ipsrightsinpractice-russian-web by Jens Raadal

ПРАВА КОРЕННЫХ НАРОДОВ И НАРОДОВ, ВЕДУЩИХ ПЛЕМЕННОЙ ОБРАЗ ЖИЗНИ, НА ПРАКТИКЕ

РУКОВОДСТВО К КОНВЕНЦИИ МОТ № 169

ПРОГРАММА СОДЕЙСТВИЯ КОНВЕНЦИИ МОТ № 169 (ПРО 169) Департамент Международных стандартов в области труда, 2009

Международное организация труда

СОДЕРЖАНИЕ

Выражение благодарности ················································································································· 4 Как пользоваться этим Руководством ······························································································· 6

Определение коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни ················· 8 1.1. Распространение Конвенции МОТ №169 · ················································································ 9 1.2. Определение коренных народов в статистике ······································································· 10 1.3. Комментарии контролирующих органов МОТ: Распространение ········································· 11 1.4. Практическое применение: Заявление о рапространении · ··················································· 13

II.

Концепция коренных народов в контексте прав ····································································· 24

III. Ответственность Правительства ································································································ 3.1. Согласованная и систематическая деятельность ···································································· 3.2. Основные права · ······················································································································ 3.3. Специальные меры · ················································································································· 3.4. Основные положения для осуществления ·············································································· 3.5. Комментарии контролирующих органов МОТ: согласованные и систематические действия · ········································································ 3.6. Практическое применение: Ответственность правительства ················································ 3.6.1. Согласованные и систематические действия ······························································· 3.6.2. Борьба с дискриминацией и устранение социально-экономических разрывов ·········

28 29 32 35 36 37 40 40 45

IV. Коренные институты · ···················································································································· 48 4.1. Сохранение и развитие коренных обычаев, традиций и институтов ······································· 49 4.2. Практическое применение: Уважение коренных институтов ··················································· 50

V. Участие, консультации и согласие · ···························································································· 5.1. Консультации и участие: краеугольный камень Конвенции · ················································· 5.2. Комментарии контролирующих органов МОТ: консультации и участие ······························· 5.3. Практическое применение: консультации и участие ······························································ 5.3.1. Процедуры для консультаций · ······················································································ 5.3.2. Учреждение консультативных органов ········································································· 5.3.3. Участие в выборных органах ························································································· 5.3.4. Участие в местном управлении · ····················································································

58 59 64 66 66 69 75 78

VI.

Обычное право, системы наказаний и доступ к правосудию · ·············································· 6.1. Обычаи и обычное право ········································································································· 6.2. Правонарушения и системы наказаний · ················································································· 6.3. Доступ к правосудию ··············································································································· 6.4. Практическое применение: Обычное право · ··········································································

80 81 83 84 84

VII.

Земля и территории ······················································································································· 90 7.1. Концепция земли ······················································································································ 91 7.2. Защита права на собственность и владение ·········································································· 91 7.3. Выселение ································································································································ 97 7.4. Комментарии контролирующих органов МОТ: Право на земли и территории ····················· 99 7.5. Практическое применение: земли и территории ·································································· 100

П Р А В А К О Р ЕН Н Ы Х Н А РО ДО В И Н А РО ДО В , В Е ДУ ЩИ Х П ЛЕМЕННОЙ ОБР АЗ ЖИЗНИ, НА ПР АКТИКЕ - Р УКОВОДСТВО К КОНВЕНЦИИ МОТ № 169

VIII. Природные ресурсы · ··················································································································· 8.1. Права на природные ресурсы, консультации, выгоды и компенсации ······························· 8.2. Комментарии контролирующих органов МОТ: природные ресурсы ··································· 8.3. Практическое применение: природные ресурсы ··································································

106 107 108 112

IX. Развитие ········································································································································· 116 9.1. Право на развитие · ················································································································ 117 9.2. Практическое применение: развитие ···················································································· 122 X.

Образование · ································································································································ 10.1. Индивидуальные и коллективные аспекты права на образование · ···································· 10.2. Качество образования коренных народов · ·········································································· 10.3.Сокращение дискриминации и предрассудков посредством образования ························ 10.4. Практическое применение: право на образование ······························································

128 130 132 136 136

XI. Здравоохранение и социальное обеспечение ········································································ 144 11.1. Равенство и адекватность услуг ···························································································· 145 11.2. Практическое применение: здравоохранение и социальное обеспечение ························· 148 XII.

Традиционные занятия, трудовые права и профессиональная подготовка ···················· 12.1. Уважение к традиционным занятиям коренных народов ····················································· 12.2. Уважение трудовых прав ······································································································· 12.3. Доступ к профессиональной подготовке ·············································································· 12.4. Практическое применение: наемный труд и трудовые права ··············································

152 153 153 160 160

XIII. Контакты и сотрудничество через границы ··········································································· 164 13.1. Люди и народы, разделенные границами ············································································· 165 13.2. Практическое применение: трансграничные контакты и сотрудничество ·························· 165 XIV. Конвенция №169: ратификация,осуществление, контроль и техническое содействие · 14.1. История помощи МОТ кореным народам ··········································································· 14.2. Трехстороняя структура МОТ · ···························································································· 14.3. Ратификация ························································································································ 14.4. Осуществление в духе доброй воли ··················································································· 14.5. Сопутствуя осуществлению: процесс регулярного контроля ··········································· 14.6. Жалобы, касающиеся несоблюдения Конвенции №169 ··················································· 14.7. Конвенция в национальных судах ······················································································· 14.8. Вступление в силу и обратное действие ············································································ 14.9. Гибкость в осуществлении ·································································································· 14.10. Возможность обращаться за разъяснениями по-поводу положений Конвенций ············ 14.11. Техническое сотрудничество и консультационные услуги МОТ ······································· 14.12. Информационные ресурсы МОТ ·························································································

172 173 173 174 176 178 182 182 183 184 184 184 185

Приложения: · ········································································································································ Приложение A: Конвенция №169 ··································································································· Приложение B: Декларация ООН «О правах коренных народов» ················································ Приложение C: Дополнительное чтение · ······················································································ Приложение D: Список примеров по странам и ссылки · ·····························································

186 187 192 197 198

СОДЕРЖАНИЕ

Выражение благодарности Настоящая работа является результатом совместных усилий большой группы сотрудников МОТ, организаций коренных народов, экспертов и исследователей. До его окончательной доработки проект был широко распространен, чтобы получить критические замечания, обсужден и дополнен на трех региональных семинарах, собравших вместе представителей правительств и коренных народов Азии, Африки и Латинской Америки. Главным автором и редактором Руководства была Биргит Фейринг ( Birgitte Feiring), Программа содействия Конвенции МОТ №169, экспертные заключения были сделаны Шоной Олни (Shauna Olney) (МОТ) и Мартином Елзем (Martin Oelz) (МОТ), Девасиш Ройем (Devasish Roy), Джоном Хенриксеном (John Henriksen), Наоми Кипури (Naomi Kipuri) и Мирной Каннингхэм ( Myrna Cunningham). Особая благодарность выражается следующим лицам и организациям, которые внесли неоценимый вклад своими знаниями и профессионализмом, как в форме конкретного опыта и примеров, так и в форме общих рекомендаций: Hassan Id Balkassm, Patrice Bigombe, Belkacem

Boukherouf, Serge Bouopda, Joan Carling, Stefania Errico, Morse Flores, Brenda Gonzales Mena, Lelia Jimenez, Graciela Jolidon, Kompier, Mukta Lama, Chanel Loubaky, Chonchuirinmayo Luithui, Hindou Oumarou, Venant Messe, Ramiro Molinas Barrios, Henriette Rasmussen, Sanna Saarto, Tove Søvndal Pedersen, Sek Sophorn, Francesca Thornberry, Kanako Uzawa, Sarah Webster, Timothy Whyte, Alexandra Xanthaki, Valeri Kendo Yonou; Alianza Verde, Asia Indigenous Peoples Pact (AIPP), Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS), Centro de Políticas públicas para el Socialismo (CEPPAS), Grupo de Apoyo Jurídico por el Acceso a la Tierra (GAJAT), Lonko Puran, Tamaynut. В частности, особая благодарность выражается Международной рабочей группе по делам коренных народов (IWGIA) и отдельным фотографам, которые любезно разрешили МОТ использовать свои фотографии в данной публикации и Сергею Олейнику, который сделал русский перевод данного Руководства. Данная работа стала возможной благодаря финансовой поддержке Европейского инструмента содействия демократии и правам человека Европейской Комиссии (ЕИДПЧ) и Министерства иностранных дел Дании (Danida).

Введение В 1989 году МОТ приняла Конвенцию «О правах коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни» (Конвенция МОТ №169). С тех пор, Конвенцию ратифицировали 20 стран. В этих странах контролирующие органы МОТ вели мониторинг и руководили процессом осуществления путем постоянного изучения отчетов и предоставления комментариев соответствующим правительствам. В данном контексте, организации работников также помогли организациям коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни1) довести до сведения контролирующих органов МОТ соответствующие вопросы. Вместе с тем, Конвенция вдохновила правительства и коренные народы далеко за пределами стран, которые её ратифицировали, на проведение работы по содействию и защите прав коренных народов. Таким образом, 20 лет, которые прошли со времени принятия Конвенции, представляют собой 20 лет усилий, диалога и достижений на пути трудного процесса постепенного углубления понимания и реализации прав коренных народов. В 2007 году, Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию ООН «О правах коренных народов»(A/ RES/61/295). Её принятие стало кульминацией многолетних дискуссий и переговоров правительств с коренными народами и является знаменательным достижением, которое создает для международного сообщества общие рамки для реализации прав коренных народов. Сейчас, после принятия Декларации, есть общее согласие по поводу того, что главное внимание необходимо уделять реализации прав коренных народов на уровне отдельных стран, чтобы международные договоры принесли необходимые изменения для миллионов коренных народов во всем мире, которые по-прежнему живут изолировано и неблагополучно. Конвенция №169 и Декларация ООН полностью совместимы и взаимно дополняют друг друга (см. раздел 2), хотя переговоры по этим документам 1) Kонвенция № 169 использует терминологию «коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни» (см. раздел 1 для более подробного обсуждения термина). конвенция не проводит различий между правами, приписываемыми этим двум группам. однако, в практических целях данное руководство использует термин «коренные народы», который также является наиболее широко используемым термином и используется в таких международных документах, как декларация оон «о правах коренных народов».

Введение

проходили в разное время и велись разными органами, и поэтому в некоторых отношениях они отличаются. Тем не менее, процесс реализации обоих документов, в общем и целом, один и тот же, и опыт, накопленный на сегодняшний день в контексте Конвенции №169, может в какой-то степени послужить стимулом для дальнейших усилий по осуществлению Декларации. Главная цель данного Руководства – предоставить правительствам, коренным народам и народам, ведущим племенной образ жизни, организациям работников и работодателей, практический инструмент для осуществления прав коренных народов, основанный на знаниях, надлежащей практике и тех уроках, которые были извлечены на сегодняшний день. Руководство не является попыткой предоставить схематичную модель для воплощения в жизнь. Разнообразие ситуаций, с которыми сталкиваются коренные народы, не позволяет упрощенно переносить или тиражировать модели из одной страны или региона в другие. Скорее, Руководство представляет собой каталог идей, которые, как следует надеяться, будут оценены, обсуждены и, в конечном итоге, приведут к адаптации надлежащей практики к национальным и местным условиям. Руководство было разработано совместными усилиями, отражающими многостороннюю и коллективную природу процесса осуществления. Главными источниками информации и сведений для Руководства являются: • Анализ и комментарии, предоставленные контролирующими органами МОТ в целях руководства осуществлением Конвенции №169 в странах, которые её ратифицировали. • Ряд исследований конкретных примеров, проведенных организациями и исследователями коренных народов, в которых задокументирован основной положительный опыт, достижения и то воздействие, которое оказало осуществление прав коренных народов. • Ряд кратких примеров основного опыта, с которыми читатель может дополнительно познакомится, пройдя по ссылкам, включенным в Руководство.

Как пользоваться данным руководством Данное Руководство не предназначено для того, чтобы его читали от начала и до конца, скорее это каталог, в котором читатель может выбрать имеющее наибольшее отношение к делу место, и, используя перекрестные ссылки, выяснить взаимосвязь всего спектра прав коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Руководство разделено на разделы, охватывающие все главные аспекты прав коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Каждый раздел подразделяется на следующие основные категории: • Вступительная часть, в которой дается объяснение соответствующей статьи (статей) Конвенции №169 и их значение. В данном разделе также даются ссылки на аналогичные положения Декларации ООН «О правах коренных народов». • Краткое содержание комментариев контролирующих органов МОТ, которые были предоставлены для руководства и содействия странам в отношении осуществления Конвенции №169. Таких комментариев нет для всех областей Конвенции, и поэтому они доступны только в отношении некоторых разделов Руководства. • Ряд примеров практического применения соответствующих положений Конвенции МОТ №169, взятых из разных стран мира. Приложение D дает список различных конкретных примеров, представленных в Руководстве. Конвенция №169 является целостным документом, который пытается рассмотреть все ключевые аспекты прав коренных народов. Спектр прав, содержащихся в этом документе, взаимосвязан, и такие вопросы, как право на консультации и участие, пересекаются и находят отражение в правах, например, оговоренных в таких разделах, как здравоохранение и образование. Это отражается в Руководстве, которое начинается с того, что уделяет основное внимание ключевым принципам общей политики Конвенции №169 (в основном статьи 1-12), а затем рассматриваются более специфические самостоятельные вопросы (в основном статьи 13-32).

Руководство подразделяется на следующие разделы, охватывающие различные области прав коренных народов: 1.

Определение коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Данный раздел разъясняет распространение Конвенции и критерии, которыми пользовались для определения коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, в разных регионах, включая право на самоопределение. Концепция коренных народов в контексте прав. Данный раздел рассматривает подразумеваемый смысл использования термина «народы» и его коннотацию в отношении права на самоопределение, в том виде, как оно признано в Декларации ООН «О правах коренных народов» Обязанности правительства. Данный раздел разъясняет обязанность Государств предпринимать согласованные и систематические действия для прекращения дискриминации в отношении коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, уважая их основные права и также разрабатывая для этого специальные меры. Институты коренных народов. Данный раздел разъясняет право содержать и развивать институты коренных народов, как основополагающее право, которое имеет решающее значение для поддержания самобытности и автономии коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Участие, консультации и согласие. Данный раздел разъясняет основные принципы участия и консультаций с целью достижения договоренности или согласия, что является краеугольным камнем Конвенции №169 Обычное право, система наказаний и доступ к правосудию. Этот раздел разъясняет право сохранять обычаи и обычное право, включая системы наказаний, в той мере, в какой они не противоречат международным правам человека, а также необходимость улучшать доступ коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, к правосудию, Земли и территории. Этот раздел разъясняет имеющие решающее значение концепции

земель и территорий коренных народов и сопутствующих прав, включая права собственности и владения. 8. Природные ресурсы. Данный раздел разъясняет общее право коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, на природные ресурсы на их территориях, а также права на консультации, участие и совместное использование выгод в случаях, когда государство сохраняет за собой право на минеральные ресурсы. 9. Развитие. Данный раздел разъясняет права коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, на определение своих собственных приоритетов в отношении процесса развития и того, как они соотносятся с текущей повесткой дня международного развития. 10. Образование. Данный раздел разъясняет основные права коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, на образование, а также потребность в специальных образовательных мерах, отвечающих их потребностям и приоритетам, например, в двуязычном межкультурном образовании. 11. Здоровье и социальное обеспечение. Данный раздел разъясняет основные права коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, на здравоохранение и социальное обеспечение, а также необходимость принимать во внимание их экономические, географические, социальные и культурные условия и их традиционные средства профилактики, практику врачевания и лекарства.

К ак пол ь зовать с я данным руководством

12. Традиционные занятия, трудовые права и профессиональное обучение. Этот раздел разъясняет необходимость защиты традиционных занятий коренных народов и обеспечения специальных мер для защиты их от дискриминации и нарушения других основных трудовых прав на рынке труда. 13. Контакты и трансграничное сотрудничество. Данный раздел разъясняет право коренных народов и народов, ведущих коренной образ жизни, поддерживать контакты в случаях, когда они разделены международными границами. 14. Конвенция №169; ратификация, осуществление, контроль и техническое содействие. Данный раздел разъясняет процедурные аспекты Конвенции №169; как она может быть ратифицирована, как работают механизмы контроля и подачи жалоб; её правовое положение в национальных правовых системах, и возможность получения технического содействия от МОТ. Данное Руководство предназначено для того, чтобы стимулировать и мотивировать читателя к поиску дальнейшей информации. В этой связи по всему тексту имеются соответствующие ссылки. Кроме того, в Приложении С, есть список рекомендованного дополнительного чтения по разным вопросам, которые затрагиваются в Руководстве. Дополнительная информация и полный текст некоторых исследований конкретных примеров можно найти на веб-сайте МОТ, посвященном коренным народам: www.ilo.org/indigenous или запросить их в виде CD-ROM по адресу pro169@ilo.org.

I. Определение коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни

1.1. Распространение Конвенции МОТ №169 Коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни, насчитывают, по крайней мере, 5000 отдельных народов с населением 370 миллионов, проживающих в 70 различных странах. Это разнообразие нелегко уместить в одном универсальном определении, и уже появляется общее мнение, что официальное определение термина «коренные народы» не является ни необходимым, ни желательным. Аналогично, не существует международного соглашения об определении термина «меньшинства» или термина «народы». Конвенция не дает строгое определение того, кто является коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни, но скорее дает характеристику тем народам, которые она намерена защищать (Статья 1).

Элементы народов, ведущих племенной образ жизни включают: • Культура, социальная организация, экономические условия и образ жизни, отличные от других сегментов населения страны, например, способы зарабатывать себе на жизнь, язык итд.; • Собственные традиции и обычаи и/или особое правовое признание; Элементы коренных народов включают: • Историческая преемственность, т.е., они являются обществами, которые существовали до завоевания/колонизации страны; • Территориальная связь ( их предки населяли страну или регион); и • особые социальные, экономические, культурные и политические институты (они сохраняют некоторые или все свои институты).

Конвенция МОТ №169, Статья 1.1.и 1.2. Статья 1.1. Настоящая Конвенция распространяется: (a) на народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством; (b) на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период её завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты. Статья 1.2. Указание самих народов на их принадлежность к числу коренных или ведущих племенной образ жизни рассматривается как основополагающий критерий для определения групп, на которые распространяются положения данной Конвенции.

i . О пределение коренных народов и народов , ведущих племенной образ жизни

Элементы, изложенные в Статье 1(1) составляют объективный критерий распространения Конвенции МОТ №169. Можно объективно установить отвечает ли тот или иной коренной народ, или народ, ведущий племенной образ жизни, требованиям Статьи 1(1) и признает ли он то или иное лицо принадлежащим к своему народу. Статья 1(2) признает указание самих народов на их принадлежность к числу коренных или ведущих племенной образ жизни в качестве основного критерия. Это субъективный критерий Конвенции №169, который придает основополагающее значение тому, считает ли данный народ себя коренным или ведущим племенной образ жизни согласно Конвенции и отождествляет ли себя то или иное лицо с данным народом. Конвенция №169 была первым международным документом, признающим значение самоидентификации. Распространение Конвенции основано на сочетании объективных и субъективных критериев. Таким образом, самоидентификация подкрепляет объективные критерии – и наоборот. Конвенция использует инклюзивный подход и одинаково применима как к коренным народам, так и к народам, ведущим племенной образ жизни. Поэтому Конвенция основное внимание уделяет текущей ситуации коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, хотя историческая преемственность и территориальная связь являются важными элементами в идентификации коренных народов. Критерий, представленный в Статье 1 (1) Конвенции №169, широко применялся в целях идентификации коренных народов в международных и национальных политических и правовых процессах, выходящих далеко за рамки группы государств, ратифицировавших Конвенцию. Он используется в качестве международного рабочего определения в целях идентификации коренных народов, например, в применении Декларации ООН «О правах коренных народов», и он также был основой, на которой различные специализированные учреждения ООН разрабатывали свои рабочие определения термина коренные народы, включая Всемирный Банк и Программу развития Организации Объединенных Наций.

Декларация ООН «О правах коренных народов» Декларация ООН «О правах коренных народов» определяет «коренные народы» как получателей прав, содержащихся в Декларации, не давая толкования этому термину. В преамбуле Декларации, однако, есть ссылки на определенные характеристики, обычно приписываемые коренным народам, такие, как их самобытность, лишение права владения землями, территориями и природными ресурсами, историческое и доколониальное присутствие на определенных территориях, культурные и лингвистические характеристики, и политическая и правовая изоляция. Кроме того, статья 33, п.1, говорит, что: Коренные народы имеют право определять себя или свою этническую принадлежность в соответствии со своими обычаями и традициями. Это не наносит ущерба праву лиц, принадлежащих к коренным народам, на получение гражданства государств, в которых они проживают.

1.2. Определение коренных народов в статистике Признание и определение коренных народов имеют последствия для того, насколько они заметны в национальной статистике и информационных системах, а также для способности государств реагировать на их особые потребности и приоритеты и проводить мониторинг результатов вмешательства. Во многих странах нет детализированных данных или точной статистики о ситуации коренных народов и даже может отсутствовать базовая демографическая информация относительно их числа и местонахождения. Поэтому анализ ситуации в коренных общинах зачастую зависит от приблизительных оценок или использует уполномоченных представителей для того, чтобы, например, оценить ситуацию в отдельном географическом районе преимущественно населенном коренными народами. Ещё реже можно найти детализированные данные, характеризующие дифференцированные ситуации обособленных

коренных народов в данной стране или внутри коренных общин, например, относительно пола и возрастного состава. Существует риск, что особая ситуация коренных народов, а также различия между и внутри коренных общин, остаются невидимыми в национальной статистике. Это затрудняет точный мониторинг эффекта от вмешательства государства, касающегося коренных народов и лишает политиков информации, необходимой для разработки политики и программ. Вот некоторые основные трудности в отношении сбора детализированных данных по коренным народам: • Противоречивость определений или терминологии • изменчивость этнической принадлежности • миграция, конфликты и войны • отсутствие правовых положений/политического одобрения • непонимание важности детализированных данных • слабые возможности страны по сбору данных, анализу и детализации • сопротивление со стороны коренных народов, если они сами не контролируют сбор данных (Включение коренных народов в Стратегии сокращения бедности, МОТ, 2007 г.) Опыт, особенно из Латинской Америки, показал, что преодоление этих трудностей является процессом, основанным на диалоге, посредством которого получает развитие более глубокое понимание и уважение к многообразным коренным принадлежностям. Недавно, также стали уделять большое внимание включению коренных народов в национальные переписи населения в Азии, где организации коренных народов и эксперты в Непале и на Филиппинах совместно с правительствами и донорскими организациями работали над подготовкой предстоящих национальных переписей населения.

1.3. Комментарии контролирующих органов МОТ: распространение В ходе мониторинга применения Конвенции № 169 в странах, ратифицировавших её, контролирующие органы МОТ, особенно Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (Комитет

экспертов) (см. раздел 14 для более подробной информации) сделали ряд комментариев, относительно применения Статьи 1, касающейся сферы применения Конвенции Парагвай: включение самоидентификации, как основного критерия Комитет экспертов отметил, что статистические данные, предоставленные Правительством из переписи населения 2002 года, проведенной Управлением статистики, опросов и переписи населения, указывают на количество коренных лиц в стране по регионам и по этническим группам. Он также отметил, однако, что Правительство не изменило Хартию коренных общин, и что самоидентификация, как критерий для определения коренных народов, как это предусмотрено Конвенцией, в неё не включено. Комитет экспертов напомнил, что согласно Статье 1(2) Конвенции, указание самих народов на их принадлежность к числу коренных или ведущих племенной образ жизни рассматривается как основополагающий критерий для определения групп, к которым применяются положения данной Конвенции, и, таким образом, обратился к Правительству с просьбой дать этому критерию законодательное выражение в консультации с коренными народами. (Комитет экспертов, 77 Сессия, 2006 г., Индивидуальный прямой запрос, Парагвай, подан в 2007 г.) Аргентина: признание коренных общин в качестве юридических лиц. Комитет экспертов отметил, что в некоторых провинциях коренные общины подавали заявки на получение статуса юридического лица в качестве гражданских ассоциаций. Комитет обратился к Правительству с просьбой предпринять шаги для того, чтобы обеспечить, что общины были признаны, как коренные общины, «поскольку гражданская ассоциация предполагает образование чего-то нового, что не согласуется полностью с принципом Конвенции о признании предсуществовавшей реальности». Комитет также отметил с интересом решение суда в провинции Чако, в котором руководствуясь Конвенцией и Конституцией Провинции, «Провинции Чако предписывается учредить реестр коренных общин и организаций с декларативным эффектом, и зарегистрировать соответствующий Совет в течение

i . О пределение коренных народов и народов , ведущих племенной образ жизни

пяти дней», т.к. правосубъектность коренных групп есть предсуществовавший факт действительности и он требует безусловного и безоговорочного признания Государством; то, что уже существует, таким образом, декларируется, а именно – предсуществование правосубъектности коренных общин и организаций». Комитет экспертов, 77 Сессия, 2006 г., Индивидуальный прямой запрос, Аргентина, подан в 2007 г. Колумбия: применение Конвенции к афроколумбийским общинам В 2005 году Комитет экспертов получил информацию о двух Колумбийских общинах африканского происхождения, которые утверждали, что «общины курбарадо и хигуамиандо1) отвечают критерию народа, ведущего племенной образ жизни, изложенному в Конвенции» и что они «использовали свои земли в соответствии со своей родовой традиционной практикой». В информации была ссылка на национальный Закон, который предусматривает, что «чернокожая община состоит из смешанных семей афро-колумбийского происхождения, которые имеют свою собственную культуру, общую историю и свои собственные традиции и обычаи в контексте отношений между занятыми и сельскими районами, которые демонстрируют и сохраняют осведомленность о своей принадлежности, которая отличает их от других этнических групп». В своих выводах Комитет экспертов считает, что в свете представленной информации, чернокожие общины курбарадо и хигуамиандо отвечают требованиям, изложенным в Статье 1.1. (а) Конвенции. Более того, основываясь на принципах самоидентификации, Комитет экспертов отмечает, что: «указывая на участие представителей советов общин курбарадо и хигуамиандо в подготовке информации, представляется, что добиваясь применения Конвенции к своим общинам, они определяют себя, как народ, ведущий племенной образ жизни». Комитет экспертов, 76 Сессия, 2005 г., Замечание, Колумбия, опубликовано в 2006 г.

Мексики в численном выражении является самым большим в Латинской Америке, и насчитывает по оценкам опроса Национального Совета по делам населения (НСДН)2) 2000 года 12,7 миллионов человек, принадлежащих к 62 коренным народам. Опрос НСДН включал вопросы о том, на каких коренных языках разговаривают, и о том, причисляет ли себя к коренным группам хотя бы один член семьи. Опрос предусматривал шесть категорий ответов на вопросы; четвертая из которых была «Не говорю на языке коренных народов и принадлежу к коренной группе». При этом, отчет также показал, что процесс «деиндианизации» привел к тому, что многие лица из числа коренных народов оставили свои общины, что дало существенные потери для их коренных языков и этнической принадлежности. Поскольку официальная перепись населения в Мексике впервые была проведена в 1895 году, язык с тех пор был основным критерием для определения коренного населения. Тем не менее, поскольку многие коренные народы утратили свои языки, Комитет экспертов обратился к Правительству с просьбой установить, будут ли лица, принадлежащие к категории «Не говорю на коренном языке и принадлежу к коренной группе», пользоваться защитой, предусмотренной Конвенцией. Комитет отметил, что «применение Статьи 1 не имеет ограничений, поскольку она не включает язык, как критерий для определения того, какие народы защищает Конвенция». Комитет экспертов. 76 сессия, 2005 г., Индивидуальный прямой запрос, Мексика, подан в 2006 г.

Мексика: язык, как критерий для определения того, кто является коренным Согласно отчету Правительства, коренное население

Гренландия: признание в качестве народа, а не индивидуальных общин В 1999 году в МОТ был представлен пример конкретного исследования ситуации согласно Статье 24 Устава МОТ, утверждающий, что Дания не выполнила требований Статьи 14 (2) Конвенции №169, которая предусматривает, что Правительства должны предпринимать шаги для идентификации земель, которые традиционно занимают коренные народы, и гарантировать эффективную защиту их прав на собственность и владение. Жалоба была связана с переселением в мае 1953 года населения, проживавшего в поселке Уумманнак

1) Curbaradó and Jiguamiandó communities

2) Consejo Nacional de Población - CONAPO

(Район Туле)3) в северо-западной Гренландии, связанным с расширением военно-воздушной базы Туле. Впоследствии население Уумманнака потребовало особых земельных прав внутри Гренландской территории. В контексте этого примера велась дискуссия по поводу того, является ли население Уумманнака отдельным коренным народом с отдельными земельными правами или оно является частью более широкого гренландского коренного народа (инуитов4)). При рассмотрении примера, трехсторонняя комиссия МОТ отметила, что стороны этого дела «не оспаривают, что инуиты, проживавщие в Уумманнаке, на время переселения имеют то же происхождение, что и инуиты других частей Гренландии, что они говорят на том же языке (гренландском), занимаются той же традиционной охотой, звероловством, рыболовством, как и другие жители Гренландии и отождествляют себя с гренландцами (Калаалит5)).» Более того, Комиссия отметила, что данные лица «находятся в тех же социальных, экономических, культурных и политических условиях, что и остальные жители Гренландии (см. Статью 1(1) Конвенции), условиях, которые не отличают членов общины Уумманнака от других гренландцев, но которые отличают гренландцев как группу от других жителей Дании и Фарерских островов. Что касается Статьи 1(2) Конвенции, в то время как указание самих народов на их принадлежность является основным критерием для определения групп, к которым применяется Конвенция, это особенно относится к самоидентификации в качестве коренного народа

или народа, ведущего племенной образ жизни, и необязательно к мнению о том, что те, о ком идет речь являются «народом», отличным от других членов коренного или племенного населения страны, которые вместе могут составлять народ. Комиссия считает, что нет основания для того, чтобы рассматривать жителей общины Уумманнака «народом», отдельным и независимым от других гренландцев». Комиссия отметила, что «земля, традиционно занимаемая инуитами, отождествлялась и состояла из всей территории Гренландии». Следовательно, «согласно особым обстоятельствам данного примера, Комиссия считает, что призыв к демаркации земель внутри Гренландии в интересах особой группы гренландцев будет противоречить прочно устоявшейся системе коллективных земельных прав, основанных на гренландской традиции и поддерживаемой Органами внутренней автономии Гренландии». Административный Совет, 280 сессия, март 2001 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Дания, GB.280/18/5

1.4. Практическое применение: Заявление о распространении Заявление о распространении МОТ широко используется в качестве руководящего принципа в национальных и региональных процессах идентификации коренных народов. Некоторые страны

3) Uummannaq (Thule District) 4) Inuit 5) Kalaalit

i . О пределение коренных народов и народов , ведущих племенной образ жизни

не говорят о «коренных» или «племенных» народах, а используют другие местные или национальные термины. Некоторые из этих терминов содержат ссылки на места проживания таких народов, или на то, как они традиционно зарабатывают на жизнь. В странах Азии, например, в языке есть выражения типа «народы холмов» или «народы, занимающиеся переложным земледелием», в то время, как в Африке некоторые коренные народы известны, как «скотоводы» или «охотникисобиратели». В Латинской Америке в некоторых странах использовался термин «крестьяне». За последние десятилетия большая часть стран и регионов внесла свой вклад в такое практическое толкование понятия коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Одновременно, коренные народы всё больше идентифицируют, как особые народы или нации, также получающие конституционное и правовое признание в качестве таковых во многих странах. Другая тенденция связана с возрастающим количеством коренных мигрантов, которые перемещаются в городские местности, где они принимают новые формы выражения принадлежности. Новые формы выражения принадлежности способствуют таким переменам, как трансформация традиционных структур общин и вида расширенных общин, двунациональных или транснациональных общин.

Африка: определение коренных народов Африканской комиссией по правам человека и народов В 2003 году Рабочая группа при Африканской комиссии по правам человека и народов (АКПЧН) опубликовала Доклад о коренном населении/общинах в Африке. В докладе сделан вывод о том, что строгое определение не является «ни необходимым, ни желательным», и что оно ведет к риску исключения определенных групп. Доклад также рассмотрел общепринятое утверждение о том, что «все африканцы коренные», которое он счел утверждением, связанным с Европейской колонизацией, что не является отправной точкой или настоящим пониманием этого термина. Более того, Доклад подчеркнул, что это не является вопросом «специальных прав» не затрагивающих другие слои общества, это вопрос потребности в особых правах для решения проблем особых форм дискриминации и изоляции, с которыми сталкиваются коренные народы. Доклад рекомендует подход к идентификации, а не к определению коренных народов, основанный на ряде критериев и подчеркивает следующие характеристики Африканских коренных народов: • Их культура и образ жизни существенно отличаются от преобладающего общества; • Их культура находится под угрозой, иногда на грани исчезновения;

• Сохранение их особого образа жизни зависит от доступа к их традиционным землям и ресурсам и прав на них; • Зачастую они живут в труднодоступных, географически изолированных регионах, и • Они страдают от политической и социальной маргинализации и становятся объектом эксплуатации внутри национальной политической и экономической структур. Доклад Рабочей группы экспертов по коренному населению/общинам Африканской комиссии, принятый Африканской комиссией по правам человека и народов (АКПЧН) на её 28 сессии, 2005 г. Опубликовано АКЧПН и ИВГИЯ 6) . Африка: Примеры определения коренных народов В Африке к коренным народам применяют такие термины, как этнические меньшинства, незащищенные группы, скотоводы, охотники/ собиратели, пигмеи ит.д. Большинство общин, которые идентифицируют себя, как коренные, практикуют скотоводство, или охоту, или собирательство, как средства существования, хотя есть также небольшие общины фермеров/охотников, которые также идентифицируют себя, как коренные. Эти общины постепенно принимают в качестве коренных, в частности в Кении и Южной Африке. Этот процесс получил продвижение и поддержку благодаря визиту в эти страны Специального докладчика ООН по правам человека и основным свободам коренных народов в 2006 году. В Кении Специальный докладчик рекомендовал, чтобы «права скотоводов и охотников-собирателей были закреплены конституционно и что должно быть принято специальное законодательство, предусматривающее правовую защиту ущемленных групп, где это необходимо». В Южной Африке правительство приняло меморандум в 2004 году, в котором формулируется политический процесс признания кхое (кой) и сан7) ущемленными коренными общинами, которые были маргинализированы и заслуживают особой защиты. Тем не менее, это пока не было претворено в официальную политику, признающую кхое и сан коренными народами Южной Африки. 6) International Working Group On Indigenous Affairs (IWGIA)Международная рабочая группа по делам коренных народов(ИВГИЯ) 7) Khoe and San

В Уганде, нет официальной правительственной политики, признающей коренные народы так, как это понимается международным правом, но есть процесс, направленный на признание некоторых групп в качестве особенно маргинализированных и ущемленных и в качестве меньшинств. Министерство гендерных вопросов, труда и социального развития недавно приступило к созданию банка данных, обеспечивающего информацию о малочисленных этнических общинах. В Руанде, несмотря на отсутствие официального признания коренных народов как таковых, Национальная комиссия единства и примирения признала в 2006 году, что народ батва8) систематически забывали и игнорировали, и что он заслуживает специального внимания. Поэтому Комиссия рекомендовала специальные меры в защиту батва, касающиеся образования и услуг здравоохранения. Доклады Специального докладчика ООН по правам человека и основным свободам коренных народов, Миссия в Южную Африку и Кению, 2006 г.; ИВГИЯ, журнал Мир коренных народов, 2006; CAURWA, Convention relative aux droits de l’enfant, Contre rapport présenté par CAURWA, Kigali, 2004. Пример подготовлен Наоми Кипури9). Непал: Признание коренных национальностей Правительство Непала впервые признало понятие «коренных национальностей» в 1997 году, с вступлением в силу постановления о создании Национального фонда развития коренных национальностей. Вместе с последующим правительственным документом по планированию, Девятым Планом (1997-2002 г.г.), это представляло собой формальное признание списка особых этнических групп в качестве коренных. Однако, ни один из документов не определял термин «коренные национальности» или его правовое значение, и понадобилось ещё 5 лет, прежде чем Национальный фонд развития коренных национальностей появился на свет. С учреждением НФРКН в 2002 году у коренных народов появился полу-автономный фонд, с управляющим советом, состоящим из представителей, как правительства, так и коренных народов. Правительственный список коренных групп и процедура признания сами по себе стали причиной полемики. В настоящее время список включает 8) Batwa 9) Naomi Kipuri

i . О пределение коренных народов и народов , ведущих племенной образ жизни

59 групп, но есть группы, не включенные в список, которые утверждают, что они являются коренными народами. Есть также общины, которые были признаны принадлежащими к более крупным группам, которые претендуют на то, чтобы быть обособленным народом, заслуживающим свое отдельное название и признание. Во многом, эти конфликты возникли на почве тех систем и практик, которые были разработаны в Непале для обеспечения представительства коренных народов и их доступа к правительственным услугам. Каждая из 59 признанных групп имеет национальную организацию. До недавних пор НФРКН и собственная головная организация коренных народов, Непальская Федерация коренных национальностей (НЕФКН), полагались исключительно на эти организации в качестве основы для представительства, консультаций и участия. Таким образом, национальные организации и их индивидуальное руководство превратились де факто в своеобразных привратников, контролирующих процессы консультаций и участия коренных общин. Многие из признанных групп охватывают широкие лингвистически и культурно разнообразные слои населения. Если некоторые общины считают, что они плохо представлены существующими национальными коренными организациями, они, скорее всего, будут добиваться признания в качестве

отдельных коренных народов для того, чтобы получить лучший доступ к правительству. Таким образом, напряженность и конфликты, касающиеся репрезентативности в национальных коренных организациях, выплескивались на вопросы признания правительством определенных групп. После ратификации Конвенции МОТ №169 в 2007 году правительство Непала учредило комиссию для рассмотрения списка признанных коренных групп. Кроме того, правительственная Рабочая группа по осуществлению Конвенции МОТ №169 (см. Раздел 3) рекомендовала, чтобы правительство приняло формальное определение коренных народов, основанное на критерии определения, который дает Конвенция. Процесс пока не завершен, но, вероятно, он приведет к менее статичному и в большей степени специализированному подходу к идентификации коренных групп в будущем. Основополагающий вопрос о том, как обеспечить права общин на консультации, участие и представительство независимо от их связи с национальными организациями до сих пор не был решен. Другим важным вопросом, возникающим в Непале, является то, должно ли признание в качестве коренного народа автоматически давать общинам право рассчитывать на программы правовой защиты интересов со стороны правительства (см. раздел 11). Программа содействия Конвенции МОТ №169,

проектные доклады Непал, 2008-9; Кришна Бхаттачан10): Коренные народы и меньшинства в Непале, 2008 г. Всемирный банк: критерий, который определяет применение политики Банка по отношению к коренным народам Всемирный банк использует термин «коренные народы» в обобщенном смысле, чтобы указать на обособленную группу со следующим характеристиками, присущими ей в разной степени: « (a) отождествление себя с членами обособленной коренной культурной группы и признание этого другими, коллективная привязанность к географически обособленным местам обитания или территориям предков в районе проекта и к природным ресурсам в этих местах обитания и территориях; обычные культурные, экономические, социальные или политические институты, отдельные от таких институтов в преобладающих обществе и культуре; и (d) коренной язык, часто отличный от официального языка страны или региона». Данное рабочее определение термина коренные народы основано на заявлении о распространении Конвенции №169 и включает все основные элементы определения МОТ: отождествление себя с коренным народом, историческая привязанность 10) Krishna Bhattachan

к родовым территориям, обособленные культурные, экономические, социальные и политические институты. Операционная политика 4.10 по коренным народам, Всемирный Банк 2005; Джон Хенриксен11): Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г.. Бангладеш: Определение С населением в 120 миллионов человек, Бангладеш является восьмой самой густонаселенной страной в мире. Коренное население составляет 1.08% населения страны. Коренные народы в Бангладеш определяют разными именами, такими, как пахари12) (люди холмов), джумма13) (от традиции джум или переложное земледелие), адиваси14) (первопоселенцы) упаджати15) или племенные народы. Есть также некоторые законы, которые взаимозаменяемо используют термины коренные народы холмов и коренные племена. Ранее, Правительство Бангладеш предпочло использовать в отношении коренных народов термины «племя» и «племенной» в отличие от 11) John Henriksen 12) pahari 13) jhum/jum 14) adivasi 15) upajati

i . О пределение коренных народов и народов , ведущих племенной образ жизни

адиваси или «коренной», которые предпочитают коренные группы. Однако, в Документе о Стратегии сокращения бедности, опубликованном в 2005 году («ДССБ-I»16)), использовался термин «адиваси/ этническое меньшинство», в то время, как в более свежем документе ДССБ-II, использовались термины «коренные народы» и «коренные общины», что отражает, возможно, более широкое употребление последних терминов в средствах массовой информации и в повсеместном обиходе гражданского общества Бангладеш. Бангладеш ратифицировала Конвенцию МОТ «О коренном и племенном населении», 1957 г. (№107) в 1972 году, которая охватывает целый ряд вопросов, касающихся коренных народов, включая основные права, земельные права, трудоустройство, профессиональную подготовку, здоровье ит.д. В Бангладеш нет конституционного признания коренных народов, за исключением общей категории «отсталые слои граждан». По разным оценкам количество обособленных коренных народов в Бангладеш колеблется от двенадцати до сорока шести. Причина такой неопределенности кроется и в количестве названий, под которыми община может быть известна разным людям, разные написания названий групп, категоризация подгрупп, как отдельных групп и всё возрастающее количество групп, определяющих себя, как коренные Раджа Девасих Рой17): Конвенция МОТ о коренном населении и населении, ведущем племенной образ жизни, 1957 и законодательство Бангладеш: Сравнительный обзор, предстоящая публикация; Финансовый закон, Читагонг Хилл Трэкт(ЧХТ)18), Постановление 1900. Пример подготовлен Чончуиринмайо Луитуи19).

МОТ «О коренном и племенном населении» 1957 года (№ 107) в сентябре 1958 года. Однако, она не ратифицировала Конвенцию №169, которая пересмотрела Конвенцию №107. Правительство Индии опротестовало использование термина «коренные народы» для определенной группы людей, утверждая, что для Индии все граждане являются коренными, и что оно предпочитает пользоваться термином «зарегистрированные племена»20). Перепись населения 2001 года указывает, что насчитывается 84,3 миллиона лиц, принадлежащих к зарегистрированным племенам, что составляет 8.2% от всего населения. Антропологическое исследование Индии выявило в Индии 461 племенных общины, в то время, как по другим оценкам в Индии проживает до 635 племен». Статья 366(25) Конституции Индии говорит о зарегистрированных племенах, как о таких общинах, которые зарегистрированы21) согласно Статье 342 Конституции посредством декларации Президента. Зарегистрированные племена, как правило, проживают в особых районах, и Конституция Индии признает такие районы, как Зарегистрированные районы. Комитет Локура, консультативный комитет, созданный в 1965 г. для пересмотра списков зарегистрированных каст и зарегистрированных племен, определил следующие характеристики22) общины для того, чтобы определить её, как зарегистрированное племя: (a) примитивные черты лица; (b) самобытная культура; (c) робость в контактах с сообществом в целом; (d) географическая изолированность; и (e) отсталость23) – социальная и экономическая.

Индия: определение зарегистрированных племен Индия – это федеральная республика с парламентской формой правления. Верховным законом Индийского государства является Конституция, которая была принята 26 ноября 1949 года. Население Индии превышает 1 миллиард человек, после Китая – это вторая самая густонаселенная страна мира. Индия была одним из первых государств, ратифицировавших Конвенцию

Список зарегистрированных племен районированный, и, поэтому община, объявленная зарегистрированным племенем в одном штате, необязательно будет

16) Poverty Reduction Strategy Paper- PRSP-I 17) Raja Devasish Roy 18) Chittagong Hill Tracts (CHT) 19) Chonchuirinmayo Luithui

20) Scheduled Tribes 21) Члены общины, которая была объявлена зарегистрированным племенем, получают выгоды от всех законов и схем, созданных специально для зарегистрированных племен, включая резервирование мест при назначении на должность и при поступлении в учебные заведения. 22) Схема для определения того, принадлежит ли отдельное лицо к зарегистрированному племени, была изложена в Ежегодном докладе 2006-2007, опубликованном Министерством по делам народов, ведущих племенной образ жизни, Нью Дели. Доступна по адресу: http://tribal.nic.in/TribalAR0607-E.pdf 23) «Отсталость», очевидно, используется в смысле «неблагополучия».

таковой в другом. Например, санталы24), живущие в Ассаме, не имеют доступа к компенсациям как зарегистрированные племена, которые предоставляются санталам в Джарханде, Орисса и Западной Бенгалии. Племенные народы в Индии предпочитают определять себя, как «адиваси», что буквально означает первопоселенцы. Тем не менее, в Северо-восточных регионах Индии, коренные общины предпочитают называть себя коренными народами. Хотя существует много крупных коренных общин, чья численность превышает миллион человек (такие, как санталы, ораон, нагас и бхилс25)) есть также племена, такие как джаравас и онгес26), которые находятся на грани вымирания. Конституция Индии: http://india.gov.in/govt/ constitutions_india.php; Виргиниус Ксакса27) ;Племена, как коренные народы Индии, http://www.icrindia.org; ИВГИЯ: Коренные народы в Индии, http://www.iwgia.org. Пример подготовлен: Чончуиринмайо Луитуи . Индонезия: процесс на пути к признанию Вопрос об определении коренных народов остается больным вопросом, который так и не был окончательно решен. В разных официальных документах используют разные определения: • Вторая поправка к Конституции определяет коренные народы, как «традиционные правовые сообщества» и как «традиционные народы». • Постановление Национальной Ассамблеи об аграрной реформе и управлении природными ресурсами (Постановление №9 от 1999 г.) также определяет коренные народы как «традиционные народы». • Постановление Президента №111/1999 и Постановление Министерства социального обеспечения № 06/PEGHUK/2002 определяют коренные общины, как «удаленные коренные общины»: «удаленная коренная община представляет собой рассредоточенную местную социальную (культурную) группу, у которой нет доступа к государственному социальному, экономическому и политическому обеспечению». 24) Santals 25) Oraon, Nagas and Bhils

• Закон о прибрежном управлении и управлении малыми островами (2007 г.) включает в себя определение, разработанное СКНА (Союз коренных народов архипелага) - национальной головной организацией коренных народов: «коренные общины –это группы людей, которые жили на землях своих предков в течение многих поколений, имеют суверенитет на землю и природные ресурсы, и которые управляют своими общинами на основании обычного права и института, который поддерживает преемственность их средств существования»28) Определение СКНА, основано на определении МОТ, которое и стало стимулом для её создания. Его постепенно принимают национальные институты и органы власти, например, Министерство рыболовства и Национальная комиссия по правам человека. Пример показывает, что заявление о распространении Конвенции №169 имеет значение за пределами территорий государств, которые ратифицировали Конвенцию. Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г. Норвегия: признание саамов коренным народом В 1990 г. Норвегия стала первым государствомучастником, ратифицировавшим Конвенцию №169. В процессе ратификации, Национальный Парламент Норвегии (Стортинг) признал саамов29) коренным народом в Норвегии в соответствии с заявлением о распространении Конвенции. Это было естественным выводом, т.к. саамская территория, история, культура, традиции, язык, средства существования, одежда и чувство принадлежности выходят далеко за пределы территории Норвегии. Саамы определяют себя, как обособленный народ, отличный от финского, русского, норвежского и шведского народов в четырех странах, которые они населяют. Закон о саамах от 12 июня 1987 г., который был принят Национальным Парламентом за три года до ратификации Конвенции, в основном зиждется на представлении о том, что Норвегия, как государство основано на территории двух народов, норвежцев и саамов, и что саамы жили на территории современной Норвегии до того, как это государство возникло. Этот факт отличает саамов от групп

26) Jarawas and Onges

28) Принято на Первом конгрессе СКНА, 17 марта 1999 г.

27) Virginius Xaxa

29) Sami people

i . О пределение коренных народов и народов , ведущих племенной образ жизни

национальных меньшинств в стране. Не существует официального определения термина «саамы», кроме критериев, изложенных в разделах 2-6 Закона о саамах, которые связаны с правом участвовать в выборах Саамского Парламента. Хотя эти критерии не имеют официальной юридической релевантности и значения за рамками применения этого Закона, они, тем не менее, указывают на то, кого считают саамами. Закон о саамах предусматривает следующие критерии права участвовать в выборах в Саамский Парламент: «Каждый, кто заявляет о том, что считает себя саамом и кто либо (i)считает саамский язык родным, либо (ii) имеет или имел родителей, прародителей или пра-прародителей, для которых саамский язык был родным, имеют право принимать участие в саамской переписи населения в регионах проживания». Закон о саамах использует как объективные, так и субъективные критерии для того, чтобы определить, кого можно считать саамом. Основным элементом является субъективное само-отождествление с саами; то, что человек считает себя саамом и поэтому принадлежащим к народу саами. Объективный критерий относится к саамскому языку, на котором этот человек, его родители, прародители или пра-прародители говорили, как на основном или родном. Термин «саам» не только идентифицирует саамов, как обособленный народ, он также связан с традиционной территорией саамского народа, известной, как «Сапми». Определение термина «саамы» в Норвежском Законе о саамах основано на таком понятии, как «нечто коренное», хотя сам термин и не используется. Основано оно на признании того, что саамский народ имеет особую и историческую связь с традиционной саамской территорией, и что они населяли эту территорию до появления Норвежского государства. Это основано на признании Саамского общества в качестве обособленного общества, весьма отличающегося от основной части Норвежского общества. Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008; Белая книга № 52 (1992-93): Stortingsmelding nr. 51 (1992-93) – Om norsk samepolitikk. Боливия: признание прав – статистическая неопределенность В Боливии коренные народы являются основными действующими лицами в национальных политических

и социальных процессах, они занимают в высшей степени заметное положение и пользуются признанием своих прав. Боливия придала и Конвенции МОТ №169, и Декларации ООН «О правах коренных народов» статус национальных законов (законы Республики №1257 и № 3760). Конституция Боливии 2009 года предусматривает полное признание плюралистического характера государства: Статья 1 – Боливия представляет собой унитарное социальное государство с многонациональным коммунитарным законодательством, свободное, независимое, суверенное, демократическое, межкультурное, децентрализованное и с автономными районами. Оно основано на множественности и политическом, экономическом, правовом, культурном и лингвистическом плюрализме, в рамках интеграционного процесса страны. Статья 2 – Принимая во внимание доколониальное существование коренных и аборигенных крестьянских наций и народов и полученный ими по наследству контроль над своими территориями, их самоопределение в рамках государственного единства гарантировано, что включает их право на автономию, самоуправление и культуру, и признание их институтов и консолидацию их территориальных единиц, в соответствии с данной Конституцией и законодательством. Для того, чтобы права коренных народов были задействованы, государству необходимо разработать правовые и рабочие критерии для определения того, кто является держателями таких прав. Однако, определение того, кто является коренным, а кто нет, сложный вопрос, который обсуждается в Боливии со времен завоевания и который так и не был решен. Есть три главные точки отсчета в дискуссии по поводу идентификации коренных народов и лиц в Боливии: 1. Критерии, вытекающие из международных правовых документов, а именно из Конвенции МОТ №169, которые согласуются с собственными предложениями коренных народов; 2. Правовые определения, включенные в боливийское законодательство; 3. Рабочие определения, которые дают Национальный институт статистики (НИС) и другие институты, основанные на информации, собранной в ходе национальной Переписи населения и соцопросов. Критерии, изложенные в Конвенции №169, в разной

степени нашли отражение в некоторых определениях коренных народов, существующих в национальном законодательстве. Верховный Указ 23858 (1994) характеризует коренные народы, как: • сообщества людей, ведущих своё происхождение от населения, которое заселило эти земли до времен завоевания или колонизации, и которые находятся внутри существующих на сегодня государственных границ; у них есть история, организация, язык или диалект, и другие культурные признаки, которые их члены отождествляют с признанием себя принадлежащими к одному и тому же социальному и культурному целому, они сохраняют территориальные узы в плане управления своей средой обитания и своими социальными, экономическими, политическими и культурными институтами. Хотя нормативные определения могут показаться ясными, техническое применение является очень сложным и не урегулированным полностью. Например, одним из требований для предъявления прав на «Общинные земли происхождения» (ОЗП), как называются коренные территории в Боливии, является то, чтобы заявитель был сертифицирован в качестве коренной общины государственным учреждением. В сельских районах боливийских Анд, для которых характерны высокая однородность в плане культурных и социальных практик и институтов, практически все общины могут предъявить права на получение коренного статуса. Более того, даже общины, образованные в результате миграции из региона Анд в низменные районы Амазонии могли бы получить такой статус. Поэтому сертификация «коренных общин» была сведена к сугубо административной процедуре, которая не решает основной вопрос. Другой сложностью является то, что разные государственные учреждения разработали разные рабочие определения. Национальный институт статистики (НИС), например, включает несколько вопросов для идентификации коренного населения в ходе переписи. Вот эти вопросы: • Язык, на котором в настоящее время разговаривают; • Язык, на котором человек научился разговаривать (старше 4 лет); • Отождествление себя с одним из коренных народов Боливии (старше 15 лет)

В официальных публикациях НИС определяет коренные народы только на основе языка, на котором они разговаривают. При использовании разговорного языка в качестве критерия официальные данные говорят о том, что 49,9% населения Боливии составляют коренные народы. Однако, организации коренных народов и общество в целом рассматривают критерий принадлежности к коренным народам более надежным. Основываясь на этом, коренное население составляет 62% от общего населения в возрасте старше 15 лет. В целом, использование коренного языка в качестве критерия для идентификации является проблематичным, т.к. на это оказывают влияние ряд факторов, включая: • Многие не сообщают о своем знании коренного языка в силу всё ещё преобладающего негативного восприятия и общественного осуждения коренного языка и принадлежности; • Распространение господствующего языка (испанского) и сокращение или исчезновение коренных языков; • Распространение одних коренных языков за счет других; например, язык кечуа30) во многих местах заменяет язык аймара31). Это намного усложняет использование языка в качестве идентификатора этнической принадлежности; • Территориальный контекст, когда знание широко распространенного языка, такого, как кечуа, не предполагает самоидентификации в качестве коренного жителя. • Исчезновение коренных языков среди малочисленных народов в низменностях Боливии. Кроме того, ни один из специальных административных реестров, касающихся, например, здравоохранения или образования, не включает в себя идентификаторов, позволяющих отличить коренное население от некоренного. Поэтому невозможно провести мониторинг особого воздействия на коренное население национальных программ, и невозможно адекватно расставить приоритеты для государственных инвестиций, направленных на устранение неравенства в области доступности социального обеспечения. Хотя признание и осуществление коллективных прав в целом не зависит от численного состава 30) Quechua 31) Aymara

i . О пределение коренных народов и народов , ведущих племенной образ жизни

коренного народа, есть случаи, когда количество отдельных лиц, принадлежащих к общине или народу, имеет значение. Это может быть, например, случай, когда определяется расширение коллективных территорий (ОЗП), которое основано на калькуляции территориальных потребностей данной группы, исходя из числа людей, демографического роста и характеристик их социальной и производственной организации. Несмотря на весьма продвинутое правовое признание в Боливии прав коренных народов, всё ещё есть потребность и дальше разрабатывать технические критерии, методологии и процедуры для того, чтобы преодолеть «статистическую незаметность» и больше обращать внимание на сложившиеся шаблоны запретов, неравенства и дифференцированного

доступа к социальному обеспечению. Ramiro Molinas Barrios: Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009; http://www.minedu.gov.bo/pre/ley/DS23858.pdf; Características socio demográficas de la población indígena, INE, Bolivia, 2003. Гватемала: критерий классификации в национальной переписи населения В Гватемале понимание разнообразных коренных принадлежностей получило развитие и углубилось за последние 30 лет. Это отражено в задаваемых вопросах и принятых категориях ответов в национальных переписях населения, проходивших с 1981 по 2002 годы:

год:

источник:

Критерии классификации:

1981

IX перепись

Используемый критерий был «социальная оценка человека», предполагавший, что человек, собиравший информацию для переписи должен был сделать оценку, основанную на его собственном восприятии того, относится данное лицо к категории «коренных» или «некоренных».

1994

X перепись

Респондентам задавали следующие вопросы: • Относитесь ли Вы к коренным народам? (да/нет) • На каком языке Вы научились разговаривать? (четыре основные группы коренных языков + испанский) • Разговариваете ли Вы на языке майя? (четыре основные группы коренных языков + испанский) • Носите ли Вы одежду майя? (да/нет)

2002

XI перепись

Всем респондентам задавали следующие вопросы: • Относитесь ли Вы к коренным народам? (да/нет) • К какой этнической группе Вы принадлежите? (27 вариантов; 21 группа майя, ксинкас, гарифунас, ладинос, никакой, другой) Лица старше 3 лет: • Родной язык? (27 вариантов; 21 группа майя, ксинкас, гарифунас, испанский, никакой, другой? • Другие языки? (27 вариантов; 21 группа майя, ксинкас, гарифунас, испанский, никакой, другой?

UNDP: Informe de Desarrollo Humano, Guatemala, 2005.

Перу: Коренные народы в переписи населения В Перу 1-я перепись коренных общин Перу, проведенная в 1993 году, показала, что коренное население страны состоит из 8 миллионов кечуа, 603 тысяч аймара и 299 тысяч коренных народов региона Амазонки, что составляет 40% перуанского населения. Это был единственный раз, когда такого рода перепись проводилась в Перу, поскольку

любые ссылки на родной язык или разговорный язык были исключены из 10-й Национальной переписи населения в 2005 году, что на практике привело к статистическому исчезновению коренных народов. Во время 11-й Национальной переписи населения 2007 года родной язык использовался, как единственный критерий идентификации, несмотря на тот факт, что коренные организации предлагали другие показатели

для идентификации коренных народов и народов, ведущих свое происхождение от африканцев. http://www.inei.gob.pe/ Пример подготовлен Мирной Каннингхэм (Myrna Cunningham) Япония: идентификация айну32) Исторически, Японское правительство не признало айнов в качестве коренного народа. Закон о защите аборигенов Хоккайдо 1899 года был первым правовым актом по данному вопросу, но нацелен он был на ассимиляцию айнов в японскую культуру. Это положение изменилось с принятием в 1997 году Закона о содействии культуре айнов, нацеленном на сохранение их культуры. Закон признает айнов в качестве этнической группы на Хоккайдо и гарантирует, кроме всего прочего, содействие социальному благополучию айнов, проживающих на Хоккайдо. Тем не менее, он не признает прав айнов, проживающих за пределами Хоккайдо, и не предусматривает прав практиковать и далее развивать культуру айнов в целом. Данный ограниченный подход также нашел отражение в исследовании 2006 года, которое охватывало только айнов, проживающих в общинах с существенным айнским населением на Хоккайдо, в то время, как айны, проживающие в других районах были автоматически исключены. Самоидентификация – другая сложность, т.к. большинство айнов вступили в смешанные браки с японцами и переехали в различные регионы. Более того, многие родители решают не говорить своим детям, что у них есть предки айну, в надежде защитить детей от социального клейма, которое и сейчас широко распространено. По этим причинам идентификация себя в качестве айна или доступ к знаниям об истории своей семьи могут оказаться проблематичными. Поэтому оценочные цифры количества айнов, смешавшихся с людьми японского происхождения, колеблются от 25,000 до одного миллиона человек. Эта в высшей степени примерная оценка стала поводом для политического сплочения активистов айну для того, чтобы заставить правительство обратить внимание на их проблемы, в то время, как цифры не обязательно отражают персональную принадлежность всех тех, у кого смешанное айнское и японское происхождение. В определенных слоях японского общества существует также недавно появившаяся тенденция – 32) Ainu

стало модным быть идентифицированным как айну, поскольку культура айнов рассматривается, как священная или духовная культура. И таким образом, похоже, что некоторые люди отождествляют себя с айну, не имея на то оснований. Это создало внутри айнской общины определенные трения, поскольку решающее значение придается семейной истории или общинному признанию для того, чтобы можно было отождествить себя с айну. Самоидентификации не достаточно для того, чтобы признать законной принадлежность к айну в общине. 6 июня 2008 года стал историческим днем, поскольку Японский Парламент принял резолюцию, призывающую к признанию айнов в качестве коренного народа Японии. В тот же день, Главный секретарь кабинета министров сделал заявление, признающее, что народ айну является коренным народом северной части японского архипелага, особенно Хоккайдо, и что они, как коренной народ, обладают уникальным языком, религией и культурой. Далее он объявил о создании «Правительственной экспертной группы по делам айну». Группа предпримет обзор вопросов, связанных с айну, с целью усовершенствования политики по отношению к айнам. Окончательный доклад комитета запланировано завершить летом 2009 года. До сих пор не ясно, подразумевает ли признание Правительством айну в качестве коренного народа полное признание прав, которые приписываются коренным народам согласно Конвенции МОТ №169 и Декларация ООН «О правах коренных народов». Это недавнее развитие политики также укрепило движение айнов, в котором сейчас обсуждается вопрос интеграции отдельных организаций айнов в одну крупную головную организацию или сеть, что приведет тем самым к преодолению прежних трений. Такой коллективный способ работы объединяет все стороны, особенно среди самих айнов. Трения внутри айнской общины всегда были проблематичным моментом, но эти последние события, похоже, привнесут в движение положительные изменения. Канако Узава33): Вызовы в процессе само-признания, МОТ, 2008 г..

33) Kanako Uzawa

i . О пределение коренных народов и народов , ведущих племенной образ жизни

II. Концепция коренных народов в контексте прав 24

В отличие от предыдущей Конвенции МОТ №107 «О коренном и племенном населении», принятой в 1957 году, Конвенция №169 использует термин «народы».1) В ходе переговоров по поводу принятия Конвенции №169 было принято решение, что этот термин является единственным, который можно использовать для характеристики коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни: «...представляется, что существует общее согласие по поводу того, что термин «народы» лучше отражает обособленную принадлежность, которую пересмотренная Конвенция намерена признать для этих групп населения.» (Международная конференция труда, 75-я сессия. Частичная переработка Конвенции о коренном и племенном населении,1957 (№ 107). Доклад VI(2), Женева 1988 г., стp. 12-14). Однако, поскольку на момент принятия Конвенции №169 в 1989 году в мандат МОТ входили экономические и социальные права, считалось, что толкование политической концепции самоопределения выходит за рамки её компетенции. По этой причине в статью 1(3) была включена правовая оговорка, касающаяся понимания термина «народы»:

Конвенция МОТ №169, Статья 1.3.: Использование термина народы в настоящей Конвенции не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом.

Целью статьи 1(3) было таким образом избежать международных правовых вопросов, относящихся к концепции «народов», и особенно права на самоопределение, которое признано, как право «всех народов», как предусмотрено в общей статье 1 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) и Международного пакта о экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП). С принятием Декларации ООН «О правах коренных народов» в 2007 году международное сообщество в основном признало право коренных народов на самоопределение: 1) Конвенция МОТ №107 «О коренном и племенном населении» (1957 г.) была пересмотрена Конвенцией №169. Поэтому она более не открыта для ратификации, но остается в силе в ряде стран (например в Бангладеш, Индии и Пакистане).

i i . К онцепция коренных народов в контексте прав

Декларация ООН «О правах коренных народов» определяет коренные народы, как «народы» с правом на самоопределение: Статья 3: Коренные народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие. Статья 4 Коренные народы при осуществлении их права на самоопределение имеют право на автономию или самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также путям и средствам финансирования их автономных функций.

Декларация признает, что коренные народы, основываясь на праве на самоопределение, имеют право на свободное экономическое, социальное и культурное развитие. Это право невозможно осуществить без полного признания их практики, обычаев, приоритетов и институтов. Джеймс Анайя2) (2008; процитирован в Хенриксен 2008 г.), Специальный докладчик ООН по правам и основным свободам коренных народов, отмечает, что Декларация представляет собой прорыв в отношении к историческому и постоянному умалению права коренных народов на самоопределение, и призвал государства исправить это положение. Оставшиеся статьи Декларации конкретизируют элементы самоопределения для коренных народов в свете их общих характеристик и отмечают параметры мер, необходимых для осуществления такого будущего, в котором самоопределение для них будет гарантировано. Декларация требует, чтобы государства в консультации и сотрудничестве с коренными народами принимали соответствующие меры, в том числе законодательные меры, для достижения целей данной Декларации (статья 38); включая «автономию или самоуправление» коренных народов в их «собственных внутренних и местных делах» (статья 4), в соответствии с их собственными институтами, практикой и обычаями. 2) James Anaya

Правительство Швеции недавно по двум поводам (Документы ООН E/C.12/SWE/5 2006 и CCPR/C/SWE/6 2007) в прямой форме признало, что коренные народы, включая саамов в Швеции, имеют право на самоопределение в соответствии с общей статьей 1 МПГПП и МПЭСКП: «Правительство Швеции придерживается мнения, что коренные народы имеют право на самоопределение, в той мере, в какой они представляют собой народы в рамках значения общей статьи 1 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.» (Документ ООН CCPR/C/SWE/6 2007: п. 5).

