Una evaluación urbana para un Congreso rural: Entendiendo la percepción ciudadana sobre el Congreso desde la perspectiva de las élites parlamentarias
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
VICERRECTORÍA DE INVESTIGACIÓN Y PROYECCIÓN Dr. Carlos Rafael Cabarrús Pellecer, S.J. DIRECCIÓN DE INCIDENCIA PÚBLICA Lic. Renzo Rosal COORDINACIÓN DEL P ROGRAMA DE OPINIÓN PÚBLICA Licda. Carmen Ortíz
Una evaluación urbana para un Congreso rural:
AUTOR Lic. Jonatán Lemus EQUIPO DE APOYO Licda. Lesly Aguilar Andrea Villagrán Maria Fernanda Marroquín DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Andrea Villagrán
Entendiendo la percepción ciudadana sobre el Congreso desde la perspectiva de las élites parlamentarias
Fotografía portada e infografía: Plaza Pública Guatemala, marzo 2014
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
Resumen
El Congreso de Guatemala es una de las instituciones que cuenta con los más bajos niveles de confianza entre la ciudadanía. Basados en entrevistas a diputados, ex diputados y asesores, el documento profundiza sobre las posibles causas de esta percepción. Se argumenta que de todos los factores: la diferencia entre la percepción rural y urbana, así como el sistema electoral, se combinan para producir un Congreso evaluado por el número de leyes que produce aun cuando, en la práctica, la mayoría de diputados se enfoca en la intermediación de obras y favores para las comunidades rurales. Se evalúan otras posibles causas, entre ellas la estructura del Congreso, el rol de los medios de comunicación, grupos de interés y sociedad civil. La reunión de todos ellos genera la percepción de un legislativo inoperante, que no responde a las demandas ciudadanas. Por otro lado, el crecimiento del número de diputados, se prevé contraproducente. Los entrevistados se mostraron de acuerdo con la propuesta de fijar el número de escaños pues permite 1) mantener fijos los costos, 2) la realización del Censo Nacional se llevaría a cabo libre de presiones políticas y, 3) se mejoraría la conexión entre diputados y ciudadanos. Aquellos argumentos en contra, enfatizan la necesidad de un crecimiento más lento del Legislativo, así como la reforma profunda del sistema político que mejore la calidad de los postulados y sus respectivos partidos políticos. El estudio no se presenta como una explicación definitiva a la interrogante pero muestra la necesidad de investigar a fondo el tema. A partir de esto, se debe desagregar la percepción rural de la urbana, del diputado individual y del Congreso como institución, así como fomentar la participación ciudadana para ampliar el conocimiento de este organismo tan importante para el desarrollo de una democracia.
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
I. ¿Por qué el Congreso es percibido negativamente por los guatemaltecos? El
Congreso o poder legislativo, es una institución de suma
importancia en una democracia. Es la única donde se representan los diferentes grupos y sectores de un país. A pesar de su relevancia, este organismo es visto negativamente por la ciudadanía. Estudios cuantitativos de opinión colocan al Congreso, como una de las instituciones en las que menos confían los guatemaltecos. El Barómetro de las Américas muestra que comparado con otras instituciones, éste tiene niveles de confianza muy bajos que no sobrepasan el 50% - desde 1993 hasta la fecha -, y en muchos casos han llegado al 19%.
Fuente: Barómetro de las Américas. LAPOP. 2012
No obstante, y a pesar que es una de las instituciones más criticadas en los medios de comunicación social y menos apreciada por la ciudadana, su situación -a nivel de percepción-, parece mejorar –a pesar de los vaivenescon el transcurrir de los años. 5
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
Fuente: Barómetro de las Américas. LAPOP. 2012
¿A qué se debe esto? Se puede ir desde explicaciones simplistas: “el
Congreso y los diputados son malos”, hasta otras más elaboradas basadas en criterios epistemológicos. Precisamente, el objetivo de este estudio es profundizar en el tema ¿Por qué el Congreso es percibido negativamente por los guatemaltecos?
El argumento central es que los factores estructurales, sobre todo las diferencias entre la percepción urbana y rural, junto al diseño del sistema electoral—lo nacional y distrital—tienen un impacto importante en las percepciones. Mientras en el área rural los votantes exigen obras y bienes materiales, en las áreas urbanas, el electorado evalúa al Congreso por el número de leyes que produce. La existencia de dos tipos de diputados, distritales y nacionales, hace que unos se enfoquen en la legislación (nacionales), mientras que otros lo hacen en la intermediación de obras y beneficios para sus comunidades (distritales). La evaluación del Congreso, basada en el número de leyes aprobadas, hace que este se vea como un ente inoperante, cuando en realidad, funciona alrededor de la intermediación para suplir las demandas de las personas en los distritos. 6
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Además de analizar este tema, el estudio ahondó en las opiniones sobre la propuesta de establecer un número fijo de diputados. La mayoría de diputados apoya la medida. Para ellos frenar el crecimiento del Congreso es positivo por diversas razones que se expondrán más adelante, pero que pueden sintetizarse en la siguiente idea: “Se pierde
en representatividad cuantitativa, pero lo importante debe ser la calidad de la representación”. Para los consultados, la medida es aceptable especialmente en una situación de desgaste institucional.
El documento está dividido en cuatro partes. A continuación se menciona brevemente la metolodogía del estudio. Luego se hace una pequeña reseña de las funciones y composición del Congreso Guatemalteco. En la tercera sección, se abordan las opiniones relativas al número fijo de diputados. En la cuarta sección, se describirá el rol de diversas variables que inciden en las percepciones ciudadanas sobre el legislativo, resaltando la importancia de la diferencia entre lo urbano y rural así como el sistema electoral. Por último, se presentan, a manera de conclusión, los hallazgos más relevantes del estudio.
