisitivo de la población, y el impulso al empleo y el crecimiento económico.

2. BCRP

La independencia del banco central se refiere a la autonomía que tienen los bancos centrales para diseñar y ejecutar su política monetaria (Parra, 2022). Un alto nivel de autonomía del Banco Central reduce el nivel y la volatilidad de la inflación generando mejores condiciones para la inversión y el crecimiento a largo plazo (Cukierman et al., 1992). Esto se debe a que un banco central independiente impide (i) financiar déficits fiscales con emisión monetaria y (ii) sobrecalentar la economía para lograr beneficios políticos de corto plazo, lo cual refuerza su credibilidad (Orrego, 2016). Como menciona Marcel (2021), la independencia del banco central está sostenida en la disposición de los actores claves interesados para cumplir con las reglas y la capacidad de los bancos centrales para obtener legitimidad y credibilidad de las partes interesadas. En la medida que esta dinámica entre las partes interesadas no se logre conciliar, la independencia del banco central podría verse afectada.

De tal modo, la independencia no garantiza la credibilidad; esto último es algo que debe crearse y sostenerse en el tiempo. Tal como se mencionó en el Informe de Competitividad 2022, si bien el BCRP se ubica en el segundo puesto de los bancos centrales con mayor grado de autonomía en la región, luego del Banco Central de Chile (Garriga, 2016), existiría un espacio importante para potenciar esta posición dado que ocupa el sexto lugar en cuanto a autonomía administrativa, respecto a sus pares de la región (Jácome y Vásquez, 2005).

En parte esto se debe a la coincidencia del nombramiento del presidente y los directores en cada nuevo periodo presidencial (Pérez et al., 2016), lo cual posibilita cierto grado de injerencia política restándole autonomía al BCRP (Velarde y Rodríguez, 1998). En el Perú el

LOS DESAFÍOS QUE IMPONE LA TRANSICIÓN

ECOLÓGICA SOBRE LA VARIACIÓN DE LOS NIVELES DE PRECIOS

DE LAS ECONOMÍAS

EN EL MEDIANO PLAZO ABRIRÁN UNA

DISCUSIÓN NECESARIA EN TORNO A LA AFECCIÓN DEL PODER ADQUISITIVO DE LA POBLACIÓN, Y EL IMPULSO AL EMPLEO Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO.

Presidente de la República designa a cuatro de los siete miembros del directorio del BCRP por un período de cinco años, mientras que los miembros restantes son elegidos por el Congreso de la República. En ese sentido, una manera de contribuir al fortalecimiento del BCRP corresponde a la renovación de su directorio de forma escalonada (Parra, 2022). Al respecto, el esfuerzo más reciente se llevó a cabo en 2017, con la presentación de un proyecto de ley que propuso la renovación escalonada de los miembros del directorio del BCRP, así como prolongar la duración en su cargo, de manera que no coincida con la elección presidencial14. Por tanto, resulta relevante impulsar esta medida dado que, además de reducir el riesgo de injerencia política en la elección de los directores del BCRP, aseguraría una adecuada transferencia de conocimientos entre los antiguos y nuevos directores en aras de no afectar la conducción de la política monetaria del país (ver Propuesta 7).

Finalmente, el escenario internacional actual exige una mayor interacción entre los hacedores de la política fiscal y monetaria. Al respecto, Cavallo et al. (2022) considera que la continua recuperación de la pandemia, los retos al crecimiento mundial y el conflicto entre Rusia y Ucrania exige una coordinación estrecha entre política fiscal y monetaria para superar sus impactos. Sobre el particular, existen diversos estudios que otorgan mayor detalle sobre esta coordinación, así como sobre sus potenciales beneficios y consecuencias (ver Recuadro 2).

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De acuerdo con la Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica del MEF, tanto el BCRP como el MEF tienen distintas funciones en lo que respecta a la política económica. El artículo 84 de la Constitución establece la autonomía del BCRP, el cual tiene la finalidad de preservar la estabilidad monetaria. Por su parte, el MEF se encarga de formular y dirigir la política económica y financiera, gestionar los recursos públicos, promover la inversión pública y privada, entre otros. Al respecto, diversos expertos han señalado que esta distinción de funciones es fundamental, debido a la importancia que debe tener la autonomía de la política monetaria, para evitar repetir el escenario de hiperinflación y recesión económica de los años ochenta.

Si bien la definición clara de funciones para el BCRP y el MEF resulta relevante, también lo es una apropiada articulación entre la política fiscal y monetaria. Al respecto, Hanif y Arby (2007) resaltan la importancia de que el grado de coordinación entre ambas entidades se encuentre respaldada por arreglos institucionales y operativos tales como la realización de mesas de coordinación de política monetaria y fiscal. Asimismo, Padhan (2021) sostiene que, en periodos de crisis, las políticas monetarias, macroprudenciales y fiscales pueden ayudar de manera independiente a mitigar los efectos; sin embargo, la coordinación entre estas resulta más efectiva en el periodo posterior a la crisis para identificar medidas conjuntas de reactivación. A eso se le suma lo referido por Benigno et al. (2013), quienes demuestran que, las ganancias de bienestar de la coordinación de políticas después de la crisis son considerablemente mayores que las previas a dicho periodo.

En el caso peruano, resalta la necesidad de contar con cierta articulación ante algún shock externo, que permita delimitar accio-

nes para priorizar la recuperación del país. Por ejemplo, durante la pandemia se aprobó el programa de Reactiva Perú, que tenía como objetivo financiar actividades para promover la inversión privada mediante créditos y reprogramaciones de estos. Si bien contribuyó a evitar el rompimiento de la cadena de pagos mediante la inyección de liquidez, este podría no tener el efecto deseado. Dietsch (2021) señala que cuando la liquidez inyectada –a través del crédito barato disponible– no se utiliza principalmente para estimular la economía real, sino que se canaliza hacia la compra de activos ya existentes; se acumula un beneficio sustancial para los propietarios de estos activos por el aumento de precios. Así, cuanta menos acción tome la política fiscal para mitigar las consecuencias distributivas de la política monetaria no convencional, más permanente sería su impacto desigualitario. Otro ejemplo resulta en el contexto actual, específicamente en el marco del alza significativa de la tasa de interés de referencia. Si bien se busca controlar la inflación, esto a su vez dificulta en cierta medida el crecimiento económico. En ese sentido, Chen et al., (2022), en un estudio del FMI, mencionan que las interacciones cercanas resultan beneficiosas, al poder establecer una combinación de política fiscal estricta y política monetaria flexible para aliviar la situación inflacionaria y controlar la producción.

Actualmente, existen diversas instancias de coordinación entre el MEF y el BCRP. Entre estas se encuentran el Comité de Caja, el Directorio del Fondo de Estabilización Fiscal y el Fondo Consolidado de Reservas. Cabe señalar que estos son mecanismos de coordinación convencionales y no representan una intromisión en las funciones de las entidades. Adicionalmente a ello, podría explorarse la creación de un mecanismo que se active en momentos de crisis, para no poner en riesgo el desarrollo económico del país y poder controlar los choques adversos.

RECUADRO 2. COORDINACIÓN ENTRE POLÍTICA FISCAL Y POLÍTICA MONETARIA

V. PROPUESTAS

POLÍTICA FISCAL

1Modificar el sistema tributario de forma que se cambie el actual esquema de tramos, por uno con varias tasas marginales -desde niveles menores de renta neta- que crezca en función a la utilidad y que converja con el régimen general.

El objetivo de la propuesta es contribuir a eliminar las oportunidades de arbitraje y promover la formalización empresarial para ampliar la base tributaria. En países con regímenes tributarios especiales, la productividad de las microempresas corresponde al 55,2% de la productividad de las empresas grandes, mientras que en países sin regímenes especiales la productividad supera el 73,4% (Ruiz Arranz et al., 2018). De otro lado, en el Perú, existen actualmente cuatro regímenes tributarios, los cuales aplican a empresas de distinto tamaño. Sin embargo, cabe considerar que la productividad de una microempresa es de aproximadamente el 5% de una gran empresa, por lo que el sistema tributario debiera recoger umbrales diferenciados según la estructura empresarial del Perú.

Por ejemplo, el Nuevo Régimen Único Simplificado (NRUS) tiene dos umbrales que representan 2,5 y 4,0 veces el PBI per cápita. Mientras que el Régimen Especial de Renta (RER) y el Régimen MYPE Tributario (RMT) establecen umbrales que representan 21,7; 121,3 y 294,7 veces el PBI per cápita, evidenciando el elevado monto de ingresos permitidos para pertenecer a estos regímenes para empresas pequeñas. Por ello, se propone la modificación del sistema tributario por uno basado en tasas marginales -desde niveles menores de utilidad neta- que crezca en función a la renta neta y que converja con el régimen general. Esta propuesta va en línea a lo señalado por el Fondo Monetario Internacional, que resalta la multiplicidad y lo elevado de los umbrales de los regímenes para los pequeños negocios

y lo relaciona como uno de los factores que mayor impacto tienen en la persistencia de la informalidad en el Perú (FMI, 2022b).

2Implementar una estrategia para la reducción del gasto ineficiente del presupuesto del Estado, que incluya la identificación de los gastos, los mecanismos de reducción e indicadores de desempeño y seguimiento.

El objetivo de la propuesta es lograr que al redistribuir el gasto ineficiente hacia sectores clave que generen mayores impactos a la población, como salud, educación e infraestructura, y mejorar la composición del gasto público en el tiempo. La ineficiencia en el gasto está relacionada a las malas prácticas realizadas por el Estado. Como menciona el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2018), la mayoría de los países de América Latina y el Caribe gasta de manera ineficiente siendo la falta de profesionalismo, la negligencia y la corrupción por separado o en conjunto los causantes de esta cultura de malgasto.

En principio, se debe sofisticar el MMM para que presente proyecciones de gasto por funciones. Con el fin de priorizar el gasto en sectores con mayor impacto, se recomienda incorporar un mayor análisis del gasto proyectado por nivel de funciones, lo que podría vincular el gasto al cumplimiento de metas y estrategias sectoriales de mediano plazo.

Paralelamente, es necesario evaluar la eliminación gradual de los gastos tributarios o su reemplazo por transferencias focalizadas a la población vulnerable y definir una metodología de priorización del gasto público. Cabe señalar que esta última también debe recoger los recursos liberados por exoneraciones tributarias bajo un enfoque de rentabilidad económica y social.

METODOLOGÍA DE PRIORIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO. ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

ES NECESARIO EVALUAR LA ELIMINACIÓN

GRADUAL DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS O SU REEMPLAZO POR TRANSFERENCIAS FOCALIZADAS

A LA POBLACIÓN VULNERABLE Y DEFINIR UNA

3

Definir un tope de déficit fiscal y deuda pública a largo plazo, y una senda de convergencia consistente con la recuperación económica y el cierre de brechas.

El objetivo de la propuesta consiste en fortalecer la institucionalidad de la política fiscal mediante la definición de reglas fiscales a partir de parámetros establecidos como topes y no como metas. En agosto de 2022 se publicó la Ley que dispone la adecuación de las reglas macrofiscales para el sector público no financiero, que se aplica para 2023-2026. La norma aprobada establece que el déficit fiscal no debe ser mayor a 2,4% del PBI en 2023; a 2,0% del PBI en 2024; a 1,5% del PBI en 2025; y a 1,0% del PBI en 2026. También propone que la deuda pública no supere el 38,0% del PBI a partir de 2023 y que en un horizonte máximo de 10 años

debe ser menor o igual al 30,0% del PBI. Así, si bien resulta relevante el cumplimiento de las reglas fiscales, también lo es establecer una proyección realista para el mediano plazo.

En ese sentido, se recomienda gestionar la elaboración de un informe para la calibración de los parámetros de las reglas fiscales, incluyendo topes realistas mediante el establecimiento de metas de déficit compatibles con la sostenibilidad fiscal en un contexto de crisis política y de precios de minerales volátiles. Este informe bien podría ser desarrollado por alguna organización multinacional (e.g. Banco Mundial, BID, FMI). Asimismo, en el mediano plazo, se debe considerar la revisión de ejercicios de sostenibilidad del crecimiento potencial ante menores tasas de crecimiento de mediano plazo, así como del incremento del riesgo, cuya tasa de interés

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de bonos soberanos se incrementó en 193,1% entre setiembre 2020 y 2022.

4

Priorizar la reducción del incumplimiento tributario mediante la implementación de herramientas de big data y analítica avanzada

El objetivo de la propuesta es reducir el incumplimiento tributario en aras de ampliar la base tributaria. El sustento de ello radica en las elevadas tasas de incumplimiento del Impuesto General a las Ventas (IGV) y del Impuesto a la Renta (IR) empresarial, las cuales ascendieron a 28,0% y al 33,1%, respectivamente en el 2021 (MEF, 2021). Para ello, resulta indispensable que se impulse el proyecto financiado por el BID “Mejoramiento de los Servicios de Recaudación Tributaria y Aduanera a través de la Transformación Digital” (Contrato de Préstamo N°4725/OC-PE en febrero de 2019), con énfasis en la creación de información digital mediante el uso de herramientas de big data y analítica avanzada.

Así, la información que se recoja con la implementación de estas herramientas contribuirá a combatir el incumplimiento tributario y simultáneamente a ampliar la información sobre la rendición de cuentas sobre la estrategia correspondiente, considerando los impactos en variables clave como la informalidad. Adicionalmente, la rendición de cuentas también debiera incluir una evaluación técnica respecto a la necesidad de creación de nuevos impuestos o del aumento de tasas impositivas. Los documentos correspondientes deberán ser difundidos mediante la plataforma de Sunat.

5Modernizar la difusión de información tributaria de la Sunat a través del portal de datos abiertos respetando la reserva tributaria.

El objetivo de la propuesta es facilitar y difundir la información tributaria para promover la rendición de cuentas y la transparencia de la gestión de la Sunat, así como para favorecer la investigación en materia tributaria. En muchos países, el incumplimiento tributario se origina tanto por irregularidades atribuibles a los contribuyentes, como a los funcionarios de las entidades tributarias, observándose sobre estos últimos diversas oportunida-

ES NECESARIO EVALUAR LA ELIMINACIÓN

GRADUAL DE LOS GASTOS

TRIBUTARIOS O SU REEMPLAZO

POR TRANSFERENCIAS FOCALIZADAS

A LA

POBLACIÓN VULNERABLE

Y DEFINIR

UNA METODOLOGÍA DE PRIORIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO.

des e incentivos para cometer sobornos y actos de corrupción (Dom et al., 2022). Es por ello, que las mejoras tecnológicas si bien apuntan a mejorar el manejo de información para fiscalizar el incumplimiento, también contribuyen a una mayor transparencia de la entidad tributaria.

Tomando como referencia los avances de Chile y Colombia, la Sunat debiera incorporar en su plataforma nuevos indicadores sobre la recaudación tributaria y optar por habilitar dashboards o mapas interactivos en formato de datos abiertos para la difusión más amplia de los principales indicadores. Además, resulta necesario que, a través de la plataforma de Datos Abiertos del Gobierno, se puedan publicar las bases de datos anonimizadas de los contribuyentes, en especial de aquellos registrados en la planilla electrónica. Finalmente, se requiere transparentar la metodología implementada, especialmente para la estimación de variables no observables tales como la tasa de evasión tributaria.

6Asignación de un pliego presupuestal al Consejo Fiscal (CF) y establecimiento de un proceso de selección futuro de sus miembros que sea claro y transparente.

El objetivo de la propuesta es fortalecer el rol del Consejo Fiscal como autoridad independiente en materia fiscal, y el establecimiento de un proceso de selección futuro de sus miembros que sea claro y transparente. Para ello, se propone que se asigne al CF un pliego

presupuestal, o alternativamente se evalúe un esquema similar al del Tribunal Fiscal15, que no mantiene un pliego presupuestal, pero sí cierto nivel de autonomía financiera. En particular, el Tribunal Fiscal recibe como recursos propios el 2,3% del monto total que percibe la Sunat y el 1,2% del monto total que recibe la Superintendencia Nacional de Aduanas16 , lo cual permite el financiamiento de sus actividades.

Asimismo, tal y como se propuso en el Informe de Competitividad 2022, se procedió a fortalecer el proceso de selección de los miembros del CF de forma clara y transparente, de tal manera que se garantice el rigor técnico y la independencia de este organismo. Así, en enero 2023 se publicó la Ley 31681, Ley de Fortalecimiento del Consejo Fiscal que presenta tres cambios importantes: (i) Fijar el número de integrantes del CF, (ii) definir el perfil y metodología de elección de los mismos y (iii) regular la designación del Presidente del CF. De esta manera, se fijó en cinco el número de miembros del CF, los cuales serán elegidos exclusivamente a partir de la terna presentada por el CF al MEF, y su presidente será elegido entre sus miembros. Estos aspectos han sido reglamentados mediante el Decreto Supremo 037-2023-EF de marzo 2023. De esta manera se restringe una potencial injerencia política en la elección de los miembros, y se fortalece la institucionalidad del Consejo Fiscal garantizando su independencia técnica.

POLÍTICA MONETARIA

7

Renovar el directorio del BCRP de manera escalonada para fortalecer esta institución.

El objetivo de la propuesta es dotar de mayor autonomía al BCRP para reducir las posibilidades de injerencia política, dado que el nombramiento del presidente y los directores coincide con la elección presidencial. Un alto nivel de independencia del Banco Central reduce el nivel y la volatilidad de la inflación y genera mejores condiciones para la inversión y el crecimiento a largo plazo. Esto se debe a que un banco central independiente impide (i) financiar déficits fiscales con emisión monetaria y (ii) sobrecalentar la economía para lograr beneficios políticos de corto plazo, lo cual refuerza su credibilidad

(Orrego, 2016). Si bien el BCRP se ubica en el segundo puesto de los bancos centrales con mayor grado de autonomía en la región, luego del Banco Central de Chile (Garriga, 2016) existe un espacio importante para potenciar esta posición toda vez que ocupa el sexto lugar en cuanto a autonomía administrativa, respecto a sus pares de la región (Jácome y Vásquez, 2005).

Para ello, se plantea la renovación escalonada de los directores del BCRP de la siguiente manera: (i) renovar cada año a un director de manera alternada entre el Congreso y el Ejecutivo, manteniendo la proporción existente, y (ii) ampliar el plazo de su mandato de cinco a siete años. Esto permitirá que los directores del BCRP asuman sus cargos sin presión política y garantizar un adecuado relevo al haber una transferencia de conocimientos apropiada entre los antiguos y nuevos directores.

EL OBJETIVO DE

LA PROPUESTA ES DOTAR DE MAYOR AUTONOMÍA AL BCRP PARA REDUCIR LAS POSIBILIDADES DE INJERENCIA POLÍTICA, DADO QUE EL NOMBRAMIENTO DEL PRESIDENTE Y LOS DIRECTORES COINCIDE CON LA ELECCIÓN PRESIDENCIAL.

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VI. REPORTE DE SEGUIMIENTO

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

En los informes de competitividad anteriores se plantearon una serie de propuestas vinculadas a los determinantes que explican la estabilidad macroeconómica en el Perú: política fiscal y política monetaria. En el presente informe, además de las propuestas anteriores, se han incluido dos propuestas nuevas, haciendo un total de siete propuestas. Ello se debe a la importancia de las políticas monetaria y fiscal para el adecuado funcionamiento de la economía del país, promover el crecimiento económico sostenible, mantener baja la inflación y proteger al país frente a los shocks externos adversos que puedan presentarse.

FACTOR:

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

[Propuesta Modificada]

Modificar el sistema tributario de forma que se cambie el actual esquema de tramos por uno con varias tasas marginales -desde niveles menores de renta netaque crezca en función a la utilidad y que converja con el régimen general. Implementar una estrategia para la reducción del gasto ineficiente del presupuesto del Estado, que incluya la identificación de los gastos, los mecanismos de reducción e indicadores de desempeño y seguimiento.

Se propone crear un régimen único de impuesto a la renta para las empresas. Este deberá tener tasas marginales crecientes, que gravarán la renta neta anual, y que se incrementarán gradualmente. Para ello, resulta importante analizar cuál es el número de tasas marginales óptimo y definir el nivel de gradualidad para el contexto peruano debido a la alta informalidad de la economía. Adicionalmente, el régimen debe estar basado en utilidades, incorporar contabilidad simplificada y emplear solo dos libros (registro de compra y venta, como sucede actualmente en el caso del RER) para el primer tramo del régimen único simplificado del impuesto a la renta.

Se propone redistribuir el gasto ineficiente hacia sectores clave que generen mayores impactos a la población, como salud, educación e infraestructura, y mejorar la composición del gasto público. Para ello se debe sofisticar el MMM para que presente proyecciones de gasto por funciones, cuya priorización según impacto debiera incorporar un el cumplimiento de metas y estrategias sectoriales de mediano plazo. De igual forma, es necesario evaluar la eliminación gradual de los gastos tributarios o su reemplazo por transferencias focalizadas a la población vulnerable y definir una metodología para su priorización. Cabe señalar que esta última también debe recoger los recursos liberados por exoneraciones tributarias bajo un enfoque de rentabilidad económica y social.

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

DIAGNÓSTICO

En países con regímenes tributarios especiales, la productividad de las microempresas corresponde al 55,2% de la productividad de las empresas grandes, mientras que en países sin regímenes especiales la productividad supera el 73,4% (Ruiz Arranz et al., 2018). En el Perú, existen actualmente cuatro regímenes tributarios, los cuales aplican a empresas de distinto tamaño. Sin embargo, la productividad de una microempresa es de aproximadamente el 5% de una gran empresa. Según el FMI (2022) la multiplicidad y lo elevado de los umbrales de los regímenes para los pequeños negocios es uno de los principales determinantes de la persistencia de la informalidad en el Perú.

El gasto público del Gobierno general peruano alcanzó el 23,6% del PBI, cifra que sitúa al Perú en el puesto 6 de 19 economías en América Latina. Asimismo, la ineficiencia del gasto público en Perú alcanzó el 2,5% del PBI y el 16,0% del gasto público total (BID, 2018). Ambos indicadores muestran que aún existe un espacio importante para incrementar el gasto con mayor eficiencia.

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 y 2 de la Medida de política 6,1 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP)Régimen único tributario para MIPYME.

- Avance: A la fecha, la medida no presenta avances.

- Atraso: A la fecha, ambos hitos se encuentran atrasados:

- [Hito 1]: Proyecto de Ley para la creación de nuevo régimen de simplificación de regímenes tributarios para MIPYME (octubre 2019).

- [Hito 2]: Habilitación de los sistemas tributarios a cargo de SUNAT (julio 2021).

La parte de la propuesta referida al esquema de tramos con tasas marginales no ha sido considerada.

Estado: Propuesta no considerada.

MEF, Congreso, Sunat.

Propuesta

MEF, ministerios de otros sectores.

Ley Ley, implementación.

Alta

Alta

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

DETERMINANTE N°

3 4

PROPUESTA

Definir un tope de déficit fiscal y deuda pública a largo plazo, y una senda de convergencia consistente con la recuperación económica y el cierre de brechas.

FACTOR: ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone fortalecer la institucionalidad de la política fiscal mediante la definición de reglas fiscales a partir de parámetros establecidos como topes y no como metas. Para ello se recomienda gestionar la elaboración de un informe para la calibración de los parámetros de las reglas fiscales, incluyendo topes realistas mediante el establecimiento de metas de déficit compatibles con la sostenibilidad fiscal. Este informe podría ser desarrollado por alguna organización multinacional. Asimismo, en el mediano plazo, se debe considerar la revisión de ejercicios de sostenibilidad del crecimiento potencial ante menores tasas de crecimiento de mediano plazo, así como del incremento del riesgo.

DIAGNÓSTICO

Por un lado, en el año 2022, la deuda pública bruta alcanzó el 34,0% del PBI. El WEO (2022) ubicó al Perú en el puesto 3 de 19 economías latinoamericanas con menor deuda. Por otro lado, en ese mismo año, el Perú se ubicó en la posición 5 de 19 del total de economías latinoamericanas respecto del déficit fiscal. En el 2022, el BCRP (2023) calculó un déficit de -1,6% del PBI. Gradualmente, estas cifras tendrían que disminuir en línea con una visión sostenible de las finanzas públicas.

PRIORIDAD

[Nueva propuesta] Priorizar la reducción del incumplimiento tributario mediante la implementación de herramientas de big data y analítica avanzada

Se propone reducir el incumplimiento tributario para aumentar la base tributaria mediante el desarrollo de inversiones de carácter tecnológico centradas en la creación de información digital que haga uso de herramientas de big data y analítica avanzada. Asimismo, la información que se recoja con la implementación de estas herramientas debiera apoyar el combate contra incumplimiento tributario y simultáneamente ampliar la información sobre la rendición de cuentas respecto a la estrategia correspondiente, considerando los impactos en variables clave como la informalidad. Adicionalmente, la rendición de cuentas también debiera incluir una evaluación técnica respecto a la necesidad de creación de nuevos impuestos o del aumento de tasas impositivas. Los documentos correspondientes deberán ser difundidos mediante la plataforma de Sunat.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

En 2021 las tasas de incumplimiento del Impuesto General a las Ventas (IGV) y del Impuesto a la Renta (IR) empresarial –los dos impuestos más importantes–ascendieron al 28,0% y al 33,1%, respectivamente (MEF, 2021). Esto muestra la perenne necesidad de reducir el incumplimiento.

Alta Media

Estado: Propuesta parcialmente considerada.

Medio de cumplimiento: Propuesta considerada parcialmente por parte del Congreso de la República.

- Avance: en agosto de 2022 se publicó la Ley que dispone la adecuación de las reglas macrofiscales para el sector público no financiero. Esta se aplicará para 2023-2026. La norma aprobada establece que el déficit fiscal no debe ser mayor a 2,4% del PBI en 2023; a 2,0% del PBI en 2024; a 1,5% del PBI en 2025; y a 1,0% del PBI en 2026. También propone que la deuda pública no supere el 38,0% del PBI a partir de 2023 y que en un horizonte máximo de 10 años debe ser menor o igual al 30,0% del PBI.

- Pendiente: Se encuentra pendiente: (i) La calibración de los parámetros de las reglas fiscales, que incluyan topes realistas y el establecimiento de metas de déficit compatibles con la sostenibilidad fiscal, y (ii) la revisión de ejercicios de sostenibilidad del crecimiento potencial ante menores tasas de crecimiento de mediano plazo, así como del incremento del riesgo.

Corresponde a una nueva propuesta.

Propuesta considerada

Congreso, CF. Sunat, MEF. Ley, implementación.

Implementación

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FACTOR: ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

5 6

Modernizar la difusión de información tributaria de la Sunat a través del portal de datos abiertos.

Se propone facilitar y difundir la información tributaria para promover la rendición de cuentas y la transparencia de la gestión de la Sunat y para favorecer la investigación en materia tributaria. Para ello, la Sunat debiera incorporar en su plataforma nuevos indicadores sobre la recaudación tributaria y optar por habilitar dashboards o mapas interactivos en formato de datos abiertos para la difusión más amplia de los principales indicadores. Además, resulta necesario que, a través de la plataforma de Datos Abiertos del Gobierno, se publiquen las bases de datos anonimizadas de los contribuyentes, en especial de aquellos registrados en la planilla electrónica. Finalmente, se requiere transparentar la metodología implementada, especialmente para la estimación de variables no observables.

Asignación de un pliego presupuestal al Consejo Fiscal (CF) y establecimiento de un proceso de selección futuro de sus miembros que sea claro y transparente.

Se propone fortalecer el rol del CF como autoridad independiente en materia fiscal mediante la asignación de un pliego presupuestal o alternativamente mediante un esquema similar al del Tribunal Fiscal para otorgar cierto grado de autonomía financiera. Asimismo, se plantea el establecimiento de un proceso de selección futuro de sus miembros que sea claro y transparente.

DIAGNÓSTICO

Las mejoras del proceso tributario se tornan acuciantes dado el incumplimiento causado por irregularidades de contribuyentes y funcionarios fiscales. En dicho sentido, las mejoras tecnológicas cuentan con el potencial de fomentar la transparencia y existen casos de estudio en otras economías que lo sustentan. En particular se destaca el caso colombiano, cuyo portal de datos abiertos incluye además otras estadísticas pertinentes en la rendición de cuentas.

PRIORIDAD

Estado: Propuesta no considerada.

Sunat, MEF.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Con el objetivo de fortalecer el rol de la institución como autoridad independiente en materia fiscal, así como el cumplimiento de sus funciones contando con personal idóneo en las cantidades necesarias. Por ello, se propone que en el corto plazo se asigne al CF un pliego presupuestal. También es importante resaltar que podría evaluarse un esquema similar al del Tribunal Fiscal, que no mantiene un pliego presupuestal, pero sí cierto nivel de autonomía financiera. Así, recibe como recursos propios el 2,3% del monto total que percibe la Sunat y el 1,2% del monto total que recibe la Superintendencia Nacional de Aduanas. Asimismo, se plantea la implementación de un proceso de selección meritocrático y transparente para la elección de sus miembros, de tal manera que se garantice el rigor técnico y la independencia de este organismo. En esa línea, podría retomarse lo propuesto por el proyecto de ley 177/2021-CR, presentado en 2021, en cuanto a la responsabilidad de la respuesta del MEF al CF en la presentación del MMM. Finalmente, se recomienda generar una mayor visibilidad del CF ante la opinión pública, de modo que sus comunicaciones logren ser más difundidas y expuestas a la población para contribuir así con el diseño de la política fiscal.

Propuesta considerada

Estado: Propuesta parcialmente considerada.

Medio de cumplimiento: Propuesta considerada parcialmente por parte del Congreso de la República.

- Avance: Aprobación de la Ley 31681, Ley que fortalece la autonomía del Consejo Fiscal en enero 2023, y de su reglamento aprobado mediante el Decreto Supremo 037-2023EF de marzo 2023. Con ello, se fijó en cinco el número de miembros del CF, los cuales serán elegidos exclusivamente a partir de la terna presentada por el CF al MEF, y su presidente será elegido entre sus miembros.

- Pendiente: Se encuentra pendiente la asignación de un pliego presupuestal o esquema similar al del Tribunal Fiscal para otorgar cierto grado de autonomía financiera.

Congreso, CF, MEF. Implementación

Ley, implementación.

Baja

Media

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

DETERMINANTE N° PROPUESTA

POLÍTICA MONETARIA 7

FACTOR: ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

DIAGNÓSTICO

Se propone dotar de mayor autonomía al BCRP para reducir las posibilidades de injerencia política, dado que el nombramiento del presidente y los directores coincide con la elección presidencial. Para ello se plantea la renovación escalonada de los directores del BCRP: (i) renovar cada año a un director de manera alternada entre el Congreso y el Ejecutivo, manteniendo la proporción existente, y (ii) ampliar el plazo de su mandato de cinco a siete años. Esto permitirá que los directores del BCRP asuman sus cargos sin presión política y garantizar un adecuado relevo al haber una transferencia de conocimientos apropiada entre los antiguos y nuevos directores.

En el Perú, el Presidente de la República designa a cuatro de los siete miembros del directorio del BCRP por un período de cinco años, mientras que los miembros restantes son elegidos por el Congreso de la República. Esto, sin embargo, afecta en cierta medida a la autonomía del BCRP dado que el nombramiento del presidente del BCRP y los directores coincide con la elección presidencial, lo cual le añade un potencial componente de injerencia política. / IR AL ÍNDICE DE

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Media Renovar el directorio del BCRP de manera escalonada para fortalecer esta institución.

Estado: Propuesta no considerada. Congreso, BCRP.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Ley

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VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Adrian, T. (2022). International Monetary Fund. Are Household Inflation Expectations De-anchoring? Recuperado de: https://www.imf.org/en/News/ Articles/2022/05/17/sp05172022-are-household-inflation-expectationsdeanchoring

Azuara, O., Azuero, R., Bosch, M., Torres, J. (2019). Special Tax Regimes in Latin America and the Caribbean. BID.

Azuero, R., Bosch, M. (2018). ¿Deben las pequeñas empresas tener regímenes tributarios especiales? División de Gestión Fiscal del BID.

BCE (2022). What is forward guidance? European Central Bank. Recuperado de: https://www.ecb.europa.eu/ecb/educational/explainers/tell-me/html/what-isforward_guidance.en.html

Banco Mundial (2022). Perspectivas económicas mundiales, enero 2023.

BCRP (2020). Reporte de inflación: Diciembre 2020. BCRP (2022a). Reporte de inflación: Marzo 2022

BCRP (2022b). Reporte de inflación: Diciembre 2022.

BCRP (2022c). Informe de la Encuesta Mensual de Expectativas Macroeconómicas: Noviembre 2022

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VIII. NOTAS

1/ En julio de 1997 se presentó una cifra similar que ascendió a 8,9% durante el proceso de descenso de la hiperinflación de fines de la década de 1980.

2/ Se destinó 0,63% al FEF y 1,44% a la RSL (MEF, 2022 p.125).

3/ En abril de 2020 mediante Decreto Legislativo 1457 las reglas fiscales para 2020 y 2021 fueron suspendidas.

4/ En abril de 2021 mediante Decreto de Urgencia 079-2021 se activaron las reglas de resultado económico (déficit fiscal, 3,7% del PBI) y de deuda pública (38,0% del PBI) para 2022.

5/ Ley 31541, Ley que dispone la adecuación a las reglas macrofiscales para el sector público no financiero al contexto de reactivación de la economía.

6/ Este factor se define como la cifra de recaudación potencial (i.e. recaudación en una situación idónea donde el cumplimiento total) y neta de gastos tributarios –e.g. beneficios tributarios como créditos fiscales – con la que se compara la recaudación efectiva para finalmente determinar el porcentaje de incumplimiento.

7/ Este factor se define como la recaudación efectiva compuesta por las operaciones internas y aquellas que provienen de las importaciones.

8/ Según la Sunat (2022a), en épocas de crisis, la propensión marginal al incumplimiento se incrementa.

9/ La creación del CF se realizó mediante Ley N°30099, Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal.

10/ De acuerdo con el Decreto Supremo 287-2015-EF, Establecen disposiciones para la implementación y funcionamiento del Consejo Fiscal, creado mediante la Ley 30099, Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal.

11/ El Reporte de Presupuesto presenta las políticas económicas y fiscales del Gobierno. Asimismo, en este se anuncian las políticas fiscales para el año siguiente y se confirma la trayectoria del gasto público para el período previsto.

12/ Tanto la OBR como la Tesorería son responsables ante el Parlamento inglés.

13/ En julio de 1997 se presentó una cifra similar que ascendió a 8,9% durante el proceso de descenso de la hiperinflación de fines de la década de 1980.

14/ La propuesta normativa correspondió al Proyecto de Ley 922/2016-CR, Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que modifica el sistema de elección de directores del Banco Central de Reserva del Perú, el cual fue archivado en agosto del 2021.

15/ Órgano resolutivo del Ministerio de Economía y Finanzas que depende administrativamente del Ministro. El Tribunal Fiscal constituye la última instancia administrativa a nivel nacional en materia tributaria y aduanera.

16/ De acuerdo con el Decreto de Urgencia 112-2000, asignan recursos al Tribunal Fiscal provenientes de montos que perciben la Sunat y Aduanas y facultan al MEF aprobar su nueva estructura orgánica.

DESARROLLO DIGITAL

INFORME 2023 - 2024

DESARROLLO DIGITAL

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de desarrollo digital

II. Datos y propuestas clave

III. Resumen de indicadores en materia de desarrollo digital

IV. Situación actual del Perú en materia de desarrollo digital

V. Propuestas

VI. Reporte de seguimiento

VII. Referencias bibliográficas

VIII. Notas

Fuente: IMD World Digital Competitiveness Ranking Report 2022. Elaboración: CPC. DESARROLLO

I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE DESARROLLO DIGITAL

Ranking del indicador central Índice de Competitividad Digital Mundial del IMD1/

Nota:

1 / Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Asia, el mejor de Europa, el mejor de América Latina, el mejor de África, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. Cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor.

2 / El Perú mantuvo su posición con relación al ranking del ICDM 2022.

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II. DATOS Y PROPUESTAS CLAVE

II1. Datos clave

En febrero de 2023, el Grupo de Trabajo Sectorial hizo público su informe final sobre la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO). Dicho informe examinó los principales obstáculos y buscó también elaborar y proponer criterios que permitan garantizar su continuidad (MTC, 2023a).

Entre tanto, el Programa Nacional de Telecomunicaciones (Pronatel) es el responsable de la operación y mantenimiento de manera provisional del proyecto. Además, se cuenta con 21 Proyectos Regionales (seis en operación y mantenimiento, 12 en ejecución y 3 en reformulación), cuya suma de montos de inversión asciende a S/ 5,9 mil millones 1 Sin la culminación de los proyectos en ejecución y el poco avance de los proyectos en reformulación, se estaría dejando de beneficiar a 2,3 millones personas y 8,9 mil instituciones públicas en 5,3 mil localidades (Pronatel, 2021; SSI-MEF, 2022).

En el Perú aún persiste una brecha de antenas relacionadas a tecnologías 3G y 4G al 1T2022. Desde 2021, comenzó la expansión de 5G; sin embargo, el despliegue aún es lento dado que representaron el 0,5% del total (MTC, 2022f).

Al 4T2022 el 74,1% de la población peruana usa el servicio de internet. Sin embargo, en la comparación entre grupos, se observa que existe una marcada brecha entre el ámbito rural y urbano (Lima Metropolitana: 86,5%; Resto urbano: 78,0%; Rural: 43,3%) (Enaho, 2022).

A diciembre de 2022, todos los entregables correspondientes a las secciones de la Política Nacional de Transformación Digital (PNTD)2 han sido presentados al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan) para su revisión. Sin embargo, aún no se cuenta con la aprobación de la PNTD.

Perú Nota: 1/Lima Metropolitana incluye a la Provincia Constitucional del Callao. Fuente: Enaho, 2019-2022. Elaboración: CPC.

Metropolitana

DESARROLLO DIGITAL

II2. Propuestas clave

EN EL PERÚ AÚN PERSISTE UNA BRECHA DE ANTENAS RELACIONADAS A TECNOLOGÍAS 3G Y 4G AL 1T2022. DESDE 2021, COMENZÓ LA EXPANSIÓN DE 5G; SIN EMBARGO, EL DESPLIEGUE AÚN ES LENTO DADO QUE REPRESENTARON EL 0,5% DEL TOTAL (MTC, 2022f ).

Impulsar el uso de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO) y promover el desarrollo de los Proyectos Regionales para impulsar el cierre de brechas de conectividad.

Asegurar el avance del despliegue de redes de 4G y 5G.

Reformular la Ley 31207, Ley que garantiza la velocidad mínima de conexión a internet y monitoreo de la presentación del servicio de internet a favor de los usuarios.

Aprobación e implementación de la Política Nacional de Transformación Digital (PNTD).

DESARROLLO DIGITAL

III. RESUMEN DE INDICADORES EN MATERIA DE DESARROLLO DIGITAL

CUADRO RESUMEN

DETERMINANTE

Infraestructura

Población cubierta por red móvil 4G o más (% de la población)

Población cubierta por red móvil 3G o más (% de la población)

Mediana de velocidad de internet de banda ancha fija (Mbps)

Mediana de la velocidad en internet móvil en descarga (Mbps)

Canasta de banda ancha fija (% del Ingreso Nacional Bruto per cápita)

Asequibilidad

Adopción de usuarios

Adopción empresarial

Adopción del gobierno

Regulación

Canasta de banda ancha móvil solo para datos (% del Ingreso Nacional Bruto per cápita)

Usuarios de internet (% de la población)

Índice de competencias digitales de la población (1 a 10)

Componentes del ecosistema de innovación (1 a 100)**

Crecimiento de empresas innovadoras (1 a 7)

Índice de E-Gobierno (0 a 1)

Índice de E-Participación (0 a 1)

Índice general del rastreador regulatorio de las TIC (1 a 100)

* Los valores corresponden a diciembre de 2022.

de 141

de 171

de 183

de 194

de 134

de 135

de 141

de 193

de 193

de 193

** Es un índice compuesto que combina los puntajes del WEF de los pilares de dinamismo empresarial y capacidad de innovación.

Colombia: 99,5

Colombia: 100,0

Chile: 221,0

Brasil: 36,1

Costa Rica: 1,8

Chile: 0,5

Chile: 90,2

Costa Rica: 7,2

México: 54,1

Chile: 4,2

Uruguay: 0,84

Brasil: 0,90

República Dominicana: 97,0

UIT, 2021a

UIT, 2021a

Ookla Speedtest, 2022*

Ookla Speedtest, 2022*

UIT, 2021a

UIT, 2021a

UIT, 2021a Wiley, 2021

WEF, 2019

WEF, 2019

ONU, 2022

ONU, 2022

UIT, 2023

DESARROLLO

IV. SITUACIÓN ACTUAL DEL PERÚ EN MATERIA DE DESARROLLO DIGITAL

El panorama mundial ha estado caracterizado en los últimos años por el progreso y uso globalizado de las tecnologías de información y de las comunicaciones. En tal sentido, se ha propiciado la aceleración de la transformación digital en diversos ámbitos de la vida política, económica, social y cultural (BID, 2021; Cepal, 2021c), convergiendo así progresivamente hacia una hiperconectividad3 (WEF, 2022).

En el caso del Perú, las herramientas digitales como el internet fijo y móvil se han convertido progresivamente en esenciales. Sin embargo, el país aún se encuentra rezagado en materia de digitalización. De tal modo, el DiGiX 2022 ubicó al Perú en el puesto 87 de un total de 99 países (cayó una posición respecto al

GRÁFICO 1.

año anterior y cinco posiciones respecto a 2019). Por su parte, el Índice de Competitividad Digital Mundial 2021 ubicó al Perú en el puesto 57 de un total de 64 economías (cayó dos posiciones respecto al año anterior y cuatro posiciones respecto a 2019).

En el Perú, durante el 2020, la situación no fue favorable para las operadoras, las cuales vieron reducidos sus ingresos operativos (-6,3%) y su inversión (-41,8%) debido a la pandemia de la COVID-19. Después de ello, en 2021 se observa una recuperación de estas variables alcanzando tasas de 18,9% y 16,1%, respectivamente. En el caso de los ingresos operativos, ello estaría explicado por el aumento de venta de equipos, internet fijo y servicios móviles (ver Gráfico 1).

PBI real, ingresos operativos reales e inversión real de telecomunicaciones (Var. % anual – Año base 2007=100), 2015-2021

Nota:

1/La cifra correspondiente a la inversión real de 2016 resulta atípicamente alta dado que en dicho año se considera la subasta y el pago por espectro por banda de 700 MHz (MTC y ProInversión, 2016).

Fuente: Osiptel, 2022a; Osiptel, 2022b; INEI, 2022. Elaboración: CPC.

Lima Metropolitana

En cuanto al desempeño del Perú en materia de digitalización, el DiGiX4 2022 (con datos de 2020 y 2021) ubicó al Perú en el puesto 87 de un total de 99 países. De tal modo, como se observa en el Gráfico 2, el país cayó una posición en comparación al año anterior y 5 posiciones en comparación a 2019. Respecto a los países de la Alianza del Pacífico, el Perú se ubicó por detrás de Chile (puesto 41), México (puesto 60) y Colombia (puesto 69).

GRÁFICO 2. Puesto de países de la Alianza del Pacífico en DiGiX, 2022

Var. 2022-20: 1

Var. 2022-19: 1

Var. 2022-20: 1

Var. 2022-19: 5

Var. 2022-20:=0

Var. 2022-19: 1

Var. 2022-20: 1

Var. 2022-19: 5

Nota:

1/ El 2021 no se publicó edición del DiGiX, por lo cual no figura en el gráfico. Fuente: BBVA Research, 2017-2022. Elaboración: CPC.

EN

EL CASO DEL PERÚ, LAS HERRAMIENTAS DIGITALES COMO EL INTERNET FIJO Y MÓVIL SE HAN CONVERTIDO PROGRESIVAMENTE EN ESENCIALES. SIN EMBARGO, EL PAÍS AÚN SE ENCUENTRA REZAGADO EN MATERIA DE DIGITALIZACIÓN.

Por su parte, el Índice de Competitividad Digital Mundial5 2022 ubicó al Perú en el puesto 57 de un total de 63 economías. Tal como se aprecia en el Gráfico 3, mantuvo su posición respecto a 2021 pero cayó dos posiciones en comparación a 2020. En comparación con los países de la Alianza del Pacífico, en 2022 el Perú se ubicó por detrás de Chile (puesto 41) y México (puesto 55), y solo logró superar a Colombia (puesto 60).

DESARROLLO DIGITAL

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GRÁFICO 3. Puesto de países de la Alianza del Pacífico en el Índice de Competitividad Digital Mundial, 2022

Var. 2022-20: 2 Var. 2022-19: = 0 Var.

Fuente: IMD, 2021. Elaboración: CPC.

5

En 2021 se mantuvo el aumento significativo en la actividad de comercio electrónico observado a raíz de la pandemia. De acuerdo con la UNCTAD (2022), en un análisis de 66 países con estadísticas disponibles, el porcentaje de usuarios de internet que realizó compras en línea aumentó desde 53% en 2019 hasta 60% en 2020/21. Particularmente, en América Latina, se espera que el número de compradores digitales crezca en más de 20% hacia 2025 (Statista, 2022). En el Perú, en 2021 el comercio electrónico creció en 55% respecto a 2020 y se cuenta con el registro de qué más de un tercio de la población (13 millones de personas) realizó compras en línea (CAPECE, 2022).

Con los crecientes avances del ecosistema digital, especialmente a raíz de la pandemia de la COVID-19, resulta inevitable la mayor exposición de la población a problemas de ciberseguridad. En su Reporte de Riesgos Globales 2022, el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) (2022) señala al “fallo en la ciberseguridad” como una amenaza crítica en el corto y mediano plazo. En 2020, los ataques de malware –software que se apropia de información o causa daños a un sistema informático– se incrementaron en 358% (WEF, 2022).

Para los países, la ciberseguridad representa un esfuerzo articulado a nivel nacional e internacional, tomando en cuenta la formación de alianzas entre el sector público y privado (Cepal, 2020). De tal modo, como indica el WEF (2022), uno de los factores que permiten la proliferación de amenazas contra la ciberseguridad es el trabajo poco coordinado entre gobiernos de diferentes países. Igualmente, este problema supone nuevos desafíos para la regulación de los países, demandando un marco normativo e institucional y lineamientos claros en la materia.

Estos aspectos se buscan medir a través del Índice de Ciberseguridad Global de la UIT (2021b) que se encuentra conformado por cinco pilares: legal, técnico, organizacional, capacidades de desarrollo y cooperación. En el Gráfico R1.1 se aprecian los resultados de los países líderes de América, Europa y Asia, así como los correspondientes a países de América Latina. En todos los casos existe una mejora en los resultados respecto a la edición anterior. De manera particular, el Perú presentó una puntuación de 55,7 de 100, situándose por encima del promedio de América Latina (46,9) y mundial (51,7).

RECUADRO 1. CIBERSEGURIDAD, RIESGO LATENTE A NIVEL MUNDIAL

GRÁFICO R1.1.

Índice de Ciberseguridad Global, 2020

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DESARROLLO DIGITAL

Promedio Mundo: 51,7

Promedio América Latina: 46,9

Nota:

1/ Se seleccionan a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera 194 países y el de América Latina considera 19 países. Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior en 2018. Fuente: UIT, 2021b. Elaboración: CPC.

Resulta relevante entonces fortalecer las capacidades de los actores involucrados mediante actividades de sensibilización en seguridad digital (BID, 2020a), tanto en los funcionarios públicos como en el resto de la población. La tendencia futura se inclina hacia la focalización de estos ataques en empresas de servicios públicos, sistemas de salud o compañías cuyo giro de negocios dependa de bases de datos (WEF, 2022). Además, es importante atender a los grupos más vulnerables ante esta problemática, por lo que las políticas para afrontar la situación requieren un enfoque inclusivo. De acuerdo con el WEF (2022), las personas más vulnerables corresponden a aquellas recientemente introducidas al servicio de internet, quienes habitualmente desconocen las herramientas para protegerse o no cuentan con las habilidades digitales para hacerlo.

En el Perú se han presentado diferentes iniciativas para cubrir esta brecha de ciberseguridad. Así, por ejemplo, en 2019 se aprobó la Ley de Ciberdefensa6, que buscaba regular la capacidad militar frente a ciberataques cuando estos afecten a la seguridad nacional. Posteriormente, en 2020 se aprobó el Marco de Confianza Digital7, que buscaba establecer las medidas para garantizar la confianza de la población en su interacción con los servicios digitales públicos y privados. Ese mismo año se creó el Centro Nacional de Seguridad Digital, plataforma que gestiona la operación, educación, promoción y colaboración de la seguridad digital y es responsable de recopilar información sobre incidentes y gestionarlos. Si bien los esfuerzos constituyen un avance en el marco regulatorio, en términos operativos el espacio de mejora aún es amplio.

Estados Unidos Arabia Saudita

Reino Unido

Brasil México Uruguay Chile Colombia Perú

DESARROLLO DIGITAL

IV.1. Infraestructura

En el Perú, la población cubierta por redes móviles más veloces en cuanto a navegación y descarga aún es reducida. De acuerdo con el Gráfico 4 , en 2021 el Perú contaba con el 81,3% de su población cubierta por al menos una red móvil 4G (se incrementó en 16,3 pp respecto al año anterior), situándose por debajo del promedio de los países

GRÁFICO 4.

Población cubierta por al menos una red móvil 4G (%), 2021

de América Latina (83,9%) y mundial (85,0%). Por su parte, en cuanto a 3G, tal como se muestra en el Gráfico 5 , en 2020 el país contaba con el 86,7% de su población cubierta por esa tecnología (se mantuvo respecto al año anterior), ubicándose por debajo del promedio de los países de América Latina (91,3%) y mundial (93,0%).

Promedio mundial: 85,0

Promedio América Latina: 83,9 81,3

Nota:

1/ Se selecciona a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera 143 países y el de América Latina considera 16 países. Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior. Fuente: UIT, 2021a. Elaboración: CPC.

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GRÁFICO 5.

Población cubierta por al menos una red móvil 3G (%), 2021

DESARROLLO DIGITAL

Promedio mundial: 93,0

Promedio América Latina: 91,3

Bélgica Emiratos Árabes Unidos

Nota:

1/ Se seleccionan a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera 144 países y el de América Latina considera 17 países. Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior. Fuente: UIT, 2021a. Elaboración: CPC.

EN EL PERÚ, LA POBLACIÓN CUBIERTA POR REDES MÓVILES MÁS VELOCES EN CUANTO A NAVEGACIÓN Y DESCARGA AÚN ES REDUCIDA.

DESARROLLO DIGITAL

La brecha por cerrar aún es amplia también en la cobertura de internet fijo. Al 2T2022, en el Perú el 4,3% de localidades contaba con cobertura de internet fijo (se

GRÁFICO 6.

incrementó en 0,3 pp respecto a 1T2021), mientras que el 41,8% disponía de cobertura de internet móvil (se incrementó en 0,2 pp respecto a 1T2021) (ver Gráfico 6).

Cobertura del servicio de internet fijo y móvil por localidad, 2T2022

INTERNET FIJO

INTERNET MÓVIL

Localidades:

Con servicio fijo: 4,660

Sin servicio: 103,568

Nota:

1/ La información de este gráfico se solicitó al MTC por acceso a la información pública.

2/ Se consideró un total de 108,228 localidades pertenecientes al territorio del Perú. Fuente: MTC, 2022f. Elaboración: CPC.

En cuanto a las tecnologías utilizadas, en internet fijo, cabe resaltar el amplio crecimiento de las conexiones de FTTH entre 2020 y 2022. Así, tal como se muestra en el Gráfico 7, el principal crecimiento se dio entre 2021 y 2022, en donde las conexiones pasaron de representar el 20,7% al 37,4% del total (se

Localidades:

Solo 2G: 14,278

3G, 4G: 30,977

Sin servicio: 62,973

incrementaron en 16,7 pp). Por el contrario, la tecnología DOCSIS ha venido retrocediendo en los últimos años, y en menor medida lo han hecho las conexiones de ADSL. Esto sugiere que se estaría dando un proceso gradual de sustitución de tecnologías DOCSIS y, en menor grado, ADSL, por FTTH.

GRÁFICO 7.

Número de conexiones de internet fijo por tecnología (% del total), 2015-2022

DESARROLLO DIGITAL

DOCSIS FTTH Tecnología Inalámbrica w

Notas:

1/ ADSL por sus siglas en inglés significa línea de abonado digital asimétrico. Se refiere a las líneas que permiten añadir datos sobre hilos de cobre convencionales de red telefónica básica.

2/ DOCSIS por sus siglas en inglés significa especificación de interfaz para servicios de datos por cable. Se refiere a las líneas que permiten añadir datos de alta velocidad a un sistema de televisión por cable coaxial.

3/ FTTH por sus siglas en inglés significa fibra óptica hasta el hogar. Se refiere a las líneas de banda ancha sobre fibra óptica que sustituyan total o parcialmente el cobre del bucle de acceso.

4/ La tecnología inalámbrica se refiere a la conexión entre nodos a través de ondas electromagnéticas sin necesidad de una red de cableado. Fuente: Punku, 2015-2022. Elaboración: CPC.

Con relación al servicio móvil, se observa que las empresas han continuado invirtiendo en infraestructura y antenas en los últimos años. Entre 2015 y 1T2022, el número de antenas se incrementó en 193,8%, pasando de 24,3 miles a 71,4 miles. A pesar de ello, la brecha existente aún es amplia. En un estudio para el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), More y Gavilano (2020) estimaron que hacia 2025 se requiere instalar un total de 36.695 estaciones base celular (EBC) adicionales a nivel nacional. Por su parte, en cuanto a la proporción de antenas por tecnología, la distribución sigue siendo similar en comparación a los últimos cuatro años8. Al 1T2022, en el Perú se presentaba una mayor cantidad de antenas 3G y 4G (representaron el 79,2% del total). Desde 2021 comenzó la expansión de 5G; sin embargo, el despliegue aún es lento de modo que la cantidad de antenas en el territorio entre 2021 y 1T2022 se ha mantenido constante (ver Gráfico 8).

DESARROLLO DIGITAL

GRÁFICO 8.

Antenas de telefonía móvil desplegadas por tecnología (en miles), 2015-1T2022

Nota:

1/ La información de este gráfico se solicitó al MTC por acceso a la información pública.

Fuente: Reportes de empresas operadoras, 2015-2022. Elaboración: CPC.

Particularmente, en el caso de 4G, resulta relevante adjudicar el Proyecto en Activos de Bandas de espectro radioeléctrico AWS-3 y 2,3 GHz, cuyo concurso público se dispuso en marzo de 20199. El compromiso de inversión de este proyecto incluye la implementación de redes de acceso móvil 4G, que permitan ampliar la capacidad y calidad de los servicios de telefonía e internet móvil en localidades en donde actualmente no se cuenta con estos. Así, beneficiaría a más de 300 mil personas en 1.561 localidades rurales (Proinversión, 2021). Cabe señalar que en mayo de 2021 Proinversión, por encargo del MTC, convocó la licitación pública correspondiente; sin embargo, esta fue suspendida en febrero de 2022. Esto último en vista de que los postores habrían manifestado su preocupación a los compromisos obligatorios de inversión y sus especificaciones técnicas, y el marco legal para el despliegue en zonas rurales. A mayo 2023, la licitación todavía no ha sido adjudicada. Sin embargo, se cuenta con cuatro postores que han precalificado: (i) Telefónica del Perú S.A.A., (ii) América Móvil Perú S.A.C., (iii) Entel Perú S.A. y (iv) Viettel Perú S.A.C (Proinversión, 2023). Finalmente, es importante señalar que en octubre de 2022 el referido proyecto fue priorizado en el PNISC cuyo monto de inversión es de S/ 253 millones.

