“El derecho internacional protege el derecho de las personas a formar, asociarse y participar en las organizaciones de la sociedad civil.*� *WMD/ICNL, Informe: Defensa de la Sociedad Civil, junio de 2012.P. 5
La Convención Americana de Derechos Humanos, en sus artículo 16°, reconoce que todas las personas tienen el derecho de asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole. Asimismo, se dispone que el ejercicio de tal derecho “solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para proteger la salud o la moral pública o los derechos o libertades de los demás”.
prácticas burocráticas discriminatorias o dilatorias; campañas de difamación, estigmatización y descalificaciones por parte de autoridades públicas; criminalización y judicialización, punitiva y fiscal; detenciones indebidas e incluso casos de intimidación, hostigamientos y agresiones físicas, que generalmente quedan impunes y sin protección legal.
Recordamos que, conforme la Convención, los Estados Partes tienen el deber de proteger y respetar todos los derechos y libertades reconocidos en ella, y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna; y tienen el deber de adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las disposiciones de derecho interno, tanto legislativas o de otro carácter, que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (art. 2).
Todas estas restricciones impuestas sobre la actividad de la sociedad civil organizada, viola los valores centrales que son esenciales para la construcción de una sociedad democrática y plural, afectando la calidad del debate social y la participación ciudadana informada y crítica en asuntos de interés público, lo que incluye la toma de decisiones sobre las políticas públicas. Estos rasgos muestran, por una parte, un encogimiento del espacio político propio y autónomo de la sociedad civil organizada y, de otra parte, son reflejo de un proceso de debilitamiento de los espacios democráticos, cívicos y civiles, que afecta a las organizaciones de la región.
Sin embargo, con preocupación se observa en diversos países de la región, una tendencia creciente orientada al establecimiento de diversos obstáculos y restricciones –directos e indirectos– que enfrentan las organizaciones de la sociedad civil (OSC), que afectan de manera general al sector no gubernamental y, específicamente, a aquellas entidades que desarrollan una labor de promoción, seguimiento y protección de los derechos humanos. Dicha coerción se expresa mediante la imposición de restricciones administrativas y legales, así como
Es frente a este contexto que la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), en fecha 7 de junio de 2011, aprobó la resolución n.° 2680 “Promoviendo el Derecho de Libertad de Reunión y de Asociación en las Américas”, en la que exhorta a los Estados Miembros a que respeten y protejan plenamente el derecho de todas las personas a la libertad de reunión y de asociación pacíficas, y a que adopten todas las medidas necesarias para asegurar el libre ejercicio de ambos derechos, en el marco de las constituciones y leyes
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nacionales, conforme con las obligaciones que les incumben en virtud de las normas y convenios internacionales de derechos humanos. La resolución pide también, al Consejo Permanente de la OEA, que prepare y convoque a una sesión especial para intercambiar experiencias y buenas prácticas que sirvan para promover el derecho a la libertad de reunión y de asociación. Es en ese sentido que la Red Latinoamericana y del Caribe para la Democracia (Redlad) y el World Movement for Democracy (WMD), con la finalidad de contribuir a este proceso de reflexión, han tomado la iniciativa de aportar a la identificación de buenas prácticas y experiencias replicables, para generar discusiones en el sistema interamericano y compartir ejemplos concretos y positivos de cómo los países en Latinoamérica y el Caribe protegen y promueven los derechos de libertad de asociación. En este documento, las buenas prácticas han sido definidas como aquellas medidas legales y acciones destacadas, que han contribuido a garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos. En general, se han definido como iniciativas exitosas que: 1) tienen un impacto tangible en mejorar la calidad de vida y los derechos de las personas; 2) son el resultado de un efectivo trabajo en conjunto entre los sectores públicos, privados y cívicos de la sociedad y; 3) son social, cultural, económica, legal y ambientalmente sostenibles. La noción de buenas prácticas ha sido utilizada para estimular la reproducción o réplica de tales experiencias, siempre y cuando hayan comprobado su eficacia e innovación para enfrentar problemas públi-
cos. En ese sentido, para esta iniciativa, el concepto de buenas prácticas se aplicará para identificar normas legales, procedimientos administrativos y prácticas que hacen efectivo los derechos de asociación, conforme los estándares internacionales de derechos humanos. Para ello, se ha elaborado –y distribuido entre especialistas calificados de varios países de la región* – un formulario para recoger información específica sobre marcos jurídicos e institucionales, así como experiencias de trabajo y colaboración positiva, en la construcción de un entorno favorable para el trabajo de la sociedad civil, y específicamente en relación al ciclo de vida de las organizaciones civiles: a) formación y registro de las organizaciones, b) operación y funcionamiento, y c) disolución, liquidación o cierre institucional. En ese marco, el concepto de buenas prácticas se aplica no solamente a los requisitos legales establecidos en los marcos jurídicos nacionales, sino también a los procedimientos que aplican las entidades estatales competentes, y a las prácticas de autorregulación de las propias organizaciones no gubernamentales. Por ello, el presente documento no tiene la pretensión de ser exhaustivo, ni busca presentar un estado general de la situación de los derechos de asociación en la región; su propósito es enseñar una breve descripción general de aquellos marcos jurídicos e institucionales que están contribuyendo a cumplir y garantizar tales derechos ciudadanos, en base a información de los países que respondi*En el desarrollo de la investigación se entrevistó y consultó el criterio legal de especialistas y activistas de Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, México, Panamá, Paraguay y Perú.