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II. Metodología
En esta ocasión, el Programa de Opinión Pública se basó en entrevistas realizadas a diputados, ex diputados y asesores del Congreso. Se entrevistó a 11 personas que integran o han integrado el Congreso de la República en diferentes períodos (7 diputados actuales, 3 ex -diputados y 1 asesor). Su opinión es importante pues provee una visión distinta, la otra cara de la moneda. Las entrevistas se realizaron del 10 de febrero al 10 de marzo de 2014. Se agradece a todos los entrevistados por su tiempo y aportes a este estudio. El estudio no pretende brindar una explicación científica a las percepciones ciudadanas sobre la institución del Congreso. Esto requeriría un análisis cuantitativo como complemento a este esfuerzo. Los entrevistados fueron escogidos según su disponibilidad. Alrededor de 30 diputados recibieron una carta de solicitud, mas solo 11 personas accedieron. La muestra no es representativa de todos los partidos políticos en el Congreso dado que el criterio de selección fue ser diputado o ex diputado, y con ello asegurar conocimiento de las dinámicas internas del Congreso, y no las visiones político-partidista. En este documento, se citarán algunos de los comentarios expresados por los entrevistados, lo cual no debe interpretarse como una validación institucional por parte del Programa de Opinión Pública de la Universidad Rafael Landívar.
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III. El Congreso Guatemalteco
Cada distrito elige un diputado por el hecho de ser distrito y a un diputado
A
diferencia
de
otros
países,
en
más por cada 80 mil habitantes2. Los
Guatemala el legislativo es unicameral1.
diputados electos por lista nacional son
Según el Artículo 205 de la Ley
la cuarta parte del total del Congreso. El
Electoral y de Partidos Políticos, el
número de diputados debe estar de
Congreso se integra por diputados
acuerdo a los datos del último censo de
electos en los distritos electorales y el
población.
listado nacional. Cada departamento es un
distrito,
del
Según el Artículo 171 de la Constitución
departamento de Guatemala, en el cual
de la República de Guatemala, el
su cabecera es el Distrito Central y el
legislativo desempeña funciones muy
resto
importantes. Entre ellas, aprobar y
de
a
municipios
excepción
constituyen
el
distrito Departamental de Guatemala.
derogar leyes;
aprobar, modificar o
desaprobar el presupuesto nacional;
1
En algunos países como México o Estados Unidos, el Congreso está dividido en dos cámaras. Una
es el senado, donde hay representación igualitaria de los estados, y la otra es la cámara baja, en la que hay representación proporcional por distritos según el número de habitantes. 2
Guatemala incorporó en su legislación el criterio geográfico y poblacional para distribuir los
escaños en el Congreso. El primero está implícito en la frase “Cada distrito electoral tiene derecho a elegir un diputado por el hecho de ser distrito”. El segundo criterio alude al número de habitantes necesarios para asignar un escaño, es decir uno por cada 80,000 habitantes. Ambos criterios se aplicaron en las elecciones de 1985 y 1990. A partir de las elecciones de 1995, solamente se aplicó el criterio poblacional, seguramente para evitar el crecimiento del Legislativo.
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decretar
impuestos
extraordinarios;
ordinarios
y
IV. Posturas sobre el
declarar la guerra y
Número Fijo de
aprobar tratados de paz; y, contraer
Diputados
deuda pública interna o externa. En la actualidad, quince de los veintiocho
Son
partidos
propuesta
políticos
existentes
tienen
representación en el legislativo.
varias
El Congreso es como un ser vivo, está
han
desde
la
firma
de
los
de 2013 la fija en 160, dos más que en
otros más acuerdos entre los partidos
la actualidad, uno más para El Progreso
que lo conforman. En Guatemala, hace
y un diputado más por el listado
algunos años, este era dominado por el
nacional. De los diez entrevistados,
partido político del Presidente, lo que se
solamente uno se opone a establecer
conocía como “aplanadora”. A partir del tendencia
que
aprobada por el Congreso en noviembre
momentos, se percibe más división y en
esta
reformas
de
Acuerdos de Paz. La más reciente,
en constante cambio y adaptación. Por
2004,
generaciones
abordado lo relativo a fijar el número de diputados
año
de
las
un número fijo de diputados.
cambió,
observándose mayor presencia de los
A. Argumentos a favor
partidos de oposición.
La mayoría cree que, dado el desgaste del legislativo, la medida es aceptable. El diputado Ovidio Monzón aseguró, “lógicamente por la misma percepción que tiene la población, aumentar un diputado más en este momento no sería lo
más aconsejable”.
No
obstante,
varios plantearon su preocupación al
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
indicar que esta medida no resuelve los
sobre todo a nivel distrital, existiría
problemas de fondo de la institución. El
menos conexión entre estos y los
diputado José Alejandro Arévalo dijo
ciudadanos. El diputado Luis Fernández
que: “es adecuado fijar el número de
Chenal aseveró, “hay departamentos
diputados, pero la percepción pública no
que al ir creciendo tienen 10 o 9
se
representantes pero la población no se
arregla
solo
con
ello,
sino
estableciendo reglas de calidad en los
identifica mucho con ellos.”
partidos políticos”. En efecto, a pesar que desde el A esta perspectiva se sumaron otros
punto de vista teórico, fijar un número
entrevistados, por ejemplo, el diputado
de
Hugo Morán dijo,
representatividad, para los consultados este
“[fijar el número de diputados es] algo
diputados
problema
afecta
la
puede
ser
contrarrestado. Algunos ya sirven a más
que responde a las propuestas que se han hecho al Congreso, pero que
de los 80.000 habitantes que establece
no
los
la ley. El diputado Arévalo relata que,
problemas de fondo. Tenemos un
como diputado de la capital, “[debe]
sistema electoral y unos partidos
atender
necesariamente
corrige
políticos muy débiles, y eso se ve
que
dificultan
y
medio
de
distrito de noche y tres millones que lo
actualmente a los diputados, a través listados,
millón
guatemaltecos que permanecen en este
reflejado en la forma de elegir de
un
hacen en el día. Esta no es la misma
el
conocimiento de los postulados por
proporción de habitantes que atiende un
parte de las personas”.