Respecto a la expansión de 5G, su despliegue posibilitará un mayor número de conexiones y facultará el desarrollo

de dispositivos de internet de las cosas (IoT)10 (Basin et al., 2018). Así, además de una mejor conectividad y una mayor velocidad de internet, la expansión de 5G permitirá lograr avances en educación virtual, telemedicina, seguridad pública inteligente y gestión del tráfico (Proinversión, 2020). En noviembre de 2020 el MTC dispuso la publicación del Documento de Trabajo denominado “Propuesta de asignación de bandas de frecuencia 3,5 GHz, y 26 GHz e Identificación de la banda de frecuencia de 6 GHz para el desarrollo de servicios y tecnologías digitales 5G y más allá” para efectos de recibir comentarios de la ciudadanía11. Este documento tiene dentro de sus principales objetivos la actualización del marco legal para la gestión del espectro y la elaboración del diagnóstico de servicios de telecomunicaciones, y el planteamiento de los escenarios de asignación de las bandas de frecuencia. Cabe resaltar que el proyecto relacionado con la denominada banda de 3,5 GHz (Banda 3,300-3,800 MHz) ha sido priorizado en el PNISC, presentando un monto de inversión de S/ 5.138 millones.

Otro tema relevante en la promoción de la expansión de servicios de telecomunicaciones es la compartición de infraestructura, que implica un acuerdo entre actores del mercado (e.g. entre dos proveedores de redes de telecomunicaciones, entre un proveedor de redes de telecomunicaciones y una empresa proveedora de re-

DESARROLLO DIGITAL

des de electricidad, gas o transporte) para compartir su infraestructura (Martínez, et al., 2020). Los esquemas de compartición se pueden clasificar en dos categorías según el tipo de infraestructura: (i) infraestructura activa –se comparten elementos como antenas, estaciones de base completas o elementos de la red troncal, y comprende la itinerancia móvil en la que un operador puede utilizar la red de otro– y (ii) infraestructura pasiva –se comparte el espacio físico como edificios, emplazamientos y mástiles, donde las redes se mantienen separadas– (UIT, 2022b). En cuanto a compartición activa, a diciembre de 2022, en el Perú solo existe un acuerdo entre las empresas privadas Entel y Telefónica del Perú desde abril de 2020. Este cuenta con opinión positiva por parte del MTC, entidad que ha puesto énfasis en la promoción de este mecanismo en más actores. En cuanto a la compartición pasiva, existen tres regímenes normativos establecidos mediante el Decreto Legislativo 1019, que aprobó la Ley de acceso a la infraestructura de los proveedores importantes de servicios públicos de telecomunicaciones12; la Ley 29904, Ley de promoción de la banda ancha y construcción de la RDNFO13; y la Ley 28295, Ley que regula el acceso y uso compartido de infraestructura de uso público para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones14. Entre 2013 y a agosto de 2022, Osiptel registró un total de 208 acuerdos de compartición pasiva, mostrándose una tendencia decreciente a lo largo de los años y presentándose únicamente cuatro en 2022.

Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO)

En 2012 se declaró de necesidad pública la construcción de la RDNFO. Este proyecto implica el tendido de fibra en todo el país (hasta capitales de provincia) para posibilitar el desarrollo de la banda ancha a nivel nacional y brindar internet de alta velocidad. En efecto, la RDNFO es uno de los ejes principales de desarrollo de infraestructura en el ámbito digital. Así, esta brinda el servicio portador permitiendo a diferentes operadores privados la prestación de servicios finales tales como telefonía móvil e internet (Pronatel, 2022b). Como se mencionó en el Informe de Competitividad 2022,

el MTC resolvió el contrato de concesión en 2021 tras desacuerdos con el concesionario. A raíz de ello, el Programa Nacional de Telecomunicaciones (Pronatel) asumió la operación y mantenimiento de la RDNFO de manera provisional, mientras que se esperaba que realice la contratación de un operador temporal.

Sobre esto último, en diciembre de 2021 se realizó una indagación de mercado para dicha licitación pública (Gestión, 2021). Al solo contar con un postulante apto, en esa oportunidad no se llegó a convocar un proceso (El Comercio, 2022). Posteriormente, en marzo de 2022 Pronatel inició una segunda indagación de mercado (Gestión, 2022a) y a finales de abril de 2022 se presentaron tres ofertas, que quedaron desestimadas por no cumplir con los requisitos mínimos (Gestión, 2022b). Un mes después, en junio de 2022 Pronatel inició una tercera indagación de mercado, en la cual se manifestó que se consideraron actualizaciones a los términos de referencia en base a las consultas realizadas entre marzo y abril del mismo año (Gestión, 2022c).

Sin embargo, a finales de junio de 2022 Pronatel decidió cancelar nuevamente el proceso de contratación y, posteriormente, anunció que se haría cargo de la operación temporal de la RDNFO en tanto se decida el nuevo diseño del proyecto (Pronatel, 2022a). Hacia febrero de 2023, el MTC anunció su intención de conseguir un operario temporal y, luego, lograr una licitación definitiva (MTC, 2023b). Finalmente, durante abril de 2023, el MTC inició el proceso para la contratación de dicho operario temporal (MTC, 2023c)15

Resulta importante que el MTC logre licitar la operación y mantenimiento provisional a un operador privado con experiencia, dado que no se conocen las capacidades del Pronatel para hacerse cargo de la RDNFO (Ruiz, 2022a). Asimismo, se considera necesario que el MTC formule una agenda para la operación y mantenimiento definitivo relanzando el proyecto de la RDNFO como Asociación Público-Privada (APP) a través de Proinversión, redefiniendo su modelo de negocio y mejorando el diseño regulatorio del proyecto.

DESARROLLO

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RECUADRO 2. CASOS INTERNACIONALES DE REDES TRONCALES

Considerando las limitadas acciones realizadas en relación con la RDNFO, es importante estudiar casos internacionales, como los proyectos de redes troncales impulsados en Colombia y México, que podrían tomarse como referencia para estructurar la agenda de relanzamiento de la operación y mantenimiento de la red peruana:

Perú: En 2014 el MTC suscribió el contrato de concesión para la construcción, operación y mantenimiento de la RDNFO, mediante la modalidad de APP, con la empresa Azteca Comunicaciones Perú por USD 333 millones. Desde 2016, el proyecto entró en funcionamiento. Sin embargo, desde 2017 comenzaron a presentarse ciertos problemas que conllevaron a la resolución del contrato por parte del MTC en julio de 2021, apelando a razones de interés público, derivadas de los deficientes resultados en términos del uso efectivo de la red. Actualmente, la operación y mantenimiento se encuentra a cargo de Pronatel.

Colombia: En 2011 se adjudicó el Proyecto Nacional de Fibra Óptica al operador Unión Temporal Fibra Óptica Colombia (conformada por TV Azteca y Total Play Telecomunicaciones) por USD 216 millones a ser ejecutado mediante APP. En 2014, se completó la entrega del 96,0% de la red, mientras que lo restante se cubriría con una red de microondas (Telesemana, 2014). Este proyecto actualmente se encuentra en operación y ha beneficiado a 788 de 1.103 mu-

nicipios de Colombia con más de 19.000 km desplegados (MinTIC, 2022). No obstante, si bien el proyecto representó un paso importante en el cierre de la brecha digital, la entrega de redes de transporte y acceso a los municipios no ha sido suficiente para expandir significativamente la penetración de internet fijo y la cobertura móvil en las zonas rurales (FONTIC de Colombia, 2018).

México: En 2017 se suscribió el contrato de APP del proyecto Red Compartida con el operador Altan Redes. Actualmente, el proyecto continúa en etapa de despliegue y recientemente reportó un avance de 70,0% de cobertura. No obstante, Altan Redes enfrenta problemas financieros desde junio de 2021, de modo que se han incrementado las preocupaciones sobre la capacidad de lograr cumplir los objetivos del proyecto (El País, 2022).

En términos de diseño contractual y regulatorio, tal como se observa en la Tabla R2.1, estos proyectos presentan diferencias importantes de analizar:

TABLA R2.1. INDICADORES DE PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LAS REDES TRONCALES DE PERÚ, COLOMBIA Y

MÉXICO

Insumo

Proceso

Producto

Presupuesto CAPEX (millones de USD)

Número de postores

Valor de la cobertura alcanzado en la licitación (como % del valor base) 2/

Diseño contractual (Asignación de riesgo de APP)

Resultado

Notas:

Diseño regulatorio 4/

Riesgo de demanda retenido por el Gobierno

Red separada verticalmente.

Tarifa única establecida en el contrato.

Riesgo de demanda asignado al concesionario

Red integrada verticalmente

Tarifa referencial a ser aprobada por el regulador y libertad para establecer tarifas adicionales.

Riesgo de demanda asignado al concesionario

Red separada verticalmente.

Tarifa referencial a ser aprobada por el regulador y libertad para establecer tarifas adicionales.

1/ Uno de los postores fue eliminado en la etapa final.

2/ Mientras que el factor de oferta para Perú y México se fijó en un máximo de 100, en el caso de Colombia la cifra se calcula como un porcentaje sobre el número mínimo de sitios. Por ello, las cifras de Perú y México no son comparables con las de Colombia.

3/ El factor de oferta económica consistió en una fórmula de tres componentes siendo el más importante (con una ponderación del 75%) el número de municipios que abarca el proyecto. Solo se dispone de información de este componente de fuentes secundarias, que indican que el ganador ofreció 753 sitios sobre una base de 400.

4/ La red integrada verticalmente se refiere a que la empresa operadora puede participar en las actividades competitivas, mientras que la red separada verticalmente indica que esta no puede hacerlo (Quintana, 2008).

Fuente y elaboración: Ruiz, 2022b.

De acuerdo con Ruiz (2022b), en cuanto a la asignación de riesgos de demanda, en el contrato original de la RDNFO peruana el riesgo de demanda lo retenía el Gobierno quien tenía que proveer los recursos complementarios en caso se reduzca el tráfico y los ingresos. Esto no sucedió en Colombia y México donde los operadores tienen incentivos para implementar políticas de demanda. Respecto al

Proyectos Regionales

Los Proyectos Regionales tienen el objetivo de incrementar el acceso a las telecomunicaciones a nivel nacional mediante el despliegue de fibra óptica y sistema de radioenlaces (Pronatel, 2021). Dichos proyectos complementan a la RDNFO de modo que parten de los nodos de distribución de esta, que se encuentran

GRÁFICO 9.

DESARROLLO DIGITAL

diseño regulatorio, a diferencia de Colombia y México que establecieron una tarifa flexible, la RDNFO determinó una tarifa fija para el servicio de transporte a los operadores, que dificulta la adaptación de su política comercial ante cambios en el mercado, por lo que con el paso del tiempo y el crecimiento de la competencia devino en más costosa comparada con los costos de mercado.

en las capitales de provincia, y conectan con capitales de distrito estableciendo una red de transporte.

Asimismo, desde dichas capitales de distrito se busca asentar una red de acceso hasta las localidades rurales (ver Gráfico 9).

Esquema de despliegue de redes de la RDNFO y los Proyectos

Fuente y elaboración: MTC, 2021.

Los principales beneficios relacionados al impulso de los proyectos regionales, además de complementar a la RDNFO extendiendo la red a capitales de distritos, recaen en potenciar de manera tangible la provisión de servicios públicos, como educación, salud y seguridad en instituciones públicas:

En educación, el desarrollo digital representa una necesidad que debe ser atendida urgentemente, pues como se demostró durante la pandemia, tanto estudiantes como docentes tuvieron dificultades para adquirir conocimiento sobre ello (Gonzales y Nolberto, 2019). Para los maestros,

Proyecto

Medio

Red de Transporte

Red de Transporte

Red de Acceso

Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica

Fibra Óptica

Proyectos Regionales

Proyectos Regionales

DESARROLLO DIGITAL

A LA FECHA, SE CUENTA

CON 21 PROYECTOS DE REDES REGIONALES (SEIS EN OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO, 12 EN EJECUCIÓN Y 3 EN REFORMULACIÓN)

esto significaría el desarrollo de recursos pedagógicos innovadores (Grisales-Aguirre, 2018). Para los alumnos, la provisión de internet es fundamental para que mejoren sus habilidades digitales (Malamud et al., 2019) y para mejorar las herramientas que facilitan la implementación de la educación a distancia (Ruuskanen, et al. 2019).

En salud, la literatura sugiere que la implementación de recursos de Tecnología de Información y Comunicación (TIC) permitiría menores costos y garantizaría el acceso ubicuo a servicios de salud de calidad (Omotosho et al., 2019). En particular, en el Perú, la implementación de la telemedicina (Álvarez, et al. 2021), el diagnóstico remoto y la interconexión de bases de datos y centros de salud

serían algunos de los beneficios del desarrollo digital que permitirían superar las actuales deficiencias (Meneses et al., 2018).

En seguridad, la mejora del desarrollo digital se hará evidente a partir del desarrollo del “internet de las cosas (IoT)14 que posibilitará nuevos sistemas de monitoreo interconectados (Ghosh, et al., 2020), así como ayudar con la continuidad y mejora de la eficiencia de los servicios de denuncias del crimen (Quarshie, 2014).

A la fecha, se cuenta con 21 proyectos de redes regionales (seis en operación y mantenimiento, 12 en ejecución y 3 en reformulación), cuya suma de montos de inversión asciende a S/ 5,9 mil millones (Pronatel, 2021; SSI-MEF, 2022).

Proyectos en operación y mantenimiento: En este estado se encuentran los proyectos ubicados en Lambayeque, Huancavelica, Apurímac, Ayacucho, Cusco y Lima, cuya suma de sus montos de inversión equivale a S/ 1,3 mil millones (22,0% del total). Estos seis proyectos son los únicos que ya vienen generando beneficios a la población, de modo que se han desplegado 8,9 mil km de fibra óptica, que alcanzan a 1,1 millones de personas y 3,7 mil instituciones públicas (2,4 mil colegios, 1,2 mil centros de salud y 161 comisarías) en 2,0 mil localidades.

Proyectos en ejecución: Tal como se muestra en la Tabla 1, 12 proyectos se encuentran en ejecución (dos de ellos pertenecen al PNIC y, sumado a estos, ocho se incluyeron al PNISC), cuya suma de sus montos de inversión equivale a S/ 3,0 mil millones (50,8% del total). La suscripción de los contratos de estos fue entre 2018 y 2019; sin embargo, a diciembre 2022, cuentan con un avance financiero promedio de 56,0% y con un avance físico promedio de 54,5%. Al no culminar estos proyectos, se estaría dejando desplegar 17,8 mil km de fibra óptica, lo que a su vez no permite generar beneficios a 1,6 millones de personas y 6,0 mil instituciones públicas (3,8 mil colegios, 1,8 centros de salud y 277 comisarías) en 3,5 mil localidades.

Ica

Amazonas

Junín

Puno Tacna

Moquegua

Ancash

Arequipa

Huánuco

La Libertad Pasco

San Martín

Total

Notas:

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TABLA 1. SEGUIMIENTO DE PROYECTOS REGIONALES EN EJECUCIÓN 1/ 2/

Jun-18

Jun-18

May-18

May-18

May-18

May-18

Jul-19

Jul-19

May-19

Jul-19

May-19

Jul-19

147,887,686

324,072,570

329,167,185

403,905,819

84,274,044

89,417,123

355,597,862

295,915,726

246,546,816

368,785,196

187,053,117

208,545,406

3,041,168,550

1/ Se señalan en amarillo los proyectos pertenecientes al PNIC.

2/ Se señalan en verde los proyectos pertenecientes al PNISC, además de los señalados en amarillo.

3/ Los datos generales corresponden a diciembre de 2022, a excepción de la fibra óptica estimada que corresponde a 2021.

4/ Los beneficiarios estimados corresponden a 2019.

Fuente: Pronatel, 2019; Pronatel, 2021; SSI-MEF, 2022. Elaboración: CPC.

Proyectos en reformulación: En este estado se encuentran los proyectos ubicados en Tumbes, Piura y Cajamarca (los dos últimos pertenecen al PNIC y también fueron incluidos en el PNISC), cuya suma de sus montos de inversión equivale a S/ 1,6 mil millones (27,2% del total). En 2019 el MTC caducó sus contratos con la empresa que en su momento estuvo a cargo de los proyectos (Redes Andinas) y, desde entonces, se vienen tomando las acciones necesarias para seleccionar a la empresa que se hará cargo de la ejecución (Pronatel, 2019). En agosto de 2022, el Tribunal de Arbitraje Internacional de la Cámara de Comercio Internacional (CCI) emitió un fallo a favor de Redes Andinas en una disputa en relación con dos de estos proyectos (Gestión, 2022d). La parálisis de estos proyectos imposibilita el despliegue de 1,5 mil km de fibra óptica, lo que a su vez no permite generar beneficios a 666 mil personas y 2,9 mil instituciones públicas (2,0 mil colegios, 801 centros de salud y 108 comisarías) en 1,7 mil localidades.

EN AGOSTO DE 2022, EL TRIBUNAL DE ARBITRAJE INTERNACIONAL DE LA CÁMARA DE COMERCIO INTERNACIONAL (CCI) EMITIÓ UN FALLO A FAVOR DE REDES ANDINAS EN UNA DISPUTA EN RELACIÓN CON DOS DE ESTOS PROYECTOS (GESTIÓN, 2022D).

Resulta necesario impulsar la ejecución de los Proyectos Regionales con el fin de que se materialicen los beneficios de la provisión de acceso universal de servicios de banda ancha. En suma, sin la culminación de los proyectos en ejecución y el poco avance de los proyectos en reformulación, se estaría dejando de beneficiar a 2,3 millones personas y 8,9 mil instituciones públicas (5,9 mil colegios, 2,6 mil centros de salud y 385 comisarías) en 5,3 mil localidades (Pronatel, 2019; Pronatel, 2021; SSI-MEF, 2022).

REGIÓN

DATOS

DESARROLLO DIGITAL

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IV.2. Asequibilidad

Usualmente, los precios de los servicios de TIC suelen considerarse como un obstáculo para su uso. Sin embargo, la importancia realmente recae en la asequibilidad, que se refiere a la facilidad de adquirir los servicios TIC en relación con los ingresos de los consumidores (UIT, 2021c). Al respecto, de acuerdo con A4AI (2022), las condiciones globales vienen promoviendo una mayor asequibilidad, aunque esta convergencia es lenta.

Para medir asequibilidad, se puede analizar la canasta de banda ancha fija y móvil en base a la metodología empleada por UIT. En 2021, tal como se muestra en

GRÁFICO 10.

el Gráfico 10, el Perú presentó una canasta de banda ancha fija equivalente al 3,6% del ingreso nacional bruto (INB) per cápita (se mantuvo respecto al año anterior), ubicándose por debajo del promedio de los países de América Latina (6,3%) y mundial (9,5%). El análisis se complementa observando también el costo de la canasta en dólares corrientes. Así, se aprecia que aquellos países mejor posicionados en el análisis previo muestran costos más altos, pero son compensados por un INB per cápita elevado. Por su parte, los países de América Latina tienen costos menores en dólares corrientes; sin embargo, resultan altos al relativizar dicho indicador con el INB per cápita.

Costo de Canasta de banda ancha fija (% del INB per cápita y dólares corrientes), 2021

% del INB per cápita

Nota:

Promedio mundial: 9,5%

Liechtenstein

Macao, China

Estados Unidos

México

Chile

Uruguay

Brasil

Perú

Colombia

Argentina

Dólares corrientes Promedio

América Latina: 6,3%

Promedio

América Latina: 25,1

1/ La canasta de banda ancha fija (5GB, ≥256 Kbit/s) se refiere al plan más económico que proporciona al menos 5GB de datos mensuales de alta velocidad (≥ 256 Kbit/s) del operador con la mayor participación de mercado en cada economía.

2/ Se selecciona el país líder de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera 171 países y el de América Latina considera 17 países.

3/ Todos los valores de los países que se muestran en las barras del gráfico corresponden a 2021.

4/ Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior. En este caso, las flechas verdes representan una caída del costo del servicio y, por lo tanto, una mejora en el bienestar del consumidor. Por el contrario, las flechas rojas representan un aumento en el costo del servicio y por lo tanto un retroceso en el bienestar del consumidor.

Fuente: UIT, 2021a. Elaboración: CPC.

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Respecto a la canasta de banda ancha móvil solo para datos, como se aprecia en el Gráfico 11, el costo registrado en el Perú representó el 1,7% del INB per cápita (subió en 0,2 pp respecto al año anterior), situándose por debajo del promedio de los países de América La-

GRÁFICO 11.

tina (2,6%) y mundial (3,9%). Nuevamente, se incluye el costo en dólares corrientes y se evidencia que estos costos son relativamente menores que los de banda ancha fija, por lo que este servicio sería relativamente más asequible.

Costo de Canasta de banda ancha fija (% del INB per cápita y dólares corrientes), 2021

Liechtenstein

Hong Kong, China

Chile

Canadá

Brasil

Uruguay

México

Argentina

Perú

Colombia

Nota:

1/ La canasta de banda ancha fija (5GB, ≥256 Kbit/s) se refiere al plan más económico que proporciona al menos 5GB de datos mensuales de alta velocidad (≥ 256 Kbit/s) del operador con la mayor participación de mercado en cada economía.

2/ Se selecciona el país líder de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera 171 países y el de América Latina considera 17 países.

3/ Todos los valores de los países que se muestran en las barras del gráfico corresponden a 2021.

4/ Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior. En este caso, las flechas verdes representan una caída del costo del servicio y, por lo tanto, una mejora en el bienestar del consumidor. Por el contrario, las flechas rojas representan un aumento en el costo del servicio y por lo tanto un retroceso en el bienestar del consumidor. Fuente: UIT, 2021a. Elaboración: CPC.

La tendencia decreciente en cuanto a reducción de las tarifas del servicio de internet fijo y móvil en el Perú continúa. Entre 2015 y 2022, la tarifa promedio por mbps de internet fijo se redujo en 95,6%, pasando

de S/ 24,5 a S/ 1,1. En internet móvil, la tarifa promedio por MB de internet se redujo 93,9%, pasando de S/ 0,033 en 2015 a S/ 0,002 en 2022 (Osiptel, 2022c).

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Si bien se han presentado avances en infraestructura digital en los últimos años (mayor cobertura), esto no se ha traducido en igual magnitud en un mayor uso de internet, por lo que el Perú aún se encuentra rezagado en dichas materias. En 2020 el 65,3% de la población peruana fue usuaria de este servicio (se incrementó en 6,0 pp respecto al año anterior), ubicándose por debajo del promedio de los países de América Latina (72,0%) pero por encima del promedio mundial (67,0%) (ver Gráfico 12).

GRÁFICO 12. Usuarios de internet (% de la población)

Nota:

1/ Se seleccionan a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera 194 países y el de América Latina considera 19 países. Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior. 2/ Todos los valores de los países corresponden al año 2021. Fuente: UIT, 2021a. Elaboración: CPC.

Emiratos Á rabes

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Con datos de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), tal como se observa en el Gráfico 13, al 4T2022 el Perú cuenta con el 74,1% de su población que usa el servicio de internet, presentando un ligero declive en el último año (disminuyó en 1,7 pp), pero un aumento respecto al mismo trimestre en 2019 (se incrementó en 12,5 pp). Esto indica que a raíz de la pandemia de la COVID-19, se experimentaron cambios profundos dado que diversas actividades pasaron a realizarse de manera virtual (e.g. teletrabajo, educación a distancia, salud digital, e-commerce). Sin embargo, debido al retorno a la presencialidad, el uso de internet resulta menos necesario para algunos propósitos. Desagregando los resultados según ámbito geográfico, los niveles de uso en cada grupo muestran la misma

DESARROLLO DIGITAL

tendencia creciente que a nivel nacional con una leve caída en el último año. Sin embargo, en la comparación entre grupos, se observa que existe una marcada brecha entre el ámbito rural y urbano. Así, al 4T2022, Lima Metropolitana se mantiene como el grupo con mayor uso de internet (86,5% de la población de la zona), seguida del resto urbano (78,0% de la población de la zona) y, por último, el ámbito rural (43,3% de la población de la zona). Esto ocurre a pesar del amplio crecimiento que presentaron las zonas rurales del país en cuanto a uso de internet debido a la pandemia. Así, entre 4T2019 y 4T2022 el porcentaje de usuarios de internet se incrementó en 17,9 pp en ámbito rural, mientras que en el ámbito urbano y Lima Metropolitana creció en 12,4 pp y 7,2 pp, respectivamente.

GRÁFICO 13. Uso de internet a nivel nacional y según ámbito geográfico (% de la población), 4T2019-4T2022

Nota:

1/ Lima Metropolitana incluye a la Provincia Constitucional del Callao. Fuente: Enaho, 2019-2022. Elaboración: CPC.

Según grupos etarios, como se observa en el Gráfico 14, el grupo con mayor acceso a internet considerando cada periodo de análisis es el de 19 a 24 años, alcanzando el 93,7% al 4T2022. En contraste, el grupo con menor uso de internet es el de 60 años a más, que cuenta con un 37,6% al 4T2022. Asimismo, resalta el crecimiento de los grupos más jóvenes entre 4T2019 y 4T2022: la población de 6

a 11 años que usa internet se incrementó en 15,4 pp, mientras que la población de 12 a 18 años en 7,0 pp. Cabe mencionar, que durante el 4T2022 se observa una caída para ambos grupos cuando se comparan con 4T2021: 22,1 pp y 6,0 pp respectivamente. En contraste, el resto de los grupos etarios muestra una continua tendencia creciente a lo largo de cada año del período.

Lima Metropolitana Resto Urbano

DESARROLLO DIGITAL

GRÁFICO 14.

Uso de internet según grupos etarios (% de la población), 4T2019-4T2022

Fuente: Enaho, 2018-2022. Elaboración: CPC.

Respecto a acceso de internet, en 2021 el 48,7% de los hogares del Perú tuvo acceso a este servicio en casa (se incrementó en 2,8 pp respecto al año anterior), ubicándose por debajo del promedio de los países de América Latina (59,8%) y mundial (66,2%) (ver Gráfico 15)

GRÁFICO 15.

Acceso a internet en casa (% de hogares)

Promedio mundial: 66,2

Promedio América Latina: 59,8

Nota:

1/ Se selecciona a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera 141 países y el de América Latina considera 16 países. Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior. 2/ Los valores para todos los países corresponden al año 2021, excepto en el caso de Chile y Uruguay, donde la última información disponible corresponde a los años 2017 y 2019, respectivamente. Fuente: UIT, 2021a. Elaboración: CPC.

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Al 4T2022 se registró que el 58,4% de hogares a nivel nacional contaban con el servicio de internet según información procedente de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho). Al desagregar los resultados según los niveles de ingreso, al 4T2022 se mantuvieron las elevadas diferencias de acceso entre el primer

GRÁFICO 16A.

Tenencia de internet (% de hogares), 4T2019-4T2022

quintil (90,6%) y el quinto quintil (16,7%) de gasto. En el caso de tenencia de dispositivos mediante los cuales se podría acceder al servicio de internet, como computadoras o laptop, al 2021 la diferencia entre el quinto y el primer quintil llega a 16 veces (4,4% vs. 71,0%).

Nota:

1/ Los quintiles de gasto para internet fueron calculados considerando gastos anuales totales en servicios, educación, salud, alimentos y bebidas. Los quintiles de gasto correspondientes al acceso de al menos una computadora o laptop consideran el gasto total monetario anual. Fuente: Enaho, 2019-2022. Elaboración: CPC.

GRÁFICO 16B.

Tenencia de computadora o laptop (%de hogares), 2018-2021

Nota:

1/ Los quintiles de gasto para internet fueron calculados considerando gastos anuales totales en servicios, educación, salud, alimentos y bebidas. Los quintiles de gasto correspondientes al acceso de al menos una computadora o laptop consideran el gasto total monetario anual. Fuente: Enaho, 2018-2021. Elaboración: CPC.

Qunitil

DESARROLLO DIGITAL

Particularmente, en la tenencia de smartphones, se aprecia un incremento sostenido de estos a nivel nacional y en los diferentes ámbitos geográficos (ver Gráfico 17). A 2021 el porcentaje de hogares que contaba con un smartphone alcanzó el 88,4% (se incrementó en 10,4 pp respecto 2019). Asimismo, se produjo un crecimiento notorio entre 2019 y 2021 en el ámbito rural,

GRÁFICO 17.

en donde la tenencia de smartphones pasó de 44,1% a 70,3% (se incrementó en 26,2 pp). Esto se explica principalmente por el realce de los servicios remotos a raíz de la pandemia. A pesar de ello, se evidencian diferencias entre ámbitos geográficos, quedando rezagado el ámbito rural mientras que Lima Metropolitana y el resto urbano se posicionan por encima del promedio.

Tenencia de smartphone a nivel nacional y según ámbito geográfico (% de hogares), 2018-2021

Nota:

1/ Lima Metropolitana incluye a la Provincia Constitucional del Callao.

2/ El gráfico no incluye al año 2020 dado que en ese año aconteció la pandemia y la encuesta no fue realizada.

3/ De acuerdo con la metodología definida por ERESTEL, se consideró como smartphone a cualquier teléfono móvil que puede acceder a Internet vía Wifi o red móvil.

Fuente: ERESTEL, 2018-2021. Elaboración: CPC.

Además del uso y acceso a internet y dispositivos mediante los cuales se puede acceder a este servicio, se debe resaltar la dimensión de habilidades digitales, la cual se puede convertir en una importante barrera de acceso a dicho servicio. Así, UIT (2022a) señala que para 2018-2020 menos del 40% y menos 20% de la población del Perú contaba con habilidades básicas y estándar para el uso de TIC, respectivamente. La situación se agrava aún más al analizar las habilidades avanzadas, de modo que no más del 5% de la población contaba con ellas. Esto se alinea con los resultados de la Encuesta Residencial de Servicios de Telecomunicaciones (Erestel), en donde se mencio-

na que, en 2021, del total de la población no usuaria de internet, el 32,3% no empleaba dicho servicio porque no sabía cómo hacerlo (Erestel, 2021). Separando a la población no usuaria según ámbito geográfico, otras diferencias relevantes corresponden a: en Lima Metropolitana el 27,1% no usa internet porque no sabe cómo hacerlo, mientras que en zonas rurales y el resto urbano se presentan cifras más altas (34,8% y 33,0%, respectivamente) (ver Gráfico 18). Por su parte, según grupos etarios, el desconocimiento de cómo usar el internet aqueja en mayor medida a aquellas personas de 41 a 59 años (32,0%) y de 60 años a más (42,8%).

Lima Metropolitana

Resto Urbano Ámbito rural Perú

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GRÁFICO 18.

Razón por la que no usa internet según ámbito geográfico (% de población no usuaria), 2021

DESARROLLO DIGITAL

No hay servicio en la zona

Fuente: ERESTEL, 2021. Elaboración: CPC.

No sabe usar el internet

No me interesa No lo necesito

Lima Metropolitana Ámbito rural

Resto Urbano

La situación para el Perú tampoco es favorable al analizar las habilidades digitales entre la población según el Índice de Brecha de Habilidades Digitales realizado por Wiley. Así, como se observa en el Gráfico 19 en 2021 el Perú obtuvo un puntaje equivalente a 2,7, ubicándose por debajo del

GRÁFICO 19.

promedio de los países de América Latina (3,6) y mundial (5,4). Asimismo, cabe señalar que se ubicó en el puesto 120 de un total de 134 países y, respecto a los países de la Alianza del Pacífico, se posicionó por detrás de Chile (puesto 64), Colombia (puesto 93) y México (puesto 96).

Índice de habilidades digitales entre la población (1 a 10), 2021

Nota:

1/ Se seleccionan a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. 2/ El promedio mundial considera 134 países y el de América Latina considera 17 países. No se cuenta con una medición anterior por lo que no se consideran flechas que indiquen la variación.

Fuente: Wiley, 2021. Elaboración: CPC.

DESARROLLO DIGITAL

En relación con el desarrollo de habilidades para la adopción de herramientas digitales, es importante mencionar el esfuerzo desplegado por la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital de la Presidencia de Consejo de Ministros (SGTD-PCM) en la elaboración de la Plataforma Nacional de Talento Digital. A través de esta, las personas pueden acceder a contenidos educativos gratuitos para el aprendizaje de las últimas tendencias de las TIC16, diseñados por Amazon Web Services, Microsoft, Linkedin, Movistar, IBM, Cisco, entre otros (PCM, 2022). Asimismo, desde Pronatel, en línea con los retos trazados para el bicentenario, se planteó el plan “Todos conectados” que consiste en el desarrollo de tres tipos de proyectos de infraestructura y conexión a internet en zonas rurales17. Uno de estos proyectos corresponde a la implementación de los Centros de Acceso Digital (CAD)18 (Todos Conectados, 2022), ambientes de acceso gratuito habilitados con computadoras, tabletas y otros equipos digitales para proveer tres servicios: (i) acceso a internet, (ii) orientación en trámites públicos digitales y (iii) capacitaciones. Cada CAD cuenta con un Líder Digital Comunitario que es el responsable de la administración del centro en su comunidad. A diciembre de 2022, se implementaron 104 CAD en zonas rurales en los departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Apurímac, Lambayeque, Cusco y Lima Provincias, donde no se cuenta con internet. Finalmente, cabe señalar que estos centros se implementan en alianza con los gobiernos locales y regionales, de modo que los dos primeros años la gestión estará a cargo de Pronatel para posteriormente ser asumida por los gobiernos subnacionales.

A nivel internacional, un caso de éxito vinculado al objetivo de reducir la brecha digital es el Plan de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea (Plan Ceibal), programa implementado en Uruguay que ha mostrado resultados favorables. El plan se creó en 2007 y desde entonces se han implementado tres fases: (i) en el periodo 2007-2011, se entregaron dispositivos portátiles a estudiantes y docentes del sistema público y se desplegaron redes de telecomunicaciones para el acceso a wifi de todos los centros educativos; (ii) en el periodo 2011-2014, se desplegaron

plataformas digitales con recursos educativos abiertos, aplicaciones interactivas con contenidos curriculares, libros digitales, plataformas de matemática y gestión de aula, programa de enseñanza de inglés, entre otros; (ii) en el periodo 2014 en adelante, se desarrollaron iniciativas en áreas como habilidades del siglo XXI, aprendizaje profundo, robótica, programación, entre otros (Plan Ceibal, 2020). Entre los principales logros del plan resalta que, a diciembre de 2021, el 100% de centros educativos (3.038 instituciones) contaba con wifi y, que la totalidad de estudiantes y docentes de educación primaria (desde 6 hasta 12 años aproximadamente) y educación media básica (desde 12 hasta 15 años aproximadamente) contaba con dispositivos portátiles actualizados (Ceibal, 2021). Asimismo, este ha contribuido a que Uruguay se ubique dentro de la categoría de país de muy alto desarrollo humano (BID, 2020b).

A DICIEMBRE DE 2022, SE IMPLEMENTARON 104 CAD EN ZONAS RURALES EN LOS DEPARTAMENTOS DE AYACUCHO, HUANCAVELICA, APURÍMAC, LAMBAYEQUE, CUSCO Y LIMA PROVINCIAS, DONDE NO SE CUENTA CON INTERNET.

En esa misma línea, es importante mencionar la experiencia de Colombia con el programa Computadores para Educar (CPE) creado en 1999. En 2022, este contó con tres objetivos estratégicos: (i) mejorar las condiciones de acceso a las herramientas digitales de las comunidades educativas, (ii) formar a los docentes del país para aumentar sus competencias en el uso práctico de las TIC, y (iii) reducir el impacto negativo que ocasionan las TIC sobre el medio ambiente (CPE, 2022). De acuerdo con una evaluación del programa elaborada por el Centro Nacional de Consultoría (2014), los estudiantes de colegios con CPE presentan mejores resultados educativos y una tasa de acceso a la educación superior mayor en 7,5 pp en comparación con aquellos estudiantes de colegios sin el programa. Asimismo, se observa que los colegios con CPE presentan una tasa de deserción menor en 4,3% y una tasa de repitencia menor en 3,6%.

IV.4. Adopción empresarial

El desarrollo tecnológico es uno de los determinantes más importantes de las empresas para aportar soluciones y responder de manera efectiva a los cambios del mercado (Deloitte, 2020). Así, según Cepal (2021c), existe una correlación alta y positiva entre la intensidad tecnológica de la estructura productiva y la productividad de la economía.

EY publicó en 2022 su segunda edición del Índice de Madurez Digital para América Latina calculado de 0 a 100 puntos con información de una encuesta a más de 715 líderes de 16 industrias en 15 países. Los resultados muestran que, para los países de la región, se mantiene la distribución de organizaciones según

GRÁFICO 20.

Índice de Madurez Digital en el Perú por sector, 2021 y 2022

fases de madurez digital, respecto de 2021. Así, la mayoría de las organizaciones se encuentran encaminadas (estado intermedio, 69% del total), seguidas de aquellas que están en estado incipiente (estado inicial, 22% del total) y, por último, las avanzadas (estado final, 9% del total).

En particular, el Perú obtuvo un Índice de Madurez Digital de 60,3 puntos en 2022, lo que lo ubica ligeramente por debajo del promedio de América Latina (61,2). Dentro de los sectores con mayor valor del índice destacan banca y seguros y telecomunicaciones, al igual que el año anterior. Por el contrario, resalta el retroceso de educación ubicándose en 2022 como el sector más rezagado, lo que podría atribuirse al retorno de la presencialidad (ver Gráfico 20).

Sectores con mejor Índice de Madurez Digital

Sectores con Índice de Madurez Digital rezagado

Fuente: EY, 2021; EY, 2022. Elaboración: CPC.

DESARROLLO DIGITAL

EXISTE UNA BRECHA EN CUANTO A LA ACTIVIDAD EN LÍNEA DE LAS EMPRESAS: AQUELLAS GRANDES Y MEDIANAS REALIZARON MAYORES COMPRAS Y VENTAS EN LÍNEA EN COMPARACIÓN CON LAS MICRO Y PEQUEÑAS.

La Encuesta Nacional de Innovación en la Industria Manufacturera y Empresas de Servicios Intensivas en Conocimiento (ENIIMSEC) estableció que en Perú en 2017 poco más de la mitad de las empresas privadas (54,9%) realizaron esfuerzos innovadores. Debe subrayarse que el gasto empresarial en investigación y desarrollo (I+D) como porcentaje del gasto empresarial total experimentó un declive entre los años 2015 y 2017 pasando de 8,1% a 6,4% (cayó en 1,7 pp). Entre las actividades de I+D que realizan las empresas, resaltan según importancia relativa (i) la inversión en adquisición de bienes de capital (incluye hardware), (ii) el desarrollo de software y bases de datos y (iii) la ingeniería, el diseño y otras actividades creativas. De acuerdo con la encuesta, el principal obstáculo percibido por las empresas para escalar este tipo de gasto se vincula con un entorno macroeconómico y político inestable, así como la percepción de que la innovación tiene un costo demasiado elevado (ENIIMSEC, 2018).

Por su parte, en cuanto al uso de internet, resulta importante promover dicho servicio en las empresas, especialmente en las más pequeñas para impulsar su productividad. Para el caso peruano, Chahuara (2015)

realizó un análisis para las micro y pequeñas empresas encontrando incrementos en la productividad de 20% a 40% producto del acceso a internet. La explicación de que ello ocurra recae en que se permite un mayor acceso a la información, una mayor apertura a nuevos mercados y un incentivo para la innovación. A pesar de los beneficios que traería la digitalización, en 2019 se registró que solo el 19,0% de las empresas peruanas realizó la compra de insumos o mercancías a través de internet, mientras que un menor porcentaje –8,2% de las empresas– realizó la venta de productos o la prestación de sus servicios por internet (Produce, 2021). Además, se evidenció que existe una brecha en cuanto a la actividad en línea de las empresas: aquellas grandes y medianas realizaron mayores compras y ventas en línea en comparación con las micro y pequeñas. Dicha brecha también la recogen los resultados de la Encuesta Nacional de Logística del Perú elaborada entre 2020 y 2021 por el MTC y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Así, se encontraron porcentajes muy bajos para las microempresas en cuanto a uso de tecnologías en los procesos logísticos, mientras que las empresas grandes presentaron un mejor desempeño (Comex Perú, 2022).

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IV.5. Adopción del Gobierno

La transformación digital ha constituido un frente que gradualmente está recibiendo mayor atención por parte de los gobiernos. En tal sentido, el BID (2021) produjo un documento con pautas específicas para alcanzar un avance equilibrado en la transformación digital, así como algunas definiciones en la materia. Asimismo, identificó una cuestión clave en los países que representa un impedimento para aprovechar todo el potencial de la tecnología: la necesidad de un impulso que abarque todo el gobierno. Por ejemplo, una identificación digital es buena, pero es óptima si es única y universal; los servicios en línea son buenos; pero es óptimo si se ingresa a ellos a través de un punto único de acceso, entre otros. Mediante este proceder se reduce la duplicidad y se maximizan las economías de

GRÁFICO 21.

Índice de E-Gobierno (de 0 a 1), 2022

DESARROLLO DIGITAL

escala. Sin embargo, la evidencia indica que los gobiernos centrales aún no alcanzan una coordinación del esfuerzo con las áreas descentralizadas; un corolario de esto se evidencia en el poco protagonismo que tienen los gobiernos subnacionales en la materia.

En 2022, el Perú presentó un Índice de E-Gobierno19 de 0,75, ubicándose por encima de los promedios de América Latina (0,66) y mundial (0,61) (ver Gráfico 21).

Este puntaje lo posicionó en el puesto 59 de un total de 193 países (subió 12 posiciones respecto 2020) y; respecto a los países de la Alianza del Pacífico, se ubicó por detrás de Chile (puesto 36), pero por delante de México (puesto 62) y Colombia (puesto 70). Asimismo, cabe señalar que con estos resultados el Perú obtuvo por primera vez la calificación general de muy alto en el referido índice.

Promedio América Latina: 0,66

Promedio mundial: 0,61

Nota:

1/ Se seleccionan a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera el cálculo de 193 países y el promedio de América Latina considera 19 países. Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior. Fuente: ONU, 2022. Elaboración: CPC.

En cuanto al Índice de E-Participación20, el Perú alcanzó el puntaje de 0,76 para 2022, mayor al promedio de América Latina (0,49) y mundial (0,45) (ver Gráfico 22). Así, se ubicó en el puesto 22 de

un total de 193 países (subió 33 posiciones respecto 2020) y superó a todos los países de la Alianza del Pacífico (México: puesto 32; Colombia: puesto 37; Chile: puesto 43).

Dinamarca

DESARROLLO DIGITAL

GRÁFICO 22.

Índice de E-Participación (de 0 a 1), 2022

Nota:

1/ Se seleccionan a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera el cálculo de 193 países y el promedio de América Latina considera 19 países. Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior.

Fuente: ONU, 2022. Elaboración: CPC.

También resultan relevantes los mecanismos de organización para garantizar la implementación del gobierno y transformación digital. En el Perú, en las entidades públicas, el avance en cuanto a la gobernanza digital se mide mediante los indicadores de cumplimiento normativo de la SGTD-PCM. Como se observa en la Tabla 2, a diciembre de 2022 los

porcentajes de avance no superaron el 30,0%. Así, el mayor cumplimiento lo presenta la designación al líder de gobierno y transformación digital (28,0%), mientras que el menor cumplimiento se registra en la designación al funcionario responsable de software público (15,0%) y en la elaboración del Plan de Gobierno Digital (15,0%).

Designó a su Líder de Gobierno y Transformación Digital

Conformó su Comité de Gobierno y Transformación Digital

Elaboró y aprobó su Plan de Gobierno Digital

Designó al Oficial de Seguridad y Confianza Digital

Designó al Funcionario Responsable de Software Público

Fuente: SGTD-PCM, 2022. Elaboración: CPC.

Japón Estonia Estados Unidos Brasil

Promedio mundial: 0,45

Promedio América Latina: 0,49

Perú México Chile Colombia Argentina Uruguay

TABLA 2. INDICADORES DE CUMPLIMIENTO NORMATIVO, A DICIEMBRE DE 2022

DESARROLLO DIGITAL

En cuanto al avance de la Plataforma Gob.pe, que se define como el único punto de contacto digital del Estado peruano con los ciudadanos, este continúa siendo lento. Según la última actualización del reporte de avances en gobierno y transformación digital de la SGTD-PCM, a diciembre de 2022 no se ha presen-

tado mayor progreso. Así, solo el 26,1% de las entidades públicas (641 de 2.458 entidades) incorporaron su página web en la Plataforma Gob.pe (ver Tabla 3) Cabe señalar que los gobiernos locales presentan el avance más bajo, mientras que los ministerios ya migraron en su totalidad.

Ministerios

Entidades del Poder Ejecutivo

Gobiernos regionales

Se debe resaltar la ausencia de indicadores de resultados con relación al aprovechamiento de la transformación digital en el Gobierno por parte de los usuarios finales. En tal sentido, urge incorporar métricas asociadas a los beneficios y satisfacción de la población en línea con los diferentes servicios digitales, y así poder realizar una evaluación integral de la estrategia de digitalización.

En línea con las políticas destinadas a la adopción de las TIC y la digitalización por parte del gobierno, es importante resaltar el papel que cumplen las TIC en los servicios para el ciudadano. Por ejemplo, en la prevención y mitigación de las consecuencias de desastres, en el Perú desde 2016 se viene desarrollando el Sistema de Mensajería de Alerta Temprana de Emergencias (SISMATE)21 por parte del MTC22. Este constituye una herramienta para difundir mensajes de alerta temprana a través de los teléfonos móviles para la gestión contra riesgos de desastres (MTC, 2022d). Es decir, ante eventos como sismos, inundaciones o tsunamis, los celulares emitirán una advertencia para que la población, ubicada en las zonas cercanas al evento, se ponga a buen recaudo. Recién entre 2018 y 2019 se publicaron los procedimientos, el concepto operacional y los parámetros de configuración para los teléfonos móviles en el marco del SISMATE23. Con

ello, en 2019 se suscribió el contrato para la implementación y puesta en operación del sistema (MTC, 2019). Las pruebas iniciales para la implementación se llevaron a cabo en 2020 (MTC, 2020), y no fue hasta 2022 que se realizaron las pruebas a lo largo del territorio nacional (MTC, 2022a). La última prueba registrada fue en julio de 2022 y, en dicha oportunidad, el MTC manifestó que el SISMATE se encontraba ya en su etapa final (MTC, 2022c). La gestión del sistema pasará al Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y beneficiará a más de 22,5 millones de personas (MTC, 2022e).

IV.6. Regulación

En telecomunicaciones, resulta relevante el marco institucional de los países en los cuales instrumentos, como leyes y medidas para impulsar la penetración de servicios digitales y su competencia, son diseñados e implementados (Alcázar y Pollarolo, 2000). A la fecha, el Perú no ha presentado un desempeño favorable en indicadores al respecto.

El Índice general del rastreador regulatorio de las TIC de la UIT evalúa la existencia y características (más no la implementación o el desempeño) del marco regulatorio de cada país en relación con las TIC, con-

Fuente: SGTD-PCM, 2022. Elaboración: CPC.

TABLA 3. AVANCE DE MIGRACIÓN A LA PLATAFORMA GOB.PE, A DICIEMBRE DE 2022

DESARROLLO DIGITAL

siderando 50 indicadores divididos en cuatro grupos: autoridad reguladora, mandatos regulatorios, régimen regulatorio y marco de competencia del sector. Como se observa en el Gráfico 23, en 2020 el Perú presentó un valor equivalente a 86,0, situándose por encima del promedio de América Latina (77,9) y mundial

GRÁFICO 23.

(72,3). Asimismo, el país se ubicó en el puesto 58 de un total de 193 países (subió nueve posiciones respecto de 2020) y; respecto a los países de la Alianza del Pacífico, se ubicó por detrás de México (puesto 18) y Chile (puesto 40), y en la misma posición que Colombia (puesto 58).

Índice general del rastreador regulatorio de las TIC (1 a 100), 2022

Promedio América Latina:

Promedio mundial: 72,3

Nota:

1/ Se seleccionan a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. El promedio mundial considera el cálculo de 193 países y el promedio de América Latina considera 19 países. Las flechas indican la variación respecto a la medición anterior.

Fuente: UIT, 2023. Elaboración: CPC.

A diferencia del índice anterior que se ciñe estrictamente a regulación de TIC, el indicador de calidad regulatoria de indicadores de gobernabilidad mundial (WGI, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial aborda diversos sectores regulados. Así, captura las percepciones de la capacidad del gobierno para formular e implementar políticas y regulaciones sólidas que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado. Esto igualmente resulta fundamental para generar incentivos para el mejor funcionamiento de diferentes mercados, entre ellos el de telecomunicaciones. En 2021 el Perú presentó un valor equivalente a 0,1, situándose por encima del promedio de América Latina

URGE INCORPORAR MÉTRICAS

ASOCIADAS A LOS BENEFICIOS Y SATISFACCIÓN DE LA POBLACIÓN EN LÍNEA CON LOS DIFERENTES

SERVICIOS DIGITALES, Y ASÍ PODER REALIZAR UNA EVALUACIÓN INTEGRAL DE LA ESTRATEGIA DE DIGITALIZACIÓN.

(-0,3) y mundial (0,0) (ver Gráfico 24). Es importante señalar que el país se ubicó en el puesto 94 de un total de 203 países (cayó en 27 posiciones respecto al año ante-

GRÁFICO 24. Indicador de calidad regulatoria (-2,5 a 2,5), 2021

rior) y; respecto a los países de la Alianza del Pacífico, se posicionó por detrás de Chile (puesto 44) y Colombia (puesto 83), pero por delante de México (puesto 117).

Promedio Mundo: 0,0

Promedio América Latina: -0,3

Nota:

1/ Se seleccionan a los países líderes de Europa, Asia y América, así como a los países de la Alianza del Pacífico, Uruguay, Brasil y Argentina. 2/ El promedio mundial considera el cálculo de 209 países y el promedio de América Latina considera 20 países. Fuente: WGI, 2021. Elaboración: CPC.

En línea con la regulación, en particular en el caso peruano, resulta fundamental señalar el impulso de la simplificación regulatoria por parte de Osiptel orientado a reducir las cargas administrativas que se generan a raíz de los trámites de procedimientos administrativos. Así, en cuanto al análisis de impacto regulatorio (AIR), en abril de 2018, Osiptel publicó los Lineamientos de Calidad Regulatoria de la entidad que definen el proceso de elaboración de informes sustentatorios para emitir, derogar o modificar una norma24. Además, respecto a la simplificación normativa, al 2020 Osiptel contabilizó un total de 71 normas aplicables, entre reglamentos, procedimientos regulatorios y otras normas de carácter general, de las cuales 24 podrían ser derogadas o incorporadas en otras normas existentes. En ese sentido, en 2021, el ente regulador estableció un plan de simplificación normativo para el periodo 2021-2023 considerando un cronograma con procedimientos hasta mayo de 202325. En adelante, a inicios de 2023, se actualizará la estadística de normativa y se publicará un informe para la simplificación para el periodo 2024-2026.

DESARROLLO DIGITAL

RECUADRO 3. COORDINACIÓN

INSTITUCIONAL EN RELACIÓN CON LAS AGENDAS DIGITALES

En los países de América Latina y el Caribe, el diseño y el marco institucional de las agendas digitales presentaron ciertos avances en los últimos años. Así, de acuerdo con Cepal (2021c), después de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información en 2003 y 2005, los países priorizaron el desarrollo de medidas en materia digital. Los participantes pusieron énfasis en la reducción de las brechas y la promoción del e-gobierno, así como en la concientización sobre los beneficios de las herramientas digitales en los ámbitos de salud y educación. No obstante, con el paso del tiempo, estas agendas dejaron de ser prioridad en el debate público por lo que algunas medidas quedaron sin ser implementadas (Cepal, 2021c). En consecuencia, en la actualidad existe un amplio espacio para retomar los objetivos formulados en dichas agendas.

En 2020, Cepal (2021a) identificó que, si bien una amplia cantidad de países de la región conformaron una comisión o comité interministerial para sus respectivas agendas digitales, solo unos pocos contaron con espacios de coordinación de múltiples partes interesadas para el seguimiento de la agenda (ver Tabla R3.1) . En tal sentido, en el marco institucional, resulta conveniente resaltar la necesidad de que exista un mayor nivel de articulación entre ministerios y autoridades competentes (Prats y Puig, 2017). Por ello, para profundizar el análisis, a continuación, se resume brevemente la estructura institucional de los países de la Alianza del Pacífico, Brasil y Uruguay dentro del ámbito del desarrollo de una agenda digital.

TABLA R3.1. CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONALES DE LAS AGENDAS DIGITALES NACIONALES DE LOS PAÍSES DE LA ALIANZA DEL PACÍFICO, BRASIL Y URUGUAY, 2020

PAÍS MINISTERIO ESPECIALIZADO EN TIC OBJETIVOS EXPLÍCITOS

Colombia

Chile

México

Perú

Brasil

Uruguay

Nota:

CONSULTA PÚBLICA PARA ELABORACIÓN DE LA AGENDA DIGITAL

1/ La intensidad del color indica el grado en el que se incluye la característica. Fuente: Cepal et al., 2020. Elaboración: CPC.

A. Países con baja coordinación entre partes interesadas para el seguimiento de la agenda digital:

Perú: El MTC se encarga de conectar e integrar al Perú mediante el desarrollo de sistemas de transporte, y de infraestructura de comunicaciones y telecomunicaciones (MTC, 2022b). Esta entidad cuenta con un viceministerio de comunicaciones que tiene a su cargo las políticas y la regulación, los programas y proyectos, las autorizaciones y fiscalizaciones, así como las sanciones en la materia. Por su parte, el responsable de la transformación y el gobierno digital es la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital (SGTD) que forma parte de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Por ello, esta dicta las normas, establece los procedimientos y es la responsable de la operación y correcto funcionamiento de la materia (PCM, 2022).

COMISIÓN O COMITÉ DE COORDINACIÓN INTERMINISTERIAL PARA LA AGENDA DIGITAL

COORDINACIÓN DE MÚLTIPLES PARTES INTERESADAS PARA EL SEGUIMIENTO DE LA AGENDA DIGITAL

METAS Y/O INDICADORES PARA EL SEGUIMIENTO DE LA AGENDA DIGITAL

PRESUPUESTO EXPLÍCITO EN LA AGENDA DIGITAL

Colombia: El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) es la entidad que se encarga de diseñar, adoptar y promover las políticas, planes, programas y proyectos del sector de las TIC (MinTIC, 2021). Este ministerio divide sus tareas en dos viceministerios enfocados a (i) conectividad –en donde se trabajan temas de industria de comunicaciones; vigilancia, inspección y control; e infraestructura– y (ii) transformación digital –en donde se trabajan temas de gobierno digital, apropiación de TIC, y economía digital–. De tal manera, Colombia cuenta con un modelo de coordinación central para la gobernanza digital, siendo la principal ventaja de este la posibilidad de construir un liderazgo sólido que tenga alcance a todo el Gobierno (Cepal, 2021b). Además, la correcta definición de competencias de esta entidad y su consolidación aportaría al alineamiento de los actores relevantes en la materia para

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el cumplimiento de objetivos específicos y el consecuente desarrollo del sector (Prats y Puig, 2017).

Chile: Al igual que Perú, Chile cuenta con dos principales entidades en el ámbito de desarrollo digital. Por un lado, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (MTT) es el encargado de proponer, dirigir y controlar el cumplimiento de las políticas nacionales en relación con transportes y telecomunicaciones (MTT, 2022), donde las funciones de planificación y construcción de infraestructura pública recaen en el Ministerio de Obras Públicas - MOP (MOP, 2022). Por otro lado, la definición e implementación de la política de gobierno digital está a cargo de la División de Gobierno Digital (DGD), que depende administrativamente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de Chile (DGD, 2022).

México: De acuerdo con la Ley Orgánica de Administración Pública Federal, la Oficina de la Presidencia de la República, que cuenta con una Coordinación de Estrategia Digital Nacional, es quien define las políticas del país en temas de informática, TIC y gobierno digital. Previamente, parte de estas funciones en relación con el desarrollo de las comunicaciones, las asumía la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT). Así, hasta julio de 2020, dentro de esta entidad, existía una Subsecretaría de Comunicaciones y Desarrollo Tecnológico, que posteriormente desapareció debido a una reestructuración administrativa (SICT, 2020). Respecto a gobierno digital, el responsable de vigilar la implementación de las políticas, así como de definir aquellas de gobierno abierto y datos abiertos es la Secretaría de Función Pública, que dentro de su Subsecretaría de la Función Pública cuenta con una Unidad de Gobierno Digital.