Дополнительно Статья 35, в соответствии со статьей 19(8) Устава МОТ, уточняет, что Конвенция 169 устанавливает минимальные стандарты, применение которых не должно негативно сказываться на более льготных правах, предоставленных на национальном уровне или посредством международных договоров, ратифицированных или принятых страной в соответствии с международным договорным правом:

Также Датский Закон 2008 года о Самоуправлении Гренландии (см.раздел 4.2.) положительным образом построен на признании права на самоопределение народа Гренландии в соответствии с международным правом.

Конвенция МОТ №169, Статья 35: Применение положений настоящей Конвенции не сказывается отрицательно на правах и льготах соответствующих народов, вытекающих из других конвенций и рекомендаций, международных актов, договоров или национальных законов, постановлений, обычаев или соглашений.

Другим примером в этом отношении может служить проект Скандинавской саамской конвенции (см.раздел 13.2.), сформулированной группой скандинавских экспертов в ноябре 2005 г., (Nordisk Samekonvensjon 2005),3) которая признает саамов в качестве «народа» с правом на самоопределение. Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г..

Статья 19(8) Конституции МОТ Ни в коем случае принятие какой-либо Конвенции или Рекомендации Конференцией или ратификация какой-либо конвенции любым членом, не рассматриваются как затрагивающие какие-либо законы, судебные решения, обычаи или соглашения, которые обеспечивают более благоприятные условия для работников, чем те, которые предусмотрены в Конвенции или в Рекомендации.

В то время, как Конвенция №169 хранит молчание по вопросу самоопределения, она предусматривает участие, консультации, самоуправление и право коренных народов определять их собственные приоритеты, а всё это является важными механизмами для реализации права на самоопределение, как это отражено в Декларации. Кроме того, важно отметить, что Конвенция №169 не устанавливает каких-либо ограничений на право

Положения Конвенции №169 и Декларации совместимы и имеют взаимоусиливающее действие. Положения Декларации рассматривают все области, охваченные в Конвенции. В дополнение к этому, Декларация подтверждает права, на которые не распространяется Конвенция, включая право на самоопределение.4)

3) Неофициальный английский перевод проекта конвенции см. на веб-сайте норвежского правительства: http://odin.dep.no/ filarkiv/280873/.

самоопределения или на обязательства, которые могут быть у государств в соответствии с более широким сводом норм международного права, касающихся отношения коренных народов к этому праву.

4) См.дополнительную информацию: Информационный бюллетень для сотрудников МОТ и партнеров: Стандарты МОТ и Декларация ООН «О правах коренных народов», 2008 г., доступно по адресу: http://www.pro169.org.

i i . К онцепция коренных народов в контексте прав

III. Ответственность Правительства

По всему миру, внутри государственных границ существует глубоко укоренившееся неравенство между коренными народами и преобладающим сообществом. Конвенция МОТ №169 и Декларация ООН призывают правительства гарантировать основные права коренных народов и совместно с коренными общинами положить конец дискриминации, как в отношении к неравенству в области результатов- различий в здравоохранении, образовании, занятости, итп.- так и в отношении неравенства в процессах управления - участие и вовлеченность коренных народов в процессах принятия решений, в правительственных институтах и программах. Для достижения этих целей Конвенция оговаривает необходимость в а) согласованных и систематических действиях, которые гарантировали бы интеграцию коренных прав в правительственные структуры в разных секторах и программах; b) подтверждает, что коренные народы должны пользоваться всеми основными правами, предоставленными всем гражданам и c) предусматривает специальные меры для ликвидации дискриминации.

3.1. Согласованная и систематическая деятельность Положение коренных народов является результатом исторических дискриминационных процессов, которые оказали влияние на все аспекты их жизни, и которые пересекают все секторы и выходят за границы административных границ и институциональных структур. Это отражено в широкой сфере рассмотрения Конвенции №169, охватывающей целый ряд вопросов, имеющих отношение к правам коренных народов и их благосостоянию. Вследствие этого, Конвенция №169 недвусмысленно призывает правительства предпринять согласованные и систематические действия, чтобы обеспечить полное выполнение всех положений Конвенции. Это отражено в статье 2 Конвенции:

i i i . О тветственность П равител ьства

Конвенция №169, Статья 2 Статья 2.1. Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности. Статья 2.2. Такая деятельность включает меры, направленные на: (a) обеспечение того, чтобы лица, принадлежащие к соответствующим народам, пользовались на равных основаниях правами и возможностями, которые предоставляются национальным законодательством остальному населению страны; (b) содействие полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав этих народов при уважении их социальной и культурной самобытности, их обычаев и традиций и их институтов; (c) содействие лицам, принадлежащим к соответствующим народам, в ликвидации различий в социально-экономических условиях, которые могут существовать между коренными и другими членами национального сообщества, методами, соответствующими их стремлениям и образу их жизни.

Статья 2 Конвенции оговаривает, что целью действий правительства является обеспечение равенства в правах и возможностях и ликвидация социальноэкономического разрыва между коренными народами и другими слоями общества, по мере признания их особых прав, потребностей и чаяний, как народов. На практике, согласованные и систематические действия подразумевают выполнение всеобъемлющего обзора и пересмотра законов, политик, программ и проектов для обеспечения того, что все они согласуются с положениями о правах коренных народов, а также налаживание механизмов адекватного мониторинга для постоянной оценки положения коренных народов. Все эти действия необходимо предпринять с участием коренных народов и с должным уважением к их социальной и культурной принадлежности, обычаям, традициям, институтам, чаяниям и образу жизни. Положения о таких согласованных и систематических действиях,

таким образом, естественно связаны с положениями о консультациях и участии (см. раздел 5). Контролирующие органы МОТ подчеркнули, что такие согласованные и систематические действия являются «ключевыми для преодоления глубокого и стойкого неравенства, которое наносит ущерб коренным народам» (Административный Совет, 289-я сессия, март 2004 г.,представление согласно статье 24 Устава МОТ, Мексика, GB.289/17/3: п.133). Эта идея имеет решающее значение, поскольку в течение определенного времени права коренных народов толковали неправильно, как права, предусматривающие большие льготы и преимущества для коренных народов, чем для других слоев общества. Напротив, признание прав коренных народов является необходимым условием для того, чтобы эти народы участвовали и получали выгоды на равных условиях в национальном сообществе и, как таковое, представляет собой инструмент для ликвидации дискриминации. 20 лет спустя после принятия Конвенции №169 и вслед за принятием в 2007 году Декларации ООН «О правах коренных народов», сейчас общепризнано, что самая трудная задача это обратить эти права в практическую реальность, посредством адекватных мер и механизмов осуществления. Конвенция №169 содержит ряд специальных положений об осуществлении для руководства этим процессом. На общем уровне, контролирующие органы МОТ часто подчеркивали необходимость рассматривать Статью 2 о согласованных и систематических действиях во взаимодействии со Статьей 33 об учреждении соответствующих институтов и механизмов:

Конвенция №169, Статья 33: 1. Правительственные органы, ответственные за вопросы, охватываемые настоящей Конвенцией, обеспечивают наличие учреждений или других соответствующих механизмов для управления программами, затрагивающими интересы соответствующих народов, и обеспечивают наличие средств, необходимых для должного выполнения ими возложенных на них функций. 2. Указанные программы включают: (a) планирование, координацию, проведение и оценку в сотрудничестве с соответствующими народами мер, предусмотренных настоящей Конвенцией; (b) представление компетентному органу предложений относительно законодательных и других мер и контроль за осуществлением этих мер при сотрудничестве с соответствующими народами. Комитет экспертов: общее замечание 2008 г., опубликовано 2009 г.. Статья 2 во взаимосвязи со статьей 33 Конвенции предусматривает, что государства обязаны, с участием коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, развивать согласованные и систематизированные действия для того, чтобы защищать права и гарантировать целостность этих народов. В сотрудничестве с коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни должны быть созданы агентства и другие соответствующие механизмы для выполнения программ, охватывающих все этапы от планирования до оценки мер, предложенных в Конвенции.

Кроме того, Конвенция подчеркивает, что участие коренных народов в планировании, координации, выполнении, надзоре и оценке таких институтов и механизмов является решающим, так же, как и предоставление адекватных ресурсов. Декларация ООН «О правах коренных народов» содержит аналогичные положения об ответственности государств:

Декларация ООН «О правах коренных народов»: Статья 8(2) Государства обеспечивают эффективные механизмы предупреждения и правовой защиты в отношении: (a) любого действия, имеющего своей целью или результатом лишение их целостности как самобытных народов или их культурных ценностей, или этнической принадлежности; (b) любого действия, имеющего своей целью или результатом лишение их своих земель, территории или ресурсов; (c) принудительного перемещения населения в любой форме, имеющего своей целью или результатом нарушение или подрыв любого их права; (d) принудительной ассимиляции или интеграции в любой форме; (e) пропаганды в любой форме, имеющей целью поощрение или разжигание расовой или этнической дискриминации, направленной против них. Статья 15(2) Государства в консультации и сотрудничестве с соответствующими коренными народами принимают действенные меры по борьбе с предрассудками, искоренению дискриминации и развитию терпимости, взаимопонимания и добрых отношений между коренными народами и всеми другими слоями общества. Статья 38 Государства в консультации и сотрудничестве с коренными народами принимают действенные меры, в том числе законодательные меры, для достижения целей настоящей Декларации.

i i i . О тветственность П равител ьства

По мнению Специального докладчика ООН по правам человека и основным свободам коренных народов осуществление Декларации ООН обычно требует или может быть облегчено принятием нового законодательства или внесением поправок в существующее законодательство на национальном уровне, как предусмотрено статьей 38 Декларации, которая призывает к соответствующим «законодательным мерам». Также, обычно требуется новая нормативная база, поскольку имеющиеся в большинстве стран базы неполные и недостаточные. Специальный докладчик подчеркивает, что всего лишь принятие специальных «коренных законов», как это сделали многие государства, недостаточно для правовых и институциональных преобразований, требуемых Декларацией, т.к. это обычно также подразумевает преобразование более широких правовых структур в ключевых сферах. (Документ ООН A/HRC/9/9 2008: para. 50).

Координация коренных вопросов внутри системы ООН: В 2001 году был создан Постоянный Форум ООН по вопросам коренных народов (ПФКН), состоящий из восьми правительственных и восьми коренных представителей. Постоянный ПФКН собирается раз в год, и тысячи коренных представителей со всего мира используют эту возможность для того, чтобы представить и обсудить свои проблемы и опыт. С созданием Постоянного Форума коренные народы получили важную трибуну внутри ООН, при помощи которой они надеются обеспечить, чтобы их проблемы принимали во внимание в деятельности всей системы ООН. В мандат ПФКН входит предоставление экспертной оценки и рекомендаций Экономическому и социальному Совету ООН (ЭКОСОС) и системе ООН в целом по вопросам, имеющим важное значение для коренных народов. В этих рекомендациях могут рассматриваться практически любые аспекты жизни коренных народов – а именно, экономическое и социальное развитие, культура, окружающая среда, образование, здравоохранение и права человека. Кроме того, Форум повышает осведомленность и

поощряет интеграцию и согласованность действий, имеющих отношение к проблемам коренных народов, внутри системы ООН, готовит и распространяет информацию. Одновременно, боле 30 учреждений, фондов и программ ООН создали Меж-учрежденческую группу поддержки (МГП). Целью МГП является поддержка ПФКН и общая координация среди его членов для лучшего продвижения прав коренных народов через систему ООН. Это находится в соответствии со статьей 42 Декларации ООН «О правах коренных народов», которая предусматривает, что: Организация Объединенных Наций, её органы, включая Постоянный форум по вопросам коренных народов, и специализированные учреждения, в том числе на страновом уровне, и государства содействуют соблюдению и полному применению положений настоящей Декларации и принимают последующие меры по эффективному осуществлению настоящей Декларации. . См. также: www.un.org/esa/socdev/unpfii

3.2. Основные права Основные права являются неотъемлемыми и врожденными правами, которые есть у каждого человека с рождения, независимо от расы, этнической принадлежности, пола, религии, класса, а также коренного происхождения и принадлежности. У коренных народов есть право пользоваться всеми правами человека и основными свободами, как и у всех других людей. Это включает основные права, такие, как право на свободу и равенство, а также права на гражданство, здравоохранение, образование итд. Это применимо в равной степени к мужчинам и к женщинам.

Может показаться ненужным или излишним заявлять, что коренные народы должны пользоваться такими основными правами, но, к сожалению, их история зачастую отмечена геноцидом, этноцидом, дискриминацией, принудительным трудом – и, во многих случаях, нарушение их основных прав по прежнему продолжается. Настоящие нарушения основных прав могут, например, принимать форму отказа в гражданстве, принудительного труда и торговли людьми или ограниченного доступа к образованию и услугам здравоохранения. Часто женщины в большей степени страдают от таких нарушений, чем мужчины.

Конвенция МОТ №169: Статья 3 1. Коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни, в полной мере беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами. Положения настоящей Конвенции распространяются без дискриминации на мужчин и женщин, принадлежащих к указанным народам. 2. Никакие формы применения силы или принуждения не используются в нарушение прав человека и основных свобод соответствующих народов, в том числе прав, содержащихся в настоящей Конвенции. Статья 4 (3) Такие специальные меры никоим образом не наносят ущерба бездискриминационному пользованию общегражданскими правами.

Статья 20(2) Правительства делают все возможное для недопущения какой-либо дискриминации между трудящимися, принадлежащими к соответствующим народам, и другими трудящимися […] Статья 20(3) Принятые меры включают меры, обеспечивающие: […] (d) чтобы трудящиеся, принадлежащие к соответствующим народам, пользовались равными для мужчин и женщин возможностями и равным обращением в занятости и были защищены от сексуального домогательства. Декларация ООН «О правах коренных народов» также уделяет много внимания праву коренных народов пользоваться правами человека и основными свободами, в том числе в следующих статьях: Статья 1

Декларация МОТ «Об основополагающих принципах и правах в сфере труда» излагает четыре категории основополагающих принципов и прав в сфере труда, а именно: (a) свобода объединений и действительное признание права на коллективные переговоры; (b) уничтожение всех форм принудительного или обязательного труда; (c) действительное упразднение детского труда; (d) ликвидация дискриминации в отношении трудоустройства и занятости

Коренные народы имеют право, коллективно и индивидуально, на полное осуществление всех прав человека и основных свобод, признанных в Уставе Организации Объединенных Наций, Всеобщей декларации прав человека и в нормах международного права, касающихся прав человека. Статья 2 Коренные народы и отдельные лица из их числа свободны и равны со всеми другими народами и отдельными лицами, и имеют право быть свободными от какой бы то ни было дискриминации при осуществлении своих прав, в особенности дискриминации на основе их коренного

Она также «декларирует, что все члены, даже если они не ратифицировали данные Конвенции, несут обязательства, вытекающие из самого факта членства в МОТ, уважать, продвигать и реализовывать в духе доброй воли и в соответствии с Уставом, принципы, касающиеся основных прав, которые являются предметом этих Конвенций». Конвенция МОТ №169, в статье 20(2) усиливает эти основные права (см. также раздел 12):

происхождения или самобытности. Статья 6 Каждый человек, принадлежащий к коренному народу, имеет право на гражданство. Статья 7 1. Лица, принадлежащие к коренным народам, имеют право на жизнь, физическую и психическую неприкосновенность, свободу и личную безопасность. 2. Коренные народы имеют коллективное право на жизнь в условиях свободы, мира и безопасности в качестве самобытных народов и не должны подвергаться никаким актам геноцида или каким бы то ни было другим актам насилия, включая принудительное перемещение детей, принадлежащих к группе, в другую группу.

i i i . О тветственность П равител ьства

Специальные механизмы по коренным народам в рамках Совета по правам человека ООН. В рамках Организации Объединенных Наций Совет по правам человека занимается вопросами прав человека и основных свобод для всех. Задачей Совета является поощрение всеобщего уважения к защите прав человека и рассмотрение ситуаций нарушений прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и подготовка последующих рекомендаций. Совет по правам человека (СПЧ) был создан в 2006 году и в него входят 47 государств-членов ООН. Целый ряд процессов ООН, специально имеющих дело с коренными народами, входит в СПЧ. Среди них – Специальный Докладчик о положении в области прав человека и основных свобод коренных народов и Экспертный механизм по правам коренных народов (ЭМПКН). ЭМПКН был учрежден в декабре 2007 года для того, чтобы обеспечивать СПЧ обзорами и основанными на исследованиях рекомендациями по поводу лучших способов разработки и придания центрального значения международным стандартам, поощряющим и защищающим права человека коренных народов. Эксперты указывают на меры по обеспечению реализации прав коренных народов, кроме прочего, путем обзора и оценки надлежащей практики и препятствий для продвижения и защиты прав коренных народов. ЭМПКН ежегодно отчитывается о проделанной работе Совету по правам человека.

Специальный Докладчик имеет мандат, который, в частности, включает: • Изучение путей и средств преодоления существующих препятствий на пути полной и эффективной защиты прав человека и основных свобод коренных народов; • Сбор, запрос, получение и обмен информацией и сообщениями из всех имеющих отношение к делу источников о заявленных нарушениях прав человека и основных свобод коренных народов; • Формулирование рекомендаций и предложений о соответствующих мерах и деятельности по предотвращению и исправлению нарушений прав человека и основных свобод коренных народов. Во исполнение своего мандата Специальный Докладчик: • Представляет ежегодный доклад по конкретным темам или ситуациям, имеющим особое значение для поощрения и защиты прав коренных народов; • Предпринимает посещение стран; • Обменивается информацией с Правительствами относительно заявленных нарушений прав коренных народов; • Предпринимает последующие действия по рекомендациям, включенным в его доклады. См.дополнительную информацию на сайте: http://www.ohchr.org

3.3. Специальные меры В случаях, когда коренные народы находятся в неблагополучном положении из-за отсутствия признания защиты их специфических прав, а также неравенства, вызванного историческими процессами дискриминации и маргинализации, может быть необходимо принятие специальных мер для преодоления этой ситуации. Это отражено в Статье 4 Конвенции №169:

Конвенция № 169, Статья 4: 1. В случае необходимости применяются специальные меры для охраны лиц, принадлежащих к соответствующим народам, их институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды. 2. Такие специальные меры не противоречат свободно выраженным пожеланиям соответствующих народов. 3. Такие специальные меры никаким образом не наносят ущерба бездискриминационному пользованию общегражданскими правами.

В дополнение к общим положениям о специальных мерах в Статье 4, ряд особых положений ссылается на разработку специальных мер, например, имеющих отношение к защите земель (Статья 14.2) и окружающей среды (Статья 7.4), занятости (Статья 20), здравоохранению (Статья 25 s) и образованию (Статья 28). Не представляя собой «дополнительных» прав или привилегий, специальные меры по защите институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды коренных народов являются легитимными и предусмотрены Конвенцией, потому что их конечная цель – гарантировать, чтобы коренные народы пользовались всеми правами человека на общих основаниях. Специальные меры не считаются дискриминационными по отношению к некоренной части населения.1) Международное законодательство в области прав 1) Конвенция МОТ №111, которая рассматривает дискриминацию в области труда и занятости, предусматривает, что «Специальные меры защиты или содействия, предусмотренные в других Конвенциях или Рекомендациях, принятых Международной Конференцией Труда, не считаются дискриминацией». (Статья 5.1).

i i i . О тветственность П равител ьства

человека накладывает обязательства на государства уважать, защищать и осуществлять международнопризнанные права человека. В этом контексте специальные меры, предусмотренные Конвенцией, особенно важны. Специальные меры, нацеленные на достижение действительного равенства – например, система квотирования для обеспечения равного доступа коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, к трудоустройству на государственную службу, должны быть прекращены, как только будут достигнуты их цели. С другой стороны, специальные меры могут быть необходимы на постоянной основе, например, меры защиты коренной культуры, окружающей среды или земельных прав.

Статья 27 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах говорит о том, что лицам, принадлежащим к этническим, религиозным или языковым меньшинствам, не должно быть отказано в правах, в общине с другими членами их группы, пользоваться своей собственной культурой, исповедывать и практиковать свою собственную религию, или пользоваться собственным языком. В своем Общем Комментарии №23 (1994) по поводу статьи 27 Комитет по правам человека заявил: «государство-участник обязано обеспечить, чтобы существование и исполнение данного права были защищены от умаления и нарушения. Положительные меры защиты, таким образом, требуются не только против действий самого государства-участника, будь то законодательные, судебные или административные власти, но также и против действий других лиц внутри государстваучастника. Комитет по правам человека также заметил, что «поскольку эти меры направлены на исправление условий, которые мешают или наносят ущерб осуществлению прав, гарантированных согласно статье 27, они могут составлять легитимную дифференциацию согласно Пакта, при условии, что они основаны на разумных и объективных критериях» (Док. ООН. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5).

3.4. Основные положения для осуществления В общих словах, ключевые положения Конвенции №169 в отношении осуществления, указывают на двойственность общей цели: • Преодолеть дискриминацию и обеспечить, чтобы коренные народы получали выгоду на общих основаниях в национальном сообществе (см. также раздел 3.2. об основных правах) • Обеспечить, чтобы коренные народы могли развивать свою социальную и культурную принадлежность, обычаи, традиции и институты в соответствии со своими устремлениями (см. также раздел 4 об уважении коренных институтов) Следовательно, Конвенция отражает эту двойственность в предложенных механизмах осуществления, нацеленных на: • Обеспечение того, чтобы коренные народы имели равный доступ к правам и услугам внутри национального сообщества, и чтобы забота о коренных народах принималась во внимание во всех его слоях (выдвижение на первый план) • Преодоление маргинализации и дискриминации коренных народов и реагирование на их специальные потребности, права и устремления. Ключевыми элементами для обеспечения адекватного осуществления являются: • Согласованные и систематические действия, обеспечивающие увязку работы различных правительственных институтов, несущих ответственность по отношению к коренным народам. • Создание адекватных институтов и механизмов, с необходимыми ресурсами, позволяющими им выполнять свои функции. • Разработка специальных мер для защиты лиц, институтов, собственности, труда, культур и окружающей среды коренных народов. • Создание институционализированных механизмов, обеспечивающих адекватные консультации и участие коренных народов на всех этапах осуществления; включая планирование, координацию, выполнение и оценку (см. также раздел 5)

В большинстве случаев, согласованные и систематические действия – это длительный процесс, требующий ряда одновременных и дополняющих друг друга шагов: • Тщательный анализ и внесение поправок в существующие законы, политику и программы во всех секторах, в консультации с соответствующими народами, для обеспечения их соответствия Конвенции; • Принятие нового законодательства или правовых норм, где необходимо, и следование консультациям для того, чтобы сделать положения Конвенции функционирующими; • Учреждение специальных институтов для поощрения и реализации прав коренных народов, или – особенно в странах с многочисленным коренным населениеминститутов для координации осуществления во всех секторах и на всех уровнях управления; • Создание постоянных механизмов на всех уровнях управления для участия коренных народов в принятии решений, в том числе в области планирования, осуществления, мониторинга, оценки и отчетности о мерах по осуществлению; • Установление четких приоритетов и временных рамок для осуществления в целях достижения сотрудничества и минимизации рисков конфликтов; • Выделение необходимых бюджетных ресурсов, как для специальных действий, так и для усилий по выдвижению на первый план во всех секторах; • Повышение осведомленности, обучение и повышение компетентности представителей коренных народов и общин, лиц, принимающих решения, правительственных чиновников, судей, средств массовой информации и общественности в целом; (см. также раздел 14 об осуществлении и наблюдении за Конвенцией).

3.5. Комментарии контролирующих органов МОТ: согласованные и систематические действия Мексика: согласованные и систематические действия на всех уровнях управления. В 2004-5 г.г., контролирующие органы МОТ имели дело с рядом подробных заявлений, касающихся неосуществления Конвенции №169 в том числе, в контексте конституциональных реформ, как на федеральном уровне, так и на уровне штатов в Мексике. Принимая во внимание, что некоторые положения реформ делегировали ответственность за регуляторные вопросы, такие как критерий признания коренных народов и общин, федеративным субъектам, Комитет экспертов подчеркнул важность Статьи 2 Конвенции и потребовал от Правительства «принять необходимые меры для обеспечения, с участием соответствующих коренных народов, согласованных и систематических действий по защите прав коренных народов и гарантии того,

i i i . О тветственность П равител ьства

чтобы при принятии уместных законодательных и административных мер, как на уровне федерального Правительства, так и на уровне ассамблеи штатов, права, изложенные в Конвенции были бы гарантированы, как минимальный общий знаменатель». (Комитет экспертов, 75-я сессия, 2004 г. Замечание, Мексика. Опубликовано в 2005 г.). Кроме того, ссылаясь на общую обстановку в плане дискриминации, существующей в Мексике и отмечая, что фактически социально-экономическое положение коренных народов хуже, чем положение населения в целом, Комитет подчеркнул необходимость особых усилий со стороны Правительства для того, чтобы положить конец такой ситуации, и подчеркнул, что это та задача, которую само Правительство взяло на себя, подписывая Конвенцию №169. Комитет также отметил программы, сформулированные Правительством для достижения равенства для коренных народов, и подчеркнул, что

«увеличение количества изолированных планов не достаточно для достижения эффективной политики вовлечения коренных народов в жизнь общества. Не совсем ясно, в чем заключается комплиментарный характер и согласованность между программами, описанными Правительством». Комитет подчеркнул, что полное и эффективное применение Статьи 2 о согласованных и систематических действиях «является ключевым для преодоления глубокого и стойкого неравенства, которое наносит ущерб коренным народам». Поэтому он обратился к Правительству с просьбой «при создании различных планов и программ развития для соответствующих народов, гарантировать, что они должны быть в рамках согласованных и систематических действий, с полным участием коренных народов». Административный Совет, 289-я сессия, март 2004 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Мексика, GB.289/17/3. Боливия: согласованные и систематические действия. В 2004 г. Правительство Боливии представило отчет в Комитет экспертов о том, что «в контексте большого разброса поддержки, предоставленной для коренного развития, был разработан структурированный подход, уделяющий основное внимание фундаментальным аспектам и этнической демократизации страны». В 2003 г., было создано Министерство по делам коренных и аборигенных народов (MAIPO), как ведущий государственный орган по коренным вопросам «ответственный за обеспечение подготовки и осуществления стандартов, политики, программ и проектов, имеющих отношение к коренным народам, даже несмотря на то, что другие министерства, такие, как Министерство горнодобывающей промышленности и углеводородов, также занимаются проектами, имеющими отношение к коренным вопросам, входящими в сферу их компетенции». Правительство указало, что для облегчения участия коренных народов, был учрежден Консультативный Совет, состоящий из шести правительственных представителей и шести представителей организаций коренных народов. Совет работал на нерегулярной основе, особенно из-за постоянной ротации кадров как в государственных органах, так и организациях коренных народов, но Правительство указало, что приоритет должен быть отдан возобновлению и консолидации его деятельности.

Комитет экспертов выразил обеспокоенность по поводу непостоянной работы механизма участия и консультаций и особо подчеркнул, что «достижение постоянного диалога на всех уровнях, как этого требует Конвенция, внесло бы свой вклад в предотвращение конфликтов и создание модели развития с вовлечением коренных народов». Кроме того, Комитет отметил, что «основная проблема применения Конвенции это не столько отсутствие законодательства, сколько трудности в его осуществлении» и призвал Правительство удвоить свои усилия для достижения согласованности существующих программ с участием коренных народов на всех уровнях осуществления, от планирования до оценки. При этом, Правительство указало, что практика исключения и дискриминации продолжала оказывать отрицательное влияние на государственную политику (недостаток ясности и точности, особенно в содействии справедливому экономическому развитию) и на формулирование и выполнение законов. Изменения 1995 года в Конституции открыли новые и существенные возможности для поворота в противоположном направлении ситуации исключения, которая исторически негативно сказывалась на коренных народах. Специальные меры, разработанные в этом отношении, включали создание Коренных муниципальных районов. Однако, осуществление столкнулось с трудностями из-за перемежающегося характера земель коренных народов; двойственных границ между административно-территориальным делением Государства и землями коренных народов, что привело к частичному совпадению территорий; предоставлению титула на общинные земли, которые не всегда следовали муниципальным лимитам, что стало источником несовместимости между государственной собственностью, частной собственностью и общинной собственностью, и учреждением муниципалитетов без рассмотрения их жизнестойкости, в сочетании с централизованным распределением ресурсов. Комитет экспертов, 76-я сессия, 2005г., Индивидуальный прямой запрос, Боливия, подан в 2006г. Гватемала: потребность в непрекращающемся диалоге по вопросам применения В 2007 г. Комитет экспертов отметил, что координационный орган (Коренная

межинституциональная координация государства) был учрежден в Гватемале, в состав которого вошли 29 государственных институтов, занятых коренными вопросами, с целью координировать и консультировать по вопросам государственной политики, имеющим отношение к коренным народам. Комитет экспертов напомнил, что Статьи 2 и 33 Конвенции №169 предусматривают согласованные и систематические действия с участием коренных народов, начиная от этапа замысла и до оценки мер, предусмотренных в Конвенции. Он подчеркнул, что консультация «выходит за границы консультации по специальным делам: это означает, что применение положений Конвенции должно быть систематическим и согласованным и должно предприниматься в сотрудничестве с коренными народами, как часть постепенного процесса, в котором для этой цели созданы подходящие органы и механизмы». Комитет экспертов, 77-я сессия, 2006г., Замечание, Гватемала, опубликовано в 2007г. Аргентина: разработка адекватных механизмов на федеральном и провинциальном уровнях В Аргентине в 2006-2007 г.г. были предприняты несколько инициатив для укрепления институциональной базы для лучшего осуществления Конвенция № 169, в частности были созданы органы, отвечающие за согласованные и систематические действия (Статьи 2 и 33 Конвенции) и органы, отвечающие за вопросы консультаций, участия и представительства. В этом контексте был учрежден Совет по участию коренных народов (СУКН), мандат которого включал обеспечение участия коренных народов в приведении законодательства страны в соответствие с Конвенцией №169. Также, СУКН создал бюро для координации представителей на региональном уровне. На втором этапе, должен быть учрежден Координационный Совет, состоящий из представителей Министерства внутренних дел, Министерств экономики, труда, образования и юстиции, провинций и коренных народов для того, чтобы наблюдать за Национальным реестром коренных общин, определять проблемы, устанавливать приоритеты для их решения, и создавать программы деятельности Национального Института по делам коренных народов (НИДКН) на долгосрочный и среднесрочный период.

i i i . О тветственность П равител ьства

Комитет экспертов с интересом отметил, что Правительство закладывает институциональную основу для согласованного и систематического применения Конвенции, и выразил надежду, что Правительство приложит усилия для укрепления этих органов в целях расширения институциональной основы для дальнейшего участия коренных народов в государственной политике, которая их затрагивает, в соответствии со статьями 2 и 33 Конвенции. Что касается федерализма, Комитет экспертов отметил, «что Правительство ссылается на трудности в применении некоторых основных положений Конвенции, таких, как положения о земле и природных ресурсах, связанных с углублением федерализма, произошедшим вслед за конституционной реформой 1994 года, которая возложила ответственность за эти вопросы на провинции». Комитет указал на приоритет, который отдается установлению федеральной компетенции в вопросах, касающихся коренных народов и общин. Конституция Республики Аргентина предусматривает участие провинций в принятии законодательства, что означает, что провинции могут принимать участие в разработке прав коренных народов и общин в законе, при условии, что они признают минимальные основные права, изложенные в национальной Конституции. В этом контексте важно отметить, что в Аргентинском законодательстве международные договоры (такие, как Конвенция №169) имеют преимущественное значение по сравнению с национальным правом. (Конституция, ст. 31 и 75, п. 22). Комитет выразил надежду, что национальное Правительство предпримет необходимые шаги для того, чтобы распространить права, изложенные в Конвенции, среди провинциальных правительств и парламентов, и что оно использует вышеуказанное участие для того, чтобы провинциальные парламенты разработали законодательство, отвечающее требованиям Конвенции . Комитет экспертов, 77-я сессия, 2006г., Замечание, Аргентина, опубликовано в 2007г.79я сессия, 2008, Аргентина, опубликовано в 2009г.; представление Административного Совета, 2008 г., GB. 303/19/7.

3.6. Практическое применение: Ответственность правительства 3.6.1. Согласованные и систематические действия Непальская Рабочая группа по осуществлению Конвенции № 169 Непал ратифицировал Конвенцию МОТ №169 в 2007 году и создал высокопоставленную правительственную Рабочую группу для проверки существующих правительственных программ и политики и подготовки всеобъемлющего плана осуществления Конвенции. В состав Рабочей группы вошли представители 15 соответствующих министерств, а также представители коренных народов из Национального фонда развития коренных национальностей (НФРКН) и Непальской Федерации Коренных национальностей (НЕФКН). Основные задачи Рабочей группы были следующие: (a) Четко определить ответственность правительства на основе положений Конвенции; (b) Четко определить те положения Конвенции,

которые были осуществлены правительством; (c) Разработать и представить подробный План действий, определяющий деятельность, которую необходимо осуществить с целью реформирования правовых, административных и политических вопросов, в ходе формулирования этого плана должны быть приняты во внимание приоритеты, определенные коренными национальностями, и компетенция правительства; (d) Обеспечить рекомендации по созданию необходимого механизма для координации деятельности по осуществлению на центральном и местном уровнях; Рабочая группа назначила в каждом министерстве координаторов и провела ряд консультаций с представителями коренных народов и другими заинтересованными сторонами. Через десять месяцев Рабочая группа подготовила правовой и политический обзор, в котором определяются разрывы между положениями Конвенции и существующим непальским законодательством. Основываясь на этом, Рабочая группа разработала Национальный план действий по осуществлению Конвенции.

Национальные консультации по проекту плана были проведены в ноябре 2008 года с представителями 59 признанных коренных национальностей, а также с другими коренными представителями. Однако, по состоянию на март 2008 года, план не получил окончательной поддержки Правительства. Подход к осуществлению Конвенции в Непале особенно замечателен своим согласованным характером, который выразился и в том, что в одной Рабочей группе высокого уровня были собраны основные правительственные заинтересованные стороны, и в том, что был предложен всеобъемлющий обзор и реформа существующего законодательства и программ для обеспечения интеграции Конвенции во все соответствующие государственные секторы. После того, как был представлен план действий и завершен её мандат, Рабочая группа больше не действует, но ожидается, что её заменит другой координационный механизм высокого уровня. Программа содействия Конвенции МОТ №169, проектные доклады Непал, 2008-9. Боливия: Выдвижение на первый план прав коренных народов в государственном аппарате В Боливии Государство исторически преследовало цель «интеграции» коренных народов в целях построения однородной нации. Тем не менее, во второй половине 20 века становилось всё более ясно, что эти усилия ни к чему не привели, и что коренные народы сохранили свою принадлежность в качестве особых народов. Признание коренных народов в качестве особых народов нашло отражение в институциональной структуре, созданной для урегулирования коренных проблем. Первым созданным институтом был Боливийский институт индейских исследований, который был учрежден в 1940 годы, но оставался по существу незамеченным учреждением до тех пор, пока в 1990 годы не появилось сильное движение коренных народов. В 1993 году он был заменен Национальным Секретариатом по этническим, гендерным и генерационным вопросам. В 1994 году было создано Вице-Министерство по делам коренных и аборигенных народов, вслед за ним, в 2000 году – Министерство крестьянских вопросов и коренных и аборигенных народов. Под этим Министерством было создано Вице-Министерство по делам коренных народов. В 2003 году Правительство учредило

i i i . О тветственность П равител ьства

Министерство по делам коренных и аборигенных народов. На протяжении всего этого процесса самой сложной задачей было определение новых отношений между коренными народами и государством, между правительством и обществом в целом. В этом контексте одной из ключевых проблем было незаметное положение коренного населения, поскольку коренные народы не были признаны в правительственной политике, структурах и институтах, как особые народы со специфическими правами. Некоторыми факторами, которые привели к такому положению были: • Слабое осуществление стандартов, а также медленная разработка новых стандартов для признания прав коренных народов в Конституциях и внутри специальных секторов; • Фрагментация политики и отраслевых программ, имеющих отношение к коренным народам; • Слабое отражение прав коренных народов в отраслевых политиках и программах, а также отсутствие административного регулирования и процедур, включая мониторинг и оценку воздействия программ по искоренению бедности и достижению целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия; • Отсутствие механизмов сбора периодической информации из основных административных реестров, таких, как здравоохранение и образование. Эти проблемы способствовали возникновению трудностей, с которыми столкнулись на пути развития адекватной институциональной структуры для осуществления прав коренных народов. Все последующие институты характеризовались ограниченным институциональным потенциалом и политическим влиянием, ограниченными финансовыми ресурсами и штатом сотрудников, неквалифицированным персоналом, ограниченным масштабом деятельности и скудными результатами. Смена правительства в Боливии в 2006 году означала радикальное изменение политики по отношению к коренным народам. Национальный План Развития на 2006-2010 г.г. не уделяет коренным народам специфического внимания, но права коренных

народов включены в качестве межотраслевой темы, основы всей политики правительства, которая проходит через весь План. План сориентирован на «деколонизацию» государства, означая «в области политики принятие политических практик доминирующих и исключенных народов; в области экономики признание экономики сельскохозяйственных и кочевых народов, а также городских общин» (Национальный План развития Боливии 2006-10). Аналогично, настоящая институциональная структура государства не предусматривает специальный институт, отвечающий за права коренных народов. Правительство публично заявило, что в такой стране, как Боливия, большинство населения которой составляют коренные народы, этими правами не может заниматься одно Министерство, но ими должен заниматься весь государственный аппарат. Следовательно, все правительственные политики и программы должны способствовать осуществлению прав коренных народов в том виде, как они признаны в Конституции и законодательстве, с полным участием организаций коренных народов. В данном контексте, Правительство отдает приоритет нескольким специальным программам в Министерстве по планированию развития и Министерстве Президентства, нацеленным на выдвижение коренных народов на первый план в стратегиях развития, политиках и программах на национальном и провинциальных уровнях, а также в исполнительных, законодательных и судебных органах. Усилия по выдвижению на первый план включают действия на национальном и провинциальном уровнях по повышению осведомленности и чуткости населения в целом по отношению к правам коренных народов. Кроме того, Министерство развития сельских районов, сельского хозяйства и окружающей среды имеет специальное Вице-министерство земель и территорий, которое занимается вопросами, связанными с Общинными землями происхождения (ОЗП). Ramiro Molinas Barrios: Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009.

Эквадор: Совет по делам развития В Эквадоре существует 14 официально признанных коренных народов. В конце 2006 года, Специальный докладчик ООН по делам коренных народов указал на то, что «хотя Эквадорская Конституция 1998 года включает в себя особые коллективные права для коренных народов и национальностей в различных областях, их ещё надо включить в соответствующее вторичное законодательство, что делает их полное осуществление трудным». При этом было отмечено, что Правительство учредило ряд государственных институтов для урегулирования положения коренных народов, создавая возможности для коренных народов участвовать в осуществлении правительственной политики. Закон о Государственных учреждениях коренных народов Эквадора 2007 года2) регулирует состав и мандат Совета по развитию наций и народов Эквадора. Согласно законодательству, Совет уполномочен определять государственную политику и стратегию содействия устойчивому развитию и улучшению социальных, экономических и духовных условий коренных народов Эквадора. Совет управляется двумя различными руководящими органами, а именно, «Советом по коренным национальностям и народам» и «Национальным исполнительным комитетом». В то время, как первый состоит исключительно из представителей коренных народов, последний включает представителя от Президента Республики, который председательствует в Комитете. http://www.codenpe.gov.ec; Р.Ставенхаген, Доклад миссии в Эквадор, ООН док.. A/HRC/4/32/Add.2, 28 декабря 2006 г. Филиппины: Национальная комиссия по коренным народам. На Филиппинах коренные народы представляют примерно 15-20% от всего населения. Законодательную основу для защиты их прав представляет Закон о правах коренных народов (ЗПКН) 1997 года. Согласно этому закону, была учреждена Национальная комиссия по коренным народам (НККН) в качестве независимого органа при Администрации Президента. НККН является «основным правительственным 2) Ley Orgánica de las Instituciones Públicas de Pueblos Indígenas del Ecuador que se Autodefinen como Nacionalidades de Raíces Ancestrales.

органом, отвечающим за формулирование и осуществление политики, планов и программ для содействия и защиты прав и благосостояния Коренных культурных общин/Коренных народов(ККО/ КН) и признания их исконных территорий (ЗПКН, раздел 38). НККН состоит из семи Специальных уполномоченных, принадлежащих ККО/КН. Уполномоченных назначает Президент Филиппин из списка рекомендованных кандидатов, который подают коренные народы. Дополнительно, необходимо отметить, что раздел 16 Закона о правах коренных народов предусматривает, что «Государство обеспечивает, что ККО/КН предоставляется обязательное представительство в директивных органах и других местных законодательных советах». http://www.ncip.gov.ph; Р.Ставенхаген, отчет о миссии на Филиппины. Док. ООН. E/CN.4/2003/90/Add.3, 5 марта 2003 г. Венесуэла: Признание в Конституции и в законодательстве. Венесуэла - это родина примерно 27 различных коренных групп. В 1999 году была принята новая Конституция, которая впервые признала права коренных народов. Её проект был подготовлен Учредительным Собранием, состоявшим из 131 члена, три из которых были выбраны исключительно коренными народами. Это был важный поворотный пункт в политическом участи коренных народов в политической жизни страны. Право коренных народов на политическое участие теперь содержится в статье 125 Конституции, которая подтверждает обязательство Государства обеспечить их представительство в Национальной Ассамблее. В этой связи, Органический закон (закон об образовании новой территории) 2005 года о коренных народах и общинах3) устанавливает, что коренные народы должны быть представлены в Национальной Ассамблее по крайней мере тремя делегатами. Органический закон также признает права коренных народов на то, чтобы поддерживать и развивать свои социальные и политические организации, как основанные на их собственных обычаях и традициях и предусматривает создание коренных муниципалитетов, которые управляются согласно обычному праву вовлеченных в это различных коренных общин. Далее Закон признает особую юрисдикцию коренных народов. Она 3) Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas

i i i . О тветственность П равител ьства

будет осуществлена внутри коренных территорий законными традиционными властями в отношении членов коренных общин при условии, что это делается с соблюдением прав человека, в том виде, как они содержаться в Конституции и в международных соглашениях, ратифицированных Венесуэлой. Конституция учреждает Венесуэлу, как демократическое, многонациональное и мультикультурное общество, и признает коренные языки в качестве официальных языков для её коренных народов. Она устанавливает уважение к межкультурным отношениям (ст.100); признание коренных народов и общин, включая их организацию, культуру, обычаи и традиции, язык и среду обитания, неотъемлемые и не основанные на праве наследственные права на землю; и право на этническую принадлежность, включая священные места и межкультурное и двуязычное образование. В соответствии с мандатом, изложенным в Статье 119 Конституции, Венесуэла инициировала демаркацию земель и оформление правового титула на землю для 35 коренных народов, проживающих на этой территории. Это обеспечивает условия, которые гарантируют, что коренные общины и народы могут принимать активное участие в жизни страны, сохранять свою культуру и осуществлять самоопределение во внутренних делах. Конституция Венесуэлы: http://www.tsj.gov.ve/ legislacion/constitucion1999.htm; Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas: http://www.asembleanacional.gov.ve Африка: Недопущение дискриминации и развитие институтов Конституции Бурунди, Конго и ДРК предприняли шаги навстречу к вовлечению коренных народов в жизнь общества, придав особое значение защите меньшинств и ценности терпимости. В Преамбуле Конституции Бурунди 2005 года декларируется, что политические партии меньшинств и защита этнических и культурных меньшинств являются неотъемлемыми для ответственной деятельности органов государственной власти. Далее Конституция требует, чтобы все граждане Бурунди жили в гармонии и терпимости по отношению к друг другу. Кроме того, каждый гражданин обязан способствовать терпимости в своих отношениях

с другими людьми. Конституция Конго 2002 года объявляет преступным подстрекательство к этнической ненависти и также обязывает граждан содействовать взаимной терпимости. Конституция ДРК 2006 года делает дополнительный шаг, включая понятие принадлежности к «культурному или языковому меньшинству» в качестве основы недопущения дискриминации наряду с такими понятиями, как «расовая или этническая принадлежность». В дополнение к этому, Государство обязано поощрять гармоничное сосуществование всех этнических групп в стране и защищать все «уязвимые группы и меньшинства». Уганда признала, что в северной части её территории, Карамоджа, где проживают в основном скотоводческие общины, имеются особые проблемы, которые требуют от правительства особых действий. Именно это признание привело к созданию Министерства по делам Карамоджа. Осуществление специальных программ, нацеленных на урегулирование вопросов прав человека коренных скотоводов Карамоджонгов4) не было особенно успешным, но оно обеспечило каркас, который смогут использовать последующие правительства и возможно создать лучшие условия для этого района и его народа. Центральная Африканская Республика также создала территориальные единицы, которые потенциально могут стать самоуправляемыми. С 1960-х годов были созданы семь низших территориальных единиц самоуправления с автономными муниципальными советами. Несмотря на то, что они были созданы для расселения кочевых общин, таких, как мбороро5), тот факт, что эти общины имеют свои собственные автономные, выборные советы может стать отправной точкой для укрепления их участия в ежедневном управлении своими собственными делами. Скотоводы также создали Национальную федерацию скотоводов, у которой есть определенные полномочия для принятия решений по скотоводческим вопросам. В том же ключе, Правительство Эфиопии приняло новую стратегию скотоводческого развития, которая подняла уровень сотрудничества между скотоводами

и региональным правительством. В том же русле, что и федеральное правительство, региональные правительства Оромия, Афар и южных народов сформировали скотоводческие комиссии. В Буркина Фасо Государство и местные коллективы имеют полномочия по идентификации, защите и сохранению районов, где практикуется скотоводство. Конституция Бурунди 2005 года, Конголезская Конституция 2002 года, Конституция ДРК 2006 г.; Доклады Рабочей группы при АКПЧН по коренному населению/общинам, касающиеся Эфиопии и Буркина Фасо. . Пример подготовлен Наоми Кипури Австралия: Уполномоченный по делам социальной справедливости аборигенов и жителей островов пролива Торрес В 1992 году была создана должность Уполномоченного по вопросам социальной справедливости аборигенов и жителей островов пролива Торрес при Австралийской комиссии по правам человека в ответ на крайне неблагоприятное социальное и экономическое положение коренных австралийцев, а также на заключения Королевской комиссии по смертности среди аборигенов в местах заключения и Национального расследования расистского насилия. Роль Уполномоченного заключается в наблюдении за воздействием законов и политики и мониторинг осуществления и реализации прав человека для коренных австралийцев. Уполномоченный готовит ежегодные Доклады по вопросам социальной справедливости и о Правах на землю, которые выносятся на обсуждение Парламента, и он в целом способствует пониманию и уважению прав коренных австралийцев. Он делает это посредством обзора законодательства, методических рекомендаций и исследований в области прав человека, включая такие области, как здоровье, насилие в семье, права детей, нарушение функций познания и «украденное поколение». http://www.hreoc.gov.au/social_justice/index.html

4) Карамоджонги (Karamojong) являются коренным народом Карамоджа. Среди коренных общин в Африке распространено, когда название территории такое же, как название народа, который её занимает. Это связывает народы с местами происхождения как неотъемлемое право. 5) Mbororo

3.6.2. Борьба с дискриминацией и устранение социально-экономических разрывов

Австралия: Устранение разрыва «Нашей задачей на будущее является установление нового партнерства между коренными и некоренными австралийцами. Стержнем этого партнерства на будущее является устранение разрыва между коренными и некоренными австралийцами в области продолжительности жизни, школьной успеваемости и возможностей трудоустройства. Это новое партнерство по устранению разрыва установит конкретные цели на будущее: в течение десятилетия вдвое сократить разрыв в области грамотности, в умении считать и в результатах трудоустройства и возможностей для детей из числа коренных народов, в течение десятилетия вдвое сократить ужасающий разрыв в уровне детской смертности у коренных и некоренных детей и в пределах одного поколения устранить одинаково ужасающий 17-летний разрыв в суммарной продолжительности жизни коренных и некоренных австралийцев», (Премьер-министр Кейвин Рудд, Извинение перед Коренными народами Австралии, 13 февраля 2008 г).

Продолжительность жизни коренных австралийцев почти на 17 лет меньше, чем у других австралийцев. В то время, как большинство австралийских женщин живут в среднем до 82 лет, продолжительность жизни коренных женщин всего лишь 64,8 года, а у коренных мужчин ещё ниже - 59,4 лет. В ответ на эту тревожную ситуацию Совет Австралийского Правительства (САП)6) в декабре 2007 года согласился на партнерство между всеми уровнями правительства с коренными общинами для достижения цели «устранения разрыва». В марте 2008 года «Заявление о намерении устранить разрыв» в области здоровья коренных народов было подписано между Правительством и коренными народами (см. раздел 11.2). Поскольку цели были 6) В состав САП входят Премьер Министр, Премьеры Штатов, Главные Министры Территорий и Президент Ассоциации местных правительств.

i i i . О тветственность П равител ьства

поставлены, все австралийские правительства работали вместе над разработкой основных реформ для достижения этих целей, они также признали, что «это в высшей степени важное начинание, которое потребует существенных инвестиций». В 2008 году САП согласился с инициативами для коренных австралийцев в размере $4.6 миллиардов на нужды раннего развития детей, здравоохранения, жилищного строительства, экономического развития и оказания услуг в удаленных регионах. САП отметил, что: ... «эти новые соглашения представляют собой фундаментальный ответ на обязательства САП устранить данный разрыв. Устойчивое улучшение результатов для коренных народов может быть достигнуто только путем системных перемен. Посредством этих соглашений все правительства будут отчитываться пред общественностью за результаты работы по улучшению результатов в этих ключевых областях». http://www.coag.gov.au/coag_meeting_ outcomes/2008-11-29/index.cfm#indigenous; http://www.humanrights.gov.au/social_justice/health/ targets/closethegap/part2_1.html Индия: правовая защита интересов зарегистрированных племен . «Зарегистрированные племена» (см. раздел 1.4.) принадлежат к наиболее социально и экономически неблагополучным общинам в Индии. Было разработано много законов и программ, чтобы в целом улучшить условия неблагополучных групп, включая зарегистрированные племена. В Индийской Конституции есть особые положения, касающиеся основных прав, которые разработаны специально для защиты их прав.7) Вот некоторые из положений по правовой защите интересов: • Статья 15(4), которая предусматривает, что правительство должно «принимать «специальные меры для продвижения социально и с точки зрения образования отсталых классов граждан или… Зарегистрированных племен». • Статья 16(4) и (4A) уполномочивает государство развивать механизмы или программы или нормативные требования для резервирования назначений или постов и продвижения по 7) И это кроме общих положений, которые применимы ко всем индийским гражданам.

службе с последующим превосходством в положении в пользу Зарегистрированных племен. Статьи 15 и 16 предусматривают специальные меры, включая действия правовой защиты по резервированию рабочих мест и мест в учебных заведениях для маргинализированных народов. Политика резервирования создала возможности для коренных общин получать доступ к лучшему образованию и рабочим местам. Однако, политика резервирования распространяется только на государственный сектор и не охватывает частный сектор. Более того, льготы зачастую монополизируют более зажиточные слои общин, и они не доходят до тех, кто больше всего в них нуждается. Далее, многие коренные народы не были отнесены к категории «зарегистрированных племен» и, таким образом, им отказывают в этих льготах.

к штатам, чтобы они обеспечили благосостояние коренных народов, по мере осуществления мер управления, делая более весомыми судебные толкования в пользу коренных народов.9) Данные положения, если их использовать эффективно, весьма полезны для защиты прав и интересов коренных народов. Пример подготовлен:Чончуиринмайо Луитуи.

Статья 29 Конституции дает право «любым слоям граждан, проживающих на территории Индии или её части, имеющих особый язык, письменность или свою культуру» сохранять их. Статья 29, вместе с различными другими конституционными положениями – включая специальные положения для разных штатов (Статьи 371A и 371G) и пятое и шестое Приложения Конституции – дает коренным общинам полный простор и является для них мощным инструментом для учреждения институтов, что включает установление, сохранение и непрерывность культуры и обычных практик для многих поколений. Есть также другие основные права наряду с судебными толкованиями Верховного Суда посредством которых можно обратиться за помощью в защите основных прав коренных народов8) . Такие права включают равенство перед законом, право на жизнь, право на образование для всех детей от шести до четырнадцати лет, свобода выражения и объединения, запрет на торговлю людьми и детский труд. Директивные принципы государственной политики, предусмотренные Конституцией, также обращаются 8) В соответствии со статьей 141 закон, объявленный Верховным Судом, является обязательным для всех судов страны, что в основном означает, что он становится общенациональным законом.

9) Статья 46 особо предусматривает, что государство должно содействовать образовательным и экономическим интересам зарегистрированных каст и зарегистрированных племен и других слабых слоев общества.

i i i . О тветственность П равител ьства

IV. Коренные институты

4.1. Сохранение и развитие коренных обычаев, традиций и институтов Право коренных народов на сохранение и развитие своих социальных, экономических, культурных и политических институтов является основным правом согласно международному законодательству о правах человека. Существование таких институтов также является центральным элементом в характеристике коренных народов. Статья 1(1) Конвенции №169 определяет коренные народы, как такие народы, которые сохранили некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты, независимо от их правового статуса (см. раздел 1.1). Существование особых социальных, экономических, культурных и политических институтов является составной частью того, что означает быть коренным народом и в большой степени то, что отличает его от других слоев населения страны. Международные положения о правах человека по существу говорят о содействии и защите коллективного права коренных народов на поддержание, контроль и развитие своих социальных, экономических, культурных и политических институтов – включая их практики, обычаи, обычное право и правовые системы . Такие институты также имеют жизненно важное значение для обеспечения консультаций и участия коренных народов в процессах принятия решений, которые их затрагивают (см. раздел 5).

I V. К оренные институты

Конвенция № 169 основана на уважении институтов коренных народов, как оговорено в ряде положений: Статья 2(1.) (Действия Правительства должны включать меры для): (b) содействия полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав этих народов при уважении их социальной и культурной самобытности, их обычаев и традиций и их институтов Статья 4(1). В случае необходимости применяются специальные меры для охраны лиц, принадлежащих к соответствующим народам, их институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды. Статья 5. При применении положений настоящей Конвенции: (a) признаются и охраняются указанные социальные, культурные, религиозные и духовные ценности и практика указанных народов и должным образом учитывается характер проблем, с которыми они сталкиваются как группы и как отдельные лица; (b) уважается неприкосновенность ценностей, практики и институтов указанных народов; Статья 6(1). При применении положений настоящей Конвенции правительства: (a) проводят с соответствующими народами консультации с использованием соответствующих процедур и, в частности, через их представительные институты, всякий раз, когда рассматриваются вопросы о принятии законодательных или административных мер, которые могут непосредственно их затрагивать; (c) создают условия для полного развития собственных учреждений и инициатив указанных народов и при необходимости предоставляют ресурсы, требующиеся для этих целей. Статья 8(2). Указанные народы имеют право сохранять собственные обычаи и институты, если они не противоречат основным правам […]

В некоторых случаях ясно, что термин «институты» используется в отношении физических институтов или организаций, в то время, как в других случаях, концепция институтов имеет более широкое значение, которое включает в себя практику, обычаи и культурный уклад коренных народов. Преамбула Декларации ООН «О правах коренных народов» признает неотъемлемую взаимосвязь между институтами коренных народов, традициями или обычаями. Декларация признает «насущную необходимость уважать и содействовать неотъемлемым правам коренных народов, вытекающим из политических, экономических, и социальных структур и из их культуры, духовных традиций, истории и философии, особенно их прав на земли, территории и ресурсы» (Преамбула Декларации ООН, п.7)

В частности, в отношении институтов коренных народов, Декларация ООН «О правах коренных народов» оговаривает, что: Статья 5: Коренные народы имеют право сохранять и укреплять свои особые политические, правовые, экономические, социальные и культурные институты … Статья 18: Коренные народы имеют право […] на сохранение и развитие своих собственных директивных учреждений. Статья 20: Коренные народы имеют право на сохранение и развитие своих политических, экономических и социальных систем или институтов … Статья 34: Коренные народы имеют право на поощрение развитие и сохранение своих институциональных структур и своих особых обычаев, духовности, традиций, процедур, практики, и, в тех случаях, когда они существуют, правовых систем или обычаев, в соответствии с международными стандартами в области прав человека.

Культура и традиции коренных народов динамичны и быстро реагируют на реальности и потребности своего времени. Они представляют собой широкий спектр дифференцированных институтов и организационных форм. Некоторые из них сохранили традиционные правовые, социальные, административные системы и системы управления,

в то время, как другие приняли, или их заставили принять новые институты и организационные формы. Иногда, коренные сообщества воспринимают как статичные и однородные, тем самым неправильно подразумевая, что если они изменятся, или примут новую организационную форму, они станут менее «коренными». Тем не менее, в действительности коренные сообщества всегда многогранны и динамичны. Нельзя считать, что положения Конвенции №169 относятся только к традиционным институтам, они также применимы к текущим практикам экономического, культурного и социального развития коренных народов. Другими словами, культурная адаптация и технологическое развитие коренных народов не должны никоим образом снижать или ослаблять применимость этих положений. Это также предполагает, что коренные народы имеют право учреждать современные институты, если традиционные институты перестают соответствовать их потребностям и интересам.

4.2. Практическое применение: Уважение коренных институтов Бангладеш: Традиционные институты управления В районе Бангладеш Читтагонг Хилл Трэктс (ЧХТ) есть одиннадцать коренных народов, каждый со своим языком, обычаями и культурой.1) Те, которых не считают коренными, в основном являются членами народа бенгали. Коренные народы ЧХТ признаны «коренными» для региона ЧХТ Нормативным актом ЧХТ от 1900 и Законом №12 от 1995 г. Хотя в Бангладеш унитарная система правления, правовая и административная системы в ЧХТ отдельные и отличные от других частей страны. Ряд традиционных коренных институтов и вновь избранных советов на районном и региональном уровнях делят административную власть в ЧХТ с центральным правительством, посредством своих районных и суб-районных чиновников. Есть три главных уровня управления в ЧХТ: • Карбари2), обычно пожилой человек, является традиционным главой или вождем селения или 1) Это бон ( Bawn), чак (Chak), чакма ( Chakma), хуми ( Khumi), кхъянг (Khyang), лушай (Lushai), марма (Marma), мру (Mru), панкхуа (Pankhua), танчангья (Tanchangya), и трипура (Tripura). 2) karbari

деревни. На практике должность карбари в большинстве случаев де факто передается по наследству. • Староста, который отвечает за мауза3). Мауза это единица администрации по налогам и сборам в Бангладеш, у которой есть установленные демаркированные географические границы. В ЧХТ мауза также является подразделением гражданской и судебной администрации, за которую отвечает традиционный староста, в дополнение к тому, что она ещё и подразделение администрации по налогам и сборам. Староста отвечает за управление ресурсами, земельную и налоговую администрацию, поддержание закона и порядка, и за отправление обычного коренного правосудия, в том числе апелляционную власть над судебными функциями карбари. • Три вождя или раджи отвечают за три административных и налоговых «округа», 369 мауза в ЧХТ являются их частью. Юрисдикция раджи – в одно время основанная на племенном или клановом делении, получила статус территории во время Британского правления посредством демаркации фиксированных географических районов. Хотя традиционные коренные институты играют важную роль в политике и администрировании ЧХТ, наиболее влиятельными институтами в отношении ежедневных административных функций являются выборные районные советы. Эти районные советы отвечают за такие вопросы, как начальное образование, рыболовство, домашний скот, малое и

кустарное производство. Согласно Договору ЧХТ 1997 г. земельная администрация, закон и порядок, и начальное образование также должны быть переданы в эти советы, которые непосредственно подчиняются Региональному Совету ЧХТ. Тем не менее, коренные лидеры ЧХТ большей частью недовольны статусом прав коренных народов в ЧХТ и призывают, кроме всего прочего, к существенному возрождению автономии для коренных народов ЧХТ и к усилиям, направленным на уменьшение дискриминации коренных народов со стороны некоренных политиков, должностных лиц, и основной части общества Раджа Девасиш Рой (2004) Вызовы для правового плюрализма и обычного права коренных народов: Пример Читтагонг Хилл Трэктс, Бангладеш Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г. Гренландия: Самоуправление Гренландия –это крупнейший в мире остров площадью около 2,2 млн.кв.км, из которых примерно 400 000 кв.км свободны ото льда. Общая численность населения 56 462 человека. (Статистика Гренландии, 2008 г.). Путь народа Гренландии к самоуправлению был долгим. После колонизации Гренландии в 1721 году она управлялась Датским Правительством. С 1945 по 1954 г.г. Гренландия была в перечне несамоуправляющихся территорий, включенном в Главу XI Устава Организации Объединенных Наций. Этот статус изменился в 1954 году, когда

3) mauza

I V. К оренные институты

Гренландия стала неотъемлемой частью Датского Королевства. В 1979 году вступило в силу Соглашение о внутренней автономии Гренландии. Соглашение позволило Гренландии взять на себя законодательную и исполнительную власть, относящуюся к внутренней автономии Гренландии, к прямым и косвенным налогам, рыболовству внутри Исключительной прибрежной экономической зоны (ИПЭЗ, т.е. в пределах 200 морских миль от побережья Гренландии), охоте, сельскому хозяйству и оленеводству, социальному обеспечению, рынку труда, образованию и культуре, профессиональному образованию, другим вопросам, имеющим отношение к торговле, здравоохранению, жилищным районам и защите окружающей среды.. Через 20 лет после предоставления автономии, практически все сферы ответственности, которые могли быть переданы согласно Закону о самоуправлении, перешли в ведение автономного правительства. На рубеже 1999-2000 г.г. признавая необходимость пересмотра положения Гренландии в рамках единого Королевства, была создана Комиссия по вопросам самоуправления Гренландии, позже, в 2004 году её работу продолжила ГренландскоДатская комиссия по самоуправлению. В соответствии со сферой компетенции, перед

Комиссией была поставлена задача “на основе настоящего конституционного статуса Гренландии и в соответствии с правом на самоопределение народа Гренландии, предусмотренным международным законодательством, обсудить и сделать предложения относительно того, как власти Гренландии могут взять на себя дополнительные полномочия в тех случаях, когда это допускает Конституция. Таким образом, новое соглашение должно было быть заключено «в рамках существующего единого Королевства» и «исходить из настоящего конституционного положения Гренландии», другими словами – из действующей Конституции Дании. Комиссия по вопросу самоуправления завершила свою работу в апреле 2008 г., представив Проект Закона о самоуправлении Гренландии. Закон предусматривает, что органы самоуправления возьмут на себя ответственность в большем количестве областей, чем те, которые уже находятся в их ведении согласно Соглашению о внутренней автономии, за исключением Конституции, внешней политики, политики в области обороны и безопасности, Верховного Суда, гражданства, обменного курса и валютно-кредитной политики. Органы самоуправления Гренландии соответственно будут осуществлять законодательную и исполнительную власть в рамках тех областей

ответственности, которые они возьмут на себя, а судебная власть будет принадлежать судам общей юрисдикции, включая суды, которые создадут органы самоуправления. Ещё один важный элемент Закона заключается в том, что он основан на принципе согласования прав и обязанностей. Гренландия должна располагать более широкими, чем в настоящее время, возможностями для получения дохода, необходимого для финансирования более широкого Самоуправления, и, таким образом, стать менее зависимой от субсидии, предоставляемой Датским Правительством. Главная идея предложенной экономической модели состоит в том, что доходы от деятельности по освоению полезных ископаемых в Гренландии должны одинаково начисляться Органам самоуправления и Датскому Правительству, но что доходы, начисленные Датскому Правительству должны использоваться для снижения размера субсидии Датского Правительства Гренландии, и что Гренландия сама финансирует те области ответственности, которые она возьмет на себя в будущем. Это гарантирует Органам самоуправления стабильную основу для экономического планирования, т.к. сами Органы самоуправления решают, какие области ответственности и когда они возьмут на себя. После сокращения до нуля размера субсидий, предоставляемых Датским Правительством Органам самоуправления, между ними начнутся переговоры об экономических отношениях в будущем. Закон также признает, что гренландский язык является ключевой частью культурной принадлежности гренландского народа, и что поэтому он должен быть официальным языком страны. В заключение Закон оговаривает, что независимость Гренландии основана на желании народа Гренландии и что если народ пожелает, должны начаться переговоры между Датским правительством и Органами самоуправления Гренландии. Окончательное Соглашение о Самоуправлении должно быть одобрено референдумом в Гренландии и заключено с согласия Датского Парламента. Во вторник, 25 ноября 2008 года, проект Закона о самоуправлении был представлен на референдум в Гренландии. Из 39 611 человек, имеющих право голоса в Гренландии, 75,5% электората проголосовало «за». Результаты референдума о Самоуправлении в Гренландии, таким образом, дали ясно понять, что народ Гренландии сказал своё

I V. К оренные институты

звучное «да» самоуправлению. После референдума и согласия Датского Парламента Закон о самоуправлении вступит в силу 21 июня 2009 г. Дополнительная информация см.: http://www.nanoq.gl; Проект Закона о Самоуправлении Гренландии; Сокращенный вариант подготовленного ГренландскоДатской Комиссией по вопросу о самоуправлении доклада о самоуправлении Гренландии (E/C.19/2009/4/Add.4 ). Норвегия: Традиционные институты сийт (сыйт)4) Повторное правовое введение в действие традиционной саамской системы/института оленеводства сийт было в большой степени сделано под влиянием и оправдано международными правовыми положениями, включая статью 5 (b) Конвенции №169. Традиционно, саамы жили в группах, или сийтах, которые отличались размерами, определявшимися наличием ресурсов в районе. Внутри сийта социальной стратификации не было. Формой правления была лишенная государственности местная демократия, с лидером. Лидер председательствовал на собраниях, отвечал за раздел охотничьих трофеев, отстаивал права сийта перед соседними группами, был посредником во внутренних конфликтах и представлял интересы сийта. Внутри саамских оленеводческих общин система сийта функционировала до 1970-х годов – когда новое законодательство по вопросам оленеводства аннулировало роль сийта, как юридического и социального лица. Была введена новая система, посредством которой традиционная коллективная система была заменена системой индивидуальных оленеводческих лицензий или эксплуатационных единиц. Теперь отдельным лицам надо было обращаться за оленеводческой лицензией (“driftsenhet”) от государственных органов власти, занимавшихся вопросами оленеводства, а оленеводство было реорганизовано в оленеводческие районы (“reinbeitedistrikt”). Границы между такими районами зачастую были произвольными и противоречили традиционным границам сийтов. Это приводило к внутренним конфликтам и чрезмерному выпасу, т.к. традиционная система управления пастбищными ресурсами и разрешения споров более не функционировала, и отдельным оленеводам приходилось вести конкурентную борьбу за скудные ресурсы. 4) siida institutions

Закон об оленеводстве 2007 г. (“reindriftsloven”), заменивший Закон об оленеводстве 1978 г., вновь вводил сийт в качестве важного юридического лица. Поправка основана на признании того, что система индивидуальных оленеводческих лицензий и организация оленеводческих районов плохо работают с традиционной саамской оленеводческой экономической и социальной системой. Хотя система лицензий и районов сохраняется, сийт получил важную роль в организации и управлении саамского оленеводства в Норвегии, по состоянию на 1 июля 2007 г. Пример процитирован в: Джон Хенирксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008. Хэтта, Одд Матис Хэтта5): Саамы- коренной народ Арктики, Дави Гирджи ОС6), 2003 г. Новая Каледония: Традиционный Сенат Статус народа канак, т.е. коренного народа Новой Каледонии, регулируется в соответствии с Нумейским Соглашением между Правительством Франции, Движением канаков за независимость7) и консервативной партией8). В частности, Нумейское Соглашение9) предусматривает учреждение Традиционного Сената. Он состоит из 16 традиционных канакских вождей, с которыми 5) Hætta,Odd Mathis Hætta 6) Davvi Girji OS

необходимо консультироваться по всем вопросам, затрагивающим канакскую принадлежность. Нумейское Соглашение, в Австралийском сборнике законов о коренных народах 17, 2002, стр. 88 ff. Колумбия: Традиционные коренные органы власти Конституция Колумбии признает особую юрисдикцию коренных традиционных органов власти, осуществляемую в соответствии с их обычаями внутри традиционных коренных территорий, при условии, что это не противоречит Конституции и законодательству Государства. Конституция также признает коренные территории, как территориальные единицы государственного администрирования на местном уровне и устанавливает, что такие территориальные единицы будут управляться «своими собственными органами власти», состав и функции которых регулируются обычным правом каждой коренной общины. Сложные социальные явления происходят в регионе Каука в Колумбии. Такие явления включают присутствие землевладельцев, имеющих большое социальное и политическое влияние, нулевое промышленное развитие и организация рабочих, высокий процент бедных коренных народов и крестьян, и серьезные проблемы с общественным порядком, для которых характерны перемещение и исчезновение людей и вооруженное противоборство.