eron a la encuesta. Para el caso de los países federales, no se comprende a la legislación meso o sub nacional. Cabe anotar que, no obstante el objetivo de este primer ejercicio es divulgar hallazgos en cuanto a buenas prácticas; para un mejor contraste con los estándares internacionales, en cada acápite se hace presente también alguna información de casos que restringen –total o parcialmente– los derechos a la libertad de asociación, sit¬uación que no se puede perder de vista en la actualidad de muchos países. Este trabajo, en una primera parte, recoge algunas experiencias colaborativas entre Estado y Sociedad Civil, para fortalecer el ambiente de trabajo y, en una segunda parte, presenta algunas buenas prácticas, en materia de garantizar las condiciones legales para los principales momentos del ciclo de vida –creación, funcionamiento y disolución–, de las organizaciones de la sociedad civil.
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“El deber estatal de proteger incluye la obligaciĂłn de velar que el marco legal relativo a la sociedad civil sea propicio y que se establezcan los mecanismos institucionales para garantizar los derechos reconocidos a todas las personas.*â€? *WMD/ICNL, Informe: Defensa de la Sociedad Civil, junio de 2012.P 7
Esta sección tiene como objetivo proporcionar una introducción general a la dinámica de la sociedad civil y el Estado en la construcción colaborativa de un entorno político y legal favorable que acompañe esa relación, a veces difícil y compleja, con tensiones y diferencias, pero también con espacios comunes y agendas compartidas; las que varían dados los contextos democráticos de cada país y, particularmente, las condiciones de sus regímenes políticos. El derecho a la libertad de asociación está ampliamente garantizado constitucionalmente en la mayoría de los países de la región. Sin embargo, un tema crítico tiene que ver con aquellos esfuerzos políticos desplegados para desarrollar, de manera concertada, los marcos legales que regulan la aplicación de este derecho, especialmente aquellas disposiciones jurídicas que norman la vida de las organizaciones civiles.
integraba diversas coaliciones de OSC, en 1995 presentaron un primer anteproyecto de Ley, en el 1997 debatieron su contenido con las comisiones legislativas, en el 2001 entregaron dicha iniciativa legislativa a la Cámara de Diputados. Se abrió un amplio debate público, se construyeron nuevas alianzas y generaron consensos, hasta que finalmente, el 9 de febrero del 2004, se promulgó la Ley, que desde una mirada estratégica apuntaba al desarrollo –y no solamente a la regulación- del sector civil.
El año 1993 se formó un grupo promotor que
Dicha Ley establece un conjunto de derechos y obligaciones de las organizaciones de la sociedad civil para ser objeto de fomento de sus actividades, mediante medidas de apoyo y estímulo público; así como también favorece la coordinación entre las entidades estatales y las organizaciones de la sociedad civil beneficiarias, creándose con carácter permanente una Comisión de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil, para facilitar la coordinación en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las acciones y medidas que se promuevan**. Este modelo de gestión, basado en una modelo de Comisión de fomento ha sido muy débil para coordinar acciones estratégicas, ya que no ha habido siempre continuidad de los representantes de las secretarías federales. Otro de los grandes problemas que se ha presentado en la práctica, ha sido que si bien la Ley avanza en cuanto a un acceso más transparente a ciertos recursos públicos (aquellos que se emiten bajo convocatoria pública), la gran mayoría de es-
*Véase Miguel de la Vega y Heriberto Enriquez, La Ley Federal de Fomento a 10 años de su existencia: debates para su reforma, México, 2014 (mimeografiado).
**Véase INCIDE social, Leyes estatales de fomento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil. Análisis y recomendaciones, ITA; México, 2010.
Como una buena práctica a destacar se tiene el ejemplo de México, con el proceso de construcción de la “Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil”. A principios de la década de los noventa, un colectivo de organizaciones se propuso impulsar un marco legal que reconociera y fomentara el desarrollo integral del sector social, en el curso de la transición democrática que vivía entonces ese país* .
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tos recursos se emiten de manera discrecional, sin reglas de operación, porque así lo permitirían otras disposiciones, tales como la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
organizaciones de la sociedad civil brasileña y sus relaciones en alianza con el Estado.