diputado de El Progreso, por ejemplo”. Para
garantizar
una
efectiva
En esa misma línea, se mencionó el
representatividad, debe ampliarse el
hecho que entre más diputados hayan,
equipo de colaboradores del diputado para que pueda efectuar de buena 11
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
manera su labor. Asimismo, con los
requisitos que un aspirante a diputado,
avances
debe cumplir”.
en
comunicación,
tecnologías ahora
es
de más
la fácil
interactuar con más personas. Arabella
Otra ventaja es que la realización del
Castro, ex diputada y ex presidenta del
Censo Nacional de Población no estaría
Congreso dice que, “a los diputados les
influenciada por intereses políticos. En
falta ponerse al día con las facilidades
la actualidad, el censo que debió
que hay para comunicarse con su
realizarse en el año 2012 ha sido
propio electorado.”
pospuesto dado que, la verificación del crecimiento demográfico, conllevaría un
Una de las principales ventajas de fijar
aumento proporcional del número de
el número de diputados es que se
diputados. Arabella Castro aseguró que
reduciría el costo de la institución para
“[fijar número de diputados] también da
el país. Mariano Rayo, ex diputado, dijo
libertad al país de hacer estadísticas de
“evidentemente dentro de las tantas
manera más consistente… no se cómo
cosas que al Congreso se le señala, es
podemos gobernar sin saber a cuánta
que son demasiados diputados, que es
gente
un gasto oneroso”. Nineth Montenegro
servicios”.
le
estamos
administrando
aseguró que no hay una institución del Estado que sea capaz de absorber
B. Argumentos en contra
tanto elemento humano, como el que
Por otro lado, algunos manifestaron sus
surgiría en caso de crecer el Congreso.
dudas respecto a la medida en cuestión.
Por su parte, Leonel Lira afirma que, “al
El diputado Mario Estrada asegura que
fijar el número de diputados se podría
lo ideal hubiese sido que se cambiara
fijar todo, sobre todo los costos. Se
solamente la fórmula electoral, para que
puede mejorar la comunicación, la
el Congreso creciera a un ritmo más
capacitación y se puede hablar de los
lento. Por otro lado, el asesor Gerson 12
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Sotomayor3, argumentó que el momento en el que se generó la propuesta no es
Además, cuestiona cómo se ha decidido
el más adecuado pues los partidos
fijar en 160, el número de curules a
pequeños tendrán menos oportunidad
distribuir en el Congreso. Ninguna de
de entrar al Congreso.
las propuestas se ha hecho tomando en cuenta criterios científicos. Según Nuila,
Finalmente, el ex diputado Héctor Nuila
hay actores políticos que se benefician
argumentó que el Congreso no debería
con tener un Congreso más pequeño.
crecer al ritmo que lo hace en la
Estos poderes tienen interés en limitar
actualidad, pero tampoco debería ser
el número de diputados pues así es
estático. Argumenta que los Acuerdos
más controlable, por consiguiente, el
de Paz establecen el fortalecimiento de
Congreso no representa a todos los
la democracia participativa. El número
sectores “las clases populares, sus
de diputados no debe verse como un fin
interés y sus derechos ¿Quién vela por
en sí mismo, sino en términos de
ellos ahí?”
impulsar el carácter participativo de la
“la
Como se puede observar, la diversidad
limitación cuantitativa per se como un
de argumentos a favor y en contra de la
fin en sí misma, no solo es una
propuesta es extensa. Existe consenso
contradicción, sino una gran limitante al
entre la mayoría de consultados sobre
desarrollo del proceso democrático”.
la necesidad de la medida. Para ellos,
democracia.
De
lo
contrario,
las
ventajas
son
mayores.
Es
importante notar que el argumento de la
3
El Lic. Gerson Sotomayor, atendió la entrevista en representación del Diputado Amílcar Pop.
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
V. Posibles causas de la
mayor parte es, que dado el contexto
percepción negativa de
actual y de desgaste del Congreso, la medida se hace atractiva. ¿A qué se
los ciudadanos sobre el
refieren
Congreso
los
entrevistados
cuando
hablan del desgaste del Congreso? En la siguiente sección se abordará el tema
A raíz de las conversaciones con los
de la percepción ciudadana respecto a
entrevistados, se identificó una lista de
esta institución.
cinco factores que podría explicar la percepción negativa que tienen los ciudadanos:
A. Factores institucionales: referidos a la forma como está organizado el Congreso, el tipo de funciones de un diputado, los procesos de comunicación, la cultura interna de
la
institución,
y
el
mal
desempeño, B. El
rol
de
los
medios
de
comunicación y sociedad civil: en cuanto a las evaluaciones que realizan y
la forma en que
presentan sus conclusiones a los ciudadanos.
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
C. Grupos de interés y relaciones de poder:
y
de
Junta Directiva; 3) la Presidencia; 4) la
cooptación del Congreso para
Comisión Permanente; 5) La Comisión
servir a intereses particulares,
de
D. Factores
sus
acciones
elecciones de cada cuatro años; 2) la
estructurales:
marcan
diferencias
entre
sistema
Humanos;
4)
las
trabajo,
5)
las
y
las
que
comisiones
de
los
comisiones
extraordinarias
ámbitos urbano y rural E. El
Derechos
específicas; y 6) la Junta de Jefes de electoral:
Bloque.
específicamente lo relativo a los dos tipos de lista para elegir
Mucho de la labor se da en la instancia
diputados, nacional y distrital.
de comisiones de trabajo, tanto las ordinarias, como las extraordinarias y
A
continuación
se
desagregan
los
específicas. En ellas se discuten las
elementos de cada uno de estos
iniciativas de ley y en caso estas tengan
factores que podrían coadyuvar de una
apoyo, se emite un dictamen favorable
u otra manera a moldear las opiniones
para que luego pasen a discusión en el
ciudadanas:
pleno donde se define su aprobación. Los temas que abordan las comisiones son variados: finanzas, defensa, trabajo,
A. Factores institucionales y de
derechos humanos, entre otras. Los
diseño
diputados deben trabajar por lo menos en dos y como máximo, en cuatro.
