Avaliku ja erasek tori par tnerluse olemus
1. Avaliku ja erasektori partnerluse olemus Terminit avaliku ja erasektori partnerlus pole õiguskirjanduses siiani lõplikult ja üheselt defineeritud. Avaliku ja erasektori partnerluse suhtes konkreetse definitsiooni leidmine on raskendatud partnerluse keerulise ja kompleksse õigusliku olemuse tõttu. Avaliku ja erasektori partnerluse mõiste määratlemine on keeruline ka seetõttu, et avaliku ja erasektori partnerlusel on arvukalt erinevaid vorme, mis kõik sõltuvad suures osas iga konkreetse riigi õigusest. Riigisisene õigus on üsna erinev juba Euroopa Liidu liikmesriikides, rääkimata riikidest, mis jäävad väljapoole Euroopa Liidu piire. Kõige üldisemas tähenduses viitab avaliku ja erasektori partnerlus koostööle avalike ametiasutuste (riigi ja/või kohaliku omavalitsuse) ning eraõiguslike juriidiliste isikute vahel. Avaliku ja erasektori partnerluse eesmärk on tagada riigi ja/või kohaliku omavalitsuse kohustuste kiirem ning efektiivsem täitmine. Praktikas on hakatud kasutama avaliku ja erasektori partnerluse tähenduses kõikvõimalikke koostöövorme, mis tagavad ühelt poolt avalike teenuste kättesaadavuse ning teiselt poolt on mõeldud selleks, et mitte koormata riiki ja/või kohalikke omavalitsusi liiga suurte finantskohustustega. Sageli on avalikul sektoril vajadus mingi ühiskondlikult tähtsa objekti arendamiseks või avaliku sisuga eesmärgi elluviimiseks, kuid ei ole selleks kohe rahalisi vahendeid. Erasektori poolt esineb samal ajal huvi oma teadmiste ja kogemuste rakendamiseks ning pi9
Avaliku ja erasek tori par tnerlus
kaajaliseks koostööks, mis garanteerib erasektorile stabiilse ja pideva sissetuleku. Avaliku ja erasektori ühine huvi konkreetse eesmärgi saavutamiseks viibki avaliku ja erasektori partnerluseni. Üha enam seostatakse avaliku ja erasektori partnerlust suuremahuliste infrastruktuuri projektidega, eriti sellistes sektorites nagu transport, ehitus, renoveerimine, juhtimine, rahva tervishoid, haridus ja riiklik julgeolek. Avaliku ja erasektori partnerlust iseloomustavad tavaliselt järgmised elemendid: • Ajaliselt pikk koostöö, mis hõlmab ühistegevust avaliku partneri ja erapartneri vahel planeeritud projekti eri aspektides ja etappides. • Projekti osaline finantseerimine erasektori poolt, mis toob endaga kaasa keeruliste finantseerimissüsteemide koostoime. • Luuakse projekti teostaja, kes osaleb projekti eri etappidel (projekteerimisel, lõpetamisel, rakendamisel, finantseerimisel). • Avalik partner keskendub peamiselt vastava projekti eesmärkidele, mis tuleb saavutada avaliku huvi mõttes, tarnitud teenuste kvaliteedile ja hinnamoodustuspoliitikale ning võtab endale vastutuse, et jälgida vastavust nendele eesmärkidele. • Alati toimub riskide jaotus avaliku ja erapartneri vahel: viimasele kantakse üle riskid, mida tavaliselt kannab avalik sektor. Kuid avaliku ja erasektori partnerlus ei pea tingimata tähendama, et erapartner võtab endale kõik riskid või isegi suurema osa projektiga seonduvaid riske. Täpne riskide jaotus määratakse igal konkreetsel juhul vastavalt poolte suutlikkusele selles, mis puudutab riskile hinnangu andmist, riski kontrolli ja riskiga toimetulekut. • Avaliku ja erasektori partnerlus peaks võimaldama riigil ja kohalikel omavalitsustel tegutseda suuremates mahtudes, kui seda otseselt lubab üheks kalendriaastaks mõeldud eelarve. Ehk kui näiteks Eestis soovib kohalik omavalitsus mingi projekti jaoks rahalisi vahendeid, ei leidu ilmselt Eestis krediidiasutust, 10