Esta iniciativa, que fue acompañado por más de 50.000 organizaciones de todo el país, acaba de En resumen, es una Ley que si bien significó un proponer una agenda centrada en la mejora inavance normativo, al presente requiere mejorar su stitucional y legal en cinco áreas: “(a) Procesos implementación institucional, desde la óptica del y casos efectivos de participación ciudadana en fomento a las organizaciones y participación de la la formulación, aplicación, control social y evalsociedad civil. Por ejemplo, la Ley no reconoce a uación de las políticas públicas; (B) Instrumentos organizaciones, colectivos y grupos no constituique pueden ofrecer garantías a la participación dos, que también requieren del apoyo público para ciudadana en los diferentes foros; (C) Fomento de fortalecerse como expresiones de la sociedad civil, la participación de los ciudadanos con las causas tal vez con menor complejidad institucional, pero públicas, la creación de un entorno favorable para de gran contribución a la comunidad. Así, con esta la autonomía y el fortalecimiento de las OSC; (D) Ley se ha generado en México un sistema para el Mecanismos que permiten el acceso democrático a desarrollo del sector civil y la participación social, los recursos públicos y para permitir la aplicación aunque –a 10 años de vigencia de la Ley– en térmi- no burocrático y eficaz de las acciones de interés nos de políticas públicas persiste un rezago en su público; (E) Régimen fiscal adecuado y favorable a aplicación, debilidades en su institucionalización y las OSC, incluyendo la creación y mejora de los inse mantienen ciertas prácticas de control indirecto centivos fiscales para las personas y empresas dosobre el sector civil. nantes***. Por iniciativa de la coalición de las OSC en 2011 se estableció un grupo de trabajo “con el Otro caso a destacar, es el proceso de diálogo y fin de evaluar, revisar y proponer mejoras en la cooperación entre las organizaciones civiles y el legislación federal relativa a la ejecución de proEstado brasileño. En los últimos años se evidengramas, proyectos y actividades de interés público cia una creciente participación de la sociedad civil y la transferencia de fondos federales a través de en la implementación de políticas públicas. Esto convenios, acuerdos de transferencia, cláusulas de impulsó la construcción compartida de un acuasociación o instrumento similar”, coordinado por erdo estratégico entre OSC y Estado, mediante el la Secretaría General de la Presidencia y compuesdesarrollo del denominado Marco Regulatorio de las to por siete agencias estatales y siete organizaOrganizaciones de la Sociedad Civil, en la República ciones sin fines de lucro con operaciones en todo el Federativa de Brasil, que marca una agenda políti- país (Decreto n. 7.568 / 2011, art. 5 y 6). El Grupo ca amplia con el objetivo de perfeccionar el amfue coordinado al más alto nivel, bajo dirección de biente jurídico e institucional relacionado con las ***Véase: www.plataformaosc.org.br (traducción del autor).
la Secretaría General de la Presidencia, y contó con la participación de la Casa Civil, Contraloría General de la Unión, Procuraduría General, Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión, Ministerio de Justicia, Ministerio de Hacienda, Instituto de Investigación Económica Aplicada, y 14 organizaciones de la sociedad civil de representatividad nacional. Al principio, el Grupo organizó un seminario internacional, para construir un plan de acción y estableció tres ejes de trabajo: contratación pública, sostenibilidad económica y certificación. El año 2012, el Grupo concluyó su labor con la presentación de un Proyecto de Ley al Poder Legislativo****. En el 2013, se intensifican y amplían las discusiones sobre el marco regulatorio de la sociedad civil con el Congreso, y se genera un nuevo documento que sintetiza esas contribuciones y reflexiones, que es aprobado por el Senado Federal. En febrero de 2014 es considerado por la Cámara de Diputados y en julio del 2014, el Proyecto de Ley 7168 es promulgado por la Presidenta Dilma Rousseff, como Ley. Este es un hito en la ruta, pero el proceso no ha concluido, ya que a partir de la aprobación de la Ley se han multiplicado los procesos de debate y consulta social para el desarrollo reglamentario a nivel territorial y temático.
zación de los presupuestos y una mayor seguridad jurídica en la rendición de cuentas*****. Esta norma ordena y unifica el marco legal, que hasta entonces se encontraba disperso, en un instrumento jurídico propio; regula el fomento a las OSC y la colaboración con las distintas esferas del Estado. Se busca generar convergencia entre las actividades de interés público de las OSC con las políticas públicas del Estado brasileño.
La nueva Ley establece reglas claras para las asociaciones y entidades civiles, ya sea que impliquen o no la transferencia de recursos financieros. Entre las innovaciones previstas en la nueva ley se encuentra la creación de instrumentos jurídicos específicos para las asociaciones, el requisito de calificación de las organizaciones, la desburocrati-
La nueva ley establece un régimen específico para la transferencia de fondos, la promoción y la colaboración entre el Estado y las OSC. Presenta, en este contexto, un progreso considerable, aunque en gran medida sujeta a la forma de regulación y la
****Ibíd.
Con esto se abre una posibilidad institucional de diálogo permanente entre el Estado y las OSC, mediante la creación, en el ámbito federal, el Consejo Nacional para el Desarrollo y la Cooperación, igualmente integrado por representantes gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil, con el expreso propósito de difundir las mejores prácticas y proponer y apoyar políticas y acciones destinadas a fortalecer el desarrollo de las relaciones y cooperación previstas en esta Ley (art. 15, Ley N ° 13.019 / 2014). Además, la Secretaría General de la Presidencia ha estado promoviendo una agenda política para trabajar en la implementación del Marco Regulatorio de la Sociedad Civil, promoviendo estudios para desarrollar propuestas en tres áreas: contratación; sostenibilidad económica y certificaciones estatales.
*****Brasil, Lei 13.019/2014, Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil para relações de parcerias - fomento e colaboração - entre Poder Público e OSC’s. 2014.
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interpretación que se desarrollará por los órganos de control. También hay aspectos que preocupan en la nueva ley, como la regulación excesiva de los procedimientos internos de las OSC que establezcan alianzas con el Estado, la persistencia de la tendencia de los controles burocráticos y repetitivos que amenazan la libertad de acción de las organizaciones. Otra iniciativa a destacar, en el ámbito del fortalecimiento de los canales de participación y de diálogo social con las autoridades del Estado, es la creación de la Política Nacional de Participación Social - PNPS y el Sistema Nacional de Participación Social - SNIS depende del Poder Ejecutivo Federal (Decreto n ° 8243/2014). La experiencia tiene un alto efecto de réplica, ya que el texto de dicha Ley ha sido el resultado de varias rondas de consultas y debates públicos, con la participación de representantes de las OSC y de la Plataforma para un Nuevo Marco Regulatorio para las Organizaciones de la Sociedad Civil, alianza que reúne a redes y miles de organizaciones de la sociedad civil.