La estructura del Congreso es un elemento importante. Según su Ley
No
Orgánica, el Congreso está conformado
obstante,
necesariamente
por: 1) El pleno, del cual forman parte
esta
labor
apreciada
no
es
por
el
ciudadano. La ex diputada Arabella
todos los diputados electos en las
Castro menciona que “[el trabajo de los 15
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
diputados en comisiones] no lo estamos
de interés de la población por conocer
viendo ninguno de nosotros. Eso no lo
la dinámica legislativa.
conoce la población, es un trabajo un poco anónimo. Tampoco lo va a resaltar
Por otro lado, el protagonismo se
la prensa”. Así, se genera la idea que el
concede a los diputados con mayor
diputado no está cumpliendo con sus
experiencia y se deja fuera a los
funciones
diputados
ni
representando
a
los
ciudadanos.
jóvenes.
Fernández
mencionó el hecho que en la legislatura actual, alrededor de 90 diputados son
Otra
limitante
inefectiva
institucional
comunicación
del
es
la
de primer ingreso, sin embargo, estos
trabajo
no son los que aparecen en los medios
realizado por el legislativo. Según el diputado
Fernández
Chenal,
de comunicación.
hay
muchas actividades de beneficio para la
Dos diputados entrevistados iniciaron su
población, las cuales no llegan a ser
experiencia legislativa en este periodo:
conocidas.
de
Luis Fernández y Mario Estrada. Según
comunicación, por una u otra razón no
ellos, los diputados que aparecen como
comunican lo realizado, es un error del
rostro
congresista y de la institución no tener
negativamente, son aquellos que tienen
la capacidad de darlo a conocer por sí
mucho tiempo allí. Para el diputado
misma. El diputado resalta el hecho que
Mario Estrada, estos constituyen un
el Congreso ha abierto el palco para la
grupo que él denomina “el político
prensa, así como cuenta con un canal
tradicional”,
de televisión por cable que transmite
muchos
sus sesiones. No obstante, este canal
solamente se relaciona con las altas
aún no llega a toda la población y, de
élites parlamentarias, por lo que se ha
hacerlo, habría que analizar los niveles
alejado del ciudadano. La población
Si
los
medios
de
la
un
años
institución,
político en
el
a
que
veces
lleva
Congreso
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
y
observa a este grupo de políticos y
diputados distritales deben viajar por el
piensa
país. También los del listado nacional
que
el
Congreso
está
conformado por políticos del mismo tipo.
hacen
visitas
a
los
diferentes
departamentos. “Mientras el diputado Asimismo, varios entrevistados señalan
distrital viaja a un solo distrito, el
la carencia de recursos económicos
nacional debe visitar muchos más”. Ella
institucionales para asegurar la efectiva
realiza giras de trabajo a diferentes
representación a nivel distrital. A pesar
lugares, aunque no siempre le es
de la percepción que el salario de un
posible visitar todo el país por el costo
congresista
que esto representa.
es
alto,
los
diputados
reconocen que muchas veces este se usa para costear gastos relativos a su
Desde el punto de vista de algunos,
trabajo. Hugo Morán comenta:
esto
crea
un
incentivo
perverso,
sobre todo para los diputados distritales, “[el diputado distrital] viene todos los
en
lunes por la noche o martes por la
fuentes
mañana y se regresa todos los
Según Mariano Rayo:
el
sentido externas
de
de
buscar
financiamiento.
jueves por la noche o viernes por la
“esas presiones financieras que vive
mañana. ¿Cuánto de gasolina se
un [diputado distrital], e insisto no
gastará? Estamos hablando de un
estoy excusando ni justificando, pero
promedio de 4,000 quetzales que
eso hace que el diputado distrital
eroga de su salario porque aquí en el
tenga otras preocupaciones y no le
Congreso nos dan solo un teléfono y
importe el legislativo. Por eso no se
el seguro médico.”
involucra (…) su preocupación es otra”.
Por
su
parte,
la
diputada
Nineth
Montenegro remarca que no solo los 17
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
Un factor importante es la baja calidad
contrabando,
tanto política, como técnica de algunos
jineteo de dinero, etc.”. Lo ideal, según
legisladores.
el diputado Monzón, es “que se debería
Los
entrevistados
una
robo,
malversación,
reconocen que así como hay diputados
tener
visión más
amplia
del
de gran calidad, hay también algunos
Congreso y sus representantes (…) que
que no llegan a aportar nada a la
no nos metan a todos en un mismo
institución. Hugo Morán dice:
costal.”
“el Congreso es una como una
Se puede observar que la estructura
clase de la escuela. Están los que
organizacional
del
Congreso,
la
solo llegan a molestar, los que
debilidad
los
procesos
de
llegan a trabajar y son preparados,
comunicación, la antigüedad, la falta de
los que llegan a hacer negocios,
recursos
los que efectivamente están
en
para
representatividad,
haciendo propuestas válidas.”
garantizar la
baja
la
calidad
técnica y política de algunos diputados, así como un mal desempeño, son los factores que pueden tener un impacto
Hay muchos políticos que han tenido un
en la forma como la población construye
mal
sus percepciones sobre el mismo. Sin
desempeño,
involucrados
se
en
actividades
han
escándalos,
ilícitas
y
visto en
embargo,
eso,
tal
como
se
indicó
anteriormente, comprobar este punto
definitivamente genera desgaste para la
requiere
institución. Lira dice, “debo reconocer
complementarios -algunos cuantitativos-
que han habido malos colegas a través
, para arribar a conclusiones más
de
certeras.
la
historia,
no
solo
en
esta
realizar
estudios
legislatura. Colegas o diputados que han terminado incluso en la cárcel por 18
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
a ser la nota de todo el día”, asevera el
B. Medios de comunicación y
diputado Fernández.
sociedad civil
Asimismo, el diputado Lira cuenta que
En su labor informativa, los medios de comunicación
funcionan
en una ocasión, un periodista dijo no
como
cubrir otras notas porque “el amarillismo
intermediadores entre la realidad y las personas.