B. Países con alta coordinación entre partes interesadas para el seguimiento de la agenda digital:

Brasil: El Ministerio de Comunicaciones (MiniCom) es el órgano que tiene a su cargo el fortalecimiento de las áreas de política nacional de telecomunicaciones, radiodifusión y servicios postales. Este fue creado en 2020 a partir del entonces Ministerio de Ciencia, Tecnología, Innovación y Comunicaciones (MiniCom, 2022). Paralelamente, en cuanto a gobierno digital, Brasil cuenta con una Secretaría de TIC (SETIC) que forma parte del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión (MP) y se encarga de definir las políticas públicas del uso de TIC en la administración pública (SETIC, 2022).

Cabe señalar el enfoque integral de Brasil en materia de transformación digital. Así, en 2018 bajo el marco de la Estrategia de Transformación Digital (E-Digital), se creó el Comité Interministerial para la Transformación Digital (CITDigital)26 La OCDE (2020) señala su conformación como un paso clave evidenciando la importancia de la definición de políticas transversales, articuladas y coordinadas.

DESARROLLO DIGITAL

Uruguay: La institución responsable de las políticas públicas de TIC es la Dirección Nacional de Telecomunicaciones (Dinatel), que forma parte del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM). Dicha dirección se encarga de formular, implementar, articular, coordinar y supervisar las políticas nacionales de telecomunicaciones, con el objetivo de universalizar el acceso a las TIC (MIEM, 2022). En cuanto a gobierno digital, el encargado es la Agencia de Gobierno electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic), dependiente de la Presidencia de la República. Esta tiene la finalidad de mejorar la provisión de servicios a la ciudadanía utilizando las TIC e impulsar el desarrollo de la sociedad de la información y del conocimiento (Agesic, 2022a).

Un esfuerzo relevante se presenta en la Agenda Uruguay Digital 2025 (Uruguay Presidencia, 2020), en donde cada objetivo y sus acciones detallan explícitamente a los organismos responsables. Esto constituye un primer paso para la adecuada articulación y el recojo de opiniones multisectoriales. En esa línea, también resalta la iniciativa Salud.uy, que se creó en 2012, producto de una estrecha coordinación entre Presidencia, el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio de Economía y Finanzas y la Agesic. Esta promueve el uso intensivo de las TIC para mejorar la calidad y continuidad asistencial en salud (Agesic, 2022b), siendo la Historia Clínica Electrónica Nacional (HCEN) su principal progreso (Friedmann, 2022). Actualmente, cuenta con un avance del 100% (Tejerina y Orefice, 2022), de modo que la población puede acceder a los beneficios de un mecanismo de unificación y disposición de toda su información clínica (Agesic, et al. 2019).

Si bien en algunos casos la estructura formal concentra funciones en relación con las TIC y e-gobierno en una institución, ello no necesariamente se traduce en altos niveles de coordinación. Así, la búsqueda de instancias de articulación resulta relevante en los países analizados considerando la gran cantidad de actores públicos involucrados. Más aún, al considerar los esfuerzos de digitalización sectoriales (como en salud, educación y trabajo), el número de organismos aumentaría, lo que podría complejizar las acciones de articulación. En línea con ello, la UIT y la Alianza de Impacto Digital (DIAL, por sus siglas en inglés) (2019) señalan la importancia de establecer estrategias para coordinar las inversiones digitales hacia un enfoque que considere toda la arquitectura institucional de los gobiernos (“whole-of-government approach”). Asimismo, dentro de los desafíos clave en el panorama actual, resalta, entre otros, superar la planificación y toma de decisiones aislada entre grupos de las partes interesadas, dado que limita el potencial de soluciones digitales, afectando su replicabilidad en diferentes programas y sectores (UIT y DIAL, 2019).

DESARROLLO DIGITAL

V. PROPUESTAS

INFRAESTRUCTURA

1

Impulsar el uso de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO) y promover el desarrollo de los Proyectos Regionales para impulsar el cierre de brechas de conectividad.

La propuesta comprende dos subpropuestas. La subpropuesta 1, implica reducir el plazo para la operación y mantenimiento temporal de la RDNFO (actualmente es de tres años), fijando un periodo menor pero suficiente para replantear el diseño y modelo de operación de esta red. De manera simultánea, se debe avanzar en la reformulación del proyecto como APP e impulsar que el nuevo modelo operativo y diseño regulatorio lo determine el Grupo de Trabajo Sectorial conformado por Resolución Ministerial 1045-2021-MTC/01.03, cuyo objeto es elaborar y proponer criterios que permitan garantizar la continuidad de la RDNFO. En esa línea, se deben considerar las lecciones internacionales, en particular las provenientes de los modelos colombiano y mexicano, que asignan el riesgo de demanda al concesionario e incluyen una tarifa flexible para los operadores. Asimismo, la subpropuesta 1 implica el desarrollo de una comunicación constante entre el MTC y Proinversión, en tanto sus cronogramas para relanzar el proyecto y adjudicarlo mediante APP debieran estar alineados para cumplir con los plazos y no incurrir en costos a causa de ello.

Por otro lado, la subpropuesta 2 se centra en impulsar la culminación de los Proyectos Regionales, con el fin de desplegar la red de transporte de fibra óptica hacia las capitales del distrito y la red de acceso hacia las zonas rurales. El actor responsable de esta propuesta sería el MTC a través de Pronatel, en coordinación con Proinversión. 2

Establecer una vigencia indeterminada de la Ley 30228, Ley que modifica la Ley 29022, Ley para la expansión de infraestructura en Telecomunicaciones.

Actualmente, la Ley 30228 establece la aprobación

municipal automática del trámite para instalar antenas de las empresas concesionarias de servicios públicos de telecomunicaciones actividad identificada como un cuello de botella para el trámite , siempre y cuando estas cumplan con ciertos requisitos legales establecidos. En mayo de 2022 vencía la vigencia de esta ley, por lo que en abril del presente año se extendió hasta 2032. Si bien la normativa es aplicable a la fecha, resulta necesario plantear una vigencia indeterminada de la misma en aras de evitar las prórrogas. El Congreso de la República debiera aprobar el proyecto de ley que plantee una vigencia indeterminada, mientras que la formulación del mismo corresponde ser planteada por el MTC.

3Asegurar el avance del despliegue de redes 4G y 5G

Para el impulso de la tecnología 4G, resulta necesario adjudicar el Proyecto en Activos de Bandas de espectro radioeléctrico AWS-3 y 2,3 GHz. Es importante resaltar que este proyecto se ha priorizado en el PNISC publicado en octubre de 2022 y muestra un monto de inversión de S/ 253 millones. En cuanto a la tecnología 5G, dado que correspondería al estándar global en los próximos años, es necesario que, en el marco de la Política Nacional de Telecomunicaciones anunciada en julio de 2022, el MTC informe su visión para la implementación de esta nueva tecnología en el Perú. Asimismo, resulta primordial promover la adjudicación del Proyecto en Activos de Bandas de espectro radioeléctrico 3,5 GHz (previo proceso de reorganización o refarming de la banda) y 26 GHz y establecer la fecha para encargar dicho concurso a Proinversión. El proyecto vinculado a la adjudicación de la banda de 3,5GHz ha sido incluida en el PNISC y cuenta con un monto de inversión de S/ 5.138 millones. El actor responsable de esta propuesta sería el MTC a través de Pronatel, en coordinación con Proinversión.

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4

Implementación de un mapa de infraestructura de antenas móviles con información y características detalladas del servicio ofrecido.

Actualmente, el catastro y registro de infraestructura de telecomunicaciones es competencia del MTC. Si bien esta información no es pública, esta debiera ser compartida entre las empresas operadoras de modo que se les permita visualizar la infraestructura desplegada a lo largo del territorio y ello pueda ser considerado para sus planes de expansión. Esto resulta particularmente importante de cara al despliegue de las redes 5G, que demandan un gran número de antenas, por lo cual las empresas deben buscar sistemas eficientes que eviten la duplicidad en el uso de facilidades, a través de esquemas de compartición de infraestructura activa y pasiva. En ese sentido, resulta necesario la construcción de un mapa interactivo con la información catastral de la infraestructura de antenas móviles. Así, por ejemplo, dicho mapa debiera contar como mínimo con información del operador a las cuales pertenecen, las tecnologías que ofrecen, las ubicaciones exactas, y las áreas de cobertura. Finalmente, cabe señalar que el acceso a este mapa se ofrecería solamente a los equipos autorizados de las empresas operadoras bajo esquemas de compromisos de confidencialidad. Igualmente, los funcionarios públicos que tengan acceso a dicha información estarían sujetos a dichos compromisos. El actor responsable de esta propuesta sería el MTC, en coordinación con Osiptel.

ASEQUIBILIDAD

5

Reformular la Ley 31207, Ley que garantiza la velocidad mínima de conexión a internet y monitoreo de la presentación del servicio de internet a favor de los usuarios.

La Ley 31207, Ley que garantiza la velocidad mínima de conexión a internet y monitoreo de la presentación del servicio de internet a favor de los usuarios, modificó la Ley 29904, Ley de Promoción de Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica, elevando el estándar mínimo de velocidad de 40% a 70% de la velocidad ofrecida por las empresas proveedoras en sus contratos y planes. Producto de esta ley, se estarían generando impactos negativos en la expansión

RESULTA NECESARIO LA CONSTRUCCIÓN DE UN MAPA INTERACTIVO CON LA INFORMACIÓN CATASTRAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE ANTENAS MÓVILES.

y calidad del servicio de internet. Así, la aplicación de la normativa implica una mayor inversión en infraestructura, de modo que esta logre soportar el cumplimiento de la velocidad mínima establecida. Los mayores desincentivos se darían principalmente en zonas rurales en donde la inversión para la expansión se desviaría hacia el fortalecimiento de infraestructura en zonas en las que ya se cuenta con servicio. En vista de que esta norma representaría un retroceso en la reducción de la brecha digital, es necesario establecer un Grupo de Trabajo dentro de la Comisión de Transportes y Comunicaciones del Congreso para debatir con los actores involucrados y elaborar un informe que busque la reformulación de la ley en cuestión, proponiendo una fórmula adecuada para garantizar el acceso al servicio de internet de mayor calidad. El actor responsable de esta propuesta sería el Congreso de la República, en coordinación con el MTC a través de Pronatel y Osiptel.

DESARROLLO DIGITAL

DESARROLLO DIGITAL

ADOPCIÓN DE USUARIOS

6Creación de un programa a escala nacional para la implementación de acciones orientadas a proveer acceso a herramientas digitales en las instituciones educativas y a capacitar a estudiantes y profesores.

Actualmente, el Currículo Nacional incluye una competencia para los estudiantes relacionada al desenvolvimiento en los entornos virtuales generados por las TIC, que se define como “la articulación de procesos de búsqueda de información, de creación de materiales digitales y de participación en comunidades virtuales, y la adaptación de estos de acuerdo con sus necesidades e intereses de manera sistemática”. Sin embargo, su implementación carente de recursos no ha permitido el desarrollo de las competencias digitales. En ese sentido, tomando como referencia los casos de Uruguay y Colombia, se propone la creación de un programa a escala nacional que permita la entrega progresiva de dispositivos portátiles personales a estudiantes y profesores del sector educativo público. Paralelamente, el programa debe incidir en garantizar el acceso a redes de telecomunicaciones en coordinación con los demás sectores involucrados. Asimismo, sería responsabilidad del programa adoptar un enfoque que posibilite una correcta transferencia de conocimientos de los docentes hacia los estudiantes en cuanto a competencias digitales, y así avanzar con el cumplimiento del Currículo Nacional. Igualmente, deben desarrollarse recursos educativos teniendo como uno de los insumos a los materiales de Aprendo en Casa en aras de facilitar el desarrollo de los aprendizajes en el aula. Cabe señalar que la creación de un programa especializado responde a la dimensión y la necesidad de lograr sostenibilidad de la medida, lo que hace complicado encargar las funciones a una dirección dentro de algún ministerio. El actor responsable de esta propuesta sería el Minedu, en coordinación con la SGTD de la PCM, Produce y el MEF.

7 Garantizar la continuidad de la prestación de servicios por parte de los Centros de Acceso Digital (CAD).

A diciembre de 2022, todos los CAD se encuentran dentro de sus dos primeros años de implementación, por lo que la gestión es asumida por Pronatel. Transcu-

rrido este tiempo, la contratación del servicio de acceso a internet, los gastos de mantenimiento, el seguro de los bienes, la contratación del Líder Digital Comunitario, entre otros son responsabilidad de los gobiernos subnacionales, según corresponda, en el marco de los convenios interinstitucionales suscritos. Esto resulta complicado por un tema presupuestal que puede generar futuros costos económicos y sociales, poniendo en riesgo la continuidad de operación y mantenimiento. En ese sentido, Pronatel debe considerar la extensión de su plazo de operación y mantenimiento, lo suficiente para asegurarse de que los gobiernos subnacionales contemplen en sus presupuestos las gestiones de los CAD. Así, es necesario que Pronatel determine un monto mensual de referencia para los CAD en base a su experiencia y lo comparta con los gobiernos subnacionales. Además, en coordinación con el MEF, Pronatel debe ser el responsable de hacer el seguimiento a la asignación de los recursos correspondientes a los CAD dentro del presupuesto de cada gobierno subnacional. Más adelante, durante el primer año de gestión del gobierno subnacional, resultará necesario que Pronatel brinde asesoría a las autoridades regionales de modo que se garantice la sostenibilidad de los CAD. Vale recalcar que adicionalmente deben contemplarse alternativas de financiamiento, por ejemplo, estableciendo convenios con el sector privado. El actor responsable de esta propuesta sería el MTC a través de Pronatel, en coordinación con los gobiernos regionales y locales.

8Prorrograr y reforzar la Ley 30309, Ley que promueve la Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación Tecnológica de Beneficios Tributarios.

Esta propuesta también se incluye en el capítulo de Ciencia, Tecnología e Innovación. Se propone plantear una vigencia indeterminada de la Ley 30309, Ley que promueve la Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación Tecnológica, la cual contempla deducciones del impuesto a la renta para las empresas que inviertan en un proyecto I+D+i. Esta obtuvo una extensión en diciembre de 2022, mediante la cual se ampliaron los beneficios hasta el 31 de diciembre de 2025 (Ley 31659). Además, esta extensión vino acompañada de una mejora de la norma al incorporar incentivos para las empresas de menor tamaño. En esa línea, resulta in-

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dispensable plantear una vigencia indeterminada de la Ley 30309. Paralelamente, el MEF, en coordinación con Concytec, debe elaborar un informe para contar con el análisis de funcionamiento del beneficio tributario y su proyección. Esto permitiría identificar puntos críticos en el procedimiento para la obtención del beneficio, de modo que se impulse la participación de un mayor número de empresas. El actor responsable de esta propuesta sería el MEF, en coordinación con el Congreso de la República, Concytec y Produce.

ADOPCIÓN DEL GOBIERNO

9

Fomentar la incorporación de las páginas web de las entidades públicas a la Plataforma Gob.pe.

Es necesario establecer una mayor coordinación entre la SGTD de la PCM y los líderes de gobierno y transformación digital de cada entidad para la incorporación de las diferentes entidades a la Plataforma Gob.pe. En el caso de gobiernos locales, se debiera incorporar una meta asociada en el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI), que recoja como mínimo las siguientes actividades: (i) Enviar de oficio firmado por la máxima autoridad administrativa de la entidad a la SGTD para iniciar el proceso, (ii) Mapear el contenido de la web institucional actual para migrar a la Plataforma Gob.pe y verificarlo con todas las direcciones de la entidad, (iii) Cargar contenido fijo (e.g. ¿Qué hacemos?, Organización, Convocatorias de trabajo, entre otros) y contenido masivo (e.g. Noticias, Normas legales, Informes, entre otros), (iv) Publicación de la información en la Plataforma Gob.pe y redireccionamiento de los usuarios al nuevo enlace. Además, la SGTD de la PCM debería establecer una meta de cumplimiento en un periodo de tiempo prudente, especialmente en los casos de entidades del Poder Ejecutivo (a excepción de los ministerios) y gobiernos locales. En paralelo, se debieran implementar mecanismos útiles y oportunos de recolección de información de satisfacción del usuario con el fin de monitorear los servicios ofrecidos. Asimismo, cabe señalar que, de acuerdo con la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo 033-2018-PCM, que crea la Plataforma Gob.pe, solo en el caso de las entidades del Poder Ejecutivo, el incumplimiento genera responsabilidad administrativa conforme a las normas del régimen

DESARROLLO DIGITAL

disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General. El actor responsable de esta propuesta sería la SGTD de la PCM, en coordinación con el MEF.

10 Avanzar con el proceso de sistematización y digitalización de los trámites más frecuentes del Estado.

Se propone sistematizar y digitalizar aquellos trámites que son más frecuentes de realizar (licencias de edificación y licencias de funcionamiento en las municipalidades con mayor población) y que a su vez demandan mayor cantidad de tiempo a las personas, en especial de los trámites estandarizados conforme a las modificaciones de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General. Se busca lograr que las municipalidades con mayor población sean las primeras en implementar dicho sistema al ser aquellas con mayor demanda y carga en procedimientos. Los actores responsables de esta propuesta es la SGTD de la PCM y los gobiernos locales.

REGULACIÓN

11 Aprobación e implementación de la Política Nacional de Transformación Digital (PNTD).

La PNTD tiene el objetivo de incrementar el ejercicio de la ciudadanía digital mediante cinco objetivos estratégicos: (i) garantizar el acceso asequible a internet, (ii) vincular la economía digital, la reactivación y la competitividad de los procesos productivos, (iii) desarrollar servicios digitales en el Gobierno, (iv) fortalecer las competencias digitales e (v) incentivar una cultura ciudadana para el uso ético de los datos (PCM, 2020). En octubre de 2020, se presentó el diseño de la PNTD, que comprende un conjunto de estrategias que permitirán poner la tecnología al alcance y servicio de todos los ciudadanos. A diciembre de 2022, todos los entregables correspondientes a las secciones de la PNTD han sido presentados al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan) para su revisión. Así, resulta relevante su pronta aprobación, considerando en el documento plazos de cumplimiento para los lineamientos incorporados. El actor responsable de esta propuesta sería la SGTD de la PCM, en coordinación con Ceplan, MEF, MTC, Minedu, Minsa y Produce.

DESARROLLO DIGITAL

VI. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En los informes de competitividad anteriores se plantearon una serie de propuestas vinculadas a los determinantes que explican el desarrollo digital en el Perú: infraestructura, asequibilidad, adopción de usuarios, adopción empresarial y adopción del gobierno. En el presente informe, además de las propuestas anterio-

INFRAESTRUCTURA 1

Impulsar el uso de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO) y promover el desarrollo de los Proyectos Regionales para impulsar el cierre de brechas de conectividad.

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone: - En la RDNFO, (i) reducir el plazo para la operación y mantenimiento de la red (actualmente de tres años) fijando un período menor para replantear el diseño y modelo de operación de red, y (ii) avanzar en la reformulación del proyecto como APP e impulsar que el nuevo modelo operativo y diseño regulatorio lo determine el Grupo de Trabajo Sectorial. - En los Proyectos Regionales, culminar los mismos y que entren en operación.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

res, se han incluido cuatro propuestas nuevas, haciendo un total de once propuestas. Ello se debe a la importancia del factor digital en los ámbitos económico, sociales, culturales y estatales, el cual determina las mejoras de competitividad y las ganancias de productividad en el país.

FACTOR: DESARROLLO DIGITAL

DIAGNÓSTICO

Si bien la fase del despliegue de la RDNFO culminó en 2016, ésta ha sido infrautilizada en los últimos años. Así, en julio de 2021, caducó el contrato por causal de interés público debido principalmente al esquema de pagos e incentivos del contrato que hacía inviable su uso. Adicionalmente, se formó el Grupo de Trabajo Sectorial cuyo objeto es elaborar y proponer criterios que permitan garantizar la continuidad de la RDNFO. Mientras tanto, el Pronatel es el responsable de la operación y mantenimiento de manera provisional del proyecto. A febrero de 2023, el MTC anunció la intención de contratar a un operador temporal de la RDNFO y, posteriormente, lograr una licitación definitiva (MTC, 2023b). Finalmente, durante abril de 2023, el MTC inició el proceso para la contratación de un operario temporal (MTC, 2023c).

En cuanto a los Proyectos Regionales, que complementan a la RDNFO, a diciembre de 2022, se cuenta con 21 proyectos (seis en operación y mantenimiento, 12 en ejecución y tres en reformulación), cuya suma de montos de inversión asciende a S/ 5,9 mil millones (Pronatel, 2021; SSI-MEF, 2022).

Propuesta considerada

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Considerada parcialmente por MTC (Pronatel).

Sobre la reformulación del proyecto como APP: - Avance: A febrero de 2023, el MTC anunció la intención de contratar a un operador temporal de la RDNFO y, posteriormente, lograr una licitación definitiva (MTC, 2023b). Durante abril de 2023, el MTC inició el proceso para la contratación de un operario temporal (MTC, 2023c).

Sobre los proyectos regionales para impulsar el cierre de brechas de conectividad: - Avance: Con la publicación del PNISC en octubre de 2022 se cuenta con 12 Proyectos Regionales priorizados para cerrar brechas de conectividad (10 en ejecución y 2 en reformulación). Con ello, se espera acelerar su ejecución e integrarlos con la RDNFO.

La parte de la propuesta referida a la reducción del plazo para la operación y mantenimiento de la RDNFO no ha sido considerada.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Alta

MTC (Pronatel), Proinversión.

Implementación

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Asegurar el avance del despliegue de redes de 4G y 5G. INFRAESTRUCTURA 2 3

[Propuesta modificada] Establecer una vigencia indeterminada de la Ley 30228, Ley que modifica la Ley 29022, Ley para la expansión de infraestructura en Telecomunicaciones.

Se propone una vigencia indeterminada para la Ley 30228, que establece la aprobación municipal automática del trámite de instalación de antenas, para generar un mayor acceso a servicios de telecomunicaciones.

FACTOR: DESARROLLO DIGITAL

DIAGNÓSTICO

En julio de 2014 se publicó la Ley 30228 que establece de forma temporal la aprobación municipal automática del trámite para instalar antenas de las empresas concesionarias de servicios públicos de telecomunicaciones actividad identificada como un cuello de botella para el trámite , siempre y cuando estas cumplan con ciertos requisitos legales establecidos. En mayo de 2022 venció la vigencia de dicha ley, por lo cual, en abril de 2022, esta se extendió hasta 2032.

Se propone: - En tecnología 4G, (i) adjudicar la buena pro del Proyecto en Activos de bandas de espectro radioeléctrico AWS3 y 2,3 GHz. - En tecnología 5G, (i) definir una Política Nacional de Telecomunicaciones con la visión del MTC para el despliegue de esta tecnología, y (ii) encargar a Proinversión el proceso de Proyectos en Activos de bandas de espectro radioeléctrico 3,5GHz y 26 GHz y obtener la buena pro.

La distribución de antenas por tecnología presenta la misma tendencia en comparación a los últimos cuatro años. Así, al 1T2022, en el Perú se presentaba una mayor cantidad de antenas 4G (32,1%), seguida de las 3G (24,4%) y 2G (14,5%). Además, cabe señalar que desde 2021 comenzó la expansión de 5G; sin embargo, el despliegue aún es lento de modo que la cantidad de antenas en el territorio entre 2021 y 1T2022 se ha mantenido constante, representando el 0,4% del total.

PRIORIDAD ALERTA

Baja Alta

Propuesta: Propuesta no considerada.

MTC, Congreso.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Propuesta considerada por el MTC (Pronatel) y Proinversión.

- Avance: A la fecha se presentan los siguientes avances.

- Respecto a la tecnología 4G, el Proyecto en Activos de Bandas de espectro radioeléctrico AWS-3 y 2,3 ha sido priorizado en el PNISC. A mayo 2023, la licitación de dicho proyecto no ha sido adjudicada. Sin embargo, se cuenta con cuatro postores que han precalificado: (i) Telefónica del Perú S.A.A., (ii) América Móvil Perú S.A.C., (iii) Entel Perú S.A. y (iv) Viettel Perú S.A.C (Proinversión, 2023).

- Por otro lado, en cuanto a la tecnología 5G, en junio de 2022, se anunció la próxima publicación de la Política Nacional de Telecomunicaciones.

- Finalmente, en cuanto al Proyecto en Activos de Banda de espectro radioeléctrico 3,5 GHz este ha sido priorizado en el PNISC.

- Pendiente:

- Respecto a la tecnología 4G, está pendiente adjudicar el Proyecto en Activos de Bandas de espectro radioeléctrico AWS-3 y 2,3 GHz.

- En cuanto a la tecnología 5G, está pendiente definir en la Política Nacional de Telecomunicaciones el despliegue de la tecnología y adjudicar los Proyectos en Activos de bandas de espectro radioeléctrico 3,5GHz y 26 GHz.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

MTC (Pronatel), Proinversión.

Implementación

DESARROLLO DIGITAL

DESARROLLO DIGITAL

DETERMINANTE N°

INFRAESTRUCTURA

ASEQUIBILIDAD

ADOPCIÓN DE USUARIOS 4 5 6

[Nueva propuesta]

Implementación de un mapa de infraestructura de antenas móviles con información y características del servicio ofrecido.

FACTOR: DESARROLLO DIGITAL

DIAGNÓSTICO

Se propone la construcción de un mapa interactivo con la información catastral de la infraestructura de antenas móviles. El acceso a este mapa se ofrecería a equipos autorizados de las empresas operadoras.

[Nueva propuesta]

Reformular la Ley 31207, Ley que garantiza la velocidad mínima de conexión a internet y monitoreo de la presentación del servicio de internet a favor de los usuarios.

Se propone establecer un Grupo de Trabajo dentro de la Comisión de Transportes y Comunicaciones del Congreso para que elabore un informe que reformule la Ley 31207, proponiendo una fórmula adecuada para garantizar el acceso al servicio de internet de mayor calidad.

Actualmente, el catastro y registro de infraestructura de telecomunicaciones es competencia del MTC. Esta información no es pública y dificulta que las empresas operadoras elaboren sus planes de expansión.

Corresponde a una nueva propuesta.

[Nueva propuesta] Creación de un programa a escala nacional para la implementación de acciones orientadas a proveer acceso a herramientas digitales en las instituciones educativas y a capacitar a estudiantes y profesores.

Se propone la creación de un programa a escala nacional que permita la entrega progresiva de dispositivos portátiles personales a estudiantes y profesores de instituciones educativas del sector público. Este programa debería adoptar un enfoque que posibilite el desarrollo de competencias digitales y elaborar recursos educativos para los aprendizajes en el aula.

La Ley 31207, Ley que garantiza la velocidad mínima de conexión a internet y monitoreo de la presentación del servicio de internet a favor de los usuarios publicada en mayo de 2021, modificó la Ley 29904, Ley de Promoción de Banda Ancha y Construcción de la RDNFO, elevando el estándar mínimo de velocidad de 40% a 70% de la velocidad ofrecida por las empresas proveedoras en sus contratos y planes. Producto de esta ley, se estarían generando impactos negativos en la expansión y calidad del servicio de internet (Callo, 2022).

Corresponde a una nueva propuesta.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Actualmente, el Currículo Nacional incluye una competencia para los estudiantes relacionada al desenvolvimiento en los entornos virtuales generados por las TIC, que se define como “la articulación de procesos de búsqueda de información, de creación de materiales digitales y de participación en comunidades virtuales, y la adaptación de los mismos de acuerdo a sus necesidades e intereses de manera sistemática”. Sin embargo, su implementación carente de recursos no ha permitido el desarrollo de las competencias digitales.

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Corresponde a una nueva propuesta.

Minedu, SGTD (PCM), Produce, MEF. Implementación Ley.

Mediana Alta

Mediana

MTC, Osiptel.

Congreso, MTC (Pronatel), Osiptel.

Decreto Supremo

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

/ IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

FACTOR: DESARROLLO DIGITAL

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

ADOPCIÓN

EMPRESARIAL 7 8

[Nueva propuesta] Garantizar la continuidad de la prestación de servicios por parte de los Centros de Acceso Digital (CAD).

Se propone que Pronatel considere la extensión de su plazo de operación y mantenimiento, lo suficiente para asegurarse de que los gobiernos subnacionales contemplen en sus presupuestos las gestiones de los CAD. Es importante recalcar que igualmente podrían buscarse otras alternativas de financiamiento, como, por ejemplo, los convenios con el sector privado.

Prorrogar y reforzar la Ley 30309, Ley que promueve la Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación Tecnológica de Beneficios Tributarios.

Se propone: (i) plantear una vigencia indeterminada de la Ley 30309, y (ii) que el MEF, en coordinación con Concytec, elabore un informe para contar con el análisis de funcionamiento del beneficio tributario y su proyección y la identificación de puntos críticos en el procedimiento para la obtención del beneficio.

Al 4T2022 el 74,1%% de la población peruana usa el servicio de internet. Sin embargo, en la comparación entre grupos, se observa que existe una marcada brecha entre Lima Metropolitana (86,5%), el ámbito urbano (78,0%) y el ámbito rural (43,3%). Particularmente, en este último grupo es en donde se implementan los CAD que, a diciembre de 2022, continúan siendo gestionados por Pronatel.

Para 2021, el Estado dispuso como máximo otorgar S/ 216,9 millones (0,03% del PBI) como incentivos tributarios para CTI. No obstante, el monto deducible solo ascendió a S/ 10,2 y las inversiones en CTI por parte de las empresas a S/ 13,2 millones. Al respecto, cabe mencionar que ambas cifras se encuentran por debajo de los montos presentados en el periodo 2017-2020 que corresponden a S/ 19,2 millones, y S/ 33,5 millones para el monto deducible promedio y las inversiones en CTI promedio por parte de las empresas, respectivamente.

Mediana Alta

Corresponde a una nueva propuesta.

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hito 1 de la Medida de política 3,3 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP)-Incentivos Tributarios para I+D. - Avance: A la fecha, se ha cumplido con el siguiente hito: -[Hito 1]: Proyecto de Ley que amplía el plazo de los beneficios tributarios (julio 2019). Este hito se cumplió con la publicación de la Ley 31659 en diciembre de 2022, Ley que modifica la Ley 30309 (Ley que promueve la investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación tecnológica). La Ley 31659 extendió la vigencia de la deducción adicional por gastos en proyectos de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación tecnológica hasta el 31 de diciembre de 202527

DESARROLLO DIGITAL

MTC (Pronatel), gobiernos regionales y locales.

Ley, implementación

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

MEF, Congreso, Concytec, Produce.

Ley.

DESARROLLO DIGITAL

DETERMINANTE N°

ADOPCIÓN DEL GOBIERNO 9

Fomentar la incorporación de las páginas web de las entidades públicas a la Plataforma Gob.pe

Se propone acelerar la incorporación de entidades a la Plataforma Gob.pe a través de una mayor coordinación entre estas y la SGTD de la PCM. En el caso de gobiernos locales, se debiera incluir una meta en el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) para promover la incorporación de municipalidades a la Plataforma Gob. pe, así como tiempos prudentes para su implementación. Además, debieran incluirse mecanismos de recolección de información sobre la satisfacción de usuarios.

FACTOR: DESARROLLO DIGITAL

DIAGNÓSTICO

Según el Índice de Competitividad Digital Mundial, en 2022, el Perú se ha mantenido en el puesto 57 entre 63 países, y sigue ubicado entre los últimos 10 puestos del ranking (IMD, 2022).

Asimismo, según la Encuesta de Gobierno Electrónico de la ONU 2022, el Perú se ubicó en el puesto 59 de 193 economías evaluadas en el Indicador Global de Digitalización, (subiendo 12 posiciones), en el puesto 22 en el indicador de participación digital (subiendo 32 posiciones) y en el puesto 1 en el indicador de datos abiertos, subiendo 41 posiciones (ONU, 2022).

PRIORIDAD

Mediana

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Estado: propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: adecuada ejecución de la Agenda Digital al Bicentenario.

Avance: A diciembre de 2022, se ha establecido cierta coordinación entre la SGTD de la PCM y las diferentes entidades públicas. Sin embargo, esta aún no es suficiente por lo que la incorporación a la Plataforma Gob.pe continúa siendo baja. De acuerdo a información proporcionada por la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital de la PCM (SGTD 2022)28 a setiembre de 2022 de un total de 2.436 entidades identificadas, solo el 28,1% de estas cumple con la migración a GOB.PE. y redireccionamiento.

La parte de la propuesta referida a incluir una meta asociada en el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal para los gobiernos locales, así como la recolección de información sobre la satisfacción de usuarios no han sido consideradas.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

SGTD (PCM), MEF. Decreto Supremo, Implementación

DETERMINANTE N°

ADOPCIÓN DEL GOBIERNO

10

PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Avanzar con el proceso de sistematización y digitalización de los trámites más frecuentes del Estado.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone sistematizar y digitalizar aquellos trámites que son más frecuentes de realizar (licencias de edificación y licencias de funcionamiento en las municipalidades con mayor población) y que a su vez demandan mayor cantidad de tiempo a las personas, en especial de los trámites estandarizados conforme a las modificaciones de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.

Se busca lograr que las municipalidades con mayor población sean las primeras en implementar dicho sistema al ser aquellas con mayor demanda y mayor carga en procedimientos.

FACTOR: DESARROLLO DIGITAL

DIAGNÓSTICO

Según el Índice de Competitividad Digital Mundial, en 2022, el Perú se ha mantenido en el puesto 57 entre 63 países, y sigue ubicado entre los últimos 10 puestos del ranking (IMD, 2021).

Asimismo, según la Encuesta de Gobierno Electrónico de la ONU 2022, el Perú se ubicó en el puesto 59 de 193 economías evaluadas en el Indicador Global de Digitalización, (subiendo 12 posiciones), en el puesto 22 en el indicador de participación digital (subiendo 32 posiciones) y en el puesto 1 en el indicador de datos abiertos, subiendo 41 posiciones (ONU, 2022).

PRIORIDAD

Alta

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Considerada por la PCM.

La propuesta ha sido considerada mediante las siguientes normas:

- Decreto Supremo 029-2021PCM, que aprueba el Reglamento de la Ley de Gobierno Digital.

- Decreto Supremo 157-2021PCM, que aprueba el Reglamento del Sistema Nacional de Transformación Digital.

- Decreto Supremo 164-2021PCM, que aprueba la Política General de Gobierno para el periodo 2021-2026.

- Lineamientos para la conversión de los PA a plataformas o servicios digitales.

Asimismo, de acuerdo a información proporcionada por la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGTD 2022 )29 actualizada al mes de septiembre de 2022 se tiene que:

- De un total de 2.422 entidades identificadas, las entidades que cumplen con contar con una mesa de partes digital representan un 29,1%.

- De un total de 2.436 entidades identificadas, las entidades que cumplen con la migración a GOB.PE. y redireccionamiento, representan un 28,1 %.

- Entre julio y setiembre de 2022, se cuenta con 557 entidades usuarias (la gran mayoría GL) que se incorporaron a la plataforma Facilita Perú, que permite crear y gestionar solicitudes en línea a través de formularios virtuales, logrando digitalizar sus trámites y servicios.

En ese sentido se viene dando cumplimiento progresivo al Decreto Legislativo 1497, que establece un proceso de conversión de PA para su atención por canales no presenciales, a cargo de las entidades del Poder Ejecutivo.

gobiernos locales.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

DESARROLLO DIGITAL

DESARROLLO

DETERMINANTE N°

REGULACIÓN 11

Aprobación e implementación de la Política Nacional de Transformación Digital (PNTD).

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone, mediante la PNTD, incrementar el ejercicio de la ciudadanía digital mediante cinco objetivos estratégicos: (i) garantizar el acceso asequible a internet, (ii) vincular la economía digital, la reactivación y competitividad de los procesos productivos, (iii) desarrollar servicios digitales en el Gobierno, (iv) fortalecer las competencias digitales e (v) incentivar una cultura ciudadana para el uso ético de los datos. Esto cumpliría con la meta de impulsar el proceso nacional de transformación digital y consolidar las acciones de gobierno digital, innovación y economía digital.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

FACTOR: DESARROLLO DIGITAL

DIAGNÓSTICO

El DiGiX 2022 (con datos de 2020 y 2021) ubicó al Perú en el puesto 87 de un total de 99 países. De tal modo, el país cayó una posición en comparación al año anterior y 5 posiciones en comparación a 2019. Respecto a los países de la Alianza del Pacífico, el Perú continuó ubicándose por detrás de Chile (puesto 41), México (puesto 60) y Colombia (puesto 69).

Por su parte, el Índice de Competitividad Digital Mundial 2022 ubicó al Perú en el puesto 57 de un total de 63 economías. Así, mantuvo su posición respecto a 2021 pero cayó dos posiciones en comparación a 2020. En comparación con los países de la Alianza del Pacífico, en 2022 el Perú se ubicó por detrás de Chile (puesto 41) y México (puesto 55), y solo logró superar a Colombia (puesto 60).

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTORES CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada.

Medio cumplimiento: Propuesta considerada por parte de la SGTD de la PCM.

- Avance: A diciembre de 2022, todos los entregables correspondientes a las secciones de la PNTD han sido presentados al Ceplan para su revisión.

-Pendiente: Aún no se cuenta con la aprobación de la PNTD, que resulta necesaria para la posterior publicación e implementación de la PNTD.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

SGTD (PCM), Ceplan, MEF, MTC, Minedu, Minsa, Produce.

Decreto Supremo, Implementación

Alta

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VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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DESARROLLO DIGITAL

DESARROLLO DIGITAL

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VIII. NOTAS

1/ El monto de inversión corresponde a diciembre de 2022.

2/ Las secciones de la PNTD incluyen: (i) antecedentes, (ii) objetivos prioritarios y lineamientos, (iii) provisión de servicios y estándares, (iv) seguimiento y evaluación, (v) glosario y acrónimos y (vi) anexos.

3/ La hiperconectividad es un término que define la “conectividad que existe en el mundo digital y la interacción entre dispositivos, computadoras y datos, todos ellos enlazados a través de internet” (European Commission, 2021).

4/ El DiGiX tiene como objetivo capturar la dinámica de la digitalización en seis dimensiones: infraestructura, asequibilidad, adopción de usuarios, adopción empresarial, adopción del gobierno y regulación.

5/ El Índice de Competitividad Digital Mundial mide factores de conocimiento —talento, entrenamiento y educación y concentración científica—, tecnología —marco regulatorio, capital financiero y marco tecnológico— y preparación para el futuro —actitudes adaptativas, agilidad empresarial e integración de tecnología de la información—.

6/ En agosto de 2019 se aprobó la Ley 30999, Ley de Ciberdefensa.

7/ En enero de 2020 se aprobó el Decreto de Urgencia 007-2020-PCM, Decreto de Urgencia que aprueba el Marco de Confianza Digital y dispone medidas para su fortalecimiento.

8. Es importante señalar que la tecnología 2G permitió el envío de mensajes de texto y acceso a datos de manera básica, después del 1G que sirvió para realizar llamadas analógicas en los primeros celulares. Por su parte, el 3G permitió la aparición de los teléfonos inteligentes y la banda ancha móvil, mientras que el 4G posibilitó el uso de las plataformas streaming, compras por internet, entre otras aplicaciones de uso cotidiano. La tecnología 5G facultará el internet de las cosas (IoT), generando beneficios en diversos sectores como educación virtual, telemedicina, seguridad ciudadana y gestión del tráfico (Proinversión, 2020).

9/ El concurso público del Proyecto en Activos de Bandas de espectro radioeléctrico AWS-3 y 2,3 GHz se dispuso en marzo de 2019 mediante Resolución Ministerial 157-2019-MTC/01.03.

10/ El internet de las cosas (IoT) se refiere a los dispositivos – desde computadoras y teléfonos inteligentes a simples sensores y chips– que están conectados a Internet y pueden comunicarse con otros dispositivos, a menudo sin necesidad de intervención humana (UIT y CISCO Systems, 2015).

11/ La publicación para comentarios del Documento de Trabajo denominado “Propuesta de asignación de bandas de frecuencia 3.5 GHz, y 26 GHz e Identificación de la banda de frecuencia de 6 GHz para el desarrollo de servicios y tecnologías digitales 5G y más allá” en el portal web del MTC se dispuso en noviembre de 2020 mediante Resolución Ministerial 0796-2020-MTC/01.03.

12. En junio de 2008 se aprobó el Decreto Legislativo 1019, que aprueba Ley de acceso a la infraestructura de los proveedores importantes de servicios públicos de telecomunicaciones.

13/ En julio de 2012 se aprobó la Ley 29904, Ley de promoción de la banda ancha y construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO).

14/ En abril de 2015 se aprobó la Ley 28295, Ley que regula el acceso y uso compartido de infraestructura de uso público para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones.

15/ En paralelo, se encargó a Proinversión la elaboración de un estudio sobre las alternativas disponibles, incluyendo sus escenarios e impactos, que permitan al MTC definir la mejor modalidad contractual aplicable para poner en valor la RDNFO, y, posteriormente, seleccionar al operador definitivo.

16/ La Plataforma Nacional de Talento Digital cuenta con un catálogo de cursos relacionados a (i) tecnologías emergentes (computación en la nube, internet de las cosas, blockchain), (ii) diseño y desarrollo de servicios y soluciones digitales, (iii) seguridad e identidad digital, y (iv) habilidades para el empleo (marketing digital, teletrabajo, metodologías ágiles, entre otros).

17/ El plan “Todos conectados” comprende tres proyectos: (i) Centros de Acceso Digital (CAD), Espacios Públicos Digitales (EPAD) y (iii) Conecta Selva. Para ampliación de la información, ingresar al siguiente enlace: https://todosconectados.pe/todos-conectados/

18/ Los CAD se contemplan en el DU 014-2021, Decreto de Urgencia que dicta medidas extraordinarias y urgentes para la contratación de la provisión de conectividad a la población rural y de lugares de preferente interés social y su acceso a servicios públicos de telecomunicaciones, en el marco de la emergencia nacional por la COVID-19.

19/ El Índice de E-Gobierno analiza tres componentes: (i) servicios en línea, (ii) infraestructura de telecomunicaciones, y (iii) capital humano.

20/ El Índice de E-Participación analiza tres componentes: (i) el suministro de información al ciudadano, (ii) la consulta y retroalimentación y (iii) la toma de decisiones que involucre a las personas.

21/ Ley 30472, Ley que dispone la creación, implementación, operación y mantenimiento del SISMATE.

22/ Decreto Supremo 019-2016-MTC, aprueban Reglamento de la Ley 30472, Ley que dispone la creación, implementación, operación y mantenimiento del SISMATE.

23/ Resolución Ministerial 049-2018-MTC/01.03, aprueban Anexo Técnico del SISMATE, y Resolución Ministerial 165-2019-MTC/01.03, modifican el Anexo Técnico del SISMATE.

24/ Los Lineamientos de Calidad Regulatoria de Osiptel se publicaron mediante Resolución de Consejo Directivo 69-2018-CD/OSIPTEL.

25/ El plan de simplificación normativo para el periodo 2021-2023 se estableció mediante Informe 00008- DPRC/2021.

26/ El CITDigital de Brasil está presidido por la Secretaría de Gobierno de la Presidencia e integrado por el Ministerio de Economía, Ministerio de Educación, Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Oficina de Seguridad Institucional de la Presidencia.

27/ Cabe indicar que en 2015 se publicó la Ley de Beneficios Tributarios (Ley 30309), cuya vigencia vencía a finales de 2019. Posteriormente, en agosto de 2019, se prorrogó la vigencia de la ley hasta finales de 2022 (Decreto de Urgencia 010-2019). Finalmente, en diciembre de 2022 se publicó la Ley 31659, la cual prorroga la vigencia de la Ley 30309 hasta el 2025.

28/ La información fue compartida por la Secretaría de Servicios y Transformación Digital mediante el Informe D000462-2022-PCM-SSSID.

29/ La información fue compartida por la Secretaría de Servicios y Transformación Digital mediante el Informe D000462-2022-PCM-SSSID.

SISTEMA DE JUSTICIA

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de sistema de justicia

II. Datos y propuestas clave

III. Reporte de seguimiento

IV. Referencias bibliográficas

V. Notas

I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE SISTEMA DE JUSTICIA

El sistema de justicia tiene como una de sus funciones asistir al funcionamiento adecuado del mercado, pues brinda certidumbre a las transacciones económicas (MEF, 2019). El buen funcionamiento de los sistemas judiciales se observa en la eficiencia producción y distribución de servicios a través del aseguramiento de dos prerrequisitos esenciales:

seguridad de los derechos de propiedad y cumplimiento de contratos (Palumbo et al., 2013). Así, las ineficiencias en el funcionamiento del sistema de justicia relativos a la demora en resolver los juicios, los procesos largos de apelación, entre otros, tendrán un impacto negativo en la performance económica del país.

Ranking del indicador central Índice de Estado de Derecho– World Justice Project 2022 1/

Fuente: World Justice Project, 2022 Elaboración: CPC.

1/ Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Europa, el mejor de Asia, el mejor de América Latina, el mejor de África, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. Cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor.

2/ El Perú bajó tres posiciones con relación al ranking WJP 2021.

II. DATOS Y PROPUESTAS CLAVE

II.1. Datos clave

A diciembre de 2022, el Expediente Judicial Electrónico (EJE) y la Mesa de Partes Electrónica (MPE) se han implantado en 662 órganos jurisdiccionales (de un total de 2.753 órganos jurisdiccionales a nivel nacional), lo que representa un avance del 24,0% (Poder Judicial, 2021c; El Peruano, 2022).

En el periodo enero-junio de 2022, el porcentaje de provisionalidad de los magistrados del Poder Judicial ha aumentado, con relación al mismo periodo de 2021. Si bien la cantidad total de jueces se incrementó en 1,9% (64) respecto al mismo periodo del año anterior, la condición laboral de los jueces provisionales también se incrementó en 8,8% (60) y la de los jueces supernumerarios en 10,5% (133), en tanto que los jueces titulares disminuyeron en -8,6% (129). (Poder Judicial, 2022a).

Durante el periodo enero-junio de 2022, la cantidad de expedientes ingresados y resueltos en el Poder Judicial aumentó en 9,1% (63.980) y 14.9% (104.579), respectivamente, con respecto al mismo periodo en 2021. En cuanto a la carga procesal total del Poder Judicial1, a junio de 2022 ascendió a

II.2. Propuestas clave

2.715.435 expedientes, representando un aumento del 11,2% con relación al mismo periodo en 2021. Finalmente, en cuanto a la tasa de congestión de procesos2, a junio de 2022 alcanzó a 2,25, lo que representa una pequeña disminución de -0,12 con relación al mismo periodo en 2021 (Poder Judicial, 2021a; Poder Judicial, 2022a).

GRÁFICO 1. Variación de magistrados titulares y provisionales del Poder Judicial, junio 2021 - junio 2022

Acelerar el avance en el proceso de implementación de herramientas tecnológicas, tales como el Expediente Judicial Electrónico (EJE), el repositorio de resoluciones judiciales y el proceso de interoperabilidad del sistema de justicia

Reducir el porcentaje de provisionalidad de jueces y fiscales a nivel nacional.

Reducir la carga procesal, optimizando el acceso a la Corte Suprema, simplificando y desjudicializando procesos, ampliando competencias de los jueces de paz letrados y notarios, limitando los procesos contencioso administrativo en los casos de Estado contra Estado y otorgando facultades a los Procuradores Públicos para reducir los procesos contenciosos.

Fuente: Poder Judicial, 2021a-2022a. Elaboración: CPC. 2021 2022

III. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En las anteriores ediciones de los Informes de Competitividad se plantearon quince propuestas vinculadas a los cuatro determinantes que afectan el sistema de justicia en el Perú: capital humano, gestión de procesos, transparencia y predictibilidad, e institucionalidad, de las cuales once fueron consideradas total o parcialmente en diversos instrumentos del sector público (como el Plan Nacional de Competitividad y Productividad –en adelante PNCP–,

decretos supremos, decretos de urgencia, entre otros). En este informe se insiste en la implementación de las propuestas previas planteadas debido a importancia en el proceso de reforma del sistema de administración de justicia y a la necesidad de solucionar los principales problemas que la aquejan y que se han agudizado en el periodo post pandemia, como la sobrecarga, el retardo procesal y la provisionalidad de jueces y fiscales.

CAPITAL

HUMANO 1

Subpropuesta 1: Creación de una escuela de jueces y fiscales Se propone crear un programa acreditado por la Academia Nacional de la Magistratura (AMAG) para ser desarrollado en universidades licenciadas, con cupos limitados y asignados mediante estándares de calidad que permitan el acceso a la carrera mediante selección meritocrática. Con el objeto de atraer a los mejores estudiantes, generando esquemas de incentivos que incluyan capacitaciones, estudios de especialización y maestrías nacionales e internacionales, seguros médicos, acceso a créditos personales con tasas preferenciales, acceso a la atención en el sistema de salud pública, entre otros.

Actualmente, el proceso de formación de nuevos jueces y fiscales se encuentra a cargo de la Academia Nacional de la Magistratura (AMAG), a través de su Programa de Formación de Aspirantes (PROFA); sin embargo, este programa no es obligatorio para postular a un proceso de selección y nombramiento de jueces y fiscales; por lo que, este modelo no asegura la generación integral de capacidades técnicas y éticas como mecanismo meritocrático y de control de calidad para el acceso a la carrera judicial y fiscal.

Alta Modificar el modelo de acceso, permanencia y promoción en la carrera judicial y fiscal

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Algunos países, tales como Francia y España que cuentan con Escuelas Judiciales se encuentran dentro de los primeros 30 países en los indicadores de ausencia de corrupción, imperio de la ley (justicia civil y penal) y transparencia de gobierno (World Justice Project, 2022).

Propuesta considerada parcialmente Propuesta considerada Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta parcialmente considerada.

Subpropuesta 1 – Medio de cumplimiento: Objetivo prioritario (OP) 5 de la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia - Fortalecer los recursos humanos de las instituciones del sistema de justicia.

- Avance: A diciembre del 2022 no se registran avances referidos al OP 5.

La parte de la propuesta referida la creación de un programa acreditado por la Academia Nacional de la Magistratura (AMAG) no ha sido considerada.

Congreso, JNJ, PJ, MP, Ministerio de Justicia, AMAG.

Ley e Implementación.

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

SISTEMA DE JUSTICIA

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Modificar el modelo de acceso, permanencia y promoción en la carrera judicial y fiscal

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Subpropuesta 2: Tercerización en la elaboración del examen escrito en los concursos para jueces y fiscales Se propone que el proceso de elaboración de los exámenes escritos en los concursos para jueces y fiscales sean elaborados por entidades reputadas e independientes, pudiendo contratarse universidades licenciadas u organizaciones de la sociedad civil para garantizar que estos concursos sean transparentes y meritocráticos, como el Colegio de Abogados de los Estados Unidos (ABA, con sus siglas en inglés) que asiste en los procesos de selección de jueces de la Corte Suprema de Justicia norteamericana, en los que realiza una exhaustiva revisión de los escritos legales de los aspirantes.

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

Alta

AVANCE DE LA PROPUESTA

Subpropuesta 2 – Medio de cumplimiento: Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia (LOJNJ), y en el TUO del Reglamento de Concursos para la Selección y Nombramiento de Jueces y Fiscales - Acceso Abierto. Los artículos 30 y 32 de la LOJNJ, y el art. 28 del TUO del Reglamento de Concursos para la Selección y Nombramiento de Jueces y Fiscales - Acceso Abierto, aprobado por Res. 525-2021-JNJ de agosto de 2021, establecen que la elaboración y gestión de la evaluación de conocimientos está a cargo del pleno de la Junta Nacional de Justicia (JNJ), pudiendo delegar en la Comisión atribuciones al respecto, quienes pueden solicitar el apoyo técnico de la AMAG, así como de Universidades licenciadas e instituciones internacionales.

- Avance: A diciembre del 2022, se ha cumplido parcialmente la propuesta, dado que, de las 8 convocatorias para jueces y fiscales vigentes durante el 2022, todas ya pasaron la etapa de evaluación de conocimiento; sin embargo, según la información proporcionada por la JNJ, únicamente en 4 de los 8 concursos se contrató la colaboración de una abogada externa para elaborar, de manera conjunta con la JNJ, el examen escrito. En los 4 restantes la elaboración estuvo a cargo de la JNJ de forma exclusiva.

ACTOR(ES) CLAVE

Congreso, JNJ, PJ, MP, Ministerio de Justicia, AMAG.

TIPO DE PROPUESTA

Ley e Implementación.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

DETERMINANTE N° PROPUESTA

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

PRIORIDAD

Alta Modificar el modelo de acceso, permanencia y promoción en la carrera judicial y fiscal

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Subpropuesta 3: Levantamiento del secreto bancario para acceder a la carrera judicial y fiscal Se propone que, desde la primera etapa del proceso de concurso público para jueces y fiscales, los postulantes autoricen el levantamiento de su secreto bancario y el de su núcleo familiar, para advertir desde el inicio del concurso, cualquier desbalance patrimonial.

Subpropuesta 4: Énfasis en la violencia de género y contra la mujer en la formación y acceso a la carrera Se propone que tanto en la formación, en el acceso a la carrera y en la formación, se ponga énfasis en la violencia de género y contra la mujer.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

- Pendiente: En diciembre de 2022 la JNJ publicó 4 nuevas convocatorias para jueces y fiscales que se desarrollarán durante el 2023. A mayo del 2023, se encuentran en la etapa de convocatoria con la publicación de los postulantes aptos para la evaluación de conocimientos.

Se espera que en la elaboración de las pruebas de conocimientos intervengan, además de la JNJ, la AMAG, universidades licenciadas e instituciones internacionales de prestigio.

Subpropuesta 3 – Medio de cumplimiento: Incluida parcialmente en el inciso 2 del art. 10 de la LOJNJ.

- Avance: Actualmente, la JNJ viene cumpliendo con el requisito de levantamiento del secreto bancario, conforme se advierte de las convocatorias para jueces y fiscales que culminaron en el 2022 con los respectivos nombramientos (Convocatorias 3, 4, 5, 6 y 9-2021-JNJ).

- Pendiente: La norma debe exigir el referido requisito desde el inicio del concurso y no solo a postulantes seleccionados.

Congreso, JNJ, PJ, MP, Ministerio de Justicia, AMAG.

Ley e Implementación.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

1

Modificar el modelo de acceso, permanencia y promoción en la carrera judicial y fiscal

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Subpropuesta 4 – Medio de cumplimiento: Ley 30364 (acceso) y en los Programas de capacitación de la AMAG y del PJ. El inciso 16 del art. 60 de la ley 30364 señala que la JNJ debe establecer como requisito previo y obligatorio, que los postulantes tengan formación académica en materia de violencia contra las mujeres.

- Avances (Acceso): Actualmente, la JNJ viene cumpliendo con este requisito, conforme se advierte de las convocatorias para jueces y fiscales que culminaron en el 2022 con los respectivos nombramientos (Convocatorias 3, 4, 5, 6 y 9-2021-JNJ).

- Avance (Capacitación): Durante el 2022 se han dado los siguientes avances:

- AMAG: Su plan académico 2022 contiene cursos sobre enfoque de género en su 24° programa de capacitación para ascenso, una diplomatura de especialización de violencia basada en género y un curso a distancia sobre criterios para la resolución de casos de violencia de género desde un enfoque multidisciplinario. En su plan académico 2023 repite el mismo esquema.

- Poder Judicial: Se han dictado talleres, además de un congreso internacional y una jornada sobre temas de justicia de género. Asimismo, la Comisión de Justicia de Género del PJ ha ejecutado un plan de trabajo en el 2022 que comprende una serie de capacitaciones a jueces a nivel nacional, como congresos, conferencias, seminarios y un programa interactivo conformado por cuatro cursos autoaplicativos en materia de género, violencia y trata de personas, con el objetivo de fortalecer las capacidades de los y las operadoras de justicia.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

SISTEMA DE JUSTICIA

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Congreso, JNJ, PJ, MP, Ministerio de Justicia, AMAG.

Ley e Implementación.

DETERMINANTE N°

2

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DESCRIPCIÓN

Propuesta original:

Alta Reforzar la función de las Autoridades Nacionales de Control del Poder Judicial y Ministerio Público

Modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial y la del Ministerio Público para crear nuevos organismos de evaluación y control de jueces y fiscales Se propuso la creación de la carrera de control como función separada del PJ y del MP, con el objeto de poner fin al conflicto de intereses de los jueces y fiscales.