“El derecho internacional protege el derecho de las personas a formar una OSC como entidad jurídica*” *WMD/ICNL, Informe: Defensa de la Sociedad Civil, junio de 2012.P 5,
En esta sección presentaremos algunas buenas prácticas identificadas que favorecen la creación, establecimiento, formación e inscripción en los registros públicos de las OSC, conforme a los estándares internacionales. En su informe anual de 2006, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha establecido que si bien los Estados tienen la facultad para reglamentar la inscripción, vigilancia y control de las organizaciones dentro de sus jurisdicciones, incluyendo las organizaciones de derechos humanos, el derecho de asociarse libremente sin interferencias prescribe que los Estados deben asegurar que los requisitos legales no impedirán, retrasarán o limitarán la creación o funcionamiento de las organizaciones* . En ese sentido, el ejercicio del derecho de asociación solo puede estar sujeto a restricciones cuando estén previstas por ley, persigan un fin legítimo y, en definitiva, resulten necesarias y proporcionales en una sociedad democrática. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que este sistema resulta equilibrado e idóneo para armonizar el ejercicio del derecho de asociación con la necesidad de prevenir e investigar eventuales conductas que el derecho interno califica como delictivas. Las restricciones a la libertad de asociación solo serán válidas si han sido establecidas por ley, y no son permisibles si se establecen por decreto supremo o mediante otro *CIDH/OEA, SEGUNDO INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LAS DEFENSORAS Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS EN LAS AMÉRICAS, OEA/Ser.L/V/II., 31 de diciembre de 2011, p. 69 y Corte I.D.H., Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 158.
tipo de resolución administrativa. Los Estados deben abstenerse de promover leyes y políticas que utilicen definiciones vagas, imprecisas y amplias respecto de los motivos legítimos para restringir las posibilidades de conformación y funcionamiento de las organizaciones civiles de derechos humanos. Los Estados deben promover el ejercicio de la libertad de asociación y por tanto, asegurar que el procedimiento de inscripción de las organizaciones en los registros públicos no impida la labor de estos, facilitando a su vez, que las organizaciones civiles obtengan el reconocimiento de su personalidad jurídica. El resultado del registro de una asociación, debe traducirse en un efecto declarativo y no constitutivo, orientado a facilitar su desarrollo conforme al objeto planteado por la voluntad de sus miembros y de acuerdo a las normas y procedimientos internos. La CIDH ha señalado también que “los Estados deben garantizar a su vez, que el registro de las organizaciones civiles de derechos humanos sea de manera rápida, exigiendo solamente los documentos necesarios para obtener la información adecuada a los fines del mismo. Igualmente, las leyes de los Estados deben establecer con claridad los plazos máximos para que las autoridades estatales respondan a las solicitudes registrales”**. Con respecto al establecimiento, formación y registro de asociaciones como personas jurídicas, el Relator Especial de NNUU para la Libertad de Asociación ha hecho notar que un “procedimiento **CIDH/OEA, SEGUNDO INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LAS DEFENSORAS Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS EN LAS AMÉRICAS, OEA/Ser.L/V/ II., 31 de diciembre de 2011, P. 78.
de notificación” se ajusta más a las normas internacionales de derechos humanos y debe ser aplicado por los Estados en lugar del “procedimiento de autorización previa”, que implica recibir el visto bueno de las autoridades. Con arreglo al procedimiento de notificación, las asociaciones pasan a ser personas jurídicas automáticamente, en cuanto sus fundadores notifican su creación a las autoridades. Se trata más bien de un trámite de presentación de la asociación mediante el cual la administración registra su establecimiento*** . A la luz de estos principios, en varios países de la región se ha podido identificar que el sistema de reconocimiento de la personalidad jurídica, basada en disposiciones de sus respectivos códigos civiles, garantiza mejor el derecho y libertad de las personas a crear, formar y registrar una asociación civil, lo cual constituye una buena práctica. Por otra parte; este informe también muestra que cuando el procedimiento de creación y registro de una entidad civil es regulado por un marco legal de tipo administrativo, bajo tuición de los órganos ejecutivos, existe mayor margen para la discrecionalidad y la interferencia política sobre la vida interna de las organizaciones de la sociedad civil. Entre los casos de buenas prácticas en materia de establecimiento y registro de organizaciones civiles, se ha estudiado el caso de la legislación de la República de Chile, que mediante la Ley n° 20.500, sobre “Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública”, de fecha 16 de febrero de ***Consejo de Derechos Humanos/NNUU, Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai, A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012.