Estos transmiten
es lo que vende”. Los medios, como
lo que
instituciones
sucede en el contexto nacional día a día.
La
mayoría
de
medios
cuentan
con
uno o
atractivas para los consumidores. Nuila reflexiona, “entonces quiere decir que
más
para hacer noticia cualquier acción
reporteros cubriendo los sucesos del
parlamentaria de URNG, uno tendría
Congreso a tiempo completo. Su labor,
que inmolarse, y entonces sí seríamos
puede ser positiva, pero también puede tener
efectos
negativos
en
están
interesados en aquellas notas que sean
de
comunicación, tanto televisivos como escritos,
lucrativas,
noticia.”
las
percepciones públicas. Según Arabella Castro, la manera cómo Según
los
amarillistas
diputados,
los
son
que
los
se presenta a los diputados en los
sucesos
medios
suelen
televisivos puede
tener un
impacto negativo en lo que piensa la
convertirse en noticia. “Lastimosamente
población de su trabajo. Por ejemplo,
como bancada del partido podemos
cuando
estar generando muchas acciones y las
los
diputados
aparecen
comiendo en el pleno, ella menciona
otras bancadas igual pero si hoy se
que esta es una práctica normal en
echan harina en la cara o alguien saca
momentos que se debe aprobar algo
un instrumento de luz o un foco, esa va
urgente.
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
“Si se está discutiendo una ley que
¿A qué se debe este enfoque de los
uno quiere terminar porque es una
medios?
ley importante. Si uno rompe la
percepciones. Según Arabella Castro
sesión o la suspende por una hora,
muchas veces es por ignorancia tanto
todo el mundo se va a almorzar, y
de
no regresa. Entonces, si usted como
periodistas,
presidente del Congreso quiere que
legislativo. Para Leonel Lira, los medios
algo salga, tiene que llevarles el
tienen una agenda de desgaste, pues
almuerzo
para los dueños, lo que vende es el
porque
son
seres
humanos, tienen que comer”.
Aquí
los
hay
directores, sobre
diferentes
como el
de
los
trabajo
del
amarillismo. Por otro lado, el asesor Gerson Sotomayor argumentó que los
Asimismo, en ocasiones los medios no
medios diferencian entre los diputados
le dan el crédito al Congreso cuando
preferidos, y los que deben salir de
este aprueba una iniciativa positiva. Lira
manera negativa o que no aparezcan,
menciona:
según
los
intereses
políticos
que
manejen estos actores. Un entrevistado
“Nosotros aprobamos la Ley contra la
aseguró no tener acceso a medios
Corrupción el año pasado (2013). Es
televisivos
el primer paquete de transparencia.
personales, “solamente si existe algo
Al día siguiente el titular de un medio
negativo, entonces sí saldrá en esos
fue: Gracias a la presión de la
noticieros”, aseguró.
debido
a
problemas
sociedad civil, el Congreso aprobó la iniciativa. Pero en realidad pasó la
Esta
iniciativa
negativa del Congreso y los diputados
porque
nosotros
lo
consideramos necesario.”
tendencia
de
la
presentación
podría revertirse, e incluso moverse en otra dirección. Durante los últimos años muchos
políticos
han
comprado
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
acciones de medios y, a nivel distrital,
mayor
interés
en
algunos diputados controlan estaciones
ciudadana,
de radio y televisión por cable. Estos
urbano del monitoreo, enfocado en las
políticos no dependen solamente de
leyes, puede ser un elemento que
obras para promocionarse, ahora son
contribuye
más sofisticados y se promocionan a
negativas.
sin
a
la
participación
embargo,
generar
el
sesgo
percepciones
través de ellos. Por consiguiente, los rivales políticos aparecen de forma
A pesar de su trabajo de observación,
negativa, mientras que sus allegados
algunos
siempre tienen menciones favorables.
organizada
Esto puede generar una tendencia
totalidad la manera cómo este funciona.
diferente, haciendo que las personas
Lira dijo que, “existen organizaciones de
tengan una mejor percepción sobre su
la
diputado, aunque esta no sea realista.
desempeño) con base al número de
grupos
sociedad
no
de
la
sociedad
comprenden
civil
que
en
miden
su
(el
leyes o iniciativas que se presentan. Es Asimismo, no solo los medios forman
una incongruencia porque por otro lado
opinión sobre la coyuntura nacional.
dicen que ya no necesitamos más
También
las
organizaciones
leyes”,
sociedad
civil
juegan
de
además
las
funciones
del
un
papel
Congreso van más allá de la legislación.
poco
más
Por su parte Rayo ve “una sociedad civil
organizaciones se involucran con el
fragmentada que tiene una muy mala
quehacer del Congreso. Grupos como
lectura, y no conoce el Congreso ni
Acción Ciudadana, Guatemala Visible,
muchas interioridades.” No se toma en
entre otras iniciativas, cuentan con
cuenta que más allá de hacer leyes, el
personal que monitorea las reuniones y
Congreso debe fiscalizar e intermediar.
acciones de los diputados en el pleno.
Esta falta de conocimiento hace que la
Este trabajo es positivo, pues muestra
evaluación de la sociedad siempre sea
importante.