Propuesta modificada: Reforzar la función de las Autoridades Nacionales de Control del Poder Judicial y Ministerio Público (ANC del PJ y MP)

Esta propuesta contiene cinco subpropuestas:

Subpropuesta 1: La reforma de procedimientos disciplinarios más ágiles y expeditivos Se propone acortar los plazos de los procedimientos disciplinarios seguidos en contra de los jueces y personal jurisdiccional y eliminar las intervenciones innecesarias con base en matrices de riesgo, con el fin de evitar la impunidad.

Según el ranking mundial del Índice de Estado de Derecho 2022 del World Justice Project (Proyecto de Justicia Mundial, o WJP por sus siglas en inglés), el Perú se ubicó en el puesto 115 de 140 países en el factor ausencia de corrupción (en 2021 ocupó el lugar 118 en un ranking de 139 países), y en la posición 25 de 32 países de la región de América Latina y el Caribe (en 2021 ocupó el lugar 26) (WJP, 2022).

Para combatir la corrupción en el sistema de justicia un aspecto fundamental es el sistema de control a jueces y fiscales.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta parcialmente considerada.

Medio de cumplimiento: La propuesta original fue recogida en las Leyes 30943 y 30944. Ambas leyes crearon las ANC del PJ y MP, dotando a ambas autoridades de autonomía administrativa, funcional y económica, y de independencia con relación a las instituciones que controlan, e incorporando la especialidad de control disciplinario judicial y fiscal y la figura del juez y fiscal de control.

- Avance: Durante el 2021 se convocó por segunda vez a concurso para la elección de los 2 jefes de las ANC del MP y del Poder Judicial (convocatorias 1 y 2-2021-JNJ); sin embargo, únicamente se ha elegido al Jefe de la ANC del MP, quien desde que ha asumido el cargo ha venido realizando la adecuación normativa de las Oficinas Desconcentradas de Control Interno (ODCI) del MP, con la aprobación del Reglamento de Organización y Funciones (Res. Adm. 021-2022-ANCMP-J) y el Reglamento del Procedimiento Disciplinario de la ANC del MP (Res. Adm. 022-2022-ANC-MP-J.

JNJ, ANC del Poder Judicial y Ministerio Público.

Implementación

DETERMINANTE N° PROPUESTA

Reforzar la función de las Autoridades Nacionales de Control del Poder Judicial y Ministerio Público

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Subpropuesta 2: Sistematización de las resoluciones de las ANC del PJ y MP

Se propone una sistematización con criterios de búsqueda de acuerdo a los tipos de sanciones (amonestación, multa, suspensión y propuesta de destitución) y conductas infractoras (retardo procesal, actos de corrupción, entre otros), con el fin de que el PJ y el MP incorporen las medidas necesarias para promover la prevención de infracciones disciplinarias.

Subpropuesta 3: Creación de una unidad de inteligencia financiera dentro de la estructura de las ANC del PJ y MP

Se propone que la ANC cree una unidad de inteligencia financiera dentro de su estructura que se encuentre interconectada con la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS), para contar con información útil que cualquier organismo público y privado pueda brindar. Esto debido a que las declaraciones juradas de los magistrados no resultan suficientes para advertir cualquier desbalance patrimonial.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

SISTEMA DE JUSTICIA

PRIORIDAD ALERTA

DIAGNÓSTICO AVANCE DE LA PROPUESTA ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Sobre el funcionamiento de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) del Poder Judicial, la Comisión Andina de Juristas (2003) ha señalado que en la actualidad los procesos de control son trámites complicados, donde no existen garantías de que serán conducidas en forma imparcial, respetándose la autonomía del magistrado y sancionando a quien lo merezca. Esto se debería a que la OCMA es un órgano más del Poder Judicial, sometido a una serie de controles institucionales, dificultando la fiscalización entre pares, a esto se sumaría la carencia de especialización de jueces y fiscales en materia de control funcional. Ello, sumado a que los plazos en que ejercen la función son limitados, hace que tampoco resulte factible capacitarlos en estas habilidades (Comisión Andina de Juristas, 2003).

Alta

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

- Pendiente: El 31 de diciembre de 2022 la JNJ convocó un nuevo concurso público para la elección del Jefe de la ANC del Poder Judicial (Convocatoria 001-2022-SN/ JNJ), luego de haber quedado desierto, por segunda vez consecutiva. La convocatoria se encuentra en etapa de entrevista personal y se espera que se elija a una autoridad, pues la falta de elección viene generado el retraso en el cumplimiento del Plan Estratégico Institucional 2021-2025 de la JNJ, que ha proyectado que a partir del 2023 se inicie las convocatorias para la elección de jueces y fiscales de control, con miras a que en 2023 se logre el 10,0% de la titularidad de los jueces y fiscales de control y en 2025 el 50,0%.

Las subpropuestas 1, 2, 3, 4 y 5 de la propuesta modificada, no registran avances.

JNJ, ANC del Poder Judicial y Ministerio Público.

Implementación

DETERMINANTE N°

Reforzar la función de las Autoridades Nacionales de Control del Poder Judicial y Ministerio Público

FACTOR:

SISTEMA DE JUSTICIA

DESCRIPCIÓN

Subpropuesta 4: Contar con la colaboración de universidades, organismos e instituciones internacionales expertas en temas de control y práctica forense, para la formulación y dictado del nuevo programa de especialización de control disciplinario para la formación de jueces y fiscales de control.

Se propone que, en el nuevo programa de especialización a cargo de la AMAG, se creen cursos de derecho disciplinario judicial, auditoría y control judicial, sistemas de integridad, prevención de la corrupción, entre otros.

Subpropuesta 5: Diseñar el perfil del juez y fiscal de control con un perfil auditor y forense.

Se propone que, una vez que se instale la JNJ, se exija a los postulantes a jueces y fiscales de control, además de los requisitos señalados en las Leyes 30943 y 30944, los siguientes requisitos: i) no contar con antecedentes disciplinarios; ii) no estar inscrito en el Registro de Deudores Judiciales Morosos ni en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos; y iii) no haber ocupado el cargo de juez o fiscal ordinario, para generar una verdadera separación de funciones y romper el incentivo perverso del “control de pares”. Asimismo, se les debe exigir que autoricen el levantamiento de su secreto bancario.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Alta

Propuesta considerada a tiempo o implementada

JNJ, ANC del Poder Judicial y Ministerio Público. Implementación

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Reducir el porcentaje de provisionalidad de jueces y fiscales a nivel nacional

Se propone reducir los altos índices de provisionalidad de jueces y fiscales a nivel nacional, en base a información estadística en tiempo real, que dé cuenta de: (i) el número total de jueces y fiscales titulares, provisionales y supernumerarios frente al número de órganos jurisdiccionales y fiscalías; y (ii) la tasa de congestión de procesos para conocer el grado de saturación de los mismo y la demanda de órganos jurisdiccionales o fiscalías y, por tanto, de jueces y fiscales3

Con dicha información debe eliminarse progresivamente: (i) la provisionalidad permanente en la Corte Suprema derivada de la falta de definición de su diseño y del mantenimiento de salas transitorias por la excesiva carga procesal que soportan; y, (ii) la provisionalidad en primera y segunda instancias, de forma progresiva, empezando por ámbitos priorizados, es decir, en zonas con menor número de magistrados titulares.

Para asegurar el cumplimiento de esta propuesta, debiera crearse una asignación presupuestal especial en el marco del presupuesto por resultados. Esto permitirá que la dotación de recursos esté alineada con la reducción de provisionalidad y la consiguiente reducción de carga procesal.

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

Poder Judicial:

A junio de 2022a, se contaba con 3.516 Jueces a nivel nacional, de los cuales el 39,0% (1.370) eran titulares, 39,8% (1.401) eran supernumerarios y el 21,2% (745) eran provisionales. Lo que representa un aumento en el porcentaje de provisionalidad de los magistrados del PJ; toda vez que, si bien la cantidad total de jueces se incrementó en 1,9% (64) respecto al mismo periodo del año anterior, la condición laboral de los jueces provisionales también se incrementó en 8,8% (60), la de los jueces supernumerarios en 10,5% (133), en tanto que los jueces titulares disminuyeron en -8,6% (129). (Poder Judicial, 2022a).

Ministerio Público:

A setiembre de 2022 el MP cuenta con 8,055 fiscales a nivel nacional, de los cuales el 34,9% (2.808) son titulares, el 65,1% (5.248) son provisionales. Lo que representa una disminución de -5,8% (174) de fiscales titulares y, un incremento de 10,9% (517) de fiscales provisionales, en comparación al mismo periodo del año 2021. (Ministerio Público, 2022).

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada Propuesta considerada a tiempo o implementada SISTEMA DE

DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta parcialmente considerada

Medio de cumplimiento: Convocatorias que ha realizado la JNJ para acceder a los cargos de jueces y fiscales a fin de reducir progresivamente la provisionalidad en el PJ y en el MP.

- Avance:

- Desde que la JNJ se instaló ha realizado 12 convocatorias de procesos de selección y nombramiento de jueces y fiscales: 8 en diciembre de 2021 y 4 en diciembre de 2022.

- Respecto a las primeras 8 convocatorias (Convocatorias 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10-2021SN/JNJ), a mayo del 2023 concluyeron todas las etapas de las convocatorias y se realizó el nombramiento de los postulantes seleccionados. Cabe precisar que, estos 8 concursos han sido convocados por la JNJ para cubrir únicamente 222 plazas vacantes de jueces y fiscales de todos los niveles de la carrera judicial y fiscal, a nivel nacional, habiéndose nombrado a diciembre de 2022, un total de 87 jueces y fiscales, representando un avance del 39,20% del total de plazas convocadas.

- Respecto a las 4 nuevas convocatorias publicadas en diciembre de 2022 (Convocatorias 2, 3, 4 y 5-2022-SN/JNJ), se encuentran en la etapa de convocatoria con la publicación de los postulantes aptos para la evaluación de conocimientos.

-Pendiente: Avance y conclusión en el 2023 de las 4 nuevas convocatorias publicadas en diciembre de 2022 (Convocatorias 2, 3, 4 y 5-2022-SN/JNJ). Esto permitirá que la JNJ siga realizando nuevas convocatorias para la elección de más jueces y fiscales a nivel nacional, a fin de reducir el alto porcentaje de provisionalidad en el PJ y en el MP.

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

AVANCE

Mediana

JNJ, PJ y MP.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Reforzar exigencias de compliance para los abogados

Se propone que los jueces hagan efectivas las sanciones que la Ley regula frente a la conducta indebida de abogados litigantes. Asimismo, se propone optimizar el rol fiscalizador y sancionador de los colegios de abogados. Para ello, se propone instaurar indicadores judiciales que registren y hagan seguimiento a la conducta de los abogados en los procesos. Además, se debe regular el registro obligatorio y actualizado de sanciones en los colegios de abogados. Se plantea también regular requerimientos mínimos para el patrocinio judicial, considerando la instancia. Así, por ejemplo, deben considerarse los años de experiencia y la conducta ética adecuada (no tener sanciones) para el patrocinio ante la Corte Suprema. Además, se propone que los nuevos organismos de control hagan seguimiento al cumplimiento de estos nuevos estándares.

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

Actualmente los colegios de abogados no cuentan con indicadores judiciales que registren y hagan seguimiento a la conducta de los abogados, para optimizar su rol fiscalizador y sancionador. Tampoco existe una regulación de los requerimientos mínimos para el patrocinio judicial, considerando las instancias judiciales.

Aunado a ello, los procesos de incorporación y programas de capacitación de los colegios de abogados no cumplen con parámetros mínimos de calidad como sucede en otros países que cuentan con altos estándares de excelencia profesional. De una revisión de los sílabos actualizados de un grupo de universidades del país, se advierte que únicamente algunas dictan cursos relacionados a la formación ética del abogado:

- PUCP: Curso de Ética y Responsabilidad Profesional (3 créditos, IV ciclo, obligatorio)

- UNMSM: Deontología forense (4 créditos, 4to año, curso electivo)

- Villarreal: Deontología forense (2 créditos, 6to año, obligatorio)

- Ricardo Palma: Deontología Jurídica (3 créditos, obligatorio, IX ciclo).

Según el Registro Nacional de Abogados Sancionados por mala práctica profesional (RNAS), hasta diciembre de 2022 existen 1306 abogados sancionados a nivel nacional, de los cuales 449 pertenecen al Colegio de Abogados de Lima (CAL), que tiene un total de 90,599 agremiados (MINJUSDH, 2022; CAL, 2022).

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta no considerada.

Si bien en las legislaturas pasadas se presentaron proyectos de ley relacionados a la posibilidad de que los colegios de abogados puedan evaluar el ejercicio ético de sus agremiados; sin embargo, no fueron aprobados y quedaron archivados. Se trata de los siguientes proyectos de ley: Proyecto de Ley 3164-2018-PE (Ley para incentivar la probidad en el ejercicio de la abogacía); Proyecto de ley 3426-2018-CP (Ley de la Abogacía Peruana); Proyecto de ley 36702018-CR (Ley del Abogado); Proyecto de Ley 4201-2018-CR (Ley que regula el ejercicio de la abogacía); y, Proyecto de Ley 4327-2918CR (Ley que protege a los ciudadanos de las malas prácticas de los abogados).

ACTOR(ES) CLAVE

Congreso Ley

TIPO DE PROPUESTA

Mediana

CAPITAL HUMANO

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

GESTIÓN DE PROCESOS 5

Reducir la carga procesal, optimizando el acceso a la Corte Suprema, simplificando y desjudicializando procesos y, ampliando competencias de los jueces de paz letrados y notarios

Subpropuesta 1: Limitar el acceso a la Corte Suprema Se propone optimizar el acceso a la Corte Suprema, impidiendo que se convierta en una tercera instancia. Para ello se plantea limitar su acceso a: (a) pretensiones mayores a 150 UIT (S/ 742.500, para el año 2023) o que la pretensión sea inestimable en dinero; (b) procesos donde exista la figura del doble conforme, es decir donde no se produzcan dos decisiones contradictorias entre la primera y segunda instancia; y, (c) cuestiones de relevancia jurídica fundamental o si la sentencia impugnada se aparta indebidamente de los precedentes emitidos por la propia Corte Suprema o por el Tribunal Constitucional.

Además, se propone prohibir que lleguen a la Corte Suprema: (a) recursos de apelación, para evitar que la Corte Suprema actúe como segunda instancia; (b) procesos sumarios, procesos de ejecución, procesos de familia, salvo los casos de divorcio; y procedimientos no contenciosos; y, (c) procesos de revisión judicial de procedimiento de ejecución coactiva. Finalmente, se propone aumentar el monto de la multa para los casos en los que el recurso de casación sea desestimado desde las 20 unidades de referencia procesal hasta 50 unidades de referencia procesal4

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

Según el ranking mundial del Índice de Estado de Derecho 2022 del WJP, el Perú se ubicó en el puesto 120 de 140 países en el factor justicia civil (en 2021 ocupó el lugar 114 en un ranking de 139 países), teniendo la puntuación más baja en el sub-factor de demoras injustificadas (0.14) (WJP, 2022).

Un factor determinante que genera el retardo procesal es precisamente la sobrecarga procesal. A junio de 2022, la carga procesal del PJ a nivel nacional, ascendió a 2.715.435 expedientes (este número es el resultado de la suma de 1.946.077 expedientes pendientes al 01.01.22 más 769.358 que es el total de nuevos expedientes ingresos desde el 01.01.22), representando un aumento del 11,2% con relación al mismo periodo en 2021. (Poder Judicial, 2021a; Poder Judicial, 2022a).

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta parcialmente considerada. Subpropuesta 1 – Medio de cumplimiento: Considerada por el Congreso de la República.

- Avance:

- En marzo del 2023 se publicó la Ley 31699, que optimiza el recurso de casación en la nueva ley procesal del trabajo. La referida norma establece, entre otros, que la casación laboral solo podrá ser utilizada dentro de procesos cuya pretensión tenga un valor mayor a 500 URP (Unidades de Referencia Procesal). Además, se considerará improcedente el recurso de casación, entre otros supuestos, cuando la sentencia de segunda instancia confirme la de primera instancia; salvo que la Sala Constitucional considere que existe interés casacional debido a la existencia de jurisprudencia contradictoria de las salas laborales superiores. La referida ley coadyuvará a descongestionar la carga procesal de la Corte Suprema, en especial, porque es la segunda materia con mayor carga procesal en la Corte Suprema, luego de los procesos pensionarios en el país.

- Además, a diciembre del 2022, registra avances significativos con la aprobación de las siguientes normas: (i) Ley 31591, publicada en octubre de 2022, que modificó algunos artículos del Código Procesal Civil a fin de restringir las causales del recurso de casación en materia civil, estableciendo que dicho recurso sólo procederá cuando: (a) se discuta una pretensión mayor a 500 URP (S/ 247,500.00 para el 2023); (b) el pronunciamiento de segunda instancia revoque todo o en parte el de primera instancia (doble conforme); y (c) el pronunciamiento de segunda instancia no sea anulatorio. Estas modificaciones permitirán reducir la carga procesal de la Corte Suprema en materia contenciosoadministrativa en menor medida (con la Ley 31370) y en materia civil y de familia en mayor medida (con la Ley 31591), porque se está reduciendo los casos en los que procede el recurso de casación; y (ii) Ley 31370 publicada en diciembre de 2021, que modificó algunos artículos de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, limitando las competencias de la Corte Suprema para resolver los procesos de revisión judicial de procedimientos de ejecución coactiva.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

SISTEMA DE JUSTICIA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Congreso Ley

DETERMINANTE N° PROPUESTA

GESTIÓN DE PROCESOS 5

Reducir la carga procesal, optimizando el acceso a la Corte Suprema, simplificando y desjudicializando procesos y, ampliando competencias de los jueces de paz letrados y notarios

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Subpropuesta 2: Simplificar y desjudicializar procesos y ampliar las competencias de los Jueces de Paz Letrado y Notarios Se propone realizar reformas procesales a fin de simplificar los procesos judiciales de desalojo, ineficacia de título valor, etc., así como la desjudicialización parcial de algunos procesos, como el proceso de ejecución civil. Adicionalmente se propone ampliar las competencias de jueces de paz letrados para que conozcan más procesos. Y finalmente se propone modificar la Ley del Notariado para ampliar las competencias notariales en materias no contenciosas cuando no haya oposición, como la celebración de matrimonios civiles, otorgamiento de testamento ológrafo, consignación de dinero y bienes, división y partición de bienes hereditarios, nombramiento de peritos a falta de acuerdo, entre otros.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

Además, durante el periodo enero-junio de 2022, la cantidad de expedientes ingresados y resueltos en el PJ aumentó en 9,1% (63.980) y 14,9% (104.579), respectivamente, con respecto al mismo periodo en 2021. (Poder Judicial, 2022a).

Finalmente, en cuanto a la tasa de congestión de procesos, a junio de 2022 alcanzó a 2.25, lo que representa una pequeña disminución de -0.12 con relación al mismo periodo en 2021. (Poder Judicial, 2022a).

Respecto a la Corte Suprema, la carga procesal, periodo enero-diciembre 2022 ascendió a 72.050 expedientes ingresados frente a 36.132 expedientes resueltos. (Poder Judicial, 2022c).

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Propuesta considerada

Subpropuesta 2 – Medio de cumplimiento: Recogida parcialmente por el Congreso de la República.

- Avance: Se han dado los siguientes avances:

- Aprobación de la Ley 31643, publicada en diciembre de 2022 que faculta a los notarios públicos a celebrar matrimonio civil en la provincia del domicilio de cualquiera de los contrayentes.

- Aprobación de la Ley 30933, publicada en abril de 2019, que regula el procedimiento especial de desalojo con intervención notarial.

- Pendiente: Se encuentra pendiente que el PJ culmine: (i) la implementación del proceso de oralidad civil, cuyo avance a diciembre de 2022 alcanzó a 21 de las 34 Cortes del país, según el Boletín oralidad civil diciembre 2022 (Poder Judicial, 2022b); y, (ii) el Plan de Descarga y Liquidación de los Procesos Penales en Trámite, cuyo avance al 2021 fue de 83,6% según Res. Adm. 101-2022-CE-PJ.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Congreso Ley

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

GESTIÓN DE PROCESOS

Modernizar la gestión del despacho judicial

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone que el uso de protocolos que precisen el flujo del proceso, desde el ingreso del escrito en mesa de partes hasta la resolución del expediente, para eliminar pasos no regulados y simplificar la tramitología judicial. Además, estos protocolos deben ir alineados con el esquema del Expediente Judicial Electrónico (EJE).

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

La literatura define como mito que la mejor solución para reducir la carga procesal es crear más juzgados y señala que las propuestas para la eficiencia que no consideren factores como compromiso, liderazgo, rendición de cuentas, supervisión, definición de metas y estándares de gestión, sistemas de información, sistemas de gestión del expediente y definición de tareas serán siempre ineficientes (Hernández, 2008).

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 4 de la Medida de política 8,2 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP) – Expediente Judicial Electrónica (EJE).

- Avance:

- [Hito 1]: Directiva que regula el funcionamiento y operatividad del EJE. Adicionalmente, se han aprobado una serie de manuales, protocolos y documentos de gestión que han venido regulando el desarrollo de los procesos en un entorno digital, desde el ingreso de escritos por canales digitales, la emisión de resoluciones electrónicas y las notificaciones vía casillas digitales Entre los documentos más importantes tenemos: (i) Manual de Operaciones del programa "Mejoramiento de los servicios de justicia no penales a través de la implementación del Expediente Judicial Electrónico (EJE)"; (ii) Procedimiento para la Generación y Restauración de copias de seguridad de los Repositorios de Documentos Digitalizados del EJE; (iii) Procedimiento de remisión automatizada del EJE al Ministerio Público - Especialidad Contencioso Administrativo; (iv) Manual de Procedimientos y Flujogramas de los procesos tramitados en el Módulo Corporativo Laboral a nivel de Juzgados con EJE; y, (v) Procedimiento de Presentación de Documentos a través de la Mesa de Partes Electrónica (MPE) y Protocolo para la Presentación de Documentos a través de la MPE.

- Atraso: Está atrasado el siguiente hito:

- [Hito 2]: Plan Nacional de Interoperabilidad del Sistema de Administración de Justicia (julio de 2021).

- Pendiente: Se encuentran pendientes los siguientes hitos:

- [Hito 3]: EJE en plena operación para juzgados comerciales, civiles y penales en 50% de los distritos judiciales (julio de 2025).

ACTOR(ES) CLAVE

- [Hito 4]: Funcionamiento del EJE en todas las especialidades en el 100% de distritos judiciales (julio de 2030). Poder

Propuesta considerada a tiempo o implementada

TIPO DE PROPUESTA

Alta

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

GESTIÓN DE PROCESOS 7

Crear un marco normativo de descarga procesal de los procesos contencioso-administrativos

Subpropuesta 1:

Limitar el contencioso administrativo en los casos de Estado contra Estado

Se propone la aprobación de una ley que establezca que, en los casos de resoluciones de tribunales administrativos, las entidades públicas a través de sus procuradores no recurran al PJ para impugnarlas cuando favorezcan a los administrados.

Subpropuesta 2:

Otorgamiento de facultades a los Procuradores Públicos con el objeto de reducir el número de procesos contenciosoadministrativos

Se propone crear un marco normativo que faculte a los procuradores públicos para no recurrir al PJ, así como para conciliar, desistirse, transigir o allanarse en los procesos contenciosoadministrativos donde existan precedentes vinculantes y doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema.

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

De los datos estadísticos reportados por el Consejo de Defensa Jurídica del Estado, a diciembre de 2022, la carga procesal en los procesos en los que interviene el Estado asciende a 2.261.602 casos, con lo cual sigue la tendencia creciente de los últimos años. Además, se advierte que la mayor carga procesal se concentra en las procuradurías del Poder Ejecutivo, con 752.129 casos (Consejo de Defensa Jurídica del Estado, 2022).

Tabla 1. Carga procesal de las procuradurías públicas, 2016 - junio 2022

PRIORIDAD ALERTA

Estado: Propuesta considerada.

Subpropuesta 1 – Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 4 de la Medida de política 8,4 del PNCP - Programa de optimización de las procuradurías públicas.

- Avances: A la fecha, se han cumplido el siguiente hito:

- [Hito 1]: Criterios generales para garantizar el ejercicio de las facultades de los procuradores públicos y lineamientos para la descarga y celeridad procesal.

- Atraso: Está atrasado el siguiente hito:

- [Hito 2]: Reducción de como mínimo un 20% de procesos identificados como ineficientes en las procuradurías (julio de 2021).

- Pendiente: Se encuentran pendientes los siguientes hitos:

- [Hito 3]: Reducción de como mínimo un 40% de procesos identificados como ineficientes en las procuradurías (julio de 2025).

- [Hito 4]: Reducción de un 70% de procesos identificados como ineficientes en las procuradurías (julio de 2030).

Subpropuesta 2 – Medio de cumplimiento: Decreto Supremo 0182019-JUS que aprobó el Reglamento del Decreto Legislativo 1326 que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, publicado en noviembre de 2019.

- Avance: El Decreto Supremo 0182019-JUS estableció criterios generales para garantizar el ejercicio de las facultades de los procuradores públicos para conciliar, transigir, allanarse, desistirse del proceso o de la pretensión.

- Pendiente: Se encuentra pendiente que se aprueben normas especiales de descarga procesal que hagan efectivas las facultades de los procuradores para concluir los procesos ya existentes o evitar la judicialización de casos que se encuentran en instancia administrativa, como el caso de la Ley 30927, que facultaba a la ONP para conciliar, desistirse, transigir o allanarse en los procesos judiciales y administrativos en materia previsional del régimen pensionario del Decreto Ley 19990, que benefició alrededor del 18,0% de procesos judiciales existentes a junio de 2018, lo que representa 9.702 expedientes.

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Alta

Congreso, Procuraduría General del Estado.

Ley e Implementación.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

TRANSPA-

Acelerar el avance en el proceso de implementación de herramientas tecnológicas

Subpropuesta 1: Implementar integralmente el uso de expediente judicial electrónico (EJE)

Se propone que el EJE se implemente en todas las materias y en todo el territorio nacional. Esto va a permitir ahorrar tiempos y generar esquemas de trazabilidad de sentencia y generación de reportes y control de indicadores de gestión. Además, se plantea que la notificación electrónica se extienda a todas las sentencias y autos definitivos. Finalmente se propone que las audiencias públicas se graben en video y publiquen en la página institucional del PJ.

Subpropuesta 2: Implementación de un Repositorio de Resoluciones Judiciales

Se propone implementar herramientas para favorecer la consulta amigable de los procesos y que sean alimentadas con sentencias, resoluciones y autos emitidos, usando lenguaje sencillo. También se propone que en este repositorio se implemente un récord público de jueces y fiscales que incluya sus sentencias y quejas. Además, se plantea habilitar un sistema electrónico de jurisprudencia sistematizada y actualizada por materias y ejes temáticos.

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FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

Las tecnologías de la información y la comunicación (TICs), aportan una serie de ventajas para la modernización y efectividad de la administración de justicia toda vez que facilitan el acceso a la misma mediante el acercamiento de ésta a los ciudadanos, la agilización de la prestación del servicio de justicia, la optimización de la gestión de los sistemas de justicia y la productividad de sus profesionales. Asimismo, LAS TICs fortalecen la transparencia de los sistemas de justicia al permitir su auditoría, facilitarles difundir con claridad y en tiempo real sus actuaciones y rendir cuenta sobre el uso de recursos y los resultados del cumplimiento de sus responsabilidades (OEA, 2021).

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada

Subpropuesta 1 - Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 4 de la Medida de política 8,2 del PNCP - Expediente Judicial Electrónica (EJE).

- Avance: Ver propuesta 6. Sobre el particular, cabe indicar que el proceso de implantación del EJE a nivel nacional ha sido lento. Desde que se inició el proceso en agosto de 2017 hasta diciembre de 2022, el EJE y la Mesa de Partes Electrónica (MPE), se han implantado únicamente en 662 órganos jurisdiccionales, de un total de 2.753 a nivel nacional (que incluyen: 2 salas penales de la Corte Suprema, 132 salas superiores, 404 juzgados especializados o mixtos y 124 juzgados de paz letrados) (Poder Judicial, 2021c; El Peruano, 2022)5 Aun así, se la implementación del EJE ha evidenciado una reducción del tiempo de los procesos hasta su culminación (sentencia), en comparación a los tiempos de los expedientes físicos6 - Atraso: Ver propuesta 6. Sobre el particular cabe precisar que una de las razones del atraso en la implementación del EJE es la falta de presupuesto. En enero del 2017, la Comisión de Trabajo del EJE, mencionó que se necesita S/ 254 millones para la implementación de este sistema en todo el país. Además, si bien los primeros años se contó con cooperación internacional para la implementación del EJE, actualmente se viene usando dinero proveniente de recursos propios del PJ, además que la implantación del EJE se viene haciendo in house (Poder Judicial, 2022e).

Propuesta considerada a tiempo o implementada

SISTEMA DE JUSTICIA

ACTOR(ES) CLAVE

Poder Ejecutivo, PJ, MP.

TIPO DE PROPUESTA

Implementación

AVANCE

DETERMINANTE N° PROPUESTA

TRANSPARENCIA Y PREDICTIBILIDAD

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

8

Acelerar el avance en el proceso de implementación de herramientas tecnológicas

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

Según la última versión del Índice de accesibilidad a la información judicial en internet 2018 (CEJA, 2019), elaborado por el Centro de Estudios de Justicias de las Américas (CEJA, 2019), el Perú ocupó el puesto 13 de 34 países miembros de la OEA en materia de institucionalización digital en el sistema de justicia. Este índice mide temas como la accesibilidad a la información judicial en internet, transparencia activa, gobierno abierto, rendición de cuentas y buenas prácticas tecnológicas (CEJA, 2019).

Un aspecto esencial para la transparencia en el PJ es que los operadores del sistema de justicia implementen herramientas tecnológicas que permitan a los usuarios y sociedad civil no solo el acceso específico por proceso para el interesado, sino, además, que cualquier ciudadano pueda acceder a estos procesos a fin de conocer los criterios judiciales y generar predictibilidad en las decisiones.

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

- Pendiente: Ver propuesta 6.

Asimismo, cabe indicar que en julio de 2022 el PJ creó el Laboratorio de Transformación Digital (PJ LAB), en el marco del programa ‘Mejoramiento de los Servicios de Administración de Justicia Penal a través del EJE a Nivel Nacional’, con el objetivo de promover el desarrollo de nuevas ideas y soluciones tecnológicas de mejora en los procesos y servicios que brinda el PJ. Se espera que el PJ LAB trabaje en coordinación con la Comisión de Trabajo del EJE.

Subpropuesta 2 - Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 4 de la Medida de política 8,3 del PNCP

- Repositorio de Resoluciones Judiciales en línea.

- Avance: A la fecha, se han cumplido los siguientes dos hitos: - [Hito 1]: Convenio de financiamiento para el desarrollo del repositorio de resoluciones judiciales en línea. - [Hito 2]: Desarrollo tecnológico del repositorio por materia judicial. Al respecto, cabe indicar que esta propuesta guarda relación con la plataforma creada por el PJ denominada “Conoce tu Juez/a”, creada en el 2021, que está conformado por 3 módulos: (i) el ´Módulo de sentido de decisiones judiciales´, que permite acceder a todas las decisiones jurisdiccionales que emiten los jueces o tribunales en todos los procesos judiciales que han resuelto; (ii) el ´Módulo de Casilleros digitales de jueces y juezas´, que permite consultar las resoluciones que emite cada magistrado en su labor jurisdiccional, también permite ver el ranking de magistrados a nivel nacional en base al número de resoluciones emitidas; y, (iii) el Módulo ´El Juez te escucha´, que permite sacar citas virtuales con los magistrados (Poder Judicial, 2022d).

- Pendiente: Está pendiente el cumplimiento de dos hitos:

- [Hito 3]: Criterios para la sistematización de reportes y estadística de las resoluciones de los jueces (julio de 2025).

- [Hito 4]: Repositorio implementado en todas las cortes judiciales (julio de 2030).

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Alta

Poder Ejecutivo, PJ, MP.

Implementación

SISTEMA DE JUSTICIA

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

TRANSPARENCIA Y PREDICTIBILIDAD

9

Fomentar en las facultades de Derecho el estudio de la jurisprudencia

Se propone que las universidades fomenten y promuevan el estudio de la jurisprudencia y la crítica de sentencias en las facultades de Derecho, de manera que se puedan formular, a iniciativa académica, solicitudes de plenos casatorios sobre distintos temas en los que exista controversia.

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

De la revisión de los planes de estudio de las facultades de derecho en un grupo de universidades del país, se advierte que la mayoría no incorporan el estudio de la jurisprudencia dentro de su plan de estudios:

- PUCP: No tiene cursos sobre jurisprudencia

- UNMSM: Tiene 3 cursos de seminario de derecho civil y procesal civil, penal y procesal penal y constitucional y procesal constitucional.

- UFV: No tiene cursos sobre jurisprudencia.

- U de Lima: No tiene cursos sobre jurisprudencia.

- USMP: Tienen los cursos de teoría del caso y acuerdos plenarios y precedentes en materia penal.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Estado: Propuesta no considerada Universidades Implementación

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Mediana

DETERMINANTE N° PROPUESTA

TRANSPARENCIA Y PREDICTIBILIDAD 10

Implementar el análisis de impacto económico en la formulación de sentencias vinculantes del Tribunal Constitucional

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone que en aquellos casos donde se genera jurisprudencia obligatoria, el Tribunal Constitucional fomente el uso de un amicus curiae de tipo económico e incluya en su análisis los impactos económicos de sus decisiones, para alertar y preparar al Estado y a la ciudadanía de las consecuencias que enfrentarán para cumplir la sentencia.

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

A modo de ejemplo, estas son tres sentencias del TC que han tenido un impacto importante en materia económica:

- Exp. 000182021-PI/TC, que declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ley 31188, Ley de negociación colectiva en el sector público.

- Exp. Nº 000202021-PI/TC, que declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Colegio de Abogados de Lima Sur contra los artículos 1 y 3 de la Ley 31192, ley que faculta a los afiliados al Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones el retiro de sus fondos. - Exp. 000272021-PI/TC, que declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Poder Ejecutivo contra la Ley 31125, Ley que declara en emergencia el Sistema Nacional de Salud y regula su proceso de reforma.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta considerada a tiempo o implementada

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Alta

Estado: Propuesta no considerada Tribunal Constitucional.

Implementación

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

INSTITUCIONALIDAD 11

Ampliar y homologar el mandato del Presidente del Poder Judicial y del Fiscal de la Nación

Se propone conciliar los plazos de mandato de las presidencias del PJ y el MP. Para ello, los máximos representantes de ambas autoridades deberán ejercer su cargo por un período de cuatro años, no renovable y que no coincida con los períodos políticos.

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

Las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y del Ministerio Público tienen una regulación dispar respecto al periodo de mandato de sus máximas autoridades (Presidente del PJ 2 años, sin reelección inmediata y Fiscal de la Nación 3 años, prorrogable por reelección por otros 2 años), lo que no permite una articulación temática y estratégica entre ambos cargos. Sobre el particular, se presenta el periodo de mandato en otros países:

- Argentina: 3 años

- Brasil: 2 años sin reelección

- Chile: 2 años sin reelección

- Colombia: 1 año

- Ecuador: 3 años

- México: 4 años sin reelección

Modificar la composición del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y profesionalizar la administración

Se propone modificar la composición del Consejo Ejecutivo del PJ, reemplazando al representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú por un representante de la Defensoría del Pueblo, de manera que se asegure la rendición de cuentas a la sociedad civil.

PRIORIDAD ALERTA

Mediana

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada. Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 3 de la Medida de política 8,1 del PNCP

- Política de Reforma del Sistema de Justicia.

- Avance: A la fecha, se han cumplido el siguiente hito:

- [Hito 1]: Propuesta de política pública en materia de justicia. El Consejo Técnico del Consejo para la Reforma trabajó en la matriz de propuesta pública en materia de justicia que fue aprobada en septiembre del 2022 mediante Resolución Administrativa 000338-2022-CE-PJ. Esta matriz desarrolla cada uno de los objetivos prioritarios de la Propuesta de Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia, detallando sus propuestas, acciones, subtítulos, órganos responsables, y plazos en un cronograma anualizado que va del 2021 al 2025; contemplando i) acciones exclusivas y ii) acciones compartidas.

- Atraso: Se encuentra atrasado el siguiente hito:

- [Hito 2]: Política pública para la reforma de sistema de justicia en implementación (julio de 2021).

- Pendiente: Se encuentra pendiente el siguiente hito: - [Hito 3]: Evaluación de impacto de política pública (julio m de 2025).

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

El Consejo Ejecutivo del PJ se constituye como un “directorio” que tiene a su cargo aspectos claves para la prestación del servicio de justicia; sin embargo, en su composición se incluye a un representante del Colegio de Abogados, quien tiene conflictos de interés porque representa a un operador clave del sistema de justicia; por lo que se considera que resultaría mejor cambiar esta composición y reconsiderar un nuevo miembro que represente a la sociedad como usuario.

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Propuesta no considerada.

Congreso Ley Orgánica.

Mediana

Estado:

Congreso Ley Orgánica. SISTEMA DE

DETERMINANTE N° PROPUESTA

INSTITUCIONALIDAD 13

Regular un mecanismo de coordinación permanente del sistema de justicia

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone regular por ley un mecanismo de coordinación permanente entre el PJ, el MP, el Ministerio de Justicia y la Defensoría del Pueblo con el objetivo que la normativa que se platee tenga un efecto en el sistema de justicia como un todo, sin afectar la independencia de las instituciones.

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DIAGNÓSTICO

Desde el año 2004, la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) planteó la necesidad de crear un mecanismo de coordinación entre las instituciones del sistema de justicia. En el país, el sistema de administración de justicia está conformado por una serie de instituciones (PJ, MP, Minjus, TC, AMAG, JNJ) que en muchos casos trabajan de manera desarticulada. A modo de ejemplo, en el año 2017, el Acuerdo Nacional por la Justicia identificó como uno de los principales problemas en materia de capacitación la existencia de múltiples instituciones que planifican y ejecutan actividades de capacitación de forma aislada.

Actualmente, dado que existe el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia creado por la Ley 30942 en mayo de 2019, organismo que debería asumir esta labor de coordinación, más aún si entre sus principales funciones se encuentra el impulsar la reforma del sistema de justicia, coordinar la ejecución de la Política Nacional de reforma del Sistema de Justicia aprobada por Decreto Supremo 12-2021-JUS, y dar seguimiento y control a la implementación y ejecución de los procesos de reforma.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Estado: Propuesta parcialmente considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos

1 al 3 de la Medida de política 8,1 del PNCP - Política de Reforma del Sistema de Justicia, y Ley 30942 que crea el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia publicada en mayo de 2019.

- Avance: Ver propuesta 11. Asimismo, mediante la Ley 30942 de mayo de 2019 se creó el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia cuyas funciones son las de impulsar la reforma del sistema de justicia, coordinar la ejecución de la política de reforma a cargo de las entidades integrantes del sistema de administración de justicia y dar seguimiento y control a la implementación y ejecución de los procesos de reforma.

- Atraso: Ver propuesta 11. Asimismo, en setiembre de 2022, el PJ ha aprobado su propia matriz para la implementación de la Política (Res. 338-2022-CE-PJ), lo que da cuenta del retraso en el cumplimiento de la misma y en la falta de coordinación con las demás entidades del sistema de justicia.

- Pendiente: Ver propuesta 11.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Poder Ejecutivo, Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, PJ, MP, JNJ, AMAG, TC.

Implementación

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

/ IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

FACTOR: SISTEMA DE JUSTICIA

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

TRANSPARENCIA Y

14 15

Aprobar una reforma constitucional para reconfigurar el Consejo Nacional de la Magistratura Hacer obligatorio el arbitraje institucional

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

AVANCE DE LA PROPUESTA

Propuestas consideradas a tiempo o implementadas

Esta propuesta consistió en modificar el proceso de selección de los miembros del ex Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) mediante un concurso público transparente y meritocrático, para asegurar su independencia frente al poder político.

La propuesta consistió en regular que el arbitraje con el Estado sea exclusivamente de carácter institucional y que todas las instituciones arbitrales que llevan arbitrajes con el Estado sean debidamente acreditadas.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Alta Mediana

Considerada por el Congreso de la República y la Junta Nacional de Justicia.

En enero de 2019 se publicó la Ley 30904, Ley de Reforma Constitucional sobre la Conformación y Funciones de la Junta Nacional de Justicia (JNJ).

En el marco de la referida norma los miembros de la JNJ fueron elegidos a finales de 2019, y en enero de 2020 la JNJ se instaló y aprobó un plan de trabajo que contenía 25 acciones. En los años 2021 y 2022 los avances respecto a las acciones del plan de trabajo son las siguientes:

- Revisar los casos resueltos por el ex CNM por el periodo 20152018.

- Completar el marco reglamentario en todos los procesos a cargo de la JNJ (selección y nombramiento, evaluación parcial, ratificación de jueces y fiscales).

- Aprobar los perfiles de jueces y fiscales, sobre cuya base se elaborarán las convocatorias a selección y nombramiento, evaluación parcial y ratificación.

Cabe indicar que, a diciembre de 2022, las acciones más importantes del plan de trabajo de la JNJ aún no han sido cumplidas o en su defecto registran avances parciales7

Considerada por el Poder Ejecutivo y el OSCE

La propuesta fue incluida en el reglamento de la Ley 30225, Ley de Contrataciones con el Estado, aprobado por Decreto Supremo 344-2018-EF de diciembre de 2018, que estableció como regla general el arbitraje institucional y precisó que el arbitraje ad hoc procede cuando las controversias deriven de procedimientos de selección cuyo valor estimado o valor referencial, según sea el caso, sea menor o igual a S/ 5 millones. Es decir, que producto de la reforma legal se acotó más el uso del arbitraje ad hoc.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

SISTEMA DE JUSTICIA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Congreso, JNJ. Poder Ejecutivo, OSCE

CAPITAL

IV. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Academia de la Magistratura (2022). Plan Académico 2021, 2022 y 2023. https://www.amag.edu.pe/Informacion/Planacademico

Comisión Andina de Juristas (2003). Corrupción judicial: mecanismos de control y vigilancia ciudadana. Lima.

CEJA (2019). Índice de Accesibilidad a la Información judicial en Internet 2018 (IAcc 2018). Undécima versión. Centro de Estudios de Justicia de las Américas. https://biblioteca.cejamericas.org/bitstream/handle/2015/5633/IACC_FINAL_ agosto2019.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Congreso de la República del Perú (2022). Búsqueda de proyectos de Ley. https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/search

Consejo de Defensa Jurídica del Estado (2022). Solicitud de Acceso a la Información Pública - Carga procesal de las procuradurías públicas.

Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia (2021). Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/ file/2016540/POLITICA%20PUBLICA%20DE%20REFORMA%20 DEL%20SISTEMA%20DE%20JUSTICIA.pdf.pdf

Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia (2022). Solicitud de Acceso a la Información Pública - Avances de la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia.

El Peruano (2022). Normas legales. https://diariooficial.elperuano.pe/Normas

Hernández, W. (2008). La carga procesal bajo la lupa por materia y tipo de órgano jurisdiccional. Justicia viva, 1.

Junta Nacional de Justicia (2021). Concursos públicos para la Selección y Nombramiento de Jueces y Fiscales en todos los niveles. https://www.gob. pe/institucion/jnj/campa%C3%B1as/6930-concurso-para-seleccion-ynombramiento-de-jueces-y-fiscales

Junta Nacional de Justicia (2022). Solicitud de Acceso a la Información Pública - Avances del Plan Estratégico Institucional de la Junta Nacional de Justicia 2021-2025.

MINJUSDH (2022). Registro Nacional de Abogados Sancionados Por Mala Práctica Profesional. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. https://rnas. minjus.gob.pe/rnas/public/sancionado/sancionadoMain.xhtml

MEF (2019). Plan Nacional para la Competitividad y Productividad 2019-2030. Ministerio de Economía y Finanzas. Julio. Ministerio Público (2022). Solicitud de Acceso a la Información Pública - Datos estadísticos sobre la carga procesal y la provisionalidad del Ministerio Público.

Palumbo, G., Giupponi, G., Nunziata, L., Mora-Sanguinetti, J. S. (2013). Judicial performance and its determinants: a cross-country perspective. OECD Economic policy Papers No.5. OECD Publishing.

Poder Judicial (2021a). Boletín Estadístico Institucional N° 02-2021.https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/ bb35e3804455eb2b90fb94c9d91bd6ff/BOLETIN_N2-JUNIO-2021. pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=bb35e3804455eb2b90fb94c9d91bd6ff

Poder Judicial (2021b). Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: enero-diciembre 2021. https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/ connect/8b85bb0046812e93bc22bd76dd7c9e83/Estadisticas+ene-dic2021. pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=8b85bb0046812e93bc22bd76dd7c9e83

Poder Judicial (2021c). Expediente Judicial Electrónico. Secretaría Técnica de la Comisión de Trabajo del Expediente Judicial Electrónico del Poder Judicial/Fondo Editorial del Poder Judicial del Perú.

Poder Judicial (2022a). Boletín Estadístico Institucional N° 02-2022. https:// www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/242d2a8048bce47a8e1dff96d60b58b5/ BOLETIN+N2-JUNIO-2022F+1.

pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=242d2a8048bce47a8e1dff96d60b58b5

Poder Judicial (2022b). Boletín oralidad civil diciembre 2022. https://www.pj.gob.pe/ wps/wcm/connect/etiioc/s_etiioc/as_infograf/ji_d_boletin_etiioc_2022-12_v2

Poder Judicial (2022c). Carga procesal de las Salas Suprema de la Corte Suprema de Justicia de la República.https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/CorteSuprema/s_ cortes_suprema_home/as_poder_judicial/as_corte_suprema/as_salas_supremas/

Poder Judicial (2022d). Conoce a tu Juez. https://sap.pj.gob.pe/casillero-digitalweb/#/conoce-tu-juez

Poder Judicial (2022e). Expediente Judicial Electrónico. https://eje.pe/wps/wcm/ connect/EJE/s_eje2/as_inicio/

Poder Judicial (2022f). Solicitud de Acceso a la Información Pública - Datos estadísticos sobre la carga procesal, la provisionalidad del Poder Judicial, los avances del Expediente Judicial Electrónico.

OEA (2021). Décimo primera reunión de Ministros de Justicia u otros Ministros, Procuradores o Fiscales Generales de las Américas - REMJA XI. http://www.oas.org/ es/sla/dlc/remja/pdf/remja_xi_rec_conc_sp.pdf

World Justice Project (2022). Rule of Law Index, 2022. https://worldjusticeproject. org/rule-of-law-index/downloads/INDEX_2022-digital.pdf" \h

V. NOTAS

1/ La carga procesal total es el resultado de sumar la cantidad de expedientes que quedaron pendientes sin resolver de años anteriores, más la cantidad de expedientes nuevos ingresados en el año materia de análisis.

2/ La tasa de congestión de procesos mide el grado de saturación que tienen los órganos jurisdiccionales. Se obtiene de dividir la carga procesal total entre el número de procesos resueltos.

3/ Actualmente para obtener esta información se debe esperar la publicación de los boletines estadísticos trimestrales del PJ y de los anuarios estadísticos del MP que se publican con demora.

4/ La Unidad de Referencia Procesal - URP equivale al 10,0% de la Unidad Impositiva Tributaria - UIT.

5/ A julio de 2022 los EJE representaban el 13,0% de la carga procesal de todo el país. Esto representaba hasta esa fecha, 394 mil expedientes electrónicos tramitados en 475 órganos jurisdiccionales (462 no penal y 13 penal) en 31 cortes superiores en las materias Laboral (procesos con Nueva Ley Procesal del Trabajo), Contencioso Administrativo, Civil (subespecialidad comercial y oralidad civil) y Familia, entre otras (Poder Judicial, 2022e).

6/ Por ejemplo: (i) en primera instancia ha representado una reducción de 14,0% en los tiempos (de 159 a 137 días); (ii) en segunda instancia ha representado una reducción de 50,0% en los tiempos (de 196 a 99 días), (iii) también ha representado una reducción a nivel nacional del 2,0% para la calificación de la demanda (de 18 a 17 días) y del 10,0% para el proveído de escritos (de 25 a 23 días), y (iv) en materia civil y litigación oral el EJE ha permitido que el tiempo de tramitación de los procesos se reduzca en un 43,0% y, excepcionalmente, en 83,0%. Así, una sentencia en un proceso tradicional se dictaba antes en 581 días y ahora con la oralidad puede emitirse en 74 días (Poder Judicial, 2022e; Poder Judicial, 2022f).

7/ Estas acciones corresponden a: (i) la elección de las autoridades nacionales de control del PJ y del MP. En noviembre de 2021 se convocaron a 2 concursos para la elección de los 2 Jefes, sin embargo, en el 2022 sólo se llegó a elegir al Jefe de la ANC del MP, y se declaró desierto por segunda vez el concurso para la elección del Jefe de la ANC del PJ, publicándose una nueva convocatoria en diciembre de 2022 (Convocatoria 001-2022-SN/JNJ); y (ii) la selección y el nombramiento de jueces y fiscales. En diciembre de 2021 se convocó los primeros 8 concursos para cubrir 222 plazas vacantes de jueces y fiscales de todos los niveles de la carrera judicial y fiscal, a nivel nacional, (Convocatorias 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10-2021-SN/JNJ). A diciembre de 2022, 5 procesos han culminado con los respectivos nombramientos (Convocatorias 3, 4, 5, 6 y 9) y 3 se encuentran en la etapa de entrevista personal (Convocatorias 7, 8 y 10). Asimismo, en diciembre de 2022 se publicaron 4 nuevas convocatorias para la elección de jueces y fiscales a nivel nacional (Convocatorias 2, 3, 4 y 5-2022-SN/JNJ). SISTEMA

CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de Capital Humano y Competencias

II. Datos y propuestas clave

III. Reporte de seguimiento

IV. Referencias bibliográficas

V. Notas

I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

La educación es un factor directamente asociado a la productividad laboral, a través de la acumulación del capital humano y las competencias pertinentes para el sector productivo (Mankiw, et al., 1992; Bassi, et al, 2014). A su vez, una mayor productividad laboral contribuye en gran medida al crecimiento económico y por ende al desarrollo humano y ofrece mejores oportunidades de vida para la población.

Sin embargo, existen diversos factores que impiden la acumulación de capital humano y competencias para el trabajo, así como restricciones para el acceso al financiamiento de la educación. Por ello, resulta fundamental abordar propuestas de política que contemplen tanto los aspectos estructurales de la acumulación del capital humano, así como de su financiamiento público y privado con el objetivo de garantizar una mayor y mejor calidad de educación en el país.

/ IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

Ranking del indicador central Pilar de habilidades del ranking WEF1/

País

Fuente: The Global Competitiveness Report 2019. Elaboración: CPC.

Ranking WEF 2019

1 / Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Asia, el mejor de Europa, el mejor de América Latina, el mejor de África, el mejor de América del Norte, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. Cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor.

2 / El Perú mejoró dos posiciones respecto al ranking de 2018.

II. DATOS Y PROPUESTAS CLAVE

II.1. Datos clave

La tasa de deserción acumulada de estudiantes de educación superior no universitaria se redujo en 7,0 pp, pasando de 55,6% a 48,6% entre 2020 y 2021 (Minedu, 2022a). Los programas de becas resultan ciertamente relevantes para reducir la deserción escolar dado que brindan estudios técnicos a jóvenes en últimos años de secundaria o a jóvenes que no concluyeron EBR. Sin embargo, tanto el programa de becas Doble Oportunidad como Mi Vocación Técnica ya no están vigentes. La última convocatoria para la beca Doble Oportunidad y Mi Vocación Técnica fue en 2017 y 2020, respectivamente.

Las empresas en Perú demandan trabajadores principalmente en los siguientes sectores: energía y servicios públicos (44%), servicios de comunicación (38%), bienes y servicios de consumo (29%) y transporte, logística y automotriz (28%), los cuales requieren cualificaciones tanto universitarias como técnico productivas (ManpowerGroup, 2023). Sin embargo, en el 4T2022, la tasa neta de matrícula de educación superior (universitaria y técnico-productiva) fue de 42,4%, la cual registró una reducción de 2,9 pp, respecto al mismo periodo de 2021 (INEI, 2022).

A enero de 2022, la Sunedu ha licenciado 93 de 141 universidades y dos de 458 escuelas de posgrado (Sunedu, 2022). En el caso de institu-

tos, a marzo de 2022, se han licenciado 93 IEST de un total de 865 (Minedu, 2022c). Asimismo, cabe mencionar que la autonomía de la Sunedu se ha visto afectada con la publicación de Ley 31520 de julio de 2022, la cual dispuso, entre otros, la recomposición del Consejo Directivo de la Sunedu. Esta modificación representa una pérdida de autonomía para la Sunedu pues los miembros serán nombrados por las mismas universidades y colegios profesionales a los que pertenecen, sin la neutralidad de un concurso público.

GRÁFICO 1.

Tasa de deserción acumulada, superior no universitaria, 2016-2021

(% de edades menores o iguales a 30 años con superior no universitaria incompleta)

Crear consejos sectoriales y un Marco Nacional de Cualificaciones (MNC) que considere los estándares de competencia ya creados por los pilotos de consejos sectoriales agroindustrial y minero.

Fortalecer el proceso de acreditación de las instituciones de educación superior.

II.2. Propuestas clave

Impulsar la educación técnica en últimos años de secundaria.

Fuente: Minedu, 2022a. Elaboración: CPC.

III. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En los anteriores Informes de Competitividad se plantearon nueve propuestas para fortalecer la acumulación de capital humano y el acceso a su financiamiento, las cuales fueron consideradas en diversos instrumentos del sector público, tales como el Plan Nacional de Competitividad y Productividad –en adelante el Plan–, decretos supremos, decretos de urgencia, entre otros. En este informe

ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS PARA EL TRABAJO

1

se insiste en la implementación de las referidas propuestas debido a los retos asociados al acceso a la educación superior, y a la adaptación de habilidades a las tendencias del mercado laboral. En cuanto al avance de estas propuestas, seis de ellas han sido consideradas en el Plan Nacional de Productividad y Competitividad, mientras que las tres restantes han sido consideradas por el Minedu.

FACTOR:

Se propone implementar y potenciar la formación técnica en instituciones públicas y privadas durante los últimos años de secundaria. Para ello, un aspecto importante es el financiamiento. Así, una vía para ello corresponde a ampliar la beca Mi Vocación Técnica hacia a estudiantes de más regiones, lo cual no solo permitiría que se inserten en el mercado laboral luego de terminar la secundaria con competencias laborales pertinentes para el sector productivo, sino que también representaría una oportunidad para reducir la deserción1. Esto se debe a que se tendrá una mayor posibilidad de acceder al mercado laboral de manera exitosa, debido a la adquisición de habilidades laborales pertinentes para la demanda.

La tasa de deserción acumulada de estudiantes de educación superior no universitaria se redujo en 7,0 pp, pasando de 55,6% a 48,6% entre 2020 y 2021 (Minedu, 2022a).

Alta Impulsar la educación técnica en últimos años de secundaria.

En este contexto, los programas de becas resultan relevantes para reducir la deserción escolar toda vez que brinda estudios técnicos a jóvenes en últimos años de secundaria o a aquellos que no concluyeron EBR. Sin embargo, tanto el programa de becas Doble Oportunidad como Mi Vocación Técnica, que abordaban estos objetivos, ya no están vigentes. La última convocatoria para la beca Doble Oportunidad y Mi Vocación Técnica fue en 2017 y 2020, respectivamente.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos del 1 al 6 de la Medida de política 2,6 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP)Educación secundaria con formación técnica.

- Avance: A la fecha, se han cumplido los siguientes hitos: - [Hito 1] Rediseño y refocalización de becas Doble Oportunidad y Mi Vocación Técnica para brindar estudios técnicos a jóvenes en últimos años de secundaria o que no concluyeron EBR. Sin embargo, ambos programas de becas no están vigentes. La última convocatoria para la beca Doble Oportunidad y Mi Vocación Técnica fue en 2017 y 2020, respectivamente.