7) Front de Libération Nationale Kanak et Socialiste 8) Rassemblement Pour La Calédonie dans la République 9) Noumea Accord

Столкнувшись с такой ситуацией семь коренных групп в Каука (наса, гуамиано, тоторо, янакона, инга,

коконукос и еперара сиапидара10)) сформировали в 1971 году Региональный коренной совет Каука (РКСК). Исходным приоритетом было восстановление контроля над территорией, сохранение структуры «резерваций и советов», которые, хотя и возникли во времена испанской колонизации, превратились в институт признания всех коренных родовых территорий. Коренные советы представляют собой органы автономного управления на территории. Они осуществляют политическую, правовую, медицинскую, образовательную, производственную и гендерную подготовку и другие программы. В числе прочего Советы выпускают законодательные документы, называемые «резолюциями», многие из которых связаны с вооруженными конфликтами, присутствием религиозных групп и торговцев наркотиками, и политикой правительства в той мере, в какой она имеет отношение к их территории. У них также есть корпус мира, который проводит работу по объединению территории, возвращению похищенных людей или тех, кого завербовали различные 10) Nasa, Guamiano, Totoró, Yanacona, Inga, Kokonukos and Eperará Siapidara

I V. К оренные институты

вооруженные группы. Участие в политической жизни позволило им побеждать на выборах на пост мэра и в муниципальные советы. Коренные советы активно участвовали в обсуждении реформы Политической Конституции в ходе работы Национального Учредительного Собрания в 1991 году и, в 1999 году, было подписано соглашение с правительством о комплексной разработке коренной политики. Конституция Колумбии: http://www.secretariasenado. gov.co/leyes Пример подготовлен Мирной Канингхэм11) . Никарагуа: Общины Атлантического побережья. Согласно статье 89 Конституции Никарагуа, общины Атлантического побережья, организованные в два автономных региона АРСА и АРЮА (Автономные регионы Севера и Юга Атлантики), охватывающие соответственно северные и южные части Атлантического района, получили право сохранять свои модели социальной организации и управлять местными делами в соответствии со своими обычаями и традициями. Принципы, на которых был основан 11) Myrna Cunningham

Закон об автономии, были кратко изложены в предложениях Комиссии по вопросу автономии. Они гласили:: • Наша политическая Конституция признает, что Никарагуа является многонациональной страной и признает право общин Атлантического побережья на сохранение своей этнической принадлежности, своих языков, искусства и культуры, а также право использовать и пользоваться водами, лесами и общинными землями для своего блага. Она также признает их права на создание специальных программ, предназначенных для того, чтобы внести вклад в их развитие, при этом уважая их право жить и самоорганизовываться в соответствии с их законными культурными и историческими условиями. Главные положения закона изложены следующим образом: • установление автономного режима для регионов Атлантического побережья, в рамках унитарного Никарагуанского государства. Закон особо предусматривает два автономных региона для осуществления юрисдикции над коренными народами (статьи 1-6);хотя испанский является официальным языком Никарагуанского государства, языки общин Атлантического побережья будут считаться официальными внутри автономных регионов. (ст. 7)

Закон об автономии устанавливает, что народы, проживающие в автономных регионах, имеют право на развитие форм социальной и производственной организации, придерживающихся их ценностей и учреждает следующую организационную структуру, которая уважает традиционные формы организации коренных народов, которые были выражены другим формам правления на протяжении истории: • Региональный автономный совет • Региональное автономное правительство • Территориальное собрание • Общинное собрание Другие традиционные формы организации включают Совет старейшин12), основанную на общине организацию, зародившуюся ещё в доколумбовы времена. Совет состоит из старейшин или уважаемых членов общины, к которым коренное общество относиться с уважением и почитанием. Их роль заключается в следующем: • Политическое представительство во внутреннем управлении и признание вождя каждой общины; • Направление общин к абсолютному уважению духов или религиозных верований, землепользование и рациональное использование природных ресурсов; • Защита коренной принадлежности посредством уважения к традициям, социальным и правовым нормам и неприятие 12) Almuk Nani

•

аккультурации (изменения менее развитой культуры под влиянием более развитой) и этноцида; Содействие дальнейшей региональной автономии, за счет требований о более эффективном участии на разных уровнях управления; Поощрение инициатив, направленных на уважение и признание традиционных и исторических земель коренных общин; Обеспечение условий, способствующих интеграции и консолидации обычного права в административную правовую систему Автономных регионов; Развитие отношений с международными агентствами, которые поощряют коренную солидарность в экономической, политической и культурной сферах.

Статья 4 Закона 445 об общинных землях указывает, что «общинное собрание является высшей властью в коренных и этнических общинах. Эта общинная власть ответственна за правовое представительство общин…». Та же статья устанавливает, что «территориальная власть является высшей властью на территории и созывается в соответствии с процедурами, учрежденными группой общин этой территории». Статья 5 закона 445 ссылается на общинные власти, как на традиционные институты административного управления, которые представляют общину.

I V. К оренные институты

Статьи 11 и 15 того же закона устанавливают, что муниципалитеты, региональные правительства и региональные советы должны уважать право коренных народов и этнических общин на общинное пользование землями и природными ресурсами в рамках их юрисдикций. Пример подготовлен Мирной Каннингхэм ( Myrna Cunningham). http://www.manfut.org/RAAN/ley445.html Гватемала: Коренные власти В Гватемале есть власти Мира майа, такие, как Ajqi’j или священники майа, целители и повитухи, чьи услуги определяет Календарь майа. Они не пользуются признанием государства. Муниципальный закон 2002 года признает общины коренных народов в качестве юридических лиц (статья 20) и коренных муниципальных образований, там, где они всё ещё существуют (статья 55). Ещё более важное значение имеет признание дополнительных мэров, также называемых общинными мэрами, в качестве представителей общин (статья 56), а не представителей Правительства. В этой связи, и как оговорено в Мирном Соглашении, общинные мэры могут избираться общинами, вместо того, чтобы их назначал муниципальный мэр. Общинные мэры являются посредниками между муниципалитетами и общинами. Пример подготовлен Мирной Каннингхэм http://www.ops.org.gt/docbas

V. Участие, консультации и согласие

5.1. Консультации и участие: краеугольный камень Конвенции Установление подходящих и эффективных механизмов консультаций с коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни, относительно вопросов, имеющих к ним отношение, является краеугольным камнем Конвенции №169, однако остается одним из главных вызовов на пути к полному осуществлению Конвенции в ряде стран.1) Конвенция требует, чтобы коренные народы могли эффективно участвовать в процессе принятия решений, которые могут затрагивать их права или интересы. Налаживание процессов консультаций - это самый важный способ гарантировать эффективное участие коренных народов в принятии решений. Таким образом, Статьи 6 и 7 о консультациях и участии являются центральными положениями Конвенции №169 и «основой для применения всех других положений», хотя в ряде других статей также содержатся ссылки на консультации и участие.2) Принципы консультаций и участия должны рассматриваться во взаимосвязи с положениями о согласованных и систематических действиях по осуществлению прав коренных народов (см. раздел 3.1).

Конвенция МОТ №169, статьи 6 и 7:

6. 1. При применении положений настоящей Конвенции правительства: (a) проводят с соответствующими народами консультации с использованием соответствующих процедур и, в частности, через их представительные институты, всякий раз, когда рассматриваются вопросы о принятии законодательных или административных мер, которые могут непосредственно их затрагивать; (b) устанавливают процедуры, посредством которых указанные народы могут свободно и, по крайней мере, в не меньшей степени, чем другие группы населения, участвовать в принятии на всех уровнях решений в выборных учреждениях и в административных и иных органах, ответственных за политику и программу, которые их касаются; (c) создают условия для полного развития собственных учреждений и инициатив указанных народов и при необходимости предоставляют ресурсы, требующиеся для этих целей. 6.2. Консультации, имеющие место в осуществление настоящей Конвенции, проводятся добросовестно и в форме, соответствующей обстоятельствам, с целью достижения договоренности или согласия в отношении предлагаемых мер. 7.1. Соответствующие народы имеют право решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития в той мере, в какой он затрагивает их жизнь, их верования, институты, духовное благополучие и земли, которые они занимают или используют каким-либо иным образом, и право осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием. Кроме того, они участвуют в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут непосредственно их касаться.

1) Комитет экспертов, Общие замечания по поводу Конвенции МОТ №169, 79я сессия, 2008 г., опубликовано в 2009 г. 2) См. Например, Комитет экспертов, 76-я сессия, 2005 г., Замечания, Гватемала, опубликовано в 2006 г., п.6

v. У частие, консультации и со г ласие

Главной целью этих положений является обеспечение того, чтобы коренные народы могли эффективно участвовать в принятии решений на всех уровнях в политических, правовых и административных органах и процессах, которые могут непосредственно их затронуть. Согласно Конвенции, консультации рассматриваются, как решающее средство диалога для примирения конфликтующих интересов и для предотвращения и разрешения споров. Через взаимосвязь принципов консультаций и участия, консультация- это не просто право реагировать, но также и право предлагать; коренные народы имеют право сами определять собственные приоритеты процесса развития и, таким образом, осуществлять контроль над своим экономическим, социальным и культурным развитием. Основная область применения концепций консультаций и участия находится в контексте отношений между коренными народами и государствами.

Комитет экспертов, общие замечания, 2008 г. Принимая во внимание огромные проблемы, с которыми сегодня сталкиваются коренные народы, включая упорядочение прав на владение землей, здравоохранение и образование, и растущую эксплуатацию природных ресурсов, участие коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни в этих и в других областях, непосредственно их затрагивающих, является существенным элементом обеспечения справедливости и гарантий социального мира посредством вовлечения коренных народов в жизнь общества и диалога… Консультация может быть инструментом подлинного диалога, социальной сплоченности, и быть полезной в деле предотвращения и разрешения конфликтов. Комитет экспертов, общие замечания по поводу Конвенции №169, 79-я сессия, 2008 г., опубликовано в 2009 г..

Обязательство консультироваться с коренными народами возникает на общем уровне в связи с применением всех положений Конвенции. В частности, требуется, чтобы коренным народам дали возможность свободно участвовать на всех уровнях в формулировании осуществления и оценки мер и программ, которые непосредственно их затрагивают. В дополнение к этому, обязательство правительств консультироваться с коренными народами далее подчеркивается в следующих случаях: • При рассмотрении законодательных или административных мер (статья 6.1(a)) • До начала разведки и разработки минеральных ресурсов (статья 15.2) • Когда рассматривается вопрос об отчуждении земель коренных народов или передачи их прав на эти земли за пределы их собственной общины (статья 17) • До начала выселения, которое должно иметь место только в случае свободного и осознанного согласия коренных народов (статья 16) • При организации и проведении специальных программ профессиональной подготовки (статья 22) • При принятии мер, направленных на обучение детей чтению и письму на их родных коренных языках (статья 28). Кроме того, Конвенция №169 содержит многочисленные ссылки на концепцию участия, охватывающие целый ряд областей (статьи 2, 6, 7, 15, 22, 23). В Конвенции также используются другие термины, указывающие на участие: • Обязательство «сотрудничать» с коренными народами (статьи 7, 20, 22, 25, 27, 33 ); • Обязательство не принимать меры, противоречащие свободно-выраженному желанию коренных народов (статья 4); • Обязательство добиваться «свободного и осознанного согласия» коренных народов ( статья 16); и • Право на консультации через «представительные институты» (статья 16). В контексте Конвенции №169 обязательство обеспечить соответствующие консультации ложится на правительства, а не на частные лица или компании. Обеспечение консультаций и участия является обязанностью государства.

v. У частие, консультации и со г ласие

Джеймс Аная (Anaya) (2004, стр.153-154) придерживается мнения, что данное требование консультаций и участия применимо не только к принятию решений в рамках внутренних или муниципальных процессов, но также и к принятию решений в международной области. Господин Аная утверждает, что органы ООН и другие международные институты уже всё больше разрешают и даже настойчиво требуют участия представителей коренных народов в формировании их политики и работе по установлению стандартов в тех областях, которые вызывают обеспокоенность коренных народов3). Что касается консультационного процесса, Конвенция предусматривает ряд элементов, определяющих качество. Консультации с коренными народами будут проводиться: • Через представительные институты До того, как провести какие-либо консультации, соответствующие общины должны определить институты, которые отвечают этим требованиям (см. также раздел 4 об уважении коренных институтов). В отношении определения представительности, контролирующие органы МОТ подчеркнули, что «важно, чтобы они были результатом процесса, осуществлявшегося самими коренными народами».4) Признавая, что во многих случаях это может быть трудной задачей, контролирующие органы МОТ далее подчеркнули, что «если соответствующий консультационный процесс не будет разработан с коренными или племенными институтами или организациями, которые действительно являются представительными органами затронутых общин, то в результате такие консультации не будут соответствовать требованиям Конвенции.5) 3) Например, представители коренных народов активно участвовали в проведении всех переговоров по Декларации ООН «О правах коренных народов»; для того, чтобы дать коренным народам возможность быть услышанными в системе ООН был создан Постоянный Форум по вопросам коренных народов – половина его членов это представители коренных народов; был учрежден Экспертный механизм ООН по правам коренных народов, и все его члены имеют коренное происхождение. 4) См.Административный Совет, 289-я сессия, март 2004 г., Представление согласно статьи 24 Устава МОТ, Мексика, GB.289/17/3 5) См.Административный Совет, 282-я сессия, ноябрь 2001 г., Представление согласно статьи 24 Устава МОТ Эквадор, GB.282/14/2, para.44.

• За счет поддержки развития собственных институтов и инициатив коренных народов и, также, там где это уместно, предоставления им необходимых ресурсов. Это особенно важно, имея в виду тот факт, что легитимность, компетенция и ресурсная база большинства институтов самоуправления коренных народов были подорваны в ходе дискриминационных исторических процессов и, таким образом, существует асимметрия в отношениях между коренными народами и государствами. • Добросовестно и в форме, соответствующей обстоятельствам Это означает, что консультации должны проводиться в климате взаимного доверия. В целом, государствам необходимо признавать представительные организации, прилагать усилия к достижению договоренности, проводить подлинные и конструктивные переговоры, избегать неоправданных проволочек, соблюдать требования заключенных соглашений и применять их в духе доброй воли. Это означает, что Правительства также должны предоставлять коренным народам всю имеющую отношение к делу информацию, которая была бы доступна для их понимания. Должно быть предоставлено достаточно времени, чтобы коренные народы смогли использовать свои собственные процессы принятия решений и эффективно принять участие в решениях, которые принимаются таким образом, чтобы это соответствовало их культурным и социальным традициям.6) 6) Гернигон, Бернард ( Gernigon, Bernard), Альберто Одеро (Alberto Odero) и Хорасио Гидо ( Horacio Guido) «Принципы МОТ, касающиеся коллективных переговоров” в International Labour Review, Vol. 139 (2000), No. 1 [см. также Мексика, статья 24, отмеченная ниже кас. Взаимного доверия.]

• Через соответствующие процедуры Процедуры считаются уместными, если они создают благоприятные условия для достижения соглашения или согласия на предложенные меры, независимо от полученного результата.7) Общие процессы общественных слушаний обычно бывают недостаточны. «Форма и содержание консультационных процедур и механизмов должны позволять полное выражение точек зрения соответствующих народов, что должно быть выполнено своевременно и основываться на их полном понимании затронутых вопросов, чтобы они имели возможность воздействовать на результаты и чтобы мог быть достигнут консенсус, и это должно быть сделано способом, приемлемым для всех сторон“.”8) • В целях достижения договоренности или согласия В соответствии со статей 6 Конвенции МОТ №169, целью консультации является достижение договоренности или согласия. Другими словами, договоренность или согласие должны быть целями сторон, и необходимо предпринять подлинные усилия для достижения договоренности или получения согласия. • Периодическая оценка действия консультационных механизмов Должна быть периодическая оценка действия консультационных механизмов, с участием соответствующих народов, с целью повышения их эффективности.9) 7) См. Административный Совет, 289я сессия, март 2004 г., Представление согласно статьи 24 Устава МОТ, Мексика, GB.289/17/3, para.89 8) Комитет экспертов, Общие замечания, 2008 г., опубликовано в 2009 г. 9) Комитет экспертов, Общие замечания, 2008 г., опубликовано в 2009 г.

Декларация ООН «О правах коренных народов» также уделяет основное внимание консультациям и участию и утверждает, что целью консультации является достижение свободного, предварительного и информированного согласия. Кроме того, Декларация признает, что коренные народы, осуществляя свои права на самоопределение, имеют право на автономию или самоуправление в вопросах, имеющих отношение к их внутренним и местным делам (статья 4). Статья 5 Коренные народы имеют право сохранять и укреплять свои особые политические, правовые, экономические, социальные и культурные институты, сохраняя при этом свое право, если они того желают, на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства. Статья 18 Коренные народы имеют право на участие в принятии решений по вопросам, которые затрагивали бы их права, через представителей, избираемых ими самими по своим собственным процедурам, а также на сохранение и развитие своих собственных директивных учреждений. Статья 19 Государства добросовестно консультируются и сотрудничают с соответствующими коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их свободным, предварительным и информированным согласием, прежде чем принимать и осуществлять законодательные или административные меры, которые могут их затрагивать. Статья 23 Коренные народы имеют право определять приоритеты и разрабатывать стратегии в целях осуществления своего права на развитие. В частности, коренные народы имеют право активно участвовать в разработке и определении здравоохранительных, жилищных и других социально-экономических программ, которые их затрагивают, и, насколько это возможно, реализовывать такие программы через свои собственные институты.

v. У частие, консультации и со г ласие

Руководящие принципы группы развития ООН (ГРООН) по вопросам коренных народов предусматривают следующие «Элементы свободного, предварительного и осознанного согласия» (ГРООН 2008: стp. 28): • Свободного подразумевает никакого принуждения, запугивания или манипулирования; • предварительного подразумевает, что согласия добивались в достаточной мере задолго до любого санкционирования или начала действий и с уважением временных требований к процессу консультаций с коренными народами/процессу достижения консенсуса • Осознанного – означает, что предоставлена информация, которая охватывает (по крайней мере ) следующие аспекты: a. Характер, размер, темп, обратимость и масштаб любого предложенного проекта или деятельности; b. Причина(причины) или цели проекта или деятельности; c. Их длительность; d. Местонахождение районов, которые будут затронуты; e. Предварительная оценка возможного экономического, социального, культурного и экологического воздействия, включая потенциальные риски и справедливое и равное участие в получении выгод в контексте, который уважает принципы предосторожности; f. персонал, который скорее всего будет задействован в выполнении предполагаемого проекта (включая коренные народы, частный сектор, исследовательские институты, государственных служащих и др.) g. Процедуры, которые может повлечь за собой проект. • Согласие Консультации и участие являются решающими компонентами процесса согласия. Консультации должны предприниматься в духе доброй воли. Стороны должны налаживать диалог, позволяющий им найти соответствующие решения в атмосфере взаимного уважения в духе доброй воли, а также полного и справедливого участия. Консультации требуют времени и эффективной системы коммуникации среди

заинтересованных сторон. Коренные народы должны иметь возможность участвовать через своих собственных добровольно выбранных представителей и обычные или другие институты. Существенное значение имеют гендерная перспектива и участие коренных женщин, а также детей и молодежи там, где это уместно. Этот процесс может включать в себя возможность отказа от согласия. Согласие на любую договоренность должно пониматься так, как если бы коренные народы разумно поняли её.

5.2. Комментарии контролирующих органов МОТ: консультации и участие Многие примеры, рассмотренные контролирующими органами МОТ имеют отношение к утверждениям о том, что правительство оказалось неспособным наладить соответствующий процесс консультаций с коренными народами, как это предусмотрено в статье 6 Конвенции №169. Ряд этих примеров в частности рассматривает ситуации консультаций, относительно разработки минеральных ресурсов (см. раздел 8)

Комитет экспертов, общие замечания по поводу Конвенции №169, 2008 г. «В отношении консультаций, Комитет отмечает две главные проблемы: (i) обеспечение того, что соответствующие консультации проводят до принятия всех законодательных и административных мер, которые вероятно непосредственно затронут коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни; и (ii) включение в законодательство положений, требующих проведения предварительных консультаций, как части процесса принятия решения о том, будут ли выдаваться концессии на эксплуатацию и разведку природных ресурсов».

Мексика: консультации по поводу конституционной реформы: В 2001 году была подана жалоба в МОТ, в которой утверждалось, что Мексика нарушила Статью 6 Конвенции в законодательной процедуре по утверждению Указа о Конституционной Реформе в

областях коренных прав и культуры. В этом контексте была учреждена Трехсторонняя комиссия МОТ ( см.раздел 14.6) для изучения процесса, который привел к принятию конституционных реформ. Комиссия отметила, что «с 1992 года до настоящего времени отношения между Правительством и коренными народами носили чрезвычайно сложный характер, внутренний конфликт иногда проявлял себя, иногда был латентным (скрытым), а в некоторых случаях даже приводил к насилию.» Комиссия отметила, «усилия со стороны Правительства и организаций, которые участвовали в этом процессе, направленные на установление диалога и принятие удовлетворительных решений, но она не может игнорировать сложности, вызванные этим процессом и различные перерывы в общении между сторонами, которые не способствовали созданию атмосферы доверия. Она также отметила, что диалог был прерван до оспариваемого законодательного процесса». Согласно предъявителям жалобы, процесс конституционных реформ не принял во внимание процесс консультаций, изложенный в Конвенции №169, и они утверждали, что «рискуя исказить право коренных народов на консультацию, должно быть проведено концептуальное разделение между актом консультации, которая соответствует Конвенции, и любым актом номинальной консультации, информации или общественного слушания, проведенного государственными органами». Административный Совет отметил, что «в виду разнообразя коренных народов, Конвенция не навязывает модель того, каким должен быть представительный институт, важно то, что это должно быть результатом процесса, осуществленного самими коренными народами. Но очень важно обеспечить, чтобы консультации проводились с институтами, которые действительно представляют соответствующие народы. Как установил Административный Совет в предыдущем примере, «…принцип представительности является жизненно важным компонентом обязательств по консультациям (...) в разных обстоятельствах бывает трудно определить, кто представляет каждую данную общину. Однако, соответствующий консультативный процесс не разработан с коренными и племенными институтами или организациями, которые действительно представляют затронутые общины, консультации, которые стали результатом этого, не будут соответствовать требованиям Конвенции

В данном контексте Комиссия отметила, «трудность, представляемую консультациями общей сферы, как в случае с конституциональной реформой, и общенационального применения, которое в данном случае также затрагивает примерно 10 миллионов коренных народов. Подобным же образом, она отмечает, что консультации, осуществленные до Конгресса и штатов привели к чувству разочарования и отчужденности со стороны коренных народов.. Она также отдает себе отчет в том, что разница в ценностях, идеях, времени, системе отсчета, и даже то, как задумываются консультации между собеседниками усложняют задачу. В этой связи, установление в Мексике четких критериев относительно формы консультаций и представительности, могли бы сделать возможным достижение более удовлетворительных результатов для обеих сторон. Кроме того, она признает, что как Национальный Конгресс, так и законодательный корпус штатов не были неосведомленными относительно мнения коренных народов в отношении к реформам, но они не были обязаны принимать его. Было бы полезно, если бы они создали механизм для того, чтобы попытаться достигнуть договоренности или согласие, касающееся предложенных мер». Комиссия добавила, что было « ясно на протяжении всего процесса принятия Конвенции, и это было ещё раз подтверждено контролирующими органами, что консультации не обязательно предполагают, что соглашение будет достигнуто таким образом, как предпочитают коренные народы. Из всего явствует, что мнение предъявителей жалобы относительно того, что составляет полную консультацию, судя по всему, могло бы привести к более полной серии консультаций, и потому уместно напомнить о них здесь, как о подходящих предложениях относительно того, как должны проводиться консультации в других аналогичных ситуациях. Тем не менее, Комиссия не может сделать заключение о том, что Конвенция действительно требует такой список «надлежащей практики», даже несмотря на то, что это был бы отличный способ полного применения принципов, установленных в Статье 6». Наконец, Комиссия посчитала, что «климат конфронтации, насилия и отсутствия взаимного доверия, не дал провести консультации более продуктивным образом. Императивом для всех консультаций является установление климата доверия, но это ещё более касается коренных народов, имея в виду отсутствие у них доверия

v. У частие, консультации и со г ласие

к государственным институтам и их чувство изолированности, что берет начало в исключительно старых и запутанных исторических событиях, и то и другое ещё предстоит преодолеть». Административный Совет, 289-я сессия, март 2004г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Мексика, GB.289/17/3 Гватемала: консультации, как институциональная основа для диалога В 2005году доклад, представленный одной из организаций коренных народов в Комитет экспертов информировал о том, что хотя время от времени предпринимались усилия для того, чтобы обеспечить институциональную основу для участия коренных народов, не было ясной политики об институтах, которая объединяла бы политические, административные и финансовые меры для достижения целей Конвенции. Доклад указывал, что « участие продолжает оставаться символическим и политическая и выборная системы остаются инструментом исключения» и далее, что «нет специального институционального механизма для консультаций и что во время работы предыдущей администрации была предоставлена 31 концессия на разработку минеральных ресурсов и 135 на разведку, что было сделано без предварительных консультаций с коренными народами по поводу целесообразности такой деятельности или её воздействия на окружающую среду». Комитет экспертов уделил особое внимание тому, что «положения о консультациях, особенно Статья 6, являются центральными положениями Конвенции и основой для применения всех остальных её положений. Консультации являются инструментом, который Конвенция предписывает в качестве институциональной основы для диалога, с целью обеспечения процесса всестороннего развития и предотвращения и разрешения споров. Целью консультаций, как это предписано в Конвенции, является примирение зачастую конфликтующих интересов посредством подходящих процедур». КЭПКР, 76 сессия, 2005 г., Замечание, Гватемала, опубликовано 2006 г. Колумбия: консультации по законодательным мерам, касающимся консультаций В 1999 году в одной из жалоб утверждалось, что процесс введения в действие, а также содержание

Указа №1320, который устанавливает условия для процесса консультаций с коренными и чернокожими общинами до начала разработки возобновляемых минеральных ресурсов, найденных на их территории, не соответствовали обязательству провести консультации с коренными народами согласно Конвенции №169. В своем ответе Административный Совет МОТ подчеркнул, что концепция предварительных консультаций, предусмотренная в Статье 6, должна пониматься в контексте общей политики, изложенной в Статье 2(1) и (2)(b) Конвенции, которая оговаривает, что Правительства должны разработать согласованные и систематические действия для защиты прав коренных народов и гарантировать уважение к их целостности, включая полное осуществление их социальных, экономических и культурных прав, их социальной и культурной принадлежности, их обычаев и традиций, а также их институтов. Административный Совет отметил, что права коренных народов на консультации всякий раз, когда рассматриваются законодательные или административные меры, которые могут их непосредственно затронуть, а также обязательство Правительства провести предварительные консультации с затронутым народом «напрямую выводится из Конвенции №169, а не из признания этого права национальным законодательством». Считая, что Указ №1320 имеет целью регулирование предварительных консультаций до начала разработки ресурсов на территории коренных и чернокожих общин и, таким образом, составляет законодательную меру, которая вероятно затронет общины непосредственно, Комиссия отметила, что существует четкая «обязанность консультироваться с коренными народами страны до принятия и введения в действие Указа, о котором идет речь» и далее, что «издание Указа №1320 без предварительных консультаций было несовместимо с Конвенцией». Комиссия далее обратила особое внимание на то, что: «Принятие быстрых решений не должно наносить ущерб эффективным консультациям, для которых должно быть выделено достаточно времени, чтобы дать коренным народам страны возможность воспользоваться собственными процессами выработки решений и эффективно участвовать в решениях, которые принимаются так, чтобы это соответствовало их культурным и социальным традициям. Хотя Комиссия и не утверждает, что эти

традиции являются единственно возможной основой для консультаций в соответствии с Конвенцией, она все –таки считает, что если их не принять во внимание, то будет невозможно выполнить основные требования о предварительных консультациях и участии». Административный Совет, 282-я сессия, ноябрь 2001 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Колумбия, GB.282/14/3.

5.3. Практическое применение: консультации и участие 5.3.1. Процедуры для консультаций Норвегия: Процедуры для консультаций Норвегия: Процедуры для консультаций В мае 2005 года Правительство Норвегии и Саамский Парламент достигли договоренности по процедурам для консультаций, которые впоследствии были одобрены Кабинетом министров. Консультационные процедуры считаются нормативными принципами. Норвегия ратифицировала Конвенцию №169 в 1990 году. Соглашение признает, что саамы, как коренной народ, имеют право на то, чтобы с ними консультировались по вопросам, которые могут их непосредственно затрагивать. Цель соглашения носит многоаспектный характер: 1. Способствовать осуществлению на практике обязательств Государства проводить консультации с коренными народами согласно международному законодательству; 2. Достигнуть договоренности между Государственными органами власти и Саамским Парламентом независимо от того, идет ли речь о законодательных или административных мерах, которые могут непосредственно затронуть интересы саамов; 3. Облегчить разработку перспективы партнерства между государственными органами власти и Саамским Парламентом, что способствовало бы укреплению саамской культуры и общества; и 4. Добиться общего понимания ситуации и потребностей саамского общества, связанных с развитием. Соглашения устанавливает, что процедуры применимы к Правительству и его министерствам, директоратам и другим подчиненным

государственным структурам или к деятельности в вопросах, которые могут непосредственно затрагивать интересы саамов, включая законодательство, нормативные акты, специальные или индивидуальные административные решения, директивные указания, меры и решения. Обязательство консультироваться с Саамским Парламентом включает все материальные и нематериальные формы саамской культуры, в том числе музыку, театр, литературу, искусство, средства информации, язык, религию, культурное наследие, нематериальные имущественные права и традиционное знание, географические названия, здравоохранение и социальное обеспечение, детские учреждения, образование, исследования, право землевладения и право на землепользование, вопросы, касающиеся управления землей и конкурирующего землепользования, коммерческое развитие, оленеводство, рыболовство, сельское хозяйство, разработку минеральных ресурсов и их добычу, ветроэнергетику, гидроэнергетику, устойчивое развитие, сохранение культурного наследия, биоразнообразие и защиту природы. Вопросы общего характера, которые, как считается,

v. У частие, консультации и со г ласие

затрагивают общество в целом, в принципе соглашением не охватываются, и такие вопросы не будут являться предметом консультаций. Географически Процедуры для Консультаций применимы к традиционным саамским районам. В своем комментарии по поводу отдельных положений, содержащихся в данном соглашении, Правительство информирует свои структурные подразделения, что «консультации должны проводиться в духе доброй воли, с целью достижения договоренности по предложенным мерам. Это означает, что процесс консультаций с Саамским Парламентом –это нечто большее, чем простой общественный процесс, посредством которого соответствующие органы приглашают рассмотреть различные предложения (процесс слушаний), поскольку стороны должны искренне и неподдельно постараться достичь договоренности по предложенным мерам. Это также означает, что государственные органы власти несут ответственность за то, чтобы инициировать консультации с Саамским Парламентом и предпринять все необходимые усилия для достижения договоренности, даже если соответствующий орган

государственной власти считает, что вероятность достижения договоренности ограничена. Тем не менее, согласованные процедуры для консультаций не диктуют, что договоренность или согласие с предложенными мерами должно всегда достигаться. Требуемый объем консультаций может быть разным в особых ситуациях. Наиболее важное требование заключается в том, что устанавливаются необходимые консультационные процессы и процедуры для того, чтобы Саамский Парламент смог оказать действенное влияние на процесс и окончательный результат. Простая информационная встреча, таким образом, обычно не выполняет обязательство государственных властей по проведению консультаций с коренными народами согласно Конвенции МОТ №169». Объяснительный комментарий дает дополнительное объяснение содержанию обязательства по консультациям: «Выполнение обязательства по консультациям требует, чтобы обе стороны были проинформированы о позиции и оценках другой стороны. Государственная сторона должна обеспечить, чтобы её интересы и точка зрения были переданы и поняты Саамским Парламентом, и что государственная сторона поняла позицию Саамского Парламента. Саамский Парламент несет соответственно ответственность за то, чтобы передать свою точку зрения по соответствующему вопросу. Если стороны не достигают договоренности, ожидается, что они должны рассмотреть компромиссы и возможные изменения в первоначальном предложении с целью сократить разрыв в их позициях. Когда необходимо, принимаются меры для проведения дальнейших консультаций» Джон Хенриксен: Основные принципы реализации Конвенции МОТ №169, ILO, 2008 г.. Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget, 2005. 5.3.2. Учреждение консультативных органов Боливия: коренные и крестьянские организации и их взаимодействие с правительством Географически у Боливии два основных региона; горный, густонаселенный коренными сельскохозяйственными общинами, и низменный, который характеризуется более разнообразным, но малочисленным коренным народом, традиционно живущим сельским хозяйством, охотой и собирательством.

После национальной революции 1952 года термин «крестьянин» был понятием, которое охватывало всех сельских жителей горных районов, включая коренные общины. С тех пор большая часть коренных общин высокогорья были организованы в крестьянские союзы, которые занимались их нуждами скорее с классовой, чем этнической точки зрения. Главной головной организацией этих союзов является Единая Конфедерация Профессиональных Союзов Сельских Рабочих (CSUTCB), учрежденная в 1979 году. В 1980 годы коренные народы низменного района начали организовываться, требуя коллективных прав, основанных на их коренной принадлежности. Главной коренной головной организацией низменного района является Конфедерация Коренных народов Боливии (CIDOB), учрежденная в 1982 году. В настоящее время она представляет 34 различных народа В 1997 году был учрежден Национальный Совет маркас и айллус10) района Колласуйо (CONAMAQ), отвергавший союзы, как организационную форму в горном районе и нацеленный на оживление традиционных маркас и айллус. Одновременно, союзы начали заниматься культурными аспектами маргинализации коренных крестьян и постепенно объединили основанные на классовом подходе требования с требованиями коллективных прав, основанными на этнической принадлежности и культуре. Кульминация этого процесса наступила в 2005 году, с внушительной победой на выборах Президента Эво Моралеса, известного, как «первый коренной президент». Однако, его политическая партия, Движение за социализм (MAS), не является специфически коренным, а скорее крестьянским движением, которое объединяет социалистическую идеологию с этно-культурными элементами. Вместе, CONAMAQ, CIDOB и CSUTCB представляют собой легитимное представительство почти всех коренных народов и общин как горного, так и низменного районов Боливии, включая коренных крестьян. В контексте Учредительного Собрания, которое привело к принятию новой Боливийской Конституции в январе 2009 года, эти три организации согласились на Пакт единства, который подразумевал разработку совместных предложений об учреждении многонационального Государства. Эти три организации также приняли участие 10) Маркас и айллус (Markas and Ayllus) представляют собой традиционные организационные формы и институты правления горных коренных народов кечуа и аймара.

в различных консультативных механизмах на разных уровнях, установленных предыдущими правительствами. Они включают: • Образовательные Советы аборигенных народов (CEPOS). Они не ограничиваются специальной территорией, но организованы по этнической линии с Советами для каждого наиболее многочисленного коренного народа (аймара, кечуа, гуарани), а также мультиэтническим Советом Региона Амазонки. Советы принимают участие в формулировании образовательной политики и следят за её надлежащим осуществлением. • Национальный Совет по децентрализации (CONADES), который является консультативным органом между национальной администрацией, законодательной властью, ведомственной администрацией, муниципалитетами, гражданским обществом и академическими и исследовательскими институтами. Все три организации -CONAMAQ, CIDOB и CSUTCB принимают участие в CONADES. • Национальный Совет по Диалогу, создан в 2006 году учреждениями системы ООН в Боливии. Совет включает в себя учреждения ООН, CIDOB, CONAMAQ и CSUTCB, с целью учреждения механизма для консультаций и участия, в соответствии с линией, оговоренной в Конвенции МОТ №169 и в Декларации ООН «О правах коренных народов». Пример процитирован в: Ramiro Molinas Barrios; Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009. Австралия: учреждение Национального Коренного Представительного Органа В 2008 году Уполномоченный по вопросам социальной справедливости аборигенов и жителей островов Торресова пролива г-н Том Калма11) опубликовал документ, в котором в общих чертах намечены основные соображения разработки нового Национального Коренного Представительного Органа в Австралии. Документ определяет многие и разнообразные вопросы, которые необходимо рассмотреть в процессе подбора состава нового представительного органа, но он не предлагает модель для самого органа, поскольку решения должны приниматься посредством консультаций 11) Tom Calma

v. У частие, консультации и со г ласие

с коренными народами Австралии. Принимая во внимание общую применимость соображений г-на Калма, ниже приводиться их краткое изложение: Принципы, которые должны подкрепить создание Национального Коренного Представительного Органа. • Легитимность и доверие как со стороны правительства, так и со стороны коренных народов. • «двусторонняя» отчетность –как перед правительством, так и перед коренными народами • Прозрачность и отчетность в своих действиях, в механизмах для принятия решения по вопросам членства или выборов; в процессе выработки политики; и в финансовых процессах. • Подлинная представительность разнообразных коренных форм правления (обеспечивающих участие разных групп коренных народов, традиционных владельцев, молодежи и женщин, например). • Последовательная и «согласованная» структура, с ясными отношениями между национальным органом и высшими коренными органами, организациями, предоставляющими услуги и другими представительными механизмами. • Независимость и надежность в его правозащитной деятельности и анализе. Возможные роли и функции Национального Коренного Представительного Органа: • Исполнение правительственной программы, например, определение приоритетов для федерального бюджета, участие в процессах планирования, или мониторинг выполнения услуг правительства. • Правозащитная деятельность; её эффективность зависит от ряда причин, в том числе от того, находится ли он внутри или вне правительства и есть ли надежная представительная структура. • Формулирование политики и критика; уважение принципа свободного, предварительного и осознанного согласия требует нового, более открытого и совместного подхода к разработке политики государственными департаментами, где консультации проводятся для достижения согласия, а не просто для галочки.

• Внесение вклада в правовую реформу; он мог бы активно участвовать в правовой реформе и быть задействован в координации и поддержке «пробных дел» в сотрудничестве с правовыми аборигенными организациями и движениями • Обзор и оценка; если бы он был наделен полномочиями вести расследования и крепкой региональной структурой, он мог бы быть хорошо позиционирован для получения «отчетов с мест» о показателях деятельности правительства, что давало бы материалы для правозащитной деятельности и формулирования политики. • Центр обработки данных; он мог бы действовать в качестве «центра обработки данных», который бы обменивался информацией между коренными представительными организациями и организациями по оказанию услуг. • Международная роль; он мог бы играть общую координационную роль в международных делах обеспечивая стратегическое и адресное участие, поддержанное программами по укреплению потенциала. • Исследования; oн мог бы иметь собственное подразделение по координации исследований и мог бы заказывать экспертные и общинные исследования, или координировать работу с существующими исследовательскими центрами. • Упрощение процедур и посредничество; он мог бы поддерживать подготовку посредников и возможно аккредитовывать профессионалов и организации для посредничества между коренными народами и некоренными интересами.

Структура Национального Коренного Представительного Органа Два основных вопроса, которые необходимо рассмотреть – это как «узкое» национальное лидерство останется связанным с более широкой базой коренных народов и общин на местном и региональном уровне вплоть до штата/территории и национального уровня, и как должна выглядеть сама национальная структура. Некоторые возможности быть занятым на региональном уровне и уровне штата/территории включают: • Формальные механизмы, посредством которых Национальный Орган имеет компоненты, существующие на разных уровнях. • комплекс процессов, при помощи которых можно занимать различные слои коренной общины (такие, как форумы на разных уровнях, или процессы членства для отдельных лиц или организаций); или • относительно неформальные процессы, посредством которых коренные народы могут заявить о себе на национальных конгрессах или через другие процессы, объединяющие людей на экспертной или другой специфической основе. Некоторые варианты для национальной структуры включают: • Национальная структура могла бы состоять из делегатов, предложенных региональными уровнями органа, или уровнями штата/ территории, или это может быть основано на модели прямых выборов на национальном уровне; • Это могла бы быть организация, основанная на членстве, посредством которого общины, организации или отдельные лица могли бы

вступать в организацию; • она могла бы вовлекать в свою деятельность высшие коренные органы, другие региональные коренные органы, или коренные органы штатов/территорий или организации коренных народов оказывающие услуги; • она могла бы распределять должности в национальном совете или в исполнительном совете представителей для определенных секторов коренного сообщества; • это может быть процесс отбора заслуг, на котором председательствуют видные представители коренного народа; или • Комбинация всех этих методов. Необходимо также рассмотреть: • Как Национальный орган может поддерживать гендерный баланс и обеспечивать равное участие и представительство коренных женщин и молодежи; и • Должны ли быть процессы, дающие возможность широкого участия коренных народов в национальном процессе принятия решений – такие, как созыв ежегодного политического Конгресса, открытого для всех коренных народов

v. У частие, консультации и со г ласие

Отношения Национального Коренного Представительного Органа с федеральным правительством и Парламентом Национальный Коренной Представительный Орган мог бы быть учрежден, как государственный орган или как неправительственная организация. В любом случае, тесные отношения с правительством особенно важны для двух из предлагаемых функций национального органа: подготовки методических рекомендаций правительству и обзора его деятельности. Есть несколько вариантов того, как может работать Национальный Орган: • Он может иметь членство «экс-официо» в Правительственной Рабочей группе по Делам Коренных народов, а также в Группе госсекретарей по делам коренных народов, и таким образом иметь «место за столом», где принимаются главные решения по делам коренных народов на федеральном правительственном уровне. В качестве альтернативы, он мог бы быть советником этих органов. • Он мог бы быть приглашен принять участие в обсуждениях Совета Австралийского правительства (САП), а также различных комитетов САП • Он мог бы играть роль в системе комитетов

Парламента. • Как альтернатива, может быть учрежден исключительно коренной комитет, с демократически избранными представителями, и со всеми полномочиями парламентариев. Это могло бы фактически превратиться в коренную палату Парламента. Изыскание ресурсов для Национального Коренного Представительного Органа Критической проблемой является решение о том, как финансировать постоянную деятельность Национального Органа. Правительственные фонды могут быть полезны, но ценой их получения может стать потеря независимости организации. Также возможно финансирование Органа за счет грантов или сбора средств. Дальнейшим вариантом может стать учреждение «Фонда будущего коренных народов», финансирование которого осуществлялось бы за счет прямого гранта правительства (правительств) или через проценты от ежегодных налогов с горнорудной промышленности на фиксированный период времени. Краткое изложение доклада Уполномоченного

по вопросам социальной справедливости аборигенов и островитян Торресова пролива: Создание устойчивого Национального Коренного Представительного Органа –Вопросы для рассмотрения, 2008г. Документы, имеющие отношение к учреждению национального представительного органа доступны на веб сайте Уполномоченного по вопросам социальной справедливости: http://www.hreoc.gov.au/social_justice/ repbody/index.html Норвегия, Швеция и Финляндия: Саамские Парламенты Саамы являются коренным народом Сапми, т.e. самой северной части Европы, охватывающей северные части современной территории Норвегии, Швеции и Финляндии и до Кольского полуострова в России. По предварительным оценкам саамский народ насчитывает около 60 000 – 70 000 человек, большинство из которых проживают в Норвегии. Саамский Парламент является представительным консультативным органом, который был учрежден в Норвегии, Швеции и Финляндии соответственно в 1987, 1992 и 1995 годах так называемым Законом

о Саамском Парламенте с целью предоставления возможности проведения консультаций с саамским народом по вопросам, затрагивающим их интересы. Мандат и регламент этого органа могут существенно меняться в разных странах. В частности, стоит отметить “обязательство вести переговоры”, предусмотренное в разделе 9 финского Закона о Саамском Парламенте, поскольку это существенно отличает данный Закон от соответствующих законов, вступивших в силу в Норвегии и Швеции. Финские власти фактически обязаны вести переговоры с Саамским Парламентом «по всем далеко идущим и важным мерам, которые могут непосредственно и особым образом затронуть статус саамов, как коренного народа». Напротив, Норвежские власти просто призывают дать Саамскому Парламенту возможность выразить свою точку зрения, в то время, как шведское законодательство хранит по этому поводу молчание. На практике, была выражена озабоченность тем фактом, что Парламенты, хотя с ними и консультируются, зачастую имели лишь ограниченное влияние на окончательные решения, поскольку их точке зрения не придавали должного значения. В этом отношении необходимо отметить, что Процедуры для консультаций, принятые в Норвегии внесли свой вклад в укрепление роли Норвежского Саамского Парламента, который впоследствии принимал участие в консультационном процессе, касающемся, кроме всего прочего, нового закона о минеральных ресурсах, закона о морских ресурсах и закона о биологическом разнообразии. С.Эррико, Б. A. Хокинг, «Репарации коренным народам в Европе: Пример саамского народа», Ленцерини Ф. (изд.), Репарации коренным народам. Международные и сравнительные перспективы (Oксфорд, 2008 г.), стp. 379; ИВГИЯ, Мир коренных народов 2008 г.,стр. 27; Комитет по правам человека ООН, Заключительные замечания по Норвегии, UN Doc CCPR/C/NOR/CO/5, 25 апреля 2006 г. Марокко: создание консультативного органа IRCAM. 17 октября 2001 года в Марокко был создан консультативный орган под названием IRCAM (Королевский Институт культуры амазиг), в мандат которого входит предоставление консультативных заключений по мерам, разработанным для защиты

и содействия языку и культуре амазиг12), во всех их формах и выражениях. Этот орган предназначен для оказания поддержки работе других институтов, которым поручено осуществление политики, направленной на введение преподавания языка амазиг в системе образования и обеспечение его заметного положения в социальной и культурной жизни страны, а также в средствах массовой информации, национального, регионального и местного уровня. Амазиги представляют собой коренной народ, составляющий более 60% населения Марокко. Полагая, что их культура является составной частью марокканской принадлежности и безусловно представляет собой её основу, Король Мохаммед VI решил создать институт, который должен заниматься вопросами, относящимся к принадлежности и культурному наследию народа амазигов. В соответствии со статьей 6 (консультации и участие) Конвенции МОТ №169 были проведены широкие консультации с различными ассоциациями и экспертами амазигского населения Марокко с целью достижения консенсуса по поводу членства в Королевском Институте. Институт задействовал соответствующих действующих лиц из числа амазигов посредством отрытого подхода к консультациям и участию в разработке политики и действий, которые могли бы защитить культурное и языковое наследие амазигов. Это привело к серьезным размышлениям на национальном уровне о том, кто может быть выразителем мнения и какие средства необходимы для защиты принадлежности народа амазигов, а также для планирования действий, направленных на возрождение культурной и художественной жизни общин амазигов. Оценка работы, выполненной за эти годы институтом IRCAM говорит о том, что Конвенция №169 через свои положения может быть инструментом культурной консолидации и согласия. Так, положения статей 6 (консультации и участие), 27 и 28 (образование) были претворены в реальную действительность посредством этого института, в котором существенная часть сообщества амазигов Марокко нашла свое отражение. Ассоциация Тамайнут13): Политика для решения вопросов амазигов в Марокко в свете Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г. 12) Amazigh 13) Tamaynut association

v. У частие, консультации и со г ласие

Филиппины: Консультационный орган коренных народов Раздел 50 Закона 1997 года о Правах Коренных народов предусматривает учреждение Консультативного органа, состоящего из традиционных лидеров, старейшин и представителей женщин и молодежи различных коренных народов, который будет консультировать Национальную комиссию по коренным народам (НККН) по вопросам, имеющим отношение к проблемам, чаяниям и интересам коренных народов. В 2003 году НККН приняла Руководящие принципы Образования и ввода в действие Консультационного органа. Эти Руководящие принципы признают образование консультационных органов на национальном, региональном и провинциальном уровнях и, далее, на уровне общин, когда возникает необходимость проведения более детальных консультаций. (разд. 12). Среди прочего, Консультационный орган призван «обсуждать важные вопросы коренных народов и вносить вклад или давать рекомендации по вопросам политики для принятия Комиссией». Орган был учрежден в 2006 г. НККН Административный приказ № 1, серия 2003 г., 17 октября 2003 г.; Р.Ставанхаген, Доклад о миссии на Филиппины,UN Doc.E/CN.4/2003/90/Add.3,5 марта 2003 г. Консультативный Совет Коренных народов Андского сообщества Андское сообщество является региональной организацией, учрежденной в целях содействия торговому сотрудничеству и интеграции её членов, т.е. Боливии, Колумбии, Эквадора и Перу. 26 сентября 2007 года Андский Совет иностранных дел – орган Андского Сообщества, состоящий из Министров иностранных дел Боливии, Колумбии, Эквадора и Перу, учредил Консультативный Совет Коренных народов Андского Сообщества. Консультативный Совет предназначен для того, чтобы быть консультативным органом, обеспечивающим рекомендации по политическим, культурным, социальным и экономическим аспектам субрегиональной интеграции, по мере того, как она затрагивает коренные народы. В состав органа входит по одному коренному делегату от каждого Государства, которого избирают из руководства коренных национальных организаций в соответствии с процедурами, которые устанавливаются на национальном уровне. Не ясно, какую ценность

придают консультативному мнению данного Совета и как он, таким образом, может повлиять на практике на окончательные решения, принимаемые Андским сообществом по вопросам, затрагивающим коренные народы. http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/d674. htm Индия: Племенной Консультативный Совет Конституция Индии уполномочивает Президента объявлять любой район Зарегистрированным районом, подлежащим включению в Пятое и Шестое Приложения (Статья 244 (i)). Пятое Приложение применимо ко всем штатам за исключением Северо-восточных штатов Ассам, Мегхалая, Трипура и Мизорам, которые регулируются Шестым Приложением14). Пятое Приложение предусматривает создание Племенного Консультативного Совета в каждом Штате, где есть Зарегистрированные районы. Совет должен состоять из примерно 20 членов, три четверти из которых должны быть представителями зарегистрированных племен, выбранных Законодательным Собранием Штата. В его мандат входит консультировать Губернатора по его просьбе по вопросам «благополучия и прогресса зарегистрированных племен в Штате». Кроме того, он предусматривает, что среди прочего, нормы, касающиеся отчуждения земель зарегистрированных племен и отвод земель членам зарегистрированных племен не могут быть сделаны без консультаций с Племенным Консультативным Советом. Конституция Индии: http://india.gov.in/govt/ constitutions_india.php Гватемала: Совместная Комиссия по Правам коренных народов на землю Коренные народы составляют примерно половину всего населения Гватемалы. Признание их прав коренится в Соглашении о Принадлежности и Правах коренных народов, подписанном в 1995 году после более, чем 30 лет внутреннего вооруженного конфликта.. Данное Соглашение предусматривает создание Двухпартийной комиссии по Правам коренных народов на землю, задачей которой являются осуществление исследований, подготовка проектов и предложение адекватных 14) Нагалэнд, Манипур, Сикким и Аруначал Прадеш также исключены из сферы действия Пятого Приложения, поскольку они подчиняются специальным положениям Конституции.

v. У частие, консультации и со г ласие

мер по рассмотрению вопросов о землях коренных народов. Она состоит как из правительственных, так и из коренных членов. Одним из достижений этой Комиссии является создание Земельного Фонда (Fondo de Tierras) в 1999 году. Мандат Земельного Фонда заключается в развитии и выполнении национальной политики, касающейся доступа к земле, в том числе посредством осуществления программы урегулирования титула на землю. Его Исполнительный Совет состоит из представителей правительства, а также представителей коренных организаций и одного представителя организаций крестьян/ сельскохозяйственных рабочих. Функционирование данного Фонда и его достижения в отношении коренных народов, однако, носят противоречивый характер http://www.congreso.gob.gt/Docs/PAZ Guatemala: Leyes y Regulaciones en Materia Indígena (1944-2001), Tomo II, Costa Rica, 2002. Земельный Фонд: http://www.fontierras.gob.gt См.также Р.Ставанхаген, Доклад о миссии в Гватемалу, UN Doc. E/CN.4/2003/90/Add.2, 24 февраль 2003 г.. 5.3.3. Участие в выборных органах Участие коренных народов в принятии решений гарантируется Государствами разными способами. Некоторые Государства ввели систему квот для того, чтобы гарантировать участие определенного количества коренных представителей в национальных законодательных собраниях. С той же целью некоторые Государства переопределяют или создают специальные выборные округа, чтобы облегчить участие коренных народов в выборных органах. В некоторых случаях законы о выборах и связанные с ними нормативные акты были пересмотрены с целью предоставления коренным народам прямых каналов участия в государственных выборах, которые идут в обход структуры политических партий. Новая Зеландия: участие маори в выборных органах Исторические обстоятельства, политическая воля и борьба маори привели к существенному политическому представительству маори в Новозеландском Парламенте. Гарантированные места маори в Парламенте существовали на протяжении последних 140 лет и их количество, меняется в зависимости от количества маори,

зарегистрировавшихся в именном списке маори. Система пропорционального представительства смешанных членов (СПП) позволяет кандидатам стать членами Парламента либо через 69 избирательных округов (которые включают 7 избирательных округов маори) или через предопределенные партийные списки. Избиратели из числа маори имеют возможность зарегистрироваться или в списке маори, по которому принимается решение о 7 членах парламента или в общем списке. Гарантированные места для маори подтверждают уникальную позицию маори в новозеландском обществе, дают им контроль над тем, кто будет представлять их в Парламенте и содействуют их справедливому численному представительству. В то же время, дополнительная возможность регистрации маори в общем списке препятствует маргинализации и подталкивает политические партии к тому, чтобы они принимали к сведению точку зрения маори при определении своей политики. Новая Зеландия ввела СПП в 1993 году. С тех пор процент маори в Парламенте увеличился (17,3% , что в пересчете означает 21 парламентарий из числа маори из общего числа 121) до такой степени, что сейчас он чуть выше процента маори в

Новозеландском обществе (15,1%). СПП позволила выбрать некоторых членов парламента из числа маори, которых иначе нельзя было бы выбрать, а также позволила партии маори, образованной в 2004 году, войти в Парламент. Партии высоко ценят кандидатов маори в партийных списках, пытаясь заручиться поддержкой избирателей маори; 25% членов парламента в партийных списках – маори. Также, с введением СПП участие маори в выборах возросло, также как и участие маори в национальной политике. Последние меры в пользу маори и недавние дополнительные фонды в Бюджете 2007 года могли бы быть отнесены в какой-то степени к тому, что маори теперь лучше представлены и заметнее на политической сцене. Кроме того, партия маори инициировала положительные для маори шаги, включая проверку работы государственного предприятия Лэндкроп на землях маори, и неоднократно выступала- хотя и безуспешнопротив принятия ограничительных для маори законодательных актов. Комбинация гарантированных мест для маори и СПП смешанных членов представляют собой пример участия коренных народов в выборных органах по крайней мере в той же степени, как и других слоев населения.

Ситуация с представительством маори в Парламенте не повторяется на уровне местного правительства: менее 5% членов, выбранных в местные советы, являются представителями маори. Закон 2001г. О Региональном Совете Пленти (наделение полномочиями избирательного округа маори) и Закон о местном правительстве предоставляли местным органам власти на их выбор учредить избирательные округа маори, но очень немногие советы воспользовались этим. В общем невовлеченность маори в местную политику и отсутствие политической воли по прежнему являются серьезным препятствием на пути справедливого представительства маори в местном правительстве. К счастью, консультации с маори по поводу решений, которые затрагивают их на местном уровне, стали боле частыми. Док. Александра Ксантаки15): Добросовестная практика участия коренных народов в политике: Участие маори в новозеландских выборных органах., МОТ, 2008 г.. Непал: Участие в процессе конституционной реформы В апреле 2008 года в Непале прошли выборы в Учредительное Собрание (УС), которое подготовит новую конституцию страны. Выборы прошли как часть мирного процесса, который положил конец десятилетнему вoоружённому конфликту в стране. Выборы откладывали три раза, по мере того, как политические партии и группы населения спорили и оказывали давление для проведения той формы выборов, которая дала бы Собрание, представляющее крайне разнообразное население страны. В конце концов, страна остановилась на системе, согласно которой каждый гражданин голосовал дважды: один раз в «открытых» выборах за индивидуального кандидата и один раз в «пропорциональных» выборах за политическую партию. Голоса в пропорциональном списке затем распределялись каждой партией сверх специально составленных списков, так, что они обеспечивали ряд кандидатов, которые пропорционально соответствовали этническому составу страны. Таким образом, посредством пропорциональных выборов были выбраны 120 коренных кандидатов, которые примерно соответствовали пропорции между коренными народами и населением всей страны. Кроме того, 82 коренных кандидата были выбраны непосредственно через открытые выборы 15) Alexandra Xanthaki

v. У частие, консультации и со г ласие

и 16 кандидатов были выдвинуты отдельно. Всего, сейчас 218 коренных членов Учредительного Собрания из общего числа в 601, это самая высокая пропорция коренных народов, когда-либо избранных в национальный политический орган в Непале. Несмотря на прогресс, в достижении коренного представительства в УС, многие коренные активисты утверждают, что не были налажены представительные коренные консультации и участие. Критика касается ряда различных пунктов. С одной стороны, коренные представители почти исключительно были выбраны через политические партии, которые оставляют за собой право исключать их. В сочетании с тем фактом, что многие коренные члены УС менее образованы и менее опытны в национальной политике, это означает, что их способность занять прочную позицию по коренным вопросам ограничена. Внутри партий коренные политики имеют ограниченное присутствие в органах, принимающих решения, несмотря на их пропорциональное представительство в УС. Некоторые активисты также выступили против того, как были отобраны кандидаты, утверждая, что политические партии контролировали процесс вместо того, чтобы разрешить коренным общинам выбрать своих собственных представителей. Вопрос участия коренных народов в процессе УС касается не только их представительства, но также и механизма для консультаций. Во время своего визита в Непал в ноябре 2008 года проф. Джеймс Аная, Специальный докладчик ООН по делам коренных народов, поднял вопрос консультаций в процессе УС перед Правительством. Он подчеркнул «необходимость разработки дополнительных механизмов в процессе подготовки конституции для проведения прямых консультаций с коренными народами через их собственных выбранных представителей и в соответствии с их собственными методами принятия решений, как этого требуют международные стандарты, по которым Непал несет обязательства.» Вопрос участия коренных народов в процессе УС в Непале сейчас подхвачен судами, т.к. 20 коренных организаций подали иски в Верховный Суд. Они утверждают, что настоящий процесс УС нарушает их права на консультации и участие согласно Переходной Конституции Непала, Конвенции МОТ №169, Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, и Декларации ООН о коренных народах. 1 марта Верховный Суд отдал распоряжение в адрес правительства о

предоставлении оснований причин по этому вопросу и дело остается в производстве. Лама Мукта16): Непал, ИВГИЯ Ежегодник 2009 Копенгаген, Дания, (готовится к изданию) УВКПЧ Пресс релиз, «Эксперт ООН призывает к действиям в связи с обязательством Непала по правам коренных народов», 02/12/08.

свободу волеизъявления, и свободу совести, которые защищает раздел 70 Конституции Кении. Поэтому они обратились с просьбой о создании избирательного округа, который бы был приспособлен и отражал потребности и стремление и право выдвижения одного из их представителей в парламент для того, чтобы он мог озвучить их проблемы.

Кения: Представительство в выборных органах Традиционные руководители в Кении официально не признаны. В стране есть только 210 парламентских округов, чьи границы определены избирательной комиссией Кении, не принимая во внимание необходимость обеспечения представительства всех общин на национальном уровне. Выборы в национальное собрание и местные советы основаны на всеобщем избирательном праве и представителях, если они составляют меньшинство в данном районе. В отсутствие четко выраженных положений и специальных мер, касающихся представительства, коренные народы и меньшинства продолжают оставаться исключенными. Эта ситуация была подтверждена Высоким Судом в деле Рангал Лемейгуран (Rangal Lemeiguran) и др. против Генерального прокурора и др.. Община ильчамус17) добивалась заявления Конституционного Суда (Высокого Суда) о том, что статистический шанс кандидата от ильчамус быть выбранным в парламент в настоящем округе на практике настолько минимален, что это фактически лишает их любой возможности когда-нибудь быть представленными в Национальном Законодательном собрании (как это и было на протяжении последних сорока лет). Это, утверждали они, нарушает их основные права и

В своем создающем прецедент решении Высокий Суд признал, что меньшинства, такие, как ильчамус, имеют право участвовать и влиять на формулирование и осуществление государственной политики, а также быть представленными людьми, принадлежащими к тому же социальному, культурному и экономическому контексту, что и они сами. Для того, чтобы политическая система была по настоящему демократичной, она должна давать меньшинствам возможность высказаться, озвучить свои проблемы, требующие решения, и требовать возмещения, и, таким образом, заложить уверенную основу для демократии. Это решение возвестило о положительном поворотном моменте в системе судебных органов Кении в сторону признания прав коренных народов. См.: http://www.kenyalaw.org Пример подготовлен Наоми Кипури.