Poco
a
21
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
negativa, con el consecuente impacto
Héctor
Nuila
en la opinión pública, sobre todo a nivel
relaciones de poder tienen un efecto en
urbano.
el
desgaste
diputados
argumentó
del
que
Congreso.
prefieren
los
las
Los
beneficios
políticos y económicos que produce la
C. Grupos de interés. A falta de partidos políticos fuertes que
cooptación por parte de grupos de
canalicen
interés,
las
demandas
de
la
aunque
esto
afecte
las
político
percepciones ciudadanas. Dado que
guatemalteco da paso al lobbying y
este sistema de corrupción se sostiene
activismo realizado por los diferentes
a sí mismo, no se observan esfuerzos
grupos de interés. Lamentablemente,
por modificarlo.
ciudadanía,
el
sistema
este tipo de influencia no siempre se da por canales legítimos y legales. Esta
Este tipo de análisis involucra variables
dinámica convierte al Congreso en un
de tipo histórico, cultural, así como de
lugar
relaciones
donde
se
pueden
comprar
de
poder.
Desde
esta
voluntades y obtener privilegios. Esta
perspectiva, los fenómenos políticos no
imagen de un lugar de compra y venta
son resultado de factores institucionales
de favores, podría ser otro factor que
sino un síntoma de las relaciones
genera opiniones negativas sobre la
hegemónicas.
institución.
percepción
En
sobre
este el
caso,
la
legislativo
es
producto de las relaciones de poder y Para
algunos,
corresponde
a
prevalecen
los
esta un
sistema
poderes
dominio de las élites.
dinámica donde
D. Factores estructurales.
fácticos,
especialmente los relacionados a los
Guatemala es uno de los países con
grandes capitales. En este sentido,
índices de desarrollo humano más bajos
22
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
en la región latinoamericana. Alrededor
sobrevivencia de hoy. El beneficio que
del 50% de los guatemaltecos vive en
representa una lámina, una playera o
áreas rurales caracterizadas por la falta
una
de
servicios
suficientemente
empleos
personas sientan que su representante
dignos. A pesar del crecimiento urbano
ha cumplido con su trabajo. En esta
de los últimos años, las diferencias
área las personas no están interesadas
entre lo rural y lo urbano aún siguen
en
siendo muy marcadas. Esto tiene un
intermediación del diputado es la base
efecto en el tipo de demandas que los
para evaluar si su trabajo es bueno. Por
electores hacen a su representante. Un
ejemplo, si el diputado ayudó a las
hallazgo
personas para
acceso
básicos,
a
educación,
infraestructura,
importante
y
bolsa
la
de
comida
es
lo
para
que
las
alto
aprobación
de
leyes.
de
esta
se
deben
quince años, para cubrir los gastos de
considerar las diferencias de opinión
un funeral, un torneo de fútbol, esto es
entre el área urbana y rural. En los
considerado un buen desempeño.
investigación
es
que
una celebración
La
de
cascos urbanos el Congreso es visto negativamente
y
el
electorado
se
Las
necesidades
de
infraestructura
interesa más en la legislación, mientras
básica de las áreas rurales conllevan a
que en el área rural las personas se
que las demandas se enfoquen en la
enfocan más en la cercanía con su
provisión de obras pues esto es lo que
diputado
la
y
sus
demandas
son
clientelares.
comunidad
necesita.
Esto
es
importante puesto que la gestión de obras del diputado es percibida como
Nineth Montenegro dice que en el área
fuente de corrupción en las áreas
rural,
urbanas. Arévalo dice “Si usted va a los
las
personas
no
están
preocupadas por las propuestas de
distritos,
ellos
no
le
ven
ningún
gobierno de largo plazo, sino por su
problema a eso”. En el área rural, los 23
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
votantes no ven esto como corrupción.
Este sesgo de los capitalinos hace que
Es importante anotar que para Rayo, la
las evaluaciones urbanas del Congreso
intermediación de un diputado no solo
no incluyan elementos más allá de la
consiste en obras “la intermediación va
función de legislación. Se observa que
desde conseguir citas, darles piñatas,
en el área urbana, los votantes están
hasta la construcciones de obra gris”.
más
interesados
en
temas
de
plataforma, de programas de gobierno. En el área urbana se evalúa al diputado
Esto es porque los índices de educación
por el número de leyes que aprueba.
son más altos, la gente tiene más
Desde esta lógica, el diputado que tiene
acceso a diversidad de medios de
más iniciativas de ley es más eficiente.
comunicación, y eso a su vez,
Lira cree que “esta es una medida
que su percepción, respecto a los
subjetiva y equivocada", sobre todo
diputados y el Congreso, sea negativa.
porque la legislación no es la única
A pesar de esto, existe aún mucho
función
ha
desconocimiento de lo que sucede en el
se
Congreso.
producido
del
Congreso.
incentivos
para
Esto que
El
nivel
hace
educativo
no
presenten iniciativas que, según los
garantiza que las personas comprendan
entrevistados,
las funciones y dinámicas de esta
son
irrelevantes.