- [Hito 2] Modelo de “Educación Secundaria con Formación Técnica” y su piloto diseñado para IIEE, CETRPO e institutos focalizados.

Minedu Resolución Ministerial/ Directoral/ Implementación.

CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

DETERMINANTE N° PROPUESTA

ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS PARA EL TRABAJO

1 2

Impulsar la educación técnica en últimos años de secundaria.

FACTOR: CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

PRIORIDAD ALERTA DIAGNÓSTICO

Alta

Promover la educación básica alternativa a distancia.

Se propone promover programas públicos y privados de educación básica alternativa a distancia para preparar a los estudiantes para el trabajo y el desarrollo de capacidades empresariales. La propuesta permitirá que los estudiantes de educación técnicoproductiva que no concluyeron la educación básica puedan hacerlo, de manera que tengan la posibilidad de convalidar a futuro sus títulos de auxiliar técnico y técnico en institutos de educación superior con programas que sean afines a lo que estudiaron. Se enfatiza la modalidad a distancia, dado que ofrece una gran flexibilidad de tiempo y locación para aquellos estudiantes que se encuentran trabajando y estudiando.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

En el 4T2022, el 66,3% de la PEA ocupada no tiene nivel educativo, o registra primaria o secundaria (completa o incompleta) (INEI, 2022). Por tanto, dado que existe una masa crítica de trabajadores que no cuenta con estudios o tiene estudios incompletos, resulta relevante que sea provista con habilidades técnicas que le permitan insertarse o reinsertarse en el mercado laboral en la modalidad a distancia.

Baja

- Pendiente: Están pendientes de cumplimiento cuatro hitos:

- [Hito 3] Piloto del Modelo de “Educación Secundaria con Formación Técnica” concluido, y validación del modelo con base en evidencia (a julio de 2023).

- [Hito 4] Resolución Ministerial que define el modelo de atención de educación secundaria con enfoque en la formación para el empleo (a julio de 2025).

- [Hito 5] Equipamiento de maquinaria y capacitación docente para IIEE de SFT (a julio de 2025).

- [Hito 6] Programas de formación y capacitación laboral (presencial y virtual) articulados con los CETPRO e institutos que tienen como resultado la certificación de competencias según el Marco Nacional de Cualificaciones (a julio de 2030).

Minedu

Resolución Ministerial/ Directoral/ Implementación.

Propuesta considerada

Minedu

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos del 1 al 6 de la Medida de política 2,6 del PNCP: Educación secundaria con formación técnica.

- Avance: Ver propuesta 1.

- Pendiente: Ver propuesta 1.

Resolución Ministerial/ Directoral/ Implementación

FACTOR: CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

ACUMULACIÓN

3

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Se propone fortalecer el proceso de acreditación de universidades e institutos para mantener y mejorar sus condiciones básicas de calidad. En el mediano plazo, se recomienda que un solo regulador supervise y regule el licenciamiento de institutos y universidades, actividades que hasta ahora son realizadas por la Sunedu y el Minedu, respectivamente.

A enero de 2022, la Sunedu ha licenciado 93 de 141 universidades y dos de 458 escuelas de posgrado (Sunedu, 2022). En el caso de institutos, a marzo de 2022, se han licenciado 93 IEST de un total de 865 (Minedu, 2022c). Al respecto cabe indicar que la información de licenciamiento no ha sido actualizada desde inicios de 2022.

Mediana Fortalecer el proceso de acreditación de las instituciones de educación superior.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Asimismo, cabe indicar que la autonomía de la Sunedu se ha visto afectada debido a la publicación de Ley 31520 de julio de 2022. Dicha norma dispuso, entre otros, que el Consejo Directivo de la Sunedu deberá estar integrado por dos representantes de universidades estatales, uno de las privadas, uno del Concytec, uno del Sineace, uno del Minedu y otro del Consejo de los Decanos de Colegios Profesionales. Anteriormente, el Consejo Directivo estaba conformado por cinco miembros seleccionados por concurso público, un representante del Concytec y el superintendente de la Sunedu. La conformación del Consejo Directivo representa una pérdida de autonomía para la Sunedu, pues los miembros serán nombrados por las mismas universidades y colegios profesionales a los que pertenecen, sin la neutralidad de un concurso público. En setiembre de 2022, un grupo de congresistas presentaron una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31520, basada en que la modificación del proceso de selección de sus miembros conllevaría a reducir la calidad de la educación superior. Sin embargo, en diciembre 2022, el Tribunal Constitucional declaró infundada dicha demanda.

Propuesta considerada

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos del 1 al 8 de la Medida de política 2,3 del PNCP - Aseguramiento de la calidad y articulación de la educación superior y técnicoproductiva.

- Avance: A la fecha, se ha cumplido con 3 hitos:

- [Hito 1] Política Nacional de Educación Superior y Técnico-Productiva, aprobada mediante Decreto Supremo 012-2020-MINEDU en agosto de 2020.

- [Hito 2] La presentación de un proyecto de ley que reforme el Sineace. Este hito se dio validado mediante el Proyecto de Ley 7889/2020-CR, el cual fue actualizado e ingresado nuevamente mediante el Proyecto de Ley 563/2021-CR de junio 2021, encontrándose actualmente en la Comisión de Educación, Juventud y Deporte del Congreso de la República.

- [Hito 4] Licenciamiento de las universidades públicas y privadas.

- Atraso: Se encuentra atrasado el cumplimiento de un hito:

- [Hito 3] 30% de IEST públicos y privados evaluados o cerrados en el marco del licenciamiento (a julio de 2021).

- Pendiente: Están pendientes de cumplimiento cuatro hitos:

- [Hito 5] 55% de institutos de educación superior tecnológica públicos y privados evaluados o cerrados en el marco del licenciamiento (a julio 2025).

- [Hito 6] Acreditación de más del 50% de las carreras ofrecidos en las universidades (a julio de 2025).

- [Hito 7] 100% de IEST que reportaron al censo educativo 2018 evaluados o cerrados en el marco del licenciamiento (a julio 2030).

- [Hito 8] Sistema integrado de recolección de la información de la educación superior y técnicoproductiva implementado (a julio de 2030).

Minedu Resolución Ministerial/ Directoral/ Implementación.

AVANCE DE LA PROPUESTA

FACTOR: CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS PARA EL TRABAJO

4

Crear Consejos Sectoriales y un Marco Nacional de Cualificaciones que considere los estándares de competencia ya creados por los pilotos de consejos sectoriales agroindustrial y minero.

Se propone la creación de Consejos Sectoriales y del Marco Nacional de Cualificaciones, con la finalidad de que la educación profesional y técnica responda a las necesidades actuales y futuras del mercado laboral. Ambos instrumentos contribuirán con el cierre progresivo de la brecha entre la oferta formativa y la demanda laboral, uno de los factores del aumento de los niveles de informalidad en el país.

En cuanto a la creación de los Consejos Sectoriales, se espera que estos contribuyan a la reducción de la brecha entre el sector público y privado sobre las necesidades de competencias del capital humano en los sectores productivos.

Por el lado del Marco Nacional de Cualificaciones, este contribuirá con el desarrollo, clasificación y reconocimiento de las habilidades y competencias de las personas, lo cual permitirá estructurar los resultados del aprendizaje obtenido por las personas a lo largo de su vida profesional.

DIAGNÓSTICO

Las empresas demandan trabajadores principalmente en los siguientes sectores: energía y servicios públicos (44%), servicios de comunicación (38%), bienes y servicios de consumo (29%) y transporte, logística y automotriz (28%) (ManpowerGroup, 2023), los cuales requieren cualificaciones tanto universitarias como técnico productivas. Sin embargo, en el 4T2022, la tasa neta de matrícula de educación superior (universitaria y técnico-productiva) fue de 42,4%, la cual registró una reducción de 2,9 pp, respecto al mismo periodo de 2021 (INEI, 2022). Esto ha afectado progresivamente las expectativas sobre el empleo en términos de la escasez de talento, la cual se ha incrementado significativamente pasando de 31% en el 2010 a 75% en el 2022 (ManpowerGroup, 2023).

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos del 1 al 7 de la Medida de política 2,1 del PNCP: Consejos sectoriales de competencias y Medida de política 2,2: Marco Nacional de Cualificaciones (MNC).

I. Medida de Política 2,1: Consejos Sectoriales de Competencias.

- Avance: A la fecha se ha cumplido el siguiente hito:

- [Hito 1] Propuesta de estructura y mecanismo de trabajo de los Consejos Sectoriales de Competencias (a diciembre de 2019).

- Atraso: Se encuentra atrasado el cumplimiento de dos hitos:

- [Hito 2] Pilotos de consejos sectoriales implementados y evidencia sistematizada.

- [Hito 3] Marco normativo ordenado y adaptado según evidencia de pilotos (ambos a julio de 2021).

- Pendiente: Está pendiente el cumplimiento de un hito:

- [Hito 4] Lineamientos para la aprobación de estándares de competencia (a julio de 2025).

II. MP 2,2: Marco Nacional de Cualificaciones.

- Avance: A la fecha, se han cumplido los siguientes hitos:

- [Hito 1] Creación de un grupo de trabajo multisectorial que proponee un modelo para el MNC mediante Resolución Ministerial 429-2019-MINEDU de agosto de 2019.

- [Hito 3] Propuesta de marco normativo de creación de MNC remitida a la instancia a cargo de su aprobación. Este hito se cumplió mediante la publicación en julio de 2021 del Decreto supremo 012-2021-MINEDU que crea el Marco Nacional de Cualificaciones del Perú - MNCP y la comisión multisectorial de naturaleza permanente denominada “Comisión Nacional para el seguimiento a la implementación del Marco Nacional de Cualificaciones del Perú - MNCP”.

- [Hito 4] Estructura por niveles descriptores del MNC aprobado.

Minedu y MTPE. Decreto Supremo/ Resolución Ministerial/ Implementación.

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

FACTOR: CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS PARA EL TRABAJO

4

5

Emitir normativa que permita establecer asociaciones público-privadas para la administración de institutos públicos y utilizar esquemas de Estado a Estado para implementar institutos de excelencia (IDEX).

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone la emisión de normas técnicas que regulen el destaque o permuta de los docentes y el encargo de los directores generales y personal administrativo para la implementación de la gestión educativa de los institutos públicos mediante asociaciones públicoprivadas (APP).

Se propone además utilizar convenios de Estado a Estado que posibiliten la contratación de un Project Management Office (PMO), con el objetivo de implementar los IDEX sobre la base del aprovechamiento de infraestructura ya existente. Para ello, se debe priorizar la implementación de aquellos cercanos a polos productivos vinculados con los sectores minero y agroindustrial.

Propuesta considerada parcialmente

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

Según el Banco de Inversiones del MEF, a diciembre de 2022, de un total de 26 IDEX, 2 se encuentran en ejecución, 18 cuentan con un perfil declarado viable y 6 en idea (MEF, 2022). Sin embargo, según lo que establece la Medida de política 2,4 del Plan Nacional de Productividad y Competitividad, la totalidad de IDEX (26) hacia julio de 2021 ya debieran encontrarse en ejecución. Por tanto, respecto a la ejecución de IDEX, el avance es de 7,7%.

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

- Atraso: Se encuentra atrasado el siguiente hito:

- [Hito 2] Plan de Implementación del MNC y propuesta normativa (Dic. 2019). Cabe resaltar que, en octubre de 2022, la Comisión Nacional Multisectorial aprobó el plan de implementación hasta el 2030 del MNCP. Sin embargo, a la fecha está pendiente su aprobación mediante Resolución Ministerial.

- Pendiente: Está pendiente el cumplimiento de tres hitos:

- [Hito 5] Pilotos de aplicación del MNC implementados en al menos tres sectores priorizados (a julio 2025).

- [Hito 6] MNC utilizado como insumo para el diseño de programas de formación y capacitación (a julio 2030).

- [Hito 7] Sistema de reconocimiento de aprendizaje obtenidos fuera del sistema educativo formal (a julio 2030).

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 5 de la Medida de política 2,4 del PNCP - Institutos de Excelencia (IDEX).

- Avance: A la fecha, se ha cumplido el siguiente hito:

- [Hito 1] Licenciamiento de 4 IDEX.

- Atraso: Se encuentran atrasados los siguientes hitos:

- [Hito 2] 19 perfiles de proyecto viables (a diciembre 2019).

- [Hito 3] 7 expedientes técnicos de obra en formulación (a diciembre de 2019).

- [Hito 4] 19 expedientes técnicos de obras viables (a julio de 2021).

- Pendiente: A la fecha, queda pendiente la implementación del siguiente hito:

- [Hito 5] licenciamiento de 2 IDEX adicionales (a julio de 2025).

El avance de la propuesta corresponde a la implementación de Institutos de Excelencia (IDEX) a nivel nacional. Sin embargo, la parte de la propuesta referida a la gestión educativa de los IDEX, y su implementación mediante convenios de Estado a Estado no ha sido considerada.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Minedu y MTPE. Decreto Supremo/ Resolución Ministerial/ Implementación.

Minedu Ley e implementación.

Baja

FACTOR: CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS PARA EL TRABAJO

6

Potenciar Ponte en Carrera como plataforma de información para que los jóvenes elijan una carrera adecuada.

Se propone que Ponte en Carrera presente mayor y mejor calidad de información mediante: (i) la incorporación de datos sobre ingresos e indicadores de empleabilidad y rentabilidad de las carreras, (ii) la creación de un simulador que recoja data de los usuarios sobre ingresos, ocupaciones y carrera estudiada, y (iii) la incorporación de datos sobre carreras que se demandarán en los próximos años y su sueldo promedio proyectado.

DIAGNÓSTICO

En la actualidad, la plataforma de Ponte en Carrera contiene información disponible según los siguientes indicadores: (i) salarios promedio según carrera, (ii) indicadores relevantes sobre instituciones según carrera y ubicación y (iii) distintas opciones de financiamiento. Sin embargo, no se presentan indicadores sobre empleabilidad, sobre ingresos, ocupaciones y carrera estudiada ni indicadores sobre la demanda laboral a futuro. Asimismo, los indicadores disponibles no tienen una actualización periódica.

PRIORIDAD ALERTA

Baja

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 7 de la Medida de política 2,5 del PNCP - Observatorio integrado de educación y empleo.

- Avance: A la fecha, se han cumplido cuatro hitos:

- [Hito 1] Relanzamiento de Ponte en Carrera.

- [Hito 2] Articulación con la plataforma “Proyecta tu futuro”.

- [Hito 3] Implementación de un módulo de recolección de datos de usuario.

- [Hito 4] Inclusión de información sobre becas y créditos focalizados.

- Pendiente: Está pendiente el cumplimiento de tres hitos: - [Hito 5] Bases de datos de los sistemas de recojo de información de Minedu, MTPE y SUNEDU para la generación de indicadores relevantes (a julio de 2025).

- [Hito 6] Sistema único de seguimiento al egresado (a julio de 2025).

- [Hito 7] Plataforma única que incluye ejes de orientación vocacional y de empleabilidad implementada (a julio de 2030).

ACTOR(ES) CLAVE

Minedu y MTPE. Implementación

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

TIPO DE PROPUESTA

FACTOR: CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Promover y orientar becas hacia carreras productivas (en coordinación con lo demandado por el sector productivo).

Se propone promover el desarrollo de becas orientadas a carreras vinculadas a los sectores productivos en donde el Perú presenta ventajas comparativas tales como los sectores agroindustrial y minero.

Además, siguiendo las recomendaciones del informe del Programa País OCDE-Perú, las becas podrían dirigirse a financiar carreras en aquellos institutos que se encuentran debidamente licenciados y que certifiquen carreras vinculadas a sectores productivos clave con necesidad de mano de obra calificada. Esto podría implementarse mediante la inclusión de criterios de puntuación más favorables para carreras técnicas en las bases de concursos del Pronabec.

DIAGNÓSTICO

La tasa de interrupción en universidades licenciadas se redujo en 4,7 pp, pasando de 16,2% a 11,5% entre 2020-2 y 2021-1, según datos del Sistema de Recolección de Información para Educación Superior (SIRIES) del Minedu (Minedu, 2021a).

Por su parte, la tasa de deserción acumulada de estudiantes de educación superior no universitaria se redujo en 12,6 pp, pasando de 55,6% a 48,6% entre 2020 y 2021 (Minedu, 2022a).

Finalmente, cabe mencionar que una de las recomendaciones estipuladas en el informe Programa País OCDE-Perú, es la ampliación del acceso a los programas de formación técnica, incluido el desarrollo de programas que integren la formación técnica en la educación secundaria superior. En específico, se plantea que se amplíen los programas de becas con destinatarios específicos y otros tipos de ayudas financieras a los estudiantes con ingresos bajos que deseen cursar estudios técnicos postsecundaria.

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Propuesta considerada por Pronabec (Minedu).

- Avance: A la fecha, se presentan los siguientes avances:

- Para 2023, se han asignado 5,000 vacantes para el programa Beca 18 (se mantiene constante respecto al año anterior) con un presupuesto de S/ 101,4 millones (se incrementó en 0,9% respecto al año anterior)2

- Para 2022, se han asignado 12.000 vacantes para el programa de Beca Continuidad3 (se incrementó en 2.000 becas respecto al año anterior) con un presupuesto de S/ 94,3 millones (se incrementó en 150,3% respecto al 2021). Cabe resaltar que la convocatoria para el 2023 todavía no se encuentra disponible.

- Pendiente: Aún queda pendiente que Pronabec incluya en sus bases de concursos criterios de puntuación más favorables para carreras técnicas.

Pronabec y sector privado.

Implementación

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

FACTOR: CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Incrementar la oferta de créditos educativos y orientarla a carreras demandadas por el mercado laboral, e implementar esquemas de repago basados en ingresos considerando financiamiento público-privado e incorporando dentro de los posibles beneficiarios a jóvenes de escasos recursos.

Se propone incrementar la oferta de créditos educativos, empezando por carreras vinculadas a sectores productivos con ventajas comparativas y consejos sectoriales en proceso (e.g. agroindustria y minería). Es importante resaltar que ello implica la implementación de un esquema de repago basado en ingresos para brindar facilidades a aquellos prestatarios con menores recursos. Además, al igual que en la propuesta anterior, los créditos podrían dirigirse para financiar carreras en institutos licenciados vinculadas a sectores productivos clave con necesidad de mano de obra calificada.

DIAGNÓSTICO

Esta propuesta comparte diagnóstico con la propuesta anterior.

Sin embargo, adicionalmente a ello cabe mencionar que es importante que se establezca un programa sostenible de créditos educativos orientados a carreras que se alineen con la demanda del mercado laboral. Un ejemplo de ello, es el Crédito Talento, el cual presentó su primera convocatoria en el 2019, pero que solo estuvo vigente hasta el 2021.

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Propuesta considerada por Pronabec (Minedu).

- Avance: A la fecha, se presentan los siguientes avances:

- En 2019, Pronabec lanzó la ayuda económica Crédito Talento, crédito especial que se otorga a jóvenes de alto rendimiento académico y en condición de pobreza o pobreza extrema, con un enfoque en financiamiento de largo plazo y repago futuro. En la convocatoria de 2021 se desembolsó S/ 345.463 (143 créditos), 11,0% menos que en 2020 cuando el monto ascendió a S/ 388.477 (40 créditos) (Pronabec, 2022). Sin embargo, en 2022, no se continuó con nuevas convocatorias para acceder a este programa.

- Por otro lado, cabe mencionar que en 2020, Pronabec lanzó el Crédito Continuidad dirigido a estudiantes en pregrado de universidades licenciadas, que demuestren alto rendimiento académico y que hayan sido afectados por la COVID-19. En las convocatorias de 2020 se desembolsó S/ 18,8 millones (2.369 créditos) (Pronabec, 2022).

- Pendiente: Está pendiente que Pronabec establezca un programa sostenible de créditos educativos orientados a carreras demandadas por el mercado laboral toda vez que el programa Crédito Talento lanzado en el 2019 estuvo vigente solo hasta el 2021.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Pronabec y sector privado. Implementación

/ IR AL ÍNDICE DE

SECCIÓN /

FACTOR: CAPITAL HUMANO Y COMPETENCIAS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Crear becas y financiamiento (públicos y privados) para los egresados de los COAR

Se propone la creación de becas y financiamiento (públicos y privados) orientadas a los egresados de los Colegios de Alto Rendimiento (COAR) con el objetivo de que sus estudiantes puedan insertarse en la educación superior, continuar su formación, y potencialmente contribuir al mercado laboral una vez egresados. Para ello, se recomienda una implementación gradual, empezando por aquellos egresados COAR de menos recursos y que no cuentan con financiamiento de alguna fuente ya disponible (por ejemplo, Beca 18).

DIAGNÓSTICO

De un total de 9.498 egresados de los COAR de las promociones del 2010 al 2020, el 75,0% se encuentra estudiando en una institución de educación superior, mientras que el 7,0% ya culminó sus estudios superiores (Minedu, 2021b). En 2021, el 60,0% de los estudiantes de los COAR indicó que financiaría sus estudios con becas, el 2% lo haría con créditos y el 38% con recursos propios y familiares (El Peruano, 2022).

PRIORIDAD ALERTA

DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Propuesta considerada parcialmente por el Minedu.

- Avance: A la fecha, se presentan los siguientes avances:

- En junio de 2022, el Minedu y el Instituto Peruano de Fomento Educativo firmaron un convenio para canalizar oportunidades educativas, como becas para estudios superiores y créditos educativos, de parte de aliados estratégicos del sector privado y el sector público en beneficio de estudiantes y egresados de los COAR (El Peruano, 2022).

- En agosto de 2022, el Minedu y la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) firmaron un convenio para exonerar el 50% de los costos de inscripción para el examen de admisión a los estudiantes de los COAR (Minedu, 2022d).

- Pendiente: Está pendiente que el MINEDU establezca un programa estructurado y sostenible de becas y financiamiento con recursos públicos y privados para los egresados de los COAR.

ACTOR(ES) CLAVE

Pronabec y sector privado.

TIPO DE PROPUESTA

Implementación

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE

Mediana

IV. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Bassi, M.; Rucci, G., Urzúa, S. (2014). Más allá del aula: formación para la producción. Cómo repensar el desarrollo productivo: políticas e instituciones sólidas para la transformación económica. Serie Desarrollo en las Américas. Washington D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

El Peruano (2022). COAR: estudiantes accederán a becas y otros beneficios para continuar estudios superiores. https://elperuano.pe/noticia/160553suscriben-convenio-para-apoyar-a-los-estudiantes-y-egresados-de-los-coar INEI (2022). Encuesta Nacional de Hogares Trimestral 2022. http://iinei.inei. gob.pe/microdatos/

Mankiw, N. G., Romer, D., Weil, D. N. (1992). A Contribution to the Empirics of Economic Growth. The Quarterly Journal of Economics, 107(2): 407-437.

ManpowerGroup (2023). Las perspectivas de contratación para el 2Q2023 son optimistas a pesar de la mayor Escasez de Talento en 17 años. https:// www.manpowergroup.pe/wps/wcm/connect/manpowergroup/9afc77e961a1-4d70-b235-a2d5c78cbc91/PERU_MEOS_Reporte_ Q2_2023_final+%281%29.pdf?MOD=AJPERES&CONVERT_ TO=url&CACHEID=ROOTWORKSPACE. Z18_2802IK01OORA70QUFIPQ192H31-9afc77e9-61a1-4d70-b235a2d5c78cbc91-orthedg

MEF (2022). Banco de Inversiones. https://ofi5.mef.gob.pe/invierte/ consultapublica/consultainversiones

Minedu (2021a). El sistema universitario peruano frente al COVID-19. Ministerio de Educación. https://www.minedu.gob.pe/conectados/pdf/elsistemauniversitario-peruano-frente-al-covid19.pdf

V. NOTAS

Minedu (2021b). Los COAR ofrecen 2.605 vacantes para el 2022. Ministerio de Educación. https://www.gob.pe/institucion/minedu/noticias/571402-los-coarofrecen-2605-vacantes-para-el-2022

Minedu (2022a). Escale. Recuperado el 05 de octubre de 2022 de: http:// escale.minedu.gob.pe/ueetendencias2016

Minedu (2022b). Minedu organiza congreso de estudiantes de Educación Básica Alternativa. https://www.gob.pe/institucion/minedu/noticias/666049-mineduorganiza-congreso-de-estudiantes-de-educacion-basica-alternativa

Minedu (2022c). Minedu - Educación Superior Tecnológica. http://www.minedu. gob.pe/superiortecnologica/consulta-instituto.php

Minedu (2022d). Estudiantes de los COAR tendrán facilidades para postular a la Universidad la Molina. https://www.gob.pe/institucion/minedu/noticias/639630-estudiantes-de-loscoar-tendran-facilidades-para-postular-a-universidad-la-molina

Pronabec (2022). Memoria Anual 2021. https://cdn.www.gob.pe/uploads/ document/file/3157095/Memoria%20Anual%20del%20Pronabec%202021. pdf?v=1653683954

Sunedu (2022). Avances y estatus del licenciamiento. https://www.sunedu.gob.pe/avances-licenciamiento/

1/ Al respecto, cabe indicar que la última convocatoria del programa de becas Mi Vocación Técnica, correspondiente al año 2020, solo consideró a las regiones de: La Libertad, Arequipa, Lambayeque y Lima Metropolitana y Callao.

2/ El programa Beca 18 brinda becas integrales para beneficiar a jóvenes talentosos de escasos recursos económicos para que estudien una carrera profesional con todos los gastos cubiertos por el Estado. En las convocatorias de 2020 y 2021 se otorgaron 24.052 y 10.051 becas nuevas para este programa (Pronabec, 2022).

3/ La Beca Continuidad fue lanzada por Pronabec en 2020 con la finalidad de que los estudiantes de educación superior pertenecientes a hogares más afectados por la COVID-19 no interrumpieran sus estudios.

SALUD

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de salud

II. Datos y propuestas clave

III. Reporte de seguimiento

IV. Referencias bibliográficas

V. Notas

I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE SALUD

La salud es un factor clave en la determinación de la productividad de un país, ya que poblaciones más saludables conllevan mayor productividad laboral y bienestar para la sociedad. En el Perú, como consecuencia de la pandemia de la Covid 19, salieron a relucir deficiencias estructurales en el sistema de salud que requieren urgente atención. Dentro de los principales retos se encuentran el fortalecimiento del primer nivel de atención, con mayor presupuesto, mejor infraestructura, mejor equipamiento e insumos, personal entrenado y suficiente, así como con sistemas que ayuden en la entrega de servicios de salud oportuno, de calidad y con equidad.

Pese a la importancia del sistema de salud para la productividad y competitividad del país, a la fecha no se registran avances relevantes para fortalecerlo, particularmente en el primer nivel de atención. En general, aún persisten problemas referidos a la rectoría (e. g., planificación estratégica del sector), la prestación (e. g., acceso al servicio de salud, dotación de infraestructura y equipamiento, vacunación equitativa según regiones) y el aseguramiento (e. g., fortalecimiento del Seguro Integral de Salud –SIS– como un verdadero asegurador).

/ IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

Ranking del indicador central Índice de la Atención Médica, The Health Care Index1/

Health Care Index 2021

Fuente: The Health Care Index, 2021. Elaboración: CPC.

1 / El Índice de Atención Médica es un indicador estadístico de la calidad general del sistema de salud, incluyendo la infraestructura de atención médica; competencias de los profesionales de la salud; costos per cápita; disponibilidad de medicamentos de calidad y preparación del Gobierno. También tiene en cuenta otros factores, tales como: medioambientales, acceso a agua potable, saneamiento, la disposición del Gobierno a imponer sanciones a riesgos como el consumo de tabaco y la obesidad. El ranking analiza 89 países a nivel mundial. Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Asia, el mejor de Europa, el mejor de América Latina, el mejor de África, el mejor de América del Norte, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. Cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor.

II. DATOS Y PROPUESTAS CLAVE

II.1. Datos clave

El Perú lideró el ranking del número de fallecimientos acumulados por millón de habitantes como consecuencia de la pandemia COVID-19 (OMS, 2022). Esto es resultado, entre otros, de la inadecuada capacidad instalada de los establecimientos de salud públicos de primer nivel, donde el 96,6% tenía una capacidad instalada inadecuada al 2022, y a nivel de regiones, son ocho las que superaron el umbral de 99,0% (Minsa, 2023).

El Minsa se encarga de la prestación del servicio de salud en Lima Metropolitana y brinda asisten-

GRÁFICO 1.

Gasto per cápita por afiliado al SIS a nivel nacional, 2022

cia y supervisión a 227 unidades ejecutoras a nivel nacional. La concentración de estas competencias y funciones en el Minsa reduce su capacidad para que cumpla con su función rectora (Sunat, 2022; MEF, 2021).

A diciembre de 2022, el gasto corriente por afiliado del Seguro Integral de Salud (SIS) a nivel de regional fue heterogéneo, alcanzando una brecha de 4,1 veces entre la región con mayor gasto (Moquegua=S/ 1.367,4) y la de menor gasto (Piura=S/ 332,5) (MEF, 2023; SIS, 2023)1

Piura Cajamarca Lambayeque La Libertad Cusco Ucayali Ancash Puno Huánuco Loreto Amazonas Junín San Martín Tumbes Madre de Dios Arequipa Ica Apurímac Huancavelica Perú Ayacucho Tacna Pasco Callao Lima Moquegua

Fuente: MEF, 2023; SIS, 2023. Elaboración: CPC.

Propuestas clave

Fortalecer y ampliar la oferta de salud, con énfasis en el primer nivel de atención, a través de instrumentos como el Plan de Inversiones de Largo Plazo, modelo de ejecución de los Proyectos Especiales de Inversión Pública (PEIP) en el sector salud y la compraventa de servicios.

Implementar las unidades de gestión de instituciones prestadoras de servicios de salud (Ugipress) para la gestión de la prestación de los servicios de salud en Lima Metropolitana y en las regiones.

Reducir la fragmentación de los fondos públicos de salud, para que el SIS maneje gradualmente un presupuesto mayor al actual 12,7% de la función salud en 2023. Actualmente, se mantiene una gran disparidad en cuanto al presupuesto destinado a salud según regiones.

II2.

III. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En los Informes de Competitividad anteriores se plantearon propuestas con la finalidad de fortalecer el sistema de salud, haciendo énfasis en su institucionalidad. De este grupo de propuestas, solo dos propuestas fueron conside-

DETERMINANTE

ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD 1

radas parcialmente. En este nuevo informe se insiste en la implementación de las propuestas previamente planteadas debido a los desafíos estructurales en el sistema de salud, los cuales se asocian a su fragmentación y segmentación.

FACTOR: SALUD

Se propone la creación de una Secretaría de Conducción Estratégica con la finalidad de que la planificación del sector salud se centre en un órgano especializado que se dedique a evaluar y hacer el análisis específico respecto a las políticas necesarias para fortalecer dicho sector. La referida Secretaría debiera contar con una Unidad de Monitoreo y Seguimiento para la implementación de las políticas, con la finalidad de asegurar que las políticas sean puestas en marcha de manera adecuada. Dentro de esta unidad, se debe definir a un equipo especializado, similar al que se tuvo con la Delivery Unit de la Presidencia del Consejo de Ministros en 2017. Dicho grupo será el responsable de hacer seguimiento a las prioridades del sector a través de rutinas específicas basadas en reuniones de cumplimiento con el ministro de salud, informes mensuales, entre otros.

El sistema de salud se encuentra actualmente fragmentado, lo que se traduce en una ineficiente provisión del servicio. Esta fragmentación se produce, tanto en el ámbito del financiamiento, como en la provisión de servicios, tal como ocurre en diversos países de América Latina y el Caribe (Londoño y Frenk, 1997; Mesa-Lago, 2008; Montenegro et al., 2011).

Alta Crear una Secretaría de Conducción Estratégica, dependiente del Despacho Ministerial, para la conducción de los procesos de planeamiento y del diseño de política.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Al respecto, en el sistema de salud peruano se ha evidenciado que el tiempo promedio para la atención –desde que el paciente llega al centro de salud– es 81 minutos en EsSalud y 148 minutos en los hospitales del Minsa (Susalud, 2016). Además, el 91% de asegurados en entidades del sector público recibe una atención ineficiente o de baja calidad, la cual no resuelve sus problemas (Comex, 2022).

Propuesta considerada

Estado: Propuesta no considerada. Minsa Decreto Supremo.

DETERMINANTE N° PROPUESTA

ORGANIZACIÓN

Establecer la obligatoriedad de elaborar el informe anual del estado de la salud y del desempeño del sistema de salud y retomar la encuesta de satisfacción del usuario.

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone la elaboración obligatoria de un informe anual del estado de la salud y del desempeño del sistema de salud, con la finalidad de promover la transparencia y una mayor rendición de cuentas frente a los ciudadanos. Con ello, se espera que el Minsa reporte anualmente indicadores de avance con respecto a la planificación estratégica para que este ejerza una rectoría más eficiente sobre los servicios de salud y apoye la mejora de la gestión. Además, se plantea retomar la encuesta de satisfacción del usuario.

FACTOR: SALUD

DIAGNÓSTICO

La información cuantitativa y cualitativa referida al sistema de salud es exigua y desactualizada. A la fecha no se cuenta con acceso a algún reporte periódico que detalle los avances en materia de salud, y tampoco respecto a las brechas del sector con relación a los recursos clave como infraestructura, recursos humanos, entre otros.

Asimismo, cabe señalar que la Encuesta de Satisfacción a Nivel Nacional realizada durante el periodo 2014-2016, dejó de implementarse en el 2017. Esta encuesta es relevante dado que permite evaluar y monitorear el desempeño del sistema de salud a través de la atención brindada por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (Ipress) a nivel nacional para la identificación de problemas puntuales por ser solucionados.

Crear un consejo de análisis técnico de las políticas en salud.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone la creación de un consejo que contribuya con el análisis técnico e independiente de la política nacional en salud para fortalecer el sector. Este consejo deberá estar conformado por profesionales técnicos sin representación institucional para la emisión de una opinión técnica independiente.

Dicha opinión debiera involucrar aspectos referidos a la razonabilidad de las políticas y estrategias de salud contempladas en el Informe anual del estado de la salud y del desempeño del sistema de salud.

Propuesta considerada parcialmente

En la actualidad, el sector salud no cuenta con un consejo de profesionales técnicos e independientes que provea soporte a la política nacional en salud. Si bien, el sector cuenta con el Consejo Nacional de Salud (CNS), su objetivo es distinto, a través de su rol de articulación y coordinación.

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta considerada

DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

AVANCE

Baja

Baja

Estado: Propuesta no considerada.

Estado: Propuesta no considerada.

Minsa

Minsa Ley Ley

DETERMINANTE N° PROPUESTA

ORGANIZACIÓN

Reincorporar funciones relativas a la categorización y acreditación de Ipress en Susalud.

DESCRIPCIÓN

Se propone retornar las funciones referentes a la categorización y acreditación de Ipress a Susalud establecidas en el Decreto Legislativo 1158 de diciembre 2013. Entre ellas, se encuentran: (i) supervisar el proceso de registro y categorización de Ipress, (ii) emitir opinión previa, con efecto vinculante, en la categorización de Ipress a partir del nivel II, (iii) conducir y supervisar el proceso de acreditación de las Ipress y emitir los certificados correspondientes y (iv) certificar y autorizar, de modo exclusivo, a los agentes vinculados a los procesos de registro, categorización y acreditación de las Ipress. Con ello, se busca fortalecer a Susalud como el brazo fiscalizador del Minsa.

Implementar las Ugipress para la gestión de la prestación de los servicios de salud en Lima Metropolitana y las regiones.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone que las Ugipress se hagan cargo de la administración de la prestación del servicio de salud, con funciones delimitadas y orientadas a garantizar el acceso y la continuidad de la atención de los ciudadanos3. Para ello, se plantea la siguiente estructura: (i) una Ugipress por cada región, que incluya la gestión de EESS de primer y segundo nivel, las cuales estarían adscritas al Gobierno Regional correspondiente, (ii) una Ugipress para Lima, que incluya los EESS de primer y segundo nivel, la cual estaría adscrita al Minsa bajo la forma de un organismo público ejecutor (OPE) y (iii) una única Ugipress a nivel nacional que maneje los EESS de tercer nivel de todo el país, la cual debe ser una OPE, adscrita al Minsa.

Propuesta considerada parcialmente

FACTOR: SALUD

El Decreto Legislativo 1289 de diciembre 2016, reasignó las funciones de categorización y acreditación de Susalud a los gobiernos regionales, los cuales en la práctica no realizan un proceso de categorización que cumpla con los estándares establecidos por el Minsa para que las Ipress de niveles II y III tengan la capacidad resolutiva que les corresponde. Es por ello, que es relevante retornar las funciones referentes a la categorización y acreditación de Ipress a Susalud establecidas en el Decreto Legislativo 11582, para que la acreditación cumpla con los estándares establecidos por el Minsa.

El Minsa se encarga de la prestación del servicio de salud en Lima Metropolitana y brinda asistencia y supervisión a 227 unidades ejecutoras a nivel nacional, lo cual reduce su capacidad para cumplir con su función rectora (MEF, 2021; Sunat, 2022).

Estado: Propuesta no considerada.

Propuesta considerada

Estado: Propuesta no considerada.

regionales.

TIPO DE PROPUESTA

Mediana

Alta

Minsa y Susalud.

Minsa y gobiernos

Ley

Ley (Lima Metropolitana) /Ley Orgánica (Regiones).

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD

6

Fortalecer y ampliar la oferta de salud, con énfasis en el primer nivel de atención, a través de instrumentos como el Plan de Inversiones de Largo Plazo, uso de PEIP y la compraventa de servicios.

Se propone retomar el proceso de implementación de un plan de infraestructura de largo plazo para el sector salud, con énfasis en el primer nivel de atención. Este instrumento, definido en el Decreto Legislativo 1157 de diciembre 2013, propone un proceso ordenado, liderado por el Minsa, en el que intervienen diversos actores asociados al sector salud a nivel nacional. Además, este plan, al tener una duración de cinco años, deberá servir de base para la Programación Multianual de Inversiones (PMI)4

FACTOR: SALUD

DIAGNÓSTICO

El 96,6% de los establecimientos de salud (EESS) públicos de primer nivel tenían una capacidad instalada inadecuada al 2022, y a nivel de regiones, son ocho las que superan el umbral de 99,0% de EESS con capacidad instalada inadecuada. (Minsa, 2023). Asimismo, los recursos invertidos denotan una carencia de priorización para fortalecer el primer nivel de atención (MEF, 2021)5

Como antecedente de esta propuesta, cabe señalar que en octubre de 2022, se publicó el Plan Nacional de Infraestructura

Sostenible para la Competitividad (PNISC), que prioriza una cartera de 72 proyectos por S/ 146.622 millones. De estos, 22 proyectos corresponden al sector salud (19 son obra pública y 3 APP) y cuentan con un monto de inversión equivalente a S/ 7.467 millones. Al respecto, es importante resaltar que el PNISC recoge proyectos de gran envergadura, por lo que en su mayoría los proyectos de salud corresponden a hospitales y solo dos a EESS del primer nivel de atención (Lima y Áncash).

PRIORIDAD ALERTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Propuesta no considerada. Minsa Implementación

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Alta

Estado:

DETERMINANTE N° PROPUESTA

ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Reducir la fragmentación de los fondos públicos de salud, para que el SIS maneje gradualmente un presupuesto mayor al actual 12,7% de la función salud en 2023.

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone reducir la fragmentación de los fondos públicos de salud mediante el establecimiento de reglas claras para la transferencia del MEF al SIS en función de personas aseguradas y sus riesgos. Asimismo, es necesario reducir la fragmentación de las vías de financiamiento actuales. Para ello, se plantea pasar a tener tres fuentes: presupuesto histórico, transferencias SIS y Recursos Directamente Recaudados - RDR. En base a ello, el objetivo es que el SIS tenga un esquema de financiamiento adecuado y la capacidad de exigir calidad a los prestadores del servicio.

Asimismo, se requiere la adopción de criterios para el cierre de brechas entre las primas de los asegurados del SIS y las de EsSalud en un plazo de 5 a 10 años. Para consolidar al SIS, se debe realizar la mancomunación de fondos públicos; en un inicio, con tres cuentas separadas para el SIS subsidiado, el SIS contributivo y el SIS semicontributivo. Finalmente, se deben establecer los mecanismos de pago entre el SIS como IAFAS pública y las Ugipress.

FACTOR: SALUD

DIAGNÓSTICO

El presupuesto institucional modificado (PIM) para la función salud presenta un incremento en el 2023 en comparación con el 2019, año previo a la pandemia. El PIM se incrementó en 1,6 pp entre el 2019 y 2023, pasando de 11,1% a 12,7%, respectivamente.

De otro lado, a 2022, en EsSalud, el gasto corriente por afiliado ascendió a S/ 1.064,3, el cual es 1,7 veces el correspondiente al gasto por afiliado en el Seguro Integral de Salud (SIS) (S/ 615,8) (MEF, 2023; SIS, 2022; EsSalud, 2023a, 2023b).

Por su parte, el gasto corriente por afiliado del Seguro Integral de Salud (SIS) en 2022 a nivel de regional es heterogéneo, alcanzando una brecha de 4,1 veces entre la región con mayor gasto (Moquegua=S/ 1.367,4) y la de menor gasto (Piura=S/ 332,5) (MEF, 2023; SIS, 2023)6

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta no considerada.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Alta

Estado:

Minsa y MEF. Ley

DETERMINANTE N° PROPUESTA

Crear un directorio independiente del SIS para garantizar una mayor institucionalidad.

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone retomar lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1346, aprobado en enero 2017, que establece la creación de un consejo directivo del SIS para garantizar su mayor institucionalidad. El referido directorio debiera incluir como mínimo a representantes del MEF y del Minsa y al jefe del SIS.

FACTOR: SALUD

DIAGNÓSTICO

Mediante el Decreto Supremo 0022016-SA de enero 2016 se modificó el Reglamento de Organización y Funciones del SIS, que establece, entre otros, que la Jefatura del SIS sea un órgano de la Alta Dirección. La referida jefatura es el responsable de aprobar la política institucional y supervisar la aplicación de la misma, en armonía con la política general del sector salud.

Luego, en enero de 2017 se publicó el Decreto Legislativo 1346 que establece disposiciones para optimizar los servicios que son financiados a través del SIS, mediante el fortalecimiento de sus procesos críticos sobre la base de los principios de equidad, solidaridad y sostenibilidad en el tiempo a favor de los asegurados. En la segunda disposición complementaria de la referida norma se establece la Creación del Consejo Directivo del SIS como órgano máximo de la entidad, responsable de la dirección y del establecimiento de la política institucional. Asimismo, establece que este órgano será encargado de la supervisión del cumplimiento de la política y tendrá coordinación permanente con el Minsa. Si bien el citado Decreto Legislativo supone un avance en la institucionalidad, a la fecha, no se ha instalado el Consejo Directivo.

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS

SALUD

Estado: Propuesta no considerada. Minsa y PCM. Ley

DETERMINANTE N° PROPUESTA

ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD 9

Implementar progresivamente las Redes Integradas de Salud (RIS) siguiendo la priorización del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP), con las condiciones para garantizar la eficiencia en la prestación del servicio.

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone implementar progresivamente las RIS siguiendo la priorización de la medida de política 2,9 del PNCP referida al fortalecimiento de las intervenciones de salud para prevenir, vigilar, controlar y reducir la desnutrición crónica, anemia y enfermedades inmunoprevenibles en niños menores de 36 meses. En específico, se propone lo siguiente:

- Subpropuesta 1. Incorporar desde el inicio a todos los subsistemas, incluidos EsSalud, las sanidades7 y el sector privado, en el marco del intercambio prestacional.

- Subpropuesta 2. Priorizar EESS de primer nivel conforme a criterios geográficos, acceso y densidad poblacional para equiparlos adecuadamente y capacitar al personal.

- Subpropuesta 3. Asignar los recursos humanos a las RIS (y no a los EESS), promoviendo el tránsito entre distintos niveles de atención con un sistema de programación eficiente, y la formación de médicos especializados en atención primaria (médicos de familia).

- Subpropuesta 4. Implementar la gestión financiera de las RIS considerando pago per cápita y asignación eficiente de recursos financieros entre regiones, así como la aplicación del Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS) actualizado basado en guías de práctica clínica.

FACTOR: SALUD

PRIORIDAD ALERTA DIAGNÓSTICO

La presente propuesta comparte diagnóstico con la sexta propuesta.

Mediana

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Minsa, gobiernos regionales y EsSalud. Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Subpropuesta 1 - Medio de cumplimiento: Hitos 1, 6, 7, 11, 12, 16, 17 y 21 de la Medida de política 2,9 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP)Fortalecimiento de las intervenciones de salud para prevenir, vigilar, controlar y reducir la desnutrición crónica, anemia y enfermedades inmunoprevenibles en niños menores de 36 meses.

- Avance: A la fecha, se ha cumplido con los siguientes hitos:

- [Hito 1] 20% de los sistemas de información interoperables entre los subsistemas del sector salud

- [Hito 6] 57 RIS estructuradas.

- Atraso: Se encuentran atrasados los siguientes hitos:

- [Hito 7] 30% de los sistemas de información interoperables entre los subsistemas del sector salud (julio de 2021)

- [Hito 11] 100 RIS implementadas (julio de 2021).

- Pendiente: Están pendientes de cumplimiento cuatro hitos:

- [Hito 12] 50% de los sistemas de información interoperables entre los subsistemas del sector salud (julio de 2025)

- [Hito 16] 120 RIS implementadas (julio de 2025)

- [Hito 17] 100% de los sistemas de información interoperables entre los subsistemas del sector salud (julio de 2035)

- [Hito 21] 150 RIS implementadas (julio de 2035).

Subpropuesta 4 – Medio de cumplimiento: Considerada por el Minsa mediante el Decreto Supremo 019-2020-SA de mayo 2020 que aprobó el reglamento de la ley que establece la conformación y el funcionamiento de las RIS. Con ello, se prioriza el pago per cápita para financiar las prestaciones y al primer nivel de atención, y se incluyen criterios geográficos, poblacionales, de acceso y densidad poblacional para la conformación de las RIS.

Las subpropuestas 2 y 3 no han sido consideradas.

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

ORGANIZACIÓN

Definir estrategia de compra de medicamentos considerando evaluación de tecnologías sanitarias y los diferentes tipos de medicamentos.

Se propone definir estrategias diferenciadas para la adquisición de medicamentos de acuerdo a la importancia y rotación de los mismos, basada en la matriz de Kraljic8

Para implementar la medida, es necesario: (i) considerar un sistema de información unificado y el uso de indicadores estándar, (ii) establecer convenios con PeruCompras en el marco del Sistema Nacional de Abastecimiento9, (iii) realizar ajustes en el ROF del Minsa para establecer responsabilidades respecto al seguimiento en las compras centralizadas y descentralizadas10, (iv) simplificar procedimientos de compra, mediante la homologación y el Catálogo Electrónico de Acuerdo Marco, especialmente para los productos estratégicos.

De igual modo, es importante la agilización de los procedimientos de Dirección General de Medicamentos (Digemid) y una reglamentación más efectiva para definir procedimientos para la intercambiabilidad de medicamentos genéricos. Por último, para agilizar los procedimientos, se debe aprobar la inscripción de productos farmacéuticos con certificados de Buenas Prácticas de Manufactura (BPM) como fue planteado en el Decreto Legislativo 1344 de enero 2017, que fue luego derogado (septiembre de 2017).

FACTOR: SALUD

DIAGNÓSTICO

En cuanto a la calidad de medicamentos, a diciembre de 2022, se registró que el 52,1% de Ipress a nivel nacional contaba con una disponibilidad de medicamentos esenciales mayor al 80%, sin contar medicamentos especializados (Sismed, 2022).

En cuanto a disponibilidad de medicamentos, a agosto de 2022, solo el 37% de Ipress a nivel nacional contaba con una disponibilidad óptima de medicamentos esenciales (superior al 80%). Asimismo, en cuanto a establecimientos de primer nivel de atención, solo 1 de cada 2 contaba con disponibilidad mayor al 80% (Comex, 2022).

Finalmente, cabe indicar que los problemas de suministro de medicamentos también terminan afectando a los hogares en términos económicos e incluso generan efectos heterogéneos entre los diferentes quintiles de gasto. De acuerdo al Grupo de Economía de la Salud, durante la pandemia de la COVID-19, los hogares con menores recursos se vieron más perjudicados, gastando hasta 4,5 veces más en salud en comparación con aquellos del quintil superior (Comex, 2022).

PRIORIDAD ALERTA

Mediana

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Considerada parcialmente por la Digemid.

-Avance: En cuanto a la inscripción de productos farmacéuticos con certificados de BPM, mediante Decreto Supremo 018-2020SA de mayo 2020 se dispuso que, por dos años, la Digemid acepte dichos certificados de los organismos reguladores de los países de origen. Posteriormente, mediante Decreto Supremo 0092022-SA de junio 2022, esta medida se amplió hasta mayo 2023.

-Pendiente: Está pendiente plantear las estrategias basadas en la matriz de Kraljic y en la definición de procedimientos para la intercambiabilidad de medicamentos genéricos.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Minsa Decreto Supremo e implementación.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

DETERMINANTE N° PROPUESTA

ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FACTOR: SALUD

PRIORIDAD ALERTA DIAGNÓSTICO

DE LA PROPUESTA

Se propone: (i) tercerizar la operación del SUIS a través de una APP, para complementar el esfuerzo de unificación de sistemas de información en el marco del préstamo con el Banco Mundial para la operación de las Redes Integradas de Salud (RIS)11, y (ii) tercerizar el almacenamiento y distribución de medicamentos a través de una APP.

Los sistemas de información de salud no soportan una gestión local eficiente de los procesos de atención (Banco Mundial, 2019). Así, los sistemas actuales no permiten a los proveedores de servicios de salud intercambiar la información necesaria para garantizar la continuidad de la atención (referencias y contrarreferencias, prescripciones, resultados de laboratorio, etc.), y genera pérdidas de eficiencia, como la duplicación de diversos servicios sanitarios, recursos distribuidos según esquema de afiliación en lugar de necesidades, y costos de transacción que son resultado de sistemas de información y administrativos que funcionan de forma separada (OCDE, 2017).

Mediana Tercerizar la gestión del Sistema Único de Información en Salud (SUIS) y del abastecimiento de medicamentos a través de asociaciones público-privadas (APP).

Estado: Propuesta no considerada. Minsa Implementación

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

IV. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Banco Mundial (2019). Documento de evaluación del proyecto de un préstamo propuesto por el monto de US$125 millones de dólares a favor de la República de Perú para el proyecto de creación de Redes Integradas de Salud.

Comex (2022). Situación actual del mercado de salud peruano. Agosto. https:// www.comexperu.org.pe/upload/articles/publicaciones/situacion-actual-delmercado-de-salud-peruano-informe.pdf

Essalud (2023a). Estadística institucional - Población Asegurada Activa 2022. http://www.essalud.gob.pe/estadistica-institucional/

Essalud (2023b). Información presupuestal - Año 2022 Presupuesto de Ingresos y Egresos - Diciembre (07/02/2023). http://www.essalud.gob.pe/transparencia/

Londoño, J. L., Frenk, J. (1997). Structured pluralism: towards an innovative model for health system reform in Latin America. Health Policy, 41(1), 1-36.

MEF (2021). Portal de Transparencia Económica: Consulta Amigable. https:// apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx

MEF (2023). Portal de Transparencia Económica: Consulta Amigable. https:// apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx

Mesa-Lago, C. (2008). Reassembling social security: a survey of pensions and health care reforms in Latin America. Oxford University Press.

Minsa (2021). Comando COVID asume funciones para fortalecer acciones de lucha contra el coronavirus. https://www.gob.pe/institucion/regioncusco/ noticias/325370-comando-covid-asume-funciones-para-fortalecer-accionesde-lucha-contra-el-coronavirus

V. NOTAS

Minsa (2023). Actualización de los valores de los Indicadores de Brecha del Sector Salud. http://www.minsa.gob.pe/transparencia/index.asp?op=301

Montenegro, H., Holder, R., Ramagem, C., Urrutia, S., Fabrega, R., Tasca, R., Angelica Gomes, M. (2011). Combating health care fragmentation through integrated health service delivery networks in the Americas: lessons learned. Journal of Integrated Care, 19(5), 5-16.

OCDE (2017). OECD Reviews of Health Systems: Peru 2017, OECD Reviews of Health Systems, OECD Publishing, Paris, https://doi. org/10.1787/9789264282735-en

OCDE (2023). OECD Data. Doctors: Total, Per 1 000 inhabitants, 2021 or latest available. En https://data.oecd.org/healthres/doctors.htm

OMS (2022). Situación del Perú. En: https://covid19.who.int/region/amro/country/pe

SIS (2023). Estadística de Asegurados por Mes - diciembre 2022. https://www.gob.pe/institucion/sis/informes-publicaciones/4148587-estadisticade-asegurados-por-mes-diciembre-2022

Sismed (2022). Sismed. Número de EE.SS. según rangos de DME. https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiYjE3MWNmMTMtYTJmMi00N2ZlLT gxYjUtMzZiM2FmYWU0ODdjIiwidCI6IjExMzgxOTYwLWVkYWMtNGRkN C1hZTQ0LWViZGRmNGE3OTVjYyJ9

Sunat (2022). Unidades Ejecutoras del Sector Público Nacional – Sunat. https://www.sunat.gob.pe/orientacion/cronogramas/2022/UUEE-2022.xlsx

Susalud (2016). Encuesta Nacional de Susalud. http://portal.susalud.gob.pe/wpcontent/uploads/archivo/encuesta-sat-nac/2016/INFORME_FINAL_ ENSUSALUD_2016.pdf

1/ Para estimar el presupuesto del gasto corriente del SIS se ha considerado el PIM de la división funcional salud individual, para cada gobierno regional. De este monto, se incluyeron los siguientes gastos corrientes de la estructura genérica de gasto: (i) personal y obligaciones, (ii) pensiones y otras prestaciones sociales, (iii) bienes y servicios y (iv) otros gastos. Los datos están actualizados a diciembre de 2022.

2/ Entre las funciones referentes a categorización y acreditación presentadas en el Decreto Legislativo 1158 se encuentran las siguientes: (i) Supervisar el proceso de registro y categorización de Ipress, (ii) emitir opinión previa, con efecto vinculante, en la categorización de Ipress a partir del nivel II, (iii) conducir y supervisar el proceso de acreditación de las Ipress y emitir los certificados correspondientes, y (iv) certificar y autorizar, de modo exclusivo, a los agentes vinculados a los procesos de registro, categorización y acreditación de las Ipress.

3/ EsSalud propone que la misma Ugipress sea la institución encargada de administrar la prestación de servicios mediante la gestión integral de las Ipress, a diferencia de lo observado con el Equipo de Gestión de las RIS (Egris) durante la pandemia. En el reglamento de la ley de RIS, publicado durante la emergencia sanitaria por el COVID-19, se señala que el Egris es el responsable dentro de la Ugipress de gestionar la prestación de servicios de salud individual y de salud pública, la gestión operativa y la gestión clínica. Sin embargo, que un equipo como el Egris se haga cargo de estas funciones corresponde a una limitación importante en la gestión de la prestación, debido a que no cuenta con la institucionalidad suficiente para organizar y gestionar los servicios que ofrecen los EESS a nivel nacional.

4/ La Programación Multianual de Inversiones vincula los objetivos establecidos en el planeamiento estratégico con la priorización y asignación multianual de fondos públicos, de acuerdo con las proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual.

5/ En cuanto a recursos humanos, el Perú cuenta con 16,8 médicos por cada 10.000 habitantes al 2021, inferior al estándar de la OCDE (33,5 según OCDE, 2023). En regiones, mientras que el Callao registra 25,6 médicos por cada 10.000 habitantes, Piura registra 9,2 (Minsa, 2021).

6/ Para estimar el presupuesto del gasto corriente del SIS se ha considerado el PIM de la división funcional salud individual, para cada gobierno regional. De este monto, se incluyeron los siguientes gastos corrientes de la estructura genérica de gasto: (i) personal y obligaciones, (ii) pensiones y otras prestaciones sociales, (iii) bienes y servicios y (iv) otros gastos. Los datos están actualizados a diciembre de 2021.