Avaliku ja erasek tori par tnerluse olemus
kes ei tahaks selleks kohalikule omavalitsusele vastavat laenu anda. Samas tulenevad kohaliku omavalitsuse probleemid tavalise laenu kaudu arendamise finantseerimisel valla- ja linnaeelarve seaduse §-st 8, mille kohaselt vald ja linn võivad võtta laenu: 1) kui kõigi tagasimaksmata laenude ning muude võlakohustuste kogusumma koos võetava laenu ja muude rahaliste kohustustega ei ületa 60% selleks eelarveaastaks kavandatud eelarvetuludest, millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised; 2) kui tagasimakstavate laenusummade ja laenuintresside kogusumma ei ületa ühelgi eelarveaastal 20% laenu võtmise eelarveaastaks kavandatud eelarvetuludest, millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised. Avaliku ja erasektori partnerlus peaks võimaldama kohalikel omavalitsustel nimetatud piiranguid vältida. Avalik sektor
Nõustajad
Pangad Laenud ja garantiid
Erasektor (projekti teostaja)
Ehitusleping
Rahalised vahendid
Investorid
Projektijuhtimise leping
Ehitusettevõte
Projekti juhtija
Joonis 1. Avaliku ja erasektori partnerluse olemus
11
Avaliku ja erasek tori par tnerlus
Euroopas kasvab avaliku ja erasektori partnerluse osatähtsus avalike ülesannete realiseerimisel märkimisväärse kiirusega. Näiteks Suurbritannias toimub 25% avaliku sektori rahastamisest avaliku ja erasektori partnerluse teel. Viimane omakorda kinnitab fakti, et avaliku ja erasektori partnerlus ei leia rakendamist mitte ainult uutes ja vähem arenenud piirkondades, vaid vastupidi, avaliku ja erasektori partnerlus toimib ka kõrgelt arenenud majandusega riikides. Võib üldistatult väita, et riikide põhiseadustest tulenevad põhimõtted, mille kohaselt avaliku sektori ülesannete täitmine lasub ainuüksi avalikul sektoril ja erasektor saab nende ülesannete täitmist vaid kaudselt toetada, on praeguseks täielikult muutunud. Avaliku ja erasektori partnerluse märkimisväärne areng terves Euroopas on kinnituseks, et avalik sektor usaldab üha rohkem oma kohustusi erasektori kanda. Eeltoodu ei tähenda kindlasti seda, et absoluutselt kõik avalikud funktsioonid oleksid erasektorile üleantavad. Euroopa riikide konstitutsioonid näevad loomulikult ette ka selliseid riigi ja kohaliku omavalitsuse avalikke ülesandeid, mida ei saa erasektorile üle anda. Sellised avalikud ülesanded on näiteks Eesti Vabariigi põhiseaduse X ja XIII peatükis (riigikaitse ja kohtumenetlus) toodud riiklikud kohustused. Avaliku ja erasektori partnerluse kasvu seletab hulk tegureid. Esiteks, nagu ka eelnevalt mainitud, on avalik sektor seotud eelarveliste piirangutega, viimaseid saab ületada just erasektori abiga. Teiseks seletuseks on avaliku sektori soov kasutada enam ära erasektori oskusteavet ja töömeetodeid. Avaliku ja erasektori partnerluse areng on samuti osa üldisemast muutusest riigi rollis majanduses, mis liigub nn otseoperaatori rollilt organisaatori, regulaatori ja kontrollija rolli suunas. Avalike ülesannete erasektorile üleandmise põhjustena on täiendavalt välja toodud näiteks efektiivsuse tõstmise soov, teenuse kvaliteedi parandamise võimalused, valikuvõimaluste avardumine. Erasektori kaudu avalike teenuste osutamine on põhistatud ka lihtsa 12
Avaliku ja erasek tori par tnerluse olemus