16) Lama, Mukta S 17) Ilchamus community

5.3.5. Участие в местном управлении Что касается участия на местном уровне, вопрос рассматривается в контексте недавних событий, связанных с децентрализацией государств и передачи власти региональным и местным органам самоуправления. В некоторых случаях данный процесс сопровождался признанием некоторых сфер автономии в пользу коренных

народов. В других случаях коренные общины признаются, как территориальные деления в целях административной организации государств. В этом контексте государство может признать социальную и политическую организацию коренных общин. Панама: Специальные территориальные образования Статья 5 Магна Карты Панамы констатирует, что административно-территориальное деление может быть учреждено законом, подчиняться особым режимам. В этом отношении, в Панаме есть пять особых территориальных образований, которые пользуются административной автономией посредством Общих, Традиционных, Региональных и Местных Советов. Все они регулируются своими традициями и обычаями, и принимают собственные решения в рамках, оговоренных Конституцией и законодательством страны. Что касается Государства, то оно признает уникальные черты коренного сообщества в сравнении с национальным сообществом, а коренные общины приспосабливаются к определенным интересам государства по вопросам суверенитета, безопасности и использования ресурсов, для того, чтобы отстоять свои собственные земли. Коренные народы принимают большинство решений в культурных, экономических и политических вопросах, затрагивающих их население, и следят за тем, чтобы выполнялись их права. Область Куна Яла18), район площадью 5500 кв.км, расположен на северо-востоке Панамы и включает материковую часть и побережье. Область (Comarca) управляется Общим Советом куна (ОСК) (Onmaked Summakaled), который представляет собой высший

орган власти, состоящий из местных советов 49 общин, каждая из которых представлена вождем (сайла). Регион управляется тремя главными вождями (Caciques), которых выбирает ОСК. ОСК собирается на 4 дня каждые полгода. Кроме 49 сайла, которые представляют свои общины, участие в этих советах является обязательным для представителей Национального Собрания, регионального Губернатора, 4 районных (corregimiento) представителей и региональных директоров каждого института, учрежденного в Области. Кроме того, каждая община обязана включить в свою делегацию одну женщину. Участие женщин было одобрено вождями на заседании ОСК, однако, эта договоренность до сих пор не выполнялась, по большей части самими общинами. Одновременно, Совет по делам культуры куна (Onmaked Namakaled) был создан в 1971 году. Этот совет, которым управляют вожди Думмаган традиции куна, отвечает за оказание поддержки и распространение культуры индейцев куна, и не может принимать участие в политических делах. Совет по делам культуры куна и ОСК стоят выше всех организаций куна, а также правительственных и частных институтов, но работают с ними в режиме консультаций и координации. Любой институт, который хочет провести переговоры или осуществить соглашение или проект в регионе Куна Яла, должен получить согласие этих органов в соответствующей юрисдикции. http://www.oas.org/Juridico/MLA/sp/pan/sp_pan-int-textconst.pdf пример подготовлен Мирной Каннингхэм( Myrna Cunningham)

18) Kuna Yala Comarca

v. У частие, консультации и со г ласие

vi. Обычное право, системы наказаний и доступ к правосудию

6.1. Обычаи и обычное право Многие коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни имеют свои собственные обычаи и практики, которые составляют их обычное право. Это развивалось годами, помогая поддерживать гармоничное общество. Часто, для того, чтобы применять эти обычаи и практики, коренные народы имеют свои институциональные структуры, такие, как судебные и административные органы или советы. Эти органы имеют правила и нормы, гарантирующие исполнение обычного права. Неисполнение часто наказывается и за каждым прегрешением часто следует свое особое наказание. Эффективное осуществление международнопризнанных прав коренных народов - включая земельные и ресурсные права, и культурные, социальные и экономические права –требует, чтобы обычаи, обычное право и правовые системы коренных народов были признаны, в особенности в отношении коллективных прав, имеющих фундаментальное значение для коренных народов.

v i . О бы ч ное право , системы наказаний и доступ к правосуди ю

Конвенция №169 признает право коренных народов на свои обычаи и обычное право. Она заявляет, что при применении национальных законов, эти обычаи и обычное право должны приниматься во внимание.

Конвенция № 169, Статья 8 1. При применении к соответствующим народам национальных законов должным образом учитываются их обычаи или обычное право. 2. Указанные народы имеют право сохранять собственные обычаи и институты, если они не противоречат основным правам, определенным национальной правовой системой, и международно-признанным правам человека. При необходимости устанавливаются процедуры для разрешения конфликтов, могущих возникнуть при осуществлении данного принципа..

В соответствии со статьей 8 (2) Конвенции, только те обычаи и институты, которые несовместимы с основными правами, определенными национальной правовой системой и с международно-признанными правами человека исключаются из принципа, содержащегося в статье 8 (1). Это положение устанавливает кумулятивный критерий исключения: обычаи должны быть несовместимы как с (a) национальным законодательством так и с (b) положениями международного законодательства о правах человека. Таким образом, национальные правовые положения, которые несовместимы с правами, признанными согласно международному законодательству о правах человека, не могут использоваться для оправдания неведения обычаев коренных народов в применении национального законодательства. С другой стороны, коренные обычаи не могут быть оправданы, если они нарушают основные права человека. Так, например, обстоит дело с генитальными увечьями женщин1), которые практикуют в некоторых коренных общинах, или ритуал погребения заживо нетрудоспособных детей или детей незамужних матерей, предписанный культурными нормами.2)

отношению к их общинам. Это положение тесно связано с вопросами обычного права, поскольку такое право является важным источником для характеристики прав и обязанностей лиц из числа коренных народов, проживающих в коренных общинах. (Хенриксен 2008).

Статья 34 Декларации ООН «О правах коренных народов» подтверждает принцип, содержащийся в статье 8 (2) Конвенции о том, что международное право в области прав человека устанавливает стандарты для определения того, какие обычаи являются неприемлемыми; международное право в области прав человека устанавливает минимальные всеобщие стандарты прав и свобод человека – вытекающих из врожденного достоинства человека. Статья 34 Декларации утверждает, что коренные народы имеют право содействовать распространению, развивать и поддерживать свои институциональные структуры и особые обычаи, духовность, традиции, процедуры, практики и, там где они существуют, юридические системы или обычаи, в соответствии с международными стандартами в области прав человека. Более того, статья 35 Декларации утверждает, что коренные народы имеют право определять обязанности отдельных лиц по

Конституционное признание прав коренных народов и их правовых обычаев и систем является важной мерой развития правового режима, который эффективно приспосабливает обычное право и практики коренных народов к сосуществованию с национальными правовыми системами. То насколько обычаи и обычное право коренных народов признаются и принимаются во внимание национальными органами власти при принятии политических решений и применении национальных законов, в большой степени зависит от двух главных факторов: 1. Уровень общего признания правового плюрализма внутри национальной юридической системы; 2. Вопрос, к которому обычай или обычное право пытаются применить.

1) Практикуется некоторыми коренными народами, например, в Кении и Танзании. 2) (a) Хьюго Маркес (Hugo Marques) (2008) Ребенок индеец, которого похоронили заживо http://www.lifesitenews.com/ldn/2008/ feb/08022604.html; (b) Элизабет О’Брайен, (O’Brien, Elisabeth) (2007) Профессор антропологии говорит: Племенные убийства детей-инвалидов надо уважать http://www.lifesitenews.com/ldn/2007/jul/07070403.html

Декларация ООН «О правах коренных народов» Статья 34 Коренные народы имеют право на поощрение, развитие и сохранение своих институциональных структур и своих особых обычаев, духовности, традиций, процедур, практики, и, в тех случаях, когда они существуют, правовых систем или обычаев, в соответствии с международными стандартами в области прав человека. Статья 35 Коренные народы имеют право определять обязанности отдельных лиц по отношению к их общинам.

Общая тенденция заключается в том, что коренные обычаи и обычное право гораздо больше принимают, когда они применяются в отношении к отдельным лицам внутри коренных общин. Это применимо к обычному личному праву и к различным религиозным, культурным или социальным обычаям и ритуалам внутри общин. Напротив, коллективные аспекты

обычного права коренных народов часто считают угрозой для национальной правовой системы, в то время, как их нужно рассматривать как дополнительный и ценный вклад в развитие правового плюрализма – что является необходимым условием для развития разных культур. Коренные обычаи и обычное право менее охотно (если вообще) принимают во внимание в связи с вопросами, затрагивающими экономические интересы государства или третьих сторон, особенно, когда речь идет об обычных правах на землю, территории или ресурсы. (Рой 2004 г.: стр. 305-312). Тем не менее, уровень принятия правового плюрализма посредством того, что государство принимает и применяет обычаи и обычное право коренных народов, очень селективен и прагматичен, и в большой степени определен экономическими интересами большинства населения или определенных секторов национального сообщества (Хенриксен 2008 г.).

6.2. Правонарушения и системы наказаний

уважаться и приниматься во внимание при отправлении общего правосудия.

Конвенция № 169 Статья 9 1. В той мере, в какой это совместимо с национальной правовой системой и с правами человека, при рассмотрении правонарушений, совершаемых лицами, принадлежащими к соответствующим народам, проявляется уважение к методам, традиционно практикуемым этими народами. 2. Обычаи указанных народов, касающиеся уголовно-правовых вопросов, принимаются во внимание органами власти и судами, рассматривающими соответствующие судебные дела. Статья 10 1. При применении к лицам, принадлежащим к указанным народам, мер наказания, предусмотренных общим законодательством, принимаются во внимание их экономические, социальные и культурные особенности. 2. Предпочтение перед тюремным заключением отдается другим мерам наказания.

Конвенция №169 устанавливает, что традиционные методы наказания коренных народов должны

v i . О бы ч ное право , системы наказаний и доступ к правосуди ю

Согласно статье 9 (1), государства обязаны уважать обычные методы коренных народов, касающиеся уголовных и других правонарушений в той степени, в какой они совместимы с национальной правовой системой и международным законодательством о правах человека. Методы обычного наказания, которые нарушают индивидуальные права человека, таким, образом, не признаются законными согласно данному положению. Другой критерий в статье 9(1)– соответствие национальным правовым системам – не ограничивается вопросом материально-правовой совместимости, поскольку это также вопрос о том, соответствует ли это общей системе отправления правосудия в соответствующей стране. Многие коренные народы всё ещё практикуют свои традиционные методы, касающиеся мелких правонарушений, совершенных их членами, без вмешательства государства – в то время, как более серьезными правонарушениями обычно занимаются в соответствии с применимыми национальными правовыми процедурами. Тем не менее, также и в случаях, когда применяются общие правовые процедуры в ответ на правонарушения, совершенные лицами из числа коренных народов, обычаи соответствующих коренных народов принимаются в расчет органами власти и судами, которые занимаются этими вопросами. (Статья 9 (2); Хенриксен 2008 г.).

Часто численность членов коренных народов в местах заключения и уровень их смертности выше, чем у других слоев населения. В Австралии между 1980 и 1997 г.г., по крайней мере 220 аборигенов умерли в заключении. В то время, как аборигены представляют только 1,4% взрослого населения на них приходится более 25% смертей в местах заключения, например, из-за плохих условий содержания, проблем со здоровьем и самоубийств. Это говорит о необходимости усилий со стороны судей, судов и должностных лиц для того, чтобы найти альтернативные формы наказания, когда они имеют дело с правонарушителями из числа коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни.3)

6.3. Доступ к правосудию Маргинализация коренных народов часто отражается в их ограниченном доступе к правосудию. Они не только незащищены от того, чтобы стать жертвами коррупции, сексуальной или экономической эксплуатации, нарушений основных трудовых прав, насилия итп., но у них также ограниченные возможности для того, чтобы добиться возмещения вреда. Во многих случаях, коренные народы не знакомы с национальным законодательством или с национальной правовой системой и их образовательный уровень и экономические средства недостаточны для того, чтобы обеспечить доступ к правосудию. Часто они не говорят и не читают на официальном языке, который используется для отправления правосудия, и суды, слушания и арбитраж приводят их в замешательство. Для рассмотрения данной ситуации Статья 12 Конвенции предусматривает, что коренные народы должны иметь доступ к использованию правовой системы для обеспечения применения их гарантированных прав и что, там, где это необходимо, коренные народы должны обеспечиваться переводом в судах и других случаях судопроизводства. Это делается для того, чтобы гарантировать, что они понимают, что происходит, а также, чтобы понимали их самих.

Статья 12 Соответствующие народы ограждаются от нарушения их прав и имеют возможность индивидуально или через их представительные органы прибегать к юридическим процедурам для эффективной защиты этих прав. Принимаются меры, обеспечивающие, чтобы лица из числа указанных народов понимали такие юридические процедуры и были поняты в ходе таковых, при необходимости – с помощью устного перевода или иных эффективных средств.

3) Конвенция МОТ №169: Пособие, МОТ, 2003.

Операционный подход к улучшению доступа к правосудию: ПРООН определяет «доступ к правосудию» как: «Способность людей добиваться и получать средство защиты прав посредством официальных или неофициальных институтов правосудия, и в соответствии со стандартами прав человека». Связывая доступ к правосудию с более широкой системой прав человека и развития, ПРООН сосредоточивается на способности людей требовать отчетности двумя способами: используя права человека для определения минимального объема законных притязаний; и усиливая механизмы отчетности и процессы, посредством которых они защищают эти притязания. Такие механизмы отчетности охватывают не только системы формального и обычного правосудия, но также ряд других механизмов, в том числе средства информации, парламентские комиссии ит.д. Доступ к правосудию, таким образом, понимается как процесс, который должен быть увязан с контекстом специфических обстоятельств и который требует создания потенциала всех участников. ПРООН определяет следующие ключевые элементы в этом отношении:

• Правовая защита (признание прав внутри систем правосудия, что дает средства судебной защиты через официальные или через традиционные механизмы). • Правосознание (знание людей о возможности добиваться возмещения ущерба через официальные или традиционные системы правосудия). • Юридическая помощь и консультации (доступ к консультационным услугам, необходимым, чтобы начать и проводить судебные процессы). • Вынесение судебного решения (процесс определения наиболее адекватного типа возмещения ущерба или компенсации, регулируемый либо официальным законодательством, как в случае с судами, либо традиционными правовыми системами). • Правоприменение ( выполнение приказов, решений, и разрешения споров, вытекающих из официального или традиционного судебного решения). • Гражданское общество и парламентский контроль (контрольные и мониторинговые функции в отношении систем правосудия).4)

4) ПРООН: Программирование для правосудия- Доступ для всех. Руководство практического работника по ориентированному на права человека подходу к доступу к правосудию., 2005.

v i . О бы ч ное право , системы наказаний и доступ к правосуди ю

6.4. Практическое применение: обычное право Латинская Америка: признание обычного права коренных народов В Латинской Америке включение обычного коренного права в национальные правовые системы началось в 1990 годы для того, чтобы взяться за пробелы в неэффективном и достойном сожаления отправлении правосудия, по мере того, как государства отвечают на интенсивное давление со стороны организаций коренных народов, и чтобы выполнить требования, вытекающие из ратификации Конвенции МОТ №169. Боливия, Колумбия, Эквадор, Мексика, Никарагуа, Парагвай, Перу и Венесуэла признают правовой плюрализм через свои конституции, признавая мульти-культурный и мульти-этнический характер своих сообществ Донна Ли Ван Котт5): Правовой плюрализм и отправление неформального общинного правосудия в Латинской Америке. http://www.nd.edu/~cmendoz1/ datos/papers/vancott.pdf 5) Donna Lee Van Cott

Эквадор: признание правового плюрализма. Признание правового плюрализма начало развиваться в Эквадоре с 1998 года; когда Эквадор ратифицировал Конвенцию МОТ №169. Национальная Конституция 1998 года установила, что «органы власти коренных народов осуществляют судебные функции, применяя нормы и процедуры для разрешения внутренних конфликтов в соответствии со своими обычаями и обычным правом, когда они не противоречат Конституции и законодательству. Закон сделает эти функции совместимыми с национальной судебной системой». Это конституционное признание подтверждает неоднородность культур и существование правового плюрализма в стране. Это подразумевает, что на одной территории сосуществуют две и более правовые системы. Несмотря на ратификацию Конвенции №169 и изменения в Конституции, Эквадор так и не превратился в полной мере в мульти-культурное и плюралистическое государство. На практике, коренные правовые системы подрывают судьи и другие правовые органы, которые рассматривают

коренные системы как «статичные», «архаичные» и «дикие» и, таким образом, продолжают действовать в рамках общества, характеризуемого только одной культурой, одним языком и одной судебной системой. Следовательно, они игнорируют гибкий и динамичный характер современных коренных систем, которые имеют тенденцию приспосабливаться к меняющимся отношениям с внешними действующими лицами, а также к изменениям внутри их общин. Для того, чтобы исправить эту ситуацию, Совет по развитию эквадорских национальностей и народов (СРЭНН)6), договорился с Офисом Окружного прокурора о создании Органа Коренного Правосудия. Коренные прокуроры осуществляют мониторинг уважения и применения коренных законов в национальных судебных разбирательствах, в которых принимают участие коренные народы. СРЭНН и Верховный Суд координируют усилия с целью назначения коренных судей для рассмотрения уголовных дел в тех провинциях, где работают коренные прокуроры Lourdes Tiban: El derecho indígena y su relación con la justicia ordinaria http://www.latinoamerica-online.info/2008/indigeni08_ derecho.htm; http://www.ecuanex.net.ec/constitucion. Пример подготовлен Брендой Гонсалез Мена ( Brenda Gonzales Mena). Бангладеш: признание обычного семейного права. Ситуация в Бангладеш представляет собой пример того, как признание государством коренной правовой системы отличается в зависимости от характера примеров. Персональное право коренных народов Читтагонг Хилл Трэктс (ЧХТ) в Бангладеш, касающееся женитьбы, наследства и смежных вопросов регулируется неписанными обычаями, практиками и применением. Государство принимает эту ситуацию, поскольку обычное семейное право различных коренных народов ЧХТ обычно не вступает в конфликт с другими законами и системами, т.к. регион имеет свою собственную частично автономную систему самоуправления с коренным большинством, которая признает коренное законодательство и юриспруденцию. Обычное персональное право коренных народов ЧХТ регулируется по существу 6) Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador - CODENPE

v i . О бы ч ное право , системы наказаний и доступ к правосуди ю

традиционными институтами ЧХТ, лидерами деревень, старостами и традиционными вождями и раджами Однако правовой статус их обычного права в отношении земель и природных ресурсов в ЧХТ оспаривается в гораздо большей степени. Обычные земельные и лесные права осуществляются обычно только там и в такой степени, где они не конфликтуют с государственным законодательством. Раджа Девасиш Рой (2004г.),Вызовы правовому плюрализму и обычному праву коренных народов: Пример Читагонг Хилл Трэктс, Бангладеш; Защищая разнообразие: Пример изучения ситуации (ред. Чандра Рой), Совет саами, стр. 89-158; Пример процитирован в Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г. Кения: выборочное принятие обычного права. Обычное право пользуется ограниченным признанием в Кении и во многих бывших английских колониях, где конституции разрешают законодательное признание обычного права по таким вопросам, как усыновление, брак, разводы, похороны и передача права собственности на имущество после смерти. Обычное право также применяют в ограниченной степени при признании местного руководства, такого, как вожди, хотя были созданы параллельные структуры для подрыва и нарушения уже существующих. В то же время, значение и юридическая сила этих законов серьезно разрушаются из-за статьи о противоречии, унаследованной от колониального права и традиций, которая требует, чтобы не было противоречий между обычным правом, всеми письменными законами и конституцией. В силу этой статьи обычное право считается приемлемым, только если оно не противоречит письменному законодательству. Нанесение увечий женским гениталиям (УЖГ) является распространенным и глубоко укоренившимся во многих африканских общинах, коренных и некоренных. УЖГ –это социальный ритуал, отмечающий переходный возраст в этих сообществах, и девочки не прошедшие через УЖГ считаются неполноценными, и подвергаются общественному осуждению. Результатом УЖГ могут стать серьезные и длительные физические осложнения. Хотя никакие государственные институты в Кении больше не выполняют более обрезание девочек, и Закон о детях 2001 г. № 8 запрещает обрезание девочек, практика УЖГ по прежнему

широко распространена в общинах масаи7) и в других общинах. Это происходит частично из-за неадекватных превентивных мер со стороны властей для защиты девочек от насильственного увечья. С точки зрения законодательства о правах человека - это неприемлемый обычай, и Государство должно обеспечить, чтобы он не практиковался, несмотря на то, что этот феномен в некоторых случаях может быть определен, как коренной обычай. В отличие от этого, статья о противоречии часто использовалась для опровержения положительного обычного права. Например, обычаи масаи, регулирующие права на землю и ресурсы признают или принимают во внимание в ограниченном виде. Г.Насиеку Тарайа8) (2004г.)Правовые аспекты культуры масаи, обычаи и традиции; Защищая разнообразие: Пример изучения ситуации (ред.Чандра Рой),Саамский Совет. Пример подготовлен Наоми Кипури и Джон Хенриксен. Финляндия, Норвегия и Швеция: признание обычаев и обычного права саамов Хотя, в принципе саамские обычаи и обычное право являются применимыми источниками согласно соответствующим национальным правовым системам, они в очень незначительной степени принимаются 7) Maasai 8) DG. Nasieku Tarayia

во внимание при принятии политических решений или при разработке и применении национального законодательства. Статья 9 проекта Скандинавской саамской конвенции рассматривает вопрос о саамских правовых обычаях, и говорит о следующем: «Государства оказывают должное уважение к таким концепциям саамского народа, как право, правовые традиции и обычаи. Согласно положениям в первом пункте, разрабатывая законодательство в тех областях, где могут существовать соответствующие саамские правовые обычаи, государства тщательно рассматривают, не существуют ли такие обычаи, и если существуют, решают, должна ли им быть предоставлена защита или они должны быть отражены в национальном законодательстве другим способом. Должное внимание уделяется также саамским правовым обычаям при применении законодательства.» Пример процитирован в Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г. Намибия: Признание традиционных органов власти Конституция Намибии признает обычное право и традиционные органы власти в качестве части своей правовой системы. Закон о традиционных органах власти №25 от 2000 г. предусматривает учреждение

традиционных органов власти, состоящих из вождей или глав традиционных общин и традиционных советников. Они несут ответственность за отправление обычного права и урегулирование споров. Для получения признания они должны представить заявку Государству, а полномочия о предоставлении признания или непризнании традиционного руководства закреплены за государством. Однако, КЛРД, кроме прочего, задает вопрос об отсутствии четких критериев для признания традиционных лидеров, и о том факте, что не существует институт для оценки заявок о получении признания независимо от правительства. Тем не менее, некоторые неправительственные организации рассматривают Закон о традиционных органах власти, как возможность для коренных народов принять более эффективное участие в принятии решений, хотя некоторые проблемы остаются, включая требуемое обучение административным и лидерским навыкам, которые предполагает полное осуществление Закона для коренных народов. Комитет по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД), Заключительные замечания: Намибия, август 2008 г., UN Doc. No.: CERD/C/NAM/CO/12 Конституция Намибии, Закон о традиционных органах власти; Р.Капплека и Рабочая группа по делам коренных меньшинств в Южной Африке (WIMSA) «Гражданские права в законодательстве и на практике: Пример изучения ситуации в Цункве Дистрикт Вест, Намибия» в Хичкок и Д.Виндинг (ред.) Права коренных народов в Южной Африке (2004) 91. Пример подготовлен Наоми Кипури

содержащиеся в этих исправительных заведениях, могут покинуть их, чтобы пойти на работу, на учебу и т.д., в том числе на рыбалку и на охоту. Судебная система Гренландии также заметно отличается от судебных систем других стран и в других отношениях. Например, окружными судьями, асессорами, и адвокатами защиты являются непрофессиональные местные жители, а не подготовленные юристы. Только когда дело попадает в апелляционный суд, Высший Суд Гренландии, в дело вступают получившие правовую подготовку прокуроры, судьи и адвокаты. Комиссия по Гренландской судебной системе, Доклад № 1442/2004; Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г.

Филиппины: Институты разрешения конфликтов Закон о правах коренных народов признает право коренных народов использовать свои собственные широко принятые системы правосудия, институты разрешения конфликтов, процессы или механизмы достижения мира и другие виды обычного права и практик внутри соответствующих общин, если они могут быть совместимы с национальными правовыми системами и международно-признанными правами человека (разд.15). http://www.ncip.gov.ph/mandatedetail.php?mod=ipra

Гренландия (Дания): уголовный кодекс, основанный на обычном праве Уголовный кодекс в Гренландии частично основан на обычном праве гренландских инуитов. Это особенно касается мер наказания за уголовные преступления, в то время, как вина определяется как в Датском уголовном законодательстве. Тюремное заключение, как мера наказания, применяется только в связи с очень серьезными правонарушениями, и тогда, когда это представляется необходимым. Индивидуальные меры наказания обычно состоят из таких мер, как предупреждение, штраф, условное тюремное заключение и общественные работы. Поэтому в Гренландии нет тюремных учреждений закрытого типа, только ночные исправительные заведения. В дневное время лица,

v i . О бы ч ное право , системы наказаний и доступ к правосуди ю

VII. Земля и территории

7.1. Концепция земли У большинства коренных народов особые отношения с землей и территориями, которые они населяют. Именно там жили их предки, там развивались их история, знания, практика добычи средств существования и верования. Для большинства коренных народов территория имеет священный или духовный смысл, который простирается гораздо дальше производственного и хозяйственного аспектов земли. По словам Специального докладчика ООН Мартинеса Кобо: «Существенно важно знать и понимать глубоко духовные особые отношения между коренными народами и их землей, как основу их существования как такового, всех их верований, обычаев, традиций и культуры… для таких народов земля не просто объект владения и средство производства … Их земля это не предмет потребления, который можно приобрести, но материальный элемент, которым свободно пользуются.»1) Центральное место концепции земли и территорий четко отражается в Конвенции №169, в которой содержится целый ряд положений, объясняющих концепцию земли и территорий, прав коренных народов на владение и собственность, а также требования к идентификации земель, защиты их прав, и урегулирования претензий на землю. В качестве главной отправной точки Конвенция МОТ №169 оговаривает, что: Статья 13 1. При применении положений данного раздела Конвенции правительства учитывают особую важность для культуры и духовных ценностей соответствующих народов их связи с землями или территориями – или с тем и другим, в зависимости от обстоятельств, - которые они занимают или используют иным образом, и в особенности важность коллективных аспектов этой связи. 2. Использование в статьях 15 и 16 термина «земля» включает понятие территорий, охватывающих всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом соответствующие народы.

Это подтверждается в статье 25 Декларации ООН «О правах коренных народов», которая оговаривает, что коренные народы имеют право поддерживать и укреплять свою особую духовную связь с традиционно принадлежащими им или иным образом занятыми или используемыми ими землями, территориями, водами и морскими прибрежными водами, а также другими ресурсами и нести свою ответственность перед будущими поколениями в этом отношении. Территория является основой большинства стратегий хозяйствования и пропитания коренных народов, их традиционных институтов, духовного благополучия и особой культурной принадлежности. Следовательно, потеря земель предков угрожает самому их выживанию в качестве непохожих на других общин и народов. Таким образом, необходимо понять, что когда Конвенция говорит о «землях», концепция охватывает всю территорию, которую они используют, в том числе леса, реки, горы и прибрежную полосу, поверхность земли, а также её недра.

7.2. Защита права на собственность и владение Принимая во внимание решающее значение земель и территорий для коренных народов, Конвенция содержит ряд положений о защите их прав на собственность и владение

1) Хосе Р.Мартинез Кобо (Jose R. Martinez Cobo), Специальный докладчик Под-комиссии по недопущению дискриминации и защите меньшинств: Исследование проблемы дискриминации в отношении коренного населения. Документ ООН No.E/CN.4/ Sub.2/1986/7/Add.1, paras. 196 and 197.

v i i . З емл я и территории

Конвенция МОТ №169: Статья 14: 1. За соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Кроме того, в случае необходимости, применяются меры для гарантирования этим народам прав пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности. Особое внимание обращается на положение кочевых народов и народов, практикующих переложное земледелие. 2. В случае необходимости правительства принимают меры для определения границ земель, которые традиционно занимают соответствующие народы, и для гарантирования эффективной охраны их прав собственности и владения. 3. В рамках национальной правовой системы устанавливаются необходимые процедуры разрешения споров по поводу земли со стороны соответствующих народов. Статья 17: 1. Соблюдаются установленные соответствующими народами процедуры передачи прав на землю между лицами,

принадлежащими к этим народам. 3. Необходимо препятствовать лицам, не принадлежащим к указанным народам, в использовании обычаев указанных народов или в использовании незнания закона лицами, принадлежащими к указанным народам, в целях получения в собственность, во владение или в пользование земель, принадлежащих указанным народам. Статья 18: Законом устанавливаются соответствующие санкции за неправомерное вторжение на земли соответствующих народов или за неправомерное пользование их землями, и правительства принимают меры для предотвращения таких нарушений. Статья 19: Национальные аграрные программы обеспечивают соответствующим народам условия, эквивалентные тем, которые предоставлены другим группам населения в отношении: (a) предоставления этим народам дополнительной земли, если они не располагают площадью, необходимой для обеспечения нормального существования или всякого возможного роста их численности;

Декларация ООН «О правах коренных народов» также рассматривает ключевую тему земель и территорий:

Декларация ООН «О правах коренных народов»: Статья 26 1. Коренные народы имеют право на земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели, которые они традиционно занимали или иным образом использовали или приобретали. 2. Коренные народы имеют право иметь в собственности, использовать, осваивать или контролировать земли, территории и ресурсы, которыми они обладают в силу традиционного владения или другого традиционного занятия или использования, а также те, которые они приобрели иным образом. 3. Государства обеспечивают юридическое признание и защиту таких земель, территорий и ресурсов. Такое признание осуществляется

v i i . З емл я и территории

с должным уважением к обычаям, традициям и системам землевладения соответствующих коренных народов. Статья 27 Государства с должным признанием законов, традиций, обычаев и систем землевладения коренных народов устанавливают и осуществляют совместно с соответствующими коренными народами справедливый, независимый, беспристрастный, открытый и прозрачный процесс признания и юридического подтверждения прав коренных народов в отношении их земель, территорий и ресурсов, включая те, которыми они традиционно владели или которые они иным образом занимали или использовали. Коренные народы имеют право участвовать в этом процессе.

Основываясь на признании исторического вытеснения коренных народов с их земель и территорий, их зависимость от традиционного образа жизни на земле, их уязвимость к потере земли и долгосрочного владения, которое они часто практиковали, Конвенция призывает к специальным мерам защиты их земельных прав. Как предусмотрено статьями 14, 17, 18 и 19, такие меры включают следующие элементы: Признание права собственности и владения землями, традиционно занимаемыми коренными народами. (статья 14.1.) Коренные народы имеют право собственности и владения землями, которые они традиционно занимали. Это земли, где коренные народы жили на протяжении многих веков, и которые они хотят передать будущим поколениям. Установление прав коренных народов на землю, таким образом, основано на традиционном владении и использовании, а не на окончательном правовом признании или регистрации такой собственности государствами, т.к. традиционное владение даёт «право на землю, независимо от того, было или не было такое право признано [государством]».2) Статья 7(1) Конвенции №169 далее разъясняет, что коренные народы имеют «право определять собственные приоритеты процесса развития в той мере, в какой он затрагивает их жизнь, их верования, институты и духовное благополучие и земли, которые они занимают или используют какимлибо другим образом, и право осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием». Таким образом, как подчеркивается контролирующими органами МОТ, «Конвенция распространяется не просто на районы, занятые коренными народами, но также «на процесс освоения, по мере того, как он сказывается на их жизни… и на землях, которые они занимают или используют какимлибо другим способом»,3)

Аналогично Статья 26 (3) Декларации ООН «О правах коренных народов» оговаривает, что государства обеспечивая юридическое признание и защиту земель, территорий и ресурсов коренных народов, делают это с должным уважением обычаев, традиций и систем землевладения соответствующих коренных народов. Следовательно, идентификация таких земель, территорий и ресурсов, а также идентификация объема прав, касающихся таких земель и ресурсов, не могут быть основаны только на соблюдаемых государством правовых концепциях и традициях, которые зачастую находятся в прямом противоречии с традициями коренных народов. Верховный Суд Белиза придерживается мнения, что статья 26 Декларации ООН «О правах коренных народов» отражает общий принцип международного права о правах коренных народов на земли и ресурсы.4)

Земли коренных народов могут в некоторых случаях включать земли, которые были недавно утеряны или земли, которыми коренные народы завладели не так давно (часто после их вытеснения с земель, которые они занимали ранее). Как выражено контролирующими органами МОТ: «Тот факт, что происхождение земельных прав более раннее, чем времена колонизации, не является определяющим фактором. Конвенция была сформулирована для того, чтобы признать ситуации, в которых существуют права на землю, которую традиционно занимали, но также она может распространяться на другие ситуации, в которых у коренных народов есть право на землю, которую они занимают или используют каким-либо другим способом согласно другим условиям».5) Право на собственность и владение включает в себя как индивидуальный, так и коллективный аспекты. Концепция земли охватывает землю, которую используют и за которой ухаживают община или народ в целом. Она также включает землю, которой

2) Комитет экспертов, 73-я сессия, 2002 г., Замечание, Перу, опубликовано 2003 г., п. 7

4) Верховный Суд Белиза, Иск № 171 oт 2007 и иск № 172 oт 2007 г.; Пример процитирован в Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г.

3) Административный Совет, 282-я сессия, ноябрь 2001 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Колумбия, GB.282/14/3

5) Административный Совет, 276-я сессия, ноябрь 1999 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Мексика, GB.276/16/3, para. 37.

пользуются и владеют индивидуально, например, для дома или жилища. Во многих случаях индивидуальные права устанавливают в пределах территории, которой владеют коллективно. Однако, контролирующие органы выразили обеспокоенность теми случаями, когда коллективные земли превращают в индивидуальную собственность, заявив, что: «опыт работы МОТ с коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни показал, что когда коренные земли, которыми владеют совместно, разделяют и переуступают отдельным лицам или третьей стороне, осуществление прав коренными общинами обычно ослабевает и как правило заканчивается потерей всех или почти всех земель, результатом чего становится общее сокращение ресурсов, доступных коренным народам, когда они сохраняют свои земли сообща».6) Право коренных народов на земли, которые заняты не только ими (статья 14.1) Землю могут делить между собой разные общины, и даже разные народы, имеющие дополнительные 6) Административный Совет, 273-я сессия, ноябрь 1998 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Перу, GB.273/14/4, para. 26. см. также комментарии, относящиеся к иску о правах на землю общины Туле (раздел 1.4).

v i i . З емл я и территории

права внутри данного участка. Это особенно касается пастбищных, охотничьих, рыболовных угодий, участков собирательства и лесов, которые могут использовать кочевники-скотоводы, охотники или народы, занимающиеся переложным земледелием, на ротационной или сезонной основе. В других случаях определенные общины могут иметь права на определенные типы ресурсов в пределах коллективно используемой территории, по мере того, как разработали дополнительные стратегии пропитания. Также такие не-эксклюзивные земельные права устанавливаются на основе традиционного владения. Идентификация и защита участков, принадлежащих коренным народам (статья 14.2.) Для того, чтобы эффективно защищать земельные права коренных народов, правительства должны установить процедуры для идентификации земель коренных народов и установить способы защиты их прав на собственность и владение. Эти процедуры могут принимать разные формы, в некоторых случаях они включают установление границ и присвоение титулов, в других – они могут подразумевать признание самоуправления или режима со-управления (см. примеры Гренландского самоуправления и Закон о Финмарке, разделы 4.2. и 7.5.).

Важно, чтобы процесс идентификации и защиты земель был частью согласованных и систематических действий правительства по обеспечению уважения к целостности коренных народов и проведению должных консультаций в отношении предлагаемых мер. В большинстве случаев, регуляризация собственности на землю –это сложная задача, вовлекающая целый ряд заинтересованных сторон и шагов, в том числе принятие законодательства, определение адекватных процедур и создание институциональных механизмов для осуществления и разрешения конкурирующих правопритязаний. Признавая, что регуляризация собственности на землю является сложным, требующим времени процессом, контролирующие органы МОТ также рекомендовали, что в ходе процесса могут быть приняты переходные меры в целях защиты земельных прав коренных народов, пока ожидается окончательное разрешение вопроса.7)

Создание механизмов разрешения земельных споров. Процесс регуляризации владения и собственности на землю почти неизбежно вызывает конкурирующие правопритязания на землю. В большинстве случаев они возникают между коренными и некоренными общинами или отдельными лицами, но, также, иногда между различными коренными общинами. Поэтому, установление соответствующих процедур для разрешения претензий на землю является абсолютно необходимым, принимая во внимание общие принципы обеспечения консультаций и участия коренных народов в принятии решений об установлении «соответствующих процедур». Как подчеркивается контролирующими органами МОТ, создание таких механизмов разрешения земельных споров является также способом предотвращения инцидентов, связанных с насилием.8) В этом отношении Декларация ООН в статье 27 обязывает государства признать и объявить права

7) Административный Совет, 299-я сессия, июнь 2007 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ,, Гватемала, GB.299/6/1, para. 45.

8) Административный Совет, 289-я сессия, март 2004 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Мексика, GB.289/17/3, para. 134.

коренных народов на их земли, территории и ресурсы. Кроме того, статья 26(3) Декларации обязывает государства предоставить правовое признание и защиту земель коренных народов, их территорий и ресурсов, принимая во внимание обычаи, традиции и системы землевладения коренных народов. Признание обычных процедур для переуступки земель внутри общин Конвенция также утверждает, что коренные народы имеют право передавать земли от одного поколения другому, в соответствии с обычаями своих общин. Защита от дурного обращения и посягательств Основываясь на прошлом негативном опыте, когда коренные народы обманом или силой вынуждали отказаться от своих земель, Конвенция предусматривает защиту от прихода на эти земли кого-либо с целью получения личной выгоды без разрешения со стороны соответствующих властей и от пришельцев, пытающихся отнять у коренных народов их земли путем мошенничества или других нечестных средств.

v i i . З емл я и территории

Предоставление дополнительных земель, где это необходимо Из-за роста населения, ухудшения окружающей среды итп. бывает много случаев, когда коренным народам требуется дополнительная земля для того, чтобы поддерживать своё существование.

7.3. Выселение Принимая во внимание решающее значение земель и территорий для коренных народов, совершенно очевидно, что любое недобровольное или насильственное выселение имеют сильное воздействие не только на их стратегии хозяйствования и пропитания, но также и на само выживание в качестве особых культур с особыми языками, институтами, верованиями итд. Статья 16 Конвенции 169 ясно трактует вопросы выселения коренных народов с их земель.

Конвенция МОТ №169, статья 16: 1. За исключением изложенного, в нижеследующих пунктах настоящей статьи, соответствующие народы не выселяются с занимаемых ими земель. 2. Если переселение указанных народов считается необходимым в виде исключительной меры, такое переселение имеет место только при наличии их свободного и сознательного согласия. При невозможности получить их согласие такое переселение имеет место только в соответствии с установленными национальными законами и должными процедурами, включая при необходимости, официальные расследования, предоставляющими соответствующим народам возможность эффективного представительства. 3. При наличии возможности указанные народы получают право возвращения на свои традиционные земли по прекращении действия оснований, вызвавших переселение. 4. Когда такое возвращение невозможно, что устанавливается по согласию сторон или, в случае отсутствия такого согласия, посредством соответствующих процедур, указанным народам предоставляются во всех возможных случаях земли, по качеству и своему правовому положению по меньшей мере равные ранее занимаемым землям и достаточные для удовлетворения их настоящих нужд и их дальнейшего развития. В случаях, когда соответствующие народы предпочитают получение компенсации в денежном выражении или натурой, они получают такую компенсацию согласно соответствующим гарантиям. 5. Переселенные таким образом лица получают полную компенсацию за любые понесенные ими в связи с этим убытки или ущерб.

Первым основным принципом, установленным в Статье 16.1. Конвенции является то, что коренные народы не выселяются с занимаемых ими земель. Это основной принцип, который применяется при всех нормальных обстоятельствах.

• Однако, признавая, что могут быть обстоятельства, когда это становится неизбежным, Статья 16(2) устанавливает, что это может быть сделано в виде исключительной меры. В ближайшем будущем это может случиться, например, с некоторыми общинами скотоводов или общинами маленьких островов, которые испытывают сильное негативное влияние изменений глобального климата. • Чтобы обеспечить надлежащее урегулирование таких положений, в ходе которого уважаются права и целостность коренных народов, Статья 16(2) далее предусматривает, что переселение может проходить только с их предварительного и осознанного согласия. Свободное и осознанное согласие означает, что соответствующие коренные народы полностью осознают значение и последствия переселения и что они принимают и соглашаются на это. Очевидно, они могут сделать это только после того, как получат ясную и точную информацию по всем имеющим отношение к делу фактам и цифрам. • Если коренные народы не согласны, а переселение по прежнему неизбежно, тогда Статья 16(2 ) говорит, что переселение возможно только в соответствии с соответствующими процедурами, установленными национальным законодательством и включающими официальные расследования, в ходе которых коренные народы имеют возможность эффективно представить свою точку зрения. • Статья 16.3. говорит, что в тех случаях, когда переселение было необходимым, коренным народам должно предоставляться право вернуться по прекращении действия оснований, вызвавших переселение. Например, в случае войны, или стихийного бедствия, они могут вернуться на свои земли, когда они закончатся. • Статья 16 (4) оговаривает, что в случаях, когда такое неизбежное переселение превращается в перманентную ситуацию, коренные народы имеют право на земли одинакового

качества и правового статуса по сравнению с землями, которые они занимали ранее, например, в плане сельскохозяйственного потенциала земель и правового признания собственности на эту землю. Таким образом, если коренные народы не могут вернуться на свои земли, например, потому, что они были затоплены, должен быть план их расселения и реабилитации. Если коренные народы пожелают этого, они могут принять другие формы оплаты за свои потерянные земли. • Наконец, Статья 16.5. оговаривает, что коренные народы имеют право получить полную компенсацию за любые понесенные ими в результате переселения убытки или ущерб, например, потеря дома или имущества, негативное воздействие на здоровье из-за изменения климата итп.

Декларация ООН «О правах коренных народов» содержит аналогичные положения о возмещении ущерба, реституции и компенсациях в статье 28: 1. Коренные народы имеют право на возмещение при помощи средств, которые могут включать в себя реституцию или, когда это не представляется возможным, в виде справедливой компенсации за земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели или которые они иным образом занимали или использовали и которые были конфискованы, отчуждены, заняты, использованы или которым был нанесен ущерб без их свободного, предварительного и осознанного согласия. 2. Если с соответствующими народами не имеется добровольно достигнутой договоренности об ином, такая компенсация предоставляется в форме земель, территорий и ресурсов, равноценных по своему качеству, размеру и юридическому статусу, или в виде денежной компенсации или другого соответствующего возмещения.

v i i . З емл я и территории

7.4. Комментарии контролирующих органов МОТ: право на земли и территории Перу: переход земли, находившейся в совместном пользовании, в индивидуальную собственность В 1998 году был издан Закон для прибрежного региона в Перу, дающий право индивидуальным членам общины принимать решение о распоряжении общинными землями. Таким образом, Закон, как утверждают, шел в обход полномочий по принятию решений Генеральной Ассамблеей Общины, которая является высшим органом, принимающим решения в общинах. В своих заключениях Трехсторонняя комиссия, созданная для анализа этого дела, посчитала, что не МОТ должна определять, что в данной ситуации является более подходящим для коренных народов - индивидуальная или коллективная собственность, хотя Конвенция №169 напоминает об особом значении отношений коренных народов с землями и территориями, и особенно о коллективном аспекте таких отношений. Из опыта, приобретенного в ходе применения Конвенции, Комиссия отмечает, что потеря общинной земли зачастую наносит ущерб сплоченности и выживаемости соответствующих народов. Далее Комиссия отметила, что: «Поэтому в подготовительной работе к Конвенции многие делегаты заняли позицию, согласно которой земли, которыми владеют лица из числа коренных народов, и особенно общинные земли, являются неотчуждаемыми. В закрытом решении Комиссия Конференции решила, что Статья 17 должна продолжить цепочку рассуждений, которой следовали другие части Конвенции, согласно которым коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни должны сами решать свои собственные приоритеты процесса развития (Статья 7) и что с ними необходимо консультироваться через их представительные институты каждый раз, когда рассматриваются законодательные или административные меры, могущие непосредственно их затронуть (Статья 6)». В своих заключительных замечаниях по поводу специфического примера, Комиссия отметила, что: «В данном примере, очевидно, Правительство решило отдать предпочтение индивидуальной собственности земли, и, поступая таким образом, исключило возможное участие институтов общины в процессе

принятия решения, что не соответствует Конвенции. Комиссия отмечает Правительственное заявление о том, что эта форма индивидуального землевладения более продуктивна и что оно всего лишь регулирует существующую практику; хотя это может быть или не быть в соответствии с пожеланиями соответствующих народов, Комиссия не увидела никаких признаков того, что с коренными народами страны консультировались по данному делу, как того требует Конвенция.» Доклад Комиссии, созданной для изучения утверждения, касающегося несоблюдения Конвенции МОТ №169. Подан в 1997 г. GB.270/16/4 Колумбия: традиционные занятия. Рассматривая пример, касающийся предоставления экологической лицензии нефтяной компании для разведки полезных ископаемых на территории коренного народа У’ва9) без предварительной консультации, Комитет экспертов МОТ отметил, что Правительство применило критерий «обычного и постоянного присутствия коренных общин» при решении вопроса о том, окажет ли проект негативное воздействие на данные общины. Запланированная разведочная скважина расположена в центре родовых земель У’ва, но примерно в 1,7 км от границ официально признанного заповедника. Тем не менее, Комиссия делает заключение, что работа разведочной скважины на этом участке будет иметь негативное воздействие на общины в этом районе, 9) U’wa

100

включая общины У’ва. Комиссия напоминает, что концепция «прав коренных народов на собственность и владение землей, которую они традиционно занимают», как оговорено в Статье 14(1) Конвенции 169, не обязательно является эквивалентом критерия «обычного и постоянного присутствия», использовавшегося правительством. Далее, Комиссия напоминает, что «Конвенция распространяется не просто на районы, занимаемые коренными народами, но также на «процесс освоения, в той мере, в какой он затрагивает их жизни…и земли, которые они занимают или используют иным способом.» (Статья 7, пункт 1)». Таким образом, Комиссия заключает, что: «Существование разведывательного или рабочего проекта в непосредственной близости от земли, которая была официально признана, как заповедник соответствующих народов, явно попадает в сферу применения Конвенции». Административный Совет, 282 сессия, ноябрь 2001 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Колумбия, GB.282/14/3.

7.5. Практическое применение: земли и территории Боливия: расширение возможностей через земельные права Территория народов эсе эджа, такана и кавиненьо10) 10) Ese Ejja, Tacana and Cavineño peoples

находится в северной части Боливийской Амазонии. Это удаленный регион, вдали от политического центра власти, в котором практически отсутствуют государственные институты. Исторически, природные ресурсы в этом регионе (лесоматериалы, каучук и орехи) разрабатывались внешними участниками мирового рынка, в соответствии с различными его тенденциями. Коренные народы страдали от запретов, подавления и отсутствия знаний о своих правах и большинство из них эксплуатировались в качестве бесплатных чернорабочих, не в последнюю очередь посредством практики принудительного труда и долговой кабалы. Тех из них, кто не стал жертвой этой практики, вынудили перебраться в более недоступные районы, что влекло за собой социальную фрагментацию и конфликты между коренными группами. Длившееся более века принудительное введение иностранного социального, экономического, культурного и политического господства подорвало институты и возможности коренных народов, но не привело к их истреблению. Зарождающееся движение коренных народов и объединение вокруг предъявления прав на землю в 1990 годы, привели к существенным правовым и политическим изменениям. В 1991 году Боливия ратифицировала Конвенцию №169, что привело к целой серии правовых реформ, включая Конституционную реформу 1994 года, которая реорганизовала и выкристаллизовала коллективные права, установленные Конвенцией. Статья 171 пересмотренной Конституции предоставила

v i i . З емл я и территории

коренным народам право собственности на их Общинные земли происхождения (ОЗП), и права на устойчивое пользование их природными ресурсами. Ещё одним результатом был Закон 1996 года об Аграрной реформе, который признал коллективные права коренных народов на их территории, а также коренное обычное право и коренные нормы распределения, перераспределения и использования. Вслед за реформами были предприняты долгосрочные и широкомасштабные усилия по демаркации и присвоению титула на ОЗП, что, через десять лет привело к правовому признанию более, чем 500 «крестьянских» общин (см. раздел 1.4.) и 10 ОЗП в Северной Амазонии, оказав сильное политическое, правовое, социальное и экономическое влияние на общины. В данном контексте, народы эссе эджа, такана и кавиненьо через Организацию коренных народов Боливийской Амазонии (CIRABO), потребовали присвоения коллективного титула на свои территории (ОЗП). ОЗП получили правовое признание через два последовательных титула на землю, присвоенных в 2001 и в 2005 г.г. Общая площадь ОЗП составляет 407 584 гектаров и титулом коллективно обладают 28 общин, проживающих на территории с общим числом населения в 3 594 человек (2000 г.). Процесс, направленный на правовое признание ОЗП, затрагивал целый ряд участников и шагов, включая повышение осведомленности, создание потенциала, правовые и административные процедуры и местную демаркацию. Также, он предполагал конфронтацию

101

с местной, региональной и национальной элитой, которая до этого контролировала район. В отличие от этого, для народов эсе эджа, такана и кавиненьо, процесс присвоения титула подразумевал надежды на новый тип социальных, экономических, культурных и политических отношений. Присвоение титулов отметило собой главную переходную точку с очевидными качественными различиями: «Земля принадлежала частным работодателям и мы, коренные семьи, работали, как «siringueros» (сборщики каучука), мы жили там, пока мы не умирали. Мы все были под контролем работодателей, потому что они думали, что они владельцы земли, а мы всего лишь работаем на них».11) «Они не признавали нас, как коренной народ, они хотели, чтобы мы предъявляли наши документы как крестьяне, но мы отказывались, мы должны были предъявлять их, как коренная община, и поэтому мы объединились с нашими братьями такана и кавиненьо, чтобы заставить их признать наши права. Теперь, мы управляем нашей территорией, мы являемся владельцами, мы решаем, как быть с природными ресурсами и одновременно мы сохраняем наши культуры».12) Народы эссе эджа, такана и кавиненьо движутся в направлении Коренной автономии, как она признана в Конституции Боливии 2009 года, основанной на использовании и контроле над своей территорией, и 11) Свидетельство, семинар в общине такана, Сан Сальвадор, 2007 г. 12) Интервью с лидером эссе эджа Антенором Монхе (Antenor Monje M), ноябрь 2007 г.

102

связанной с единым видением их будущего, имеющим отношение к их принадлежности, культурным практикам, ритуалам, религиозным верованиям и системе территориального управления и контроля. Центр юридических консультаций и социальных исследований (CEJIS): Социальное, экономическое, культурное и политическое воздействие применения Конвенции МОТ №169 на правовое признание Мульти-этнической территории II в пользу коренных народов эсе эджа, такана и кавиненьо в Северной Амазонии Боливии, МОТ, 2009 г. Норвегия: Закон о Финмарке В апреле 2003 года Норвежское Правительство представило в Национальный Парламент «Закон о Финмарке», касающийся земельных прав в округе Финмарк . Предложенный законопроект был раскритикован и отвергнут Саамским Парламентом и различными саамскими органами и организациями. Утверждалось, что предложенный законопроект не отвечает требованиям международного права, включая Статью 14 Конвенции МОТ №169. Было также сказано, что Правительство не провело должные консультации с Саамским Парламентом в разработке законопроекта. Когда стало ясно, что существуют серьезные сомнения относительно того, отвечает ли предложенный законопроект и процесс международным стандартам, Национальный Парламент установил прямые контакты с Саамским Парламентом относительно материально-правового

содержания Закона о Финмарке. В 2004 году Постоянный комитет Парламента по правосудию наладил процесс диалога с Саамским Парламентом и с Советом округа Финмарк. Этот процесс завершился заключением соглашения о содержании Закона о Финмарке между Национальным Парламентом и Саамским Парламентом. Далее, в 2005 году, Правительство и Саамский Парламент подписали соглашение о процедурах консультаций между государственными органами власти и Саамским Парламентом, с целью избежать аналогичных ситуаций в будущем. Кратко, содержание Закона о Финмарке, как было оговорено между Национальным Парламентом и Саамским Парламентом, таково: Закон о Финмарке передает примерно 95 процентов округа Финмарк (около 46 000 кв.км) новому агентству под названием Земельное владение Финмарк. Эта область раньше принадлежала Норвежскому государству. Целью Закона является облегчение управления землей и природными ресурсами в округе Финмарк экологически устойчивым образом для жителей округа, и «особенно в качестве основы для саамской культуры и оленеводства». Основной принцип Закона –это юридическое признание того, что коренной народ саами через долгосрочное использование земли и природных ресурсов, включая водные ресурсы, имеет право пользования и собственности на соответствующую территорию. Учреждается Комиссия и арбитраж с целью

v i i . З емл я и территории

дальнейшей идентификации пользования и собственности на землю и ресурсы в Финмарк, основанные на принципе установившегося обычая и пользования с незапамятных времен. В соответствии с разделом 3 Закона о Финмарке, он будет осуществлен в соответствии с Конвенцией МОТ №169 и международным правом, касающемся коренных народов и меньшинств. В разделе 3 Закона заявлено, что Конвенция №169 имеет приоритетное значение в случаях конфликта между Конвенцией и положениями Закона. Джон Хенриксен: Закон о Финмарке (Норвегия), Пример изучения ситуации. МОТ, 2008 г.. Уганда: Право на родовые территории Как в большинстве африканских стран, законодательство Уганды передает контроль над природными ресурсами государству. Бенет13), маленькая община охотников-собирателей, проживающих в северо-восточной части страны, были изгнаны, когда леса, где они жили, были превращены в охраняемую территорию. Бенет передали дело в Высокий Суд, обратившись с жалобой на то, что их лишили их родовой территории и у них нет средств к существованию. 27 октября 2005 г., Высокий Суд вынес постановление, что «члены общины бенет [...] являются историческими и коренными жителями указанных районов, которые были провозглашены Охраняемыми районами живой природы или Национальным парком». Суд постановил, что 13) Benet

103

район должен быть исключен из публикации в правительственной газете и община бенет «имеет право оставаться в указанном районе и заниматься сельскохозяйственной деятельностью, включая её развитие без помех». http://www.actionaid.org/uganda Земельный союз Уганды: http://www.ulaug.org Индия: Земля и территории В Конституции Индии 1949 года есть положения о защите прав коренных народов на землю. • Статья 371A является специальным положением для штата Нагалэнд, который населен в основном коренным народом нага. В соответствии с этой Статьей, никакой Закон Индийского Парламента не применяется в Штате Нагалэнд в отношении таких вопросов, как владение и отчуждение земли и её ресурсов. • Статья 371G, как и Статья 371A, исключает применение Закона Индийского Парламента в определенных отношениях, в том числе в части владения и отчуждения земли, в штате Мизорам. Существует двенадцать «Приложений» к Конституции Индии, которые классифицируют характер управления и правомочия, компетенцию и обязанности различных административных органов. Пятое и Шестое Приложения имеют дело с управлением в племенных районах. Пятое Приложение рассматривает управление и развитие племенных районов и учреждение Племенных Консультативных Советов для консультаций по вопросам, имеющим отношение к благополучию и прогрессу Зарегистрированных племен. Среди прочего, оно уполномочивает Губернатора штата готовить нормы в таких областях, как передача (отчуждение) земель между членами Зарегистрированных племен. Это предотвращает передачу земель пришельцам и защищает коренные народы от отчуждения их земель. Шестое Приложение предусматривает управление племенными районами в штатах Ассам, Магалайа, Мизорам и Трипура, присваивая племенным районам названия автономных районов или автономных регионов (где есть различные Зарегистрированные племена). Приложение возлагает на Районные Советы

104

функцию подготовки законов, имеющих отношение ко «всем районами в пределах регионов» и на Региональные Советы – готовить законы о районах, включая «выделение, владение или использование, или разделение земли, управление лесами, каналами и водотоками в сельскохозяйственных целях и в целях переложного земледелия».14) Закон о Зарегистрированных Племенах и Других Традиционных Поселенцах Лесов (Признание 14) Шестое Приложение; Пункт 3(1).

Лесных Прав), 2006 года (кратко Закон о лесных правах) был одобрен, как переломный пункт в борьбе коренных народов за свои земли. Закон нацелен на исправление исторических несправедливостей в сохранении прав на лесные земли, в которых ранее полностью игнорировались лесные общины, по большей части представляющие собой коренные народы. В предыдущем законодательстве о лесах лесные поселенцы рассматривались, как нелегальные обитатели или нарушители владения.15) Настоящий закон признает права общины, а также индивидуальные права, включая право владеть, жить и культивировать лесные земли и владеть второстепенной лесной продукцией. Лесным поселенцам также предоставляется право защищать, восстанавливать и сохранять общинные леса, право доступа к биоразнообразию и общинное право на традиционное знание. Он также признает общинное землевладение и обеспечивает это через нормы отправления правосудия, инициированные низшим звеном администрации, Грэм Сабха16), или Деревенской Ассамблеей. В случае переселения, расселение держателя лесных прав может иметь место только после получения письменного свободного осознанного согласия от Грэм Сабха. Это некоторые из законов и политик, созданных специально для коренных народов, и хотя их можно рассматривать, как ограниченные в определенных областях, они имеют большое значение для защиты земельных интересов коренных народов. http://tribal.nic.in/actTA06.pdf. Пример подготовлен Чончуиринмайо Луитуи . Никарагуа: Община авас тингни. Авас тингни17) является одной из коренных общин сумммайангна в одном из северных автономных регионов Карибского побережья Никарагуа. В декабре 1993 г. Национальное правительство предоставило частной компании концессию на заготовку древесины на территории, права на которую заявляли авас тингни на основе традиционного землепользования. Это дело было рассмотрено Межамериканским Судом по правам человека в августе 2001 года. После проведения переговоров в 2004 г. было подписано соглашение, предусматривающее экономические выгоды для 15) Например, Закон о лесе, 1927 г.; Закон о сохранении живой природы, 1972 г.; Закон (о сохранении) лесов, 1980 г.

общины и обязывающее правительство начать процесс, в ходе которого оно должно определенным образом идентифицировать и присвоить титул традиционным общинным землям. Вторая концессия, выданная правительством другой компании, была объявлена Верховным судом Никарагуа не имеющей законной силы. После длительного и сложного процесса, в начале 2009 года демаркация и присвоение титула землям авас тингни были завершены. Никарагуа откликнулась на требование о присвоении титула коренным и этническим землям и территориям на никарагуанском Карибском побережье введением в действие закона 445 в 2003 году. Этот закон учреждает права, изложенные в Международных Договорах, подписанных Англией и Никарагуа, когда территория Москития вошла в состав Никарагуа в 1894 году. Закон 445 вводит в практику положения этих международных договоров, а также конституционных положений 1987 года, и является специальным правовым актом, регулирующим демаркацию и присвоение титулов на земли коренных народов и этнических общин. Самой сложной проблемой, с которой столкнулись в процессе демаркации, было отсутствие финансовых ресурсов, которые должно предоставить Правительство. В силу этого процесс демаркации и присвоения титулов движется медленно. http://www.manfut.org/RAAN/ley445.html Пример подготовлен: Мирной Каннингхэм. Панама: закон о земле Большая часть земель, которые занимают коренные общины в Панаме, как унаследованных от предков, так и сегодняшних, расположены за пределами признанных коренных территорий. С введением в действие Закона 411 в 2008 году, собственность или земли коренных семей, находящиеся за пределами установленных регионов (см. Раздел 5.3.4.) были признаны, т.к. они боялись, что в любое время их могут переселить. Одним из примеров являются 40 с плюсом общин эмбера-воунан18), не признанные и не защищенные прошлым законодательством, которые сформировали Общий конгресс общинных земель. Данный Конгресс является традиционной представительской организацией этих общин, и его члены на законных основаниях избираются народом. Пример подготовлен: Мирной Каннингхэм.

16) Gram Sabha 17) Awas Tingni

v i i . З емл я и территории

18) Embera-Wounan

105

VIII. Природные ресурсы 106

8.1. Права на природные ресурсы, консультации, выгоды и компенсации Признание прав коренных народов на природные ресурсы тесно связано с правами на землю и территории. (см. раздел 7). Поэтому Конвенция №169 устанавливает в качестве основного принципа, что коренные народы имеют права на природные ресурсы, имеющие отношение к их земле, и на участие в использовании, управлении и сохранении этих ресурсов:

Конвенция МОТ №169: Статья 15.1.: Специальные меры принимаются для охраны прав соответствующих народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям. Эти права включают право указанных народов на участие в пользовании и управлении этими ресурсами и в их сохранении.

Таким образом, Конвенция отмечает, что коренные народы имеют право на природные ресурсы своих территорий, включая право на участие в использовании, управлении, защите и сохранении этих ресурсов. В принципе, эти ресурсы составляют как возобновляемые, так и невозобновляемые ресурсы, такие, как лесоматериалы, рыба, вода, песок и минералы. Однако, во многих случаях Конституции государств предусматривают, что только государства владеют минеральными и другими ресурсами. Статья 15(2) признает эту ситуацию, но в то же время оговаривает, что коренные народы имеют право касающееся консультаций, участия в получении выгод от эксплуатации ресурсов, а также компенсаций за ущерб, ставший результатом такой эксплуатации.

vi i i . Природные ресурсы

Конвенция МОТ №169: Статья 15.2.: В случаях, когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр или права на другие ресурсы, относящиеся к землям, правительства устанавливают процедуры, или обеспечивают сохранение процедур, посредством которых они проводят консультации с указанными народами с целью выяснения, наносится ли, и в какой степени, ущерб интересам этих народов – до начала осуществления или выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям. По мере возможности, соответствующие народы участвуют в результатах такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие такой деятельности.

Есть многочисленные примеры того, когда разведка и эксплуатация минеральных или подземных ресурсов на землях коренных народов приводили к конфликтам. В этих ситуациях статья 15(2) Конвенции №169 стремится примирить интересы путем признания следующих прав коренных народов. Необходимо также специально отметить, что ответственность за то, чтобы обеспечить уважение этих прав, лежит на соответствующих правительствах, а не на частных компаниях или предприятиях, которые имеют лицензию на разведку или эксплуатацию. • Право на то, чтобы с ними проконсультировались до начала разведки или разработки природных ресурсов на их землях; Во время консультации коренные народы должны иметь возможность выразить свою озабоченность. Например, они могут указать причины того, почему ресурсы не должны добываться или почему определенные районы должны быть исключены в силу экологических интересов, воздействия на священные места, загрязнения, проблем для здоровья, утраты основы для натурального хозяйства. Принимая во внимание, что работы по разведке и эксплуатации зачастую являются долгосрочными процессами, где компаниям предоставляют концессии на период в 30-50 лет, важно подчеркнуть, что обязательство

107

провести консультации применяется не только тогда, когда принимается решение провести разведку или заняться эксплуатацией ресурсов, но также возникает на общем уровне, на протяжении всего процесса, по мере того, как он затрагивает коренные народы.1) В этом отношении, статья 15 должна пониматься во взаимодействии со статьями 6 и 7 Конвенции, требующими консультаций и участия коренных народов в формулировании, осуществлении и оценке планов освоения, затрагивающих их (см. также раздел 5 о консультациях и участии). Право на установление того, какое воздействие окажут разведка и эксплуатация. Статья 15(2) оговаривает, что с коренными народами необходимо консультироваться с целью установления будет ли и в какой степени причинен вред их интересам разведкой и эксплуатацией ресурсов. Эту статью необходимо понимать во взаимосвязи со статьей 7(3) Конвенции, которая определяет, что социальное, духовное и экологическое воздействие деятельности по освоению ресурсов на коренные народы оценивается в сотрудничестве с ними и что результаты таких исследований считаются основным критерием для осуществления такой деятельности. Более того, статья 7(4) говорит, что правительства в сотрудничестве с коренными народами принимают меры для защиты и сохранения экологии их территорий. Целый ряд институтов и агентств выступил с рекомендациями для такой оценки воздействия, оговаривая в качестве условия необходимость принимать в расчет и интегрировать знания коренных народов, обеспечивать их участие во всем процессе, включать гендерные вопросы и рассматривать укрепление потенциала в качестве составного элемента. • Право на выгоду от прибыли, которую приносит эксплуатация и использование природных ресурсов. Коренные народы имеют право участвовать в разделе доходов, которые приносит разведка или эксплуатация природных ресурсов на их землях. Данное участие в получении выгоды может принимать разные формы, включая специальные соглашения с индивидуальными общинами, достигнутое в ходе переговоров соглашение между штатами и самоуправляющимися территориями или перераспределение налогов и прибыли в специальных 1) См. GB.282/14/2, пример процитирован в разделе 8.2

108

целях развития коренных народов. • Право получить компенсацию за ущерб, нанесенный разведкой и эксплуатацией природных ресурсов. К сожалению, разведка и эксплуатация могут оказывать отрицательное воздействие на окружающую среду, здоровье, социальные институты и средства существования коренных народов. В таких случаях статья 15(2) особо заявляет, что коренные народы должны получать справедливую компенсацию.