7/ El término sanidades se refiere a todo el conjunto de bienes y servicios encaminados a preservar la salud pública.

8/ La matriz de Kraljic es una herramienta utilizada para la gestión de compras, ya que permite realizar una clasificación de los materiales y servicios que se requiere para la provisión efectiva. Asimismo, esta clasifica los suministros al considerar el impacto financiero de la compra y el riesgo de incumplimiento.

9/ Para maximizar ventajas del marco normativo y evaluar ajustes en la Ley de Contrataciones.

10/ Considerando lo establecido en el DU 007- 2019, y garantizar la calidad de las adquisiciones.

11/ En enero del 2019, se aprobó el proyecto llamado Creación de Redes Integradas de Salud (RIS) de Perú, el cual fue financiado con un préstamo por USD 125 millones. Este se dio con la finalidad de resolver la desarticulación geográfica, administrativa y de infraestructura de los servicios públicos de salud. El proyecto financia cuatro componentes del Programa Nacional de Inversiones en Salud (PRONIS), en el cual se dará un mejoramiento y adecuado diseño del modelo de organización de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (Ipress) en redes integradas de salud en Lima Metropolitana y regiones priorizadas.

LOGÍSTICA

INFORME 2023-2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de Logística

II. Datos y propuestas clave

III. Reporte de seguimiento

IV. Referencias bibliográficas

V. Notas

I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE LOGÍSTICA

La globalización y la mayor competencia a nivel mundial han convertido a la logística en uno de los elementos clave del comercio. Los servicios de logística eficientes facilitan la movilidad de los productos, garantizando su seguridad y velocidad, y la reducción en el costo al comercializarlos entre países (Martí et al., 2014). Según Mustra (2011), la logística es uno de los elementos más importantes de la competitividad na-

cional. Por ello, es imprescindible destinar esfuerzos a corregir los costos e ineficiencias que se han convertido en obstáculos muy importantes para mejorar la competitividad en mercado internacionales y, a su vez, beneficiarse lo más posible de los acuerdos de libre comercio, ya que el sistema logístico peruano está cada vez más entrelazado con la trayectoria del crecimiento económico del país (Mincetur, 2016).

Ranking del indicador central Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial (Logistics Performance Index) 1/

Fuente: Banco Mundial – Índice de Desempeño Logístico 2023. Elaboración: CPC

1/ Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Asia, el mejor de Europa, el mejor de América Latina, el mejor de África, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. Cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor.

2/ El Perú subió 22 posiciones en el indicador de calidad de logística y competencia del Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial.

LOGÍSTICA

II. DATOS Y PROPUESTAS CLAVE

II.1. Datos clave

El insuficiente avance del sector logístico en el Perú se debe en parte a la falta de institucionalización de la gobernanza logística, donde participan diferentes actores como el MTC, el Mincetur, el MEF, entre otros. No obstante, actualmente no existe un mecanismo estructurado de coordinación y participación de los actores, ni un plan de trabajo con un objetivo claro y conjunto (MEF, 2022).

El eje logístico Callao representó el 69% del movimiento de carga a nivel nacional en 2022. A pesar de esta alta concentración, no se han realizado inversiones importantes en las principales vías de acceso o salida al puerto y tampoco se ha desarrollado infraestructura complementaria a estas vías.

Las restricciones para ser considerado Operador Económico Autorizado (OEA) en el Perú impiden su alcance a más operadores de comercio exterior. El problema radica en las infraccio-

II.2. Propuestas clave

1 2 3

nes administrativas que inhabilitan al operador de comercio a ser OEA, ya que en Perú estas se refieren a cualquier tipo de infracción aduanera mientras que en los otros países de la región estas atañen a temas de contrabando, receptación, defraudación o delito aduanero.

GRÁFICO 1.

Productividad media por trabajador 2022 (eje Y) e Índice de desempeño logístico 2023 (eje X)

Fuente: Banco Mundial - Índice de Desempeño Logístico, The Conference Board. Elaboración: CPC.

PROPUESTAS

Diseñar e implementar la Política Nacional Multisectorial de Logística

Homologar los requisitos de acuerdo con el estándar internacional para ser certificado como operador económico autorizado (OEA). NÚMERO

Crear un organismo excepcional encargado de formular y ejecutar un grupo de proyectos integrales enfocados en el eje logístico Callao.

III. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En las anteriores ediciones de los Informes de Competitividad se plantearon 16 propuestas vinculadas a los tres determinantes que afectan el sistema logístico en el Perú: infraestructura, trámites y seguridad. De este total, nueve fueron consideradas por diversos instrumentos del sector público (como el Plan Nacional de Competitividad y Productividad —en adelante, PNCP—, decretos supremos, decretos de urgencia,

INFRAESTRUCTURA 1

[Nueva porpuesta]

Diseñar e implementar una Política Nacional Multisectorial de Logística.

Se propone diseñar e implementar una Política Nacional Multisectorial de Logística, que articule los objetivos planteados por cada sector y que busque solucionar los problemas que presenta el sistema logístico nacional, apoyando la generación de alto valor agregado de los bienes producidos en el país.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

entre otros) y dos fueron implementadas. En este informe, se propone una nueva medida vinculada al determinante de Infraestructura referida al diseño e implementación de una Política Nacional Multisectorial de Logística, y se insiste en la ejecución de las propuestas previas no consideradas, realizándose el seguimiento del avance de las propuestas consideradas durante 2022.

FACTOR: LOGÍSTICA

En la década anterior se observó un escaso avance del subsector logístico, principalmente, por la falta de institucionalización de la gobernanza logística colaborativa en el Perú (MEF, 2022). De hecho, Perú bajó de posiciones en el índice de Competitividad Global (de 60 al 65) y de Desempeño Logístico, entre 2012 y 2023, de 60 a 61. Además, Perú, tiene un costo logístico del 16% que está compuesto en su mayoría por los costos de Transporte y distribución (26,4%).

En la región Colombia ha sido uno de los países que ha avanzado de manera importante en los temas logísticos. Dicho país definió las principales estrategias para el desarrollo del sistema logístico nacional —que incluye a los actores públicos y privados involucrados en la adquisición, movimiento, almacenamiento y control de mercancías— a través de la Política Nacional de Logística en 2008 (BID, 2014). Posteriormente, en 2020, se actualizó la política, centrándose en tres ejes: (i) promover la intermodalidad y la eficiencia de los modos de transporte, (ii) promover la facilitación del comercio exterior y, (iii) fortalecer la institucionalidad en transporte y comercio. La implementación de esta política

Propuesta considerada Propuesta considerada a tiempo o implementada

Alta

Corresponde a una nueva propuesta. MTC, MEF, MINCETUR.

Decreto Supremo.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

INFRAESTRUCTURA 1

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

DE LA PROPUESTA

Alta [Nueva porpuesta] Diseñar e implementar una Política Nacional Multisectorial de Logística.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

contribuyó a que el país ascienda, en la década pasada, 6 posiciones en el Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial entre 2010 (puesto 72) y 2023 (puesto 66). (Banco Mundial, 2023). Asimismo, este país ha logrado reducir sus costos logísticos de 13,5%, en el 2018, a 12,6 en el 2020.

De otro lado, desde el 2011 el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) ha aprobado diversos documentos cuyo objetivo es básicamente la mejora de los servicios logísticos, como el Plan de Desarrollo de los Servicios Logísticos de Transporte (PDSLT), en el 2011, el Plan de Desarrollo Logísticos en vías subnacionales en el 2016 y recientemente el Plan Nacional de Servicios e Infraestructura Logística de Transporte al 2032. Sin embargo, la aprobación de planes no obliga la coordinación y compromiso de los distintos sectores involucrados. Por tanto, resulta importante el desarrollo de una política nacional multisectorial que permita articular los esfuerzos en materia de logística de los diferentes sectores con énfasis en los proyectos del sector Transportes y Comunicaciones establecidos en el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC) 20222025. La Política debe diseñarse y formularse de manera conjunta con los ministerios intervinientes, asignar la conducción al Ministerio más relevante (MTC) mediante decreto supremo sin que cada ministerio pierda su rectoría.

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Corresponde a una nueva propuesta.

AVANCE

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

MTC, MEF, MINCETUR.

Decreto Supremo.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

INFRAESTRUCTURA 2

Crear un organismo excepcional encargado de formular y ejecutar un grupo de proyectos integrales enfocados en el eje logístico Callao.

Se propone la creación de un organismo excepcional, que se encargue de la planificación, formulación y ejecución de proyectos de infraestructura enfocados en el eje logístico Callao con el objetivo de generar eficiencia en los ejes logísticos que tienen mayor impacto en el comercio exterior, priorizando la infraestructura vinculada al movimiento de carga.

Se propone que el referido organismo se cree con carácter temporal toda vez que se busca evitar la duplicidad de funciones con otros organismos en el sector transportes.

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

El eje logístico Callao (Muelle Norte, Muelle Sur y Muelle de Minerales) representó el 69% del movimiento de carga a nivel nacional entre enero y diciembre de 2022 (APN, 2023). Asimismo, los tiempos de espera de los camiones en el terminal portuario del Callao pueden llegar a ser de 12 a 14 horas (Banco Mundial, 2015). De hecho, según los resultados de la Encuesta Nacional de Logística (MTC, 2022), en 2019, el costo logístico ascendió al 16% de las ventas, lo cual es superior al registrado por sus pares como Colombia, donde dicho porcentaje asciende al 12,6% (DNP, 2020). Para el MTC, este costo está principalmente centrado en transporte y distribución, y compras y gestión de proveedores (26,4%). Además, el costo de descargar un contenedor de 40 pies y movilizarlo hacia el almacén sin impuesto cuesta USD 1550 en Perú mientras que en Europa cuesta USD 500 y en Chile el entre 500 y 600 USD.

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Acta de aprobación del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP) y por el MTC en la Resolución Ministerial 382-2023MTC/01.

- Avance: En marzo de 2023 mediante Resolución Ministerial 382-2023MTC/01 se creó el Grupo de Trabajo Sectorial, de naturaleza temporal, denominado “Grupo de Trabajo Sectorial encargado de facilitar la ejecución de proyectos de tránsito terrestre e infraestructura de transporte en la provincia constitucional del Callao” y con el objetivo de elaborar un plan de trabajo para el desarrollo de proyectos en esta región

- Pendiente: Impulsar la ejecución de los siguientes proyectos:

- En puertos: (i) Proyecto del antepuerto del Callao, (ii) Ampliación del Terminal Multipropósito Muelle Norte-Callao-APM, (iii) Ampliación del Terminal de Contenedores Muelle SurCallao-DP Wold. - En carreteras: (i) Construcción y mejoramiento de Av. Santa Rosa.Av. Argentina-Av. Santa Rosa EMP Av. Costanera Callao, (ii) Construcción del Puente Santa Rosa y accesos, rotonda y paso a desnivel, (iii) Corredor Vial IV Zapallal-Ventanilla Ovalo 200 millas-Av. Néstor Gambeta-Puerto Callao, y (iv) el proyecto Tambo Camionero o Truck Center de Ancón-.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

ACTOR(ES) CLAVE

MTC, Mincetur y Gobierno regional Callao.

TIPO DE PROPUESTA

Ley orgánica.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

INFRAESTRUCTURA 3

Agilizar trámites para la adquisición de predios de la Autopista del Sol, Red Vial 4, Red Vial 6 y el Tramo Dv. Quilca-La Concordia de la Panamericana Sur.

FACTOR: LOGÍSTICA

PRIORIDAD ALERTA

DIAGNÓSTICO AVANCE DE LA PROPUESTA ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone agilizar los trámites para la adquisición de predios de cuatro proyectos concesionados dentro de la Carretera Panamericana Sur, los cuales representan el 64,0 % de la longitud total de la misma. Estos son: la Autopista del Sol, Red Vial 4, Red Vial 6, el Tramo Dv. QuilcaLa Concordia y la Red Vial 5.

Se detalla a continuación el estado de los cuatro proyectos concesionados dentro de la Carretera Panamericana Sur:

- Autopista del Sol: El avance físico (total de km construidos/ Total km comprometidos para la construcción) a diciembre de 2022 es de 57,1% (Ositran 2022). Esto representa un incremento de 18.8 p.p en comparación al avance físico a diciembre del 2021. Durante 2021 se produjeron retrasos en la ejecución de las obras debido a que el concedente (Ministerio de Transportes y Comunicaciones — MTC) no cumplió con la entrega de la totalidad de terrenos saneados y libres de interferencias en los tramos previstos para la construcción.

- Red Vial 4: El avance físico a diciembre de 2022 es de 74,4%. Durante el 2022, no hubo avance físico de la carretera (Ositran, 2022). La demora en la entrega de terrenos ha incidido en que la construcción de la segunda calzada no pueda ser ejecutada conforme al cronograma previsto

- Red Vial 6: Según Ositran (2022), a la fecha, está pendiente la entrega de terrenos por parte del MTC para la culminación de una defensa ribereña con lo cual se culminarían las obras obligatorias del contrato de concesión.

- Tramo Dv. Quilca-La Concordia de la Panamericana Sur: A diciembre del 2022, el avance físico a diciembre de 2022 es de 13,5% (Ositran, 2022). De acuerdo a los plazos previstos en el contrato, la ejecución de las obras obligatorias debió haberse iniciado en agosto de 2014 y culminado en agosto de 2017. No obstante, el MTC no cumplió con la entrega de terrenos debido a la presencia de poblaciones asentadas que no estaban de acuerdo con el desarrollo del proyecto.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Alta

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Ley 31696, ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del estado de febrero de 2023.

- Avance: En febrero del 2023, se promulgó la Ley 31696 que delega facultades al Poder Ejecutivo. Entre las medidas se encuentra la modificación del DL 1192 (numeral 2.1.2c del artículo 2) que aprueba la ley marco de adquisición de propiedad del Estado, liberación de interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura. El referido artículo además modificó la Ley 30327, Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible, así como la Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales; con la finalidad de agilizar la adquisición y disponibilidad de terrenos, liberación de interferencias e imposición de servidumbres para el desarrollo de proyectos de inversión pública, privada y público-privada1 - Pendiente: Está pendiente la promulgación del Decreto legislativo de agilización de procesos de adquisición de predio para proyectos concesionados.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

e Implementación.

MEF y MTC. Ley

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

INFRAESTRUCTURA 4

Desarrollar los proyectos de vías alternativas de la Carretera Central con el soporte de una PMO.

Se propone desarrollar los proyectos de vías alternativas con el soporte de una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO). Las vías alternativas son las siguientes:

- Alternativa 1: Lima – Canta –Huayllay.

- Alternativa 2: Oyón - AmboSayán - Huaura

LOGÍSTICA / IR AL ÍNDICE DE SECCIÓN /

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

La Carretera Central registra 3,9 veces el flujo de vehículos que su trazo permite (MTC, 2016), por lo que es necesario desarrollar los proyectos de vías alternativas con el soporte de una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO).

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Decreto Supremo 288-2019-EF publicado en septiembre del 2019 que aprobó los lineamientos para la contratación del servicio de consultoría que proporcione soporte especializado para la gestión de inversiones, programa de inversión o cartera de inversiones.

- Avance: Contratación de PMO para la Nueva Carretera Central, en el marco Gobierno a Gobierno (G2G) firmado con Francia en marzo de 2021. Este proyecto representa una inversión aproximada de S/ 11.841 millones. A diciembre de 2022, se ha devengado S/57 millones (0,4%).

- Pendiente: Está pendiente implementar un PMO para los proyectos de:

- Alternativa 1: El proyecto "Rehabilitación y mejoramiento de la carretera Lima – Canta – La Viuda – Unish", priorizado en el PNISC 2022-2025, cubre los tramos que forman la alternativa 1: Lima - Canta (80 Km.), y Canta - Huayllay - Unish (96.0 Km.). Se estima que la adjudicación de contrato para la ejecución física se realice en mayo de 2023 y las obras inicien en junio de 2023 (MEF, 2022).

Respecto al tramo Lima-Canta, en setiembre de 2022 se aprobaron los estudios de ingeniería. Concerniente al tramo Canta - Huayllay – Unish, este brindará un adecuado nivel de transitabilidad y seguridad a la carretera Canta - Huayllay – Unish, favoreciendo la conectividad, en las regiones de Lima, Pasco y Huánuco (MEF, 2022).

- Alternativa 2: El proyecto "Mejoramiento de la Carretera OyónAmbo", se presentó como parte de una ruta alterna a la Carretera Central. El proyecto, que representa una inversión de S/1.341 millones, brindará un adecuado nivel de transitabilidad y seguridad a 151 km de la carretera OyónAmbo. Se estima que la aprobación de los estudios de ingeniería del Tramo 3 se realice en agosto de 2023 (PVN, 2023). Por su parte, para el Tramo 1, se espera la aprobación de los estudios de ingeniería en diciembre de 2024 y el inicio de ejecución física en julio de 2025 (MEF, 2022). Respecto al Tramo 2, en febrero del 2023, el MTC reinició el mejoramiento de este tramo con el objetivo de descongestionar el tránsito hacia el centro del país (MTC, 2023).

Propuesta considerada Propuesta considerada a tiempo o implementada

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

MTC y MEF. Ley e Implementación.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

INFRAESTRUCTURA 5 6

Elaborar e implementar un proyecto de inversión pública que considere equipamiento, infraestructura y personal para brindar seguridad en las principales rutas por las que circulan los camiones que ingresan y retiran carga del puerto del Callao.

Se propone elaborar un proyecto de inversión pública que considere equipamiento (cámaras de seguridad, centro de operaciones, vehículos, semaforización, entre otros), infraestructura (mejora de vías, zonas de descanso de camiones, entre otros) y personal policial las 24 horas, todos los días del año para brindar seguridad en las principales rutas por las que circulan los camiones que ingresan y retiran carga del puerto del Callao.

Modificar la Ley del Sistema Portuario Nacional para adecuar los plazos permitidos para concesiones portuarias a las normas del Sistema Nacional de Inversión Privada.

Se propone modificar el artículo 10,3 de la Ley del Sistema Portuario Nacional (Ley 27943) para adecuar los plazos permitidos para concesiones portuarias a las normas del Sistema Nacional de Inversión Privada (hasta 60 años) y así generar los incentivos para una mayor inversión en dicho sector.

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

Los factores relacionados a la inseguridad en los alrededores del terminal portuario generan costos evitables a los procesos logísticos que deben recibir la atención del sector público. Un indicador aproximado para medir este problema es la “percepción de inseguridad en los próximos 12 meses”. Según el INEI (2022), durante el segundo semestre del 2022, la Provincia Constitucional del Callao se encuentra entre los departamentos con mayor percepción de inseguridad en los próximos 12 meses: 87,6%.

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

El Índice de Conectividad del Transporte Marítimo en línea (LSCI, por sus siglas en inglés) de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, 2022) tiene como objetivo capturar el nivel de integración de un país en las redes mundiales de transporte marítimo en línea. En el 4T2022, el Perú mostró un puntaje de 41,7, ligeramente mayor a lo registrado en el mismo periodo el año pasado (40,4). Asimismo, dicho resultado lo sitúa aún por debajo de Colombia (49,6) y México (48,9).

Propuesta considerada

DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 4 de la Medida de Política 7,9 del PNCP - Hub logístico.

- Avance: A la fecha se ha cumplido el siguiente hito:

- [Hito 1]: Corredor Seguro del Puerto del Callao de la Medida de Política 7,9, “Hub logístico.

- Atraso: Están pendientes los siguientes hitos:

- [Hito 2]: Mecanismos de trazabilidad, calidad y seguridad implementados (julio 2021)

- [Hito 3]: Infraestructura logística de soporte implementada (julio 2021).

- Pendiente: Está pendiente el siguiente hito:

- [Hito 4]: Eje Multimodal Callao

- Chancay mejorado (Generación de Zonas de Respaldo para la Ampliación del Puerto del Callao (julio 2025).

Estado: Propuesta no considerada.

ACTOR(ES) CLAVE

MTC, Mincetur y Gobierno regional Callao.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

MTC, ANP y Congreso

DE PROPUESTA

AVANCE

TIPO

Baja

Alta

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

TRÁMITES 7

Establecer la certificación indefinida para lugares de producción y empacadoras que tengan un buen perfil de riesgo.

Se propone que la certificación de lugares de producción y plantas empacadoras se otorgue de manera indefinida para aquellas que cuenten con buenos perfiles de riesgo, utilizando criterios similares a los que el Servicio Nacional de Sanidad Agraria del Perú (Senasa) ya utiliza para las empacadoras de palta (años de operación, no cuentan con incidencias de nivel grave o medio, y cuentan con certificaciones privadas).

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

Las agroexportaciones alcanzaron los USD 9.807 millones en el 2022, creciendo en 12,3% frente al mismo periodo el año pasado (Mincetur, 2023). El crecimiento del sector agroexportador implica la necesidad de mejorar la eficiencia en la gestión de todas las inspecciones que el Servicio Nacional de Sanidad Agraria del Perú (Senasa) tiene que cumplir, además del otorgamiento de las certificaciones de lugares de producción, plantas empacadoras y fitosanitarios. Así, resulta necesario identificar oportunidades de mejora en la operatividad de Senasa. Esto implica, por ejemplo, aumentar el número de empacadoras que se benefician con la metodología de perfiles de riesgo y trasladarla también a otras etapas de la cadena (como por ejemplo al campo), además de incorporar tecnología o contratar empresas especializadas certificadas por Senasa para la inspección u otorgamiento de algunas certificaciones.

PRIORIDAD ALERTA

Mediana

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 5 de la Medida de Política 7,6 del PNCP – Ventanilla Única de Comercio Exterior 2.0 (VUCE 2.0).

- Avance: A la fecha se ha cumplido el siguiente hito: - [Hito 1]: Procesos rediseñados para la atención de procedimientos administrativos vinculados al comercio exterior, y Sistema de gestión de operaciones para empresas vinculado a VUCE.

- [Hito 2]: Nueva infraestructura tecnológica para la VUCE (alta disponibilidad de servicios) y fortalecimiento de la infraestructura tecnológica de las entidades vinculadas a la VUCE.

- Al respecto cabe indicar que en diciembre de 2021 se celebró el contrato con la firma adjudicada para el “Análisis, Diseño e Implementación de una Solución de Gestión de Riesgos en 8 procedimientos de la VUCE 2.0” (Mincetur, 2022b)2

- Atraso: Están pendientes el siguiente hito:

- [Hito 3]: Nuevo componente portuario, y Portal de información de acceso a mercados. implementados y Módulo Gestor de Citas para el Puerto del Callao operativo (julio 2021).

- [Hito 4]: Sistema de comunidad portuaria (PCS) (diciembre 2022).

- [Hito 5]: Nuevos Componentes de Mercancías Restringidas y Origen implementados (diciembre 2022).

- Pendiente: Está pendiente establecer de manera indefinida la certificación para aquellos con buen perfil de riesgo.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

ACTOR(ES) CLAVE

Mincetur y Midagri.

TIPO DE PROPUESTA

Resolución Ministerial.

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Tercerizar inspecciones a través de empresas especializadas.

Se propone que Senasa tercerice las inspecciones para certificación de nuevos lugares de producción, plantas empacadoras y las inspecciones que realiza con frecuencia para determinar si los productores están cumpliendo con los planes de control de plagas. Todas las empresas que se encarguen de las inspecciones deberían estar certificadas y contratadas por Senasa.

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

El Organismo Nacional de Sanidad Pesquera (Sanipes) cuenta con entidades de inspección y ensayo certificadas. Así, a diciembre de 2022, presenta 11 entidades de inspección en operación, lo que representa un incremento de una entidad con respecto a 2020 (Produce, 2022).

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta no considerada.

Desarrollar un aplicativo que permita grabar procesos como colocación de precinto, desprecintado y verificación de precinto.

Se propone que Senasa desarrolle un aplicativo que permita filmar procedimientos como la colocación de precintos en lugar de producción, desprecintado en plantas empacadoras y verificación de precintos en almacén extraportuario (para los productos en los que el país importador lo requiera). La aplicación debería permitirle al funcionario de Senasa verificar el proceso a distancia y en tiempo real. Asimismo, para asegurar la adecuada verificación, el aplicativo debería permitir georreferenciar (para asegurarse de que el procedimiento se está realizando en el lugar de producción, empacadora o almacén temporal que corresponde). En una primera etapa esto lo podrían realizar los lugares de producción y plantas empacadoras que tengan buenos perfiles de riesgo.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

En el proceso de exportación, para el transporte de los productos desde el lugar de producción hacia la empacadora se debe desarrollar una guía de remisión, la cual debe ser firmada por un inspector de Senasa que además coloca un precinto al camión. En particular, dentro de los principales productos exportados, se observa que, para la palta con destino a Japón, China, Estados Unidos y Chile y para el mango a todos los destinos se requiere que el desprecintado en la empacadora sea verificado por un inspector de Senasa (CPC, 2019; Banco Mundial, 2016).

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Propuesta no considerada.

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Baja

Baja

Estado:

Estado:

Midagri

Midagri

Decreto Supremo.

Implementación

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

TRÁMITES 10 11

Ampliar los beneficios de tener un buen perfil de riesgo a más empacadoras.

Se propone que Senasa amplíe los beneficios de tener un buen perfil de riesgo —en base a su metodología de perfiles de riesgo fitosanitario— a más empacadoras para así otorgarles una serie de beneficios que permitan acelerar las inspecciones para la expedición del certificado fitosanitario, el proceso de envío, la inspección previa en caso de que el país lo requiera, y el tránsito de lugares de producción hacia las empacadoras.

Homologar los requisitos de acuerdo a estándar internacional para ser certificado como operador económico autorizado (OEA).

Se propone cambiar el procedimiento general de certificación del OEA (Resolución de Intendencia Nacional 352016/SUNAT/5F0000).

Específicamente, se plantea modificar el inciso g) del subacápite A,1 del acápite A de la sección VII, pudiendo adecuarse a lo estipulado en Chile, Bolivia o Ecuador, en donde las infracciones administrativas que inhabilitan al operador de comercio para ser OEA se refieren a las vinculadas al contrabando, receptación, defraudación o delito aduanero.

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

El Senasa aplica una metodología basada en perfiles de riesgo para certificar empacadoras. Aquellas que tienen un buen perfil de riesgo (medio o bajo) son certificadas, lo que les permite ciertos beneficios y, por ende, acelerar las inspecciones para el otorgamiento del certificado fitosanitario.

Esta certificación debe ampliarse a más empacadoras y a otros productos: mango, espárragos, entre otros (Senasa, 2022).

Las restricciones para ser considerado OEA en el Perú hacen difícil la ampliación de dicho mecanismo a más operadores de comercio exterior. El problema radica en las infracciones administrativas que inhabilitan al operador de comercio a ser OEA, ya que en Perú estas se refieren a cualquier tipo de infracción aduanera –por ejemplo, multa–, mientras que en los otros países de la región hacen referencia a las vinculadas al contrabando, receptación, defraudación o delito aduanero. Así, la norma peruana impide la ampliación de este mecanismo a los grandes operadores de comercio exterior (agencias de aduana y almacenes aduaneros de alcance nacional). De mejorarse esta situación, se lograría ampliar las ventajas que genera ser OEA como son: (i) la disminución del control aduanero en despachos de importación y exportación, (ii) la atención preferente en trámites aduaneros, (iii) la reducción de plazos en trámites aduaneros, entre otras.

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Considerada por Senasa.

- Avance: A diciembre de 2022, el Senasa certificó a 11 empacadoras de palta, 13 de uva, 12 de arándano, y una de cítricos.

- Pendiente: Es necesario ampliar estos beneficios a más empacadoras y a una mayor variedad de productos.

ACTOR(ES) CLAVE

Mincetur y Midagri.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta no considerada.

Al respecto, cabe indicar que aun cuando se ha incrementado el número de los operadores entre exportadores, importadores, agentes de aduanas, almacenes aduaneros y empresas de servicio de entrega rápida certificados como OEA desde 2013 a 2022, los grandes operadores de comercio exterior, como los agentes y almacenes, representan una pequeña parte del total de los OEA. Al 2022, solo el 11,7% de los OEA eran agentes de aduana (40 de 342) y el 2,9% eran almacenes (10 de 342) (Sunat, 2022).

Sunat

TIPO DE PROPUESTA

Implementación

Decreto Supremo.

Mediana Alta

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

TRÁMITES 12 13

Ampliar la certificación fitosanitaria electrónica a más países.

Se propone ampliar la certificación fitosanitaria electrónica a más países. Las prioridades de implementación de este mecanismo deberían ser Estados Unidos y China, dos de los principales socios comerciales del país.

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

La agilización de los procesos a través de la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), como el envío de la certificación fitosanitaria entre las ventanillas de comercio, permite reducir los tiempos de emisión de estos documentos. Así, en el 2021 se observó que el tiempo promedio en resolver el trámite fue de 2,1 días. Por tanto, resulta importante aprovechar esta herramienta, que facilita el comercio exterior, para ampliar la certificación fitosanitaria electrónica a más países.

Establecer un sistema de medición y seguimiento de indicadores de gestión de trámites e inspecciones frecuentes y publicación de ranking de lugares de producción y empacadoras.

Se propone establecer un sistema público de medición y seguimiento de trámites e inspecciones frecuentes que realiza el Senasa. Asimismo, se plantea que Senasa publique un ranking de los lugares de producción y empacadoras según las incidencias fitosanitarias que han tenido.

La VUCE publica cada año estadísticas del número de certificaciones aprobadas y el plazo que tomó otorgarlas (solo para el certificado fitosanitario). Sin embargo, dado que todo el sistema está en línea, la información para los trámites más importantes (certificado fitosanitario, certificado de lugares de producción, certificado de empacadora) podría publicarse en tiempo real, lo que permitiría solucionar con mayor facilidad y de forma oportuna las trabas que se están generando.

PRIORIDAD ALERTA

Mediana

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Mediana

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Considerada por Senasa.

- Avance: De acuerdo con el Mincetur (2022b), durante 2020, se tramitaron más de 29.704 certificados fitosanitarios a través de la plataforma de interoperabilidad de las VUCE de Chile, Colombia, México y Perú. En el 2021, se mantuvo la emisión de certificados de origen digital a los mismos países.

- Pendiente: Está pendiente ampliar la certificación fitosanitaria a más países como Estados Unidos y China, dos de los principales socios comerciales del país.

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Decreto Supremo 007-2020-MINCENTUR que aprobó el reglamento para la implementación del Módulo de Información sobre los Servicios de Logística de Comercio Exterior (MISLO) a la VUCE.

- Avance: En agosto de 2022, se aprobó la Resolución Ministerial 205-2022-MINCETUR, la cual incorpora al MISLO a los administradores o concesionarios de puertos, así como a las empresas de transporte internacional de mercancías por carretera, agentes de carga internacional, depósitos temporales y aduaneros, también a las líneas navieras y aéreas o sus representantes. Con ello, más de 40.000 empresas exportadoras e importadoras del país podrán acceder de manera gratuita a información sobre la descripción, el precio y el listado de los servicios que brindan los diferentes tipos de operadores de servicios logísticos de comercio exterior del país (Mincetur, 2022b).

- Pendiente: Incorporar los trámites e inspecciones frecuentes que realiza el Senasa al MISLO.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Midagri

Sunat Implementación

Decreto Supremo

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Homologar certificaciones de instituciones internacionales con certificaciones del Estado peruano.

Se propone la homologación de certificaciones de instituciones internacionales con certificaciones del Estado peruano. Por ejemplo, se podría permitir que, de cara a la verificación de buenas prácticas agrícolas que realiza Senasa, el productor presente certificaciones internacionales de buenas prácticas como Globalgap —certificación internacional para Buenas Prácticas Agrícolas—, British Retail Consortium — certificación internacional para Buenas Prácticas de Manufactura— y RainForest — certificación de sostenibilidad—.

Crear la Autoridad Única

Sanitaria de Alimentos.

Se propone crear una Autoridad Nacional Sanitaria Única de Alimentos con la finalidad de optimizar las labores de vigilancia y control sanitario. Esta autoridad consolidará las competencias de Senasa, Sanipes y Digesa, y mantendrá oficinas especializadas según sector y unificará los procesos transversales de gestión. Asimismo, es clave contar con personal técnico capacitado para las labores de inspección, evaluación y de negociación de acuerdos internacionales.

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

Los productos orgánicos necesitan una certificación cuyos requisitos están regulados en el Decreto Supremo N.° 044-2006-AG. Esta certificación la realizan terceros (organismos de certificación) autorizados por Senas+a y consiste en una inspección al sistema de producción agrícola que debe realizarse para verificar si se cumple con el reglamento técnico. Además de esta certificación, los productores deben estar certificados por instituciones internacionales (se necesita una certificación para Estados Unidos y otra para Europa).

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Entre las tres de las más importantes entidades públicas que velan por la sanidad e inocuidad de alimentos que se producen, exportan e importan (Senasa, Sanipes y Digesa), se observó que, durante 2021, sus procedimientos constituyeron el 71,6% de los trámites realizados a través de la VUCE en el componente de mercancías restringidas. Sin embargo, se observa un desempeño –medido como cumplimiento de los plazos legales– dispar entre estas. Así, Digesa es la única entidad que no resuelve sus trámites dentro del plazo legal (siete días), pues en 2021 tardó 12,1 días (Mincetur, 2022a). En contraste, Sanipes y Senasa sí cumplen con el plazo legal, resaltando la última al resolver sus trámites en cinco días menos que lo estipulado en su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA).

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Considerada por Digesa y Senasa.

- Avance: Al 2022, se cuenta con 14 CSOE homologados para la importación con países como México, Ecuador, Chile, Panamá, Brasil, Uruguay, entre otros y 10 para la exportación con países como Japón, Taiwán, Corea, Chile y México (Digesa, 2022).

En julio de 2020, el Mincetur, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), Senasa y la Digesa difundieron los lineamientos que ordenan el trámite para la certificación sanitaria de exportación de alimentos industrializados de origen animal destinados al consumo humano. Estos constituyeron una hoja de ruta para facilitar la emisión de certificados sanitarios homologados con las autoridades sanitarias de los países de destino.

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos

1 al 4 de la Medida de Política 7,2 del PNCP – Gestión en frontera coordinada.

- Avance: A la fecha se ha cumplido el siguiente hito:

- [Hito 1]: Inclusión de entidades de control en el programa OEA.

- Atraso: Están atrasados los siguientes hitos

- [Hito 2]: Esquema del inspector único sanitario aprobado y programa OEA ampliado aprobado (julio 2021).

- [Hito 3]: Inspecciones conjuntas implementadas (julio 2021).

- Pendiente: Está pendiente el siguiente hito:

- [Hito 4]: Inspector único sanitario operativo en los principales puntos de control fronterizo (julio 2025).

Propuesta considerada a tiempo o implementada

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Mincetur y Midagri.

Implementación

Mincetur y Midagri.

Implementación

Baja

Baja

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

SEGURIDAD 16 17

Tipificar como infracción el incumplimiento de que los vehículos de transporte terrestre de mercancías cuenten con GPS.

Restringir la publicación de la información sobre la carga (producto, valor, agente) que publica Aduanas.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

FACTOR: LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

Propuestas consideradas a tiempo o implementadas

Se propone que no contar con un GPS sea una infracción y que se sancione con la inhabilitación para brindar el servicio de transporte o realizar las actividades vinculadas al transporte y tránsito terrestre.

Se propone restringir la información publicada por Aduanas generando un usuario y una clave de acceso para los operadores portuarios.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Considerada por MTC Luego de que las sanciones hayan sido prorrogadas por el MTC, entraron en vigencia desde el 2 de setiembre de 2021 (Decreto Supremo 014-2021-MTC).

ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Considerada por Sunat. El portal de operatividad aduanera de la Sunat permite el ingreso a diferentes plataformas como Teledespacho, que solicita usuario y clave para el acceso.

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Baja

Baja

MTC Sunat Decreto Supremo.

Implementación

IV. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

APN (2023). Estadísticas Portuarias de la APN 2022. Autoridad Portuaria Nacional.

Banco Mundial (2015). Análisis de los costos marítimos y portuarios. Banco Mundial.

Banco Mundial (2016). Análisis integral de la logística en el Perú. Banco Mundial. Banco Mundial (2023). Índice de Desempeño Logístico. Washington D.C.: World Bank.

BID (2014). La evolución de la Política Nacional de Logística en Colombia y el Apoyo del BID. Banco Interamericano de Desarrollo.

CPC (2019). Informe de Competitividad 2019. Consejo Privado de Competitividad.

Defensoría del Pueblo (2023). Reporte de conflictos sociales N° 227 – enero 2023. Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad.

Digesa (2022). Modelos de Certificado Sanitario de Exportación homologado por país/economía de destino para exportación de alimentos. Lima: Ministerio de Salud.

DNP (2020). Encuesta Nacional de Logística 2020. Departamento Nacional de Planeación de Colombia.

INEI (2022). Estadísticas de Seguridad Ciudadana, julio – diciembre 2022. Lima: Instituto Nacional de Estadística e Informática.

Martí, L.; Puertas, R. & García, L. (2014). The Importance of the Logistics Performance Index in International Trade. Applied economics, 46(24): 2982-2992.

MTC (2016). Reporte: La importancia de la Carretera Central. Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

MTC (2022). Encuesta Nacional de Logística. Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

MTC (2023). MTC reinició la ejecución del tramo 2 de la carretera Oyón-Ambo. https://www.gob.pe/institucion/mtc/noticias/715585-mtc-reinicio-la-ejecuciondel-tramo-2-de-la-carretera-oyon-ambo/

V. NOTAS

MEF (2019). Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) 20192022. Ministerio de Economía y Finanzas.

MEF (2022). Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC) 2022-2025. Ministerio de Economía y Finanzas.

Midagri (2023). Nota técnica de coyuntura económica agraria N° 03-2023-MIDAGRI. Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego.

Mincetur (2016). Análisis Integral de la Logística en el Perú. 5 cadenas de exportación.

Mincetur (2022a). Boletín Anual del Componente de Mercancías Restringidas de la Ventanilla Única de Comercio Exterior 2021. Lima: Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.

Mincetur (2022b). Balance de Gestión 2021. Lima: Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.

Mincetur (2023). Reporte mensual de comercio regional – diciembre 2022. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.

Mustra, M. A. (2011). Logistic Performance Index, connecting to compete 2010. En Unescap Regional Forum and Chief Executives Meeting. El Cairo: World Bank. Ositran (2022). Avance físico de carreteras (A diciembre de 2022). Lima: Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público.

Produce (2022). Relación de organismos de inspección autorizados como entidades de inspección al Sanipes. Lima: Ministerio de Producción.

PVN (2023). Ayuda Memoria 2022: Región Junín. Provias Nacional. Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Lima.

Senasa (2022). Anexo 7.1 Variables de evaluación de perfiles de riesgo.

Lima: Servicio Nacional de Sanidad Agraria.

Sunat (2022). Operador Económico Autorizado (OEA). Lima: Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria. UNCTAD (2022). UNCTADSTAT. Obtenido de United Nations Conference on Trade and Development: https://unctadstat.unctad.org/wds/ TableViewer/tableView.aspx Diciembre

1/ A través del establecimiento de mejoras en el incentivo pagado para obtener la posesión anticipada de inmuebles, estableciendo disposiciones especiales para la contratación de servicios, consultorías y obras requeridos en el marco del citado Decreto Legislativo 1192 así como otras medidas de optimización y mejora de procesos y plazos.

2/ El proyecto VUCE 2.0 contempla incorporar la gestión de riesgos en la cadena logística de comercio exterior.

MERCADO LABORAL

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de mercado laboral

II. Datos y propuestas clave

III. Reporte de seguimiento

IV. Referencias bibliográficas

V. Notas

I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE MERCADO LABORAL

El crecimiento de una economía y la productividad laboral están asociados al buen funcionamiento del mercado laboral. La evidencia señala que los países con mayor crecimiento económico suelen tener mayor empleo formal y de calidad, menor subempleo y mercados laborales más dinámicos (Banco Mundial, 2018). La productividad laboral, además, se encuentra estrechamente vinculada a la productividad de la economía, pues los trabajadores representan un insumo clave en el proceso de producción (Topel, 1999). Si bien la región experimentó varios años de expansión económica, la productividad laboral aumentó significativamente menos en el Perú en comparación con otros países. Por ejemplo, la productividad de las microempresas en el Perú, que emplean a cerca del 73% de todos los trabajadores, es solo el 6% de la produc-

tividad de las grandes empresas, mientras que en Colombia, esta cifra asciende a 41% (Banco Mundial, 2023). El mercado laboral es una institución central en una economía moderna toda vez que este asigna trabajadores a los empleos disponibles. Así, si el mercado opera de manera satisfactoria, los trabajadores se insertarían a este a la velocidad adecuada acorde sus niveles de experiencia y habilidades, lo que contribuye al aumento de la productividad al facilitar la asignación de la mano de obra para sus usos más eficientes. Por el contrario, si el mercado laboral no funciona satisfactoriamente, los trabajadores se demorarán en insertarse o reinsertarse en este, o en su defecto serán parte de la masa laboral subempleada (Fernández, 2018). Por tanto, resulta importante implementar ciertas medidas para contribuir a la mejora del funcionamiento del mercado laboral para mejorar la productividad y competitividad del país.

Ranking del indicador central

Pilar del mercado laboral del ranking del WEF1/

Fuente: The Global Competitiveness Report 2019. Elaboración: CPC.

Nota:

1 / Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Asia, el mejor de Europa, el mejor de América Latina, el mejor de África, el mejor de América del Norte, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. Asimismo, cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor.

2 / El Perú bajó cinco posiciones con relación al Pilar del mercado laboral del ranking de The Global Competitiveness Report 2018.

II. DATOS Y PROPUESTAS CLAVE

II.1. Datos clave

En países con regímenes tributarios especiales, la productividad de las microempresas corresponde al 55,2% de la productividad de las empresas grandes, mientras que en países sin regímenes especiales la productividad supera el 73,4% (Ruiz Arranz et al., 2018).

En el Perú, existen actualmente cuatro regímenes tributarios, los cuales aplican a empresas de distinto tamaño. Sin embargo, la productividad de una microempresa es de aproximadamente el 5% de una gran empresa en Perú. Según el FMI (2022) la multiplicidad y lo elevado de los umbrales de los regímenes para los pequeños negocios es uno de los principales determinantes de la persistencia de la informalidad en el Perú.

En Perú, el ratio de la remuneración mínima vital (RMV) sobre el promedio de los ingresos de los asalariados privados a tiempo completo fue de 0,65 al 4T2022 (INEI, 2022).

II2. Propuestas clave

GRÁFICO 1.

Ratio RMV sobre el salario promedio mensual de trabajadores a tiempo completo, 2022

Nota: 1/ Los países de la OCDE solo consideran el salario bruto mensual por ocupación principal. Por ello, el cálculo de Perú solo tiene en cuenta los ingresos brutos mensuales de la ocupación principal del asalariado privado que labora a tiempo completo (más de 40 horas). 2/Los datos correspondientes a los países de la Alianza del Pacífico están actualizados a 2021.

Fuente: OCDE, 2022; INEI, 2022. Elaboración: CPC.

Modificar el sistema tributario de forma que se cambie el actual esquema de tramos, por uno con varias tasas marginales -desde niveles menores de renta neta- que crezca en función a la utilidad y que converja con el régimen general.

Institucionalizar la metodología de actualización de la RMV para dotarla de predictibilidad.

Modernizar el régimen de la pequeña empresa para las nuevas contrataciones, que incorpore el Seguro Integral de Salud (SIS) al paquete de la formalidad y un matching contribution para las pensiones de los trabajadores jóvenes.

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III. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En los informes de competitividad anteriores se plantearon una serie de propuestas vinculadas a los tres determinantes que explican el comportamiento del mercado laboral peruano: informalidad, rotación labo-

INFORMALIDAD 1

[Propuesta modificada]

Modificar el sistema tributario de forma que se cambie el actual esquema de tramos, por uno con varias tasas marginales -desde niveles menores de renta netaque crezca en función a la utilidad y que converja con el régimen general.

Se propone crear un régimen único de impuesto a la renta para las empresas. Este deberá tener tasas marginales crecientes, que gravarán la renta neta anual, y que se incrementarán gradualmente. Del mismo modo, resulta importante analizar cuál es el número de tasas marginales óptimo y definir el nivel de gradualidad para el contexto peruano a causa de la alta informalidad. Adicionalmente, el régimen debe estar basado en utilidades, incorporar contabilidad simplificada y emplear solo dos libros (registro de compra y venta, como sucede actualmente en el caso del RER) para el primer tramo del régimen único simplificado del impuesto a la renta. Esta propuesta se desarrolla a detalle en el factor de Estabilidad Macroeconómica del presente Informe de Competitividad.

DIAGNÓSTICO

ral y normativa inadecuada, y subempleo. Debido a que no se registran avances importantes en las propuestas, en este informe se insiste con la implementación de las mismas medidas sobre el mercado laboral.

En países con regímenes tributarios especiales, la productividad de las microempresas corresponde al 55,2% de la productividad de las empresas grandes, mientras que en países sin regímenes especiales la productividad supera el 73,4% (Ruiz Arranz et al., 2018). En el Perú, existen actualmente cuatro regímenes tributarios, los cuales aplican a empresas de distinto tamaño. Sin embargo, la productividad de una microempresa es de aproximadamente el 5% de una gran empresa. Según el FMI (2022) la multiplicidad y lo elevado de los umbrales de los regímenes para los pequeños negocios es uno de los principales determinantes de la persistencia de la informalidad en el Perú.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 y 2 de la Medida de política 6,1 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP)

- Régimen único tributario para MIPYME.

- Avance: A la fecha, la medida no presenta avances.

- Atraso: A la fecha, ambos hitos se encuentran atrasados:

- [Hito 1]: Proyecto de Ley para la creación de nuevo régimen de simplificación de regímenes tributarios para MIPYME (octubre 2019)

- [Hito 2]: Habilitación de los sistemas tributarios a cargo de SUNAT (julio 2021).

La parte de la propuesta referida al esquema de tramos con tasas marginales no ha sido considerada.

FACTOR: MERCADO LABORAL

Alta

MEF Ley

MERCADO LABORAL

DETERMINANTE N° PROPUESTA

INFORMALIDAD 2

Institucionalizar la metodología de actualización de la RMV para darle predictibilidad.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

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FACTOR: MERCADO LABORAL

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

Se propone la institucionalización de la metodología de actualización de la RMV para que los incrementos de la RMV respondan a criterios técnicos, y de esta manera limiten los impactos negativos sobre el empleo y la informalidad. Esta propuesta es relevante para la eficiencia del mercado laboral y la competitividad por dos motivos: (i) define las variables para el cálculo de la productividad e inflación, y establece sus fuentes de información, y (ii) establece la frecuencia de actualización de la RMV es fundamental para dar predictibilidad a los trabajadores y empleadores.

DIAGNÓSTICO

En Perú, el ratio de la remuneración mínima vital (RMV) sobre el promedio de los ingresos de los asalariados privados a tiempo completo fue de 0,65 al 4T2022 (INEI, 2022), ratio que ubica al Perú por encima de los países de la Alianza del Pacífico.

En abril de 2022, el Gobierno aprobó el incremento de la RMV de S/930 a S/1.025, con efecto a partir de mayo 2022, a través del Decreto Supremo 003-2022TR. Sin embargo, este incremento se aprobó sin definir la metodología de análisis para evaluar la activación de las variables gatillo (recesión, desempleo abierto, informalidad y salario promedio)1 acordadas por empleadores y trabajadores en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) en 2007.

De otro lado, desde el 03/03/2023, se encuentra en agenda del Congreso de la República, el Proyecto de Ley (PL) 1737/2021-CR que propone que el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, fije el monto de la Remuneración Mínima Vital siguiendo una metodología de actualización que permita su predictibilidad.

El PL considera que la actualización del monto sea determinada mediante un estudio económico que incluya los siguientes factores: (i) tasa de inflación; ii) tasa de desempleo; iii) tasa de crecimiento económico; iv) índices de productividad; v) niveles de oferta y demanda laboral; vi) costos laborales; vii) niveles de informalidad; viii) ratio entre la Remuneración Mínima Vital y la remuneración promedio.

Asimismo, se propone que, para actualizar el monto, se deba contar obligatoriamente con un informe favorable del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) y del Ministerio de Economía y Finanzas.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA

Alta

Estado:

Propuesta no considerada.

y CNTPE.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

MTPE, MEF

Ley, Decreto Supremo.

DETERMINANTE N°

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FACTOR: MERCADO LABORAL

DIAGNÓSTICO

INFORMALIDAD 3 4

Implementar la Remuneración Integral Anual (RIA) para los trabajadores que ganen salarios menores a 2 UIT.

Se propone eliminar la barrera del tope salarial para incorporar a más trabajadores a la PEA. La propuesta consiste en implementar la RIA para los trabajadores que ganan menos de 2 UIT. Cabe indicar que esta medida no afecta el nivel de ingreso de los trabajadores toda vez que ésta corresponde a suavizar la presión de los sobrecostos de la contratación formal, sin afectar a los trabajadores. En particular, la RIA unifica el salario con el costo no salarial anual y se divide entre los 12 meses del año. De esta forma, el trabajador recibe solo 12 sueldos al año, pero en estos ya están incluidos los beneficios adicionales (se agrupa el sueldo, la CTS, las gratificaciones y las vacaciones).

La aplicación de esta medida traería beneficios, principalmente, a través de:

Un mayor salario mensual cobrado constituirá un incentivo para el trabajo formal.

La simplificación administrativa/ contable, así como un suavizamiento en los flujos de salida de efectivo por el prorrateo con los meses de pago de gratificación.

INFORMALIDAD

Incorporar el criterio de estacionalidad para la contratación de trabajadores en empresas de las cadenas productivas del sector agrario y de otros sectores que presentan estacionalidad.

Se propone que las empresas de las cadenas productivas también estén sujetas a la estacionalidad del sector agrícola regulada en la Ley N° 27360, Ley que aprueba las Normas de Promoción del Sector Agrario. Esto se debe a que los trabajadores contratados bajo el régimen laboral agrario tienen contratos a plazo fijo, lo cual se adapta a la estacionalidad del sector y contribuye a reducir la informalidad. Por esta razón se propone que este mecanismo se expanda a las cadenas productivas del sector agrario (e.g packing, almacenamiento), así como a sectores que muestran estacionalidad con el objetivo de fomentar su crecimiento.

En 2022, el esquema RIA solo está permitido para aquellos trabajadores con sueldos superiores a 2 UIT (S/ 9.200). Asimismo, en el 2017 solo un millón de personas percibían una remuneración mayor a 2 UIT, y solo 3.265 trabajadores recibían su remuneración y beneficios laborales bajo el esquema RIA en el 20182

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

El régimen laboral agrario, aprobado en 2001 mediante la Ley 27360, permitió el incremento de la productividad total de factores en el sector (Morris et al., 2017), mostrando entre 2015 y 2022 un incremento de las agroexportaciones (no tradicionales) de 10,7% (Comex, 2022a).

Además, la informalidad laboral se redujo de forma consistente entre 2006 y 2018 para las empresas de producción agroindustrial (de 66,5% a 47,9%); mientras que las compañías de cadenas productivas registraron una tasa de informalidad laboral superior al 70,0% (CPC, 2021)3

Propuesta considerada

Alta Mediana

Estado: Propuesta no considerada.

Al respecto, cabe indicar que, en 2021, se presentó el Proyecto de Ley 316/2021CR que modificaba el artículo 8 del Decreto Supremo 003-97-TR para incluir a los trabajadores con ingresos menores a 2 UIT. Sin embargo, este proyecto de ley fue retirado por su autora, María del Carmen Alva, en noviembre de 2021. A la fecha, con la información que se cuenta, la referida congresista no ha vuelto a presentar el proyecto de ley.

MTPE y MEF.

Estado: Propuesta no considerada.

Congreso Ley Ley

MERCADO LABORAL

DETERMINANTE N° PROPUESTA

INFORMALIDAD 5

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FACTOR: MERCADO LABORAL

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD

Se propone la supervisión conjunta de la formalidad por parte de entidades (como la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral —Sunafil— y la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria —Sunat—), las cuales fiscalizan alguna dimensión de la misma. Esta fiscalización debiera involucrar el análisis de perfiles de riesgo y la habilitación de plataformas de información compartidas (CPC, 2020).

El mercado laboral contribuyó con la mejora en la oferta de oportunidades de empleo adecuado, que aumentó de 23% a 55% entre 2004 y 2019. Sin embargo, la informalidad laboral solo cayó en 7 pp, de 80% en 2007 a cerca de 73% en 2019 (Banco Mundial, 2023). Si bien al 4T2022 la tasa de informalidad del Perú fue de 70,5%, en comparación con la tasa de 2019, la reducción no ha sido significativa. En el 2022, el Perú fue el país de América Larina y el Caribe con mayor informalidad laboral; tan solo en mejor posición que Bolivia y Guatemala4 (INEI, 2022; OIT, 2022).

Alta Realizar una supervisión conjunta de la formalidad.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

De igual manera, se estima que el sector informal solo aporta al 19% del PBI (Pérez, 2020). Esta informalidad se evidencia mayormente en las Mypes, en las que el 84% de estas son informales (Comex, 2021).

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 10 de la Medida de política 5,8 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP)Modernización del Sistema de Inspección del Trabajo.

- Avance: A la fecha, la medida presenta avances en 5 hitos, los cuales corresponden a:

- [Hito 1]: Resolución Ministerial 291-2019-TR que implementa un sistema de Inspección del Trabajo (SIIT) en base a la planilla electrónica que permita acciones de inteligencia inspectiva.

- [Hito 2]: 20 Intendencias Regionales implementadas.

- [Hito 3]: Aprobación del Decreto Supremo 008-2022-TR que implementa un sistema de información cruzada que determine perfiles de riesgo de empleadores para la detección de incumplimiento de la normativa laboral vigente.

- [Hito 4]: Oficinas Zonales descentralizadas.

- [Hito 5]: Proyecto de Ley que implementa la conciliación administrativa como facultad de la inspección del trabajo La conciliación administrativa, fue incorporada por la Tercera Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Legislativo 1499, publicado el 10 de mayo de 2020.

- Atraso: A la fecha, se encuentran atrasados los siguientes hitos:

- [Hito 6]: Proyecto de ley que faculta la actuación de peritos en el marco de los procedimientos inspectivos (julio 2021).

- [Hito 7]: Proyecto de Ley que determina las materias que, requieren ser atendidas por el Poder Judicial de forma excluyente (julio 2021).

- Pendiente: A la fecha, quedan pendientes los siguientes hitos:

- [Hito 8]: Digitalización del servicio de inspección laboral que permita el monitoreo virtual del procedimiento inspectivo en todas sus etapas (julio 2025).

- [Hito 9]: Sistema de Inspección del Trabajo digitalizado en un 100% con alcance en las 24 regiones del país (julio 2030)

- [Hito 10]: Módulos itinerantes (julio 2030).

Propuesta considerada

MTPE Ley, Decreto Supremo, Resolución Ministerial.

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FACTOR:

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

INFORMALIDAD 6

Incorporar un esquema de aportaciones progresivas del sistema previsional y sistema de salud que sea compensado por el Estado y determinado por el tamaño del sueldo

Se propone la incorporación de un esquema de aportaciones de seguridad social con elementos de progresividad que permitan que los costos de la formalidad se incrementen en función de la productividad del trabajador y no según el tamaño de la empresa.

MERCADO LABORAL

DIAGNÓSTICO

Los regímenes laborales en Perú se basan en el tamaño de empresa, lo cual incentiva el arbitraje y no genera incentivos para contratar mano de obra formal. Esto es debido a que el régimen de la microempresa es menos costoso que el régimen general, por lo que empleador opta por el primero, limitando así su crecimiento empresarial, y con ello las potenciales ganancias de productividad. A su vez esto restringe las opciones de reducir las elevadas tasas de informalidad de la economía. Según el INEI (2022), al 4T2022, la tasa de informalidad a nivel nacional fue de 70,5% siendo la informalidad rural más alta (95,4%) que la urbana (70,9%). Además, el 86,3% de las Mypes son informales siendo las empresas de 1 a 10 trabajadores las que concentran mayor número de trabajadores informales (Comex, 2022b).