2011, establece por primera vez un marco regulador general y comprehensivo sobre el derecho de las personas a asociarse y participar en los distintos espacios de la gestión pública. Los aspectos que regula esta Ley son concernientes a: a) Normas que reconocen y desarrollan el relativas al derecho de asociación, b) Normas que modernizan y facilitan la creación y funcionamiento de las personas jurídicas sin fines de lucro (de aplicación de los artículos 545 y siguientes del Código Civil), c) Registro de organizaciones de interés público, d) Fondo de fortalecimiento de las organizaciones de interés público, e) Participación ciudadana en la gestión pública, f) Fortalecimiento de la participación en el espacio local, y g) Transparencia en el Estado. La Ley N° 20.500, establece un sistema más expedito y, sobre todo, garantizador, del derecho de asociarse, de carácter descentralizado, en el cual interviene en primer lugar la respectiva Municipalidad del domicilio de la organización que se crea o cuyo estatuto se modifica y, luego, el Servicio de Registro Civil e Identificación a cuyo cargo se encuentra el Registro Nacional de Personas Jurídicas Sin Fines de Lucro, como un registro nacional y único, en el cual se inscriben: • Asociaciones y fundaciones constituidas, conforme a lo dispuesto en el Código Civil. • Organizaciones comunitarias funcionales, juntas de vecinos y uniones comunales. • Personas jurídicas sin fines de lucro regidas por leyes especiales. • Los actos que determinen la composición de
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los órganos de dirección y administración de las personas jurídicas registradas. El nuevo sistema de registro es un avance de primera importancia en el derecho asociativo chileno. Con todo, cabe advertir que la ley Nº 20.500 fue aprobada sin prever las necesidades de financiamiento básico para su implementación, de modo que, tanto las Municipalidades del país como el mismo Servicio de Registro Civil, han debido hacerse cargo de sus nuevas funciones legales con el mismo personal, recursos profesionales y medios tecnológicos con que contaban antes de la vigencia de la ley, resintiéndose en términos prácticos algunos de los beneficios del nuevo sistema. También define que “Es deber del Estado promover y apoyar las iniciativas asociativas de la sociedad civil. Los órganos de la Administración del Estado garantizarán la plena autonomía de las asociaciones y no podrán adoptar medidas que interfieran en su vida interna. El Estado, en sus programas, planes y acciones, deberá contemplar el fomento de las asociaciones, garantizando criterios técnicos objetivos y de plena transparencia en los procedimientos de asignación de recursos” (Artículo 2º). Así, este marco legislativo pone a día y vincula la libertad de asociación, con los derechos de participación, con las políticas públicas de fortalecimiento de la sociedad civil. Por una parte, define que las asociaciones se constituirán y adquirirán personalidad jurídica conforme al Código Civil (art. 5°), también reconoce que podrán constituirse libremente agrupaciones que no gocen de personalidad
jurídica (art. 7°), y por otra, se crea un sistema de depósito y registro, gestionado con autonomía técnica, cuya inscripción las organizaciones adquieren personalidad jurídica por el solo ministerio de la ley, superando las trabas burocráticas y el riesgo de decisiones discrecionales que poseía el antiguo sistema de concesión de la personalidad jurídica.; además de un fondo de apoyo financiero a las OSC, regido por un Consejo, de carácter permanente y mixto. En el caso de Uruguay, las formas jurídicas que prevé el ordenamiento jurídico son las asociaciones civiles y las fundaciones reguladas por el Código Civil, así como por el Decreto Ley 15.089 del 12 de diciembre de 1980 y la Ley 17.163 de 1º de septiembre de 1999, respectivamente. Se establece que el Ministerio de Educación y Cultura tiene la competencia para el reconocimiento de la personería jurídica de las entidades civiles, mediante su Dirección General de Registros Públicos, que ejerce el control administrativo de las asociaciones civiles y fundaciones; en consecuencia, lleva los registros públicos de los actos jurídicos de creación, funcionamiento, así como disolución y liquidación. La ciudadanía cuenta con los requisitos accesibles en línea**** , así como existe la posibilidad de ingresar y monitorear solicitudes remotas vía internet. Para el reconocimiento de la personalidad jurídica, se presenta ante dichas oficinas básicamente cuatro libros –asistencia, contabilidad, estatutos, actas–, certificados notarialmente. Existe una amplia libertad, especialmente para las asociaciones ****http://www.dgr.gub.uy/requisitos/estatuto_asoc_civiles. htm.
civiles, para definir el contenido de sus estatutos. Aspectos como su autorregulación, autogobierno y funcionamiento interno, toma de decisiones democráticas, controles internos, ejercicio de los derechos y deberes de los socios o miembros, son definidos en los Estatutos; y luego estos son actos sujetos a registro público; para fines de inscripción y publicidad. Aunque se identifican algunas limitaciones relacionadas con el costo y tiempo de los trámites, no se visualizan importantes impedimentos administrativos para lograr el reconocimiento de la personería jurídica de las organizaciones, y existen vías judiciales independientes para impugnar decisiones controvertidas. En el caso de Costa Rica, la creación de las entidades civiles está regida por el Código Civil y la Ley de Asociaciones nº 218, que define que la personería jurídica se adquiere con la inscripción de los estatutos en el Registro Nacional de Personas Jurídicas, dirigido por una Junta Administrativa, integrada por siete miembros: el Ministro de Justicia, quien la presidirá; un notario en ejercicio, de reconocida experiencia, nombrado por el Ministro de Justicia; el Director Nacional de Notariado y un representante de la Procuraduría General de la República, Colegio de Abogados de Costa Rica, Colegio de Ingenieros Topógrafos y el Instituto Costarricense de Derecho Notarial; lo que ha permitido consolidar una entidad con alta capacidad y autonomía de gestión técnica y administrativa. En materia de procedimientos de registro, sistemas
parecidos presentan el caso de Colombia, Perú y Paraguay, en el que las organizaciones civiles se conforman por escritura pública notariada bajo la legislación civil y son inscritas ante un registro público, que asegura la publicidad de sus actos jurídicos y representación legal. En Colombia, las organizaciones civiles se inscriben ante el “Registro de entidades sin ánimo de lucro”, a cargo de las Cámaras de Comercio, instituciones privadas que gestionan este servicio público de manera delegada por el Estado ; mientras que en Paraguay, la inscripción es ante la Dirección General de Registros Públicos y Personas Jurídicas, dependiente del Poder Judicial, y en Perú ante la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos que es un organismo descentralizado autónomo de Sector Justicia. Consideramos que el modelo de tipo registral, donde la autoridad pública competente reconoce la personalidad jurídica de las entidades civiles mediante la inscripción ante un registro público, a fin de garantizar derechos frente a terceros, brindando la publicidad de los actos legales de las OSC, presenta un mejor abordaje para acercarse a los estándares internacionales, que definen que el nacimiento a la vida jurídica de las OSC debe darse por procedimientos de notificación o efecto declarativo y no constitutivo o de autorización previa.