Положения Конвенции МОТ №169 ещё раз подтверждаются в Декларации ООН «О правах коренных народов», которая говорит о том, что: Статья 32, 1.Коренные народы имеют право определять приоритеты и разрабатывать стратегии освоения или использования своих земель или территорий и других ресурсов. 2. Государства добросовестно консультируются и сотрудничают с соответствующими коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их свободным и осознанным согласием до утверждения любого проекта, затрагивающего их земли или территории и другие ресурсы, особенно в связи с освоением, использованием или разработкой полезных ископаемых, водных или других ресурсов. 3. Государства обеспечивают эффективные механизмы справедливого и честного возмещения в связи с любой такой деятельностью, и принимаются надлежащие меры для смягчения ее неблагоприятных последствий для окружающей среды, экономики, общества, культуры или духовного развития.

8.2. Комментарии наблюдательных органов МОТ: природные ресурсы Контролирующие органы МОТ изучили большое количество примеров, в которых утверждалось об отсутствии консультаций с коренными народами

в контексте разведки и эксплуатации природных ресурсов. Следующий пример иллюстрирует те вызовы, с которыми столкнулись многие страны в осуществлении прав коренных народов в этом отношении. Эквадор: консультации относительно эксплуатации природных ресурсов: В 1998 году Правительство Эквадора подписало соглашение с одной компанией о добыче нефти в районе, в который входит 70 процентов от 150 000 гектаров территории Независимой Федерации народа шуар2) Эквадора (НФНШЭ), состоящей из десяти ассоциаций, представляющих примерно 5000 человек. Потерпевшие утверждали, что хотя нефть является ресурсом, на который у Правительства есть неотчуждаемые права собственности и нефтяная компания действовала от имени Правительства, члены НФНШЭ не были информированы, о том, что было подписано соглашение о разработке углеводородов на подземной части территории, с ними никогда не проводилось никаких консультаций по этому вопросу. В 1998 году чрезвычайная ассамблея НФНШЭ приняла решение не допускать проведения каких бы то ни было переговоров между отдельными 2) Shuar People

vi i i . Природные ресурсы

членами общин и компанией и объявила, что «любая попытка компании в этом отношении будет считаться нарушением целостности народа шуар и его организаций и открытое нарушение наших прав, в том виде, как они признаны в Конституции (Эквадора) и в Конвенции МОТ №169». Потерпевшие утверждали, что данная публичная декларация НФНШЭ не уважалась, т.к. компания старалась разделить местные организации, создать фиктивные комитеты для координации их деятельности и опорочить коренные организации в глазах общественности. Также утверждалось, что Правительство нарушило Конвенцию №169, подписав документ, по которому было достигнуто согласие между официальными лицами Арко и некоторыми членами НФНШЭ, якобы одобрившими деятельность по разведке и эксплуатации на территории шуар, после публичной декларации ассамблеи НФНШЭ. В ответ Правительство заявило, что консультации, предусмотренные Конвенцией №169, были не применимы, поскольку соглашение с нефтяной компанией было подписано 27 апреля 1998 года, а Конвенция была ратифицирована Эквадором только 15 мая 1998 года. Поэтому Правительство констатировало, что положения Конвенции не были применимы к данным событиям в силу принципа отсутствия обратного действия закона. Правительство отметило, что Конституция, а также

109

Закон об углеводородах отражают его озабоченность охраной прав коренных народов и что были установлены экономические контрибуции и другие выгоды для того, чтобы компенсировать любой ущерб, нанесенный окружающей среде нефтяными компаниями. Правительство также выдвинуло свою точку зрения, согласно которой проекты разведки и разработки углеводородов являются двигателями экономического роста и поэтому служат интересам национального развития. Оно отметило свою обеспокоенность тем фактом, что на регион Амазонки в стране приходится самое большое коренное население и также самый большой потенциал углеводородов, ресурса, который является частью государственного достояния. Правительство также указало, что соглашения о сотрудничестве, подписанные между Арко и тремя ассоциациями НФНШЭ остаются ничтожными и не имеющими юридической силы, т.к. другие ассоциации, принадлежащие НФНШЭ отвергли их. В своем ответе Трехсторонняя Комиссия МОТ отметила, что национальное законодательство во многих странах устанавливает, что права на подземные ресурсы являются частью достояния государства. Конвенция признает эти правовые принципы, но также «устанавливает обязательство, касающееся управления этими ресурсами: обязательство Государства консультироваться с коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни, которые могут быть затронуты, до выдачи разрешения на деятельность по разведке и эксплуатации подземных ресурсов, расположенных на коренных территориях». Комиссия подтвердила, что положения Конвенции не могут иметь обратной силы, но что некоторые факты,

110

отмеченные в жалобе, относятся к деятельности, которая имела место после того, как Конвенция вступила в силу в Эквадоре 15 мая 1999 года. Хотя на время принятия решения о подписании соглашения об участии в прибыли между компанией и Государством, Конвенция №169 ещё не была ратифицирована, Комиссия замечает, что «ситуация, созданная подписанием данного соглашения всё ещё существует. Кроме того, обязательство проконсультироваться с соответствующими народами применимо не только к заключению соглашений, но также возникает на общем уровне в связи с применением положений Конвенции». Комиссия отметила, что «дух консультаций и участия составляет краеугольный камень Конвенции №169, на котором основаны все положения». Комиссия подчеркнула, что она осведомлена о «трудностях, которые влечет за собой урегулирование споров, связанных с земельными правами, в том числе правами, связанными с разведкой и эксплуатацией подземных ресурсов, особенно когда отличные интересы и точки зрения поставлены на карту, такие как интересы экономики и развития, представленные месторождениями углеводородов, и культурные, духовные, социальные и экономические интересы коренных народов, расположенных в зоне, где находятся эти месторождения». Комиссия признала, что «концепция консультаций с коренными общинами, которые могли быть затронуты разведкой и эксплуатацией природных ресурсов, включает установление подлинного диалога между обеими сторонами, характеризующегося общением и пониманием, взаимным уважением, добросовестностью и искренним желанием достигнуть всеобщего

согласия. Простую информационную встречу нельзя считать соответствующей положениям Конвенции. Кроме того, Статья 6 требует, чтобы консультации проводились заблаговременно, что предполагает, что затронутые общины должны принять участие в процессе как можно раньше, включая подготовку исследований последствий для окружающей среды. Хотя в данном случае проект был начат до того, как Конвенция вступила в силу в Эквадоре, когда она вступила в силу, вступило в силу обязательство провести консультации в отношении любой деятельности, затрагивающей применение Конвенции». С точки зрения Комиссии, в то время, как Статья 6 «не требует достижения консенсуса в процессе предварительных консультаций, она предусматривает, что заинтересованные народы должны иметь возможность свободно участвовать на всех уровнях в формулировании, осуществлении и оценке мер и программ, которые затрагивают их непосредственно, с той даты, с которой Конвенция вступает в силу в стране». При условии продолжения деятельности, разрешенной в соответствии с соглашением о разделе прибыли, Комиссия считала, что у Правительства было обязательство консультироваться с коренными общинами с момента вступления в силу Конвенции для того, чтобы позволить общинам участвовать в своем экономическом, социальном и культурном развитии. Более того, комиссия подчеркнула, что «принцип представительности является жизненно важным компонентом обязательства по консультациям». Она отметила, что «во многих обстоятельствах бывает трудно определить, кто представляет каждую данную общину. Однако, если соответствующий консультационный процесс не развернут с коренными и племенными институтами или организациями, которые действительно представляют затронутые общины, итоговые консультации не будут соответствовать требованиям Конвенции». В конкретном примере Комиссия сочла, что «соответствующая консультация с коренной организацией ясно представляющей соответствующие народы не только не была проведена, […] но консультации, которые были проведены, исключили это, несмотря на публичное заявление, сделанное НФНШЭ, в котором она определила «не позволять каких-либо переговоров между индивидуальными членами […] и компанией». Комиссия напомнила, что

vi i i . Природные ресурсы

111

«Статья 6(1)(c)предусматривает, что правительства должны «учредить средства для полного развития собственных институтов и инициатив этих народов, и в соответствующих случаях обеспечить ресурсы, необходимые для этих целей». Поскольку это тот самый случай, Комиссия считает, что любая консультация, проведенная в будущем в отношении блока 24 должна принимать во внимание вышеупомянутое заявление НФНШЭ». Административный Совет, 282 сессия, ноябрь 2001 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Эквадор, GB.282/14/2

8.3. Практическое применение: природные ресурсы Конго: консультации и участие в заготовке леса. В рамках сертификации Лесных единиц планировки3) в Кабо (Северное Конго), крупнейшая лесозаготовительная компания Congolaise Industrielle du Bois (CIB) инициировала процесс консультаций и участия с коренным населением Мбендзеле и Бангомбе4) в регионе относительно локализации и топографо-геодезических работ в ежегодных районах лесозаготовок . Исходя из того, что лес является естественной окружающей средой этих полу-кочевых коренных народов, данная компания включила членов коренной общины кабо5) в свои рабочие группы для оказания помощи в определении и идентификации мест, деревьев и других районов леса, которые носят сакральный характер или представляют собой 3) Unité Forestière d’Aménagement (UFA) 4) Mbendzele and Bangombe 5) Kabo

112

ресурс, который необходимо сохранить, поскольку он экономически необходим для их выживания. Это привело к активному участию населения в сохранении среды и священных и культурных мест в лесах. Используя глобальную систему местоопределения GPS, члены общины, будучи подлинными экспертами окружающей среды, внесли существенный вклад в защиту растительных и животных ресурсов, используемых в их сакральных ритуалах и культурных традициях. Кроме того, такой подход с участием всех заинтересованных сторон помогает предотвратить конфликты и укрепить вовлеченность общин Мбендзеле и Бангомбе в вопросы, которые они считают приоритетными. К тому же, это дает доступ к трудоустройству и, следовательно, возможность отдельным лицам, работающим в группе, получить доход. Подход компании CIB к управлению лесами с участием работников, работа в сотрудничестве с коренным населением, показывает, что положения Конвенции МОТ №169 могут быть применены для примирения экономических интересов Государства и культурных и религиозных устремлений коренных общин. Пример изложен в: La consultation et la participation des populations autochtones « pygmées» à l’identification et la protection de leurs usages des ressources forestières et fauniques dans l’aménagement forestier : expérience de l’UFA Kabo de la CIB Nord du Congo, ILO 2008. Танзания: Управление дикой природой В марте 2009 г. Парламентом Танзании был принят Акт, который предусматривает передачу власти от Департамента дикой природы (государственный орган) на национальном уровне институтам

деревенского уровня, имеющим мандат управлять и регулировать использование ресурсов дикой природы, подпадающих под категорию Деревенских Земель. Затем Деревням предписано сформировать Уполномоченные ассоциации (УА) для того, чтобы действовать в качестве технических агентов, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов, связанных с ресурсами дикой природы. Акт: 1. Предусматривает передачу власти от центрального правительства на деревенский уровень и это делает необходимым проведение переговоров между охотничьими компаниями и общинами о доступе к ресурсам дикой природы; 2. Разрешает вовлекать коренные общины в управление ресурсами дикой природы в их районах; 3. Разъясняет и определяет мандаты заинтересованных сторон (которые ранее дублировались) в управлении ресурсами дикой природы в пользу коренных общин; 4. Предоставляет общинам долю в выгоде от ресурсов в их собственных районах. Однако остается выяснить, как Акт будет осуществляться на практике. Форум Танзанийских природных ресурсов: http://www. tnrf.org. Пример подготовлен Наоми Кипури. . Тайвань: Основной закон коренных народов . Коренным народам Тайваня, насчитывающим примерно 1,7% от общего населения страны, их права разъясняются главным образом в Основном Законе о коренных народах, вступившим в силу 5 февраля 2005 года. В статье 21 данный Закон предусматривает, что Правительство или частные субъекты «должны консультироваться с коренными народами и заручиться их согласием и участием, и разделить с ними выгоды, полученные от освоения земель, использования ресурсов, сохранения экологии и академических исследований в регионах коренных народов». http://www.apc.gov.tw Венесуэла: Органический Закон о коренных народах и общинах. Конституция Боливарианской Республики Венесуэла утверждает, в статье 120, что эксплуатация природных ресурсов на землях коренных

vi i i . Природные ресурсы

народов разрешается лишь в случае проведения предварительных консультаций с соответствующими коренными общинами и должна осуществляться, не нарушая культурную, социальную и экономическую целостность коренных народов. Процедура консультаций регулируется в Органическом Законе о коренных народах и общинах, который, кроме требований о том, что между сторонами должно быть достигнуто соглашение, далее предусматривает оценку социального, культурного и экологического воздействия добывающей деятельности на коренные общины, компенсацию любого ущерба, нанесенного такой деятельностью и совместное получение выгоды - экономического и социального характера – связанное с эксплуатацией природных ресурсов. http://www.asembleanacional.gov.ve Филиппины: Закон о правах коренных народов. Раздел 57 Закона «О правах коренных народов» устанавливает, что некоренные стороны могут заниматься горнодобывающей деятельностью в родовых владениях коренных народов при условии, что «было заключено официальное письменное соглашение с соответствующими коренными культурными общинами/коренными народами (ККО/ КН) или что община, согласно своему собственному процессу принятия решений, согласилась на проведение такой деятельности». Раздел 7 Закона также признает права коренных народов получать выгоду и разделять прибыль от распределения и использования природных ресурсов, найденных в их родовых владениях. Однако, приведение в исполнение этих положений оказалось трудной задачей. Бывший Специальный докладчик ООН по вопросам коренных народов Родольфо Ставенхаген сообщил, что «правовые гарантии, такие, как гарантии, ссылающиеся на свободное предварительное и осознанное согласие, а также требования о проведении экологической экспертизы и оценки воздействия до начала проектов освоения земель, признаются в принципе, но на практике «интересам коренных народов в целом не уделяется должного внимания и … значительные экономические и политические интересы преобладают над их законными правами». Далее он подчеркивает, что «коренные районы часто подвергаются широкомасштабным военным операциям для того, чтобы подготовить почву для будущих проектов освоения, будь то горнорудная деятельность, заготовка леса или обустройство

113

обширных плантаций на землях коренных народов». http://www.ncip.gov.ph; Р.Ставенхаген, Доклад о миссии на Филиппины , Док. ООН. E/CN.4/2003/90/Add.3, 5 марта 2003 г. Канада: Нунавутское Соглашение . Коренные народы Канады, включающие в себя т.н. Первые нации (индейцев), метисов и инуитов, насчитывают примерно 4.4 % от общего населения. Национальная Конституция 1982 года признает их аборигенные и договорные права. В 1995 году Канада также объявила Политику неотъемлемого (прирожденного) права, основанную на общем признании прирожденного права на самоуправление коренных народов. На этих предпосылках основывается проведение переговоров о некоторых соглашениях между коренными народами и провинциальными и федеральными правительствами относительно прав на землю и самоуправления, включая Закон о Нунавутском соглашении о правах на землю, который вместе с Законом о Нунавуте (1993 г.) учредил новую территорию Нунавут в 1999 году. Преамбула Закона о Нунавутском соглашении о правах на землю ясно заявляет, что одной из целей переговоров, проведенных между народом инуитов и Правительством Канады было «обеспечить определенность и ясность [..] прав инуитов участвовать в принятии решений, имеющих отношение к использованию, управлению и сохранению земли, воды и ресурсов». Статья 27 Соглашения определяет, что до начала проведения разведывательной деятельности по разработке нефти и других ресурсов в Районе поселения Нунавут, Правительство и вносящая предложение сторона должны проконсультироваться с Уполномоченной организацией инуитов (УОИ). Закон о Нунавуте: http://laws.justice.gc.ca/en/result. Нунавутское соглашение www.nucj.ca . Р.Ставенхаген, Доклад о миссии в Канаду, Док.ООН. E/CN.4/2005/88/Add.3, декабря 2004 г.. Боливия: Закон об углеводородах и его положение. В мае 2005 года был принят новый Закон об углеводородах 3058. Этот закон устанавливает, что месторождения углеводородов, независимо от того в каком штате они находятся, принадлежат Государству. Статья 57 закона также регулирует распределение Прямого налога на углеводороды (ПНУ).

114

Четыре процента ПНУ идут в производственные департаменты, два процента – в непроизводственные департаменты, и, наконец, он предусматривает, что исполнительный орган должен зарезервировать баланс этого налога за коренными и аборигенными народами, среди других выгодополучателей. Последующие переговоры установили, что 5% ПНУ должны быть зарезервированы для фонда развития коренных народов. Закон устанавливает право на консультации и участие коренных, аборигенных и крестьянских народов, а также право коренных общин и народов на проведение с ними консультаций по любым планам разработки углеводородов. Статья 114 оговаривает, что согласно статьям 4, 5, 6, 15 и 18 Конвенции МОТ 169 должны проводиться предварительные, обязательные и своевременные консультации с крестьянскими, коренными и аборигенными общинами и народами, независимо от типа их организации, по любым планам разработки углеводородов, как предусмотрено в действующем законодательстве. Статья 115 устанавливает, что в соответствии со статьями 6 и 15 Конвенции МОТ №169, консультации должны проводиться в духе доброй воли и быть основаны на принципах достоверности, прозрачности, информированности и возможности. Они должны проводиться соответствующими Боливийскими правительственными органами с использованием надлежащих процедур, которые согласуются с обстоятельствами и характеристикой каждой коренной группы, для того, чтобы определить, в какой степени они подвергнутся воздействию проекта, и достичь договоренности или согласия коренных и аборигенных общин и народов. Такие консультации должны быть обязательными, и достигнутые в результате решения должны уважаться. Во всех случаях консультации проводятся по двум поводам: (a) До тендера, разрешения, заключения контракта, объявления и одобрения мер, работ или проектов, связанных с углеводородами, как необходимое предварительное условие; и (b) До одобрения оценки воздействия экономической деятельности на окружающую среду (…). Глава II Закона устанавливает компенсации и возмещение ущерба. Когда работы по освоению месторождений углеводородов на территориях коренных народов оказывают негативное воздействие, общины должны получать финансовую

компенсацию от компаний, проводящих такую работу. (статья 119) Статья 120, ссылаясь на возмещение ущерба, оговаривает, что: «При возмещении ущерба принимаются во внимание убытки, понесенные в связи с потерей доходов от традиционной производственной деятельности и/ или эксплуатации природных ресурсов, которые крестьянские, коренные и аборигенные общины и народы могли бы развивать в районах, подвергшихся воздействию на их окружающую среду». Важно отметить, что эти статьи нового Закона об углеводородах защищают права коренных народов особым образом, заходя дальше других правовых положений. Организации коренных народов страны, особенно Конфедерация коренных народов Боливии (CIDOB), активно работали для того, чтобы эти главы были включены в новый закон. www.sirese.gov.bo/MarcoLegal/Hidrocarburos/ Пример процитирован в: Ramiro Molinas Barrios; Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009. Таиланд: Народная Конституция Коренные народы в Таиланде включают в себя общины рыбаков (Chao-lae ) и охотников-собирателей, проживающих на юге, а также различные народы высокогорья, проживающие в северной и северозападной частях страны. Официально признаны только девять «горных племен», а именно хмонг, карен, лису, миен, акха, лаху, луа, тхиин и кхаму6) Часть XII Конституции Таиланда 2007 года посвящена «Общинным правам». В разделе 66 она устанавливает,

что «лица, собирающиеся для того, чтобы быть общиной, местной общиной или традиционной местной общиной, имеют право … участвовать в управлении, поддержании и эксплуатации природных ресурсов, окружающей среды и биологического разнообразия сбалансированным и устойчивым образом». Тем не менее, в том, что касается практического значения данного положения, бывший Специальный Докладчик ООН по вопросам коренных народов предупредил, что «несмотря на признание обычного управления природными ресурсами местными общинами, правовые акты, принятые в последние годы, такие как Закон о земле, Закон о национальных лесных заповедниках или Закон о Национальных парках, не признали традиционные модели владения и пользования землей коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни. Введение в силу этих законов привело к изгнанию многих коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, которых посчитали незаконными нарушителями на их родовых землях, а также к ряду неразрешенных споров, относительно государственных земель (включая национальные парки, водосборы и лесные охранные зоны) и общинных земель. Коррупция среди сотрудников правоохранительных органов, имеющих отношение к лесной промышленности, приняла угрожающий размах». Народная Конституция: http://www.asianlii.org/th/legis/ const/2007/. Р.Ставенхаген, Общие соображения по поводу ситуации с правами человека и основных свобод коренных народов Азии, Док.ООН E/C.19/2007/ CRP.11, 15 мая 2007 г., п..10; ИВГИЯ, Мир коренных народов 2008 г., стр.303 ff.

6) Hmong, Karen, Lisu, Mien, Akha, Lahu, Lua, Thin and Khamu

vi i i . Природные ресурсы

115

IX. Развитие

116

9.1. Право на развитие Право на развитие само по себе является неотъемлемым правом человека. Крепкая связь между правами человека и развитием всегда фигурировала в обсуждениях ООН на протяжении более пятидесяти лет, но была явно выражена в 1986 году, с принятием Декларации ООН «О праве на развитие»

Декларация ООН «О праве на развитие» говорит, что: 1. Право на развитие является неотъемлемым правом человека, в силу которого каждый человек и все народы имеют право участвовать, вносить вклад, и пользоваться экономическим, социальным, культурным и политическим развитием, в котором все права человека и основные свободы могут быть полностью реализованы. 2. Право человека на развитие также подразумевает полную реализацию прав народов на самоопределение, которое включает, при условии соблюдения соответствующих положений обоих Международных Договоров о правах человека, пользование их неотъемлемым правом на полный суверенитет над всеми их природными богатствами и ресурсами.

Сокращение нищеты является общей целью большинства национальных и международных стратегий развития, включая те из них, которые поддерживают доноры и кредиторы, работающие на двусторонней и многосторонней основе. Сокращение нищеты является также и центральной заботой коренных народов, поскольку они в наибольшей степени представлены среди беднейших слоев общества. По подсчетам Всемирного Банка коренные народы составляют примерно 5% населения мира, но 15% людей, живущих в нищете.1) Тем не мене, коренные народы зачастую заканчивали тем, что становились жертвами развития, вместо того, чтобы стать выгодополучателями. В то время, как строительство инфраструктуры, добыча нефти, 1) Всемирный Банк: Осуществление операционной директивы 4.20 по коренным народам, 2003 г.

i x . Развитие

заготовка леса и горнодобывающая деятельность внесли свой вклад в экономический рост для определенных слоев общества, последствия для коренных народов часто были разрушительными. Их землю отбирали, их леса уничтожались, а реки загрязнялись. Таким образом, они лишались средств существования, часто безо всяких компенсаций или доступа к альтернативным средствам существования. Нищета коренных народов является отражением их общей маргинализации в национальных сообществах. Это предполагает, что коренные народы также маргинализированы в отношении их участия в формировании стратегий развития и доступа к ресурсам, направленным на ослабление нищеты. Основная отправная точка – это понимание того, что коренные народы являются особыми народами, у которых есть своя собственная история, территории, стратегии пропитания, ценности и верования, и, таким образом, они имеют ясное представление о нищете и благополучии. Преамбула Декларации ООН «О правах коренных народов» признает, что коренные народы пострадали от исторической несправедливости в том числе в результате их колонизации и лишения права владения своими землями, территориями и ресурсами, что не дало им возможности пользоваться своими правами на развитие в соответствии с их собственными потребностями и интересами. Если собственные взгляды и устремления коренных народов не рассматривают в стратегиях и программах развития, есть риск того, что эти стратегии и программы потерпят неудачу или ухудшат положение, например, лишив коренные народы доступа к жизненно важным ресурсам, подорвав традиционные структуры самоуправления или способствовав вымиранию коренных языков. Правительства должны гарантировать, чтобы с коренными народами консультировались и чтобы они участвовали в национальном процессе развития на всех уровнях. Без коренных народов всестороннее ориентированное на борьбу с нищетой устойчивое развитее невозможно. В ответ на это Конвенция №169 предусматривает правовой подход к развитию, основанному на уважении прав коренных народов на определение своих собственных приоритетов, и подчеркивающий важность таких понятий, как консультации и участие:

117

Конвенция МОТ №169: Статья 7 1. Соответствующие народы имеют право решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития в той мере, в какой он затрагивает их жизнь, их верования, институты, духовное благополучие и земли, которые они занимают или используют каким-либо иным образом, и право осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием. Кроме того, они участвуют в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут непосредственно их касаться. 2. Улучшение условий жизни и труда и повышение уровня здравоохранения и образования соответствующих народов с их участием и при их сотрудничестве являются приоритетным вопросом в планах общего экономического развития населяемых ими областей. Специальные проекты развития указанных областей также составляются с учетом содействия такому улучшению. 3. При необходимости правительства в сотрудничестве с соответствующими народами обеспечивают проведение исследований для оценки влияния на них планируемой деятельности с целью развития в её социальном, духовном и культурном аспекте, а также в аспекте окружающей среды. Результаты этих исследований рассматриваются как основные критерии существования такой деятельности.

118

В кратком виде права коренных народов в контексте развития таковы: • Право контролировать свое собственное экономическое, социальное и культурное развитие и развивать свои собственные институты и инициативы. Правительства должны облегчить это путем предоставления необходимых ресурсов. • Право на консультации и на участие на всех этапах соответствующих планов и программ развития на местном, региональном и национальном уровнях. Традиции, культурные ценности и потребности коренных народов должны приниматься во внимание при формулировании политики, программ и проектов, не только когда речь идет о местных проектах на уровне деревни, но и когда формулируется общая политика развития страны. • Право на изучение оценки воздействия экономической деятельности. До того, как будет начата какая бы то ни было деятельность по разработке, должны быть предприняты исследования для оценки её потенциального социального, культурного, духовного и экологического воздействия. • Право на получение выгоды: Все проекты и программы по разработке должны улучшать социально-экономическую ситуацию коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Они не должны вредить их благополучию. • Право на земли, территории и ресурсы: Права коренных народов на собственность, владение и пользование своими землями, территориями и ресурсами, должны быть

признаны и юридически защищены. Это основной критерий для того, чтобы они были способны развивать свои сообщества в соответствии со своими потребностями и интересами.

Декларация ООН «О правах коренных народов» содержит аналогичные положения: Статья 23 Коренные народы имеют право определять приоритеты и разрабатывать стратегии в целях осуществления своего права на развитие. В частности, коренные народы имеют право активно участвовать в разработке и определении здравоохранительных, жилищных и других социально-экономических программ, которые их затрагивают, и, насколько это возможно, реализовывать такие программы через свои собственные институты.

Коренные народы в повестке международного развития. Как правительства, так и международные агентства развития несут ответственность за включение коренных народов в процесс развития. За последние 15-20 лет такие агентства, как Всемирный Банк, Азиатский Банк Развития, Программа развития Организации Объединенных Наций, Европейская Комиссия и ряд доноров, работающих на двусторонней основе (например, Дания, Норвегия и Испания) приняли политики для включения коренных народов в программы развития. Эти политики и стратегии отражают добрые намерения и растущее понимание прав коренных народов, и они

i x . Развитие

помогли занести коренные народы в повестку дня международного развития. Тем не менее, осуществление этих стратегий развития всё ещё связано с большими трудностями. Часто, отсутствуют постоянные механизмы обеспечения участия коренных народов, нет специальной статистики и данных о ситуации коренных народов, а сотрудникам правительственных учреждений и институтов развития не хватает знаний о правах коренных народов, их потребностях и приоритетах. Для коренных организаций по-прежнему сложно добиваться дальнейшего участия в процессах развития, особенно по мере того, как это становится все более централизованным на национальном уровне из-за Программы эффективности внешней помощи. Права коренных народов в рамках программы Эффективности внешней помощи: В 2005 году более 100 стран и учреждений приняли Парижскую декларацию по повышению эффективности внешней помощи. Парижская Декларация построена вокруг пяти ключевых принципов международного сотрудничества по вопросам развития: право собственности, согласование, гармонизация, управление, ориентированное на результаты, и взаимная подотчетность. Эти принципы будут способствовать сокращению стоимости операции, а также фрагментации и недостаточной эффективности и устойчивости развития. Тем не менее, интенсивные исследования МОТ показывают, что этот подход имеет ряд присущих ему рисков дальнейшего исключения коренных народов, если не будут разработаны специальные правовые гарантии. В общих словах, риски, имеющие отношение к пяти главным принципам, таковы:

119

Отдельные риски, с которыми сталкиваются коренные народы в связи с принципами Парижской декларации:

120

Принципы

Некоторые общие последствия

Особые риски, имеющие отношение к коренным народам

Право собственности: Развивающиеся страны осуществляют сильное и эффективное руководство своей политикой и планами развития

Развитие все больше опирается на государство, хотя гражданское общество также должно играть свою роль. Качество политики и планов будет зависеть от управления (включая коррупцию) и потенциала данной страны. Использование условий, предъявляемых донорами, в качестве инструмента реформ, в настоящее время оспаривается. Вместо этого доноры могут сосредоточить внимание на диалоге по вопросам политики в поддержку изменений в странах-партнерах. В соответствии с подходом, обусловленным страной, доноры должны делегировать полномочия сотрудникам на уровне страны.

Многие коренные народы, особенно в Африке и Азии, очень слабо участвуют в правительственных структурах и в национальных процессах принятия решений и поэтому рискуют, что их не примут во внимание в политике и в планах. Доноры могут занять выжидательную позицию по отношению к вступлению в диалог по вопросам политики, касающимся коренных народов. Большинство агентств по развитию сталкиваются с трудностями в обеспечении потенциала, необходимого для рассмотрения вопросов коренных народов в их децентрализованных структурах.

Согласование: доноры основывают свою поддержку на политике, стратегиях и системах самих развивающихся стран.

Доноры больше не будут определять стратегию индивидуальных стран, а будут использовать систему планирования, бюджета и мониторинга самой страны, включая договоренности и процедуры для государственного управления финансовой деятельностью. Доноры должны принимать меры по отношению к слабости потенциала институтов страныпартнера.

Недостаточное участие коренных народов в принятии решений часто подразумевает, что их потребности и приоритеты не отражены в национальной политике, стратегии и программах, и они не получают выгоды от усилий, направленных на уменьшение бедности. Если страна-партнер проявляет нежелание, доноры могут не найти путей соблюдения своей собственной институциональной политики поддержки коренных народов.

Гармонизация: доноры координируют свою деятельность и минимизируют издержки оказания содействия

Доноры будут делать общие приготовления на уровне страны для планирования, финансирования, освоения средств, мониторинга, оценки и отчетности и обмена информацией. Вместо индивидуальных интервенций, донор будет нацелен на обеспечение бюджетной поддержки или на поддержку широкого секторального подхода.

Отсутствие общей стратегии поддержки коренных народов (в контексте обязательств, предусмотренных Римской и Парижской декларациями) может в конечном итоге обесценить политику индивидуального донора по поддержке коренных народов.

Управление, ориентированное на результаты: Развивающиеся страны и доноры ориентируют свою деятельность на достижение желаемых результатов, используя информацию для улучшения процесса принятия решений

Национальные политики должны быть переведены в рабочие программы, ориентированные на первоочередные результаты, нашедшие отражение в среднесрочном прогнозе расходов и ежегодном бюджете. Это требует укрепления связей между планированием и бюджетированием. Доноры должны полагаться на статистические, мониторинговые и оценочные системы странпартнеров.

Большинство коренных народов не имеют институционального потенциала или политического влияния для обеспечения того, чтобы их потребности и приоритеты нашли отражение в среднесрочных прогнозах расходов или в бюджетах. В большинстве стран недоступны адекватные данные по коренным народам и национальные статистические бюро не могут предоставить данные с разбивкой по позициям (детализированные данные).

Взаимная подотчетность: Доноры и развивающиеся страны подотчетны друг другу за ход работы по лучшему менеджменту помощи и достижению результатов развития.

Всеми признано, что успешное осуществление Парижской Декларации требует постоянной политической поддержки на высоком уровне, группового нажима, и скоординированных действий на глобальном, региональном уровне и уровне страны. Соблюдение обязательств будет публично контролироваться на предмет соответствия 12 показателям эффективности помощи, которые были разработаны для отслеживания и содействия прогрессу на фоне более широких партнерских обязательств. Как доноры, так и развивающиеся страны должны улучшить свою подотчетность гражданам и парламентам

Программа действий, изложенная в Римской и Парижской Декларациях, уделяет основное внимание эффективности, а не качеству и релевантности помощи. Следовательно, ни один из 12 показателей мониторинга не связан с управлением, правами человека, участием, качеством или всесторонним характером развития. Другими словами, сама архитектура реформированной помощи не обеспечивает средств защиты, которые гарантировали бы, что «эффективность» не угрожает подходу, основанному на правах. Во многих странах, маргинализированность в отношении доступа к образованию и информации исключает коренные народы из участия в мониторинге и в том, чтобы заставить правительство отвечать за свои поступки.

i x . Развитие

121

9.2. Практическое применение: Развитие Дания: Стратегия датской поддержки коренных народов. Первая «Стратегия датской поддержки коренных народов» была сформулирована в 1994 году Датским агентством международного сотрудничества» (Данида). В 2000-2001 г.г. Данида пригласила группу коренных экспертов для рассмотрения того, как Стратегия претворяется в жизнь и подготовки рекомендаций для её новой редакции. Общая оценка группы проверки заключалась в том, что многогранная Стратегия «позволила Дании уделить основное внимание областям, имеющим решающее значение для коренных народов на целом ряде уровней: международная поддержка прав коренных народов, поддержка коренных народов посредством многостороннего и двустороннего сотрудничества, сотрудничество с неправительственными организациями и организациями коренных народов, а также вопросы экономики и торговли». Группа проверки далее заявила, что: «существование последовательной и всесторонней датской стратегии дало результаты на разных уровнях, начиная от местного, где финансируемые Данией неправительственные организации оказывают поддержку созданию потенциала организаций коренных народов, до международного уровня, где Дания играет лидирующую роль в процессе ООН по

122

правам коренных народов». При том, что обзор приветствовал общую политику, он также указал на то, что необходимо провести дополнительную работу для укрепления координации и последовательности осуществления. Для того, чтобы усилить рабочее воздействие группа особо рекомендовала, что: • Разнообразие проблем коренных народов и ситуаций, в которых они находятся, должны получить отражение на всех уровнях датского сотрудничества. Например, применение и усиление правовых актов отличается от страны к стране, так же, как и возможности коренных народов и их институциональная сила. • Необходимо повышать способность заниматься коренными народами внутри соответствующих министерств и посольств, за счет предоставления их сотрудникам базовых знаний по идентификации коренных народов, коренных прав, методологических уроков, которые были извлечены итд. • Должен быть начат децентрализованный диалог для вовлечения коренных народов в странах, где осуществляются программы,2) в постоянный мониторинг, последующую работу и обмен опытом по претворению в жизнь датской стратегии. 2) Датское двусторонне сотрудничество уделяет основное внимание ряду так называемых «программных стран». В настоящее время это: Бангладеш, Бенин, Бутан, Боливия, Буркина Фасо, Египет, Гана, Кения, Мали, Мозамбик, Непал, Никарагуа, Танзания, Уганда, Вьетнам и Замбия.

• Датская стратегия должна систематически распространяться среди коренных партнеров и, где это уместно, должна быть доступна на языках, которые знают коренные народы. • Обмен опытом должен включать действенную методологию для особых районов, основанную на конкретном опыте ( например, в области двуязычного образования или управления ресурсами). • Должно поощряться исследование с целью выработки мер по специфическим вопросам, связывающее коренные народы и академические круги для того, чтобы получить новые знания по специфическим вопросам, и связать это исследование с процессом создания условий для полноценного участия коренных народов в жизни общества. • Приоритет должен быть отдан укреплению институционализации коренных народов, так как нет институтов со стороны коренных народов, которые могли бы полностью заниматься процессом развития. Пересмотренная Стратегия Датской поддержки коренных народов была принята в 2004 году, основываясь на заключениях, сделанных в обзоре, и на консультационном процессе с представителями коренных народов и неправительственных организаций. Стратегия поддерживает правовой подход, заявляя о поддержке права на самоопределение в качестве основного принципа для

i x . Развитие

определения коренных прав, как в национальном, так и в международном контексте. Общей целью является: • Укрепление права коренных народов контролировать свои пути развития и решать вопросы, касающиеся их собственной экономической, социальной, политической и культурной ситуации. Стратегия намерена интегрировать заботу о коренных народах в датскую политику и сотрудничество по вопросам развития на всех уровнях, и поднять вопросы коренных народов через политический диалог со странами партнерами. Это находится в русле международных соглашений, включая Конвенцию МОТ №169, ратифицированную Данией. Существует пять ключевых элементов Стратегии: 1. Укрепление прав коренных народов через международные процессы, содействие уважению прав коренных народов через политический диалог, основанный на международных декларациях и соглашениях и поддержку участия коренных народов в соответствующих международных сообществах. 2. Включение проблем коренных народов, требующих решения, в двустороннее сотрудничество по вопросам развития, углубленный диалог, где это уместно, по вопросам коренных народов со странами, сотрудничающими с Данией, и включение потребностей коренных народов в программу

123

поддержки секторов. Включение проблем коренных народов, требующих решения, в многостороннее сотрудничество по вопросам развития, диалог с соответствующими многосторонними институтами по вопросам развития политики, а также обмена опытом и исследований областей сотрудничества и совместных интересов. Сотрудничество с коренными организациями и неправительственными организациями; финансовая поддержка коренных организаций и соответствующих неправительственных организаций, и поддержка деятельности, направленной специально на содействие развитию условий и прав коренных народов. Учет коренных народов в экономических и торговых вопросах; инновационные подходы к преодолению экономических и торговых проблем коренных народов, включая вопросы защиты знаний коренных народов.

Основываясь на Стратегии, Датское Министерство иностранных дел и Данида обеспечивают поддержку коренным народам в вышеуказанных областях, в том числе посредством широкомасштабной секторной программы поддержки Бангладеш, Боливии, Непала и Никарагуа. Стратегия Датской поддержки коренных народов,

124

Министерство иностранных дел 2004г.; Дополнительная информация см.: http://www.um.dk and http://www.amg.um.dk/en Бангладеш: Документ о Национальной стратегии сокращения бедности (ДССБ-I и ДССБ-II) В 2005 году, после интенсивного лоббирования коренными активистами и сотрудничества с соответствующими консультантами и ответственными работниками, были проведены подробные консультации с коренными лидерами из регионов долин и Читтагонг Хил Трэктс (ЧХТ) по поводу Документа о Национальной стратегии сокращения бедности 2005 г. (ДССБ-I). Многие рекомендации этих лидеров были приняты и ДССБ-I демонстрирует уважительный подход к правам и благосостоянию коренных народов. Термин, используемый по отношению к коренным народам –это «адиваси/ этническое меньшинство», который в большей степени приемлем для соответствующих народов, чем слова «племенной» или «упаджати». Документ признает историю исключения коренных народов и опыт их дискриминации, и среди прочего утверждает, что: «В течение многих лет общины адиваси/ этнических меньшинств испытывали сильное чувство исключения из социальной, политической и экономической жизни, отсутствия признания, страха и незащищенности, потери культурной принадлежности и социального угнетения. Преобладающие программы

исследований либо игнорировали их проблемы, требующие разрешения, либо оказывали на них негативное воздействие. Зачастую проблемы и действия, которые их затрагивают, не обсуждаются с этими общинами или организациями, которые их представляют. Таким образом, их социальноэкономическое положение сильно ухудшается. Массовое переселение народов, не являющихся этническими меньшинствами, в традиционные районы адиваси/этнических меньшинств, вызвало захват земель, что ведет к лишению народов адиваси/ этнических меньшинств средств существования». ДССБ-I ссылается на «неадекватное представительство [адиваси/этнических меньшинств] на разных уровнях правительственных и политических процессов»,что препятствует их возможностям оказывать влияние на политические решения, которые затрагивают их жизнь. Кроме того, он подтверждает их относительно низкие возможности в области образования (особенно в удаленных районах), и трудности в доступе к необходимой информации. Среди «необходимых мер», которые он рекомендует предпринять, полное осуществление Мирного Договора ЧХТ 1997 г., разрешение проблем, связанных с землями и лесами, в районах равнин, предотвращение «захвата земель» и «переселения», улучшение доступа к образованию, в том числе на родном языке соответствующих групп, правовая защита интересов в области трудоустройства, и

i x . Развитие

формирование всестороннего консультативного органа для обеспечения рекомендаций по вопросам, имеющим отношение к адиваси. Хотя ДССБ-I представлял собой заметное улучшение в правительственной политике, ДССБII (опубликованный в 2008 г.) предусматривает дальнейшее укрепление значения коренных вопросов в управлении и в сокращении бедности. Термин «коренные народы» используется взаимозаменяемо с «коренными общинами», и ДССБ-II содержит заявление о видении, в котором признаются сохранение «социальной и культурной принадлежности» коренных народов, и необходимость обеспечить использование «социальных, политических и экономических прав «коренных народов» и их «безопасности и основных прав человека». В разделе о будущих действиях, в дополнение к тому, что повторно поднимается вопрос о важности осуществления Мирного Договора ЧХТ 1997 г., ДССБ-II упоминает ратификацию Конвенции МОТ №169 и осуществление положений Декларации ООН «О правах коренных народов». Другие важные действия, которые необходимо предпринять, связаны с земельными правами, участием в программах развития, развитием человеческого потенциала, созданием условий для полноправного участия в жизни общества, коренными языками и доступом детей к образованию, доступом к электричеству, и выдвижением на первый план вопросов, связанных

125

с коренными народами, в национальной политике. В разделе Вызовы документ признает отсутствие переписи населения и других статистических данных по коренным народам. Процесс консультаций в случае с ДССБ-II был менее всесторонним, чем в случае с ДССБ-I. Тем не менее, решающее различие заключается в том, что положения ДССБ-II по коренным народам закреплены в двух заметных правительственных институтах - Министерстве по делам ЧХТ, для вопросов, касающихся ЧХТ, и Управлении по специальным вопросам, занимающемся районом равнин. Деятельность этих двух учреждений должна и далее включаться в существующие и будущие правительственные программы развития, в том числе через другие ключевые министерства. Это обеспечивает более крепкую привязку к бюджетным ассигнованиям. Раджа Девасиш Рой: Конвенция МОТ о коренном населении и населении, ведущем племенной образ жизни, 1957и Законодательство Бангладеш: сравнительный обзор; Предстоящая публикация. Кения: Рамочные основы планирования развития коренных народов Кения (а также ряд других африканских стран, таких, как Камерун, ДР Конго и Центральная Африканская Республика) в сотрудничестве с Всемирным Банком разработала в 2006 году Рамочные основы планирования развития коренных народов (РОПРКН), под эгидой аппарата Президента. РОПРКН разработали в рамках национальной Стратегии сокращения бедности, они предусматривают, что: …устремления коренных народов принимаются

126

во внимание во всех финансовых проектах Банка. Эти устремления: «жить в мире с их соседями, иметь доступ к земле, достаточной для занятий сельским хозяйством и выпаса скота, или иметь доступ к лесам для сбора меда для своего потребления и для продажи, практиковать свою культуру, иметь справедливый доступ к социальной инфраструктуре и техническим услугам; обеспечить, чтобы коренные народы получали социальные и экономические выгоды, уместные с культурной точки зрения и учитывающие гендерные аспекты и аспекты отношений между поколениями, и чтобы они были справедливо представлены в институтах, принимающих решения, затрагивающие их жизнь на местном, региональном и национальном уровнях. Руководящие принципы РОПРКН предусматривают предотвращение любых потенциально вредных воздействий от вмешательства проекта на коренные народы путем обеспечения свободных, предварительных и информированных консультаций; или, если избежать их не представляется возможным, минимизировать, смягчить или компенсировать такое негативное воздействие». РОПРКН были разработаны благодаря Операционной политике Всемирного Банка № 4.10, которая требует специальных действий, когда инвестиции Банка и Глобального экологического фонда затрагивают интересы и права коренных народов, включая их земли и природные ресурсы. РОПРКН в Кении ещё должны быть осуществлены и ограничены проектами, которые финансирует Всемирный Банк, и не распространяются на программы других доноров. Пример подготовлен Наоми Кипури.

Новая Зеландия: преобразование исторических жалоб в развитие для будущего Самое крупное в истории Новой Зеландии удовлетворение жалоб, вытекающих из захвата земель и лесов в 19 веке во время Европейской колонизации, было принято Парламентом в сентябре 2008 года. Соглашение передает около 10% интенсивно управляемых лесных плантаций Коллективу Центрального Северного Острова (ЦСО), который представляет более 100 000 человек коренного народа маори. Маори занимаются исками об удовлетворении жалоб с 1970 годов и это последнее удовлетворение, которое включает лицензионную арендную плату, накопившуюся с 1989 г., оценивается примерно в 450 миллионов новозеландских долларов. Когда удовлетворение будет завершено, Коллектив ЦСО станет крупнейшим в Новой Зеландии единственным землевладельцем в лесном секторе, и одним из крупнейших инвесторов в этой отрасли. Экономические выгоды будут существенными, и очень нужными, поскольку маори являются беднейшими гражданами страны, с низким уровнем образования и доходов, слабыми стандартами в области здравоохранение и жилья, и самым большим количеством безработных. Удовлетворение жалобы может потенциально обеспечить потомков маори масштабом и качеством ресурсов, необходимых для создания устойчивой перспективы. Коллектив ЦСО создаст структуру холдинговой компании и структуру лесного менеджмента для коллективного управления землей и обеспечения того, чтобы экономические выгоды от лесной промышленности и финансовых активов со временем можно было устойчиво максимизировать. Одним из вариантов для Коллектива является сосредоточить свои инвестиции на том, чтобы форсировать вклад Новой Зеландии в глобальную лесную промышленность. Новозеландские лесоматериалы пользуются большим спросом в силу превосходного качества, и аттестация Лесного попечительского совета подтверждает, что управление лесами имеет устойчивый характер. Джордж Ашер3), ведущий переговорщик, Коллектив иви4): Коренные племена преобразуют исторические жалобы в светлое будущее, 2008 г. ; http://www.cniforest.co.nz. 3) George Asher 4) Iwi

i x . Развитие

127

X. Образование

128

Коренные народы всегда исторически были среди самых бедных и самых исключенных из общественной жизни и неблагополучных социальных слоев в мире. Одним из самых серьезных факторов, обуславливающих неблагополучное положение

Вопросы, с которыми сталкиваются дети коренных народов в образовании Неравный доступ к образованию. В Гватемале на долю коренных народов приходится половина лет обучения по сравнению с некоренными народами; в Мексике взрослые представители коренных народов учатся в среднем три года,, по сравнению с шестью годами обучения у некоренных народов; а в Перу взрослые из числа коренных народов учатся шесть лет, хотя средний срок обучения по стране – девять лет. Более того, коренные школы обычно укомплектованы мене опытными и менее образованными учителями, а двуязычное образование осуществляется слабо. Одним из главных факторов, обуславливающих неблагополучное положение коренных народов в Латинской Америке, является отсутствие качественного образования.2)

коренных народов, является отсутствие качественного образования. Миллионы детей коренных народов во всем мире лишены права на образование.1) 1) http://portal.unesco.org/education/en/ev.php-URL_ID=30859&URL_ DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.

особенности через систему образования. В течение 19 века в попытке поддержать националистическую повестку дня Норвегия решила сделать саамов настолько норвежскими, насколько это возможно. Саамский язык фактически запрещался в Норвежских школах до конца 1960-х годов.3)

Подавление коренных языков. Скандинавские страны исторически приняли и осуществили политики, нацеленные на подавление коренной культуры саамов, в

Дети коренных народов и детский труд Исследования МОТ показали, что дети из числа коренных народов несоразмерно страдают от детского труда, который наносит вред их здоровью, безопасности или нравственности, а также от самых худших форм детского труда, которые включают рабство, принудительный труд, торговлю детьми, вооруженные конфликты, проституцию, порнографию и такие незаконные виды деятельности, как торговля наркотиками. Борьба с детским трудом среди детей коренных народов требует подхода, основанного на правах, основными элементами которого являются доступность и качество образования. см: Руководящие принципы борьбы с детским трудом среди коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни., МОТ 2007 г.

2) Вилльямс, Сандра (2007) Коренное образование Латинская Америка, доступно по адресу http://poverty. suite101.com/article.cfm/indigenous_education_latin_america.

3) Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г..

x . Образование

129

Проблемой для многих коренных народов является не только неполноценное образование или полное отсутствие официального образования, но также содержание и цель того образования, которое становится им доступно. Есть многочисленные примеры того, когда образование было основным элементом государственной политики, нацеленной на ассимиляцию коренных народов основной частью сообщества – что вело к искоренению их культур, языков и образа жизни. Таким образом, внутри образования есть ряд областей, которые надо принимать во внимание при осуществлении Конвенции: • Индивидуальный и коллективный аспекты права на образование, • Качество образования коренных народов, и • Уменьшение дискриминации и предрассудков через образование

10.1. Индивидуальные и коллективные аспекты права на образование.

Комитет по правам ребенка, в своем общем комментарии №11 (2009) выражает двойственность индивидуального и коллективного аспектов прав на образование следующим образом: Образование коренных детей способствует как их индивидуальному, так и общинному развитию, а также их участию в жизни более широкого общества. Качественное образование дает возможность детям коренных народов пользоваться экономическими, социальными и культурными правами для своей личной выгоды, а также для выгоды их общин. Далее, это укрепляет способность детей пользоваться своими гражданскими правами для того, чтобы влиять на процесс большой политики для лучшей защиты прав человека. Таким образом, осуществление права на образование коренных детей является существенным способом достижения более широких индивидуальных возможностей и самоопределения коренных народов.4) 4) CRC/C/GC/11

Международное законодательство в области прав человека признает право на образование, как одно из основных прав человека для каждого. Образование дает человеку возможность полностью развить свою личность и способности, а также позволяет эффективно участвовать в жизни общества. Эти индивидуальные права на образование предоставляются согласно Международному Пакту об экономических, социальных и культурных правах и Конвенции о правах ребенка. Международное законодательство о правах человека признает, что индивидуальное право на образование, даже если оно полностью осуществлено, недостаточно для того, чтобы удовлетворить потребности коренных обществ. В дополнение к индивидуальным потребностям и праву на образование, коренные народы имеют коллективные образовательные потребности и права, основанные на их особых истории, культурах, ценностях, языках, знании, стратегиях пропитания и способах учебы – и их желании передать всё это будущим поколениям.

130

Тщательно разрабатывая права коренных народов на образование необходимо принимать во внимание две категории прав: (1) индивидуальное право на образование, подтверждающее, что у каждого есть равное право на образование, и (2) коллективные права коренных народов на образование, которые принимают во внимание их особые потребности. Конвенция МОТ №169, в статьях 26 и 27 отражает эти два дополнительных принципа индивидуальных и коллективных прав:

Статьи 26 и 27 отражают фундаментальную философию Конвенции №169, которая заключается в поощрении и защите прав коренных народов на то, чтобы одновременно быть способными поддерживать и развивать свои культуры, образ жизни, традиции и обычаи, и продолжать существовать как часть своих национальных сообществ, со своей самобытностью, культурами, структурами и традициями (см. также раздел 3.2. и 3.3. о равенстве и особых мерах). Далее статья 27 оговаривает следующие основные принципы:

Конвенция МОТ № 169 оговаривает, что: Статья 26 Принимаются меры, обеспечивающие, чтобы лица, принадлежащие к соответствующим народам, имели возможность получать образование на всех уровнях на основаниях, по меньшей мере равных по сравнению с остальной частью национального сообщества.

Учебные программы для коренных народов разрабатываются и осуществляются в сотрудничестве с ними, чтобы они отвечали их особым потребностям. Это подразумевает, что коренные народы имеют право полностью участвовать в разработке и выполнении таких образовательных программ, чтобы обеспечить, что образовательные программы эффективно отвечают их особым потребностям и что их ценности, культуры, знания и языки стали неотъемлемой частью таких программ. Данное положение также подчеркивает, что образовательные программы должны отражать надежды коренных народов на будущее в том, что касается социальных, экономических и культурных вопросов. Это отражает принятие того факта, что образование –это важный способ обеспечения развития коренных сообществ в согласии со своими собственными приоритетами и устремлениями.

Статья 27 1. Учебные программы и службы в области образования для соответствующих народов создаются и осуществляются в сотрудничестве с ними так, чтобы они были ориентированы на их особые потребности и включали их историю, их знания и технологии, их системы ценностей, их перспективные социально-экономические цели и культурные устремления. 2. Компетентный орган обеспечивает получение образования лицами, принадлежащими к указанным народам, и их участие в разработке и осуществлении программ в области образования с целью постепенной передачи ответственности за проведение таких программ этим народам в случае необходимости. 3. Кроме того, правительства признают право указанных народов на создание собственных учебных заведений и средств обучения при условии, что они отвечают минимальным нормам, установленным компетентным органом при консультации с этими народами. Для этой цели предоставляются соответствующие ресурсы.

x . Образование

Ответственность за проведение образовательных программ должна быть постепенно передана самим коренным народам. В дополнение, статья 27 (3) признает, что коренные народы имеют право создавать свои собственные образовательные институты и учреждения, и обязывает государства предоставить для этой цели соответствующие ресурсы. Критерием, однако, является то, что такие институты должны отвечать минимальным национальным стандартам образования. В практическом смысле, эти два положения признают, что коренные народы имеют право на определенную степень образовательной автономии – в осуществлении общих образовательных программ и услуг и через создание своих собственных образовательных учреждений.

131

Декларации ООН «О правах коренных народов»: Статья 14 1. Коренные народы имеют право создавать и контролировать свои системы образования и учебные заведения, обеспечивающие образование на их родных языках, таким образом, чтобы это соответствовало свойственным их культуре методам преподавания и обучения. 2. Лица, принадлежащие к коренным народам, в особенности дети, имеют право на получение государственного образования всех уровней и во всех формах без какой-либо дискриминации. 3. Государства совместно с коренными народами принимают действенные меры для того, чтобы принадлежащие к коренным народам лица, в особенности дети, в том числе проживающие вне своих общин, имели, когда это возможно, доступ к образованию с учетом их культурных традиций и на их языке. Статья 14 Декларации ООН «О правах коренных народов» ещё раз подтверждает, что коренные народы имеют право учреждать и контролировать свои собственные образовательные системы и институты. Это необходимо понимать в свете статьей

132

3 и 4 Декларации, которые подтверждают, что коренные народы имеют право на самоопределение, и что, осуществляя свои права на самоопределение, они имеют право на автономию и самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам. Естественно считать образование вопросом, относящимся к «внутренним и местным делам» коренных народов, что дает коренным народам право на автономию в области образования. Главной ролью государства в отношении к образованию коренных народов, когда бы коренные народы не пожелали осуществить такую автономию, заключается в том, чтобы обеспечить, что их образовательные системы и институты отвечают минимальным национальным стандартам в области образования. Для этого, однако, требуется, чтобы такая оценка имела место в сотрудничестве и при полном участии коренных народов. Более того, государство обязано обеспечить адекватные финансовые ресурсы для учреждения и администрирования таких институтов.5)

5) Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г.

10.2. Качество образования коренных народов Образование может быть способом обратиться к двум наиболее важным заботам и правам коренных народов: уважению к их культурному и лингвистическому разнообразию. Коренные народы составляют громадное большинство культурного и лингвистического разнообразия мира. Это культурное и лингвистическое разнообразие является ресурсом, составленным из уникальной и комплексной совокупности знаний, ноу-хау и практик, которые поддерживаются и развиваются далее посредством обширной истории взаимодействия с природной средой и с другими людьми и передаются будущим поколениям. Связь между языком, культурой и окружающей средой предполагает, что биологическое, культурное и лингвистическое разнообразие представляют собой отдельные, но тесно и необходимо связанные между собой проявления многообразия жизни. Культуры коренных народов поэтому имеют решающее значение для усилий по достижению устойчивого развития.

По оценке ЮНЕСКО более 50% из 6700 языков, на которых сегодня разговаривают, находятся под угрозой исчезновения: • на 96% мировых языков разговаривают 4% населения мира • один язык исчезает в среднем каждые две недели • 80% африканских языков не имеют орфографии http://www.unesco.org/culture/ich/index. php?pg=00136

x . Образование

Кроме того, чтобы преодолеть дискриминацию и маргинализацию, коренным народам надо обрести знание, необходимое для того, чтобы в полной мере и на равных основаниях участвовать в жизни национального сообщества, в том числе за счет знания своих прав и владения национальным языком. В ответ на данную ситуацию Конвенция №169 предусматривает ряд статей специально посвященных содержанию и качеству образования коренных народов:

Конвенция МОТ № 169 Статья 28 1. Дети соответствующих народов, по мере практической возможности, обучаются грамоте на своем родном языке или на языке, наиболее распространенном в той группе, к которой они принадлежат. При отсутствии такой возможности компетентные органы власти проводят консультации с этими народами в целях принятия мер по решению данной задачи. 2. Принимаются необходимые меры, обеспечивающие, чтобы указанные народы имели возможность свободно владеть общенациональным языком или одним из официальных языков страны. 3. Принимаются меры для сохранения коренных языков соответствующих народов и для содействия их развитию и применению. Статья 29 Одной из целей образования для указанных народов является передача их детям общих знаний и навыков, которые помогут им в полной мере принять равноправное участие в жизни общины и национального сообщества.

133

Эти положения отражают потребность коренных народов в межкультурном и двуязычном образовании, которое основано на уважении культурного и лингвистического разнообразия и содействует образованию, как инструменту распространения демократии, толерантности и прав человека. Некоторые ключевые принципы такого межкультурного и двуязычного образования, в соответствии с Конвенцией №169 таковы: Включение знаний коренных народов, их истории, ценностей и устремлений в учебную программу. Развитие диверсифицированной и уместной с точки зрения культуры и места учебной программы, которая развивает соответствующую квалификацию и принимает во внимание потребности и мальчиков и девочек, является ключевым моментом для обеспечения уважения к коренным культурам и к сохранению, передаче и развитию коренного знания. В некоторых странах, где коренные народы составляют меньшинство населения, коренное образование будет второстепенным компонентом внутри общего образовательного сектора, в то время, как в других странах оно будет основным признаком всего сектора. В некоторых странах коренные народы сами разрабатывают уместные с их с точки зрения учебные программы для того, чтобы отреагировать на проблему отчуждения, в то время, как в других странах это было интегрировано в стратегии национальных образовательных политик. Для создания необходимого технического потенциала, разработка политик и стратегий для подготовки, комплектование штата и распределение коренных учителей – включая доступ коренных студентов к среднему и высшему образованию – является необходимой отправной точкой. В отдельных странах предоставление стипендий или другие специальные меры могут оказаться необходимыми для содействия доступу к образованию коренных студентов, особенно девушек. Кроме того, школьные планы часто определяют в соответствии с господствующими нормами и предпочтениями, которые игнорируют коренные ценности и практики. Программы, которые поддерживают развитие образовательной инфраструктуры, должны диверсифицировать школьные планы в различных культурных контекстах. Доступ к общим знаниям и навыкам Межкультурное образование предполагает процесс взаимного обучения, т.к. он устанавливает связь школ и учебных программ с задачами культурного

134

разнообразия, используя образование, как инструмент усовершенствования участия всех групп в формировании национального сообщества. В этом отношении решающее значение имеет то, чтобы коренные народы имели доступ к образованию, которое охватывает навыки и знания, необходимые в целях участия и сотрудничества с более широким сообществом. Это приобретает ещё большее значение в контексте урбанизации и экономической глобализации, где всё большее количество коренных народов конкурируют с целью получить рабочие места на рынке труда. Двуязычное образование и грамотность в коренных языках . Хотя билингвизм и мультилингвизм представляют собой способ не допустить, чтобы языки оказались на грани исчезновения, парадоксальным образом это не поощряется в большинстве основных языковых групп, чьи представители считают монолингвизм нормой и предпочтительным состоянием естественного языка (ЮНЕСКО: Атлас мировых языков, находящихся под угрозой исчезновения, 2001 г.). Во многих странах есть конституционные и законодательные положения относительно лингвистических прав, но они зачастую не выполняются в контексте официального образования. Таким образом, в соответствии с Конвенцией №169, Декларацией прав коренных народов и Всеобщей Декларацией о культурном разнообразии ЮНЕСКО, задача состоит в том, чтобы предложить двуязычное образование детям коренных народов, что позволило бы им полностью развить свои навыки как на своем родном языке, так и на своих национальных языках. В то время, как существует необходимость общего обеспечения двуязычного образования в более широком секторе, некоторые малочисленные и неблагополучные в образовательном плане группы являются особенно уязвимыми в смысле утраты своих языков и маргинализации в образовательном секторе. Эти группы должны быть идентифицированы и к ним должны быть направлены целевые специальные меры. Далее, для того, чтобы предложить двуязычное образование и содействовать сохранению коренных языков, образовательные программы, где это необходимо, должны разработать алфавиты, грамматику, вокабуляр и дидактические материалы на языках коренных народов.6) 6) см. также: Набор инструментов: Лучшая практика по включению коренных народов в Поддержку программ по секторам, DANIDA, 2004).

Рамочная программа действий Образование для всех: Громадное большинство стран мира приняли концепцию Образование для всех (ОДВ), которая определяет шесть образовательных целей для удовлетворения потребности в обучении всех детей, молодых людей и взрослых к 2015 году. Шесть целей, которые также составляют часть Целей Развития Тысячелетия (ЦРТ), таковы: Цель 1: Увеличить объем охраны раннего детства и образования Цель 2: Обеспечить бесплатное и обязательное начальное образование для всех Цель 3: Создать благоприятные условия для обучения и приобретения жизненных навыков для молодых людей и взрослых Цель 4: Увеличить грамотность взрослых на 50% Цель 5: Достигнуть гендерный паритет к 2005 году, гендерное равенство к 2015 году Цель 6: Улучшить качество действий. Концепция ОДВ признает необходимость уделять особое внимание наиболее уязвимым и неблагополучным детям, включая детей из числа коренных народов; необходимость использовать собственный язык обучающихся и применять другие языки, которые им нужны; и необходимость подходящих и полезных учебных программ, основанных на местной окружающей среде обучающихся и уделяющих основное внимание более широкому знанию и умению, которые они могут применять в своей жизни. Далее признается, что качество для всех будет означать специальные подходы, включая подходы к коренным народам, поскольку «многие из них не будут иметь возможность получить качественное образование без принятия специальных мер и внимания к их потребностям».

x . Образование

Таким образом, исключительное значение имеет то, чтобы правительства, коренные народы, доноры и организации гражданского общества работали вместе для обеспечения разработки специальных подходов для достижения Целей для коренных народов в контексте национальных стратегий ОДВ. См.: http://www.unesco.org/education/efa Комитет ООН по правам ребенка также признает, что права детей из числа коренных народов на образование –это не только вопрос о доступе, но также и о содержании. Комитет рекомендует, чтобы государства-участники, при активном участии коренных народов, пересмотрели и переработали школьные учебные программы и учебники с тем, чтобы выработать уважение у всех детей к коренной культурной принадлежности, истории, языку и ценностям.7) Кроме того, Комитет придерживается мнения, что коренные дети имеют право, чтобы их учили читать и писать на их собственных коренных языках, или на языке, наиболее широко используемом той группой, к которой они принадлежат, а также на национальных языках своих стран. Эта рекомендация вторит статье 28 (1) Конвенции №169 и делает ее применимой для всех государств-участников КПР. Комитет также рекомендует, чтобы государства-участники приняли эффективные меры для увеличения количества учителей из коренных общин, и выделили достаточные финансовые, материальные и людские ресурсы для эффективного осуществления коренных образовательных программ и политик.8) 7) Комитет ООН по правам ребенка, Рекомендации по Правам Детей Коренных Народов, 3 октября 2003 г. (День общих дискуссий по правам детей коренных народов) 8) Комитет ООН по правам ребенка, Рекомендации по Правам Детей Коренных Народов, 3 октября 2003 г. (День общих дискуссий по правам детей коренных народов)

135

10.3. Сокращение дискриминации и предрассудков посредством образования. Конвенция №169 не рассматривает образование исключительно в рамках традиционно образовательного сектора, но также содержит положения для использования информационного взаимодействия и повышения осведомленности в качестве средств создания условий для полноправного участия в жизни общества и преодоления дискриминации и предрассудков.