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Mediana

Estado: Propuesta no considerada. MEF Ley

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

MERCADO LABORAL

MERCADO LABORAL

DETERMINANTE N°

ROTACIÓN

LABORAL Y NORMATIVA

NO ADECUADA

A LA REALIDAD

7

Adecuar el teletrabajo a la nueva realidad laboral utilizando la normativa del trabajo remoto, y ajustar la normativa del trabajo a tiempo parcial.

La propuesta se componente de dos aspectos: teletrabajo y jornada de tiempo parcial.

Respecto al teletrabajo, se propone que en los procesos de contratación laboral se introduzca el componente de flexibilidad mediante una modificación normativa. Esta normativa debe establecer los siguientes aspectos: (i) el empleador debe otorgar los materiales necesarios al trabajador para que éste desempeñe sus funciones con facilidad, (ii) tener derecho de desconexión digital y franjas horarias de descanso y (iii) acordar la distribución de costos entre el trabajador y el empleador (por ej.: wifi).

Respecto a la jornada de tiempo parcial, se propone cambiar la referencia con la que se define el tiempo parcial de día a semana. Así, en lugar de definir el tiempo parcial como el trabajo de menos de cuatro horas diarias, se aplicaría a trabajadores con jornada semanal inferior a 24 horas (considerando seis días de trabajo a la semana). Es decir, se le daría facilidad al trabajador, en coordinación con el empleador, para que distribuya su tiempo durante la semana, en lugar de tener que cumplir con un promedio diario de horas de trabajo.

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Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

FACTOR: MERCADO LABORAL

DIAGNÓSTICO

En marzo de 2020, solo tres mil trabajadores estaban registrados en la planilla electrónica del MTPE bajo la modalidad de teletrabajo (MTPE, 2022b). Luego de implementar el trabajo remoto, debido a la pandemia, este número se incrementó a 251,0 mil trabajadores a diciembre de 2021, observándose a noviembre de 2022, una reducción de la cantidad de trabajadores registrados bajo esta modalidad (227,0 mil) (MTPE, 2022b). Por otro lado, según el Banco Mundial (2021), del total de las personas empleadas, el 35% corresponden a trabajadores a tiempo parcial en 2021 en el Perú.

Mediana

Estado: Propuesta considerada. Medio de cumplimiento - Teletrabajo: Ley 31572, Ley del Teletrabajo, de septiembre de 2022.

- En septiembre del 2022, se aprobó la Ley 31572, nueva ley de teletrabajo que derogó la anterior Ley sobre la materia publicada en junio 2013. El objetivo de la nueva ley es regular el teletrabajo en las entidades de la administración pública y en las instituciones y empresas privadas. en el marco del trabajo decente y la conciliación entre la vida personal, familiar y laboral.

- La nueva Ley de teletrabajo, incluye los siguientes beneficios:

La compensación de gastos por el uso de equipos del teletrabajador es asumida por el empleador en cualquiera de las dos modalidades de teletrabajo, total o parcial, y no se condiciona si el teletrabajo se realiza o no en el domicilio del teletrabajador, salvo pacto en contrario,

La compensación de gastos por el costo del servicio de acceso a internet y el consumo de energía eléctrica solo es asumida por el empleador cuando la prestación de labores de teletrabajo se realice en el domicilio del teletrabajador,

Las dos compensaciones señaladas anteriormente son asumidas por el empleador sin perjuicio de los mayores beneficios que pudieran pactarse por acuerdo individual o convenio colectivo, y Los montos asumidos por el empleador por la compensación de gastos califican como condición de trabajo y son registrados de ese modo en la planilla electrónica.

Medio de cumplimiento - Jornada de tiempo parcial: Hitos 1, 2 y de la Medida de política 5,2 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP)

- Jornada a tiempo parcial.

- Avance: A la fecha, la medida no presenta avances.

- Atraso: A la fecha, los hitos 1, 2 y 3 se encuentran atrasados:

- [Hito 1]: Pre-publicación del Decreto Supremo que modifica el reglamento del Decreto Legislativo 728 (octubre 2019)

- [Hito 2]: Publicación de dicho Decreto Supremo (diciembre 2019)

- [Hito 3]: Revisión del impacto del cambio normativo (julio 2021).

Propuesta considerada

MTPE Ley, Decreto Supremo.

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FACTOR: MERCADO LABORAL

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

ROTACIÓN

LABORAL Y NORMATIVA

NO ADECUADA

A LA REALIDAD

Promover el uso del Protocolo de San Salvador para contribuir a reducir la rotación laboral.

Se propone promover el Protocolo de San Salvador para contribuir a reducir la rotación laboral la cual se produce debido al uso de contratos a plazo fijo. El referido protocolo establece que los Estados adheridos garantizarán en las legislaciones nacionales “la estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las características de las industrias y profesiones y con las causas de justa separación. En casos de despido injustificado, el trabajador tendrá derecho a una indemnización o a la readmisión en el empleo o a cualesquiera otras prestaciones previstas por la legislación nacional”.

DIAGNÓSTICO

Perú es uno de los países de la región con mayor índice de rotación laboral: 20,7% versus 10,9% que corresponde al promedio de América Latina (Gavidia, 2021). El mismo autor menciona que la alta rotación laboral genera mayores costos para capacitar al personal nuevo, lo que conduce a mermas de productividad.

En el Perú, la elevada rotación laboral es impulsada por el uso de contratos de plazo fijo. Así, 7 de cada 10 trabajadores son contratados bajo esta modalidad (CCL, 2020). Al respecto, cabe indicar que el uso de estos contratos se incrementó considerablemente a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional (TC) de 2001. En dicho año, la proporción de contratos de plazo fijo sobre el total era 29,4 %; mientras que, en 2018, registró un 58,2 % (MTPE, 2021). La alta rotación laboral limita la especialización en el trabajo que se encuentra asociada a mejoras en la productividad.

Presentar informes referidos a los impactos de reposición en juzgados del Tribunal Constitucional (TC) bajo la figura de amicus curiae.

Se propone promover el cambio en la interpretación de los vocales del Tribunal Constitucional (TC) utilizando la figura de amicus curiae (o amigo de la corte), mediante la cual una persona jurídica o natural puede presentar un informe escrito al TC para un caso específico. Este informe no representa a ninguna de las partes del caso, sino que manifiesta un interés trascendental referido a lo que se encuentra bajo discusión (Defensoría del Pueblo, 2010).

Así, el objetivo de la propuesta consiste en proveer a los vocales del TC de información sobre el impacto económico de considerar la reposición de los trabajadores despedidos (injustificadamente) como la única alternativa para finalizar el vínculo laboral. Evidenciar los efectos ayudaría a que los vocales tengan información más clara y precisa para ser considerada en la emisión de sentencias, así como sus consecuencias en la informalidad laboral y la productividad del país.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

En el Perú, en la década de los 90 se incrementó el uso de contratos temporales como una alternativa más fácil para contrataciones de corto plazo. En paralelo, los contratos indefinidos se volvieron más rígidos, especialmente en términos de despido. En el 2001, el Tribunal Constitucional (TC) falló a favor de la reposición del empleo en casos de despidos injustificados, en lugar de la indemnización. Este fallo generó una tendencia hacia la reposición en lugar de la indemnización, por lo que las empresas incrementaron el uso de contratos temporales para emplear a los trabajadores.

Estado: Propuesta no considerada.

Tribunal Constitucional.

MERCADO LABORAL

Propuesta considerada

Estado: Propuesta no considerada.

Implementación

Centros de pensamiento y entidades sin fines de lucro.

Implementación

Baja

Baja

MERCADO LABORAL

/

IV. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Banco Mundial (2018). Doing Business 2018: Reforming to Create Jobs. Washington D. C.

Banco Mundial (2021). Empleo de tiempo parcial, total (% del total de empleo. https://datos.bancomundial.org/indicador/SL.TLF.PART. ZS?locations=PE&view=chart

Banco Mundial (2023). Resurgir fortalecidos: Evaluación de pobreza y equidad en el Perú. Oficina de Lima, Perú: Grupo Banco Mundial.

CCL (2020). Contratos de trabajo a plazo fijo: reglas y recomendaciones. https://lacamara.pe/contratos-de-trabajo-a-plazo-fijo-reglas-yrecomendaciones/

Comex (2021). Las micro y pequeñas empresas en el Perú – Resultados en 2021. https://www.comexperu.org.pe/upload/articles/reportes/reportecomexperu-001.pdf

Comex (2022a). AgroComex: Reporte mensual. Recuperado de: https://www. comexperu.org.pe/upload/articles/agrocomex/091/agrocomex091.pdf

Comex (2022b). El 86% de las MYPES peruanas fueron informales en 2021 y sus ventas fueron menores que las de 2019, pese a reactivación económica. https://www.comexperu.org.pe/articulo/el-86-de-las-mypes-peruanas-fueroninformales-en-2021-y-sus-ventas-fueron-un-27-menores-que-las-de-2019pese-a-reactivacion-economica

CPC (2020). Informe de Competitividad 2020.https://www.compite.pe/wpcontent/uploads/2019/11/CPC_Peru_INC-2020_Libro-Web-Paginas.pdf

CPC (2021). Informe de Competitividad 2021. https://www.compite.pe/wpcontent/uploads/2021/01/Informe-de-Competitividad-2021-CPC.pdf

Defensoría del Pueblo (2010). El amicus curiae: ¿Qué es y para qué sirve? Jurisprudencia y labor de la Defensoría del Pueblo. Serie Documentos Defensoriales – Documento N.º 8. Lima: Defensoría del Pueblo.

Fernández, J. (2018). The Economic Consequences of Labor Market Regulations. University of Chicago Legal Forum.

FMI (2022). Perú: Informe Técnico-Régimen tributario para contribuyentes menores y zonas económicas especiales. Fondo Monetario Internacional.

Gavidia, D. (2021). Pese a la pandemia, Perú es uno de los países con mayor rotación laboral. https://sudaca.pe/noticia/emprende/pese-a-la-pandemiaperu-es-uno-de-los-paises-con-mayor-rotacion-laboral/

INEI (2022). Comportamiento de los indicadores de mercado laboral a nivel nacional. https://m.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/01-informetecnico-empleo-nacional-oct-nov-dic-2022.pdf

Jaramillo, M., Campos, D. (2021) La dinámica del mercado laboral peruano: creación y destrucción de empleos y flujos de trabajadores. GRADE.

Morris, M., Diaz, L., Sebastian, A., Vega, G., Miranda, J., Valdes, A., Frewer, F., Escudero, D., Msellati, L., Ahuja, S., Rodriguez, A. (2017). Gaining Momentum in Peruvian Agriculture: Opportunities to Increase Productivity and Enhance Competitiveness. Washington D. C.: World Bank Group.

MTPE (2021). Anuarios Estadísticos. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. https://www2.trabajo.gob.pe/estadisticas/anuarios-estadisticos/ MTPE (2022a). Nota de Prensa. Pleno del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo logra consenso en 5 acuerdos. https://www.gob.pe/ institucion/mtpe/noticias/605930-pleno-del-consejo-nacional-de-trabajo-ypromocion-del-empleo-logra-consenso-en-5-acuerdos

MTPE (2022b). Perú, ¿y cómo vamos? Informe mensual del empleo formal privado. Noviembre de 2022. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/ file/4156591/IMEFP%20N%C2%B0%2053.pdf?v=1677011330

OCDE (2022). Portal Web: OECD. Stat. https://stats.oecd.org/#

Pérez, C. (2020). Definiciones y repercusiones de la informalidad. Documento de Trabajo. https://www.cien.adexperu.org.pe/wp-content/uploads/2018/07/ Definiciones-y-Repercusiones-de-la-Informalidad-DT-2020-01.pdf

Proyecto de Ley 316/2021-CR. Ley que modifica el texto único ordenado del decreto legislativo Nº 278, ley de productividad y competitividad laboral aprobado por el decreto supremo Nº 003-97-TR. https://wb2server.congreso.gob.pe/ spley-portal-service/archivo/MTUzOA==/pdf/PL-00316

Ruiz-Arranz, M., Deza, M., Beverinotti, J., Andrian, L., Stucchi, R., Lotti, G. y Leal Calderón, Z. (2018). Creciendo con Productividad: Una agenda para la Región Andina. BID.

Topel, R. (1999). Labor Markets and Economic Growth, Handbook of Labor Economics. En Ashenfelter, O. & Card, D. (Ed.), Handbook of Labor Economics, 3(44): 2943-2984. Elsevier.

1/ Las variables gatillo son las siguientes: Recesión: la definición propuesta y utilizada en el Reino Unido y en Europa es la de caída de dos trimestres consecutivos de PBI real desestacionalizado. Los datos se obtienen del INEI.

Desempleo abierto: PEA que durante el periodo de referencia no tiene trabajo, lo busca activamente y está disponible para trabajar de inmediato. Informalidad: PEA ocupada que se encuentra en situación de informalidad, de acuerdo con el criterio del INEI en la Enaho. Salario promedio: se estima sobre la base de los ingresos brutos mensuales provenientes de la ocupación principal de la PEA ocupada asalariada del sector privado que trabaja 40 horas a la semana o más (tiempo completo).

2/ Información obtenida a partir del Proyecto de Ley 316/2021-CR utilizando datos de Sunat e INEI.

3/ Cabe mencionar también que el 30 de diciembre de 2020 se aprobó la Ley 31110, la cual establece, entre otros aspectos, un régimen laboral agrario que incorpora el concepto de estacionalidad para la contratación de los trabajadores. Este aspecto, sin embargo, no aplica a los trabajadores de las empresas de las cadenas productivas.

4/ Los datos de Bolivia y Guatemala se encuentran actualizados al 2019.

AMBIENTE

DE NEGOCIOS

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de ambiente de negocios

II. Datos y propuestas clave

III. Reporte de seguimiento

IV. Referencias bibliográficas

V. Notas

I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE AMBIENTE DE NEGOCIOS

Mantener un ambiente favorable para hacer negocios resulta clave para incrementar la productividad, fomentar la inversión y lograr el crecimiento económico de un país. Un estudio de Ermolina (2015) demuestra que los países con pocas barreras para hacer negocios logran alcanzar altas tasas de crecimiento del ingreso nacional y de las exportaciones (incluyendo exportaciones intensivas en tecnología). Según un estudio de Bah y Feng (2015), las implicancias de un entorno económico poco favorable (exceso de regulación gubernamental, la infraestructura deficiente, la corrupción y los delitos) resultan en una menor productividad y producción agregada de los países.

De acuerdo con el indicador de Legislación de Negocios del Ranking de Competitividad Mundial 2022, se aprecia que Perú cuenta con un amplio espacio de mejora al igual que la mayoría de sus pares sudamericanos: el continente ocupa el último lugar en cuanto al promedio de dicho indicador (IMD, 2022). En particular, Perú mostró una caída de cinco posiciones respecto al período anterior. Merece recordarse la importancia de un entorno que continúe favoreciendo la recuperación económica frente a la crisis sanitaria y política. Así, el presente capítulo tratará el tema de ambiente de negocios tomando en cuenta dos determinantes: el marco regulatorio y los trámites.

Ranking del indicador central Indicador Legislación de Negocios del pilar Eficiencia del Gobierno, Ranking de Competitividad Mundial 20221/

Nota:

1 / Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Asia, el mejor de Europa, el mejor de América Latina, el mejor de África, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. Cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor.

2 / El Perú bajó cinco posiciones con relación al ranking de Competitividad Mundial 2021 del IMD, en el indicador Legislación de negocios del pilar Eficiencia del Gobierno. Fuente: IMD World Competitiveness Ranking Report 2022. Elaboración: CPC. AMBIENTE DE NEGOCIOS

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II. DATOS Y PROPUESTAS CLAVE

II.1. Datos clave

La incorporación de los 12 PAE de licencia de funcionamiento en los TUPA de las municipalidades a nivel nacional no tiene avances significativos. Según información de la SGP a diciembre de 2022, el avance en la implementación de los 12 PAE es 40,0% de una muestra de 378 gobiernos locales. En cuanto a las municipalidades de Lima Metropolitana, 36 de 43 de estas publicaron alguna ordenanza o decreto de alcaldía de modificación o adecuación de sus TUPA de acuerdo al Decreto Supremo 200-2020-PCM, que aprueba Procedimientos Administrativos Estandarizados de Licencia de Funcionamiento y de Licencia Provisional de Funcionamiento para Bodegas.

Para verificar la calidad de los proyectos de ley del Congreso de la República, se realizó un análisis para la Primera y Segunda Legislatura de 2021 y Primera Legislatura de 2022, a las comisiones de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera y de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos del Congreso. El análisis se llevó a cabo sobre los proyectos de ley que tienen dictamen aprobatorio, pero que no han pasado a ser discutidos en el Pleno del Congreso. Se analizaron 36 Proyectos de Ley, de los cuales 34 tienen una calificación deficiente y los otros 2 tienen sustento insuficiente al aplicar el AIR.

En 2022, Perú no avanzó en el Ranking Mundial de Competitividad Digital, permaneciendo en el puesto 57 de 63 países. Esta posición revela que el país continúa en la parte inferior de la clasificación general, ubicándose entre los últimos 10 puestos del ranking (Ranking Mundial de Competitividad Digital, 2022).

La obtención de permisos de construcción en el Perú requiere 19 trámites —3 más que el promedio de América Latina y 6 más que el promedio de los países de altos ingresos de la OCDE— y toma 155,4 días en promedio —50 días menos que el promedio de América Latina, pero 3 días más que el promedio de los países de la OCDE de altos ingresos—. Entretanto, el costo de estos trámites implica el 1,7% del valor del almacén, lo que sitúa al país en mejor posición que el promedio de la región, pero por encima del promedio de los países de la OCDE de altos ingresos (1,5% del valor del almacén) (Banco Mundial, 2020). Asimismo desde enero del 2022 el MVCS tiene pendiente de aprobación los 152 PAE para licencias de edificación y habilitación urbana trabajados de manera conjunta con la SGP.

GRÁFICO 1.

AIR en los proyectos de ley de las Comisiones de Economía y Defensa del Consumidor del Congreso de la República, durante la Primera y Segunda Legislatura de 2021 y Primera Legislatura de 2022

Deficiente Insuficiente Aceptable

Comisión de Economía Comisión de Defensa del Consumidor

Nota: (i) El análisis comprende a 28 proyectos de ley aprobados por la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera y 8 proyectos de ley aprobados por la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos, durante la Primera y Segunda Legislatura de 2021 y Primera Legislatura de 2022. (ii) El análisis ha sido hecho en base al Manual para la aplicación del AIR Ex Ante. Fuente: Congreso de la República, 2021-2023. Elaboración: CPC.

II.2. Propuestas clave

Mejorar el procedimiento de apertura de negocios mediante la estandarización de los Procesos Administrativos de licencia de funcionamiento y su incorporación en los TUPAS municipales.

Promover la implementación del análisis de impacto regulatorio (AIR) en el Poder Legislativo mediante la creación de una oficina de estudios económicos e impacto regulatorio.

Avanzar con el proceso de sistematización y digitalización de los trámites más frecuentes del Estado, empezando por licencias de edificación y licencias de funcionamiento en las municipalidades con mayor población.

Mejorar el procedimiento de obtención de permisos de construcción.

PARA VERIFICAR LA CALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, SE REALIZÓ UN ANÁLISIS PARA LA PRIMERA Y SEGUNDA

LEGISLATURA DE 2021 Y 2022, A LAS COMISIONES DE ECONOMÍA, BANCA, FINANZAS E INTELIGENCIA

FINANCIERA Y DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR Y ORGANISMOS REGULADORES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DEL CONGRESO.

III. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En las anteriores ediciones de los Informes de Competitividad se plantearon una serie de propuestas vinculadas a los dos determinantes de este capítulo: marco regulatorio y trámites. En este informe no solo se insiste en la implementación de estas propuestas, sino que se resalta

DETERMINANTE

implementación del análisis de impacto regulatorio (AIR) en los distintos poderes del Estado y niveles de Gobierno.

Se propone que los distintos poderes del Estado y niveles de gobierno implementen el AIR con el objetivo de que el Estado peruano logre la congruencia de todas las iniciativas legislativas que se tramiten. Específicamente, se propone priorizar que el Poder Ejecutivo haga obligatorio este análisis en todas sus entidades con el fin de asegurar que las decisiones de política pública y regulaciones que adoptan las autoridades se basen en un riguroso análisis costobeneficio.

Subpropuesta 1: Implementación del AIR en el Poder Legislativo mediante la creación de una oficina de estudios económicos e impacto regulatorio

Se propone la creación de una Oficina de estudios económicos e impacto regulatorio en el Congreso de la República que tenga por finalidad mejorar la calidad normativa de las iniciativas legislativas a través de la inclusión de un análisis técnico ex ante, mediante informes del costo beneficio sobre el impacto en la sociedad de los proyectos de ley y dictámenes de comisiones, y el estudio del control ex post de las leyes vigentes. Además, se propone que esta oficina cuente con autonomía e independencia en sus decisiones.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

la inclusión de dos nuevas subpropuestas, debido a la urgente necesidad de mejorar el clima de negocios para impulsar la reactivación económica. Sobre el avance de las propuestas reseñadas en el presente informe, se registran mejoras y avances respecto a años anteriores.

Entre octubre de 2021 y setiembre de 2022 se emitieron aproximadamente 6,380 normas de alcance general, lo que implica que cada día los distintos poderes del Estado y niveles de gobierno emitieron en promedio 17,5 normas nuevas de alcance general. Esto representa un aumento de 9,4% con relación al 2021 (16 normas al día). Menos del 10% ha sido emitido por el Poder Legislativo, cuya problemática radica en el deficiente análisis costo beneficio (ACB) de sus proyectos de ley, de acuerdo al análisis realizado en el Informe de Competitividad 2022.

En materia de calidad regulatoria, según el índice de Calidad Regulatoria elaborado por The Global Economy (2021) el Perú se encontraba en el puesto 8 de 20 países de Latinoamérica, por debajo de Chile y Colombia en el 2021. Una puntuación de 2,5 en el índice representa un sistema de calidad regulatoria robusto; sin embargo, el Perú tiene un puntaje de 0,08 (Chile: 0,95 y Colombia: 0,22).

Propuesta considerada

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 5 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP) de la Medida de política 6,10 - Instrumentos de calidad regulatoria.

- Avance: A la fecha, se ha cumplido con los siguientes hitos: - [Hito 1] Publicación del Decreto Supremo 063-2021-PCM que aprueba el Manual para la aplicación del AIR ex ante y publicación del Manual de metodología para la evaluación de impactos del AIR ex ante; y en octubre de 2022 se aprobó el Manual del Evaluador del AIR Ex ante mediante Resolución Ministerial 285-2022PCM, instrumento que establece criterios y lineamientos sobre la evaluación de los expedientes AIR Ex Ante2

Congreso PCM y gobiernos regionales y locales.

Ley, Decreto Supremo, Implementación.

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

Alta Promover la

MARCO REGULATORIO 1

Estado: Propuesta considerada.

AMBIENTE DE NEGOCIOS

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 1

Alta Promover la implementación del análisis de impacto regulatorio (AIR) en los distintos poderes del Estado y niveles del Gobierno.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Para verificar la calidad de los proyectos de ley del Congreso de la República, se +realizó un análisis para la Primera y Segunda Legislatura de 2021 y 2022, a las comisiones de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera y de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos del Congreso de la República. El análisis se llevó a cabo sobre los proyectos de ley que tienen dictamen aprobatorio, pero que no han pasado a ser discutidos en el Pleno. Se analizaron 36 dictámenes, de los cuales 34 tienen una calificación de deficiente y los otros 2 tienen sustento insuficiente al aplicar el AIR1. Los Proyectos de Ley analizados no reciben la categoría de “aceptables”, debido a: (i) la calidad deficiente del análisis de impacto que presentan, (ii) a que no plantean distintas alternativas de solución, (iii) no incluyen mecanismos para asegurar el cumplimiento de la medida, (iv) no determinan que se realice un monitoreo luego de que esta haya sido implementada y (v) no plantean una evaluación posterior para determinar si dicha regulación. Asimismo, cabe mencionar también que la principal diferencia entre los Proyecto de Ley que recibieron la categoría de “deficiente” e “insuficiente”, se encuentra en el análisis de impacto. Los Proyectos de Ley que se categorizaron como “insuficientes” mencionan por lo menos los costos y beneficios de la regulación sin cuantificarlos, a diferencia de los que se categorizaron como “deficientes”.

Propuesta considerada

- [Hito 2] 50,0% de entidades del Poder Ejecutivo aplican AIR (julio 2021). De acuerdo a la Resolución de Secretaría de Gestión Pública 008-2021-PCM-SGP, se determinó que la implementación del AIR se lleve a cabo según el Plan de Implementación del Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante en las entidades del Poder Ejecutivo. Este Plan divide a las entidades del Poder Ejecutivo en cuatro grupos para llevar a cabo la implementación del AIR de manera progresiva3. El cuarto grupo de entidades entró en vigencia el 3 de abril de 2023, por lo que, a la fecha, todas las entidades del Poder Ejecutivo que formulen alguna normativa nueva deberán someterla al análisis AIR Ex Ante.

- Finalmente, un avance adicional lo constituye la publicación de la Ley 31696, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del Estado. A partir de ello, la PCM va a formular un proyecto de Decreto Legislativo para la mejora de la calidad regulatoria. Este estipula que la PCM a través de la SGP es responsable de la monitorear la implementación de todos los instrumentos de mejora regulatoria4 Asimismo, se determina que la aplicación de dichos instrumentos se debe dar en todas las entidades de la administración pública del Poder Ejecutivo.

Congreso PCM y gobiernos regionales y locales. Ley, Decreto Supremo, Implementación.

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 1

Promover la implementación del análisis de impacto regulatorio (AIR) en los distintos poderes del Estado y niveles del Gobierno.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

DIAGNÓSTICO

En este análisis, el Proyecto de Ley que tuvo la calificación más deficiente durante la Segunda Legislatura del 2022 fue el Proyecto de Ley 3339, Ley que otorga el derecho de los abonados a recibir una compensación por interrupciones registradas en los servicios públicos de telecomunicaciones. Este obtuvo una calificación de 1,68 de 5, debido principalmente a la calidad de la evaluación de impacto.

PRIORIDAD ALERTA

Alta

AVANCE DE LA PROPUESTA

- Atraso: A la fecha, el siguiente hito se encuentra atrasado:

- [Hito 3] 50% de Gobiernos Regionales aplican AIR. A la fecha, sigue pendiente la elaboración del Plan de Implementación del AIR en Gobiernos Locales (julio 2021).

- Pendiente: A la fecha, queda pendiente el cumplimiento de los siguientes hitos:

- [Hito 4] Todas las entidades del Poder Ejecutivo y de los Gobiernos Regionales aplican AIR (julio 2025).

- [Hito 5] 50% de los Gobiernos Locales priorizados aplica AIR (julio 2025).

- [Hito 6] Todas las entidades de los Gobiernos Locales priorizados aplican AIR (julio 2030).

Subpropuesta 1 - Medio de cumplimiento: Considerada mediante el Proyecto de Ley 2066-2022-CR.

El 19 de mayo de 2022 se presentó el Proyecto de Ley (PL) 2066-2022-CR que propuso modificar el Reglamento del Congreso de la República para incorporar la Oficina de estudios económicos e impacto regulatorio en la estructura orgánica del Congreso, así como, modificar los requisitos para el debate y aprobación de iniciativas en el procedimiento legislativo5

A la fecha, dicho proyecto se encuentra en la Comisión de Constitución y Reglamento.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Congreso PCM y gobiernos regionales y locales.

Ley, Decreto Supremo, Implementación.

Propuesta considerada

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 2

ACR ex post: Entre los años 2018 y 2019 la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros realizó la primera evaluación del ACR ex post a seis grupos de entidades públicas del Poder Ejecutivo (EPPE), sobre el stock de PA emitidos por estas entidades. Esta revisión tuvo los siguientes resultados:

Alta Implementar el análisis de calidad regulatoria (ACR) en los gobiernos regionales, municipalidades provinciales y algunos distritos con mayor población.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

En vista que el ACR ha sido implementado en el Poder Ejecutivo con un primer ciclo de revisiones ex ante y ex post, se propone avanzar con la implementación del ACR en las regulaciones emitidas por los Gobiernos regionales y locales, empezando por las municipalidades provinciales y distritales de mayor población. Asimismo, se propone que las nuevas regulaciones y sus sucesivas modificaciones que establezcan procedimientos administrativos (PA) deben contar con dicho análisis.

Subpropuesta 1: Incorporación de los PAE que pasaron por ACR en el Sistema Único de Trámites (SUT) Se propone que los PAE que pasaron por el ACR y superaron dicho análisis sean incorporados al SUT.

Nueva subpropuesta:

Eliminación de 2 PA por cada PA que se apruebe En base a los resultados del ACR ex ante y ex post, se propone que desde el 2023, por cada nuevo PA que se apruebe, se deben eliminar 2 PA ya existentes.

- Se realizaron más de 10,000 revisiones para los 2.432 PA que ingresaron al proceso, lo que generó: 1.439 PA validados (59,0%), 734 PA eliminados (30,0%), y 1.302 requisitos eliminados y simplificados.

- Los PA eliminados impactaron en aproximadamente 4 millones de solicitudes de personas naturales, empresas, organizaciones sin fines de lucro y otros. - Además, el 73,0% de procedimientos eliminados tuvieron un impacto en la micro, pequeña y mediana empresa (MIPYME).

- La aplicación del ACR permitió una disminución de cargas administrativas, que implicó una reducción de S/ 286.3 millones (SGP, 2020; SGP, 2021).

ACR ex ante: Los PA que no fueron incluidos en el primer ciclo de evaluación ex post, porque se encontraban en proceso de mejora, entraron al ACR ex ante. Desde la primera evaluación del ACR ex ante (2020), hasta diciembre de 2022, se revisaron 948 PA, 132 PA fueron eliminados, 103 PA no se validaron, quedando 713 PA validados de los cuales 293 eran nuevos. Asimismo, cabe mencionar, que cada año se disminuye la cantidad de PA nuevos.

Estado: Propuesta considerada.

Subpropuesta 1 - Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 9 del PNCP de la MP 6,11 - Instrumentos de simplificación administrativa.

- Avance: A la fecha se ha cumplido con los siguientes hitos:

- [Hito 2] RM que aprueba la actualización de la Metodología ACR.

- [Hito 3] Lineamientos para medición de cargas administrativas.

- [Hito 4] Aprobación de 200 procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad en gobiernos regionales y locales estandarizados.

Asimismo, la SGP aprobó un cronograma de incorporación de los PAE en el SUT que se prorrogó en 2 ocasiones. Según la PCM, a diciembre de 2022, el avance en la implementación al SUT de las entidades públicas involucradas es el siguiente:

Congreso PCM y gobiernos regionales y locales.

Ley, Decreto Supremo, Implementación.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 2

Implementar el análisis de calidad regulatoria (ACR) en los gobiernos regionales, municipalidades provinciales y algunos distritos con mayor población.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

DIAGNÓSTICO

Eliminación de PA: En diversos países desarrollados no solo buscan que los procedimientos administrativos sean adecuados, sino que también la reducción burocrática. De acuerdo a la OCDE (2010) dicha carga es uno de las disconformidades más álgidas del sector privado. A continuación, se detallan los casos de Canadá y Reino Unido, los cuales han tenido amplios esfuerzos para la reducción burocrática:

Canadá: En el año 2015 se estableció el acta de reducción burocrática, cuyo principal frente de acción es la regla de “uno adentro, uno afuera”. Así, cada dólar canadiense de costo adicional que enfrentan los negocios por la introducción de nuevos PA se deberá compensar con el ahorro de un dólar canadiense gracias a la salida de PA innecesarios. Entre los años 2012 y 2012, esto se tradujo en la inclusión de 63 nuevas regulaciones, mientras que se eliminaron 248. Además, el proyecto cuenta con reportes anuales y un informe de revisión interna que evalúa el progreso y adecuación de las medidas6 (Gobierno de Canadá, 2022a).

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

Un avance adicional en esta subpropuesta es la elaboración del Índice Simplifica a cargo de la SGP de la PCM, el cual tiene como objetivo medir el desempeño municipal en la agilidad y gestión de los trámites. Este ha sido desarrollado en colaboración con el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). La metodología contempla cuatro subíndices y nueve indicadores clave para la simplificación administrativa7. El avance en el registro de las licencias de funcionamiento se encuentra en dos subíndices, mediante los siguientes indicadores: (i) Subíndice 3Disponibilidad de la información de los trámites mediante el porcentaje de procedimientos administrativos estandarizados accesibles vía web en el nuevo formato TUPA, descargables en PDF y (ii) Subíndice 4 - Seguridad jurídica de los trámites al revisar si el TUPA vigente se encuentra publicado en el SUT en carga inicial o expediente regular y el porcentaje de procedimientos administrativos estandarizados incorporados al TUPA. A finales de 2022, se presentaron los resultados de la fase piloto, llevada a cabo en 43 municipalidades de Lima Metropolitana.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Congreso PCM y gobiernos regionales y locales.

Ley, Decreto Supremo, Implementación.

Propuesta considerada

Alta

AMBIENTE

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 2

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

PRIORIDAD ALERTA

DIAGNÓSTICO AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Alta Implementar el análisis de calidad regulatoria (ACR) en los gobiernos regionales, municipalidades provinciales y algunos distritos con mayor población.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Reino Unido: Desde el 2015, el país cuenta con un esquema de simplificación burocrática que consiste en la modificación de PA bajo la regla de “uno adentro, tres afuera”. Esto significa que cada nuevo PA introducido, debe compensarse con la eliminación de otros PA de manera que cada libra de costo adicional signifique el ahorro de tres libras del grupo de trámites ineficientes (Gobierno de Reino Unido, 2016). Hacia el año 2016, la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido identificó que las oficinas que crean normativas no calculan el costo que tiene el nivel existente de regulación (NAO, 2016). Según el Gobierno de Reino Unido, los avances en materia de simplificación, supusieron el ahorro de 10.000 millones de libras en el período de 2011-2014 para las empresas del país. (Gobierno de Reino Unido, 2014).

Propuesta considerada parcialmente Propuesta considerada

- Atraso: A la fecha, los siguientes hitos se encuentran atrasados:

- [Hito 1] Resolución Ministerial que aprueba Lineamientos para la estandarización de procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad (segundo semestre 2020).

- [Hito 5] Primera medición de cargas administrativas medidas de trámites priorizados (julio 2021).

- Pendiente: Está pendiente el cumplimiento de los siguientes hitos:

- [Hito 6] Segundo ciclo de revisión ACR para simplificación de procedimientos en sectores priorizados de acuerdo a nuevos lineamientos (julio 2025).

- [Hito 7] Segunda medición de cargas administrativas medidas de trámites priorizados (julio 2025).

- [Hito 8] Tercer ciclo de revisión ACR para simplificación de procedimientos en sectores priorizados (julio 2030).

- [Hito 9] Tercera medición de cargas medidas de trámites priorizados (julio 2030).

Concerniente la Subpropuesta 2, se ha registrado un avance de la misma. En febrero de 2023, se publicó la Ley 31696, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del Estado. Esta delega la facultad de modificar la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en lo referente a los PAE. Se estipula que las modificaciones se pueden realizar, entre otros, sobre los siguientes puntos: (i) incluir una definición de estandarización, (ii) precisar la competencia de la PCM para la promoción, eliminación, simplificación y estandarización de trámites, así como para la determinación de las entidades involucradas y la posibilidad de que estas aprueben disposiciones más favorables al administrado, (iii) precisar el procedimiento para la ratificación de tasas o derechos de tramitación, así como la competencia del MEF, en coordinación con la PCM, para establecer los criterios que regulan dicho procedimiento y (iv) regular los mecanismos para la publicidad del Texto Único de Procedimientos Administrativos.

Congreso PCM y gobiernos regionales y locales.

Ley, Decreto Supremo, Implementación.

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 3

Fortalecer la difusión de las resoluciones de la Comisión de Barreras Burocráticas del Indecopi.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Subpropuesta 1: Sistematización de las resoluciones de Indecopi en materia de Eliminación de Barreras Burocráticas

Se propone sistematizar por áreas temáticas los pronunciamientos de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB) y de la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas (SEL), con el fin de generar mayor conocimiento sobre aquella regulación ilegal e irracional que tiene impacto negativo.

Subpropuesta 2: Creación de un Observatorio de Barreras Burocrácticas (BB)

Se propone la creación de un observatorio de barreras burocráticas a -nivel nacional, el cual contenga: (i) El análisis de legalidad de los principales trámites para identificar si los TUPA de las Municipalidades cumplen con la ley; y, (ii) El seguimiento de los plazos de aprobación por cada funcionario para identificar dónde se generan trabas, de modo que estas sean eliminadas de oficio.

DIAGNÓSTICO

Actualmente, las resoluciones emitidas por la CEB y por la SEL son publicadas en El Peruano y alojadas en la página web del Indecopi, pudiendo ser ubicadas a través del buscador de resoluciones emitidas por la CEB; sin embargo, este buscador no contiene criterios de búsqueda por temas que permitan identificar fácilmente los pronunciamientos y criterios del Indecopi en materia de eliminación de barreras burocráticas.

Lo mismo sucede con los “Índices de Barreras Burocráticas de Acceso al Mercado impuestas a nivel local”, que publica anualmente Indecopi, con base en los procedimientos tramitados durante el año precedente, con la finalidad de dar a conocer a los agentes económicos que participan en el mercado y a los administrados en general, las barreras burocráticas ilegales o carentes de razonabilidad que han sido identificadas y las entidades locales que las han impuesto; sin embargo, estos índices sólo dan cuenta de las materias pero no precisan el sentido de los pronunciamientos. En ese sentido, se requiere una mayor difusión de las barreras burocráticas identificadas, eliminadas y no aplicadas, así como de las sanciones impuestas a los funcionarios.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA

Mediana

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Subpropuesta 1 - Medio de cumplimiento: Propuesta considerada por Indecopi. Indecopi publica boletines semestrales que contienen las principales resoluciones de la CEB y de la SEL, divididas en áreas temáticas, tales como:

- Pronunciamientos de la CEB y de la SEL a solicitud de parte: licencia de funcionamiento, edificaciones, telecomunicaciones, requisitos y restricciones del Gobierno Nacional, requisitos y restricciones del Gobierno local y barreras diversas.

- Pronunciamientos concluidos e iniciados de oficio por la CEB: simplificación administrativa.

- Criterios relacionados con las competencias de la CEB. Adicionalmente, en estos boletines se publican los rankings de entidades de la administración pública: (i) con mayor cantidad de barreras burocráticas eliminadas voluntariamente; (ii) que han impuesto mayor cantidad de barreras burocráticas declaradas ilegales y/o carentes de razonabilidad; y, (iii) que han implementado medidas de prevención en materia de barreras burocráticas. Sin embargo, el último boletín y ranking fueron publicados en 2021 y el análisis corresponde a 2020.

Subpropuesta 2 - Medio de cumplimiento: Considerada por Indecopi.

En octubre de 2017, se creó el Comando Antibarreras del Indecopi, con el fin de detectar e incentivar la eliminación voluntaria de barreras burocráticas presuntamente ilegales o carentes de razonabilidad que afectan los sectores económicos más influyentes en el país. En el primer año de trabajo este Comando detectó 875 barreras burocráticas en diversos sectores económicos. Por lo que es importante seguir promoviendo la labor de este Comando (Indecopi, 2018). A modo de ejemplo, se logró que la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista, en Iquitos, elimine voluntariamente 195 barreras burocráticas que afectaban al sector construcción e inmobiliario (Indecopi, 2021).

Si bien ello representa un avance, sigue pendiente que se cree el Observatorio de Barreras Burocrácticas (BB).

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

AMBIENTE DE NEGOCIOS

DETERMINANTE N°

REGULATORIO 4

FACTOR:

AMBIENTE DE NEGOCIOS

Se propone modificar el Decreto Legislativo 1256 sobre prevención y eliminación de barreras burocráticas, para que los efectos de las decisiones del Indecopi que declaran una barrera burocrática ilegal (BBI), sea de aplicación general, es decir, que sus efectos se extiendan dentro de todo el territorio nacional.

Si bien con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1256, se le otorgó al Indecopi nuevas facultades con el objetivo de ampliar los efectos jurídicos de sus decisiones, reconociendo a la CEB y a la SEL la posibilidad de “inaplicar con efectos generales” BBI materializadas en disposiciones normativas emitidas por las distintas autoridades del Estado, en todos sus niveles; sin embargo, cuando dicha disposición administrativa es municipal, únicamente tienen alcance general dentro del ámbito territorial de la municipalidad que impuso dicha BB, pero no alcanza a las demás municipalidades o entidades públicas de otros niveles de gobierno que impongan la misma BB, con lo cual se viene distorsionando la finalidad del Decreto Legislativo 1256, generando que el concepto de “inaplicación con efectos generales” no sea efectivo. Por lo que, la propuesta consiste en modificar el Decreto Legislativo 1256 para establecer que los efectos de una decisión emitida contra una municipalidad por la imposición de una BBI, alcance a las demás municipalidades o entidades públicas de otros niveles de gobierno que impongan la misma BBI.

De acuerdo a la información contenida en el ranking que corresponde a las BB declaradas ilegales y/o carentes de razonabilidad impuestas por entidades de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y municipal), e identificadas por la CEB de la sede central, las Oficinas Regionales con competencia en eliminación de barreras burocráticas y la SEL durante los años 2018 a 2022, en procedimientos iniciados de oficio y de parte, se advierte que las BB provienen en su gran mayoría de las municipalidades provinciales y distritales a nivel nacional.

Alta Modificar el Decreto Legislativo 1256 sobre prevención y eliminación de barreras burocráticas para establecer que la inaplicación general de barreras burocráticas por vulneración a la ley (aspectos sustantivos) sea de alcance general en todo el territorio nacional.

A modo de ejemplo para demostrar que los efectos de las decisiones de Indecopi no tienen efectos generales a nivel nacional cuando se trata de BBI municipales, ponemos el siguiente caso relativo a la Municipalidad Distrital de Miraflores y a la Municipalidad de Cajamarca:

- Resolución Final 00072022/CEB-INDECOPIAQP publicada el 05 de mayo de 2022, mediante la cual la CEB del Indecopi declaró barreras burocráticas ilegales y, en consecuencia, fundada la denuncia interpuesta por la empresa Monte Rojo S.A.C. contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, respecto de las siguientes medidas: (i) La calificación con evaluación previa para el procedimiento de “Licencia de Edificación – Modalidad C, con evaluación previa del proyecto por revisores urbanos”; materializado en el Procedimiento 19 del TUPA de la Municipalidad, aprobado por Ordenanza Municipal 298-MDM, modificado por Decreto de Alcaldía 2-2019-MDM/A.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

considerada. Congreso Ley

MARCO

Estado: Propuesta no

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 4

Modificar el Decreto Legislativo 1256 sobre prevención y eliminación de barreras burocráticas para establecer que la inaplicación general de barreras burocráticas por vulneración a la ley (aspectos sustantivos) sea de alcance general en todo el territorio nacional.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DIAGNÓSTICO

(ii) El desconocimiento de la aprobación automática que habría operado respecto de su solicitud de licencia de edificación del 6 de julio de 2021; materializado en la Carta 120-2021-MDM/ GDU y la Carta Jefatural 211-2021-MDM/GDU/ DOPHUYC de 8 de julio de 2021.

- El TUPA de la Municipalidad de Cajamarca aprobado por Ordenanza Municipal 744-CMPC de 17-12-2020, unifica como si se tratara de un solo PA la obtención de “Licencia de Edificación –Modalidades B, C y D, con evaluación previa del proyecto por la Comisión Técnica o por revisores urbanos”, y los califica como de “evaluación previa”, sin diferenciarlos. Lo correcto es que haga la siguiente diferenciación:

(i) Los PA de “Licencia de Edificación – Modalidades B, C y D, con evaluación previa del proyecto por la Comisión Técnica” calificarlos como procedimiento de evaluación previa.

(ii) Los PA de “Licencia de Edificación – Modalidades B, C y D, con evaluación previa del proyecto por revisores urbanos” calificarlos como procedimientos de aprobación automática.

Si bien la Res. CEB del Indecopi (Res. Final 0007-2022/ CEB-INDECOPI-AQP) es de alcance general; sin embargo, ese alcance solo abarca a la jurisdicción de Miraflores, cuando lo correcto es que debería abarcar a todo el territorio nacional, con lo cual los efectos de dicha resolución también involucrarían al TUPA de la Municipalidad de Cajamarca y de todas aquellas municipalidades provinciales y distritales de todo el Perú que reproduzca la misma BB.

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA

Alta

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Estado: Propuesta no considerada. Congreso Ley

DETERMINANTE N° PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 5

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

PRIORIDAD ALERTA

DIAGNÓSTICO AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone estandarizar las ordenanzas municipales y regionales utilizando pautas y formatos a fin de ordenar su estructura. Esta estandarización no implicará la regulación de contenido o sustancial sino únicamente sobre la disposición formal en su elaboración para facilitar su entendimiento por los administrados.

Además, se propone elaborar y publicar los textos únicos ordenados de las ordenanzas. Asimismo, resulta importante que estas puedan ser accesibles a la ciudadanía, y ordenadas por temática, de tal manera que no se torne problemático conocer sobre las normas que emiten los Gobiernos locales y que regulen materias de interés ciudadano.

Propuesta considerada parcialmente

De una revisión de ordenanzas municipales se evidencia que muchas de ellas varían en su estructura y contenido, en especial en aspectos medulares como la parte expositiva o de sustento de la ordenanza o la que establece su periodo de vigencia, como se advierte en el siguiente cuadro comparativo:

Mediana Estandarizar ordenanzas, elaborar y publicar sus textos únicos ordenados, y un compendio por temas.

San Juan de Lurigancho

Número de la ordenanza

La referencia a las normas y dictámenes que sustentan la ordenanza

Considerandos: Parte expositiva de la ordenanza

Artículos de aprobación

Artículos complementarios

Artículo que encarga el cumplimiento a otra área

Artículo que encarga de la publicación de ordenanza

Vigencia

Fecha

La disposición de regístrese, comuníquese, publíquese y cúmplase Firma

Número de la ordenanza

La referencia a las normas y dictámenes que sustentan la ordenanza

Artículos de aprobación

Artículo que encarga el cumplimiento a otra área

Fecha

La disposición de regístrese, comuníquese, publíquese y cúmplase Firma

Propuesta considerada

Estado: Propuesta no considerada.

Fuente: El Peruano (2022). Elaboración: CPC.

Entidad

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO

REGULATORIO 6

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone sistematizar y digitalizar aquellos trámites que son más frecuentes de realizar (licencias de edificación y licencias de funcionamiento en las municipalidades con mayor población) y que a su vez demandan mayor cantidad de tiempo a las personas, en especial de los trámites estandarizados conforme a las modificaciones de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General. Se busca lograr que las municipalidades con mayor población sean las primeras en implementar dicho sistema al ser aquellas con mayor demanda y mayor carga en procedimientos.

Según el Índice de Competitividad Digital Mundial, en 2022, el Perú se ha mantenido en el puesto 57 entre 63 países, y sigue ubicado entre los últimos 10 puestos del ranking (IMD, 2022). Asimismo, según la Encuesta de Gobierno Electrónico de la ONU 2022, el Perú se ubicó en el puesto 59 de 193 economías evaluadas en el Indicador Global de Digitalización, (subiendo 12 posiciones), en el puesto 22 en el indicador de participación digital (subiendo 32 posiciones) y en el puesto 1 en el indicador de datos abiertos, subiendo 41 posiciones (ONU, 2022).

Alta Avanzar con el proceso de sistematización y digitalización de los trámites más frecuentes del Estado.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Estado: Propuesta considerada. Medio de cumplimiento: Considerada por la PCM.

La propuesta ha sido considerada mediante las siguientes normas:

- Decreto Supremo 0292021-PCM, que aprueba el Reglamento de la Ley de Gobierno Digital.

- Decreto Supremo 1572021-PCM, que aprueba el Reglamento del Sistema Nacional de Transformación Digital.

- Decreto Supremo 164-2021PCM, que aprueba la Política General de Gobierno para el periodo 2021-2026.

- Lineamientos para la conversión de los PA a plataformas o servicios digitales.

Asimismo, de acuerdo a información proporcionada por la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGTD 20228) actualizada al mes de septiembre de 2022 se tiene que:

- De un total de 2.422 entidades identificadas, las entidades que cumplen con contar con una mesa de partes digital representan un 29,1%.

- De un total de 2.436 entidades identificadas, las entidades que cumplen con la migración a GOB.PE. y redireccionamiento, representan un 28,1 %.

- Entre julio y setiembre de 2022, se cuenta con 557 entidades usuarias (la gran mayoría GL) que se incorporaron a la plataforma Facilita Perú, que permite crear y gestionar solicitudes en línea a través de formularios virtuales, logrando digitalizar sus trámites y servicios.

En ese sentido se viene dando cumplimiento progresivo al Decreto Legislativo 1497, que establece un proceso de conversión de PA para su atención por canales no presenciales, a cargo de las entidades del Poder Ejecutivo.

PCM y gobiernos locales.

Implementación

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 7

Mejorar el proceso de formulación y aprobación de los planes e instrumentos de planificación y ordenamiento territorial.

Subpropuesta 1: Crear un nuevo marco legal sobre ordenamiento territorial Se propone establecer una nueva fórmula legal en la Ley de Ordenamiento Territorial que contenga los siguientes aspectos: (i) señale de manera clara y expresa la obligatoriedad en la formulación y aprobación de los planes e instrumentos de ordenamiento territorial, (ii) precise los plazos específicos para llevar a cabo los procesos de formulación y aprobación de estos planes, y (iii) determine las responsabilidades de las autoridades encargadas de liderar su aprobación, para hacer efectivo el mandato de obligatoriedad, de modo tal que, si el Concejo Municipal provincial no aprueba el PDU, lo hace el alcalde, y si este tampoco lo aprueba, se centraliza la competencia en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), como ente rector.

Subpropuesta 2: Incorporar en el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal una meta para incentivar la aprobación de instrumentos de ordenamiento territorial por parte de las municipalidades Se propone la incorporación de una meta en el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal de cada año, con el objetivo de incentivar la aprobación e implementación de las herramientas de gestión territorial por parte de las municipalidades.

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DIAGNÓSTICO

De conformidad con lo establecido en los arts. 18 al 20 del Decreto Supremo 012-2022-Vivienda, los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano son el producto de los procesos dirigidos por los Gobiernos Locales, coproducidos con la ciudadanía, que permiten la previsión, orientación y promoción del acondicionamiento físico-territorial para el desarrollo sostenible, inclusivo, competitivo y resiliente de las ciudades y centros poblados y de sus áreas de influencia. Asimismo, estos planes orientan y promueven las inversiones públicas y privadas, impulsando el desarrollo sostenible de las ciudades y centros poblados, y generando una seguridad jurídica para las mismas. Los planes, además, priorizan aquellas inversiones que le permitan alcanzar la visión trazada al horizonte de planeamiento, y consideran en su elaboración los proyectos de infraestructura sectoriales. Estos planes se clasifican de la siguiente manera:

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Subpropuesta 1 - Medio de cumplimiento: Considerada parcialmente en la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (DUS) y en el Decreto Supremo 012-2022-Vivienda, que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible.

Dicha norma señala lo siguiente:

- El artículo 25 de la Ley DUS señala la obligatoriedad de la formulación, actualización y aprobación de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. - El artículo 27.3 de la Ley DUS - Ley 31313, establece la posibilidad de que el MVCS, en su calidad de ente rector, excepcionalmente y con la debida fundamentación, suscriba convenios con las municipalidades provinciales para la elaboración de la totalidad de los planes o para la delegación de la competencia de su aprobación.

- El art. 20.3 del nuevo Reglamento establece que el proceso de los PAT, PDM, PDU y EU consta de 6 fases y plazos9

Asimismo, cabe mencionar que desde el 2019 el MVCS ha suscrito convenios para la elaboración (mas no para la aprobación de planes) de ordenamiento territorial. A setiembre de 2022, 50 planes se encuentran aprobados, 12 están culminados (en espera de aprobación) y en 6 se resolvieron los contratos. Asimismo, el MVCS suscribió convenios con las municipalidades provinciales de Lima Metropolitana y el Callao para la elaboración de los PDM. El PDM de Lima fue aprobado en agosto de 2022, sin embargo, a diciembre del mismo año, el PDM del Callao aún no ha sido aprobado por el consejo municipal.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Alta

Congreso, MVCS, MEF, Gobiernos locales.

Decreto Supremo

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 7

Mejorar el proceso de formulación y aprobación de los planes e instrumentos de planificación y ordenamiento territorial.

Subpropuesta 1: Crear un nuevo marco legal sobre ordenamiento territorial Se propone establecer una nueva fórmula legal en la Ley de Ordenamiento Territorial que contenga los siguientes aspectos: (i) señale de manera clara y expresa la obligatoriedad en la formulación y aprobación de los planes e instrumentos de ordenamiento territorial, (ii) precise los plazos específicos para llevar a cabo los procesos de formulación y aprobación de estos planes, y (iii) determine las responsabilidades de las autoridades encargadas de liderar su aprobación, para hacer efectivo el mandato de obligatoriedad, de modo tal que, si el Concejo Municipal provincial no aprueba el PDU, lo hace el alcalde, y si este tampoco lo aprueba, se centraliza la competencia en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), como ente rector.

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DIAGNÓSTICO

Instrumento de Acondicionamiento

Territorial: El Plan de Acondicionamiento

Territorial – PAT, corresponde a los ámbitos urbanos y rurales de las provincias, cuencas o espacios, es decir, litorales.

Instrumentos de Planificación Urbana:

- El Plan de Desarrollo

Metropolitano

PDM: Para las áreas metropolitanas identificadas en el Sistema de Ciudades y Centros Poblados (SICCEP).

- El Plan de Desarrollo

Urbano - PDU: Para las ciudades identificadas en el SICCEP y para las áreas dentro de las Metrópolis que los PDM así dispongan.

-El Esquema de Acondicionamiento

Urbano - EU: Para villas, pueblos y caseríos identificados en el SICCEP.

PRIORIDAD ALERTA

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Por otro lado, en materia de catastro urbano, se constituye un avance lo establecido en el art. 12.2 de la Ley DUS y en el art. 117 de su actual Reglamento, que señala que el MVCS o COFOPRI pueden suscribir Convenios de Cooperación Interinstitucional con los GL para apoyarlos en la actualización y mantenimiento del Catastro Urbano.

Por su parte, COFOPRI, como parte del Plan de Catastro Urbano – 2021, viene ejecutando un proyecto, en cooperación con el Banco Mundial, denominado “Creación del servicio de catastro urbano en distritos priorizados de las provincias de Lima, Lambayeque, Chiclayo y Piura” que ya cuenta con el 100% de los convenios firmados por los GL involucrados, y que significará la generación de información catastral de 1,7 millones de unidades catastrales. Asimismo, cabe mencionar que en febrero de 2023 se publicó la Ley 31696, Ley que delega en el poder ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del estado. En dicha Ley, se menciona que, a fin de establecer las características y los usos del Catastro Fiscal, y definir la responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas en el diseño, consolidación, mantenimiento y actualización de la información catastral fiscal para la valuación fiscal de los predios, y su disponibilidad para el uso de las municipalidades.

En el marco de esta ley, el 19 de mayo se publicó el Decreto Legislativo 1557, que define medidas en materia de catastro fiscal con el objetivo de establecer las características y usos del catastro fiscal, así como dictar las medidas que permitan el diseño, consolidación, mantenimiento y actualización de la información catastral fiscal para la valorización de predios.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Congreso, MVCS, MEF, Gobiernos locales.

Decreto Supremo.

AMBIENTE DE NEGOCIOS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

MARCO REGULATORIO 7

Mejorar el proceso de formulación y aprobación de los planes e instrumentos de planificación y ordenamiento territorial.

Subpropuesta 2: Incorporar en el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal una meta para incentivar la aprobación de instrumentos de ordenamiento territorial por parte de las municipalidades Se propone la incorporación de una meta en el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal de cada año, con el objetivo de incentivar la aprobación e implementación de las herramientas de gestión territorial por parte de las municipalidades.

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DIAGNÓSTICO

En 2020, sólo el 18,9% municipalidades provinciales (34 de las 196) contaban con un Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT). Esto representa una reducción de 41,3% en el número de municipalidades con PAT respecto al 2019 (Renamu, 2020).