El
diputado Arévalo cuenta que “hubo un
institución.
diputado que presentó 27 iniciativas pero para bloquear el Congreso a
Esta tendencia se confirma al observar
principios de año”.
los
resultados
partidos
en
electorales diferentes
Aquellos
de
los áreas
Como se mencionó anteriormente, la
geográficas.
evaluación urbana del Congreso es
tácticas
influida por reportes de los medios y de
cantidades de voto en lo rural, mientras
grupos observadores de la institución.
que los más programáticos solo pueden
clientelistas
que
utilizan
logran
grandes
24
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
acceder a espacios en los centros
de
opinión
pública
no
son
urbanos. Por ejemplo, el diputado Lira
completamente fiables en cuanto a
dice “nuestros resultados electorales en
mostrar la perspectiva de todos los
el interior de la República son malos. Yo
ciudadanos, es necesario desagregar
soy candidato y diputado por los
las percepciones por región, para tener
departamentos de Guatemala. Aquí el
una mejor noción de qué es lo que
voto es más meditado”. Esto es porque
realmente sucede.
su partido, Encuentro por Guatemala, se ha enfocado en la fiscalización, un
E. Sistema electoral.
tema valorado por los capitalinos pero
El sistema electoral guatemalteco es un
no necesariamente por los habitantes
caso interesante. Una cuarta parte del
de
Nineth
total de diputados del Congreso es
Montenegro, líder de dicho partido,
elegido por listado nacional y el resto
asegura que esto es un problema si se
por los distritos electorales. Hay varias
toma en cuenta que desde el año 2007
razones por las cuales se diseñó este
el voto rural se ha incrementado, debido
sistema. En primer lugar, no se quería
a la descentralización de las juntas
tener dos cámaras como en otros
receptoras de votos, lo que ha hecho
países pero sí se quería tener dos tipos
que las cabeceras departamentales y la
de legislador en el Congreso. Segundo,
ciudad capital tengan cada vez menos
se observó que había muchas personas
peso en las elecciones.
con calidad técnica e intelectual que no
otros
departamentos.
necesariamente podrían ser elegidas en La diferencia entre lo rural y lo urbano
una competencia política abierta. Por lo
pareciera ser determinante al momento
tanto, el listado nacional se diseñó para
de descifrar por qué el Congreso es
que los partidos posicionaran a dichos
percibido negativamente en Guatemala.
personajes, que de una u otra forma
Esto nos demuestra que las encuestas 25
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
estuvieran alejados de las demandas
o
sea
que
tenga
mucho
más
del día a día. Tercero, se pensó que los
acercamiento, que haga esta parte de
diputados distritales solo velarían por
intermediaciones”.
los intereses de su distrito, y por lo Rayo,
“solamente
unos
20
tanto, era necesario tener personas que
Según
pensaran en los temas de nación.
diputados [de listado nacional] son los que mueven la agenda legislativa”. Esto
Una tendencia identificada es que los
es
porque
para
diputados de listado nacional y los del
diputado de listado nacional no necesita
distrito metropolitano se enfocan en
llevar obras ni favores; además puede
temas de legislación y fiscalización,
obtener la mayoría de sus votos en las
mientras que el resto de diputados se
áreas
enfoca en la intermediación para sus
muchos de los diputados nacionales se
comunidades por las razones antes
especializan en una función, ya sea de
expuestas.
legislación o de fiscalización.
Las diferencias entre regiones tienen un
Por otro lado, y en relación a los
efecto en cómo se comportan los
diputados
diputados ante sus electores. Ovidio
Fernández
Monzón, quien ha sido tanto diputado
intermediación, al diputado distrital le
distrital de Escuintla como de los
roba el 80% de su tiempo. Tiene que
municipios de Guatemala explica que
estar atendiendo
“el ciudadano urbano espera ver al
gente que le viene a pedir desde cosas
legislador en su máxima expresión,
mínimas hasta resolver problemas más
debatiendo en el pleno, que esté en los
grandes”. Su carga de trabajo es más
medios, que esté vigente. La gente rural
pesada, pues debe viajar muchas veces
quiere ver a sus diputados en el campo,
lejos de la ciudad. Por consiguiente, se
urbanas.
su
reelección,
Como
distritales, indica,
el
“el
el
resultado,
diputado
tema
de
constantemente a
26
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
olvida de la parte legislativa en el
hijos”. Esto significa que aunque el
Congreso. Esto tiene un impacto en la
sistema esté funcionando para algunas
forma como votan en el pleno, pues
personas, no necesariamente produce
muchos
beneficios para el país.
de
ellos
solo
siguen
instrucciones de la bancada, al no tener el tiempo para analizar las iniciativas.
De hecho, la percepción sobre los diputados distritales no siempre es
A
diferencia
de
los
diputados
positiva.
Según
el
asesor
nacionales, los distritales tienen más
Sotomayor,
cercanía con su electorado, lo cual
distritales son mal vistos pues entraron
genera una percepción más positiva
al
sobre su trabajo. Arévalo dice “el
personal, sin mucho patrimonio, y luego
diputado en su distrito no se puede
salen como millonarios. Esto es algo
esconder, todos lo conocen, tanto para
que las personas perciben y lo pueden
lo bueno como para lo malo y para lo
ver de mala manera sobre todo, si el
feo. Todo lo que hace, lo están
diputado solo beneficia a sus allegados
observando”. Sin embargo, es peligroso
y no a toda la comunidad. Se relata que
caer en el simplismo de observar datos
algunos
de aprobación de un diputado distrital
enfocan en proveer obras a aquellos
como un indicador de legitimidad y buen
lugares donde reciben apoyo electoral,
funcionamiento
político.
dejando fuera a la gran mayoría. Dado
Como asegura el asesor Sotomayor,
que el sistema electoral, permite ganar
“aunque hay cercanía de los diputados
sin haber obtenido la mayoría absoluta
distritales, debemos cuestionar el tipo
de votos, el esfuerzo es limitado.
del sistema
Congreso
muchos
Gerson
por
diputados
alguna
diputados
conexión
solamente
se
de cercanía pues esta es clientelar. El diputado es visto como una figura
Además, no hay evidencia empírica
paternal, el cual debe proveer para los
para aseverar que todos los diputados 27
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
distritales son cercanos a su electorado.
áreas
urbanas.