Статья 30 1. Правительства принимают меры, отвечающие традициям и культуре соответствующих народов, для ознакомления их с их правами и обязанностями, особенно в вопросах труда, экономических возможностей, образования и здравоохранения, в вопросах социального обслуживания и прав, вытекающих из настоящей Конвенции. 2. В случае необходимости, это осуществляется посредством письменных переводов и с применением средств массовой информации на языках этих народов. Статья 31 Среди всех групп национального сообщества и, особенно, среди групп населения, имеющих самые непосредственные контакты с соответствующими народами, осуществляются меры просветительного характера с целью искоренения предубеждений, которые они могут иметь по отношению к этим народам. Для этого предпринимаются усилия, обеспечивающие, чтобы учебники по истории и другие учебные материалы давали справедливое, точное и информативное изображение сообществ и культуры этих народов.

Повышение информированности и обучение являются решающими средствами укрепления институциональных возможностей коренных народов для развития их собственных сообществ и общин и для полноправного участия и сотрудничества с более широким национальным сообществом. Это особенно важно, поскольку многие коренные

136

институты были ослаблены или подорваны и находятся в неблагоприятном положении в отношении продвижения и осуществления своих прав. С другой стороны, повышение информированности, обучение и образование могут внести положительный вклад в преодоление предрассудков против коренных культур и языков. Это находится в соответствии с требованиями коренных народов обеспечить межкультурное образование всем слоям общества и не рассматривать это исключительно, как приоритет коренных народов. В конечном итоге, межкультурное общение и образование имеют потенциал для предотвращения и сокращения конфликтов в мультикультурных обществах.

Декларация ООН «О правах коренных народов» содержит аналогичные положения: Статья 15 1. Коренные народы имеют право на достоинство и многообразие их культуры, традиций, истории и устремлений, которые должны соответствующим образом отражаться в сфере образования и общественной информации. 2. Государства в консультации и сотрудничестве с соответствующими коренными народами принимают действенные меры по борьбе с предрассудками, искоренению дискриминации и развитию терпимости, взаимопонимания и добрых отношений между коренными народами и всеми другими слоями общества.

10.4. Практическое применение: право на образование Камерун: неформальное образование Исследование неформального образования в общине бака9) в городе Мбанг, Камерун, раскрыло важность регулирования и адаптации системы обучения к уникальному характеру коренных общин. Исследование также показало, что кроме улучшения доступа детей из числа бака к системе образования, адаптированное обучение также содействовало защите древних культурных практик коренной 9) Baka community

общины, увеличивая участие коренных народов в администрировании и выборе образовательных программ, усиливая билингвизм и сокращая дискриминацию. Поскольку камерунская община бака подвергается дискриминации в отношении доступа к образованию, и, принимая во внимание их кочевой образ жизни рыболовов-собирателей, была осуществлена инициатива, получившая название НРД (Наблюдать, Размышлять, Действовать). НРД разработана в духе консультации и участия соответствующей общины, при этом принимается во внимание социальная и экологическая среда обучающихся, и, таким образом определяется инновационный подход там, где коренные народы являются основными участниками. Эти методы обучения, адаптированные к реалиям коренных народов в Камеруне, являются результатом инициативы Правительства 1995 года по осуществлению концептуальной программы базового неформального образования. Опыт неформального образования в городе Мбанг (юго-восточный Камерун) четко показывает, что учет культурной специфики, в особенности коренных языков, укрепляет сплоченность общины, разбивает дискриминационные предрассудки и укрепляет межэтнический диалог. Руководящая роль родителей, особенно женщин, в образовании детей и передаче

x . Образование

ценностей предков, должна быть особо отмечена, имея в виду, что женщины являются хранителями ноухау и знаний, которые наверняка исчезнут, если их не передать будущим поколениям. Исследование подчеркивает взаимодействие между средой и содержанием образования: основываясь на знании леса, который является естественной средой учеников, неформальное обучение преодолевает сложности, связанные с обучением коренных детей в общине бака, одновременно укрепляя их личности и устремления. Установление надлежащей правовой основы, инспирированной положениями Конвенции МОТ №169 и Декларацией ООН о правах коренных народов, может оказаться надежным средством для консолидации результатов этого новаторского опыта. Венан Мессе10): Надлежащая практика осуществления Конвенции МОТ №169 в вопросах образования. Пример образования детей общины бака в провинциальном городке Мбанг (Камерун),МОТ, 2008 г. Гренландия: Язык, образование и самоуправление Язык Kalaallisut является гренландским диалектом языка инуитов. Долгие годы он конкурировал с датским, языком колонизаторов, и как многие другие 10) Venant Messe

137

коренные языки, оказался под угрозой исчезновения. Сегодня, гренландский язык –это живой язык и на нем говорят 80 процентов из 56 700 человек, проживающих в Гренландии. Его используют в Парламенте; в средствах массовой информации, в школах и высших ученых заведениях; и он процветает наравне с датским в современном двуязычном обществе. Процесс, направленный на сохранение инуитской культуры и языка непосредственно связан с развитием самоуправления в Гренландии. Традиционно образование проходило в семье. Мать была самым важным из учителей, поскольку именно она воспитывала новые поколения в устойчивом охотничьем обществе. Школьное образование ввели с колонизацией. Так как одной из целей Датской колонизации была христианизация инуитов, миссионеры очень беспокоились о том, чтобы население могло читать Библию. Государственные школы появились в Гренландии в 1905 году, а Закон о Церкви и Школе стал той основой, согласно которой всё население Гренландии, включая удаленные деревушки, должно было получить базовое образование. Учебная программа включала религию, гренландский язык, математику, и подготовленные катехизаторы теперь отвечали за преподавание. Кроме преподавания эти катехизаторы выполняли церковные обязанности. В 1925 году Закон об администрации ввел обязательное образование для детей от 7 до 14 лет и положил начало преподаванию датского языка, культуры и истории. Датский был языком обучения

138

и датские нормы и традиции все в большей степени влияли на школьное образование. Во время Второй мировой войны Гренландия была совершенно отрезана от Дании и поэтому обрела опыт управления своими делами. После окончания войны гренландцы начали требовать большего влияния и равенства статуса. В 1953 году Датский Парламент внес поправки в Конституцию, сделав Гренландию частью Датского Королевства, и дав гренландцам такой же правовой статус, как гражданам Дании. Два места в Датском Парламенте были зарезервированы для гренландских представителей - что сохранилось и сегодня. Референдум, проведенный в Дании, но не в Гренландии, позже одобрил конституционную поправку, что стало первым шагом на пути к постепенной деколонизации Гренландии. Новый статус Гренландии также привел к важным инвестициям в секторы образования, здравоохранения и инфраструктуры. Для того, чтобы гренландцы извлекли пользу из этих инвестиций, была инициирована новая политика, поощрявшая концентрацию населения в городах. Все это дало в результате крупные, но не всегда приветствовавшиеся, перемены в жизни инуитов в Гренландии. Хотя датская политика развития, осуществлявшаяся с 1953 года по конец 1970-х годов, была благотворной в некоторых своих аспектах, она имела свои недостатки. Например, с 1951 по 1960 г.г. количество учеников в государственных школах

увеличилось на 70% и удвоилось с 1960 по 1967 г.г., однако, было подготовлено недостаточное количество гренландских учителей и приходилось привозить датских учителей из Дании. Большая ротация среди датских учителей, которые обычно уезжали, проработав пару лет, создавала проблему с преемственностью в образовании. В 1979 году была учреждена Внутренняя автономия Гренландии, что дало Гренландии полуавтономное правительство, лидерство в котором принадлежало инуитам. Закон о внутренней автономии преобразовал политику в отношении образования и языка. Закон установил, что гренландский является основным языком, и, хотя датский надо было основательно изучать, оба языка должны были использоваться в управлении. Основной целью нового школьного закона с 1980 года было «укрепление положения гренландского языка», за счет того, что он становился языком обучения, в то время, как датский начинали преподавать с 4 класса, как основной иностранный язык. Содержание школьных предметов было скорректировано в большей степени с учетом потребностей гренландского общества. Тем не менее, эти цели были обусловлены наличием гренландских учителей и учебных материалов, часто эти условия нельзя было выполнить, и датские учителя преподавали за счет преподавания на гренландском. Поэтому на протяжении 1980-х годов предпринимались усилия для того, чтобы увеличить количество гренландских учителей и улучшить качество обучения.

x . Образование

Постепенное улучшение преподавания в государственных школах привело к необходимости введения в Гренландии среднего/высшего образования. Были учреждены двухгодичные курсы «Образование для взрослых» на датском языке, существенно адаптированные к гренландской культуре. Позже, ещё два курса подготовки на уровне средней школы/колледжа были открыты на западном побережье. В 1997 году школьная администрация была децентрализована. В то время, как ответственность за общую законодательную структуру оставалась за центральными властями, на муниципальные советы теперь возлагалась ответственность определять административные и педагогические цели для школ в соответствии с местной ситуацией. В 2007 году существовало 24 городские школы и 62 деревенские, в которых училось 10 688 учеников. В них занято 909 учителей, включая директоров, а также учителей, бывших воспитателями детских садов, но прошедших переподготовку для работы в школе. 74 % учителей и 81% из 73 директоров говорят по гренландски. В Гренландии три высшие школы, в которых учатся 850 студентов и работают 85 преподавателей. Большинство студентов билингвисты - говорят на двух языках, родной язык у них гренландский. В средней школе преподавание ведется на датском и учебная программа следует датской программе, есть всего несколько классов с типично гренландскими предметами, такими, как «Охота и рыбалка», которые

139

преподают на гренландском языке (Kalaallisut). При этом руководствуются тем, что такая подготовка даст ученикам возможность продолжить образование в датской системе высшего образования. Политика Гренландии в области языка и образования согласуется с положениями Конвенции №169 об образовании и общении, как предусмотрено в Статьях 26-29, 31 и 32. Некоторыми основными элементами и результатами являются следующие: • Гренландские дети имеют равный доступ к образованию; • Гренландцы сами разрабатывают и осуществляют свои образовательные программы; • Детей учат читать и писать на своем родном языке, а также на датском; • Дети получают общие знания и навыки для полного и равного участия в жизни местного и национального сообщества; • Используемые учебники «предоставляют справедливую информацию» и в целом принимают во внимание историю Гренландии, «местное знание и умения, а также систему ценностей коренных народов»; • Язык Kalaallisut (гренландский язык) сохраняется и развивается. Это было достигнуто за счет процесса, которому содействовал целый ряд факторов: • Ограниченное воздействие датской культуры в течение почти 300 лет колонизации в силу географической удаленности, климата итд., что ограничило число датских поселенцев. • Раннее признание датскими колонизаторами важности документирования и систематизации языка, разработка гренландской письменности, учреждение школ, колледжа для подготовки учителей итд. • Осуществление политики, которая на раннем этапе вовлекала гренландский язык в процесс принятия решений на местном уровне через районные советы. • Фундаментальные различия между Гренландией и Данией в плане языка, менталитета, средств существования и культуры, которые препятствовали любой форме ассимиляции. • Крепкая привязанность к гренландскому зыку, как к жизненно важной части гренландской принадлежности

140

• Особое место, которое занимал гренландский язык с самого начала в системе образования и позже в средствах массовой информации (печатных средствах информации и на радио) и в других средствах общения. • Тот факт, что уже на раннем этапе начальное образование было сделано обязательным и бесплатным. Генриетта Расмуссен11): Oqaatsip Kimia: Власть мира, МОТ, 2008 г.. Перу: подготовка учителей Программа подготовки двуязычных учителей в Перуанской Амазонии (FORMABIAP) была учреждена в 1988 году с целью удовлетворить реальные потребности образования девочек и мальчиков из числа коренных народов Амазонии; дать образование новым поколениям, чтобы они могли пользоваться своими индивидуальными и коллективными правами и защищать и устойчиво управлять своими территориями в соответствии с принципами автономии и самоопределения. Программа совместно управляется организацией коренных народов -Межэтнической ассоциацией развития Перуанской сельвы (AIDESEP)12) и Министерством образования. Миссией AIDESEP является: • Создание потенциала социальных партнеров для планирования, осуществления и управления инновационными предложениями, в соответствии с потребностями и чаяниями коренных народов • Содействие обмену знаниями, практиками и ценностями коренных народов с другими культурами для устойчивого развития Амазонии. Подготовка коренных преподавателей начальной школы занимает 5 лет, сочетая циклы формального обучения в Центре подготовки учителей с циклами подготовки в общинах происхождения коренных студентов. В течение циклов в Центре подготовки студенты приобретают теоретические и методологические инструменты, необходимые для их будущей деятельности в качестве двуязычных и меж-культурных педагогов. В течение циклов подготовки в общинах, они ещё раз получают и углубляют свои знания о своих собственных 11) Henriette Rasmussen 12) Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana -AIDESEP

сообществах посредством исследований и работы во взаимодействии с членами общины, одновременно включаясь в образовательную жизнь общины, проходя педагогическую практику, которая растет за годы их учебы. Циклы формального обучения нацелены на: • Развитие установок и возможностей будущего учителя, которые позволят ему разрабатывать образовательные предложения в соответствии с социальными, экологическими, культурными и лингвистическими реалиями своего народа, одновременно присоединяя критически осмысленный вклад современных учебных программ. Циклы подготовки в общинах нацелены на то, чтобы: • Оказать содействие студентам, чтобы они вновь обрели коренные знания и практики, к которым у них не было доступа в течение предыдущих лет обучения. • Собрать необходимые элементы для систематизации коренного знания • Подтвердить правильность предложенной учебной программы начальной школы и учебных материалов, разработанных посредством педагогической практики. • Поддержать и развить постоянные связи со своими народами для того, чтобы будущий профессиональный учитель преданно работал на их благо. Посредством такой методики 189 коренных учителей

x . Образование

из следующих 15 коренных народов Амазонии завершили свою учебу: ачуар, аваджун, ашанинка, номатсигенга, боораа, кандози, швави, кукамакукамирия, вампис, уитото, шипибо, чапара, шивилу, тикуна и кичва.13) С 2005 года FORMABIAP также разработала программу подготовки воспитателей детских садов. Студентами являются матери из общин, которых готовят при помощи стратегии, в соответствии с которой учебные занятия проходят в одной из общин определенного народа, в сочетании с циклами практики в собственных общинах студенток. Программа нацелена на подготовку воспитателей, имеющих корни в собственной культуре и языке, которые могут восстановить и применить свои знания культурно-воспитательных и гендерных перспектив в своей работе с матерями и детьми в возрасте до пяти лет. Основополагающим моментом является понимание того, что образование на данном уровне в основном осуществляется внутри семьи и общины неформальным способом. http://www.formabiap.org Алжир: Положительный эффект от введения языка амазиг в образовательную систему После школьного бойкота в коренном регионе Кабили в 1995 году, Алжир принял закон, устанавливающий преподавание на языке амазиг (также известном, как берберский язык) в начальной школе. В результате, 13) Achuar, Awajun, Ashaninka, Nomatsiguenga, Bóóraá, Kandozi, Shawi, Kukama-Kukamiria, Wampis, Uitoto, Shipibo, Chapara, Shiwilu, Tikuna y Kichwa

141

амазиг сейчас преподают коренным студентам на различных уровнях в берберо-говорящих регионах, несмотря на периодические недостатки. Эта мера, хотя и частичная, имела положительные последствия, такие, как стимулирование креативности коренных детей, которые открывают для себя свой язык и узнают его научные аспекты, и редакционное распространение, которое испытывает Алжир, в частности в литературных и художественных произведениях, что само по себе является лучшим способом сохранить культуру, имевшую в основном устную традицию. Другим положительным эффектом этого решения является то, что каждый год в образовательном секторе создается дюжина рабочих мест, с целью обеспечить всё возрастающий охват языкового преподавания на всех уровнях. Это способствовало возрождению интереса к культуре и цивилизации амазигов, в частности на университетском уровне. На факультеты языка и культуры амазиг, открывшиеся всего лишь несколько лет назад, сейчас поступают сотни студентов ежегодно. Пример подготовлен: Белкасем Бухеруф14). Норвегия: право саамов на образование Закон об образовании 1999 г. в Норвегии укрепил права детей коренного народа саами на обучение на саамском языке. Закон предусматривает, что все ученики начальной школы и начальных классов средней школы в районах, определенных как саамские районы, имеют право на то чтобы учиться и на то, чтобы им преподавали на саамском языке. За пределами саамских районов любая группа из десяти учеников, независимо от их происхождения, которая потребуют этого, имеет право на обучение на саамском языке. За ними остается это право до тех пор, пока в группе остается по крайней мере шесть учеников. Согласно Закону об образовании ученики старших классов средней школы имеют право изучать саамский язык. Специальный государственный грант предоставляется детским садам, которые приняли статус, ориентированный на саамский язык и культуру. Целью гранта является покрытие дополнительных расходов, которые связаны с обеспечением саамских детских садов, обеспечивающих саамским детям возможность развивать и закреплять свои навыки владения саамским языком и культурой. Специальный грант для саамских детских садов был передан в Саамский 14) Belkacem Boukherouf

142

Парламент 1 января 2001 года. Правительство заявило, что это находится в соответствии с усилиями, направленными на укрепление саамского права на самоопределение.15) В том, что касается образования, в районах, определенных как саамские районы и в соответствии со специальными критериями в других районах Норвегии, обучение осуществляется согласно особой саамской учебной программе. Для саамских учеников такое преподавание имеет целью воспитать чувство уверенности в отношении собственной культуры и развить саамский язык и индивидуальность, а также снабдить саамских учеников всем необходимым для активной жизни в общине и дать им возможность получить образование на любом уровне. Государственная поддержка оказывается для разработки учебников, написанных на саамском языке. Саамский университетский колледж несет специальную ответственность за подготовку саамских учителей. Тем не менее остается несколько трудных задач, связанных с осуществлением саамской учебной программы в саамских школах в Норвегии.16) Новое исследование показывает, что школьная культура должна претерпеть изменения с целью лучшего оснащения школ для того, чтобы заниматься специфическими потребностями саамских детей. Джон Хенриксен:Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г.. Аргентина: Компания по обучению и повышению осведомленности коренного народа в Неукен Аргентина является федеративной республикой, где власть разделена между центральным и провинциальными правительствами, и провинции сохраняют определенную степень автономии. Каждая провинция принимает свою конституцию в соответствии с принципами, заявлениями и гарантиями Национальной Конституции. В 2000 году Аргентина ратифицировала Конвенцию №169. Впоследствии коренной народ мапуче17) в провинции Неукен выступил за реформу Конституции Провинциального штата Неукен, поскольку предыдущая Конституция игнорировала их индивидуальные и коллективные права. Целью была новая Конституция, которая позволила бы им 15) КПР/C/129/Add.1 6 октября 2004, пункт 589. 16) http://www.eurolang.net/index.php?option=com_content&task=view &id=3081&Itemid=1&lang=sv. 17) Mapuche

пользоваться правами, закрепленными в Конвенции №169 и в Национальной Конституции. Внесение поправок в Провинциальную Конституцию было достигнуто за счет обширных скоординированных действий. Например, лидеры мапуче активно присутствовали на переговорах и конструктивно взаимодействовали с Комиссией по конституционной реформе и заручились поддержкой видных деятелей, которые помогли лоббировать их интересы и получить более широкую поддержку. Одним из существенных элементов в этом отношении было обучение и развитие потенциала лидеров мапуче по вопросам прав коренных народов, основное внимание при этом уделялось Конвенции №169. Лидеры использовали эффективные механизмы обмена информацией для дальнейшего распространения содержания обучения в общинах. Основываясь на вновь полученном знании, общее население мапуче решительно выразило свои требования, например, распространяя брошюры и пресс-релизы, и организовывая кампании рассылки писем и демонстрации. В 2006 году в Конституцию Неукен были внесены поправки. Новая Конституция признает предсуществование коренных народов и их культуры и этнической индивидуальности. Она предусматривает коллективные права коренных народов на земли их предков, распределение подходящих дополнительных земель, и гарантирует их участие в вопросах, имеющих отношение к их философии природы. Также, Конституция признает культурное разнообразие и лингвистическое богатство и предусматривает двуязычное и мульти-культурное образование. Эти права уже были признаны в Национальной Конституции, но аргентинская образовательная система децентрализована и до 2006 года Провинция Неукен не включала это право в свою Конституцию. Этот пример доказывает, что наличие благоприятного национального законодательства вкупе с соответствующим образованием коренных народов на всех уровнях относительно их прав, может поднять эффективность претворения в жизнь международных правовых документов, таких, как Конвенция №169. Некоторые из оставшихся нерешенными проблем, связанных с эффективным осуществлением двуязычного и меж-культурного образования в Неукене, таковы: • Обеспечение эффективного участия коренных народов в разработке и осуществлении этой

x . Образование

новой образовательной системы • Внедрение традиционных коренных методов преподавания и обучения, которые включают семью и общину, одновременно создавая должный баланс с общей аргентинской культурой. • Составление концепции двуязычной и межкультурной образовательной системы, нацеленной на обогащение не только коренной общины, но и всего населения в целом. Конституция Аргентины: http://www.argentina.gov.ar/ argentina/portal/documentos/constitucion_ingles.pdf; Конституция Провинции Неукен: http://www. jusneuquen.gov.ar/share/legislacion/leyes/constituciones/ constitucion_nqn/cnqn_aindice.htm; Centro de Políticas Publicas para el Socialismo (CEPPAS) and Grupo de Apoyo Jurídico por el Acceso a la Tierra (GAJAT): Del derecho consagrado a la práctica cotidiana: La contribución del Convenio 169 de la OIT en el fortalecimiento de las comunidades Mapuche de la Patagonia, ILO, 2008.

143

XI. Здравоохранение и социальное обеспечение

144

11.1. Равенство и адекватность услуг Здоровье определяется Всемирной Организацией Труда как «состояние полного физического, духовного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов».1) Данное определение отражает холистический (целостный) подход к пониманию здоровья, аналогичный многим традиционным концепциям здоровья коренных народов, которые включают физические, душевные, эмоциональные и духовные аспекты, а также отношения между отдельными людьми, общинами, окружающей средой и обществом в целом. В данном смысле, главные определяющие факторы здоровья находятся за пределами прямого влияния сектора здравоохранения, и включают такие факторы, как доступ к земле, защита окружающей среды и культурная целостность. Следовательно, выселение с родовых земель, плохо спланированная политика освоения и переселения, подавление традиционных институтов, обычаев и верований и связанные с этим радикальные перемены образа жизни, являются некоторыми из факторов, оказывающих влияние на здоровье коренных народов. Многие коренные общины, например, несоразмерно страдают от насилия, самоубийств и злоупотребления алкоголем и наркотиками. 1) Устав Всемирной Организации Здравоохранения; www.searo. who.int/LinkFiles/About_SEARO_const.pdf

x i . З дравоохранение и социал ьное обеспечение

Отрицательные последствия колонизации. Многие коренные народы испытывают резкое отрицательное воздействие на свое здоровье и общую демографическую ситуацию. Например, когда народ онге2) с Малых Андаман, занимавшийся охотой, собирательством и рыболовством, был переселен в 1976 году Правительством Индии, наблюдалась резкое сокращение его численности. За семилетний период с 1978 по 1985 годы детская смертность удвоилась, многие женщины стали бесплодными. Одним из определяющих факторов было недостаточное питание изза сокращения жизненного пространства и соответствующего уменьшения доступных источников питания.3) Перепись населения Индии 1991 года дает численность народа онге 99 человек, это убыль по сравнению с 672 человек, зарегистрированных во время переписи 1885 г.4)

2) Onge people 3) Венкатесан (Venkatesan, D.) 1990 г. Экоцид или Геноцид? Народ онге Андаманских островов. Культурное выживание Ежеквартально 14(4), 4) Рао В.Г.,(Rao V.G.), Сугунан А.П. ( Sugunan,A.P.), Мурхекар М.В. (Murhekar, M.V.) и Сехгал С.К.( Sehgal, S.C.); 2006; Недоедание и высокая детская смертность среди племени онге Андаманских и Никобарских Островов ; Public Health Nutrition: 9(1).

145

Статистические данные о статусе здоровья коренных народов, особенно в Африке и Азии, весьма скудные. Однако, согласно данным ВОЗ, статус здоровья коренных народов, как в бедных, так и в индустриальных странах, всегда неизменно ниже, чем у общего населения5), и доступные данные показывают серьезное неравенство между статусом здоровья коренных народов и других групп населения. Традиционные системы здравоохранения развивались на протяжении жизни поколений, чтобы удовлетворить специфические потребности коренных народов в рамках их местной среды. Во всех регионах мира, системы традиционного врачевания и биомедицинской помощи сосуществуют, и по подсчетам ВОЗ по крайней мере 80% населения в развивающихся странах полагается на системы традиционного врачевания в качестве основного источника помощи.6) Аналогичным образом, большинство коренных общин имеют традиционные системы социального обеспечения для своих членов, включая механизмы для распределения материальных благ, раздела продовольственных ресурсов и обеспечения работой и содействием в случае беды. Очень мало информации по поводу значения таких систем, но можно предположить, что они играют основную роль, например, в отношении распределения денежных переводов от коренных рабочих, которые уехали из общин на заработки. По всему миру системы традиционного врачевания и 5) http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs326/en/index.html. 6) Здоровье коренных народов - ВОЗ/SDE/HSD/99.1

социального обеспечения постепенно подрывались, изза отсутствия признания, экологической дезинтеграции и социальной дезорганизации. Также, системы традиционного врачевания и социального обеспечения могут испытывать трудности в плане своего ответа на новые вызовы, которые имеют отношение к изменениям, например, в системах средств существования, появлению новых болезней, социальной ценности и той роли, которую играют гендерные и возрастные вопросы. Одновременно, коренные народы часто маргинализированы в смысле доступа к государственным услугам здравоохранения и социального обеспечения, и во многих случаях предоставленные услуги не являются адекватными или приемлемыми для коренных общин. Например, работники государственного здравоохранения могут относиться к коренным культурам и практикам с пристрастием, они часто не хотят работать в удаленных районах, могут быть языковые барьеры, инфраструктура зачастую слаба, а услуги дорого стоят. Право на базовую медицинскую помощь является основным правом на жизнь, и у государства есть обязательство обеспечить должные услуги здравоохранения всем гражданам. Конвенция №169 оговаривает в статьях 24 и 25, что коренные народы должны иметь равный доступ к схемам социального обеспечения и услугам здравоохранения, которые должны принимать во внимание их специфические условия и традиционные практики. Там где это возможно, правительства должны предоставлять ресурсы, позволяющие самим коренным народам организовывать и контролировать такие услуги.

Статус Зарегистрированных племен по сравнению с остальным населением страны по Основным показателям здоровья (1998-99), Индия1) Показатель здоровья

Зарегистрированные племена

Все

% Разница

84.2 53.3 46.3 126.6

67.6 43.4 29.3 94.9

24.5 22.8 58.0 33.4

56.5 17.1 64.9

65.4 33.6 51.8

13.6 49.1 25.2

55.9 26.4

47.0 42.0

18.7 37.1

Младенческая смертность Нео-натальная смертность Детская смертность Смертность до 5 летнего возраста Проверка абсолютного числа нейтрофилов % формально установленных родов % женщин с анемией % Недокормленные дети (вес для возраста) Полная иммунизация 1) NFHS, 1998-99, quoted in Planning Commission, 2005, Table 2.11

146

Конвенция МОТ №169: Статья 24 Системы социального обеспечения постепенно включают в сферу своего охвата соответствующие народы и применяются без какой-либо дискриминации по отношению к ним. Статья 25 1. Правительства обеспечивают соответствующим народам должное медицинское обслуживание или предоставляют им ресурсы, позволяющие им организовывать и осуществлять такое обслуживание под собственную ответственность и под их контролем, с тем, чтобы по состоянию своего физического и психического здоровья они могли находиться на наиболее высоком достижимом уровне. 2. Службы здравоохранения функционируют, по мере возможности, на местном уровне. Планирование этих служб и управление ими осуществляется в сотрудничестве с соответствующими народами и учитывают их экономические, географические, социальные и культурные условия, а также их традиционную превентивную медицину, традиционные методы врачевания и лекарственные средства. 3. Система здравоохранения отдает предпочтение подготовке и найму работников здравоохранения из жителей местных общин и обеспечивает преимущественную первичную

Некоторые рабочие моменты, которые подразумевают права коренных народов на социальное обеспечение и здравоохранение, включают: • Разработку механизмов участия на уровне принятия решений (политики и программы здравоохранения и социального обеспечения); • Распределение специальных ресурсов в целях преодоления глубокого неравенства между коренными народами и другими группами населения; • Концентрация внимания на создании потенциала, подготовке работников здравоохранения из числа коренных народов, и укрепление коренных институтов для обеспечения ответственности за учреждения здравоохранения и уместных с точки зрения

x i . З дравоохранение и социал ьное обеспечение

медицинскую помощь при одновременном поддержании тесных связей со службами здравоохранения на других уровнях. 4. Предоставление такого медицинского обслуживания координируется с другими социальными, экономическими и культурными мерами, проводимыми в стране. Декларация ООН «О правах коренных народов» содержит аналогичные положения: Статья 21(1) Коренные народы имеют право без дискриминации на улучшение социальноэкономических условий их жизни, в том числе, в частности, в таких областях, как образование, занятость, профессиональнотехническая подготовка, обеспечение жильем, санитария, здравоохранение и социальное обеспечение. Статья 23 Коренные народы имеют право определять приоритеты и разрабатывать стратегии в целях осуществления своего права на развитие. В частности, коренные народы имеют право активно участвовать в разработке и определении здравоохранительных, жилищных и других социально-экономических программ, которые их затрагивают, и, насколько это возможно, реализовывать такие программы через свои собственные институты.

культуры подходов к услугам здравоохранения и социального обеспечения; • Признание прав интеллектуальной собственности коренных народов на традиционное знание и традиционную медицину; • Регулярный и систематический сбор детализированной качественной информации для мониторинга ситуации коренных народов и воздействия на них политик и программ; • Формулирование приоритетов идентификации программы исследований, например, практика и системы традиционного врачевания, психическое здоровье, злоупотребление алкоголем и наркотиками, связь между потерей земли и плохим здоровьем,

147

воздействие на здоровье макро-политики; • Разработка специфических подходов к рассмотрению вопросов коренных женщин и детей, т.к. они во многих случаях серьезно страдают от плохих санитарно-гигиенических условий.7)

Всемирная конференция ООН Против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости, 2001 г., в своей Программе действий призвала государства принять конкретные политики и планы, включая действия по правовой защите интересов, для обеспечения равенства, особенно в отношении доступа к социальным услугам, таким, как обеспечение жильем, начальное образование и здравоохранение.8)

11.2. Практическое применение: Здравоохранение и социальное обеспечение Никарагуа: Децентрализация системы здравоохранения Закон о здравоохранении заявляет, что Министерство здравоохранения (Минздрав) является руководящим органом сектора здравоохранения в Никарагуа, однако, в соответствии с руководящими принципами Национального плана развития человеческого потенциала 2008-2015 г.г. Минздрав занят процессом децентрализации. Как часть этого процесса, в ноябре 2008 года, Минздрав подписал Рамочное соглашение о координации регионализации здравоохранения в автономных регионах никарагуанского Карибского побережья. Данное соглашение предусматривает институциональное осуществление регионализации здравоохранения, за счет делегирования Региональным Советам и Региональным автономным правительствам Северо-атлантического автономного региона и Южноатлантического автономного региона юрисдикции и ответственности за автономную организацию, 7) Набор инструментов: Надлежащая практика включения коренных народов в поддержку секторальных программ, Данида, 2004. 8) Доклад Всемирной конференции против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости, Дурбан, 2001 г.

148

руководство, управление и предоставление услуг, а также управление людскими, физическими и финансовыми ресурсами сектора. Суть этого соглашения в том, что руководить интеграцией, развитием и укреплением традиционной и натуральной медицины будут на региональном уровне, с тем, чтобы содействовать взаимодополняемости и интеграции услуг и той роли, которую играют представители традиционной медицины и западной медицины. Пример подготовлен Мирной Каннингхэм. Танзания: восполнение запасов через традиционную систему социального обеспечения. Поддерживаемый Данией проект ЭРЕТО в Танзании занимается коренным народом скотоводов масаи9) в Заповеднике Нгоронгоро (ЗН). Он нацелен на улучшение доступа к воде для людей и скота, обеспечение ветеринарных услуг восполнение запасов скотоводческих домохозяйств. ЭРЕТО строится непосредственно на концепции и оценке бедности масаи и на клановом механизме социального обеспечения и перераспределения материальных благ, который используется, как основной механизм осуществления для восполнения запасов. Как главы домохозяйств, женщины играют ключевую роль в восполнении запасов, что на сегодня принесло пользу 3400 домохозяйствам. Это изменило ситуацию с маргинализацией и восстановило занятия скотоводством в этих домохозяйствах, что для них больше, чем просто экономическая система, но наследие, духовность и фактор, определяющий их принадлежность. Данида: Набор инструментов: Надлежащая практика включения коренных народов в поддержку секторных программ, 2004. Непал: Создание программ социального обеспечения и правовой защиты Существует широкое политическое согласие по поводу того, что необходимо рассмотреть существующее неравенство между коренными народами и преобладающими общинами Непала. У коренных народов Непала в целом более низкий уровень благосостояния, школьной успеваемости, здоровья и политического влияния, чем в среднем по стране. Однако, существует также большое разнообразие среди коренных групп Непала. Большая часть показателей статистики некоторых групп, таких 9) Maasai pastoralists

как тхакали и невар10), выше среднестатистических по стране, в то время, как у других, таких как чепанг или раут11) они сильно маргинализированы. Для того, чтобы иметь дело с большим разнообразием и оказывать целевую поддержку тем группам, которым она наиболее необходима, головная организация коренных народов Непала, Непальская Федерация коренных национальностей (НЕФКН) самостоятельно начала подразделять коренные народы на пять категорий, которые классифицируются от продвинутых до тех, которые находятся на грани исчезновения. Правительство и организации-доноры также приняли эту категоризацию. Министерство местного развития, например, начало делать денежные переводы отдельным лицам из сильно маргинализированных и находящихся под угрозой исчезновения коренных групп в 2008 году. Некоторые коренные организации призывают к обобщенной правовой защите интересов на этнической основе, от которой получат выгоду все коренные народы. Это некоторым образом осложняется очень существенными социальноэкономическими различиями среди групп. Хотя пять категорий полезны для дифференциации коренных народов, система не основана ни на объективных критериях, ни на периодическом сборе данных. Поэтому, отдельные голоса сейчас призывают к более динамичной системе, в которой правовая защита интересов была бы основана на регулярно пересматриваемых социально-экономических критериях. Таким образом, неблагополучные коренные группы могли бы проходить отбор в зависимости от уровня их неблагополучия, а не на основе их статуса, как коренного народа. Однако, эти дискуссии продолжаются в процессе выработки конституции, и пока не была разработана всеобъемлющая политика. Программа содействия Конвенции МОТ №169, проектные доклады Непал, 2008-9; Беннет Линн и Параджули Дилип12) (2007 г.). Непальский индекс включения: методология, результаты, полученные в первом раунде, и значение для действия. Проект документа.

смерть среди коренных американцев и молодежи коренных уроженцев Аляски ( в возрасте 15-19 лет), это существенно более высокая доля смертей, чем среди других этнических групп в Соединенных Штатах. Фактически, разница в уровне самоубийств между коренными американцами и молодежью коренных уроженцев Аляски и другими этническими группами отмечалась на протяжении более, чем трех десятилетий. Уместные с культурной точки зрения программы профилактики самоубийств, включающие специфические знания культуры и традиций, зарекомендовали себя наиболее успешными и хорошо принятыми коренными американцами и коренными общинами Аляски. Такие превентивные программы в основном успешны потому, что они включают в себя положительные идеи, касающиеся культурного наследия, которые способствуют росту чувства собственного достоинства и превосходства среди коренных американцев и молодежи коренных уроженцев Аляски, и уделяют основное внимание защитным факторам, в культурно уместном контексте. Они также учат соответствующим методам преодоления, таким, как традиционные способы поиска социальной поддержки. http://indigenousissuestoday.blogspot.com/2008/02/ suicide-native-american-and-alaskan.html.

11) Chepang and Raute

Бразилия: энавене наве13) Энавене наве – это малочисленный амазонский коренной народ, проживающий в лесах Мато Гроссо, в Бразилии. Первый контакт с ними был установлен в 1974 году, когда их насчитывалось всего 97 человек. Сегодня их численность около 500 человек. Энавене наве отказались перебраться ближе к городам и больницам, из-за болезней и страданий, которые испытали, когда вошли в контакт с чужаками. Они также знают, что они не должны полагаться на чужаков в вопросах медицинской помощи. Поэтому в дополнение к своим «травникам», шаманам и мейстерзингерам, члены общины получают подготовку в области западного здравоохранения и медицины. Новые специалисты называются Барайталикси (Baraitalixi) или «маленькие травники». Подготовка проводится в длинных вигвамах на их языке и в присутствии всех членов общины. Барайталикси, которым оказывают поддержку по радио профессиональные медики, консультируют и лечат примерно 80 пациентов в месяц.

12) Bennett, Lynn and Parajuli, Dilip

13) Enawene Nawe

Соединенные Штаты: Программа профилактики самоубийств На долю самоубийств приходится почти каждая пятая 10) Thakali and Newar

x i . З дравоохранение и социал ьное обеспечение

149

В местной больнице была создана специальная палата для коренных народов, с крючками для гамаков энавене наве, и местом для родственников, которые могут здесь остаться. Сотрудники больницы проходят базовую подготовку о народе энавене наве для облегчения контакта с ними. Пример подготовлен Чонкуиринмайо Луити. «Здравоохранение и народ энавене наве» в: Как навязанное освоение земель разрушает здоровье народов, ведущих племенной образ жизни; опубликовано в Survival International Publication, 2007. Австралия Существует крайнее неравенство между статусом здоровья аборигенов и жителей островов пролива Торрес и других австралийцев, охватывающее весь их жизненный цикл. Разница в продолжительности жизни коренных народов и других австралийцев составляет 17 лет, у них более высокий уровень смертности, более раннее начало болезней и большая частота связанных со стрессом проблем, затрагивающих социальное и психическое благополучие. В июле 2003 года Австралийские Министры здравоохранения согласились учредить Национальную стратегическую программу здравоохранения аборигенов и жителей островов пролива Торрес (NSFATSIH), основной целью которой является: «обеспечить, чтобы аборигенные народы и жители островов пролива Торрес могли вести здоровую жизнь, равную жизни населения в целом, которая была бы обогащена сильной живой культурой, достоинством и справедливостью. Основываясь на этом, в декабре 2007 года Совет Австралийского правительства (САП) взял на себя обязательства по работе с коренными общинами с целью сократить разрыв, связанный с неблагополучием коренных народов, признавая, что специальные меры должны быть приняты для улучшения доступа коренных народов к услугам здравоохранения, и что активное участие этих народов имеет решающее значение для разработки, оказания и контроля над этими услугами. САП декларировал своё обязательство: • Сократить разрыв в продолжительности жизни в течение жизни одного поколения (к 2030 году) • Вдвое сократить разрыв в смертности коренных детей в возрасте до пяти лет к 2018 году • Вдвое сократить разрыв в результатах

150

грамотности и умения считать к 2018 году В дополнение к этому САП также согласился: • Обеспечить доступ к раннему детскому образованию для всех детей в возрасте 4 лет, проживающих в удаленных коренных общинах к 2013 году • Вдвое сократить разрыв для старшеклассников или эквивалентных показателей качества работы учащихся к 2020 году • Вдвое сократить разрыв в трудоустройстве к 2018 году Далее, Австралийское Правительство учредило Национальный Совет по вопросам равенства коренных народов в области здравоохранения в июле 2008 для выработки рекомендаций по вопросам развития и мониторинга связанных со здравоохранением целей и задач. В Новом Южном Уэльсе, была разработана специальная политика для рассмотрения большой потребности в психическом здоровье и благополучии в аборигенных общинах и относительно низкого уровня использования специализированной психиатрической помощи. Политика психического здоровья и благополучия аборигенов 2006-2010 г.г. излагает стратегию и действия, направленные на: • Придание нового импульса рабочему партнерству, как например, между Районной психиатрической службой и Службами здравоохранения, контролируемыми аборигенными общинами (ACCHSs); • Улучшение руководства психиатрическими службами, для обеспечения должной способности служб реагировать на возникающие проблемы аборигенных народов, их семей и сиделок во всех экстренных случаях и неотложное, раннее вмешательство и профилактику, и службы реабилитации и восстановления; • Разработку специальных программ психиатрической помощи для аборигенных народов всех возрастов, которые страдают от психических расстройств или находятся в группе риска; • Увеличение компетенции и знаний посредством осуществления деятельности по сбору и оценке данных; • Усиление медицинских кадров аборигенных психиатрических служб, как за счет большего количества должностей в

Районных службах здравоохранения, так и в Службах здравоохранения, контролируемых аборигенными общинами (ACCHSs) и в подготовке и развитии навыков. Совет Австралийского Правительства, Мельбурн, 20 декабря, 2007 г.: http://www.coag.gov.au/coag_ meeting_outcomes/2007-12-20/; Рамки показателей здоровья аборигенов и жителей островов Торресова пролива, 2008 г. Отчет; http:// www.health.gov.au; http://www.health.gov.au/internet/ministers/publishing.nsf/ Content/mr-yr08-nr-nr104.htm; Новый Южный Уэльс Политика психического здоровья и благополучия аборигенов 2006-2010 г.г.: http://www.health.nsw.gov.au/policies/pd/2007/pdf/ PD2007_059.pdf. Пример подготовлен: Чончуиринмайо Луитуи Индия Коренные народы в Индии (известные, как Зарегистрированные племена) далеко отстают от остальной части населения в плане основных показателей здоровья (см. таблицу в разделе 11.1). Например, уровень детской смертности среди Зарегистрированных племен на 58% выше, чем у остальной части населения Индии. Оказание медицинской помощи – это основная проблема в удаленных и изолированных районах, где проживает большинство коренных народов, а отсутствие продовольственной безопасности, санитарные условия и безопасная питьевая вода, плохое питание и высокий уровень бедности усугубляют ситуацию. Большинство коренных общин в Индии по-прежнему зависят от лесов и природных ресурсов как источника существования и пропитания. Однако, в ходе процессов модернизации и развития и сопровождающего их уничтожения мест обитания коренных народов, коренные системы медицины, навыков и природных ресурсов, используемых в традиционных лечебных средствах, быстро исчезают. В Индии пока нет специальной политики, нацеленной на оказание услуг здравоохранения коренным народам, ситуация, связанная со здоровьем Зарегистрированных племен, была упомянута в 11-м Пятилетнем Плане (2007-2012 г.г.), а в Проекте Национальной политики по вопросам племен (2006 г.) изложена комплексная стратегия. Подход 11-го Пятилетнего Плана заключается в том, чтобы «попытаться сменить парадигму в отношении создания условий для полноправного участия в

x i . З дравоохранение и социал ьное обеспечение

жизни общества народов, ведущих племенной образ жизни». План предусматривает дополнительные усилия, направленные на то, чтобы сделать первичные медицинские учреждения доступными и подконтрольными Зарегистрированным племенам и сократить громадный разрыв в области оказания медицинских услуг в сельской местности. Должны проводиться периодические обзоры систем оказания медицинских услуг и функционирования медицинских учреждений в соответствии с тремя широкими подзаголовками для оптимизации услуг в районах Зарегистрированных племен:: (i) инфраструктура здравоохранения; (ii) численность персонала; и (iii) оснащение, включая медикаменты и оборудование. Проект Национальной политики по вопросам племен (2006) предлагает подробную, целевую стратегию, нацеленную на рассмотрение специфических проблем, с которыми сталкиваются коренные народы в связи со здравоохранением и медицинским обслуживанием. Это включает расширение доступа к современному здравоохранению за счет развития новых систем и институтов, синтез индийских систем медицины, таких, как аюрведа и сиддха, с племенными системами и современной медициной, децентрализацию контроля медицинского персонала до уровня деревни и района, сориентированные на местные условия методы обеспечения чистой питьевой водой, которые принимают во внимание различные типы местности в племенных районах. Эта Политика всё ещё остается проектом, но вселяет надежду тот факт (также нашедший отражение в Одиннадцатом Плане) что признается необходимость в стратегии, сочетающей в себе коренную медицину с доминирующими аллопатическими системами.14) Отказ от подхода простого оказания услуг потенциально может сделать медицинские услуги во внутренних племенных районах намного доступней, одновременно предоставляя коренным народам возможность внести свой вклад в виде обширного традиционного знания. Социальная справедливость, Одиннадцатый Пятилетний План 2007-2012, Комиссия по планированию, Правительство Индии; http://tribal.nic.in/finalContent.pdf.

14) Также важно отметить, что Национальная политика здравоохранения 2002 г. признает необходимость в специальных мерах и отдельных схемах, точно соответствующих потребностям в области здравоохранения зарегистрированных племен, среди других уязвимых групп, и подчеркивает потребность в укреплении альтернативных систем медицины.

151

XII. Традиционные занятия, трудовые права и профессиональная подготовка 152

МОТ начала проявлять заботу о коренных народах ещё в 1920 году, тогда это была главным образом забота об их условиях в качестве эксплуатируемых рабочих (см. раздел 14.1). Эта забота, в частности, привела к принятию в 1930 году Конвенции о принудительном труде. Продолжительные исследования в 1950-х годах показали, что у коренных народов есть потребность в особой защите во многих случаях, когда они становились жертвами жестокой эксплуатации труда, включая дискриминацию, и принудительный и детский труд. В знак признания необходимости решения ситуации коренных народов целостным и всесторонним способом, в 1957 году была принята Конвенция МОТ №107. Конвенция содержит специальный раздел, посвященный условиям труда, она была принята с целью «способствовать дальнейшему улучшению условий жизни и труда этого населения путем одновременного применения мероприятий ко всей совокупности факторов, которые не позволяли ему до сих пор пользоваться результатом прогресса национального сообщества» (преамбула Конвенция МОТ №107). В силу постоянной насущности трудовых прав для коренных народов, Конвенция МОТ №169 и Декларация ООН «О правах коренных народов» также содержат специальные положения о найме и трудовых правах.

законом и в некоторых частях Африки, где права скотоводов на землю и пастбища не признаются.1) Конвенция №169 предусматривает, что такие традиционные занятия должны быть признаны и укреплены:

12.1. Уважение к традиционным занятиям коренных народов.

12.2. Уважение трудовых прав

Большинство коренных народов выработали высокоспециализированные стратегии средств существования и занятий, которые адаптированы к условиям их традиционных территорий и, таким образом, очень зависимы от доступа к земле, территориям и ресурсам. Такие традиционные занятия включают ремесло, кустарное производство, и такие виды деятельности, как охота, рыболовство, звероловство, переложное земледелие или собирательство. В некоторых случаях, коренные народы просто идентифицируют по их традиционным занятиям, например, как скотоводы, земледельцы, практикующие переложное земледелие и охотники-собиратели. Во многих случаях неуважение к правам коренных народов и их культуре ведет к дискриминации в отношении их традиционных средств существования. Так, например, обстоит дело в части Юго-восточной Азии, где практика переложного земледелия запрещена

Конвенция МОТ №169, статья 23 1. Кустарные промыслы, сельские и общинные производства, а также виды деятельности, обеспечивающие средства существования, и традиционные виды деятельности соответствующих народов, такие как охота, рыболовство, звероловство и собирательство, получают признание в качестве важных факторов сохранения их культуры, их экономической самостоятельности и развития. Правительства, при участии этих народов, в необходимых случаях обеспечивают развитие таких видов деятельности и содействие им. 2. По просьбе соответствующих народов им предоставляется, по мере возможности, необходимая техническая и финансовая помощь с учетом традиционных технологий и культурных особенностей этих народов, а также с учетом важности неуклонного и справедливого развития.

Во многих случаях усиливающееся давление на земли и ресурсы коренных народов подразумевает, что стратегии традиционных средств существования более не жизнеспособны, а инвестиции и возможности трудоустройства внутри коренных территорий часто немногочисленны. Многим коренным рабочим приходится искать альтернативные доходы и у подавляющего числа общин некоторые или даже большинство членов живут за пределами их традиционных территорий, где они вынуждены вступать в конкурентную борьбу за рабочие места и экономические возможности. Даже там, где они продолжают жить на своих традиционных территориях, коренные народы могут браться за новую экономическую деятельность 1) Для получения дополнительной информации о традиционных занятиях коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, и о многочисленных трудностях и вызовах, с которыми они сталкиваются, см. Традиционные занятия коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, МОТ Женева 2000 г.

x i i . Т радиционные зан яти я, трудовые права и про ф ессионал ьна я подготовка

153

в качестве первичного, вторичного или третьего занятия. Например, земледелец, практикующий переложное земледелие, может взяться за рыболовство или наемный труд во время периода засухи после того, как его урожай собран, а следующий цикл выращивания сельскохозяйственных культур ещё не начался.2) В общем и целом надежные данные и статистика о конкретных ситуациях коренных народов в отношении трудоустройства отсутствуют. Однако, там, где свидетельства об этом есть, они указывают на то, что коренные народы подвергают дискриминации и они непропорционально представлены среди жертв принудительного и детского труда. Некоторые из барьеров и помех, с которыми они сталкиваются на национальном и международном рынках труда, следующие: • Многие коренные рабочие не могут конкурировать на равных основаниях, т.к. их знания и умения не ценят соответствующим образом, и у них ограниченный доступ к официальному образованию и профессиональной подготовке. • Коренных рабочих часто включают в трудовой рынок сомнительным образом, умаляющим их основные трудовые права. • Коренные народы как правило зарабатывают меньше, чем другие рабочие и полученный ими доход в сравнении с количеством лет завершенного образования меньше, чем у их некоренных коллег. Этот разрыв увеличивается по мере того, как растет уровень образования. 2) Раджа Девасиш Рой, «Занятия и экономика в переходный период. Пример изучения ситуации в Читагонг Хилл Трэктс», в Традиционных занятиях коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни», МОТ, Женева, 2000 г., стp. 73-122.

154

Эксплуатация труда и дискриминация по разному сказываются на коренных мужчинах и женщинах, и пол зачастую является дополнительной причиной дискриминации в отношении коренных женщин. Многие женщины коренных народов: • Имеют меньший доступ к образованию и подготовке на всех уровнях ; • В большей степени страдают от безработицы и частичной безработицы; • Чаще заняты работой, за которую не получают вознаграждения; • Получают меньшую оплату за равную работу; • Имеют меньший доступ к материальным товарам и формальному признанию, необходимым для развития их занятий или для получения доступа к трудоустройству; • Имеют меньший доступ к административным и руководящим должностям; • Испытывают худшие условия работы, например, в связи с рабочими часами и безопасностью труда и здоровья; • Особенно уязвимы к сексуальным домогательствам и торговле людьми, т.к. они часто вынуждены искать работу вдали от своих общин; • Ограничены дискриминационными культурными практиками, которые, например, препятствуют образованию девочек или не дают женщинам наследовать землю или участвовать в процессах принятия решений.3)

3) Искоренение дискриминации коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни при трудоустройстве и занятиях – Руководство к Конвенции МОТ №111, МОТ, 2007 г..

В целях преодоления этой ситуации Конвенция МОТ №169 содержит ряд положений, в которых рассматриваются трудовые права коренных народов.

Конвенция МОТ №169, Статья 20: 1. Правительства в рамках своих национальных законодательств и в сотрудничестве с соответствующими народами, принимают специальные меры в отношении найма и условий занятости трудящихся, если они не получают эффективной защиты по законам, распространяющихся на всех трудящихся. 2. Правительства делают всё возможное для недопущения какой-либо дискриминации между трудящимися, принадлежащими к соответствующим народам, и другими трудящимися, в частности, в следующих вопросах: (a) доступ к занятости, включая квалифицированный труд, а также меры по профессиональному продвижению и росту; (b) равное вознаграждение за труд равной ценности; (c) медицинская и социальная помощь, безопасность и гигиена труда, все виды пособий по социальному обеспечению и любые другие виды льгот, связанные с производством, а также жилье; (d) право на объединение и на свободное участие в любой законной профсоюзной деятельности, а также право заключать коллективные договоры с работодателями или с организациями работодателей. 3. Принятые меры включают меры, обеспечивающие: (a) чтобы работники, принадлежащие к

соответствующим народам, включая сезонных и временных работников и работников-мигрантов, занятых сельскохозяйственной и другой работой, а также тех, кто нанят вербовщиками, пользовались защитой, предоставляемой национальным законодательством и национальной практикой для других таких же работников в тех же секторах, и чтобы они получали полную информацию об имеющихся у них правах по трудовому законодательству и о средствах защиты их прав; (b) чтобы работники, принадлежащие к соответствующим народам, не ставились в условия, представляющие опасность для их здоровья, в частности в связи с воздействием пестицидов и других токсических веществ; (c) чтобы работники, принадлежащие к соответствующим народам, не были объектом систем принудительного найма, включая кабальный труд и другие формы долговой зависимости; (d) чтобы работники, принадлежащие к соответствующим народам, пользовались равными для мужчин и женщин возможностями и равным обращением в занятости и были защищены от попыток склонения к сожительству. 4. Особое внимание обращается на создание компетентных служб инспекции труда в тех районах, где работают по найму работники, принадлежащие к соответствующим народам, в целях обеспечения соблюдения положений данного раздела настоящей Конвенции.

x i i . Т радиционные зан яти я, трудовые права и про ф ессионал ьна я подготовка

155

Конвенция подчеркивает необходимость принятия специальных мер для защиты коренных работников, там, где они не достаточно эффективно защищены существующими национальными стандартами в области труда. Целью является предотвращение дискриминации и обеспечение того, что к ним относятся так же, как и к другим работникам. В дополнение, Конвенция оговаривает следующие условия: • Коренные и племенные работники не должны подвергаться дискриминации при поиске и подаче заявления о приеме на работу, что включает все- от ручного труда до более высоких должностей. У мужчин и у женщин должны быть равные возможности. • Они не должны получать меньшую оплату, чем кто-либо другой, делающий работу равной ценности, и это не должно ограничиваться низкооплачиваемыми типами работ. • Они не должны трудиться в эксплуататорских условиях. Это особенно важно, когда они работают в качестве сезонных, временных или работников-мигрантов, например на плантациях во время сбора урожая. • К мужчинам и женщинам должны относиться одинаково, в особенности женщины должны быть защищены от сексуального домогательства. • Они имеют право создавать и вступать в ассоциации и участвовать в работе профсоюзов. • Они должны получать информацию о правах работников и о способах получения содействия. • Они не должны работать в условиях, отрицательно сказывающихся на их здоровье, без должной информации о необходимых мерах предосторожности

156

Декларация ООН «О правах коренных народов» содержит аналогичные положения о трудовых правах: Статья 17 1. Лица, принадлежащие к коренным народам и коренные народы имеют право в полной мере осуществлять все права, установленные в соответствии с применимым международным и внутригосударственным трудовым правом. 2. Государства в консультации и сотрудничестве с коренными народами принимают конкретные меры для защиты детей коренных народов от экономической эксплуатации и выполнения любой работы, которая может быть опасной или мешать учебе ребенка, или наносить вред здоровью или физическому, умственному, духовному, нравственному или социальному развитию детей, принимая во внимание их особую уязвимость и важность образования для расширения их возможностей. 3. Лица, принадлежащие к коренным народам, имеют право не подвергаться дискриминации в отношении условий их труда и, в частности, занятости или заработной платы.

Коренные народы и основные стандарты в области труда В дополнение к Конвенции №169 коренные рабочие пользуются защитой в соответствии с более широким сводом международных стандартов в области труда. В частности, восемь основных конвенций МОТ рассматривают вопросы принудительного труда, дискриминации, детского труда и свободы ассоциаций. Основными Конвенциями являются следующие: • Конвенция о равном вознаграждении, 1951 г. (№ 100) • Конвенция о дискриминации (Труд и занятость), 1958 г.( №111) • Конвенция о минимальном возрасте (для приема на работу), 1973 г. (№138) • Конвенция о наихудших формах детского труда, 1999 г. (№182) • Конвенция об упразднении принудительного труда, 1957 г. (№105) • Конвенция о принудительном труде, 1930 г. (№ 29)

• Конвенция о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы, 1948 г.(№87) • Конвенция о праве на объединение и на ведение коллективных переговоров, 1949 г. (№98) Эти Конвенции были ратифицированы почти всеми государствами-членами МОТ. Как подтверждено Декларацией МОТ об основных принципах и правах в сфере труда 1999 г., также и государства, не ратифицировавшие их, несут обязательства уважать, содействовать и реализовывать права и принципы, изложенные в основных Конвенциях, включая предусмотренные для коренных народов. Принудительный труд Принудительный труд имеет место, когда людей подвергают психологическому или физическому принуждению с целью выполнения работы, которую в противном случае они не выбрали бы по своей воле. Принудительный труд включает такие ситуации, как рабство, практики схожие с рабством, долговая кабала, или крепостничество. Исследования МОТ показывают, что коренные народы во многих районах рискуют стать жертвами принудительного труда, в результате многолетней дискриминации. В Латинской Америке сегодня, как и столетия назад, главными жертвами принудительного труда являются коренные народы. В Южной Азии подневольный труд остается особенно жестоким среди далитов и адиваси. Женщины и девочки из горных племен региона Меконга в Юго-восточной Азии известны своей особой незащищенностью в отношении торговли людьми для сексуальной эксплуатации. В Центральной Африке принудительный труд является особой проблемой для бака, батва и других так называемых «пигмеев». Конвенция МОТ №29 о принудительном труде

1930 года обязывает государства-члены подавлять использование принудительного и обязательного труда во всех формах в течение максимально короткого периода. В 1957 году вслед за Конвенцией №29 последовала Конвенция №105 об упразднении принудительного труда. Эта Конвенция перечисляет специальные цели, для достижения которых не может быть использован принудительный труд. Так, принудительный труд не может использоваться для экономического развития или как средство политического просвещения, дискриминации, дисциплины труда или наказания за участие в забастовках.4) Детский труд в коренных общинах Есть необходимость провести общее разграничение между приемлемой детской работой и детским трудом. Использование детей в целях рабства и принудительного труда, вовлечение их в торговлю детьми и принудительную вербовку для вооруженных конфликтов, использование детей для проституции и порнографии или такой незаконной деятельности, как торговля наркотиками, или принуждение их к работе, которая вредна для здоровья, безопасности или нравственности, означает подвергать их самым худшим формам детского труда. В противоположность этому, большинство коренных детей играют особые рабочие роли, отражающие тщательно продуманные культурные понятия детского развития, различающиеся по возрастным группам, полу, социальному статусу и часто сопровождаемые ритуалами, такими, как ритуал, отмечающий наступление совершеннолетия. Такая легкая работа, которая не вредна, но которая способствует детскому развитию и дает им навыки, точку зрения и опыт, 4) Дополнительная информация см. Глобальный отчет, представленный в соответствии с механизмом реализации Декларации МОТ об основных принципах и правах в сфере труда, 2005 («Глобальный альянс против принудительного труда»), МОТ, 2005 г.

x i i . Т радиционные зан яти я, трудовые права и про ф ессионал ьна я подготовка

157

которые делают их полезными и действующими членами своих общин в течение их взрослой жизни, не может никоим образом быть приравнена к вредному детскому труду. Детский труд у коренных народов преобладает в сельской местности, но он получает все большее распространение и в городской обстановке. Дети из домохозяйств, во главе которых находятся женщины, и сироты наиболее уязвимы. Дети из числа коренных народов работают как в официальном, так и в неофициальном секторе, но в большем количестве в последнем, где у них очень длинный рабочий день, и где им часто платят только натурой. Коренные дети составляют все больший процент сезонной рабочей силы, работая на плантациях и в других формах коммерческого сельского хозяйства. В Гватемале, например, эксплуатируемый детский труд включает работу в коммерческом сельском хозяйстве, работу по изготовлению пиротехники и ремесла. Детский труд оказывает разное воздействие на мальчиков и девочек. Из-за широко распространенной гендерной дискриминации, в том числе в некоторых коренных культурных практиках, девочки в сельских районах практически не ходят в школу, и многие вместо этого мигрируют в городские районы, где работают в качестве домашней прислуги. Это делает их менее «заметными» и более уязвимыми к эксплуатации, половым преступлениям и насилию. Некоторые коренные дети совмещают школу с работой, но большинство из них получают либо незначительное образование, либо вообще не учатся. Хотя общие усилия по искоренению детского труда возросли, дети из числа коренных народов не получают от этого такой же выгоды, как некоренные дети. Фактически, детскому труду среди коренных народов до последних пор уделялось мало внимания со стороны правительств и международных институтов, а также со стороны самих коренных народов. В большей степени он остается незаметным, и нет всесторонних данных о масштабности проблемы или об условиях и типах работ, которыми занимаются коренные дети. Однако, ряд примеров, собранных по всему миру, указывают на то, что коренные дети непропорционально подвержены воздействию высоких показателей детского труда. Далее, последние исследования показывают, что коренные дети подвержены особому риску оказаться жертвами наихудших форм детского труда. Борьба с детским трудом среди коренных детей требует специальных подходов, основанных на специфических

158

потребностях и правах этих народов. Конвенции МОТ №182 о наихудших формах детского труда и Конвенция №138 о минимальном возрасте являются главными документами МОТ для борьбы с детским трудом.5) Дискриминация в сфере труда и занятий Главным документом МОТ для борьбы с дискриминацией является Конвенция о дискриминации в области труда и занятий 1958 года (№111). Конвенция №111 определяет дискриминацию как «всякое различие, недопущение или предпочтение, проводимое по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, иностранного происхождения или социального происхождения, приводящее к уничтожению или нарушению равенства возможностей или обращения в области труда и занятий». «Равенство возможностей и обращения» включает два аспекта: (1) понятие равного обращения, которое требует, чтобы ко всем лицам относились на равной основе; и (2) понятие о равных возможностях, которое требует, чтобы всем предлагали сравнимые средства и возможности. Понятие равных возможностей предполагает, что всем должен быть обеспечен одинаковый уровень для доступа к возможностям получить работу. Когда в центре внимания стоит скорее результат, а не процесс, не имеет значения, является ли дискриминация намеренной или нет, и Конвенция №111 нацелена на искоренение как прямой, так и косвенной дискриминации. Прямая дискриминация имеет отношение к правилам, политике или практике, которые исключают или ставят в невыгодное положение определенных лиц по причине их принадлежности к определенной группе или потому, что у них есть определенные характеристики. Косвенная дискриминация часто скрытая, менее различимая и поэтому её труднее идентифицировать. Она имеет место, когда наружно нейтральные меры (правила, политика или практика) диспропорционально отрицательно воздействуют на одну или более отдельных групп. Даже меры, предпринятые с добрыми намерениями, могут иметь дискриминационные результаты применения.

Перуанский центр подготовки учителей FORMABIAP (см. раздел 10.4.)занимался подготовкой двуязычных меж-культурных учителей в течение ряда лет, принимая во внимание языковые и культурные особенности коренных народов Амазонии. Тем не менее, были введены новые национальные правила отбора кандидатов в целях улучшения общего качества образования в стране. Эти правила установили вступительные требования, которые подавляющее большинство коренных студентов выполнить не могло. Большая часть этих студентов приезжает из удаленных районов, где они получали образование на языке, которым они не овладели в совершенстве. Их обучают в институтах с неадекватной инфраструктурой и учебными материалами учителя, имеющие дискриминационное отношение и не имеющие специализированной подготовки. В результате новых вступительных требований коренные студенты были де факто исключены из процесса подготовки двуязычных учителей. В ответ на эту ситуацию, в 2008 году, FORMABIAP разработал специальный курс для коренных студентов, который, как специальная мера, нацелен на то, чтобы подтянуть коренных студентов на такой же уровень, как и некоренных студентов, с тем, чтобы первые могли конкурировать на равной основе. Но даже несмотря на это, уже третий год подряд ни один студент из числа коренных народов не смог сдать вступительный экзамен в 2009 году.6) Положения Конвенции №111 имеют непосредственное отношение к коренным народам, когда они сталкиваются с дискриминацией, основанной на их расе, религии или национальном или социальном происхождении. Вместе с Конвенцией №169, Конвенция №111 призывает к специальным мерам или правовой защите интересов, отвечающих особым потребностям коренных народов и других групп, подвергающихся дискриминации. Такие меры могут, например, представлять собой специальные образовательные гранты или зарезервированные рабочие места в государственном секторе.7) 6) http://www.formabiap.org.