põhimõttega, et erasektoris valitseb konkurents, konkurents sunnib aga konkurendist paremini pingutama. On kujunenud selge arusaam, et pöördumine avaliku ja erasektori partnerluse poole võiks aidata välja arendada üleeuroopalised transpordivõrgustikud, mis praegu on ajast maha jäänud peamiselt finantseerimise puudumise tõttu. Samuti on Euroopas tervikuna võetud selge suund, mille eesmärk on suurendada investeeringuid üleeuroopaliste transpordivõrgustike infrastruktuuri, aga samuti innovatsiooni, uuringu ja arenduse aladele, peamiselt avaliku ja erasektori partnerluste vormi teel. Samal ajal avaliku ja erasektori partnerluse kiire arenguga ei tohi siiski absoluutses tähenduses tähelepanuta jätta ka ühe või teise koostöövormi otstarbekust tavapärase avaliku kohustuse täitmisel. Koostöö avaliku ja erasektori vahel võib pakkuda mikromajanduslikke kasusid, mis võimaldavad ellu viia projekti, millesse tasub investeerida ja mis rahuldab avaliku huvi eesmärke, samas ei saa pöördumist avaliku ja erasektori partnerluse poole vaadelda imelahendusena avaliku sektori projektide jaoks, mida ei saaks tulenevalt eelarvepiirangutest muidu teostada. Eri riikide avaliku ja erasektori partnerluse kogemus näitab, et iga projekti jaoks on vaja põhjalikult hinnata, kas konkreetne partnerluse variant pakub reaalset väärtust võrreldes teiste valikutega, näiteks traditsioonilisema lepingu sõlmimisega. Vahemärkusena olgu öeldud, et paljud riigid on eraldanud rahalised vahendid ja loonud iseseisva struktuuri, millega koordineerida ja edendada avaliku ja erasektori partnerlusi, eesmärgiga muu hulgas levitada head praktikat avaliku ja erasektori partnerluste jaoks nii riigisiseselt kui ka Euroopa tasemel. Need tegevused on suunatud sellele, et teha vastav ekspertkogemus laiemalt kättesaadavaks. Näiteks Itaalias ja Suurbritannias nõustavad vastavad spetsiaalselt loodud organid ja ametid avaliku ja erasektori partnerlust eri vormide ja etappide suhtes, alates avaliku ja erasektori partnerluse 13
Avaliku ja erasek tori par tnerlus
algsest loomisest, erapartneri valimisest ja parimast riskide jaotuse võimalusest kuni lepingusätete valikuni või isegi finantseerimise kaasamiseni. Avaliku ja erasektori partnerlus on tegelikkuses alternatiiv traditsioonilisele riigihankele ja viimase kaudu tavapärase lepingulise suhte loomisele. Peamine erinevus seisneb selles, et avaliku ja erasektori partnerluse puhul ei vastuta erasektor näiteks teedeehituse puhul mitte üksnes teede ehitamise eest, vaid ka tee hilisema aastatepikkuse korrashoiu ja opereerimise eest. Kui traditsioonilise riigihanke korral tihtilugu erasektor ehitab ja seejärel lahkub, siis avaliku ja erasektori partnerluse korral võtab erasektor vastutuse tehtud töö kvaliteedi ja selle pikaajalise säilimise eest. Kuna makseid tehakse erasektorile perioodiliselt, siis kehva töö korral järgmist makset lihtsalt ei laeku. Erisuseks traditsioonilise riigihanke ning avaliku ja erasektori partnerluse puhul on veel see, et igapäevane kontroll töö teostamise või teenuse osutamise üle avalikul sektoril puudub. Samal ajal on riik või kohalik omavalitsus kohustatud tagama avaliku ülesande realiseerumise. Osa lõpetuseks sobib tsiteerida avaliku ja erasektori partnerluse konsulteerimisega tegeleva Atkins Globali eksperdi Peter Snelsoni vastust küsimusele, mis on avaliku ja erasektori partnerlus. Peter Snelson vastas: “Avaliku ja erasektori partnerlus ei ole kunagi üheselt ja lõplikult määratletav ning avaliku ja erasektori partnerluse teostamiseks puudub üks ja ainuõige retsept. Avaliku ja erasektori partnerluse olemus sõltub riigist ja vastavast soovitavast rakendusest.”
14