En cuanto a los Planes de Desarrollo Urbano (PDU), en 2020 únicamente el 10,1% de municipalidades (189 de 1874) contaban con un PDU vigente, lo que representa una disminución del 13,7% con respecto al 2019 (Renamu, 2020).

Además, según RENAMU, tanto los gobiernos provinciales como los distritales indicaron que su principal razón para no implementar sus planes es la falta de recursos.

Finalmente, otro dato relevante es el catastral. Al 2021, el 85,0% de las municipalidades no disponen de un catastro completo, actualizado y en uso (Cofopri, 2021).

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

PRIORIDAD ALERTA

Alta

AVANCE DE LA PROPUESTA

Finalmente, en materia de planificación territorial se tiene la aprobación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo (PNVU) a 2030 (Decreto Supremo 012-2021-Vivienda), y la publicación del Plan de Acción para la implementación de los servicios de la PNVU, con horizonte temporal al 2030 aprobada mediante la Resolución Ministerial 283-2022-VIVIENDA de octubre 2022 (MVCS, 2022).

También se tiene la aprobación de la Ley de Desarrollo Urbano So stenible (Ley DUS) - Ley 31313. Respecto a esta última norma, hasta la fecha se encuentra pendiente la aprobación de sus 5 Reglamentos, que el MVCS los tiene en calidad de proyectos normativos.

La subpropuesta 2 no ha sido considerada.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Congreso, MVCS, MEF, Gobiernos locales.

Decreto Supremo.

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

TRÁMITES 8

Mejorar el procedimiento de apertura de negocios.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Esta propuesta tiene por objeto reducir el tiempo y los costos involucrados en la apertura de un negocio en base a las siguientes sub propuestas:

Subpropuesta 1: Aprobar la estandarización del PA de licencia de funcionamiento y su incorporación a los TUPAS municipales

Se propone aprobar el procedimiento estandarizado obligatorio de licencia de funcionamiento. Además, esto incluye la obligación de adecuación de los TUPA por parte de las municipalidades, en aplicación del artículo 43.7 de la Ley de Procedimiento Administrativo General10, para evitar que las municipalidades incorporen requisitos innecesarios en sus TUPAS.

Subpropuesta 2: Establecer la obligatoriedad de la publicación de las licencias de funcionamiento aprobadas

Se propone que las municipalidades publiquen todas las autorizaciones, licencias o apro+baciones que se otorguen en los procedimientos administrativos que tramitan, en especial, las licencias de funcionamiento, al ser uno de los principales trámites municipales. La publicación de estos documentos genera transparencia y permite ver si las municipalidades vienen cumpliendo el marco legal en materia de licencia de funcionamiento.

Subpropuesta 3: Fomentar el uso de la plataforma SID-Sunarp para realizar la inscripción de una empresa de manera online

Se propone que todos los trámites registrales de inscripción de constitución de empresas sean virtuales, a través de la plataforma SID-Sunarp, para lo cual debe promoverse su uso.

Propuesta considerada parcialmente

DIAGNÓSTICO

En el Perú se requiere cumplir 8 trámites para abrir una empresa: uno menos que el promedio de América Latina, pero 3 más que el promedio de los países de la OCDE con altos ingresos. Completar estos trámites toma 53 días, esto es, 1,5 veces lo que toma en los países de América Latina en promedio y 5,3 veces el promedio de los países de la OCDE con altos ingresos. Respecto a los costos, en el Perú abrir un negocio cuesta 11,4% del ingreso per cápita, lo que hace que se encuentre por debajo del promedio de América Latina (37,5% del ingreso per cápita), pero aún lejos de los países de la OCDE con altos ingresos (3,0% del ingreso per cápita) (Banco Mundial, 2020).

PRIORIDAD ALERTA

Propuesta considerada

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Subpropuesta 1 - Medio de cumplimiento: Considerada por la PCM.

Mediante la aprobación del Decreto Supremo 045-2019PCM, modificado por Decreto Supremo 200-2020-PCM que estableció 12 PAE de licencia de funcionamiento, se dio un gran avance con la aprobación de 12 PAE de licencia de funcionamiento. Sin embargo, la incorporación de estos PAE en los TUPA de las municipalidades a nivel nacional aún no tiene avances significativos. A modo de ejemplo, a diciembre de 2022, 38 de 43 municipalidades de Lima Metropolitana publicaron alguna ordenanza o decreto de alcaldía de modificación o adecuación de sus TUPA al Decreto Supremo 0200-2020-PCM. Además, según información de la SGP a diciembre de 2022, el avance en la implementación de los 12 PAE es del 40,0% de una muestra de 378 gobiernos locales.

Supropuesta 2 - Medio de cumplimiento: Considerada parcialmente por la SGP de la PCM.

Mediante la creación del Sistema Informático “Registro de Licencias de Funcionamiento”, desarrollado con la finalidad de permitir a los usuarios autorizados en las municipalidades, el registro de la información de solicitudes de licencia de funcionamiento recibidas, emitidas y notificadas en este Registro a través del SUT (incluyendo la información de la Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones - ITSE). Se espera que, en una segunda etapa, este registro pueda estar disponible para ser consultado por la ciudadanía a fin de revisar las licencias otorgadas por cada distrito.

Adicionalmente, cabe mencionar la creación del “Índice Simplifica” detallado en la propuesta 2.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Congreso, SGP de la PCM, Sunarp, notarías y gobiernos locales.

Ley/ Decreto Supremo/ Implementación.

Alta

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

TRÁMITES 8

Mejorar el procedimiento de apertura de negocios

Propuesta considerada parcialmente Propuesta considerada AMBIENTE

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DIAGNÓSTICO

Subpropuesta 4: Mejorar los servicios registrales, estableciendo indicadores para evitar observaciones registrales en la constitución de una empresa

Se propone hacer públicos los criterios de calificación registral y en base a dicha información y a la jurisprudencia del Tribunal Registral, se debe comparar el accionar de los registradores a fin de establecer indicadores y hacer más predecible su calificación registral.

Subpropuesta 5: Crear una ventanilla única que integre a las entidades involucradas en el proceso de apertura de una empresa

Se propone crear una ventanilla única que integre a las entidades involucradas en el proceso de apertura de una empresa, tal es el caso de la Sunarp, Sunat, notarías y municipalidades, a fin de reducir los costos de transacción para las empresas.

Nueva subpropuesta: Establecer un plazo determinado para la adecuación de los TUPAS de las municipalidades a los PAE

En base a lo estipulado por la Ley 31696, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del Estado, se propone incorporar un cronograma progresivo según tipo de municipalidad para la adecuación de los TUPA de las municipalidades a los PAE de licencias de funcionamiento. Este cronograma deberá ser definido por la PCM y en caso los plazos no se cumplan, quedaría como inválido dicho procedimiento.

En el Perú se requiere cumplir 8 trámites para abrir una empresa: uno menos que el promedio de América Latina, pero 3 más que el promedio de los países de la OCDE con altos ingresos. Completar estos trámites toma 53 días, esto es, 1,5 veces lo que toma en los países de América Latina en promedio y 5,3 veces el promedio de los países de la OCDE con altos ingresos. Respecto a los costos, en el Perú abrir un negocio cuesta 11,4% del ingreso per cápita, lo que hace que se encuentre por debajo del promedio de América Latina (37,5% del ingreso per cápita), pero aún lejos de los países de la OCDE con altos ingresos (3,0% del ingreso per cápita) (Banco Mundial, 2020).

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

Subpropuesta 3 - Medio de Cumplimiento: Considerada por la Sunarp.

Hubo un avance con la constitución de empresas en línea en la plataforma de la SID-Sunarp, que se viene incrementando desde 2019. El número de inscripciones de empresas a nivel nacional pasó de 15.324 en 2019 a 194,930 en el 2022 (Sunarp, 2022a).

También hubo un avance para reducir tiempos en la creación de empresas SACS (Sociedades por Acciones Cerrada Simplificada) al prescindir de la intervención del abogado y del notario en la constitución de este tipo de empresas. Desde su implementación en diciembre de 2020 hasta setiembre de 2022, la Sunarp ha inscrito 1,230 SACS a escala nacional, lo que representa un aumento considerable durante este último año, si tenemos en cuenta que, hasta diciembre de 2021, la Sunarp había inscrito únicamente 406 SACS en todo el país. (Sunarp, 2022b).

Las subpropuestas 4 y 5 no han sido consideradas.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Congreso, SGP de la PCM, Sunarp, notarías y gobiernos locales.

Ley/ Decreto Supremo/ Implementación.

Alta

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

TRÁMITES 9

Mejorar el procedimiento de obtención de permisos de construcción.

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DIAGNÓSTICO

Esta propuesta tiene por objeto reducir el tiempo y los costos involucrados en la obtención de permisos de construcción, en base a las siguientes sub propuestas:

Subpropuesta 1: Aprobar la estandarización del PA de licencia de edificación

Se propone aprobar el procedimiento estandarizado obligatorio de licencia de edificación para evitar que las municipalidades incorporen requisitos innecesarios.

Subpropuesta 2: Fomentar una participación más activa de los revisores urbanos para la elaboración de sus informes

Se propone que los Revisores Urbanos puedan sustituir a las comisiones técnicas, con el fin de reducir el tiempo de obtención de la licencia de edificación.

Subpropuesta 3: Extender la plataforma SIMPLE a las comisiones técnicas de las municipalidades

Se propone extender la plataforma digital denominada “Sistema de Monitoreo de Procedimientos y Licencias Emitidas” - SIMPLE11 a las comisiones técnicas de las municipalidades, con el fin de advertir los retrasos en el proceso de obtención de las licencias y poder comparar el accionar de los revisores urbanos y de las comisiones técnicas, generando información útil para que los administrados tomen decisiones sobre qué figura usar.

La obtención de permisos de construcción en el Perú requiere 19 trámites —3 más que el promedio de América Latina y 6 más que el promedio de los países de altos ingresos de la OCDE— y toma 155,4 días en promedio —50 días menos que el promedio de América Latina, pero 3 días más que el promedio de los países de la OCDE de altos ingresos—. Entretanto, el costo de estos trámites implica el 1,7% del valor del almacén, lo que sitúa al país en mejor posición que el promedio de la región —4,1% del valor del almacén—, pero aún por encima del promedio de los países de la OCDE de altos ingresos —1,5% del valor del almacén. (Banco Mundial, 2020).

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Subpropuesta 1 - Medio de cumplimiento: considerada por la SGP de la PCM y el MVCS.

En enero de 2022, el MVCS y la SGP de la PCM trabajaron 152 PAE para licencias de edificación y habilitación urbana. Sin embargo, a la fecha, el MVCS todavía no ha aprobado dichos procedimientos.

Subpropuesta 2 - Medio de cumplimiento: Considerada por el MVCS.

En 2020, se dio la creación del Sistema de Monitoreo de Procedimientos y Licencias Emitidas (Simple), el cual contiene la trazabilidad desde la inscripción de los revisores urbanos hasta la emisión de la licencia de edificación o de habilitación urbana. Un indicador que permite reflejar el avance en la implementación de esta plataforma es el número de informes técnicos favorables (ITF) emitidos por los revisores en físico y en la plataforma digital SIMPLE12

- 2019: 42 ITF emitidos en físico y ningún ITF emitido por SIMPLE.

- 2020: 32 ITF emitidos en físico y 3 ITF emitidos por SIMPLE.

- 2021: 154 ITF emitidos en físico y 521 ITF emitidos por SIMPLE.

- 2022: 25 ITF emitidos en físico y 394 ITF emitidos por SIMPLE.

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

MVCS, SGP de la PCM, Gobiernos locales.

Decreto Supremo/ Implementación.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Alta

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

TRÁMITES 9

Propuesta considerada parcialmente Propuesta considerada AMBIENTE

FACTOR: AMBIENTE DE NEGOCIOS

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA

AVANCE DE LA PROPUESTA

ACTOR(ES) CLAVE TIPO DE PROPUESTA

Alta Mejorar el procedimiento de obtención de permisos de construcción.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Subpropuesta 4: Establecer la obligatoriedad de la publicación, sistematización y uso de un lenguaje estándar en los dictámenes de las comisiones técnicas e informes de los revisores urbanos

Se propone que las municipalidades publiquen los dictámenes de carácter vinculante emitidos por las Comisiones Técnicas y los informes técnicos suscritos por los Revisores Urbanos en los PA de otorgamiento de una autorización o licencia de habilitación urbana y edificación. Además, para complementar esta propuesta se requiere sistematizar y utilizar un lenguaje estándar en los informes de ambos actores.

Subpropuesta 5: Contratación de empresas especializadas para la revisión de expedientes de seguridad para proyectos de gran magnitud

Se propone que el MVCS contrate empresas especializadas para la revisión de expedientes de seguridad para proyectos grandes, que impliquen una alta aglomeración de personas, por ejemplo, los proyectos MiVivienda y centros comerciales.

Subpropuesta 6: Crear un modelo de ventanilla única para la simplificación de trámites en la etapa previa a la obtención de la licencia de edificación

Se propone implementar una ventanilla única de la construcción, mínimamente integrando a las entidades que participan en el proceso previo a esta actividad, tal es el caso de las municipalidades, Sunarp, Sedapal, Luz del Sur, empresas privadas y de seguros.

Adicionalmente, en agosto de 2022 se publicó el Decreto Supremo 009-2022-Vivienda que modificó diversos artículos del Reglamento de Revisores Urbanos, sobre las funciones de los revisores urbanos y del MVCS y sobre infracciones y sanciones. Actualmente, el Registro de Revisores Urbanos cuenta con 111 revisores habilitados.

Las subpropuestas 3, 4, 5 y 6 no han sido consideradas.

MVCS, SGP de la PCM, Gobiernos locales.

Decreto Supremo/ Implementación.

IV. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Bah, E., Fang, L. (2015). Impact of the business environment on output and productivity in Africa. Journal of Development Economics, Elsevier, vol. 114(C), pp. 159-171.

Banco Mundial (2020). Doing Business en el Perú 2020. Banco Mundial. Cofopri (2021). Plataforma de Catastro Multipropósito. Organismo de Formalización de la Propiedad Informal. Octubre.

Congreso de la República del Perú (2022). Búsqueda de proyectos de Ley. https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/search

El Peruano (2022). Normas legales, Índices quincenales (desde la primera quincena de octubre de 2021 hasta la segunda quincena de septiembre de 2022).

Ermolina, A. (2015). Business environment and economic growth: is there a link?. DIEM: Dubrovnik International Economic Meeting (Vol. 2, No. 1, pp. 329-347).

Gobierno de Canadá (2022a). Red Tape Reduction Action Plan. https://www. canada.ca/en/government/system/laws/developing-improving-federalregulations/requirements-developing-managing-reviewing-regulations/redtape-reduction-action-plan.html

Gobierno de Canadá (2022b). Report on the internal review of the Red Tape Reduction Act. https://www.canada.ca/en/government/system/laws/developingimproving-federal-regulations/requirements-developing-managing-reviewingregulations/red-tape-reduction-action-plan.html

Gobierno de Reino Unido (2014). Hancock: red tape drive saves business a record £10 billion. https://www.gov.uk/government/news/hancock-red-tapedrive-saves-business-a-record-10-billion

Gobierno de Reino Unido (2016). DECC Better Regulation. https://www.gov.uk/ government/collections/decc-better-regulation

IMD (2022). World Competitiveness Ranking 2022. International Institute for Management and Development. https://www.imd.org/centers/worldcompetitiveness-center/rankings/world-competitiveness/ Indecopi (2021). Oficina Regional del Indecopi en Loreto logra que Municipalidad San Juan Bautista elimine voluntariamente 195 barreras burocráticas ilegales. https://www.gob.pe/institucion/indecopi/noticias/343068-oficina-regionaldel-indecopi-en-loreto-logra-que-municipalidad-san-juan-bautista-eliminevoluntariamente-195-barreras-burocraticas-ilegales

V. NOTAS

Indecopi (2018). Eliminación de Barreras Burocráticas. Publicaciones. https://www. indecopi.gob.pe/en/ceb-publicaciones

MVCS (2022). Plan de Acción para la implementación de los servicios de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, con horizonte temporal al 2030. MVCS. https://cdn. www.gob.pe/uploads/document/file/3741664/Plan%20de%20Acci%C3%B3n%20 PNVU%20para%20publicaci%C3%B3n_revAT.docx%5BR%5D%5BR%5D.pdf. pdf?v=1665530707

NAO (2016). The Business Impact Target: cutting the cost of regulation. https://www. nao.org.uk/wp-content/uploads/2016/06/The-Business-Impact-Target-cuttingthe-cost-of-regulation.pdf

OCDE (2010). Why is Administrative Simplification So Complicated? https:// www.oecd.org/gov/regulatory-policy/cutting-red-tape-why-is-administrativesimplification-so-complicated.htm

ONU (2022). E-Government Survey 2022 The Future of Digital Government. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas. https:// desapublications.un.org/sites/default/files/publications/2022-09/Web%20 version%20E-Government%202022.pdf

Renamu (2020). Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU) 2020[Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI]. https://www.datosabiertos. gob.pe/dataset/registro-nacional-de-municipalidades-renamu-2020-institutonacional-de-estad%C3%ADstica-e

SGTD (2022). Solicitud de Acceso a la Información Pública - Indicadores de Gobierno y Transformación Digital en Perú. PCM.

SGP (2020). Principales logros de la Secretaría de Gestión Pública. Secretaría de Gestión Pública. PCM.

SGP (2021). Simplificación administrativa en el Perú: avances y agenda futura (Documento de política). Secretaría de Gestión Pública. PCM.

Sunarp (2022a). Cuadro 4.4. Constitución de empresas inscritas a través del SIDSunarp. Reporte estadístico a setiembre de 2022. https://www.gob.pe/institucion/ sunarp/informes-publicaciones/1433963-4-registro-de-personas-juridicas-ogpp

Sunarp (2022b). Solicitud de Acceso a la Información Pública - Número de SACS inscritas a nivel nacional, hasta el mes de setiembre de 2022.

The Global Economy (2021). Regulatory quality Index. https://www.theglobaleconomy. com/rankings/wb_regulatory_quality/Latin-Am/

1/ Para el análisis, se han empleado seis componentes, los cuales son divididos en criterios y subcriterios para asegurar que cada uno cumpla con los requisitos necesarios estipulados en el Manual Air Ex - Ante. En cuanto al puntaje, por el lado de los componentes, cada uno recibe un puntaje máximo de 1 punto. Este puntaje es un promedio ponderado de los puntos que recibe cada uno de los criterios. Finalmente, una vez obtenido el puntaje de cada componente, si el puntaje es mayor a 0 y menor a 2, se cataloga al análisis del PL como "Deficiente"; si es mayor a 2 y menor a 4, se cataloga al análisis como "Insuficiente" y si es mayor a 4, se cataloga como "Aceptable".

2/ En agosto de 2022 se publicó la Resolución 10-2022-PCM/SGP sobre el uso obligatorio del Aplicativo Informático AIR Ex Ante en las EPPE. Este aplicativo informático permite gestionar de manera ordenada el registro, envío y seguimiento de un expediente AIR Ex Ante. En esa línea, a diciembre de 2022, 31 de 55 EPPE pertenecientes a 8 ministerios, ya forman parte del proceso de aplicación obligatoria del AIR, quedando pendiente para el 2023 la incorporación de las restantes 24 EPPE pertenecientes a 11 ministerios.

3/ El Plan de Implementación del AIR Ex Ante establece los siguientes grupos para la segmentación de las distintas entidades del Poder Ejecutivo y los plazos para la aplicación del mismo:

AMBIENTE DE NEGOCIOS

Presidencia del Consejo de Ministros, Producción, Comercio

Exterior y Turismo, y Vivienda, Construcción y Saneamiento

Economía y Finanzas, Ambiente, Desarrollo Agrario y Riego, y Energía y Minas

Transportes y Comunicaciones, Educación, Trabajo y Promoción del Empleo, y Cultura

Justicia y Derechos Humanos, Interior, Salud, Defensa, Mujer y Poblaciones Vulnerables, Desarrollo e Inclusión

Social y Relaciones Exteriores

01 de julio de 2022

03 de octubre de 2022

02 de enero de 2023

03 de abril de 2023

4/ Los instrumentos mencionados en el PL son: la simplificación administrativa; la estandarización de PA; el análisis de impacto regulatorio Ex Ante; el análisis de impacto regulatorio Ex Post y Stock; el análisis de calidad regulatoria de PA Ex Ante y Stock; la consulta pública a través de sus diversas modalidades; la implementación de innovaciones costo-efectivas; los instrumentos de calidad regulatoria para gobiernos regionales y locales; y, la agenda temprana.

5/ Este PL guarda relación con el Decreto Supremo 007-2022-JUS publicado el 07-10-2022, que aprueba el Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa. Dicho reglamento es aplicable a todas las entidades de la Administración Pública (incluido el Poder Legislativo), para la elaboración de proyectos de ley y proyectos de decretos legislativos, decretos de urgencia, decretos supremos y proyectos de normas regionales y municipales de carácter general. El reglamento precisa que el sustento de todo proyecto normativo debe estar compuesto por lo siguiente: (i) Los proyectos que no pasan por AIR Ex Ante deben tener la exposición de motivos, que incluye necesariamente el fundamento técnico que justifica la necesidad de la aprobación de la norma, el análisis de impactos cuantitativos y/o cualitativos de la misma y el análisis del impacto de la vigencia de la norma en la legislación nacional, todo lo cual debe tener consistencia con el AIR, cuando corresponda y (ii) Los proyectos que sí pasan por AIR Ex Ante deben tener el documento que sistematiza el AIR Ex Ante (conforme al Decreto Supremo 063-2021-PCM) y la exposición de motivos. Además, se precisa que el análisis de impactos cuantitativos y/o cualitativos es obligatorio en todos los proyectos normativos, en especial en aquellas leyes que inciden en aspectos económicos, financieros, productivos o tributarios.

6/ Primordialmente, el gobierno realiza un análisis de costos y beneficios en los cambios de las reglas de política regulatoria más significativos. Este análisis abarca las siguientes dimensiones: los esfuerzos requeridos para lograr la compensación, los esfuerzos requeridos para derogar un reglamento existente, la aplicación de excepciones, el nivel de cumplimiento de la norma y los elementos técnicos involucrados (Gobierno de Canadá, 2022b).

7/ El índice se compone de los siguientes cuatro subíndices: (i) agilidad en la gestión de los expedientes, (ii) digitalización de los trámites, (iii) disponibilidad de la información de los trámites y (iv) seguridad jurídica de los trámites. Asimismo, cada uno de los subíndices son medidos por los siguientes indicadores:

- Agilidad en la gestión de los expedientes: (i) porcentaje de expedientes cuya resolución es notificada dentro del plazo legal, (iii) porcentaje de reclamos atendidos dentro del plazo legal y (iii) si el ciudadano puede acceder al Libro de Reclamaciones Virtual a través de gob.pe

- Digitalización de los trámites: (i) porcentaje de formularios aplicables a los procedimientos administrativos estandarizados que se pueden descargar de la web, (ii) si los ciudadanos pueden presentar su solicitud para los trámites estandarizados de forma directa desde el gob.pe y (iii) si el ciudadano puede realizar el seguimiento a sus trámites de manera virtual.

- Disponibilidad de la información de los trámites: (i) porcentaje de procedimientos administrativos estandarizados accesibles vía web en el nuevo formato TUPA, descargables en PDF.

- Seguridad jurídica de los trámites: (i) TUPA vigente publicado en el SUT en carga inicial o expediente regular y (ii) porcentaje de procedimientos administrativos estandarizados incorporados al TUPA.

La fase piloto se lanzó en noviembre de 2022, se encuentra pendiente su implementación en municipios de ciudades principales. En diciembre de 2022 se presentaron los resultados de la fase piloto de índice realizada a 43 municipalidades de Lima, en cuatro indicadores: i) agilidad en la gestión de expedientes, ii) digitalización de trámites, iii) disponibilidad de trámites, y iv) seguridad jurídica. El Índice será aplicado a nivel nacional en el 2023

8/ La información fue compartida por la Secretaría de Servicios y Transformación Digital mediante el Informe D000462-2022-PCM-SSSID.

9/ Las fases y plazos son los siguientes: (i) Fase de Preparación: Con una duración de hasta 3 meses, (ii) Fase de Elaboración: Con una duración de hasta 18 meses, (iii) Fase de Aprobación: Con una duración de hasta 3 meses, (iv) Fase de Implementación: Esta fase se realiza de forma permanente, (v) Fase de Seguimiento y Evaluación: Esta fase se realiza de forma permanente y (vi) Fase de Actualización: No tiene una duración en específico porque consiste en cualquier modificación al contenido del Plan.

10/ El art. 43.7 de la Ley 27444 señala que las entidades administrativas se encuentran obligadas a adecuar sus TUPA en caso alguna norma de alcance general modifique los requisitos, plazos o silencios aplicables a los procedimientos administrativos a su cargo. Adicionalmente a esto, el artículo prevé la posibilidad de imputar responsabilidad a aquellos funcionarios que no cumplan con esta disposición. Además, el artículo 43.8.a de la Ley 27444 complementa esta obligación, señalando expresamente que los funcionarios que soliciten o exijan el cumplimiento de requisitos que no se encuentran en el TUPA o que, estando en el TUPA, no se basan en la normatividad vigente o se sustentan en la que ha sido derogada, incurrirán en responsabilidad administrativa.

11/ Esta plataforma permite verificar la trazabilidad y el desarrollo de los PA que tramitan las municipalidades para emitir licencias de habilitaciones urbanas y/o de edificación en las que intervienen los revisores urbanos. Contiene un módulo que permite: verificar la inscripción al Curso de Especialización para Revisores Urbanos, verificar el desarrollo del Curso de Especialización, registrar a los profesionales que aprobaron el citado curso en el Registro de Revisores Urbanos, registrar los expedientes de habilitación Urbana y/o edificación o anteproyecto en consulta que requieran ser evaluados por los Revisores Urbanos, emitir el Informe Técnico Favorable y verificar la emisión de la licencia correspondiente. Asimismo, SIMPLE permite a las municipalidades adjuntar información que acredite el cumplimiento de plazos de los PA para emitir licencias de habilitaciones urbana y/o de edificación, dentro de las actividades del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión.

12/ Las cifras en 2022 se encuentran actualizadas a septiembre de ese año. Los revisores urbanos operan desde el 30.01.2019 y la plataforma SIMPLE entró en producción el 01.12.2020.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

INFORME 2023 - 2024

ÍNDICE

I. Perfil del Perú en materia de ciencia, tecnología e innovación

II. Datos y propuestas clave

III. Reporte de seguimiento

IV. Referencias bibliográficas

V. Notas

I. PERFIL DEL PERÚ EN MATERIA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

La ciencia, tecnología e innovación se fundamentan en la generación, la aplicación y la comercialización del conocimiento; los cuales generan incrementos de productividad y un mayor crecimiento económico (OCDE, 2006). De un lado, la ciencia constituye un conjunto de conocimientos obtenidos mediante la observación y el razonamiento, y de los que se deducen principios y leyes generales. En su sentido más amplio, la ciencia se emplea para referirse al conocimiento sistematizado en cualquier campo, la cual se aplica a la organización de la experiencia objetivamente verificable. De otro lado, la tecnología se define como el enfoque científico de los problemas prácticos, es decir, el tratamiento de estos problemas sobre un fondo de conocimiento científico, la cual se apoya en el uso del método científico (Bunge, 2018). Final-

mente, la innovación se define como la introducción de un nuevo o significativamente nuevo, producto (bien o servicio), proceso, método de comercialización o método organizativo en las prácticas internas de una empresa, organización del lugar de trabajo o relaciones exteriores (OCDE, 2006).

El desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación resulta fundamental para procurar un mayor desarrollo y bienestar de las naciones (Cepal, 2010). En ese sentido, se debe afianzar la relación entre la ciencia, la tecnología y la innovación, a través de la mejora de su marco institucional, la implementación medidas para la generación y transferencia de conocimiento, y el acceso al financiamiento de actividades CTI, principalmente.

Ranking del indicador central Índice Global de Innovación del ranking GII1/

Fuente: WIPO Global Innovation Index 2022. Elaboración: CPC.

1 / El Índice Global de Innovación evalúa el desempeño del ecosistema de innovación de 132 economías. Este se descompone en dos subíndices: (i) subíndice de insumos de innovación —que incluye los pilares de instituciones, capital humano e investigación, infraestructura, sofisticación de mercado y sofisticación de negocios—, y (ii) subíndice de resultados —que incluye los pilares de productos de conocimiento y tecnología y productos creativos—. Se incluyen los dos primeros países del ranking, el mejor de Asia, el mejor de Europa, el mejor de América Latina, el mejor de África, los países de la Alianza del Pacífico y Estados Unidos. Finalmente, cabe mencionar que cuando hay superposición, se utiliza el segundo mejor. 2/ Perú mejoró cinco posiciones respecto al 2021.

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II. DATOS Y PROPUESTAS CLAVE

II.1. Datos clave

El Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PNCTI) fue aprobado en enero de 2006, y a la fecha, no ha sido actualizado. Si bien en julio de 2021 se publicó la Ley 31250, Ley del Sistema Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación (Sinacti) que reguló las funciones y organización del Concytec para fortalecer las capacidades de CTI, se requiere un plan nacional que establezca las prioridades y acciones concretas. Un paso previo para la elaboración del referido plan es la publicación de su reglamento de la Ley 31250, el cual debió aprobarse en octubre de 2021.

Los laboratorios de innovación pública fomentan el uso creativo de datos abiertos para generar utilidad so-

GRÁFICO 1.

cial a partir de mejores políticas. Sin embargo, el Perú se ubicó en el puesto 59 de 140 países en el Índice de Gobierno Abierto desarrollado por el Proyecto de Justicia Mundial en 2022, ubicándose dentro de los países de la Alianza del Pacífico, por detrás de Chile (puesto 23), Colombia (puesto 36) y México (puesto 44) (WJP, 2022).

La baja ejecución de los recursos en CTI dificultan su desarrollo y limitan su impacto. En 2021, de haberse ejecutado el 100% del PIM para CTI y utilizado el total de incentivos fiscales, este monto habría representado el 0,19% del PBI, en lugar del 0,14% (SIAF-MEF, 2021; Concytec, 2021a).

Escenario de uso total de presupuesto e incentivos fiscales en CTI (% del PBI), 2015-2021

Ejecución efectiva

Escenario de ejecución efectiva y del uso total de los beneficios tributarios

Escenario de 100% de ejecución de PIM para CTI y el uso total de los beneficios tributarios

Aprobar la actualización del Plan Nacional de CTI (PNCTI) en el marco de la rectoría del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Concytec) y del programa presupuestal único.

Impulsar la creación de laboratorios de innovación de las entidades públicas.

Evaluar el impacto y reorientar los alcances de los fondos concursables y programas en CTI.

II2. Propuestas clave

Fuente: SIAF-MEF, 2021; Concytec, 2021a. Elaboración: CPC.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

III. REPORTE DE SEGUIMIENTO

En los Informes de Competitividad anteriores se plantearon diversas propuestas con la finalidad de garantizar el desarrollo de la CTI en el país a través de la mejora de su marco institucional, la implementación de medidas para la generación y transferencia de conocimiento, y el acceso al financiamiento de actividades CTI. De este

INSTITUCIONALIDAD 1

grupo de medidas, se evidencia un avance reducido. En este nuevo informe se insiste en la implementación de las propuestas previamente planteadas debido a condiciones preexistentes del marco institucional de la CTI asociadas principalmente a la fragmentación de programas y planes CTI.

FACTOR: CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

Se propone fortalecer el desarrollo de la CTI en el Perú a través del diseño e implementación de un plan que articule de manera eficiente las distintas intervenciones del sector público en materia de CTI. La ejecución del referido plan deberá realizarse a partir de un solo programa presupuestal para el mejor seguimiento de resultados, utilizando mecanismos tales como fondos concursables, asociaciones públicas privadas, entre otros.

Actualmente, existen múltiples actores que participan en el Sinacti lo que evidencia la fragmentación de dicho sistema. Entre estos actores se encuentran: (i) Concytec –que cuenta con el Programa Nacional de Investigación Científica y Estudios Avanzados (Prociencia)–, (ii) Ministerio de Producción (Produce) –que cuenta con el ProInnóvate y el Programa Nacional de Innovación en Pesca y Acuicultura (PNIPA)–, (iii) Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri) –que cuenta con el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), el cual maneja el Programa Nacional de Innovación Agraria (PNIA)–, (iv) Institutos públicos de investigación (IPI), (v) Institutos de salud, y (vi) universidades públicas.

Alta Aprobar la actualización del Plan Nacional de CTI en el marco de la rectoría de Concytec y del programa presupuestal único.

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 al 8 de la Medida de política 3,1 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP)Gobernanza conjunta de fondos y programas para la CTI.

- Avance: A la fecha, se han cumplido los siguientes hitos: - [Hito 1]: Proyecto de Ley (PL) que rediseña la gobernanza de los recursos de CTI. Este hito se cumplió con la publicación de la Ley 31250, Ley del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SINACTI) en julio de 2021. Al respecto cabe indicar que esta ley aún no entra en vigencia, dado que no se ha publicado su reglamento, el cual debía haberse aprobado en septiembre de 20211 - [Hito 3]: Diseño del modelo de Agencia de Innovación Productiva, Agencias de Innovación Productiva implementadas y en operación.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Concytec, MEF, Produce y Congreso.

Ley, Decreto Supremo.

DIAGNÓSTICO

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FACTOR: CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

INSTITUCIONALIDAD

1

Aprobar la actualización del Plan Nacional de CTI en el marco de la rectoría de Concytec y del programa presupuestal único.

Se propone fortalecer el desarrollo de la CTI en el Perú a través del diseño e implementación de un plan que articule de manera eficiente las distintas intervenciones del sector público en materia de CTI. La ejecución del referido plan deberá realizarse a partir de un solo programa presupuestal para el mejor seguimiento de resultados, utilizando mecanismos tales como fondos concursables, asociaciones públicas privadas, entre otros.

DIAGNÓSTICO

El Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación para la Competitividad y el Desarrollo Humano 2006-2021 (PNCTI) fue aprobado el 22 de enero de 2006, mediante el Decreto Supremo 001-2006ED, que lo convierte en un documento vinculante para el sector público y referencial para el sector privado. Sin embargo, a la fecha, este no ha sido actualizado. Cabe resaltar que la implementación del PNCTI 2006-2021 y la asignación de recursos consecuentemente alineados no se han logrado a cabalidad. Concytec inició el diseño de diversos programas nacionales transversales y específicos que buscaban atender las prioridades establecidas; sin embargo, algunos programas aún no han sido implementados. Además, las entidades públicas como Produce o el INIA no han elaborado las políticas de innovación que les corresponden, con lo cual el diseño de programas y la asignación de recursos no se han sustentado en una ruta estratégica (Concytec, 2021b).

PRIORIDAD

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

- [Hito 4]: Diseño del fortalecimiento de Fondecyt mediante la publicación del Decreto Supremo 051-PCM2021 que creó en marzo de 2021 el Programa Nacional de Investigación Científica y Estudios Avanzados (Prociencia) sobre la base del Fondecyt.

- [Hito 6]: Agencias de innovación productiva implementadas y en operación.

- [Hito 7] Nuevo modelo de Fondecyt mediante la publicación del Decreto Supremo 051-PCM2021 referido en el hito 4.

- Atraso: Se encuentra atrasado el cumplimiento de un hito:

- [Hito 2]: Plataforma digital que vincula fondos de CTI al 70% de sus módulos operativos (a julio de 2021).

- Pendiente: Está pendiente el cumplimiento de dos hitos:

- [Hito 5]: Plataforma digital al 100% a nivel nacional y regional (a julio de 2025).

- [Hito 8]: Revisión y actualización de la plataforma digital (a julio de 2030).

La parte de la propuesta referida a contar con un programa presupuestal único no ha sido considerada.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

Concytec, MEF, Produce y Congreso.

Ley, Decreto Supremo.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DETERMINANTE N° PROPUESTA

INSTITUCIONALIDAD 2

Impulsar la creación de laboratorios de innovación en entidades públicas para desarrollar mejores programas y promover una mayor cultura de innovación.

FACTOR: CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DESCRIPCIÓN

La propuesta plantea impulsar la creación de laboratorios de innovación en entidades públicas sobre la base del desarrollo de un marco normativo que permita a las entidades contar con laboratorios de innovación que diseñen y validen propuestas de política para brindar mejores servicios a los ciudadanos. La implementación de esta propuesta debiera permitir la posibilidad de “fallar rápido” y en un ambiente controlado antes de escalar una propuesta de política pública.

DIAGNÓSTICO

La OCDE (2018), en su informe anual sobre innovación en el sector público, reconoce tres tendencias en el mundo: (i) aumentar la transparencia con herramientas digitales, (ii) open data y (iii) digitalización. En el Perú, la mayor transparencia y acceso a la información pública es un esfuerzo que realiza el Gobierno, aunque no siempre de manera sostenida. En 2022, el Índice de Gobierno Abierto desarrollado por el WJP ubica al Perú en el puesto 59 de 140 países (cayó tres posiciones respecto al año anterior); y, respecto a los países de la Alianza del Pacífico, se ubicó por detrás de Chile (puesto 23), Colombia (puesto 36) y México (puesto 44) (WJP, 2022).

PRIORIDAD

Alta

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: A la fecha, se cuenta con diferentes laboratorios de innovación: (i) Laboratorio de Gobierno y Transformación Digital de la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital (SGTD) de la PCM, (ii) MineduLAB (Minedu), (iii) Ayni Lab Social (Midis), (iv) Katapulta Lab (ONP), (v) Createl Lab (Osiptel), y (vi) PJ Lab (Poder Judicial)2

Asimismo, es importante resaltar que en septiembre de 2022 la SGTD lanzó la Red Nacional de Laboratorios de Innovación Digital, que busca impulsar espacios de innovación para incrementar el ejercicio de la ciudadanía digital. A la fecha, dicha red reúne a más de 50 laboratorios públicos, privados, de la academia y de la sociedad civil (SGTD-PCM, 2022).

La parte de la propuesta referida a contar con un marco normativo que regule creación de laboratorios de innovación en entidades públicas, así como sus objetivos y actividades no ha sido considerada.

PCM, MEF, Minedu, Midis y MTPE.

Ley e implementación.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

FACTOR: CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

GENERACIÓN DE CONOCIMIENTO 3

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA ACTOR(ES) CLAVE

TIPO DE PROPUESTA

Se propone el establecimiento y desarrollo de un portal único de información en CTI interoperable entre los distintos integrantes del Sinacti y otras entidades públicas, que facilite el acceso a fuentes de información nacional e internacional.

El trabajo organizado y articulado a través de un conjunto de actores públicos y privados permite abordar los procesos de I+D de manera más efectiva, inclusiva y transparente (ONU, 2013). Sin embargo, en el Perú no se ha enfatizado en la creación de espacios de cooperación y articulación público-privada, lo cual se refleja en el bajo Índice de Colaboración Academia-Empresa en Investigación, donde el Perú ocupó el puesto 109 de 132 países en el 2021 (WIPO, 2022).

Mediana Crear un portal único de información en CTI interoperable entre actores del ecosistema.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 2, 5 y 8 de la Medida de política 3,1 del PNCP - Gobernanza conjunta de fondos y programas para la CTI.

- Avance: A la fecha, la medida no presenta avances.

- Atraso: Se encuentra atrasado el cumplimiento de un hito:

- [Hito 2]: Plataforma digital que vincula fondos de CTI al 70% de sus módulos operativos (a julio de 2021).

- Pendiente: Está pendiente el cumplimiento de dos hitos:

- [Hito 5]: Plataforma digital al 100% a nivel nacional y regional (a julio de 2025).

- [Hito 8]: Revisión y actualización de la plataforma digital (a julio de 2030).

Respecto al avance de esta propuesta, cabe indicar que en junio de 2020 Concytec suscribió el contrato contrato del servicio para el desarrollo de la Plataforma #PeruCRIS, el cual fue adjudicado al consorcio 4Science-Semicrol (Concytec, 2020). La referida plataforma permitirá centralizar la información desde las entidades públicas que financian fondos en CTI: ProInnóvate, PNIA, PNIPA, INS y Prociencia para la optimización de los procesos de asignación y seguimiento de fondos concursables.

Concytec Implementación

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DETERMINANTE N° PROPUESTA

GENERACIÓN DE CONOCIMIENTO 4 5

Dictar medidas tributarias para atraer talento extranjero.

FACTOR:

DESCRIPCIÓN

Incorporar incentivos para fomentar la articulación de investigadores y empresas para aumentar la calidad e impacto de la producción académica.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

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CIENCIA,

TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DIAGNÓSTICO

Se propone equiparar el pago de Impuesto a la Renta de domiciliados y no domiciliados, considerando al investigador o profesional con “compromiso de permanencia” como domiciliado desde su llegada al Perú y no a partir del plazo de 183 días que establece el Reglamento de la Ley de Impuesto a la Renta (Decreto Supremo 122-94-EF).

Se propone dos aspectos: (i) incorporar criterios de calificación del investigador que ponderen la producción académica relacionada a temas relevantes para la industria, e (ii) incluir como condición transversal, en todas las bases de los concursos de fondos públicos en CTI que sea aplicable, la diferenciación de porcentaje de cofinanciamiento otorgado beneficiando la participación conjunta de la empresa con la academia.

En 2020, el país contaba con 0,4 investigadores por cada 1.000 integrantes de la población económicamente activa (PEA), encontrándose por debajo del promedio de América Latina y el Caribe, que fue de 2,2 (Ricyt, 2022).

El trabajo organizado y articulado a través de un conjunto de actores públicos y privados permite abordar los procesos de I+D de manera más efectiva, inclusiva y transparente (ONU, 2013). Sin embargo, en el Perú no se ha enfatizado en la creación de espacios de cooperación y articulación públicoprivada, lo cual se refleja en el bajo Índice de Colaboración Academia-Empresa en Investigación, donde el Perú ocupó el puesto 109 de 132 países en el 2021 (WIPO, 2022).

Alta Mediana

Estado: Propuesta no considerada.

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Hitos 1 y 3 de la Medida de política 3,4 del PNCP - Programa Cuerpo de Investigadores e Investigadoras del Perú.

- Avance: A la fecha, la medida no presenta avances.

- Atraso: Está atrasado el cumplimiento del siguiente hito:

- [Hito 1]: Reglamento de la Ley 30948, Ley de promoción y desarrollo del investigador e investigadora (a octubre de 2019). Acorde a lo que establece el artículo 3 de la referida ley, los requisitos para ser calificado como investigador científico se establecerán en el reglamento. Asimismo, el artículo 7 de la ley establece que el Concytec podrá suscribir convenios con entidades públicas y privadas que cumplan los requisitos establecidos en el reglamento de la ley para el cofinanciamiento de subvenciones a investigadores para que realicen proyectos de investigación en determinadas áreas del conocimiento.

- Pendiente: Está pendiente el cumplimiento de un hito:

- [Hito 3]: Investigadores adscritos al cuerpo del investigador que desarrollan proyectos en áreas específicas bajo demanda en 20 universidades, IPI o Centros de Investigación (hasta julio 2025).

TIPO DE PROPUESTA

MEF, Sunat, Migraciones y Concytec.

Concytec y universidades.

Ley Decreto Supremo, Resolución Jefatural e implementación.

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FACTOR: CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

6 7

Identificar y compartir información y temas de interés a través del Portal Único de Información, por parte de los gremios empresariales.

Se propone contar con un Portal Único de Información para consolidar y gestionar información científica y académica; y, visibilizar el estado de la investigación peruana (planeamiento, operación y promoción de las producciones científicas) a partir de la vinculación de la mayor cantidad de actores.

DIAGNÓSTICO

En 2021 el Perú ocupó el puesto 109 de 132 países en el ranking mundial del Índice de Colaboración AcademiaEmpresa en I+D. En comparación a los demás países de la Alianza del Pacífico, el Perú se ubicó por detrás de Chile (puesto 75), Colombia (puesto 55) y México (puesto 84) (WIPO, 2022).

Prorrogar y reforzar la Ley 30309, Ley que promueve la Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación Tecnológica de Beneficios Tributarios.

Se propone: (i) plantear una vigencia indeterminada de la Ley 30309, y (ii) que el MEF, en coordinación con Concytec, elabore un informe para contar con el análisis de funcionamiento del beneficio tributario, su proyección y la identificación de puntos críticos en el procedimiento para la obtención del beneficio.

Para 2021, el Estado dispuso como máximo otorgar S/ 216,9 millones (0,03% del PBI) como incentivos tributarios para CTI. No obstante, el monto deducible solo ascendió a S/ 10,2 y las inversiones en CTI por parte de las empresas a S/ 13,2 millones. Al respecto, cabe mencionar que ambas cifras se encuentran por debajo de los montos presentados en el periodo 2017-2020 que corresponden a S/ 19,2 millones, y S/ 33,5 millones para el monto deducible promedio y las inversiones en CTI promedio por parte de las empresas, respectivamente.

PRIORIDAD ALERTA AVANCE DE LA PROPUESTA

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 2, 5 y 8 de la Medida de política 3,1 del PNCP - Gobernanza conjunta de fondos y programas para la CTI. - Avance: Ver propuesta 3. - Atraso: Ver ropuesta 3. - Pendiente: Ver propuesta 3.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hito 1 de la Medida de política 3,3 del PNCP - Incentivos Tributarios para I+D.

- Avance: A la fecha, se ha cumplido con el hito referente a la propuesta: - [Hito 1] Proyecto de Ley que amplía el plazo de los beneficios tributarios (julio 2019). Este hito se cumplió con la publicación de la Ley 31659, Ley que modificó la Ley 30309, Ley que promueve la investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación tecnológica de diciembre de 2022. La citada ley extendió la vigencia de la deducción adicional por gastos en proyectos de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación tecnológica hasta el 31 de diciembre 20253

ACTOR(ES) CLAVE

Gremios empresariales, universidades y Produce.

MEF y Congreso.

TIPO DE PROPUESTA

Implementación coordinada entre sector público y sector privado. Ley

Mediana Alta

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

FACTOR: CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FINANCIAMIENTO 8

Se propone medir el impacto de la ejecución de fondos para CTI para que los fondos sean asignados en función de los sectores y resultados. Esto involucra el diseño de una metodología/ protocolo para la evaluación y la elaboración del “Estudio de línea base del gasto público de CTI en el Perú” por parte de Concytec.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone medir el impacto de la ejecución de fondos para CTI para que los fondos sean asignados en función de los sectores y resultados. Esto involucra el diseño de una metodología/protocolo para la evaluación y la elaboración del “Estudio de línea base del gasto público de CTI en el Perú” por parte de Concytec.

DIAGNÓSTICO

En 2020 el Perú alcanzó un gasto en I+D equivalente a 0,17% del PBI, con lo cual el país subió 0,01 pp respecto a 2019, ubicándolo por debajo de los países de la Alianza del Pacífico: Chile (0,34%), México (0,30%), Colombia (0,20%) e incluso por debajo del promedio de América Latina y el Caribe: 0,65%, Ricyt (2019).

Respecto a los recursos públicos de CTI en el Perú, persisten dificultades en su ejecución. En 2021, de haberse ejecutado el 100% del PIM para CTI y utilizado el total de incentivos fiscales, este monto habría representado el 0,19% del PBI, en lugar del 0,14% (SIAF-MEF, 2021; Concytec, 2021a).

Alta

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada Propuesta considerada a tiempo o implementada

Estado: Propuesta considerada.

Medio de cumplimiento: Hitos 2, 5 y 8 de la Medida de política 3,1 del PNCP - Gobernanza conjunta de fondos y programas para la CTI.

- Avance: Ver propuesta 3. - Atraso: Ver propuesta 3. - Pendiente: Ver propuesta 3. Respecto al avance de esta propuesta, cabe indicar que en marzo de 2020 se publicó el Estudio de Línea Base del Gasto Público en Ciencia, Tecnología e Innovación en el Perú que incluyó un análisis de las características del presupuesto de instrumentos de CTI. Este estudio constituye la base para determinar la calidad de las medidas adoptadas por el país en materia de CTI para incrementar las oportunidades de impacto que mejoren la competitividad de la economía.

MEF, Concytec y Produce. Implementación

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FACTOR: CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DETERMINANTE N° PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

FINANCIAMIENTO 9

Diseñar e implementar concursos que contengan en sus objetivos el financiamiento de proyectos para las fases precompetitiva y de escalamiento comercial.

Se propone aumentar el número de concursos orientados a las fases de escalamiento mediante la incorporación de instrumentos que consideren el riesgo asociado y el sector. Así, se plantean dos grupos de instrumentos: (i) aquellos que proponen un modelo disruptivo, innovador y de alto impacto con un alto componente tecnológico y a ser desarrollados en start-ups, y (ii) aquellos más tradicionales, para los sectores como agricultura y pesca.

DIAGNÓSTICO

En cuanto a los fondos de financiamiento, resulta importante considerar los sectores y las prioridades a las cuales van dirigidas y las etapas de los proyectos. Para el caso específico de los proyectos para innovación, la etapa de escalamiento es fundamental, pues permite pasar del prototipado y validación a la etapa de comercialización de los productos.

PRIORIDAD ALERTA

Baja

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

Estado: Propuesta considerada parcialmente.

Medio de cumplimiento: Hitos del 1 al 4 considerados en la Medida de política 4,2 del PNCP - Fondo de Capital Emprendedor.

- Avance: A la fecha, se han cumplido dos hitos:

- [Hito 1] Adecuación normativa para canalización de recursos del fondo.

- [Hito 2] Publicación de la Resolución del Directorio de la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) que constituye y crea el fondo. Al respecto, cabe indicar que, si bien el PNCP señaló que el cumplimiento de este hito se daría mediante una Resolución del Directorio de COFIDE, el hito se cumplió con la publicación en enero de 2020 del Decreto de Urgencia 013-2020 que promueve el financiamiento de la mipyme, emprendimientos y startups, cuyo artículo 37, creó el Fondo de Capital para Emprendimientos Innovadores4

- Pendiente: Están pendientes de cumplimiento dos hitos:

- [Hito 3] Fondo operativo e implementado, con 3 a 5 fondos de venture capital formalizados, con inversiones en 120 start-ups (a julio de 2025).

- [Hito 4] Fondo integrado al resto de fuentes de financiamiento de capital semilla, start-ups y expansión/consolidación de negocios (a julio de 2030).

La parte de la propuesta referida a la incorporación de instrumentos que consideren el riesgo asociado para los sectores tradicionales como la pesca y la agricultura no ha sido considerada.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada

Propuesta considerada a tiempo o implementada

Cofide, Produce y MEF. Ley, Decreto Supremo e implementación.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DETERMINANTE N° PROPUESTA

FACTOR: CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA

DIAGNÓSTICO

PRIORIDAD

Propuestas consideradas a tiempo o implementadas

TRANSFERENCIA DE CONOCIMIENTO

GENERACIÓN DE CONOCIMIENTO

10 11

Precisar procedimientos para la implementación de contratos de acceso a recursos genéticos en el país.

Se propone abordar la revisión y mejora de la reglamentación y gestión referido a los procedimientos para la implementación de los contratos de acceso a recursos genéticos en el país.

Implementar la normativa para acceder a calidad migratoria y visa temporal y residente para investigadores en CTI.

Propuesta no considerada o no existe consenso en torno a la misma

Se propone regular en el TUPA de Migraciones el procedimiento para la obtención de la calidad migratoria temporal y residente para el investigador.

Alta Mediana

Considerada por Minam y Concytec.

En julio de 2021 se aprobó el Reglamento de Acceso a los Recursos Genéticos y sus Derivados mediante el Decreto Supremo 019-2021-MINAM. En este se considera al Minam como ente rector y punto focal, y se precisa al Serfor, al INIA, a Produce y al Sernanp como autoridades competentes para gestionar los contratos de acceso.

Considerada por Migraciones y Concytec.

En julio de 2021 se aprobó el TUPA de Migraciones, aprobado mediante Decreto Supremo 006-2021-IN. Este contiene los procedimientos administrativos para acceder a calidad migratoria y visa temporal y residente para investigadores.

Migraciones y

Propuesta considerada parcialmente

Propuesta considerada Propuesta considerada a tiempo o implementada

Minam y Concytec.

Concytec.

Decreto Supremo e implementación.

Decreto Supremo (TUPA Migraciones)

IV. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Banco Mundial (2022). COMUNICADO DE PRENSA. Banco Mundial contribuirá a fortalecer Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación para impulsar el desarrollo sostenible del Perú. https://www.bancomundial.org/ es/news/press-release/2022/02/17/the-world-bank-will-help-strengthenthe-national-system-for-science-technology-and-innovation-to-supportsustainable-dev

Bunge, M. (2018). La ciencia: su método y su filosofía (Vol. 1). Laetoli.

Cepal (2010). Innovar para crecer. Desafíos y oportunidades para el desarrollo sostenible e inclusivo en Iberoamérica. Santiago de Chile.

Concytec (2020). Concytec suscribe contrato para desarrollo de plataforma #PerúCRIS. https://www.gob.pe/institucion/concytec/noticias/286073concytec-suscribe-contrato-para-desarrollo-de-plataforma-perucris

Concytec (2021a). Programa Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación de Materiales para la Competitividad Industrial.

Concytec (2021b). Portal de Transparencia. Transparencia de Acceso a la Información Pública.

Concytec (2022). Banco Mundial contribuirá a fortalecer Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación para impulsar el desarrollo sostenible del Perú. https://www.gob.pe/institucion/concytec/noticias/584658-bancomundial-contribuira-a-fortalecer-sistema-nacional-de-ciencia-tecnologia-einnovacion-para-impulsar-el-desarrollo-sostenible-del-peru

OCDE (2006). Manual de Oslo. Grupo Tragsa.

V. NOTAS

OCDE (2018). OECD Science, Technology and Innovation Outlook 2018. ONU (2013). Report of the Secretary-General on “Science, technology and innovation, and the potential of culture, for promoting sustainable development and achieving the Millennium Development Goals” for the 2013 Annual Ministerial Review. Genova: ONU.

Ricyt (2019). Ricyt - Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Interamericana e Iberoamericana. Obtenido de http://www.ricyt.org/category/indicadores/ Ricyt (2022). Indicadores comparativos. Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Interamericana e Iberoamericana. http://www.ricyt.org/category/ indicadores/

SGTD-PCM (2022). Presidencia del Consejo de Ministros. Red Nacional de Laboratorios de Innovación Digital. https://www.gob.pe/institucion/pcm/ campa%C3%B1as/13891-red-nacional-de-laboratorios-de-innovacion-digital

SIAF-MEF (2021). Seguimiento de la ejecución presupuestal (Consulta amigable): Módulo de gasto presupuestal (actualización diaria) [información al 31 de diciembre de 2021].

WIPO (2022). Global Innovation Index 2022. World Intellectual Property Organization.

WJP (2022). World Justice Project: Rule of Law Index. https:// worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/

1/ Un avance adicional en materia de la gobernanza conjunta corresponde al préstamo por USD 100 millones realizado en febrero de 2022 del Banco Mundial. Este fue aprobado mediante Decreto Supremo 054-2022-EF, el cual busca fortalecer las instituciones y la gobernanza del Sinacti (Banco Mundial, 2022). El proyecto considera tres aspectos clave: (i) la gobernanza y las reformas institucionales, (ii) los recursos humanos y la generación de conocimiento, y (iii) la transferencia de tecnologías y conocimientos entre el sector público y privado, y academia (Concytec, 2022).

2/ Fue creado en 2019 y potenciado en abril de 2022 con la Ley que lo fortalece para el impulso de la innovación pública.

3/ Cabe indicar que en 2015 se publicó la Ley de Beneficios Tributarios (Ley 30309), cuya vigencia vencía a finales de 2019. Posteriormente, en agosto de 2019, se prorrogó la vigencia de la ley hasta finales de 2022 (Decreto de Urgencia 010-2019). Finalmente, en diciembre de 2022 se publicó la Ley 31659, la cual prorroga la vigencia de la Ley 30309 hasta el 2025.

4/ El reglamento del Reglamento del Fondo de Capital para Emprendimientos Innovadores se aprobó mediante Decreto Supremo 375-2020-EF de diciembre 2020.

INFORME DE COMPETITIVIDAD

2023 - 2024