5) Дополнительная информация см. Руководящие принципы борьбы с детским трудом среди коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, МОТ, 2006 г..

7) Для получения дополнительной информации см.: Искоренение дискриминации в отношении коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни в области труда и занятий – Руководство к Конвенции МОТ №111, МОТ, 2007 г.

x i i . Т радиционные зан яти я, трудовые права и про ф ессионал ьна я подготовка

159

12.3. Доступ к профессиональной подготовке Без равного доступа к подготовке, любая реальная возможность трудоустройства или занятия будет иллюзорной, поскольку подготовка является одним из ключевых моментов содействия равенству возможностей.

Конвенция №169 содержит специальные положения о профессиональной подготовке Статья 21 Лица, принадлежащие к соответствующим народам, пользуются по меньшей мере равными по сравнению с остальными гражданами возможностями в области профессиональной подготовки. Статья 22 1. Принимаются меры для содействия добровольному участию лиц, принадлежащих к соответствующим народам, в программах профессиональной подготовки общего назначения. 2. Если существующие программы профессиональной подготовки общего назначения не отвечают особым нуждам соответствующих народов, правительства, при участии указанных народов, обеспечивают наличие специальных учебных программ и предоставляют материальное обеспечение для их профессиональной подготовки. 3. Все программы специальной подготовки исходят из требований экономической среды, социальных и культурных условий и практических нужд соответствующих народов. Все исследования, проводимые в этой связи, осуществляются в сотрудничестве с этими народами, с ними проводятся консультации по вопросам организации и выполнения таких программ. Там, где это возможно, эти народы постепенно берут на себя ответственность за организацию и выполнение таких программ специальной подготовки, если они принимают такое решение.

Конвенция не только охватывает профессиональную подготовку общего применения, но также

160

программы специальной подготовки, основанные на экономической среде коренных народов, их социальных и культурных условиях и практических потребностях, поскольку такая подготовка с большей вероятностью будет содействовать их равным возможностям. При разработке такой подготовки важно консультироваться с коренными народами, и, где это уместно, передавать им ответственность за такие программы.

12.4. Практическое применение: Наёмный труд и трудовые права Непал: камайя Система камайя8) была системой кабального труда, широко распространенной в западных низменностях Непала до её отмены в 2002 году. Более 98% камайя или кабальных работников, были из коренной общины тхару, и результаты системы по-прежнему оказывают на них отрицательное воздействие в смысле отсутствия доступа к земле, эксплуатации труда, отсутствия образования и повсеместной нищеты. Тхару9) являются коренными жителями пояса низменных долин Непала, известного под названием Тарай. За последние 60 лет Тарай претерпел радикальные перемены, превратившись из зараженных малярией малонаселенных джунглей в сельскохозяйственный зерновой район и индустриальный центр страны. До 1950-х годов регион был населен почти исключительно коренными народами, из которых тхару были самой крупной отдельной группой. Сегодня, более половины населения Непала живет на узкой полосе равнинной местности. Волны поселений представителей высшей касты из горных районов лишили тхару их родовых земель, на которые у них редко был правовой титул. Новые поселенцы были лучше образованы и часто имели политические связи, за счет которых они смогли получить доступ к правовому титулу на землю. Фактически большие участки земли принадлежали самим министрам и политикам. За несколько лет семьи тхару попали в долговую кабалу к новым землевладельцам и были доведены до статуса кабальных работников. С приходом многопартийной демократии в 1990 г. некоторые неправительственные организации 8) Kamaiya 9) The Tharus

начали подвергать критике систему кабального труда, посредством подхода, основанного на развитии общин, включая программы повышения осведомленности, грамотности и проектов, приносящих доход для камайя. Прогресс на пути к фактической отмене кабального труда был медленным, но в 2000 году группа камайя начала сидячую забастовку перед офисом местного правительства с требованиями свободы от долговой кабалы, выплаты минимальных зарплат, и регистрации земель, на которых они жили. Коалиция правозащитных организаций, неправительственных организаций и профсоюзов быстро сплотилась вокруг них, и акция превратилась в движение за освобождение, кульминацией которого стала выпущенная правительством 17 июля 2000 года Декларация свободы камайя. Более 25 000 кабальных работников и их семьи были в одночасье освобождены от кабалы, когда правительство объявило их долги крупным землевладельцам недействительными и заявило о том, что за использование кабальных работников будет грозить тюремное заключение сроком до 10 лет. Когда правительство выпустило Декларацию свободы, оно также оговорило планы реабилитации, включая предоставление земли освобожденным камайя. Однако, на 2008 год, около половины освобожденных камайя по-прежнему не имеют земли. Более того, предоставленные земельные участки

были как правило очень маленькими. Таким образом, основные условия, которые привели к кабальному труду в первую очередь, а именно отчуждение тхару от родовых владений, по-прежнему остается проблемой. Продолжающаяся экономическая уязвимость данной группы делает их подверженными другим формам эксплуатации труда, включая принудительный труд, детский труд и оплату ниже минимальной зарплаты. Питер Лоуи10). Камайя: Рабство и свобода в Непале. Катманду, МС-Непал, 2001 г. МОТ, Катманду Последние новости. 8й День освобождения камайя в Непале проходит с требованиями эффективной реабилитации освобожденных камайя. http://www. iloktm.org.np/read_more.asp?id=127 Латинская Америка: детский труд и профессиональная подготовка. Из примерно 40 миллионов коренных народов в Латинской Америке почти половина – это мальчики, девочки и подростки (15-18 миллионов). В целом, вероятность того, что дети из числа коренных народов работают, в два раза больше, чем у их некоренных сверстников. В целях борьбы с детским трудом среди коренных детей, должна быть обеспечена разработка высококачественной профессиональной подготовки, подходящей к особому языковому и культурному 10) Peter Lowe

x i i . Т радиционные зан яти я, трудовые права и про ф ессионал ьна я подготовка

161

контексту коренных народов. В Центральной Америке предприняты инициативы по созданию образовательной и профессиональной подготовки, учитывающей потребности коренных народов. В Никарагуа Автономный Университет Карибского побережья Никарагуа (URACCAN) и Индейский и Карибский Университет Блюфилдз (BICU) являются специфическими образовательными учреждениями, созданными для преподавания специальных программ для коренных народов Автономных регионов. Университет URACCAN вносит свой вклад в укрепление Региональной автономии за счет дополнительных процессов саморазвития, создания местного потенциала, мульти-этнического единства и нераздельной подготовки мужчин и женщин в Регионе. Его миссия заключается в том, чтобы внести свой вклад в укрепление Автономии за счет подготовки трудовых ресурсов в Регионе и для Региона, оставляя место для развития знания, навыков и позиций для того, чтобы сохранить природные ресурсы, одновременно поощряя устойчивость, и создавая местный потенциал, с тем, чтобы достичь полного использования прав человека, коренных прав и прав автономии. В дополнение к двуязычным, культурно уместным официальным университетским курсам в области права коренных народов и традиционной медицины, эти университеты предлагают программы в области лидерства, грамотности и организации общины для взрослых, у которых нет предыдущего официального образования. http://white.oit.org.pe/ipec; http://www.Uraccan.edu.ni. Пример подготовлен: Брендой Гонсалез Мена11). Профсоюзы и коренные общины в борьбе с принудительным трудом в Перуанской Амазонии В течение столетий коренные народы в Латинской Америке больше всех страдали от принудительного труда. Регион занимает второе место в мире по количеству жертв принудительного труда, по оценкам МОТ это более 1,2 миллиона человек. Тщательный анализ на местах в сельских районах Боливии, Парагвая и Перу подтвердил, что коренные народы особенно уязвимы к такой форме принудительного труда, как долговая кабала. Коренные работники вербуются трудовыми посредниками, которые путем выплаты аванса и других манипуляций вовлекают их в искусственные долги, которые они не могут 11) Brenda Gonzales Mena

162

вернуть. Длинный рабочий день недостаточен для выплаты этого долга, что затягивает работников в ещё большие долги и более длительные периоды выплаты долга. Эта система увековечивает бедность или нищету работников и препятствует развитию человеческого потенциала и социальному развитию. В Перу исследование, проведенное в 2004 году МОТ и Перуанским Министерством труда и содействия занятости, подтвердило существование практики принудительного труда в контексте нелегальных лесозаготовок в тропической Амазонии, чьими жертвами по их оценке стали 33000 человек, большинство из которых коренные народы. Исследование установило две главные формы принудительного труда на лесозаготовках в Амазонии: • Наиболее распространенный способ заключается в том, что коренные общины получают подряд на заготовку леса на их собственных землях. За это общины получают деньги, продукты или другие товары, которые им выдают авансом при условии, что члены общины, которые знают район, доставят лесоматериал. • Второй способ состоит в создании таких ситуаций, когда коренных и других работников нанимают для работы в лагерях лесозаготовителей. Оба способа используют обман для того, чтобы заманить работников в круговорот долгов и кабального состояния, которые часто передаются от одного поколения к другому. Эта практика принудительного труда связана с более широкой проблемой дискриминации в отношении коренных народов на рынке труда. Они часто находятся на самой нижней ступеньке профессиональной деятельности, и заняты низкооплачиваемым, нерегулярным и незащищенным трудом и подвергаются дискриминации при получении вознаграждения. В 2006 и 2007 г.г., офис МОТ в Перу и глобальная профсоюзная организация Building and Wood Workers’ International (BWI) подписали два соглашения, для того, чтобы специально обратить внимание на вопросы принудительного труда. Две организации приняли на себя обязательства по проведению ряда совместных действий по повышению осведомленности, распространению информации и усилиям по организации рабочих в лесном секторе.

В результате, в августе 2008 года был запущен пилотный профсоюзный проект по борьбе с принудительным трудом в лесном секторе в Боливии и Перу, который финансировала Федерация профсоюзов Голландии (FNV). Проект осуществляется в регионе Укаяли Национальной Федерацией работников лесной и смежных отраслей (FENATIMAP), организацией, которая объединяет рабочих из нескольких профсоюзных организаций и ассоциаций, связанных с лесным сектором, в основном расположенных в районе Перуанской Амазонии. FENATIMAP на протяжении многих лет координировал свою деятельность с представителями коренных общин, и во время осуществления этого проекта ещё более расширил свои связи с коренными организациями. Целью проекта является внести вклад в сокращении числа рабочих, оказавшихся в ситуации принудительного труда, посредством деятельности по улучшению их информированности и повышению компетенции. Эта деятельность включает подготовку профсоюзных промоутеров-пропагандистов по таким вопросам, как принудительный труд, основные права работников и коренных народов, правовые механизмы для ответа на нарушение этих прав, и организационные способы продвижения коллективных действий. Коренные лидеры участвуют в подготовке и позже организуют подготовку и повышение осведомленности в своих общинах и организациях, вместе с промоутерамипропагандистами FENATIMAP. В результате согласованного осуществления проекта, коренные организации устанавливают официальные

связи с FENATIMAP, что делает возможным дальнейшие совместные действия по защите основных прав работников и коренных народов. Деятельность по повышению осведомленности организуется в нескольких районах региона, и сеть коренных общин и организаций, участвующих в этой деятельности, расширяется. Установленные связи также становятся важными для сбора информации по ситуациям принудительного труда и незаконной заготовки леса в регионе. Проект дополнительно распространил информацию о принудительном труде и правах коренных народов в местных средствах массовой информации, обратив на этот вопрос внимание властей и общественности. Проект показывает, что согласование между коренными организациями и профсоюзами может облегчить доступ коренных народов к правовым механизмам, обеспечить более широкую сеть поддержки, и открыть новые возможности для диалога внутри институтов, где они традиционно не участвовали. Профсоюзы лучше поняли реалии и проблемы, с которыми сталкиваются коренные народы, и могут высказать свою озабоченность в различных контекстах, включая различные механизмы социального диалога, в которых они принимают участие. Бедоя и Бедоя12):Принудительный труд на лесозаготовках в Перуанской Амазонии, МОТ, 2005; Глобальный Альянс против принудительного труда, МОТ, Глобальный отчет 2005. Пример подготовлен Санна Саарто13), Программа МОТ по борьбе с принудительным трудом, Перу. 12) Bedoya and Bedoya 13) Sanna Saarto

x i i . Т радиционные зан яти я, трудовые права и про ф ессионал ьна я подготовка

163

XIII. Контакты и сотрудничество через границы 164

13.1. Люди и народы, разделенные границами Из самого определения коренных народов следует, что они населяли страну или регион до завоевания, колонизации или установления государственных границ (см.раздел 1.1). По этой причине многие коренные народы были вопреки своей воле разделены или отделены государственными границами, которые проходили по их территории и мешали контактам между членами их народа, разделенного границей. Так, например, обстоит дело с народом саами и традиционной саамской территорией, которая разделена государственными границами четырех национальных государств (Финляндии, Норвегии, России и Швеции) в силу геополитических обстоятельств. В других случаях, государственные границы фактически не дают коренным народам поддерживать и развивать контакты и сотрудничество с другими коренными народами и общинами через государственные границы, например чины1) в Бирме и в Индии. Для того, чтобы исправить такую ситуацию Конвенция МОТ №169 содержит специальную статью о контактах и сотрудничестве через границы:

Конвенция МОТ №169, статья 32: Правительства принимают, в том числе посредством международных соглашений, соответствующие меры для облегчения контактов и сотрудничества, осуществляемых через границы коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни, включая деятельность в экономической, социальной, культурной и духовной областях и в области охраны окружающей среды.

Данное положение применимо не только к тем коренным народам, которые были внутренне разделены государственными границами, но также применимо к коренным народам, которые не разделены государственными границами, но могли бы извлечь пользу из сотрудничества с другими коренными народами через границы.

Декларация ООН «О правах коренных народов» Статья 36 1. Коренные народы, в частности те народы, которые разделены международными границами, имеют право поддерживать и развивать контакты, отношения и сотрудничество, в том числе в связи с деятельностью духовной, культурной, политической, экономической и социальной направленности, с теми, кто входит в их состав, а также с другими народами через границы. 2. Государства, в консультации и сотрудничестве с коренными народами, принимают действенные меры по облегчению использования этого права и обеспечению его осуществления.

Право коренных народов поддерживать и развивать контакты и сотрудничество через национальные границы по своей природе отличается от других международно-признанных прав коренных народов, т.к. его осуществление требует принятия политических, административных и/или правовых мер со стороны более, чем одного государства. Непременным условием осуществления этого права является, таким образом, то, что соответствующие государства должны поддерживать отношения дружбы и сотрудничества, на основе которых могут быть достигнуты специальные договоренности для осуществления этого права.

13.2. Практическое применение: трансграничные контакты и сотрудничество 1) Chin

x i i i . Контакты и сотрудни ч ество ч ерез границы

Венесуэла: Свободный транзит лиц из числа коренных народов и товаров через границу.

165

Конституция 2002 г. Венесуэльского штата Амазонка признает право коренных народов, проживающих в международных пограничных областях свободно пересекать границы со своими товарами. Как однозначно прописано в Конституции обоснование этого права можно найти в предсуществовании коренного народа по отношению к основанию национального Государства. На федеральном уровне, Органический Закон о коренных народах и общинах излагает право коренных народов, проживающих в пограничных областях поддерживать и развивать отношения и сотрудничество с коренными народами и общинами, проживающими в соседних странах, в том, что касается социальной, культурной, экономической, духовной, экологической и научной деятельности. В этой связи Закон устанавливает обязанность Государства принимать адекватные меры с участием соответствующих коренных народов и общин, посредством международных соглашений, договоров и конвенций с целью облегчения и поощрения интеграции, сотрудничества, транзита, обменов и экономического развития соответствующих коренных народов. Возможность установления контактов и сотрудничества через границы представлена, как специфическое право коренных народов, проживающих в пограничных областях исходя из предположения, что эти народы традиционно поддерживали отношения через границы ещё до учреждения современных Государств и их границ. Соответственно, Государство несет ответственность за облегчение этих отношений и содействие им путем принятия адекватных мер, включающих подписание международных соглашений. Также явно заявлено, что соответствующие коренные народы должны участвовать в подготовке проектов таких документов. Конституция штата Амазонка: www.iadb.org//sds/ind/ index_ind_e.htm; Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas: www.asembleanacional.gov.ve. Колумбия: Районы интеграции границ Закон № 191 1995 года относительно Приграничных районов предназначен для содействия сотрудничеству и устранения препятствий для естественного взаимодействия между общинами, проживающими по разные стороны национальных границ. В частности, он нацелен на поощрение сотрудничества в отношении местного развития,

166

защиты окружающей среды и оказания услуг общего пользования. С этой целью он предусматривает в статье 5 установление «районов интеграции границ» на основе международных соглашений, которые будут подписаны с соседними государствами. Там, где коренные народы проживают в соответствующих районах, установление таких границ происходит при условии предварительных консультаций с представительными институтами соответствующих коренных общин. Закон также признает, что в рамках соглашений о сотрудничестве и интеграции, подписанных местными властями трансграничных стран, коренные представительные институты соседних стран могут подписать свои собственные соглашения о сотрудничестве, охватывающие вопросы, входящие в их юрисдикцию. http://www.iadb.org//sds/ind/index_ind_e.htm Норвегия, Швеция, Финляндия и Россия: трансграничное сотрудничество и оленеводство саамов Саамы представляют собой классический пример народа с ярко выраженной принадлежностью, языком, культурой, социальными структурами, традициями, средствами существования, историей и устремлениями, который был разделен государственными границами. На протяжении столетий саамы испытывали на себе постоянно меняющиеся геополитические ситуации, правовые и политические режимы. В конечном итоге традиционная саамская территория была разделена между Финляндией, Норвегией, Россией и Швецией. С тех пор саамский народ был насильно разделен государственными границами. Из-за разницы в политических и правовых системах между Скандинавскими странами и Россией, не было серьезных политических дискуссий на государственном уровне о необходимости удовлетворить трансграничные права саамов в Российско-скандинавском контексте. Саамы, проживавшие в бывшем Советском Союзе (СССР) жестоко страдали в результате государственной программы децентрализации средств производства. Саамов вынуждали покидать свои традиционные деревни, которые часто уничтожались, чтобы они не могли туда вернуться, и переселяли в большие города или центры для государственной программы коллективизации. Результатом этого стало уничтожение их традиционных социальных, культурных и экономических структур. Их

x i i i . Контакты и сотрудни ч ество ч ерез границы

167

фактически изолировали от саамов, проживавших в Скандинавских странах. После развала СССР, саамы в России начали заново строить свою культуру и восстанавливать контакты с саамами в других странах. Сегодня выборные Саамские Парламенты существуют в Финляндии, Норвегии и Швеции. Саамский Парламент в Финляндии учрежден в 1972 году, в то время, как Саамские Парламенты в Норвегии и Швеции были учреждены в 1989 и 1993 г.г. соответственно. Хотя эти три парламента не имеют одинаковых полномочий, функций и задач, у них одинаковая способность свободно и по собственной инициативе поднимать любой вопрос, затрагивающий интересы саамов в соответствующих странах. В 1998 году три Саамские Парламента придали официальный статус их трансграничному сотрудничеству посредством учреждения Саамского Парламентского Совета. Парламентский Совет состоит из 21 члена, назначаемых соответствующими Саамскими Парламентами из числа представителей, выбранных в каждый их них. Саамы в России имеют только статус наблюдателей в Саамском Парламентском Совете, поскольку у них нет своего собственного парламента. Раз в четыре года Саамские Парламенты созывают конференцию Саамских Парламентариев

168

для обсуждения принципиальных вопросов, затрагивающих интересы саамского народа в целом. Конференция Саамских парламентариев собирает членов всех трех Саамских Парламентов на совместное пленарное заседание всех трех парламентов. Впрочем, поскольку границы между Швецией и Норвегией, и между Финляндией и Норвегией были установлены в 1751 году, в этих странах в определенной степени было государственное признание трансграничных прав саамов. Признание таких прав всё ещё эволюционирует, и окончательное решение не было достигнуто – хотя процесс этот продолжается уже более 250 лет. Проект Скандинавской саамской конвенции (см. ниже) также рассматривает права на трансграничное оленеводство. Статья 43 проекта Конвенции указывает, что трансграничное право саамов пасти оленей основано на обычае. Проект Конвенции также стремится обеспечить саамскую автономию в отношении трансграничного управления пастбищными угодьями, и он указывает, что, если заключаются соглашения между саамскими деревнями или общинами относительно права на выпас оленей через национальные границы, эти соглашения должны уважаться государственными

органами и иметь преимущественную силу. В случае спора относительно толкования или применения такого соглашения, сторона (саамская деревня/ община) имеет возможность представить спорный вопрос перед арбитражной комиссией для его решения. Состав такой арбитражной комиссии и её процессуальные нормы определяются совместно решением трех Саамских Парламентов. Сторона не удовлетворенная решением арбитражной комиссии по спорному вопросу имеет право подать иск в суд общей юрисдикции в стране, на чьей территории расположены пастбищные угодья. Существуют различные другие формы трансграничного саамского сотрудничества и контактов, таких, как сотрудничество между саамскими радио и телевизионными вещателями в Финляндии, Норвегии, России и Швеции, различные формы культурного сотрудничества, пан-саамские национальные футбольные команды и Скандинавские зимние спортивные дисциплины, итд. Трансграничное саамское сотрудничество главным образом финансируется правительствами Финляндии, Норвегии и Швеции что основано на пропорциональной формуле, в соответствии с которой страна с большим саамским населением вносит больший вклад.2) Джон Хенриксен (2008): Последовательный процесс признания и осуществления прав саамского народа на самоопределение, Кэмбриджский обзор международных дел, том 21, номер 1, Центр международных исследований – Кэмбриджский университет. Пример процитирован в: Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г. Норвегия, Швеция и Финляндия: Проект Скандинавской саамской конвенции В 1995 году Саамский Совет (пан-саамская неправительственная организация) представил свои предложения по проекту Саамской Конвенции правительствам Финляндии, Норвегии и Швеции, и трем Саамским Парламентам. В контексте общего Скандинавского политического сотрудничества было подготовлено соглашение во исполнение этих 2) Предполагаемая общая численность саамского населения составляет от 80 до 95 тысяч человек в соответствующих странах и распределяется следующим образом: Финляндия - 8 000человек, Норвегия- 50-65000; Швеция - 20,000; и Россия- 2000 человек. Это примерные цифры, поскольку в национальных переписях населения специальный саамский компонент не предусмотрен.

x i i i . Контакты и сотрудни ч ество ч ерез границы

предложений, хотя российские органы власти не были приглашены участвовать в этом процессе в силу отличающейся политической и правовой ситуации в России. В 2001 году была создана Экспертная группа согласно совместному решению правительств Финляндии, Норвегии и Швеции для дальнейшего развития процесса. Экспертная группа представила единодушное предложение по Скандинавской саамской конвенции правительствам и Саамским Парламентам в ноябре 2005 года. Положения предложенной Конвенции главным образом основаны на признании саамов единым народом с правом на самоопределение. В соответствии со статьей 1, цель заключается в утверждении и укреплении таких прав саамского народа, которые необходимы для защиты и развития саамского языка, культуры, средств существования и общества, национальные границы при этом должны представлять минимально возможную помеху. Статья 10 оговаривает, что государства должны в сотрудничестве с Саамскими Парламентами добиваться обеспечения последовательной гармонизации законодательства и других административных положений, имеющих значение для саамской трансграничной деятельности. Статья 11 обязывает государства предпринимать меры для облегчения саамам их трансграничной экономической деятельности и обеспечить их трансграничные культурные потребности. С этой целью государства должны добиться упразднения остающихся препятствий для саамской экономической деятельности, основанных на их гражданстве или месте жительства или на чем-то другом, что иным способом стало результатом того, что район саамских поселений простирается через национальные границы. Государства также должны дать отдельным лицам из числа саамского народа доступ к культурным положениям страны, где они находятся в любое определенное время. Статья 12 оговаривает, что государства должны принимать меры для предоставления отдельным лицам из числа саамского народа, проживающим в любой из стрех стран, возможности получить образование, медицинские услуги и социальное обеспечение в остальных странах, когда это представляется более уместным. Статья 13 содержит положения относительно символов саамского народа: Государства должны уважать право саамов решать вопросы использования

169

саамского флага и других саамских национальных символов. Более того, государства должны в сотрудничестве с Саамскими Парламентами обеспечить, чтобы саамские символы сделали заметными таким образом, чтобы это означало статус саамов, как особого народа во всех трех странах. Статья 20 проекта Конвенции признает, что Саамские Парламенты в Финляндии, Норвегии и Швеции имеют право формировать совместные организации, и что государства в сотрудничестве с Саамскими Парламентами должны стремиться передать государственные полномочия таким организациям по мере необходимости. Статья 22 решает, что государства должны активно стремиться идентифицировать и освоить район (саамский район внутри соответствующих стран, пересекающий государственные границы) в рамках которого саамский народ может управлять своими особыми правами согласно Конвенции и национальному законодательству. Статья 14 устанавливает, что в каждой из трех стран должен быть Саамский Парламент, как высший представительный орган саамского народа в стране. Саамские Парламенты действуют от имени саамского народа соответствующей страны и избираются путем всеобщих выборов среди саамов страны. Из-за юридических формальностей саамы не должны являться сторонами Конвенции. Экспертная группа обсудила возможность разработки Конвенции, в которой саамы были бы официальной стороной, но пришла к заключению, что превращение саамского народа в одну из сторон Конвенции скорее всего лишило бы её статуса обязательного к исполнению правового документа согласно международному законодательству. Таким образом, Экспертная группа решила разработать Конвенцию, в которой официальными сторонами выступают только государства, но которая не может быть ратифицирована или изменена без одобрения со стороны Саамских Парламентов. Предложенная Саамская Конвенция, и процесс, в соответствии с которым она была разработана, воплощают самые прогрессивные стороны скандинавских рассуждений относительно прав саамского народа. Однако, пока не ясно, согласны ли в конце концов государства принять эти предложенные стандарты. Все соответствующие Саамские Парламенты поддержали предложенную Конвенцию, в то время, как государства всё ещё рассматривают её содержание. Ожидается, что

170

официальные переговоры между правительствами и Саамскими Парламентами в Финляндии, Норвегии и Швеции начнутся в ближайшее время. Джон Хенриксен (2008): Последовательный процесс признания и осуществления права саамского народа на самоопределение, Кэмбриджский обзор международных дел, том 21, номер 1, Центр Международных исследований –Кэмбриджский университет; Английская версия предложенной Скандинавской саамской конвенции доступна по адресу: http://www. regjeringen.no/Upload/AID/temadokumenter/sami/sami_ samekonv_engelsk.pdf. Пример процитирован в: Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008 г.. Приполярный район: Арктический Совет Официально открытый в сентябре 1996 года, Арктический Совет является организацией, основанной на принципах приполярного сотрудничества, координации и взаимодействия для рассмотрения вопросов устойчивого развития, включая защиту окружающей среды, представляющих общий интерес для Арктических стран и для северян. Членами Арктического Совета являются восемь стран: Канада, Дания/Гренландия/Фарерские острова, Финляндия, Исландия, Норвегия, Россия, Швеция и Соединенные Штаты. Шесть коренных организаций / общин имеют статус постоянных Участников Совета: Международная ассоциация алеутов, Арктический Совет атабасков, Международный совет гвичинов, Циркумполярная конференция инуитов, Российская Ассоциация коренных народов Севера (РАЙПОН) и Совет саамов. Статус Постоянного Участника дает возможность коренным народам принимать активное участие в работе Совета. http://arctic-council.org Эквадор-Перу: Двунациональный парк ЭльКондор Приграничный район между Эквадором и Перу в регионе Амазонки «Кордильера-дель-Кондор» в течение многих лет была местом возникающих время от времени вооруженных конфликтов, с тех пор, как в ходе демаркация границ между двумя странами в 1941 году не удалось установить границу в этом регионе. Район населен коренными народами шуар и вамбиса3), имеющих тесные культурные и языковые 3) Shuar and Huambisa

связи. При этом общины по обе стороны границы жестоко пострадали от конфликта, в который они были вовлечены. Идея создания Двунационального Парка, была предложена коренными и экологическими организациями обеих стран, но казалась почти утопией. Однако, когда между двумя странами в 1995 году было подписано Мирное Соглашение, предложение было частично включено и двунациональный природоохранный район был учрежден по обе стороны границы. http://www.ambiente.gov.ec/paginas_espanol/4ecuador/ docs/areas/condor.htm Эквадор-Перу: Двунациональная федерация запара Когда-то народ запара� был самым многочисленным в Амазонии. Однако, в течение 19 и 20 веков численность населения резко сократилась из-за эпидемий и добычи каучука в регионе, которая была главным образом основана на практике рабства и принудительного труда в отношении коренного населения. Традиционная территория запара была разделена границей, установленной между Эквадором и Перу в 1941 году, причем большая часть населения осталась на перуанской стороне ( предположительно около 700 человек), и только около 150-200 запара на эквадорской стороне. Из

x i i i . Контакты и сотрудни ч ество ч ерез границы

них только около 15 человек говорят на языке запара. Поэтому в 2001 году язык и культура запара были объявлены ЮНЕСКО Мировым нематериальным культурным наследием. С тех пор было предпринято несколько инициатив для защиты и поддержки культуры запара, включая инициативу по сохранению языка и обеспечению двуязычного образования для детей запара. В 2003 году группа Эквадорских запара пропутешествовала по рекам через границу и посетила запара Перу, с которыми они были разделены на протяжении более, чем 60 лет. Это привело к ряду двунациональных встреч и в 2006 году была учреждена Двунациональная Федерация народа запара Эквадора и Перу. Третья Двунациональная встреча народа запара состоялась в марте 2009 года с целью: • Укрепления и организации связей между членами семей; • Определения политики для двуязычного межкультурного образования; • Обмена ремеслами; • Определения организационной политики для восстановления истории и философии народа запара. http://piatsaw.blogspot.com http://www.codenpe.gov.ec http://www.elnuevoempresario.com/noticia_6045

171

XIV. Конвенция №169: Ратификация, осуществление, наблюдение и техническое содействие 172

14.1. История помощи МОТ коренным народам В 1919 году после ужасов Первой Мировой войны мировые лидеры решили создать Лигу Наций. Поступая таким образом, они надеялись кроме всего прочего предотвратить войну и улучшить качество жизни на глобальной основе. Одной из мер, предпринятых для выполнения этих задач, было учреждение Международной Организации Труда (МОТ), чьей главной целью было заниматься вопросами социального мира. В словах «прочный мир может быть установлен только на основе социальной справедливости» эта цель нашла четкое отражение в Уставе МОТ. МОТ является устанавливающим нормы учреждением, которое принимает Конвенции и Рекомендации и предоставляет содействие правительствам и другим органам в претворении их в жизнь. На 2009 год МОТ приняла 188 Конвенций по широкому спектру проблем, таких, как условия труда, политика обеспечения занятости, безопасность труда и здравоохранение, защита материнства и социальное обеспечение, а также дискриминация, свобода объединений, детский труд и принудительный труд. Изучая условия рабочих во всем мире, МОТ убедилась в том, что коренные народы были особенно подвержены жестоким формам эксплуатации труда. Уже в 1920 году МОТ начала рассматривать ситуацию с так называемыми «туземными рабочими» в заморских колониях Европейских держав. Становилось все более очевидно, что этим народам необходима особая защита в случаях, когда их изгоняли с их родовых земель и они становились сезонными, временными, кабальными или надомными работниками. Одним из результатов этого признания было принятие МОТ в 1930 году Конвенции о принудительном труде (№29). В 1945 году была создана Организация Объединенных Наций, и МОТ стала специализированным учреждением ООН. МОТ начала расширять рамки изучения ситуации коренных работников и в течение 1950-х годов при участии других учреждений системы ООН работала над Конвенцией о коренном населении и населении, ведущем племенной образ жизни (№107). Конвенция №107 была в конечном итоге принята в 1957 году, как первый международный договор, имеющий дело с правами «коренного населения и населения, ведущего племенной образ жизни». С годами определенные слабые места Конвенции

№107 становились очевидными, особенно её основополагающее исходное положение, что единственно возможное будущее для коренных народов –это интеграция в более широкое сообщество и что другие должны принимать решения о их развитии. С ростом осведомленности, организацией и участием коренных народов на национальном и международном уровнях в 1960е и 1970-е годы эти положения были подвергнуты критике. В 1989 году Конвенцию №107 заменили Конвенцией №169.

Конвенция №107 охватывает широкий спектр вопросов, включая труд и занятость, право на землю и образование на коренных языках. Сейчас Конвенция закрыта для ратификации, но остается обязательной для тех 18 стран, которые её ратифицировали и которые пока её не денонсировали или ратифицировали Конвенцию №169. Эти страны – Ангола, Бангладеш, Бельгия, Куба, Доминиканская Республика, Египет, Эль Сальвадор, Гана, Гвинея Бисау, Гаити, Индия, Ирак, Малави, Пакистан, Панама, Португалия, Сирия и Тунис. В этих странах Конвенция может применяться, как документ, гарантирующий коренным народам и народам, ведущим племенной образ жизни, определенные минимальные права. Однако, Комитет МОТ по применению Конвенций и Рекомендаций и Административный Совет МОТ предложил всем странам, которые ратифицировали Конвенцию №107, рассмотреть ратификацию Конвенции №169.

14.2. Трехсторонняя структура МОТ МОТ занимает уникальное место среди учреждений ООН, потому что она состоит не только из правительств. У неё трехстороннее строение, которое включает правительства, работодателей и работников. Эти три стороны являются структурными компонентами МОТ, у каждого из которых своя роль в принятии решений и в процедурах института. В силу этих общих характеристик МОТ коренные народы как таковые не занимают официальную позицию внутри трехсторонней структуры МОТ.

x i v. К онвенци я № 1 69: Ратиф икаци я, осуществление , набл юдение и техническое содействие

173

Трипартизм МОТ отражается во всей её структуре, включая Международную Конференцию Труда и Административный Совет МОТ.

Международная Конференция Труда. Конференция предоставляет форум для обсуждения и дискуссий по важным социальным и трудовым вопросам. Она принимает стандарты, и является главным определяющим политику органом Организации. Каждое из 183 государствчленов МОТ представлено четырьмя делегатами на ежегодной Конференции МОТ. Два –от правительства, и по одному от национальных организаций работников и работодателей. В ходе дискуссий, касающихся принятия Конвенции №169 принимали участие ряд представителей коренных народов, которые являлись членами делегаций работников, работодателей и правительств. Административный Совет Программа и бюджет МОТ формируются Административным Советом, и утверждаются Конференцией. Он также готовит повестку дня Конференции. Административный Совет выбирает Генерального Директора МОТ, её главное должностное лицо, сроком на пять лет, и курирует ежедневную работу аппарата МОТ. Административный Совет состоит из 56 членов: 28 членов, представляющих правительства, 14 членов от работодателей и 14 членов от работников.

Трехсторонние структурные компоненты МОТ также имеют привилегированный доступ, когда речь идет о доступе к процедурам контроля МОТ в отношении ратифицированных конвенций. При этом коренные народы смогли найти практический способ войти в контакт с контролирующими органами МОТ, часто через сотрудничество с организациями работников (см. раздел 14.5 и 14.6). В силу характеристик МОТ его основным правительственным партнером в государствах-членах является Министерство труда (или его эквивалент, как бы он ни назывался). Тем не менее, поскольку ответственность за права коренных народов часто бывает возложена не на Министерство труда, а на другой правительственный орган, МОТ может

174

работать непосредственно с тем институтом, который правительство для этого назначит. Также деятельность МОТ по техническому сотрудничеству (см.раздел 14.11) может непосредственно затрагивать и включать коренные народы.

14.3. Ратификация Программа действий Второго десятилетия коренных народов мира, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 2005 году, указывает на то, что Государства, которые этого ещё не сделали, должны рассмотреть ратификацию Конвенции №169 и укрепление механизмов мониторинга осуществления Конвенции.1) Ратификация является добровольным актом, которым Государство подтверждает на международном уровне свое согласие быть связанным конвенцией. С 1989 г., 20 стран ратифицировали Конвенцию №169, как указано в таблице ниже: Страна

Дата ратификации

Аргентина

03/07/2000

Боливия

11/12/1991

Бразилия

25/07/2002

Чили

15/09/2008

Колумбия

07/08/1991

Коста Рика

02/04/1993

Дания

22/02/1996

Доминика

25/06/2002

Эквадор

15/05/1998

Фиджи

03/03/1998

Гватемала

05/06/1996

Гондурас

28/03/1995

Мексика

05/09/1990

Непал

14/09/2007

Голландия

02/02/1998

Норвегия

19/06/1990

Парагвай

10/08/1993

Перу

02/02/1994

Испания

15/02/2007

Боливарианская Республика Венесуэла

22/05/2002

1) UN doc. A/60/270, 5 August 2005, paragraph 56.

В большинстве случаев ратификация Конвенции №169 следует за процессом диалога между правительством, коренными народами, членами парламента и часто более широкими слоями гражданского общества, который нередко включает элементы повышения осведомленности, создания потенциала, исследований, правовых обзоров и обмен опытом. Во многих случаях МОТ через своих Специалистов по Международным стандартам в области труда и программы технического сотрудничества обеспечивает содействие и вносит технический вклад в такую деятельность (см. раздел 14.11). Конвенции МОТ, в отличие от других международных договоров, не могут быть ратифицированы с

оговорками. Некоторые Конвенции разрешают ратифицирующим Государствам ограничивать или изменять обязательства Конвенции ( например, путем декларации явно разрешенной или требуемой согласно Конвенции), но это не относится к Конвенции №169. Поэтому важно, чтобы правительства, коренные народы, традиционные компоненты МОТ (работники и работодатели), а также другие заинтересованные стороны были полностью информированы о всех положениях Конвенции, а также о том, что подразумевает ратификация. Более того, это важно для выработки соучастия в пост-ратификационном процессе осуществления, и за счет вовлечения этих главных действующих лиц, их участие в осуществлении Конвенции обычно гарантируется намного лучше.

x i v. К онвенци я № 1 69: Ратиф икаци я, осуществление , набл юдение и техническое содействие

175

Ратификация Конвенции №169 Непалом Непал ратифицировал Конвенцию №169 в сентябре 2007 года. Ратификация последовала за длительным процессом продвижения, диалога, исследования, обмена опытом, подготовки и повышения компетенции различных действующих лиц, включая представителей коренных народов, политических партий, бюрократов, международных организаций, организаций гражданского общества, профсоюзов, организаций работодателей, деятелей академических кругов и средств массовой информации. Несколько национальных семинаров обеспечили возможности для ведущих национальных политиков и представителей коренных народов обсудить значимость Конвенции для крайне разнообразного, сложного и неравного непальского общества. Дискуссии имели место на пике 10-летнего вооруженного конфликта, в котором непальские коренные народы были несоразмерно представлены и как боевики, и как гражданские жертвы, благодаря своей истории социального, политического, экономического и географического исключения. Принимая во внимание политический контекст в стране, в которой исключение определенных групп разжигало инспирированную маоистами гражданскую войну, МОТ способствовала обмену опытом с Гватемалой, где Конвенция была ратифицирована в 1996 году, как составная часть Мирных Договоров. Соглашение между коалиционным правительством и Непальской Федерацией Коренных национальностей (NEFIN) в августе 2007 года привело, в конце концов, к ратификации. Ратификация Конвенции №169 сыграла важную роль в мирном процессе в Непале, став главным предварительным условием для движения коренных народов в поддержку выборов и процесса Учредительного Собрания. Осуществление Конвенции в Непале все ещё продолжается, но уже сейчас Конвенция создала основу для требований об осмысленных консультациях, и участии в процессе создания конституции. Есть также надежда на то, что принципы Конвенции обеспечат всесторонние рамки для рассмотрения ключевых вопросов, связанных с положением коренных народов в новой государственной структуре Непала.

В каждой стране свои собственные национальные процедуры ратификации международных договоров, которые различаются в соответствии с конституционным устройством страны. Процедура обычно инициируется отраслевым министерством, отвечающим за вопросы, которые охватывает Конвенция. Когда правительство принимает решение в пользу ратификации Конвенции №169, вероятно понадобится одобрение парламента или другого законодательного органа. Когда оно получено, орган, имеющий на это полномочия в соответствии с национальной процедурой, подписывает так называемую ратификационную грамоту. Когда национальный процесс завершен, правительство направляет документ о ратификации в МОТ, информируя её о своем решении ратифицировать и быть связанным Конвенцией. Когда такой документ получен, МОТ регистрирует ратификацию и информирует об этом другие государства-члены. Ратификация вступает в силу в международном плане только посредством регистрации. Через год после регистрации Конвенция вступает в силу в соответствующей стране, т.е. становится обязательной для страны согласно международному законодательству.

14.4. Осуществление в духе доброй воли. Согласно международному законодательству, действующие в какой-либо стране договоры должны осуществляться в духе доброй воли.2) Устав МОТ также говорит, что члены МОТ должны принять меры для эффективного применения положений ратифицированной Конвенции.3) Это означает, что правительство должно принять все меры, необходимые для применения положений Конвенции в законодательстве и на практике посредством принятия и эффективного осуществления соответствующего законодательства, норм и политики. Также необходимо задействовать административные схемы, механизмы или институты для того, чтобы обеспечить соблюдение обязательств государства по Конвенции. Правовой статус Конвенции внутри национальных 2) Венская Конвенция о Международном договорном праве 1969, статья 26. 3) Статья 19(5)(d) Устава МОТ.

176

правовых систем различается от страны к стране (см. раздел 14.7). В большинстве стран, которые ратифицировали Конвенцию на сегодняшний день, ратифицированные договоры являются составной частью национального законодательства. Согласно этим системам положения Конвенции часто имеют преимущественную силу над противоречащим национальным законодательством. В некоторых случаях статус Конвенции считается аналогичным статусу Конституции страны (например, в Колумбии), в других – Конвенция имеет преимущественную силу по отношению к национальному законодательству (например, в Непале и Коста Рике).4)

Статья 9(1) Закона о договорах Непала 1990 г. В случае, если положения договора, стороной которого стало Королевство Непал или Правительство Его Величества, вслед за его ратификацией, присоединением к нему, принятием или одобрением Парламентом, входят в противоречие с положениями действующего законодательства, последние считаются недействительными в части касающейся такого противоречии в целях этого договора, и положения договора должны применяться в этой связи, как законодательство Непала.5) Статья 7 Конституции Коста Рики Государственные договоры, международные соглашения и конкордаты, должным образом утвержденные Законодательным Собранием, имеют преимущественную силу над законами со дня своего принятия или установления.6)

Даже там, где Конвенция после своей ратификации становится частью национального законодательства, всё равно необходимо разработать специальные меры для применения Конвенции, например: • Принять законодательство или нормативноправовые акты, касающиеся тех положений Конвенции, которые недостаточно обеспечены 4) Дополнительную информацию о правовом статусе Конвенции в ратифицировавших государствах см.: Применение Конвенции №169 национальными и международными судами в Латинской Америке – в твердой обложке, МОТ 2009 г 5) http://www.unhcr.org/refworld/type,LEGISLATION,,NPL,3ae6b51724 ,0.html 6) http://www.constitution.org/cons/costaric.htm

•

или задействованы в данном национальном контексте; Устранить любые противоречия между положениями Конвенции и более ранними национальными законами и практиками; Разработать и осуществить согласованные и систематические правительственные действия, как предусмотрено Конвенцией; Создать соответствующие институты или механизмы, особенно такие, которые имеют отношение к консультациям, участию и согласию; Предоставить информацию и руководство относительно требований Конвенций соответствующим государственным органам (см. также раздел 3.1 о согласованных и систематических действиях).

В своих Общих Замечаниях по Конвенции№169 (2008 г.) Комитет экспертов подчеркивает, что: «Конвенция ссылается на три взаимосвязанных процесса: согласованные и систематические правительственные действия, участие и консультации […] Статья 2 и 33 Конвенции во взаимосвязи друг с другом, предусматривают, что правительства несут обязательства разработать при участии коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, согласованные и систематические действия для защиты прав и гарантий целостности этих народов. Должны быть созданы учреждения и другие уместные механизмы для управления программами в сотрудничестве с коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни, охватывающими все этапы – от планирования до оценки мер, предложенных в Конвенции.»

В некоторых других странах ратифицированные международные договоры не становятся автоматически частью национального законодательства. В таких случаях, страна должна осуществить свои международные обязательства посредством отдельного законодательства. Среди стран, ратифицировавших Конвенцию, это относится, например, к Норвегии и Фиджи (см. раздел 14.7 об использовании Конвенции №169 в национальных судах).

x i v. К онвенци я № 1 69: Ратиф икаци я, осуществление , набл юдение и техническое содействие

177

14.5. Сопутствуя осуществлению: процесс регулярного контроля Одной из специфических черт нормативной системы МОТ является то, что ратифицирующие государства должны периодически отчитываться о мерах, предпринятых для введения в действие Конвенции и о любых проблемах, с которыми они столкнулись. Это обязательство предусмотрено Уставом МОТ. Ратификация Конвенции МОТ, таким образом, представляет собой начало процесса диалога и сотрудничества между правительством и МОТ. Целью является совместная работа по обеспечению того, чтобы национальное законодательство и практика соответствовали положениям Конвенции. Через год после вступления в силу Конвенции правительство должно отправить свой первый отчет об осуществлении Конвенции в МОТ. Годовой промежуточный период предназначен для того, чтобы дать правительству время обеспечить, чтобы национальное законодательство и практика были в согласии с Конвенцией. После этого, обычный отчетный период для Конвенции №169 устанавливается раз в пять лет. Однако, если ситуацию необходимо отследить более подробно, контролирующие органы МОТ могут затребовать отчет вне рамок обычного отчетного цикла. В соответствии с Уставом МОТ правительство должно представить копию своего отчета наиболее представительным организациям работников и работодателей для того, чтобы дать им возможность прокомментировать отчет, если в этом есть необходимость. Эти организации могут также направлять свои комментарии непосредственно в МОТ. Первый отчет правительства после вступления в силу Конвенции должен охватывать все положения Конвенции и отвечать на каждый вопрос, изложенный во всесторонней Форме отчета. К Правительствам обращаются с просьбой дать отчет по вопросам законодательства, процессуальным нормам и положениям, которые вводят в действие Конвенцию, а также по объему применения Конвенции, включая то, какие группы национального населения она охватывает. В этом смысле, первый отчет правительства может служить той линией отсчета, которая послужит для оценки будущего хода осуществления Конвенции. Затем, Последующие отчеты обычно могут

178

ограничиваться предоставлением информации по: • Новому законодательству или другим мерам, затрагивающим осуществление Конвенции; • Ответам на вопросы в форме отчета по практическому применению Конвенции (например, статистика, результаты проверок, судебные и административные решения) а также комментариям, полученным от организаций работников и работодателей; • Ответам на любые комментарии, полученные ранее от контролирующих органов МОТ. Контролирующие органы часто запрашивают дополнительные отчеты сверх обычных отчетов, которые делают раз в пять лет. Таким образом, ведется постоянный диалог между соответствующими правительствами и контролирующими органами МОТ относительно осуществления Конвенции. Органами МОТ, предпринимающими регулярный контроль за применением ратифицированных Конвенций, являются Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (КЭПКР или Комитет экспертов) и Комитет по применению Стандартов (КПС) Международной Конференции Труда. Комитет экспертов состоит из 20 независимых экспертов, которые ежегодно встречаются в Женеве в ноябре или в декабре. В мандат Комитета входит изучение отчетов, представленных государствамичленами МОТ, о мерах, предпринятых для введения в действие ратифицированных Конвенций, и он оценивает соответствие законодательства и практики страны её обязательствам согласно Конвенции. В выполнении этой задачи Комитет также полагается на информацию, полученную от организаций работников и работодателей, а также на имеющую отношение к делу общественно доступную информацию, например, официальные отчеты Организации Объединенных Наций. Комитет экспертов участвует в процессе постоянного диалога с правительством, который может быть очень действенным средством выявления хода осуществления и существующих информационных пробелов и предложения мер и механизмов для улучшенного осуществления. После каждого изучения отчетов Комитет может направить соответствующему правительству комментарии для руководства процессом и стабилизации осуществления. Изза усложненности Конвенции №169, это одна из Конвенций, которая вызвала обширные комментарии

со стороны контролирующих органов МОТ для многих стран. Комментарии Комитета экспертов бывают в двух формах: • «Замечания», которые представляют собой публичные комментарии Комитета экспертов по применению Конвенций МОТ, и • «Прямые запросы», которые рассылаются определенному правительству, и обычно просят предоставить дополнительную информацию по специфическому предмету.

обязательно в рассматриваемой стране. • Путем привлечения внимания МОТ к соответствующей официальной информации от других контролирующих органов ООН, комиссий или учреждений, включая Специального докладчика ООН по ситуации с правами человека и основными свободами коренных народов и Постоянный Форум ООН по вопросам коренных народов. Наконец, как в случае с Норвегией, коренные народы и государства могут искать инновационные пути обеспечения прямого доступа коренных народов.

Замечания Комитета экспертов включают в его годовой отчет Международной Конференции Труда, заседания которой проходят в июне. Этот отчет обсуждается Комитетом по применению стандартов (КПС), в который входят представители правительств, работодателей и работников. Главной задачей КПС является изучение применения Конвенций, ратифицированных рядом стран («индивидуальные примеры»), на основе замечаний, подготовленных Комитетом экспертов.

В конечном результате рассмотрения таких индивидуальных примеров, КПС принимает выводы, адресованные государству-члену МОТ, которое было предметом изучения. Коренные народы не имеют прямого доступа к подаче отчетов в контролирующие органы МОТ. Однако, у коренных народов есть несколько способов обеспечить, чтобы вопросы, вызывающие их озабоченность, приняли во внимание в ходе регулярного контроля за Конвенциями МОТ: • Путем направления верифицируемой информации непосредственно в МОТ, например, по тексту новой политики, закона или судебного решения. • Путем создания альянса с профсоюзами, и через них, постановки вопросов, требующих решения. Как следствие трипартизма МОТ, организации работодателей и работников могут подавать отчеты по применению конвенции МОТ в любое время, независимо от того, когда должен быть подан отчет по этой конвенции. Это может быть сделано любой организацией работников или работодателей, которая может находиться в любом месте, и не

x i v. К онвенци я № 1 69: Ратиф икаци я, осуществление , набл юдение и техническое содействие

179

Норвегия: инновационные договоренности, касающиеся отчетности согласно Конвенции №169 В 1993 году Правительство Норвегии представило свой первый отчет МОТ относительно Конвенции №169. Саамский Парламент в Норвегии полностью не согласился с определенными разделами правительственного отчета, в особенности с разделом, рассматривающим земельные права и права на природные ресурсы. Саамский Парламент представил Правительству письменный отклик, отражающий существенное несогласие между Правительством и Саамским Парламентом по поводу статуса осуществления Конвенции №169, и потребовал, чтобы точка зрения Саамского Парламента была включена в отчет или стала приложением к правительственному отчету. Однако, Правительство Норвегии отклонило это требование, точка зрения Саамского Парламента не была направлена в МОТ. Правительственные чиновники информировали Саамский Парламент, что правительство не считает возможным направить отчет Саамского Парламента в МОТ, потому, что правительство сочло его слишком критическим в отношении точки зрения Правительства. Эта проблема была тесно связана с расхождением в толковании и понимании центральных положений Конвенции о земельных правах. Правительство и коренной Саамский Парламент в Норвегии разошлись в понимании существа содержания статьи 14 Конвенции. Правительство понимало свои обязательства согласно статьи 14, как ограниченные обеспечением прочной

180

защиты права узуфрукта в отношении земель и природных ресурсов для саамов, в то время, как Саамский Парламент считал, что Государство обязано признать и защитить права саамов на собственность и владение, также, как право на узуфрукт. Саамский Парламент информировал МОТ об этой ситуации. Комитет экспертов МОТ выразил обеспокоенность тем, что отчет не содержал никакой информации о точке зрения Саамского Парламента. Это было, скорее всего, результатом инициативы Саамского Парламента. Этот инцидент стал побудительной причиной того, что Правительство Норвегии и Саамский Парламент достигли договоренность, согласно которой Правительство будет посылать свой отчет по Конвенции №169 в Саамский Парламент для комментариев, и передавать комментарии Парламента в МОТ, как часть своего официального отчета. В этом контексте Комитет экспертов заявил, что: «Комитет тепло приветствует диалог между Правительством и Саамским Парламентом по применению Конвенции. Он отмечает, что это соответствует подходу, предложенному в пункте VIII отчетной формы, и с нетерпением ожидает продолжения этого обмена информацией и мнениями. Он считает, что это лучше всего может быть выполнено в контексте регулярной отчетности по вопросам осуществления Конвенции.7) В апреле 2003 года Правительство представило предложение по Закону о Финмарке – о правах на землю и ресурсы – в Норвежский Национальный Парламент (Стортинг). Предложение было раскритиковано саамскими институтами, в 7) Документ № (ilolex) 061995NOR1691.

частности Саамским Парламентом, т.к. оно не отвечало требованиям международного права о признании и защите саамских прав, и обязательству консультироваться с саамами всякий раз, когда рассматриваются правовые меры, которые могут непосредственно их затронуть. Саамский Парламент подготовил свой собственный информационный отчет /оценку предложенного Закона о Финмарке для МОТ. В соответствии с раннее достигнутой договоренностью между Правительством и Саамским Парламентом отчет был официально представлен в Комитет экспертов МОТ. В заключительных замечаниях Комитета экспертов МОТ сделан вывод о том, что Закон о Финмарке – в том виде, как он представлен Правительством в 2003 году – несовместим с обязательствами Норвегии по Конвенции МОТ №169.8) Комитет констатировал, что процесс (отсутствие консультаций) и сущность неразрывно связаны в требованиях Конвенции и в конфликте, касающемся правительственного предложения. В результате этих замечаний Национальный Парламент Норвегии вступил в прямой диалог с Саамским Парламентом относительно содержания Закона. Этот процесс диалога завершился принятием радикально пересмотренного и дополненного Закона о Финмарке Национальным Парламентом в июне 2005 года, который был полностью одобрен Саамским Парламентом. Замечания Комитета экспертов непосредственно повлияли на результат

законодательного процесса с двух сторон: (a) он убедил Норвежский Национальный Парламент в том, что принятие законодательства, непосредственно затрагивающего права саамов на землю, без проведения предварительных соответствующих консультаций с Саамским Парламентом, было бы нарушением международных обязательств Норвегии; (b) он повлиял на переговоры по существенным проблемам между Национальным Парламентом и Саамским Парламентом. Этот пример показывает, что развитие особых процедур, относящихся к Конвенции №169, которые позволяют организациям коренных народов напрямую направлять отчеты об осуществлении Конвенции №169 (официально или иным способом)- внесло существенный вклад в укрепление механизмов контроля. Процедуру, принятую Норвегией, приветствовал Комитет экспертов, как практическое выражение консультаций, требуемых согласно Конвенции №169, а также пункта VIII формы отчета по Конвенции №169, который говорит, что «правительства могут счесть полезным проконсультироваться с организациями коренных народов или народов, ведущих племенной образ жизни, в стране, через их традиционные институты, где они существуют, о мерах, предпринятых для введения в действие настоящей Конвенции, и подготовки отчетов о её осуществлении. Настолько насколько это не отражено в отчете, пожалуйста укажите проводились ли такие консультации и каков был их результат».9)

8) Заключительные замечания и рекомендации Комитета экспертов МОТ по применению Конвенций и Рекомендаций (КЭПКР) от 2003 г., отвечающие на периодический отчет Правительства Норвегии относительно осуществления Конвенции №169: ILO CEACR, 2003.

9) Пример Норвегии процитирован в Джон Хенриксен: Основные принципы осуществления Конвенции МОТ №169, МОТ, 2008.

x i v. К онвенци я № 1 69: Ратиф икаци я, осуществление , набл юдение и техническое содействие

181

14.6. Жалобы, касающиеся несоблюдения Конвенции №169 В дополнение к обычному контролю, в МОТ имеются «специальные процедуры» для того, чтобы иметь дело с заявленными нарушениями Конвенций МОТ. Наиболее широко используемая форма жалобы в системе МОТ называется «Представление», как это предусмотрено в Статье 24 Устава МОТ. Представление, указывающее на несоблюдение Правительством определенных положений ратифицированных Конвенций, может быть подано в МОТ организациями работников или работодателей. Оно подается в письменной форме, и призывает к применению Статьи 24 Устава МОТ, а также излагает, какие положения Конвенции, о которой идет речь, предположительно были нарушены. Административный Совет МОТ решает, является ли представление «приемлемым», т.е. отвечает ли оно формальным условиям для подачи. Как только представление сочтут приемлемым, Административный Совет назначает Трехстороннюю комиссию (т.е. один представитель правительства, один от работодателей и один от работников) для его изучения. Трехсторонняя комиссия готовит отчет, содержащий выводы и рекомендации и подает его в Административный Совет для принятия. Затем Комитет экспертов предпринимает последующие действия по рекомендациям в контексте своего регулярного контроля. Отчеты Трехсторонней комиссии доступны в сети по адресу://www.ilo.org/ ilolex (see section 14.12). Представления начали получать с 1989 года по поводу применения Конвенции №169 в Аргентине, Боливии, Бразилии, Колумбии, Дании, Гватемале, Эквадоре, Мексике и Перу.

14.7. Конвенция в национальных судах. При рассмотрении дел, относящихся к правам коренных народов, национальные суды могут руководствоваться соответствующим международным законодательством. Там, где национальная правовая система предусматривает, что ратифицированные международные договоры имеют силу закона и, таким образом, представляют собой составную часть законодательства страны, на Конвенцию можно ссылаться в судах, которые, в свою очередь, могут

182

непосредственно руководствоваться её положениями в своих решениях. Суды могут использовать Конвенцию в отсутствие национальных норм или для того, чтобы их дополнить. Часто, Конвенция имеет более высокий статус, чем общие законы, что означает, что в случаях, когда национальное законодательство вступает в противоречие с Конвенцией, последняя имеет преимущественную силу и должна применяться судами. Следуя принципу, что национальное законодательство должно толковаться в свете международных обязательств страны, Конвенция также играет роль в отношении толкования национального законодательства, касающегося или затрагивающего коренные народы. Такое интерпретационное использование Конвенции также возможно в странах, где ратификация Конвенции не делает её положения автоматически частью национального законодательства. В нератифицировавших государствах, суды могут руководствоваться Конвенцией, например, чтобы определить общие принципы законодательства или обычного международного права. Точное правовое положение Конвенции необходимо рассматривать для каждой страны на основе соответствующих положений национальной конституции или соответствующего законодательства, а также существующей судебной практики по этой теме. Нижеприведенная таблица предоставляет только самую общую отправную точку для такого рассмотрения. Тем не менее, таблица показывает, что во многих странах Конвенция является частью национального законодательства и на неё можно непосредственно ссылаться в Судах. Положение Конвенции №169 в правовых системах ратифицировавших её стран • Аргентина: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации и их статус выше, чем у национального законодательства (Конституция, статьи 31 и 75, п. 22); • Боливия: Международные договоры имеют силу закона, конвенции по правам человека занимают такое же положение, как Конституция (Конституция, статьи 257(I) и 410(II)); • Бразилия: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации и их статус может быть выше, чем у национального законодательства (Конституция, статья 5); • Колумбия: Международные договоры

•

• • •

• •

•

имеют силу закона с момента ратификации, конвенции по правам человека занимают такое же положение, как Конституция (Конституция, статьи 53 и 93, п. 1); Коста Рика: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации, и их статус выше, чем у национального законодательства (Конституция, статья 7); Дания: Международные договоры не имеют силу закона с момента ратификации; Доминика: Международные договоры не имеют силу закона с момента ратификации; Эквадор: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации и их статус выше, чем у национального законодательства (Конституция, статьи 18 и 163); Фиджи: Международные договоры не имеют силу закона с момента ратификации; Гватемала: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации, конвенции по правам человека имеют преимущественную силу перед внутренним законодательством (Конституция, статья 46); Гондурас: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации и их статус выше, чем у национального законодательства (Конституция, статьи 16 и 18); Мексика: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации и их статус выше, чем у национального законодательства (Конституция, статья 133); Непал: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации и имеют преимущественную силу при конфликте с национальным законодательством (1990 Закон о договорах, разд. 9); Голландия: Международные договоры непосредственно применимы и их статус такой же, как у Конституции (Конституция, ст. 94); Норвегия: Международные договоры не имеют силу закона с момента ратификации ( Конституция, статья 110); Парагвай: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации и их статус выше, чем у национального законодательства (Конституция, 137, п. 1 и 141); Перу: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации и их статус

выше, чем у национального законодательства (Конституция, статьи 56 и 57); • Испания: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации и их статус выше, чем у национального законодательства (Конституция, статья 96, п. 1); • Венесуэла: Международные договоры имеют силу закона с момента ратификации, конвенции по правам человека имеют такой же статус, как и Конституция (Конституция, статьи 22 и 23).

14.8. Вступление в силу и обратное действие Конвенция №169 содержит положение, оговаривающее, что она вступает в силу через 12 месяцев после регистрации её ратификации МОТом. До тех пор, пока Конвенция не вступила в силу, она не действует в международном праве.

Статья 38(3) устанавливает, что: «настоящая Конвенция вступит в силу для каждого Члена через двенадцать месяцев после даты регистрации её ратификации» В своем анализе применения Конвенции, Комитет экспертов МОТ неоднократно подтверждал, что Конвенция не имеет обратной силы. Однако, в нескольких случая Комитет также заявил, что если последствия решений, принятых до её вступления в силу, продолжают затрагивать данные коренные народы, Конвенция будет применима в отношении таких последствий.

Конвенция №169 вступила в силу в Мексике в 1991 году. В 1998 году в соответствии со статьей 24 Устава МОТ была подана жалоба, утверждавшая в частности, что правительство не предоставило пострадавшим общинам обещанное количество земель, которые должно было выделить в качестве компенсации за выселение их со своих земель из-за плотины, распоряжение о строительстве которой было сделано в 1972 году. Комиссия, учрежденная для анализа этого дела отметила заявление Правительства о том, что «нельзя утверждать, что распоряжения,

x i v. К онвенци я № 1 69: Ратиф икаци я, осуществление , набл юдение и техническое содействие

183

изданные в 1972, 1973 и 1974 г.г. о строительстве плотины нарушают положения Конвенции №169, поскольку эта Конвенция вступила в действие в Мексике только в сентябре 1991 года. А раз это так, Комиссия считает, что положения Конвенции не могут быть применены задним числом, особенно в том, что касается вопросов процедуры (включая тип консультаций, которые требовалось бы провести на время принятия этих распоряжений, если бы, гипотетически, Конвенция была в силе). Тем не менее, последствия решений, которые были приняты в то время, продолжают воздействовать на текущую ситуацию коренных народов, о которых идет речь, как в отношении их правопритязаний на землю, так и в смысле отсутствия консультаций для разрешения этих претензий. Поэтому Комитет считает, что в настоящее время Конвенция всё-таки применима в отношении последствий этих решений, принятых до её вступления в силу».10)

14.9. Гибкость в осуществлении Разнообразие коренных народов и общей ситуации стран, ратифицировавших Конвенцию №169, громадно, например, в отношении процента коренного населения, географических характеристик и в целом развития соответствующих стран. При этом Конвенция отмечает необходимость разрабатывать меры осуществления в консультации с соответствующими коренными народами и в соответствии с их собственными приоритетами развития. Поэтому невозможно применить единый подход к осуществлению Конвенции, процесс должен быть тщательно спланирован и разработан заинтересованными правительствами и коренными народами и специально приспособлен к конкретным обстоятельствам. Конвенция МОТ №169 в Статье 34 предусматривает необходимую гибкость в характере и масштабе мер осуществления:

10) Административный Совет, 276-я сессия, ноябрь 1999 г., Представление согласно статье 24 Устава МОТ, Мексика, GB.276/16/3, para. 36).

184

Статья 34: При определении характера и масштаба мер, которые следует проводить в целях применения настоящей Конвенции, проявляется гибкость с учетом условий, характерных для каждой страны. Статья 34 не ограничивает обязательства ратифицировавших государств проводить меры для эффективного применения всех положений Конвенции. Однако, меры с этой целью должны быть определены гибким образом, принимая во внимание конкретные обстоятельства.

Также важно напомнить, что невозможны никакие ограничения обязательств по Конвенциям МОТ, кроме тех, которые специально предусмотрены в документе (т.е. никаких оговорок).