Podría ser que solamente aquellos
evaluaciones
diputados que encabezan los listados
perspectiva urbana, para un congreso
son los populares, mientras que el resto
rural.
se
Es
decir,
hacen
las
desde
la
no son conocidos por las personas. Esto podría variar según la geografía
Todo lo expuesto contribuye a explicar
del
Mariano
además, la creciente necesidad de
Rayo, en distritos donde la geografía es
recursos para el financiamiento de
complicada, por tamaño o el tipo de
campañas,
territorio, hay arreglos informales para
representa el dinero ilícito. La lucha por
que
el poder incluye violencia, así como la
departamento.
los
diputados
Según
se
dividan
el
y
en
el
los
riesgos
departamento según área geográfica,
filtración
esto hace que todos sean conocidos por
criminales
los pobladores.
impunidad. En conclusión, el sistema
para
Estado
de
que
grupos
garantizar
su
electoral actual es de sobrevivencia Si se toma en cuenta que más de la
pues, por un lado las mayorías buscan
mitad de los diputados en el Congreso
suplir sus necesidades y, por el otro los
son distritales y que el voto rural cada
diputados
vez
sobrevivencia
es
más
importante
en
las
tratan
de
política sin
asegurar
su
mostrándose
elecciones, se puede entender por qué
condescendientes,
experimentar
la mayor parte del Congreso no se
presiones por generar nuevas ideas o
enfoca en la agenda legislativa, y por
formas de mejorar la representación.
ende, la institución sea mal vista en las
28
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
VI. Conclusiones
En este estudio se profundizó en el tema de la percepción ciudadana sobre el Congreso. Se evaluaron posibles causas del por qué el nivel de confianza en la institución es tan bajo. También, se presentaron los argumentos a favor y en contra de fijar el número de diputados. Esto a raíz de la propuesta de reforma a la Ley Electoral que se encuentra en análisis por parte de la Corte de Constitucionalidad.
En primer lugar, se encontró que hay apoyo a la medida de fijar diputados. Se espera que a raíz de esto no aumenten los costos de la institución, se pueda realizar el censo de población sin presiones políticas y se pueda mejorar la imagen institucional. Se prevé que la calidad de la representación pueda mejorarse utilizando recursos tecnológicos y políticos para acercar a los representantes a su electorado. Por otro lado, se argumentó que esta medida no cambiará los problemas de fondo de la institución. Es necesaria una reforma al sistema político para generar candidatos y servidores públicos de calidad.
Segundo, se concluyó que contrario a la noción de que el Congreso es percibido negativamente porque “los diputados y el Congreso son malos”, existen factores de tipo estructural y del sistema electoral que influyen directamente en la percepción de la ciudadanía sobre el legislativo. Los diputados distritales, en respuesta a las demandas de la población en áreas rurales, se enfocan en la intermediación de obra y favores. Los diputados del listado nacional y del Departamento de Guatemala, en respuesta a las demandas de una población urbana, se enfocan en la legislación y fiscalización. Dado que la mayoría de 29
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
diputados son distritales y responden a lo rural, y que la evaluación del Congreso es usualmente urbana, se genera una percepción de que la institución es inoperante y no produce resultados para los guatemaltecos. Es decir, se hace una evaluación urbana, para un Congreso eminentemente rural.
Este documento no se plantea como una respuesta definitiva al objeto de estudio pero sí contiene algunas implicaciones importantes. Primero, debe confirmarse que la aprobación del Congreso es tan baja como se ha documentado. Es necesario desagregar la percepción urbana y la rural, la del diputado individual y la del Congreso como institución. Segundo, se debe tomar en cuenta el papel de factores como educación y condiciones de vida para entender los incentivos que conducen a un sistema clientelar. Tercero, se debe plantear seriamente los cambios necesarios al sistema electoral. Propuestas como la eliminación del listado nacional generarían más diputados enfocados en intermediación y menos en legislación, sobre todo si se le da más peso a las áreas rurales. Un Congreso orientado a este tipo de intermediación sin controles a las fuentes del financiamiento es un peligro que pone el riesgo la representatividad. Por otro lado, se debe buscar que los diputados nacionales tengan más contacto con el electorado y evitar que la práctica de venta y compra de candidaturas se convierta en una regla en los partidos políticos. Interviniendo en estos dos factores, lo estructural y lo electoral, así como fomentando la participación y el acceso a la información, se puede generar una mejor labor legislativa que de cómo resultado el fortalecimiento del Congreso como institución.
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
Entrevistas
1. Arévalo, José. Diputado al Congreso de la República independiente (2012-
2016). 12 de febrero de 2014.
2. Castro, Arabella. Ex-presidenta del Congreso de la República (1997). 13 de febrero de 2014.
3. Estrada, Mario. Diputado al Congreso de la República UCN (2012-2016). 19 de febrero de 2014.
4. Fernández, José. Diputado al Congreso de la República PP (2012-2016). 25 de febrero de 2014.
5. Lira, Edgar. Diputado al Congreso de la República Encuentro por Guatemala
(2012-2016). 10 de febrero de 2014.
6. Morán, Hugo. Diputado al Congreso de la República PAN (2012-2016).17 de febrero de 2014.
7. Montenegro, Nineth. Diputada al Congreso de la República Encuentro por
Guatemala (2012-2016). 10 de marzo de 2014.
8. Monzón, Ovidio. Diputado al Congreso de la República TODOS (2012-2016). 17 de febrero de 2014.
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9. Nuila, Héctor. Ex-diputado al Congreso de la República URNG (2008-2012). 13 de febrero de 2014.
10. Rayo, Mariano. Ex-diputado al Congreso de la República PU (2004-2012). 13 de febrero de 2014.
11. Sotomayor, Gerson. Asesor del diputado Amílcar Pop WINAQ (2012-2016). 26 de febrero de 2014.
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Programa de Opinión Pública –POPDirección de Incidencia Pública -DIPVicerrectoría de Investigación y Proyección -VRIPUniversidad Rafael Landívar Tel: (502)2426-2626 Ext: 2540 http://www.url.edu.gt/pop/
/URL-Programa-de-OpiniónPública /POP_GT
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