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“Una vez establecidas, las organizaciones de la sociedad civil tienen el derecho a funcionar sin intromisiones o injerencias estatales infundadas*� *WMD/ICNL, Informe: Defensa de la Sociedad Civil, junio de 2012.P. 5.
En su informe anual de 2006, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) resaltó el papel de la libertad de asociación, como una herramienta fundamental para ejercer de forma plena y cabal la labor de defensa y promoción de los derechos humanos; en ese marco, ha señalado que el libre y pleno ejercicio de la libertad de asociación impone a los Estados el deber de crear condiciones legales y fácticas en las cuales puedan desarrollar libremente su función.
el Registro correspondiente; para establecer su propia organización en el marco de la Ley; para la realización de actividades dirigidas al cumplimiento de sus fines en el marco de la legislación sectorial específica; y, finalmente, para no sufrir interferencia alguna de las Administraciones, salvo la que pudiera venir determinada por la concurrencia de otros valores, derechos o libertades constitucionales que deban ser objeto de protección al mismo tiempo y nivel que el derecho de asociación.
Asimismo, la CIDH, en ocasión de su Informe sobre Derechos de los Defensores de los Derechos Humanos del 2011, ha señalado que: “Las obligaciones del Estado no se limitan solo a garantizar su formación sino se extienden durante toda la vida de la misma. En este sentido, además de facilitar el registro de una organización, la libertad de asociación incluye el derecho de poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las autoridades públicas que limite o entorpezca el ejercicio del respectivo derecho”.
Resulta patente que las asociaciones desempeñan un papel fundamental en los diversos ámbitos de la actividad social, contribuyendo a un ejercicio activo de la ciudadanía y a la consolidación de una democracia avanzada, representando los intereses de los ciudadanos ante los poderes públicos y desarrollando una función esencial e imprescindible, entre otras, en las políticas de desarrollo, medio ambiente, promoción de los derechos humanos, juventud, salud pública, cultura, creación de empleo y otras de similar naturaleza.”
Con relación al alcance amplio de las labores de las asociaciones civiles, el Tribunal Constitucional de Bolivia ha marcado una línea jurisprudencial bastante clara y positiva: “El derecho de asociación proyecta su protección desde una doble perspectiva; por un lado, como derecho de las personas en el ámbito de la vida social, y, por otro lado, como capacidad de las propias asociaciones para su funcionamiento. … La segunda recoge la capacidad de las asociaciones para inscribirse en
(SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 0083/2005, Sucre, 25 de octubre de 2005)
En ese marco, se ha podido constatar que aquellos países en los que la formación de las organizaciones no gubernamentales está regida por su Código Civil, garantizan mejor el derecho de asociarse sin otro límite que la licitud de sus actividades; garantizando que pueda desarrollar una labor amplia y en diversas materias. Sin embargo, en la región existe también la tendencia contraria, particularmente en aquellos sistemas de
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aprobación previa, de establecer el cumplimiento obligatorio de las políticas oficiales de gobierno y/o prohibir ciertos ámbitos de actividad. Este es el caso de Bolivia en la actualidad, que –por ejemplo mediante Ley n° 351 de Otorgación de Personalidades Jurídicas del año 2013*, obliga a que los estatutos de las ONGs y fundaciones mencionen en su contenido “la contribución al desarrollo económico y social” . Lo mismo para el Decreto Supremo reglamentario n° 1597, Reglamento Parcial a la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, que señala que las ONGs y fundaciones deberán especificar adicionalmente en el contenido de su estatuto, “el alcance de sus actividades orientadas a contribuir al desarrollo económico social, tomando en cuenta los lineamientos establecidos en la planificación nacional, políticas nacionales y políticas sectoriales**” . Elementos que hacen que las OSC deban adherir a determinados lineamientos al momento de conformarse. En la misma línea, la Ley n° 351 presenta una definición restrictiva de las ONGs, como “entidades de derecho privado, que poseen una naturaleza de servicio social, de asistencia, beneficencia, promoción y desarrollo económico y social, conformadas por personas nacionales y/o extranjeras, que con el debido reconocimiento del Estado, realizan actividades de desarrollo y/o asistenciales sin fines de lucro y cuyas actividades sean no financieras, con fondos y/o financiamiento propio y/o de cooperación externa *Véase artículo 7 de la Ley N° 351 de otorgación de personalidades jurídicas, de 19 marzo 2013 **Véase artículo 11, Decreto Supremo 1597 del 5 de junio de 2013. Reglamento Parcial a la Ley de otorgación de personalidades jurídicas