14.10. Возможность обращаться за разъяснениями по-поводу положений Конвенций МОТ Заинтересованным правительствам предстоит самим решать, является или нет, или могут ли их национальное законодательство и практика быть совместимы со стандартами, изложенными в международных конвенциях по вопросам труда, с соблюдением – в случае ратификации- процедур, установленных МОТ для обзора отчетов, имеющих отношение к применению ратифицированных Конвенций. Субъекты МОТ имеют возможность обращаться за разъяснениями относительно значения отдельных положений Конвенций МОТ, запрашивая неформальное мнение Международного Бюро Труда. Поскольку Устав МОТ не наделяет Бюро специальными полномочиями по интерпретации Конвенций, оно должно ограничивать себя предоставлением информации, дающей возможность субъектам оценить соответствующий масштаб любого данного положения Конвенции. В этом процессе Бюро принимает во внимание любые имеющие отношение к делу элементы, которые могли появиться благодаря подготовительной работе МОТ и комментариям её контролирующих органов.

14.11. Техническое сотрудничество и консультационные услуги МОТ

Департамент международных стандартов в области труда Международного Бюро Труда в Женеве вместе со специалистами МОТ в области стандартов в регионах работают, чтобы дать различные типы подготовки, объяснений, консультаций и содействия по вопросам, имеющим отношение к ратификации и применению международных трудовых Конвенций. Эти услуги предлагаются как в ответ на специальные запросы, полученные от правительств или от организаций работодателей или работников, так и через текущие консультативные миссии и неформальные дискуссии, инициированные Бюро. Вопросы, с которыми имеют дело, могут включать комментарии контролирующих органов и меры, к которым они могут призывать, новое законодательство, и правительственные отчеты, проект которых предстоит подготовить. Субъекты могут также направлять в МОТ проекты законодательства для получения комментариев и консультаций. Департамент международных стандартов в области труда также имеет специальную программу технического сотрудничества по вопросам коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, которая предоставляет содействие правительствам, организациям коренных народов и другим партнерам: Программа Содействия Конвенции МОТ №169 (ПРО 169), которая нацелена на содействие правам и улучшение социально-экономической ситуации коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. ПРО 169 базируется внутри Департамента Международных стандартов в области труда и имеет координаторов на местах в ряде офисов МОТ. ПРО 169 работает над широким спектром тематических, а также международных, региональных и ориентированных на отдельные страны вопросов. ПРО 169 сочетает гибкий, движимый запросами подход, реагирующий на возникающие потребности и возможности, с долгосрочными стратегическими инициативами на уровне регионов и стран. В Африке, всестороннее исследование ситуации коренных народов предпринимается в сотрудничестве с Африканской Комиссией по правам человека и народов, а деятельность на уровне отдельных стран в Камеруне, Кении и Намибии, сосредоточена на реформе политики, создании потенциала правительства и коренных партнеров, а также на местном экономическом развитии. В Азии основное внимание уделяется диалогу и урегулированию конфликтов, а также реформе

политики и повышению компетенции коренных и правительственных партнеров. В сентябре 2007 года важным достижением стала ратификация Непалом Конвенции №169, что явилось частью текущего процесса мирных и государственных реформ. В Латинской Америке ПРО 169 все больше отвечает на потребности и запросы о техническом сотрудничестве, связанном с осуществлением Конвенции №169, идентифицированные через контролирующие органы МОТ. Дополнительная информация доступна по адресу:// www.ilo.org/indigenous или по электронной почте: pro169@ilo.org

14.12. Информационные ресурсы МОТ Веб сайт МОТ по вопросам коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни (http://www. ilo.org/indigenous), содержит ряд информационных ресурсов, пособий, руководств и информацию о программах и проектах МОТ по правам коренных народов. Программа содействия Конвенции МОТ №169 (ПРО 169) создала учебный веб сайт, на котором можно найти серию материалов для обучения по правам коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, включая видео, презентации в power point, и справочные материалы (http://www.pro169.org). ILOLEX (http://www.ilo.org/ilolex) представляет собой трёхъязычную базу данных МОТ (испанский, французский и английский языки), которая дает информацию о ратификации Конвенций и Рекомендаций МОТ, комментарии Комитета экспертов, представления, жалобы, толкования Конвенций МОТ, и многочисленные связанные с ними материалы. В ILOLEX, можно найти информацию о специфической Конвенции или о конкретной стране. База данных МОТ APPLIS предоставляет информацию по применению Международных стандартов в области труда. Справочник МОТ по процедурам, связанным с международными трудовыми Конвенциями и Рекомендациями (исправленное издание 2006 года), предлагает подробную информацию по таким вопросам, как ратификация и контроль. Веб сайт Департамента Международных стандартов в области труда является всесторонним источником информации о системе стандартов МОТ и связанной с этим деятельности://www.ilo.org/normes

x i v. К онвенци я № 1 69: Ратиф икаци я, осуществление , набл юдение и техническое содействие

185

Приложения

186

Приложение A: Конвенция № 169 Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах1) Генеральная Конференция Международной Организации Труда, созванная в Женеве Административным Советом Международного Бюро Труда и собравшаяся 7 июня 1989 года на свою семьдесят шестую сессию, принимая к сведению международные нормы, содержащиеся в Конвенции 1957 года о коренном и другом населении, ведущем племенной образ жизни, ссылаясь на положения Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Международного пакта о гражданских и политических правах и многочисленные международные акты о предотвращении дискриминации, считая, что изменения, имевшие место в международном праве за период после 1957 года, а также изменения в положении коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни во всех регионах земного шара, вызывают необходимость принятия новых международных норм по данному вопросу в целях ликвидации ориентации на ассимиляцию, содержащейся в ранее действовавших нормах, признавая стремление указанных народов к осуществлению контроля над их собственными институтами, их образом жизни и их экономическим развитием, их стремление к сохранению и развитию их самобытности, языка и религии в рамках тех государств, в которых они проживают, отмечая тот факт, что во многих частях земного шара эти народы лишены возможности пользоваться основными правами человека в той же степени, что и остальная часть населения тех государств, в которых они проживают, и что нередко разрушаются их законы, их ценности, их обычаи и их перспективы, обращая внимание на тот факт, что коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни, вносят вклад в культурное разнообразие, социальную и экологическую гармонию человечества и в международное сотрудничество и взаимопонимание, отмечая тот факт, что настоящие положения составлены в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций, Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Всемирной Организацией Здравоохранения, а также с Межамериканским институтом по вопросам индейского населения, на соответствующих уровнях и в их соответствующих областях, и что предлагается продолжать это сотрудничество в деле содействия принятию указанных положений и обеспечения их применения, постановив принять ряд предложений по частичному пересмотру Конвенции 1957 года о коренном и другом населении, ведущем племенной образ жизни (107), что является четвертым пунктом повестки дня сессии, постановив, что эти предложения принимают форму международной конвенции, пересматривающей Конвенцию 1957 года о коренном и другом населении, ведущем племенной образ жизни, принимает сего двадцать седьмого июня месяца тысяча девятьсот восемьдесят девятого года нижеследующую Конвенцию, которая может именоваться Конвенцией 1989 года о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни. РАЗДЕЛ I. ОБЩАЯ ПОЛИТИКА Статья 1 1. Настоящая Конвенция распространяется:

a) на народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством; b) на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты. 2. Указание самих народов на их принадлежность к числу коренных или ведущих племенной образ жизни рассматривается как основополагающий критерий для определения групп, на которые распространяются положения настоящей Конвенции. 3. Использование термина «народы» в настоящей Конвенции не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом. Статья 2 1. Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности. 2. Такая деятельность включает меры, направленные на: a) обеспечение того, чтобы лица, принадлежащие к соответствующим народам, пользовались на равных основаниях правами и возможностями, которые предоставляются национальным законодательством или правилами остальному населению страны; b) содействие полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав этих народов при уважении их социальной и культурной самобытности, их обычаев и традиций и их институтов; c) содействие лицам, принадлежащим к соответствующим народам, в ликвидации различий в социально-экономических условиях, которые могут существовать между коренными и другими членами национального сообщества, методами, соответствующими их стремлениям и образу их жизни. Статья 3 1. Коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни, в полной мере беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами. Положения настоящей Конвенции распространяются без дискриминации на мужчин и женщин, принадлежащих к указанным народам. 2. Никакие формы применения силы или принуждения не используются в нарушение прав человека и основных свобод соответствующих народов, в том числе прав, содержащихся в настоящей Конвенции. Статья 4 1. В случае необходимости применяются специальные меры для охраны лиц, принадлежащих к соответствующим народам, их институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды. 2. Такие специальные меры не противоречат свободно выраженным пожеланиям соответствующих народов. 3. Такие специальные меры никаким образом не наносят ущерба

1) Дата вступления в силу: 5 сентября 1991 года.

Приложени я

187

бездискриминационному пользованию общегражданскими правами. Статья 5 При применении положений настоящей Конвенции: a) признаются и охраняются указанные социальные, культурные, религиозные и духовные ценности и практика указанных народов и должным образом учитывается характер проблем, с которыми они сталкиваются как группы и как отдельные лица; b) уважается неприкосновенность ценностей, практики и институтов указанных народов; c) проводится политика, направленная на смягчение трудностей, переживаемых указанными народами в связи с новыми условиями жизни и труда, с участием соответствующих народов и в сотрудничестве с ними. Статья 6 1. При применении положений настоящей Конвенции правительства: a) проводят с соответствующими народами консультации с использованием соответствующих процедур и, в частности, через их представительные институты, всякий раз, когда рассматриваются вопросы о принятии законодательных или административных мер, которые могут непосредственно затрагивать их; b) устанавливают процедуры, посредством которых указанные народы могут свободно и по крайней мере в неменьшей степени, чем другие группы населения, участвовать в принятии на всех уровнях решений в выборных учреждениях и в административных и иных органах, ответственных за политику и программу, которые касаются их; c) создают условия для полного развития собственных учреждений и инициатив указанных народов и при необходимости предоставляют ресурсы, требующиеся для этих целей. 2. Консультации, имеющие место в осуществление настоящей Конвенции, проводятся добросовестно и в форме, соответствующей обстоятельствам, с целью достижения договоренности или согласия в отношении предлагаемых мер. Статья 7 1. Соответствующие народы имеют право решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития в той мере, в какой он затрагивает их жизнь, их верования, институты, духовное благополучие и земли, которые они занимают или используют каким-либо иным образом, и право осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием. Кроме того, они участвуют в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут непосредственно их касаться. 2. Улучшение условий жизни и труда и повышение уровня здравоохранения и образования соответствующих народов с их участием и при их сотрудничестве являются приоритетным вопросом в планах общего экономического развития населяемых ими областей. Специальные проекты развития указанных областей также составляются с учетом содействия такому улучшению. 3. При необходимости правительства, в сотрудничестве с соответствующими народами, обеспечивают проведение исследований для оценки влияния на них планируемой деятельности с целью развития в ее социальном, духовном и культурном аспекте, а также в аспекте окружающей среды. Результаты этих исследований рассматриваются как основные критерии осуществления такой деятельности. 4. В сотрудничестве с соответствующими народами правительства осуществляют меры по защите и сохранению окружающей среды территорий, которые они заселяют. Статья 8 1. При применении к соответствующим народам национальных законов должным образом учитываются их обычаи или обычное

188

право. 2. Указанные народы имеют право сохранять собственные обычаи и институты, если они не противоречат основным правам, определенным национальной правовой системой, и международно признанным правам человека. При необходимости устанавливаются процедуры для разрешения конфликтов, могущих возникнуть при осуществлении данного принципа. 3. Применение пунктов 1 и 2 настоящей статьи не должно служить препятствием для лиц, принадлежащих к указанным народам, в осуществлении ими прав, предоставляемых всем гражданам, и в несении соответствующих обязанностей. Статья 9 1. В той мере, в какой это совместимо с национальной правовой системой и с международно признанными правами человека, при рассмотрении правонарушений, совершаемых лицами, принадлежащими к соответствующим народам, проявляется уважение к методам, традиционно практикуемым этими народами. 2. Обычаи указанных народов, касающиеся уголовно-правовых вопросов, принимаются во внимание органами власти и судами, рассматривающими соответствующие судебные дела. Статья 10 1. При применении к лицам, принадлежащим к указанным народам, мер наказания, предусмотренных общим законодательством, принимаются во внимание их экономические, социальные и культурные особенности. 2. Предпочтение перед тюремным заключением отдается другим мерам наказания. Статья 11 Привлечение лиц, принадлежащих к соответствующим народам, к принудительному выполнению каких-либо личных услуг в любой форме, оплачиваемых или неоплачиваемых, запрещается и наказуется по закону, кроме случаев, предусмотренных законом для всех граждан. Статья 12 Соответствующие народы ограждаются от нарушения их прав и имеют возможность индивидуально или через их представительные органы прибегать к юридическим процедурам для эффективной защиты этих прав. Принимаются меры, обеспечивающие, чтобы лица из числа указанных народов понимали такие юридические процедуры и были поняты в ходе таковых, при необходимости — с помощью устного перевода или иных эффективных средств. РАЗДЕЛ II. ЗЕМЛЯ Статья 13 1. При применении положений данного раздела Конвенции правительства учитывают особую важность для культуры и духовных ценностей соответствующих народов их связи с землями или территориями — или с тем и другим, в зависимости от обстоятельств, — которые они занимают или используют иным образом, и в особенности важность коллективных аспектов этой связи. 2. Использование в статьях 15 и 16 термина «земли» включает понятие территорий, охватывающих всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом соответствующие народы. Статья 14 1. За соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Кроме того, в случае необходимости, применяются меры для гарантирования этим народам прав пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности. Особое внимание обращается на положение кочевых народов и народов,

практикующих переложное земледелие. 2. В случае необходимости, правительства принимают меры для определения границ земель, которые традиционно занимают соответствующие народы, и для гарантирования эффективной охраны их прав собственности и владения. 3. В рамках национальной правовой системы устанавливаются необходимые процедуры разрешения споров по поводу земли со стороны соответствующих народов. Статья 15 1. Специальные меры принимаются для охраны прав соответствующих народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям. Эти права включают право указанных народов на участие в пользовании и управлении этими ресурсами и в их сохранении. 2. В случаях, когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр, или права на другие ресурсы, относящиеся. к землям, правительства устанавливают процедуры или обеспечивают сохранение процедур, посредством которых они проводят консультации с указанными народами с цепью выяснения, наносится ли, и в какой степени, ущерб интересам этих народов — до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям. По мере возможности, соответствующие народы участвуют в результатах такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие такой деятельности. Статья 16 1. За исключением изложенного в нижеследующих пунктах настоящей статьи, соответствующие народы не выселяются с занимаемых ими земель. 2. Бели переселение указанных народов считается необходимым в виде исключительной меры, такое переселение имеет место только при наличии их свободного и сознательного согласия. При невозможности получить их согласие такое переселение имеет место только в соответствии с установленными национальными законами и правилами должными процедурами, включая, при необходимости, официальные расследования, предоставляющими соответствующим народам возможность эффективного представительства. 3. При наличии возможности указанные народы получают право возвращения на свои традиционные земли по прекращении действия оснований, вызвавших переселение. 4. Когда такое возвращение невозможно, что устанавливается по согласию сторон, или, в случае отсутствия такого согласия, посредством соответствующих процедур, указанным народам предоставляются во всех возможных случаях земли, по качеству и своему правовому положению по меньшей мере равные ранее занимаемым землям и достаточные для удовлетворения их настоящих нужд и их дальнейшего развития. В случаях, когда соответствующие народы предпочитают получение компенсации в денежном выражении или натурой, они получают такую компенсацию согласно соответствующим гарантиям.. 5. Переселенные таким образом лица получают полную компенсацию за любые понесенные ими в связи с этим убытки или ущерб. Статья 17 1. Соблюдаются установленные соответствующими народами процедуры передачи прав на землю между лицами, принадлежащими к этим народам. 2. С соответствующими народами консультируются всякий раз при рассмотрении их правомочий в вопросе отчуждения их земель или иных форм передачи их прав на эти земли за пределы их собственной общины. 3. Необходимо препятствовать лицам, не принадлежащим к указанным народам, в использовании обычаев указанных народов

Приложени я

или в использовании незнания закона лицами, принадлежащими к указанным народам, в целях получения в собственность, во владение или в пользование земель, принадлежащих указанным народам. Статья 18 Законом устанавливаются соответствующие санкции за неправомерное вторжение на земли соответствующих народов или за неправомерное пользование их землями, и правительства принимают меры для предотвращения таких нарушений. Статья 19 Национальные аграрные программы обеспечивают соответствующим народам условия, эквивалентные тем, которые предоставлены другим группам населения в отношении: a) предоставления этим народам дополнительной земли, если они не располагают площадью, необходимой для обеспечения нормального существования или всякого возможного роста их численности; b) предоставления средств, требуемых для содействия освоению земель, которыми уже владеют эти народы. РАЗДЕЛ III. НАЙМ И УСЛОВИЯ ЗАНЯТОСТИ Статья 20 1. Правительства, в рамках своих национальных законодательств и правил в сотрудничестве с соответствующими народами, принимают специальные меры в отношении найма и условий занятости работников, если они не получают эффективной защиты по законам, распространяющимся на всех работников. 2. Правительства делают все возможное для недопущения какойлибо дискриминации между работниками, принадлежащими к соответствующим народам, и другими работниками, в частности в следующих вопросах: a) доступ к занятости, включая квалифицированный труд, а также меры по профессиональному продвижению и росту; b) равное вознаграждение за труд равной ценности; c) медицинская и социальная помощь, безопасность и гигиена труда, все виды пособий по социальному обеспечению и любые другие виды льгот, связанные с производством, а также жилье; d) право на объединение и на свободное участие в любой законной профсоюзной деятельности, а также право заключать коллективные договоры с работодателями или с организациями работодателей. 3. Принятые меры включают меры, обеспечивающие: a) чтобы работники, принадлежащие к соответствующим народам, включая сезонных и временных работников и работников-мигрантов, занятых сельскохозяйственной и другой работой, а также тех, кто нанят вербовщиками, пользовались защитой, предоставляемой национальным законодательством и национальной практикой для других таких работников в тех же секторах, и чтобы они получали полную информацию об имеющихся у них правах по трудовому законодательству и о средствах защиты их прав; b) чтобы работники, принадлежащие к соответствующим народам, не ставились в условия, представляющие опасность для их здоровья, в частности в связи с воздействием пестицидов и других токсических веществ; c) чтобы работники, принадлежащие к соответствующим народам, не были объектом систем принудительного найма, включая кабальный труд и другие формы долговой зависимости; d) чтобы работники, принадлежащие к соответствующим народам, пользовались равными для мужчин и женщин возможностями и равным обращением в занятости и были защищены от попыток склонения к сожительству. 4. Особое внимание обращается на создание компетентных служб инспекции труда в тех районах, где работают по найму работники, принадлежащие к соответствующим народам, в целях обеспечения

189

соблюдения положений данного раздела настоящей Конвенции. РАЗДЕЛ IV. ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОДГОТОВКА, КУСТАРНЫЕ ПРОМЫСЛЫ И СЕЛЬСКИЕ РЕМЕСЛА Статья 21 Лица, принадлежащие к соответствующим народам, пользуются по меньшей мере равными по сравнению с остальными гражданами возможностями в области профессиональной подготовки. Статья 22 1. Принимаются меры для содействия добровольному участию лиц, принадлежащих к соответствующим народам, в программах профессиональной подготовки общего назначения. 2. Если существующие программы профессиональной подготовки общего назначения не отвечают особым нуждам соответствующих народов, правительства, при участии указанных народов, обеспечивают наличие специальных учебных программ и предоставляют материальное обеспечение для их профессиональной подготовки. 3. Все программы специальной подготовки исходят из требований экономической среды, социальных и культурных условий и практических нужд соответствующих народов. Все исследования, проводимые в этой связи, осуществляются в сотрудничестве с этими народами, с которыми проводятся консультации по вопросам организации и выполнения таких программ. Там, где это возможно, указанные народы постепенно берут на себя ответственность за организацию и выполнение таких программ специальной подготовки, если они принимают соответствующие решения. Статья 23 1. Кустарные промыслы, сельские и общинные производства, а также виды деятельности, обеспечивающие средства существования, и традиционные виды деятельности соответствующих народов, такие как охота, рыболовство, звероловство и собирательство, получают признание в качестве важных факторов сохранения их культуры, их экономической самостоятельности и развития. Правительства, при участии этих народов, в необходимых случаях обеспечивают развитие таких видов деятельности и содействие им. 2. По просьбе соответствующих народов им предоставляется, по мере возможности, необходимая техническая и финансовая помощь с учетом традиционных технологий и культурных особенностей этих народов, а также с учетом важности неуклонного и справедливого развития. V. СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ЗДРАВООХРАНЕНИЕ Статья 24 Системы социального обеспечения постепенно включают в сферу своего охвата соответствующие народы и применяются без какойлибо дискриминации по отношению к ним. Статья 25 1. Правительства обеспечивают соответствующим народам должное медицинское обслуживание или предоставляют им ресурсы, позволяющие им организовывать и осуществлять такое обслуживание под собственную ответственность и под их контролем, с тем чтобы по состоянию своего физического и психического здоровья они могли находиться на наиболее высоком достижимом уровне. 2. Службы здравоохранения функционируют, по мере возможности, на местном уровне. Планирование этих служб и управление ими осуществляются в сотрудничестве с соответствующими народами и учитывают их экономические, географические, социальные и культурные условия, а также их традиционную превентивную медицину, традиционные методы врачевания и лекарственные средства.

190

3. Система здравоохранения отдает предпочтение подготовке и найму работников здравоохранения из жителей местных общин и обеспечивает преимущественно первичную медицинскую помощь при одновременном поддержании тесных связей со службами здравоохранения на других уровнях. 4. Предоставление такого медицинского обслуживания координируется с другими социальными, экономическими и культурными мерами, проводимыми в стране. РАЗДЕЛ VI. ОБРАЗОВАНИЕ И СРЕДСТВА ОБЩЕНИЯ Статья 26 Принимаются меры, обеспечивающие, чтобы лица, принадлежащие к соответствующим народам, имели возможность получать образование на всех уровня на основаниях, по меньшей мере равных по сравнению с остальной частью национального сообщества. Статья 27 1. Учебные программы и службы в области образования для соответствующих народов создаются и осуществляются в сотрудничестве с ними так, чтобы они были ориентированы на их особые потребности и включали их историю, их знания и технологии, их системы ценностей, их перспективные социальноэкономические цели и культурные чаяния. 2. Компетентный орган обеспечивает получение образования лицами, принадлежащими к указанным народам, и их участие в разработке и осуществлении программ в области образования cцелью постепенной передачи ответственности за осуществление программ в области образования указанным народам. 3. Кроме того, правительства признают право указанных народов на создание собственных учебных заведений и средств обучения при условии, что они отвечают минимальным нормам, установленным компетентным органом после консультаций с этими народами. Для этой цели предоставляются соответствующие ресурсы. Статья 28 1. Дети соответствующих народов, по мере практической возможности, обучаются грамоте на своем коренном языке или на языке, наиболее распространенном в той группе, к которой они принадлежат. При отсутствии такой возможности компетентные органы власти проводят консультации с этими народами в целях понятия мер по решению данной задачи. 2. Понимаются необходимые меры, обеспечивающие, чтобы указанные народы имели возможность свободно владеть общенациональным языком или одним из официальных языков страны. 3. Понимаются меры для сохранения коренных языков соответствующих народов и для содействия их развитию и применению. Статья 29 Одной из целей образования для указанных народов является передача их детям общих знаний и навыков, которые помогут им в полной мере принять равноправное участие в жизни общины и национального сообщества. Статья 30 1. Правительства принимают меры, отвечающие традициям и культуре соответствующих народов, для ознакомления их с их правами и обязанностями, особенно в вопросах труда, экономических возможностей, образования и здравоохранения, в вопросах социального обслуживания и прав, вытекающих из настоящей Конвенции. 2. В случае необходимости, вышеизложенное осуществляется посредством письменных переводов и с применением средств массовой информации на языках указанных народов. Статья 31 Среди всех групп национального сообщества и особенно

среди групп населения, имеющих самые непосредственные контакты с соответствующими народами, осуществляются меры просветительного характера с целью искоренения предубеждений, которые они могут иметь по отношению к этим народам. Для этого предпринимаются усилия, обеспечивающие, чтобы учебники по истории и другие учебные материалы давали справедливое, точное и информативно насыщенное изображение общества и культуры этих народов. РАЗДЕЛ VII. МЕЖДУНАРОДНЫЕ КОНТАКТЫ И СОТРУДНИЧЕСТВО Статья 32 Правительства принимают, в том числе посредством международных соглашений, соответствующие меры для облегчения контактов и сотрудничества, осуществляемых через границы коренными народами и народами, ведущими племенной образ жизни, включая деятельность в экономической, социальной, культурной и духовной областях и в области охраны окружающей среды. РАЗДЕЛ VIII. УПРАВЛЕНИЕ Статья 33 1. Правительственные органы, ответственные за вопросы, охватываемые настоящей Конвенцией, обеспечивают наличие учреждений или других соответствующих механизмов для управления программами, затрагивающими интересы соответствующих народов, и обеспечивают наличие средств, необходимых для должного выполнения ими возложенных на них функций. 2. Указанные программы включают: a) планирование, координацию, проведение и оценку в сотрудничестве с соответствующими народами мер, предусмотренных настоящей Конвенцией; b) представление компетентному органу предложений относительно законодательных и других мер и контроль за осуществлением этих мер при сотрудничестве с соответствующими народами. РАЗДЕЛ IX. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 34 При определении характера и масштаба мер, которые следует проводить в целях применения настоящей Конвенции, проявляется гибкость с учетом условий, 1рактерных для каждой страны. Статья 35 Применение положений настоящей Конвенции не сказывается отрицательно на правах и льготах соответствующих народов, вытекающих из других конвенций и рекомендаций, международных актов, договоров или национальных законов, постановлений, обычаев или соглашений. РАЗДЕЛ X. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 36 Настоящая Конвенция пересматривает Конвенцию 1957 года о коренном и другом населении, ведущем племенной образ жизни. Статья 37 Официальные документы о ратификации настоящей Конвенции направляются Генеральному Директору Международного Бюро Труда для регистрации. Статья 38 1. Настоящая Конвенция связывает только тех Членов Международной Организации Труда, чьи документы о ратификации зарегистрированы Генеральным Директором.

Приложени я

2. Она вступит в силу через двенадцать месяцев после даты регистрации Генеральным Директором документов о ратификации двух Членов Организации. 3. Впоследствии настоящая Конвенция вступит в силу для каждого Члена Организации через двенадцать месяцев после даты регистрации его документа о ратификации. Статья 39 1. Каждый Член Организации, ратифицировавший настоящую Конвенцию, по истечении десяти лет со дня ее первоначального вступления в силу, может денонсировать ее посредством акта о денонсации, направленного Генеральному Директору Международного Бюро Труда для регистрации. Денонсация вступает в силу через год после даты регистрации акта о денонсации. 2. Для каждого Члена Организации, который ратифицировал настоящую Конвенцию и в годичный срок по истечении указанных в предыдущем пункте десяти лет не воспользовался предусмотренным в настоящей статье правом на денонсацию, Конвенция будет оставаться в силе на следующие десять лет, и впоследствии он сможет денонсировать ее по истечении каждого десятилетия в порядке, предусмотренном в настоящей статье. Статья 40 1. Генеральный Директор Международного Бюро Труда извещает всех Членов Международной Организации Труда о регистрации всех документов о ратификации и актов о денонсации, направленных ему Членами Организации. 2. Извещая Членов Организации о регистрации полученной им второго документа о ратификации, Генеральный Директор обращает их внимание на дату вступления в силу настоящей Конвенции. Статья 41 Генеральный Директор Международного Бюро Труда направляет Генеральному Секретарю Организации Объединенных Наций для регистрации в соответствии со статьей 102 Устава Организации Объединенных Наций исчерпывающие сведения о всех документах о ратификации и актах о денонсации, зарегистрированных им в соответствии с положениями предыдущих статей. Статья 42 В случаях, когда Административный Совет Международного Бюро Труда считает это необходимым, он представляет Генеральной Конференции доклад о применении настоящей Конвенции и рассматривает целесообразность включения в повестку дня Конференции вопроса о ее полном или частичном пересмотре. Статья 43 1. Если Конференция примет новую конвенцию, полностью или частично пересматривающую настоящую Конвенцию, и если в новой конвенции не предусмотрено иное, то: a) ратификация каким-либо Членом Организации новой, пересматривающей конвенции влечет за собой автоматически, независимо от положения статьи 39, незамедлительную денонсацию настоящей Конвенции при условии, что новая, пересматривающая конвенция вступила в силу; b) со дня вступления в силу новой, пересматривающей конвенции настоящая Конвенция закрыта для ратификации Членами Организации. 2. Настоящая Конвенция остается в любом случае в силе по форме и содержанию для тех Членов Организации, которые ратифицировали ее, но не ратифицировали пересматривающую конвенцию. Статья 44 Английский и французский тексты настоящей Конвенции имеют одинаковую силу.

191

Приложение B: Декларация ООН «О правах коренных народов» 61/295. Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов

Генеральная Ассамблея, принимая к сведению рекомендацию Совета по правам человека, содержащуюся в его резолюции 1/2 от 29 июня 2006 года1), в которой Совет принял текст Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, ссылаясь на свою резолюцию 61/178 от 20 декабря 2006 года, в которой она постановила отложить рассмотрение Декларации и принятие решения по ней, чтобы дать время для проведения относительно нее дальнейших консультаций, и постановила также завершить ее рассмотрение до окончания шестьдесят первой сессии Генеральной Ассамблеи, принимает Декларацию Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, содержащуюся в приложении к настоящей резолюции. 07-e пленарное заседание, 3 сентября 2007 года

Приложение Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов Генеральная Ассамблея, руководствуясь целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций и принципом добросовестности в выполнении обязательств, взятых на себя государствами в соответствии с Уставом, подтверждая, что коренные народы равны со всеми другими народами, и одновременно признавая право всех народов отличаться друг от друга, считать себя отличающимися от других и пользоваться уважением в таком своем качестве, подтверждая также, что все народы вносят вклад в многообразие и богатство цивилизаций и культур, которые составляют общее наследие человечества, подтверждая далее, что всякие доктрины, политика и практика, которые основаны на превосходстве народов или людей по признаку национального происхождения или расовых, религиозных, этнических и культурных различий или которые утверждают такое превосходство, являются расистскими, научно несостоятельными, юридически недействительными, морально предосудительными и социально несправедливыми, подтверждая, что коренные народы при осуществлении своих прав должны быть свободны от какой бы то ни было дискриминации, будучи обеспокоена тем, что коренные народы стали жертвами исторических несправедливостей в результате, среди прочего, их колонизации и лишения их своих земель, территорий и 1) См. Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, шестьдесят первая сессия, Дополнение № 53 (A/61/53), часть первая, глава II, раздел A.

192

ресурсов, что препятствует осуществлению ими, в частности, своего права на развитие в соответствии с их потребностями и интересами, признавая насущную необходимость уважать и поощрять неотъемлемые права коренных народов, основанные на их политических, экономических и социальных структурах, а также на их культуре, духовных традициях, истории и философии, особенно их прав на свои земли, территории и ресурсы, признавая также насущную необходимость уважать и поощрять права коренных народов, закрепленные в договорах, соглашениях и других конструктивных договоренностях с государствами, с удовлетворением отмечая тот факт, что коренные народы объединяют свои усилия для политического, экономического, социального и культурного развития и с целью положить конец всем формам дискриминации и угнетения где бы то ни было, будучи убеждена в том, что осуществление коренными народами контроля за событиями, затрагивающими их и их земли, территории и ресурсы, позволит им сохранять и укреплять свои институты, культуру и традиции, а также содействовать своему развитию в соответствии с их устремлениями и потребностями, признавая, что уважение знаний, культуры и традиционной практики коренных народов способствует устойчивому и справедливому развитию и надлежащей заботе об окружающей среде, подчеркивая вклад демилитаризации земель и территорий коренных народов в дело достижения мира, экономического и социального прогресса и развития, взаимопонимания и дружественных отношений между нациями и народами мира, признавая, в частности, право семей и общин коренных народов на сохранение совместной ответственности за воспитание, обучение, образование и благополучие их детей, в соответствии с правами ребенка, считая, что права, закрепленные в договорах, соглашениях и других конструктивных договоренностях между государствами и коренными народами, в некоторых ситуациях являются предметом заботы, заинтересованности и объектом ответственности международного сообщества и носят международный характер, считая также, что договоры, соглашения и другие конструктивные договоренности и отношения, которые они отражают, служат основой для более прочного партнерства между коренными народами и государствами, признавая, что Устав Организации Объединенных Наций, Международный пакт об экономических, социальных и

культурных правах2) и Международный пакт о гражданских и политических правах3), а также Венская декларация и Программа действий_ подтверждают основополагающее значение права на самоопределение всех народов, в силу которого они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие, памятуя о том, что ничто в настоящей Декларации не может быть использовано для отказа любому народу в его праве на самоопределение, осуществляемом в соответствии с международным правом, будучи убеждена, что признание прав коренных народов в соответствии с настоящей Декларацией будет способствовать развитию гармоничных и базирующихся на сотрудничестве отношений между государством и коренными народами, основанных на принципах справедливости, демократии, уважения прав человека, недискриминации и добросовестности, побуждая государства соблюдать и эффективно осуществлять все их обязательства в отношении коренных народов по международным договорам, в частности тем договорам, которые имеют отношение к правам человека, в консультации и сотрудничестве с соответствующими народами, подчеркивая, что Организация Объединенных Наций призвана играть важную и последовательную роль в поощрении и защите прав коренных народов, полагая, что настоящая Декларация является еще одним важным шагом на пути к признанию, поощрению и защите прав и свобод коренных народов и в развитии соответствующей деятельности системы Организации Объединенных Наций в этой области, признавая и подтверждая, что лица, принадлежащие к коренным народам, имеют право без какойлибо дискриминации пользоваться всеми правами человека, признанными в международном праве, и что коренные народы обладают коллективными правами, которые абсолютно необходимы для их существования, благополучия и всестороннего развития как народов, признавая, что положение коренных народов различно в разных регионах и в разных странах и что необходимо принимать во внимание важность национальных и региональных особенностей и различных исторических и культурных традиций, торжественно провозглашает нижеследующую Декларацию Организации Объединенных Наций о правах коренных народов в качестве эталона, которому надлежит следовать в духе партнерства и взаимного уважения:

Статья 1 Коренные народы имеют право, коллективно и индивидуально, на полное осуществление всех прав человека4) и основных свобод, признанных в Уставе Организации Объединенных Наций, Всеобщей декларации прав человека_ и в нормах международного права, касающихся прав человека. Статья 2 Лица, принадлежащие к коренным народам, и коренные народы свободны и равны со всеми другими народами и отдельными лицами из их числа и имеют право быть свободными от какой бы то ни было дискриминации при осуществлении своих прав, в особенности дискриминации на основе их коренного происхождения или самобытности. Статья 3 Коренные народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие. Статья 4 Коренные народы при осуществлении их права на самоопределение имеют право на автономию или самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также путям и средствам финансирования их автономных функций. Статья 5 Коренные народы имеют право сохранять и укреплять свои особые политические, правовые, экономические, социальные и культурные институты, сохраняя при этом своe право, если они того желают, на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства. Статья 6 Каждый человек, принадлежащий к коренному народу, имеет право на гражданство. Статья 7 1) Лица, принадлежащие к коренным народам, имеют право на жизнь, физическую и психическую неприкосновенность, свободу и личную безопасность. 2) Коренные народы имеют коллективное право на жизнь в условиях свободы, мира и безопасности в качестве самобытных народов и не должны подвергаться никаким актам геноцида или каким бы то ни было другим актам насилия, включая принудительное перемещение детей, принадлежащих к группе, в другую.

2) См. резолюцию 2200 А (XXI), приложение. 3) A/CONF.157/24 (Part I), глава III.

Приложени я

4) Резолюция 217 А (III).

193

Статья 8 1) Коренные народы и принадлежащие к ним лица имеют право не подвергаться принудительной ассимиляции или воздействию в целях уничтожения их культуры. 2) Государства обеспечивают эффективные механизмы преду преждения и правовой защиты в отношении: а) любого действия, имеющего своей целью или результа том лишение их целостности как самобытных народов или их культурных ценностей, или этнической принадлежности; b) любого действия, имеющего своей целью или результатом лишение их своих земель, территории или ресурсов; с) принудительного перемещения населения в любой форме, имеющего своей целью или результатом нарушение или под рыв любого их права; d) принудительной ассимиляции или интеграции в любой форме; е) пропаганды в любой форме, имеющей целью поощрение или разжигание расовой или этнической дискриминации, направленной против них. Статья 9 Коренные народы и принадлежащие к ним лица имеют право принадлежать к коренной общине или народности в соответствии с традициями и обычаями данной общины или народности. Осуществление такого права не может порождать никакой дискриминации в какой бы то ни было форме. Статья 10 Коренные народы не подлежат принудительному перемещению со своих земель или территорий. Никакое перемещение не осуществляется без свободного, предварительного и осознанного согласия соответствующих коренных народов и производится после заключения соглашения, предусматривающего справедливую и честную компенсацию и, где это возможно, вариант возвращения. Статья 11 1) Коренные народы имеют право на соблюдение и возрождение своих культурных традиций и обычаев. Это включает в себя право на сохранение, защиту и развитие прежних, нынешних и будущих форм проявления их культуры, таких, как археологические и исторические объекты, памятники материальной культуры, рисунки, обряды, технологии, изобразительное и исполнительское искусство и литература. 2) Государства обеспечивают средства правовой защиты через эффективные механизмы, которые могут включать в себя реституцию, разработанные совместно с коренными народами, в отношении их культурной, интеллектуальной, религиозной и культовой собственности, отчужденной без их свободного, предварительного и осознанного согласия или в нарушение их законов, традиций и обычаев. Статья 12 1) Коренные народы имеют право соблюдать, отправлять,

194

развивать и передавать свои духовные и религиозные традиции, обычаи и обряды; право сохранять, охранять и посещать без постороннего присутствия свои места религиозного и культурного значения; право пользоваться и распоряжаться своими обрядовыми предметами и право хоронить на родине останки своих умерших. 2) Государства стремятся обеспечить возможность доступа к находящимся у них обрядовым предметам и останкам умерших и/или их возвращения на родину в рамках справедливых, транспарентных и эффективных механизмов, разработанных совместно с соответствующими коренными народами. Статья 13 1) Коренные народы имеют право возрождать, использовать, развивать и передавать будущим поколениям свою историю, языки, традиции устного творчества, философию, письменность и литературу, а также давать свои собственные названия и имена общинам, местам и лицам и сохранять их. 2) Государства принимают действенные меры по обеспечению защиты этого права, а также по обеспечению того, чтобы коренные народы могли понимать происходящее и быть понятыми в ходе политических, судебных и административных процессов, путем, если это необходимо, обеспечения перевода или с помощью других надлежащих средств. Статья 14 1) Коренные народы имеют право создавать и контролировать свои системы образования и учебные заведения, обеспечивающие образование на их родных языках, таким образом, чтобы это соответствовало свойственным их культуре методам преподавания и обучения. 2) Лица, принадлежащие к коренным народам, в особенности дети, имеют право на получение государственного образования всех уровней и во всех формах без какойлибо дискриминации. 3) Государства совместно с коренными народами принимают действенные меры для того, чтобы принадлежащие к коренным народам лица, в особенности дети, в том числе проживающие вне своих общин, имели, когда это возможно, доступ к образованию с учетом их культурных традиций и на их языке. Статья 15 1) Коренные народы имеют право на достоинство и многообразие их культуры, традиций, истории и чаяний, которые должны соответствующим образом отражаться в сфере образования и общественной информации. 2) Государства в консультации и сотрудничестве с соответствующими коренными народами принимают действенные меры по борьбе с предрассудками, искоренению дискриминации и развитию терпимости, взаимопонимания и добрых отношений между коренными народами и всеми другими слоями общества. Статья 16 1) Коренные народы имеют право создавать свои собственные средства массовой информации на своих языках и получать

доступ ко всем видам средств массовой информации, не принадлежащих коренным народам, без какойлибо дискриминации.

занятость, профессиональнотехническая подготовка и переподготовка, обеспечение жильем, санитария, здравоохранение и социальное обеспечение.

2) Государства принимают действенные меры для того, чтобы обеспечить надлежащее отражение в государственных средствах массовой информации культурного многообразия коренных народов. Государствам без ущерба для обеспечения полной свободы выражения мнений следует побуждать частные средства массовой информации адекватно отражать культурное многообразие коренных народов.

2) Государства принимают действенные меры и, при необходимости, особые меры по обеспечению непрерывного улучшения социальноэкономических условий их жизни. Конкретное внимание уделяется правам и особым потребностям престарелых, женщин, молодежи, детей и инвалидов, принадлежащих к коренным народам.

Статья 17 1) Лица, принадлежащие к коренным народам, и коренные народы имеют право в полной мере осуществлять все права, установленные в соответствии с применимым международным и внутригосударственным трудовым правом. 2) Государства в консультации и сотрудничестве с коренными народами принимают конкретные меры для защиты детей коренных народов от экономической эксплуатации и выполнения любой работы, которая может быть опасной или мешать учебе ребенка, или наносить вред здоровью или физическому, умственному, духовному, нравственному или социальному развитию детей, принимая во внимание их особую уязвимость и важность образования для расширения их возможностей. 3) Лица, принадлежащие к коренным народам, имеют право не подвергаться дискриминации в отношении условий их труда и, в частности, занятости или заработной платы. Статья 18 Коренные народы имеют право на участие в принятии решений по вопросам, которые затрагивали бы их права, через представителей, избираемых ими самими по своим собственным процедурам, а также на сохранение и развитие своих собственных директивных учреждений. Статья 19 Государства добросовестно консультируются и сотрудничают с соответствующими коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их свободным, предварительным и осознанным согласием, прежде чем принимать и осуществлять законодательные или административные меры, которые могут их затрагивать. Статья 20 1) Коренные народы имеют право на сохранение и развитие своих политических, экономических и социальных систем или институ тов, гарантированное пользование своими средствами, обеспечивающими существование и развитие, и на свободное занятие своей традиционной и другой экономической деятельностью. 2) Коренные народы, лишенные своих средств, обеспечивающих существование и развитие, имеют право на справедливое возмещение ущерба. Статья 21 1) Коренные народы имеют право без дискриминации на улучшение социальноэкономических условий их жизни, в том числе, в частности, в таких областях, как образование,

Приложени я

Статья 22 1) При осуществлении настоящей Декларации конкретное внимание уделяется правам и особым потребностям престарелых, женщин, молодежи, детей и инвалидов, принадлежащих к коренным народам. 2) Государства совместно с коренными народами принимают меры для обеспечения того, чтобы женщины и дети, принадлежащие к коренным народам, пользовались полной защитой и гарантиями от всех форм насилия и дискриминации. Статья 23 Коренные народы имеют право определять приоритеты и разрабатывать стратегии в целях осуществления своего права на развитие. В частности, коренные народы имеют право активно участвовать в разработке и определении здравоохранительных, жилищных и других социально экономических программ, которые их затрагивают, и, насколько это возможно, реализовывать такие программы через свои собственные институты. Статья 24 1) Коренные народы имеют право на свою традиционную меди цину и на сохранение своей практики врачевания, включая сохранение важнейших лекарственных растений, животных и минералов. Лица, принадлежащие к коренным народам, также имеют право на доступ без какой бы то ни было дискриминации ко всем видам социального и медицинского обслуживания. 2) Лица, принадлежащие к коренным народам, имеют равное право на пользование наивысшим достижимым уровнем физи ческого и психического здоровья. Государства предпринимают все необходимые шаги для постепенного достижения цели полной реализации этого права. Статья 25 Коренные народы имеют право поддерживать и укреплять свою особую духовную связь с традиционно принадлежащими им или иным образом занятыми или используемыми ими землями, территориями, водами и морскими прибрежными водами, а также другими ресурсами и нести свою ответственность перед будущими поколениями в этом отношении. Статья 26 1) Коренные народы имеют право на земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели, которые они традиционно занимали или иным образом использовали или приобретали.

195

2) Коренные народы имеют право иметь в собственности, использовать, осваивать или контролировать земли, территории и ресурсы, которыми они обладают в силу традиционного владения или другого традиционного занятия или использования, а также те, которые они приобрели иным образом. 3) Государства обеспечивают юридическое признание и защиту таких земель, территорий и ресурсов. Такое признание осуществляется с должным уважением к обычаям, традициям и системам землевладения соответствующих коренных народов. Статья 27 Государства с должным признанием законов, традиций, обычаев и систем землевладения коренных народов устанавливают и осуществляют совместно с соответствующими коренными народами справедливый, независимый, беспристрастный, открытый и транспарентный процесс признания и юридического подтверждения прав коренных народов в отношении их земель, территорий и ре сурсов, включая те, которыми они традиционно владели или которые они иным образом занимали или использовали. Коренные народы имеют право участвовать в этом процессе.

196

Статья 28 1) Коренные народы имеют право на возмещение при помощи средств, которые могут включать в себя реституцию или, когда это не представляется возможным, в виде справедливой компенсации за земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели или которые они иным образом занимали или использовали и которые были конфискованы, отчуждены, заняты, использованы или которым был нанесен ущерб без их свободного, предварительного и осознанного согласия. 2) Если с соответствующими народами не имеется добровольно достигнутой договоренности об ином, такая компенсация предоставляется в форме земель, территорий и ресурсов, равноценных по своему качеству, размеру и юридическому статусу, или в виде денежной компенсации или другого соответствующего возмещения. Статья 29 1) Коренные народы имеют право на сохранение и охрану окружающей среды и производительной способности их земель или территорий и ресурсов. Государства создают и осуществляют программы помощи для коренных народов в целях обеспечения такого сохранения и охраны без какойлибо дискриминации.

2) Государства принимают действенные меры по недопущению хранения опасных материалов на землях или территориях коренных народов или вывоза опасных материалов на земли или территории коренных народов без их свободного, предварительного и осознанного согласия. 3) Государства принимают также действенные меры по обеспечению, в случае необходимости, надлежащего осуществления программ мониторинга, сохранения и восстановления здоровья коренных народов в том виде, как они разрабатываются и осуществляются народами, подвергшимися негативному воздействию таких материалов. Статья 30 1) Военная деятельность на землях или территориях коренных народов не проводится, за исключением случаев, когда ее проведение оправдано наличием соответствующих государственных интересов или в ее отношении имеются иным образом свободно выраженное согласие или просьба со стороны соответствующих коренных народов. 2) Перед использованием земель или территорий коренных народов для военной деятельности государства проводят эффективные консультации с заинтересованными коренными народами посредством надлежащих процедур и, в частности, через их представительные институты. Статья 31 1) Коренные народы имеют право на сохранение, контроль, охрану и развитие своего культурного наследия, традиционных знаний и традиционных форм культурного выражения, а также проявлений их научных знаний, технологий и культуры, включая людские и генетические ресурсы, семена, лекарства, знания свойств фауны и флоры, традиции устного творчества, литературные произведения, рисунки, спорт и традиционные игры и изобразительное и исполнительское искусство. Они имеют также право на сохранение, контроль, защиту и развитие своей интеллектуальной собственности на такое культурное наследие, традиционные знания и традиционные формы выражения культуры. 2) Совместно с коренными народами государства принимают действенные меры, в целях признания и защиты осуществления этих прав. Статья 32 1) Коренные народы имеют право определять приоритеты и разрабатывать стратегии освоения или использования своих земель или территорий и других ресурсов. 2) Государства добросовестно консультируются и сотрудничают с соответствующими коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их свободным и осознанным согласием до утверждения любого проекта, затрагивающего их земли или территории и другие ресурсы, особенно в связи с освоением, использованием или разработкой полезных ископаемых, водных или других ресурсов. 3) Государства обеспечивают эффективные механизмы справедливого и честного возмещения в связи с любой такой деятельностью, и принимаются надлежащие меры для смягчения ее неблагоприятных последствий для окружающей

Приложени я

среды, экономики, общества, культуры или духовного развития. Статья 33 1) Коренные народы имеют право определять себя или свою этническую принадлежность в соответствии со своими обычаями и традициями. Это не наносит ущерба праву лиц, принадлежащих к коренным народам, на получение гражданства государств, в которых они проживают. 2) Коренные народы имеют право определять структуру и избирать членов в состав своих институтов в соответствии со своими собственными процедурами. Статья 34 Коренные народы имеют право на поощрение, развитие и сохранение своих институциональных структур и своих особых обычаев, духовности, традиций, процедур, практики и, в тех случаях, когда они существуют, правовых систем или обычаев, в соответствии с международными стандартами в области прав человека. Статья 35 Коренные народы имеют право определять обязанности отдельных лиц по отношению к их общинам. Статья 36 1) Коренные народы, в частности те народы, которые разделены международными границами, имеют право поддерживать и развивать контакты, отношения и сотрудничество, в том числе в связи с деятельностью духовной, культурной, политической, экономической и социальной направленности, с теми, кто входит в их состав, а также с другими народами через границы. 2) Государства, в консультации и сотрудничестве с коренными народами, принимают действенные меры по облегчению использования этого права и обеспечению его осуществления. Статья 37 1) Коренные народы имеют право на признание, соблюдение и обеспечение исполнения договоров, соглашений и других конструктивных договоренностей, заключенных с государствами или их правопреемниками, и на соблюдение и уважение государствами таких договоров, соглашений и других конструктивных договоренностей. 2) Ничто в настоящей Декларации не может быть истолковано как умаляющее или исключающее права коренных народов, содержащиеся в договорах, соглашениях и других конструктивных договоренностях. Статья 38 Государства в консультации и в сотрудничестве с коренными народами принимают действенные меры, в том числе законодательные меры, для достижения целей настоящей Декларации. Статья 39 Коренные народы имеют право на доступ к финансовой и технической помощи со стороны государств и посредством международного сотрудничества в целях осуществления прав,

197

содержащихся в настоящей Декларации. Статья 40 Коренные народы имеют право на доступ и быстрое решение в рамках справедливых процедур урегулирования конфликтов и споров с государствами или другими сторонами, а также на эффективные средства правовой защиты в случае любых нарушений их индивидуальных и коллективных прав. В таких решениях должным образом принимаются во внимание обычаи, традиции, нормы и правовые системы соответствующих коренных народов и международные права человека. Статья 41 Органы и специализированные учреждения системы Организа ции Объединенных Наций и другие межправительственные организации способствуют полной реализации положений настоящей Декларации путем налаживания, в частности, сотрудничества с целью оказания финансовой и технической помощи. Должны быть определены пути и средства обеспечения участия коренных народов в решении затрагивающих их вопросов. Статья 42 Организация Объединенных Наций, ее органы, включая Постоянный форум по вопросам коренных народов, и специализированные учреждения, в том числе на страновом уровне, и государства содействуют соблюдению и полному применению положений настоящей Декларации и принимают последующие меры по эффективному осуществлению настоящей Декларации. Статья 43 Признанные в настоящей Декларации права представляют собой минимальные стандарты для обеспечения выживания, уважения достоинства и благополучия коренных народов мира.

198

Статья 44 Все права и свободы, признанные в настоящей Декларации, в равной мере гарантируются мужчинам и женщинам, принадлежащим к коренным народам. Статья 45 Ничто в настоящей Декларации не может быть истолковано как умаляющее или прекращающее права, которыми обладают в настоящее время или которые могут приобрести в будущем коренные народы. Статья 46 1) Ничто в настоящей Декларации не может толковаться как подразумевающее какоелибо право любого государства, народа, группы лиц или отдельного лица заниматься любой деятельностью или совершать любые действия в нарушение Устава Организации Объединенных Наций или рассматриваться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности и политического единства суверенных и независимых государств. 2) При осуществлении прав, провозглашенных в настоящей Декларации, уважаются права человека и основные свободы всех. На осуществление прав, изложенных в настоящей Декларации, распространяются только такие ограничения, которые определяются законом, и в соответствии с международными обязательствами в области прав человека. Любые такие ограничения являются недискриминационными и строго необходимыми исключительно в целях обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых и наиболее насущных требований демократического общества. 3) Положения, изложенные в настоящей Декларации, толкуются в соответствии с принципами справедливости, демократии, уважения прав человека, равенства, недискриминации, благого управления и добросовестности.

Приложение C: Дополнительное чтение Литература о правах коренных народов богата и разнообразна. Некоторыми ключевыми публикациями, разработанными МОТ и другими институтами/авторами, являются: Anaya, J.: Indigenous Peoples in International Law, Oxford University Press, second edition, 2004. Bedoya and Bedoya: Trabajo Forzoso en la Extracción de la Madera en la Amazonia Peruana, ILO, 2005. Eliminating Discrimination against Indigenous and Tribal Peoples in Employment and Occupation: A Guide to ILO Convention No. 111, ILO, 2007. Erni, C. (ed.): The Concept of Indigenous Peoples in Asia: A Resource Book, IWGIA and AIPP, 2008. Guidelines for Combating Child Labour among Indigenous and Tribal Peoples, ILO IPEC and PRO 169, 2006. Guidelines on Indigenous Peoples Issues, United Nations Development Group, 2008. Handbook on Combating Child Labour Among Indigenous and Tribal Peoples, PRO169/IPEC, ILO, 2006. ILO Convention on Indigenous and Tribal Peoples, 1989(No. 169): A Manual, Project to Promote ILO Policy on Indigenous and Tribal Peoples, 2000. Including Indigenous Peoples in Poverty Reduction Strategies: A Practice Guide Based on Experiences from Cambodia, Cameroon and Nepal; Programme to Promote ILO Convention No. 169, 2008. Indigenous Peoples and the Millennium Development Goals: Perspectives from Communities in Bolivia, Cambodia, Cameroon and Nepal, ILO, 2006. Indigenous Women and the United Nations System: Good Practice and Lessons Learned; Secretariat of the UN Permanent Forum on Indigenous Issues, 2006. Report of the African Commission’s Working Groups of Experts on Indigenous Populations/Communities, adopted by the ACHPR, at its 28th Session, 2005, ACHPR and IWGIA, 2006. Resource Kit on Indigenous Peoples’ Issues, Secretariat of the UN Permanent Forum on Indigenous Issues, 2008. Roy, C. and Kaye, M.: The International Labour Organization: A Handbook for Minorities and Indigenous Peoples, Minority Rights Group, 2002. Roy, R.D.: The ILO Convention on Indigenous and tribal Populations, 1957 and the Laws of Bangladesh: A Comparative Review, ILO, Forthcoming Roy, R.D.: Challenges for Juridical Pluralism and Customary Laws of Indigenous Peoples: The Case of the Chittagong Hill Tracts, Bangladesh, 2004 Tauli-Corpuz, V. & Cariño, J. (eds.): Reclaiming Balance: Indigenous Peoples, Conflict Resolution and Sustainable Development,

Приложени я

Tebtebba Foundation, 2004. The Overview Report of the Research Project by the International Labour Organization and the African Commission on Human and Peoples Rights on the Constitutional and Legislative Protection of the Rights of Indigenous Peoples in 24 African Countries, ACHPR & ILO, 2009. Tool Kit: Best Practices for Including Indigenous Peoples in Sector Programme Support, Danida, 2004. Tomei, M., Indigenous and Tribal Peoples and Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs): an Ethnic Audit of Selected PRSPs, ILO, 2005. Thomas, V.(ed.), Traditional Occupations of Indigenous Tribal Peoples: Emerging Trends, Project to Promote ILO Policy on Indigenous and Tribal Peoples, 2000. Примеры исследования конкретных ситуаций, которые были использованы в Руководстве: Bigombe L., P. & Loubaky M. C.: La consultation et la participation des populations autochtones « pygmées» à l’identification et la protection de leurs usages des ressources forestières et fauniques dans l’aménagement forestier: expérience de l’UFA Kabo de la CIB Nord du Congo, ILO 2008. Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS): Impactos sociales, económicos, culturales y políticos de la aplicación del Convenio No. 169 de la OIT, a través del reconocimiento legal del Territorio Multiétnico II, a favor de los pueblos indígenas Ese Ejja, Tacana y Cavineño en el norte amazónico de Bolivia, ILO, 2009. Centro de Políticas Públicas para el Socialismo (CEPPAS) & Grupo de Apoyo Jurídico por el Acceso a la Tierra (GAJAT): Del derecho consagrado a la práctica cotidiana: La contribución del Convenio 169 de la OIT en el fortalecimiento de las comunidades Mapuches de la Patagonia Argentina, ILO, 2007. Henriksen, J.: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008 Henriksen, J.: The Finnmark Act (Norway), a Case Study, ILO, 2008. Messe, V.: Bonnes pratiques de la mise en œuvre des principes de la convention nº 169 de l’OIT En matière d’éducation. Le cas de l’éducation des enfants baka de la commune rurale de Mbang au Cameroun, ILO, 2008 Molinas, R.: Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un proceso de cambio de la naturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009. Organisation Tamaynut: La politique de gestion du dossier Amazigh au Maroc a la Lumière de la Convention 169, ILO, 2008 Rasmussen, H.: Oqaatsip Kimia: The Power of the Word, ILO, 2008. Uzawo, K: Challenges in the process of self- recognition, ILO, 2008 Xanthaki, A.: Good Practices of Indigenous Political Participation: Maori Participation in New Zealand Elective Bodies, ILO, 2008.

199

Приложение D: Список примеров по странам и ссылки

200

Страны:

Разделы:

Алжир Аргентина Австралия Бангладеш Боливия Бразилия Буркина Фасо Бурунди Канада Камерун Центральная Африканская Республика Чили Колумбия Конго Коста Рика Демократическая Республика Конго Дания Доминика Эквадор Эфиопия Фиджи Финляндия Гренландия Гватемала Гондурас

10.4. 1.3.; 3.5.; 10.4.; 14.3.; 14.6.; 14.7. 3.6.1.; 3.6.2.; 5.3.2.; 6.2.; 11.2. 1.4.; 4.2.; 6.4.; 9.2.; 14.1. 1.4.; 3.5.; 3.6.1.; 5.3.1.; 6.4.; 7.5.; 8.3.; 9.2.; 12.4.; 14.3.; 14.6.; 14.7. 11.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7. 3.6.1. 3.6.1. 8.3.; 13.2. 9.2.; 10.4.; 14.11. 3.6.1.; 9.2. 14.3. 1.3.; 4.2.; 5.2.; 5.3.2.; 6.4.; 7.4.; 13.2.; 14.3.; 14.4.; 14.6.; 14.7. 3.6.1.; 8.3. 14.3.; 14.4.; 14.7. 3.6.1. 1.3.; 2; 4.2.; 6.4.; 9.2.; 10.4.; 13.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7. 14.3.; 14.7. 3.6.1.; 5.3.2.; 6.4.; 8.2.; 13.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7. 3.6.1. 14.3.; 14.4.; 14.7. 5.3.2.; 6.4.; 13.1.; 13.2. 1.3.; 2; 4..2.; 6.4.; 10.4.; 13.2. 1.4.; 3.5.; 4.2.; 5.2.; 5.3.2.; 10; 12.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7. 14.3.; 14.7.

Страны:

Разделы:

Индия

1.4.; 3.6.2.; 5.3.2.; 7.5.; 11.1.; 11.2.; 14.1. 1.4. 1.4. 1.4.; 5.3.3.; 6.4.; 9.2.; 14.11 1.4.; 3.5.; 5.2.; 10; 14.3.; 14.6.; 14.8. 6.4. 1.2.; 1.4.; 3.6.1.; 5.3.3.; 9.2.; 11.2.; 12.4.; 14.3.; 14.4.; 14.7.; 14.11 14..3.; 14.7. 4.2. 5.3.3.; 9.2. 4.2.; 6.4.; 7.5.; 9.2.; 11.2.; 12.4. 1.4.; 4.2.; 5.3.1.; 5.3.2.; 6.4.; 7.5.; 9.1.; 10; 10.4.; 13.1.; 13.2.; 14.3.; 14.4.; 14.5.; 14.7. 5.3.4.; 7.5.; 14.1. 1.3.; 6.4.; 12.4.; 14.3.; 14.7. 1..4.; 7.4.; 10; 10.4.; 12.2.; 12.4.; 13.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7. 1.2.; 3.6.1.; 5.3.2.; 6.4.; 8.3. 1.4.; 5.3.2.; 13.1.; 13.2. 3.6.1. 9.1.; 14.3.; 14.7. 1.4. 2; 5.3.2.; 6.4.; 13.1.; 13.2. 8.3. 8.3.; 9.2. 8.3. 1.4.; 3.6.1.; 7.5. 11.2.; 13.2. 3.6.1.; 6.4.; 8.3.; 13.2.; 14.3.; 14.7.

Индонезия Япония Кения Мексика Намибия Непал Голландия Новая Каледония Новая Зеландия Никарагуа Норвегия Панама Парагвай Перу Филиппины Россия Руанда Испания Южная Африка Швеция Тайвань Танзания Таиланд Уганда Соединенные Штаты Венесуэла

Приложени я

201

Liste des photos Mike Kollöffel Pages 7, 8, 9, 11, 14, 16, 17, 19, 21, 24, 29, 46-47, 48, 49, 55, 56, 58, 59, 78, 83, 86, 90, 91, 92, 95, 96, 97, 99, 100, 101, 102, 106, 110, 111, 112, 113, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 134, 135, 141, 143, 144, 145, 147, 152, 154, 156, 157, 159, 163, 164, 165, 167, 172, 175, 179, 186, 196 IWGIA Jenneke Arens: Pages 60, 81 Jens Dahl: Pages 155 Josée Duranleau: Pages 49 Christian Erni: Pages 27, 72, 83, 89, 109, 135, 137, 139, 168, 162 Marianne Jensen: Pages 28, 31, 183 Palle Kjærulff-Schmidt: Pages 10, 57, 80 Arthur Krasilnikoff: Pages 4, 54, 132 Nina Meshtyp: Pages 171 Alejandro Parellada: Pages 62 Kathrin Wessendorf: Pages 67, 88 © Международная организация труда, 2009 г. Первое издание, 2009 г. Публикации Международного бюро труда охраняются авторским правом в соответствии с Протоколом 2 Всемирной конвенции об авторском праве. Тем не менее, краткие выдержки из них могут воспроизводиться без получения разрешения при условии указания источника. Для получения прав на воспроизведение или перевод следует обращаться по адресу: ILO Publications (Rights and Permissions), International Labour Office, CH-1211, Geneva 22, Switzerland, либо по электронной почте: pubdroit@ilo.org. Международное бюро труда приветствует такие обращения. Библиотеки, учреждения и другие пользователи, зарегистрированные в организациях интеллектуальной собственности, могут делать копии согласно лицензиям, выданным им для этой цели. Для того, чтобы найти организации интеллектуальной собственности в вашей стране, посетите сайт www.ifrro.org. Права коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни: руководство к Конвенции МОТ No. 169. Международное бюро труда. Женева: МОТ, 2009. 190 p. ISBN: 978-92-2-4223785 (print) ISBN: 978-92-2-4223792 (web) ILO Cataloguing in Publication Data Indigenous people / tribal people / human rights / economic and social rights / workers rights / ILO Convention / comment / application / developed countries / developing countries

Международное организация труда

202

Tim Whyte Pages 32, 37, 40, 70, 71, 74, 76, 77, 85, 151, 161 Stock.xchng Pages 30, 84, 93, 94, 103, 104, 107, 130, 178 Greenlandexpo Pages 13, 52, 180 Kim Hansen Pages 138

14.08 Также опубликовано на (английской языке): Indigenous and tribal peoples’ rights in practice: a guide to ILO Convention No. 169 (ISBN 978-92-2-122378-8), Geneva, 2009, на (французском языке): Les droits des peuples autochtones et tribaux dans la pratique: un guide de la convention no. 169 de l’OIT ( ISBN: 978-92-2-222378-7), Genève, 2009, на (испанском языке): Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la práctica: una guía sobre el convenio núm. 169 de la OIT (ISBN: 978-92-2-322378-6), Ginebra, 2009 Названия, соответствующие практике, принятой в Организации Объединенных Наций, и изложение материала в настоящей публикации не являются выражением какоголибо мнения Международного бюро труда ни о правовом статусе какой-либо страны, района или территории, или их властей, ни о делимитации их границ. Ответственность за выраженные в подписных статьях, исследованиях и прочих произведениях мнения лежит исключительно на их авторах, и факт публикации не означает, что Международное бюро труда поддерживает излагаемые мнения. Упоминание названий фирм, коммерческих изделий и процессов не означает их одобрения Международным бюро труда, так и отсутствие упоминания конкретной фирмы, коммерческого изделия или процесса не свидетельствует об их неодобрении. Издания Международного бюро труда и их электронные версии имеются в продаже в крупных книжных магазинах или местных бюро МОТ во многих странах мира; их можно также получить непосредственно в отделе публикаций Международного бюро труда: ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. По этому же адресу можно получить бесплатный каталог публикаций МБТ или перечень последних изданий, в том числе по электронной почте (pubvente@ilo.org). Посетите наш вебсайт: www.ilo.org/publns Отпечатано в Российской Федерации

203

204