en el territorio del Estado***” , definición que si fuera interpretada literalmente, podría limitar los objetivos permisibles de las ONG; particularmente en el ámbito de los derechos humanos y el monitoreo ciudadano a las políticas públicas del Estado. Las OSC, para su buen funcionamiento, tienen el derecho de buscar y obtener fondos de fuentes lícitas. Sin embargo, algunos países han querido imponer restricciones y limitaciones para recibir fondos, especialmente internacionales, ya sea mediante nuevos registros, controles o prohibiciones. Al respecto, mencionaremos el caso de la Ley nº 28925 que modificaba la Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional, del 12 de abril de 2002, estableciendo un sistema de control, supervisión y fiscalización de la cooperación internacional y el uso de los recursos que reciben las ONGs, mediante un registro obligatorio, al que la autoridad podría negar la inscripción ex ante, bajo una suerte de modalidad de presunción de ilicitud, además de fijar un régimen de infracciones administrativas muy riguroso, que incluía entre sus sanciones la “cancelación de la inscripción en los Registros”. Esto motivó que un amplio grupo de OSC se organice y promueva la presentación de una demanda de inconstitucionalidad interpuesta por 8.439 ciudadanos; proceso constitucional que concluyó con un fallo que declaraba inconstitucional la aplicación de dicha ley; señalando como jurisprudencia que “la delimitación de los fines de una asociación, prima facie, no está sujeta a la discrecionalidad del Estado, sino a la consideración ***Véase artículo 4 de la Ley N° 351 de otorgación de personalidades jurídicas de 19 de marzo de 2013.
de sus miembros, siempre y cuando su objeto no afecte los principios y valores constitucionales. De allí que la actuación de la APCI deberá ser adecuadamente delimitada a fin que no quede lesionado el contenido de este derecho ni que se configuren trabas o limitaciones injustificadas, que podrían comportar su disolución****”. Presentamos esta experiencia como buena práctica para la defensa de la libertad de asociación y del derecho de las OSC para realizar sus actividades sin la injerencia indebida o intrusiva del Estado, en tanto muestra cómo la sociedad civil puede utilizar el litigio estratégico constitucional para generar precedentes y jurisprudencia que oriente y preserve el marco legal del sector. Asimismo, frente a la intromisión infundada en la dirección y gestión interna de las organizaciones, hay que señalar que la libertad de asociación implica el derecho de sus miembros de reglamentar el funcionamiento, gobierno interno y rendición de cuentas de la propia organización. Este es quizás uno de los mayores desafíos del sector. Existen numerosas experiencias, como la de “Rendir Cuentas*****” , iniciativa regional en la que más de 400 OSC de seis países de América Latina implementaron prácticas de autorregulación, a través de la adopción de estándares voluntarios y comunes de transparencia y publicidad de su gestión interna. En el caso de Bolivia, redes nacionales de Ongs, como UNITAS y Procosi, desarrollaron metodologías de auto evaluación institu**** Tribunal Constitucional del Perú, SC 0009-2007-PI/TC y 0010-2007-PI/TC del 27 de agosto del 2007. *****Véase http://rendircuentas.org/
cional, códigos de ética y presentación colectiva de resultados. Esta senda muestra cómo la autorregulación y los sistemas de auditoría social interna de las propias OSC contribuyen efectivamente a que áreas donde tradicionalmente los Estados desean expandir su regulación, puedan ser espacios de apertura y publicidad hacia la comunidad.
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“El cese involuntario de actividades o la disoluciĂłn de una OSC debe cumplir con las normas de derecho internacional. La autoridad gubernamental pertinente debe guiarse por pautas objetivas y restringir la toma de decisiones arbitrarias.*â€? *WMD/ICNL, Informe: Defensa de la Sociedad Civil, junio de 2012.p 6.
El Relator Especial de NNUU sobre Libertad de Asociación considera “El derecho a la libertad de asociación es efectivo durante toda la vida de la asociación. La suspensión y la disolución involuntaria de una asociación son las formas más severas de restricción de la libertad de asociación. Por consiguiente, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos, esas medidas solo podrán imponerse ante un riesgo claro e inminente de violación flagrante de la legislación nacional. Deberán ser estrictamente proporcionales a su legítimo objetivo y se utilizarán únicamente cuando sean insuficientes medidas menos severas”. Al efecto, se “recomienda como mejores prácticas las disposiciones legislativas por las que se establece que solo podrán imponer medidas de carácter tan drástico tribunales independientes e imparciales. Deberán ser estrictamente proporcionales a su legítimo objetivo y se utilizarán únicamente cuando sean insuficientes medidas menos severas*” . En ese sentido, en concordancia con los estándares internacionales, la legislación basada en Códigos Civiles, de manera uniforme en los casos ya citados, deja claro que la disolución la deciden los miembros conforme a sus Estatutos, por declaración de quiebra o por resolución judicial, previo proceso judicial a demanda del Ministerio Público, cuando realicen actividades contrarias al orden público. Este es el caso de Perú, Brasil y Chile, Guatemala, Paraguay y Uruguay **. *Consejo de Derechos Humanos/NNUU, Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai, A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012. **Luis Castillo Paulino, Compendio sobre Asociaciones Civiles, ANC, Lima, junio de 2012.
Por el contrario, los sistemas basados en el derecho administrativo, predominantemente han establecido sistemas compulsivos, unilaterales y discrecionales de extinción de las personas colectivas sin ánimo de lucro. Este es el caso de Bolivia. El art. 19 del DS 1597 que regula la “Revocatoria de la Personalidad Jurídica”, manda que “Será revocada la personalidad jurídica, por las siguientes causales: a) Incumplimiento a lo dispuesto por la Ley nº 351 y sus reglamentos; b) Por necesidad o interés público, declarado mediante Ley de la Asamblea; c) Por realizar actividades distintas o dedicarse a otro rubro que no sea el indicado en su estatuto (objeto, fines y alcance); d) Por transferencia o comercialización de la personalidad jurídica; e) Por sentencia penal ejecutoriada, cuando se compruebe por la instancia judicial competente, que los miembros que ejercen representación de la persona colectiva, realicen actividades que atenten en contra la seguridad o el orden público o hayan cometido hechos ilícitos en el ejercicio de sus funciones, valiéndose de la institución de la que forman parte para cometerlos; f) Por no desarrollar ninguna actividad en el marco de su objeto y fines, en un periodo de cinco (5) años; g) Por incumplimiento a las políticas y/o normas sectoriales, previo informe del Ministerio del área. También fija un procedimiento administrativo expedito para la revocatoria, sin las adecuadas garantías del debido proceso y defensa; dejando en
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manos del Ministerio de Autonomías la revocatoria de la personalidad jurídica, con lo que se procede a la disolución de la OSC. En Ecuador, las OSC pueden ser disueltas por la autoridad administrativa, a pesar de la voluntad de sus miembros, si llegan a “comprometer la seguridad de los intereses del Estado” (art. 596 CC). Mediante el Decreto nº 16, de fecha 20 de junio de 2013***, se agregan nuevas causales de disolución, que incluyen, por ejemplo, “Dedicarse a actividades de política partidista,… de injerencia en políticas públicas que atenten contra la seguridad interna o externa o, que afecten la paz pública” (art. 26). Y además se establece un sistema de disolución controvertida, por el que las OSC “podrán ser disueltas y liquidadas de oficio por parte del Ministerio de Estado a cargo del registro jurídico de la organización” (art. 28); regulación administrativa, que tampoco está acorde a la normativa internacional en este ámbito.
necesaria o conveniente para los intereses públicos. En Nicaragua, la disolución se puede establecer por Decreto de la Asamblea Legislativa Nacional por “violentar el orden público*****” y en El Salvador, las OSC pueden ser disueltas por disposición de la Ley o por Decreto del Poder Ejecutivo, a pesar de la voluntad de sus miembros, si llegan a “comprometer la seguridad o intereses del Estado”, disposiciones legales que dejan un amplio margen de discreción política e incertidumbre institucional.
En Panamá, por ejemplo, la legislación vigente faculta al Estado a tramitar la disolución forzosa de una organización que, sin previa presentación de pruebas, ha sido acusada por un tercero de realizar actividades ilícitas****. En Argentina, la ley permite ponerle fin a una OSC cuando sea una medida ***Decreto Ejecutivo No. 16, el Reglamento para el Funcionamiento del Sistema Unificado de Información de las Organizaciones Sociales y Ciudadanas, 20 de junio de 2013. ****La norma señala que se puede tramitar la disolución forzosa cuando se tenga información de que una OSC se dedique a actividades ilícitas o contrarias a su reglamento, lo que es sumamente amplio y discrecional, ya que además no especifica el procedimiento al respecto.
*****LEY GENERAL SOBRE PERSONAS JURIDICAS SIN FINES DE LUCRO No. 147 del 19 de marzo de 1992.
De la revista de los diversos casos estudiados, a la luz de identificar buenas prácticas desarrolladas para proteger y promover la libertad de asociación con mayor eficacia, de conformidad a los estándares internacionales, podemos señalar algunos elementos que deberían considerarse. 1.Muchos de los cambios legislativos recientes que se han dado en la región tienen una clara propensión al control de las OSC, y no necesariamente al fomento, protección y fortalecimiento de la sociedad civil organizada. 2.Las experiencias y marcos legales construidos particularmente en México, Chile y Brasil, nos muestran positivamente que se pueden desarrollar modelos colaborativos, en el marco de un diálogo Estado Sociedad Civil, para la adopción de políticas públicas integrales orientadas al fortalecimiento de la sociedad civil, que incluyen tanto el régimen legal que regula la vida de las OSC, como esquemas que refuerzan sus labores mediante instancias de participación social y sistemas concursables de apoyo con fondos públicos.
3.En relación al ciclo de vida de las OSC, han demostrado garantizar mejor el derecho de libre asociación, aquellos marcos legales basados en legislación civil, para el otorgamiento y registro de la personalidad jurídica, respeto de la libertad contractual, expresada en la voluntad de los miembros en sus Estatutos, para definir el contenido de sus actividades y funcionamiento, además de procesos ordenados de disolución voluntaria o previo debido proceso judicial; que aquellos otros regímenes, basados en reglamentación administrativa, a cargo de los órganos ejecutivos, que demuestran ser mas discrecionales y discriminatorios, en la aprobación del registro, control de las actividades y extinción compulsiva de las OSC.