Experiencias de Buenas Prácticas en Escuelas de Hacienda Pública by Fundación CEDDET

REFLEXIONES: LA CORRUPCIÓN Y LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS

COLECCIÓN DE EXPERIENCIAS

IBEROAMÉRIC A

EDITA Fundación CEDDET Av. Cardenal Herrera Oria 378 Madrid, España COMITÉ DE REDACCIÓN Autor: Jesús Gascón Catalán Claudia Delgado D’Antonio Coordinadora Institucional de la Red de Expertos en Hacienda Pública Laura Sánchez Saiz Coordinadora Red de Expertos en Hacienda Pública (Fundación CEDDET) María López Rodrigo) Directora de formación y redes de Fundación CEDDET Diseño y maquetación: XK,S.L. CONTACTAR redes@ceddet.org ACCESO A LA RED www.ceddet.org La presente publicación pertenece a la Red de Expertos en Hacienda Pública de Fundación CEDDET, está bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 4.0 Internacional. Por ello se permite libremente copiar, distribuir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines comerciales. Para cualquier notificación o consulta escriba a redes@ceddet.org ISSN: 2603-9354. La Red de Expertos en Hacienda Pública de Fundación CEDDET y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por los autores en los distintos artículos.

ÍNDICE Introducción ............................................. 3 1 Buena gobernanza: el antídoto contra la corrupción ............. 5 2 Cómo combatir la corrupción desde la administración tributaria ................. 13 3 La corrupción interna: qué debe hacer la administración tributaria para prevenir, detectar y sancionar los casos de corrupción interna ................................................ 21 Webgrafía .............................................. 25

l presente cuadernillo tiene por objeto dar a conocer el contenido y conclusiones de las actividades desarrolladas en la Red de Expertos en Hacienda Pública de Ceddet / AECID en el primer semestre de 2018, en relación al siempre complicado tópico de la corrupción en la gestión pública, tanto en su interacción con el sector privado, como la corrupción interna. La corrupción en la administración pública es un tema de permanente actualidad, pues “lo público” como concepto, su importancia y el impacto de su buena gestión en la vida de la ciudadanía, no siempre es correctamente percibido y, por tanto, correctamente tratado. La tendencia a derivar bienes y recursos públicos hacia manos privadas no es un fenómeno reciente, sino que acompaña al ser humano desde que se organiza en sociedad y pone en común recursos para la supervivencia y hegemonía del grupo humano al que pertenece. Sin embargo, la irrupción de las tecnologías de la comunicación y la información ha llevado a la corrupción pública a otro nivel, que se manifiesta en una capacidad aumentada en los tres aspectos del problema: la capacidad para organizar redes de corrupción, a nivel transnacional incluso; la

capacidad de los Estados para detectarlas; y la capacidad de los ciudadanos, a través del control de la prensa, para desarrollar investigaciones y denunciar los hechos. Es precisamente llamativo el dato de la OCDE respecto de cómo llega la información a los tribunales. En el ámbito de la corrupción internacional, solo el 1% de los casos de sobornos internacionales que llegaron a los tribunales entre 1999 y 2017 habían sido detectados por la administración. Esto pone de manifiesto que son los ciudadanos los que, actualmente, están realizando la labor de control y denuncia que debería ser realizada por organismos públicos. Es por tanto imprescindible un esfuerzo colectivo para concienciar del problema, apuntar soluciones, formar a servidores públicos e intentar fortalecer la cultura colectiva sobre los

a corrupción y las Administraciones Tributarias

INTRODUCCIÓN

a corrupción y las Administraciones Tributarias

INTRODUCCIÓN

valores éticos que se erigen en el dique de contención de las conductas corruptas. La Administración Tributaria, como cualquier administración pública, no está libre de ser aquejada por el problema de la corrupción. De hecho, su nivel de riesgo puede ser incluso mayor, pues es la Administración competente para la gestión de los ingresos y la ejecución del presupuesto. En contrapartida, no obstante, también es la Administración con más recursos e información para detectar conductas sospechosas, por lo que también puede ser un actor fundamental en la lucha contra la corrupción. En los artículos que se incluyen en este cuadernillo se van a tratar tres aspectos diferenciados. Por un lado, la relación entre la gobernanza pública y la corrupción. En segundo lugar, qué papel puede tener la Administración tributaria como fuerza activa contra la corrupción. Y por último, cuáles son los instrumentos que pueden ayudar a combatir la corrupción interna de la administración. En estas actividades, que se han materializado en tres grupos de trabajo y un taller de formación, hemos contado con la participación de alumnos de todos los países de América Latina, que, con su intensa interacción en los foros y la alta calidad de sus intervenciones, han abierto muchas líneas de análisis sobre este problema universal y han puesto

de manifiesto la necesidad y actualidad de este debate. Queremos agradecer desde aquí su interés y su esfuerzo. También damos las gracias a nuestro experto, Jesús Gascón Catalán, por su generosidad en compartir con nosotros su experiencia. Claudia Delgado D’Antonio Coordinadora de la Red de Expertos en Hacienda Pública

BUENA GOBERNANZA: EL ANTÍDOTO CONTRA LA CORRUPCIÓN

“¿PODEMOS DECIR QUE LA CORRUPCIÓN ES UN FENÓMENO INDEPENDIENTE A LA CALIDAD DE LA GOBERNANZA PÚBLICA EN CADA PAÍS? ¿O GUARDA ESTRECHA RELACIÓN? ¿ES LA BUENA GOBERNANZA UNA VACUNA? ¿ES EL MAL GOBIERNO DE UN PAÍS LA BRECHA POR DONDE LA CORRUPCIÓN ENTRA Y VA CONTAMINANDO EL ENTORNO?”

s fundamental analizar si la gobernanza pública influye realmente en la existencia y percepción de corrupción en los países, puesto que, si se constata tal influencia, aun siendo necesaria la adopción de medidas de prevención y lucha contra la corrupción, no será suficiente, porque, además, habrá que mejorar, en paralelo, la calidad de nuestras instituciones públicas. Como han puesto en evidencia instituciones como el FMI, los costos de la corrupción para los países son claros, y los ciudadanos perciben su existencia. Uno de los aspectos más problemáticos de la corrupción es precisamente su medición. Aunque la percepción de corrupción exista, para afrontar cualquier plan de lucha contra la corrupción es necesario no solo detectarla sino cuantificarla de alguna manera. La cuantificación es un proceso complejo no solo porque implica medir algo que está “oculto”, lo que obliga a

la identificación y análisis de signos indiciarios, nunca directos. Pero también porque los datos se publican con cierto retraso respecto a los periodos históricos a que hacen referencia. Este retraso produce una incoherencia temporal en los responsables de los servicios afectados: la sustitución natural de los cargos públicos titulares de los organismos o instituciones estudiadas, por el simple devenir de la vida política, provoca que se identifiquen como responsables los que coinciden en el momento de la publicación de los datos. Pero los datos hacen referencia a un pasado en el que los responsables eran otros. Esto genera dos tipos de deseconomías: por un lado, los ciudadanos perciben la corrupción en un momento posterior en el que los niveles de corrupción no tienen por qué ser los mismos. Por lo tanto, la demanda de medidas para luchar contra ella no será nunca adecuada, o por exceso o por defecto.Y, en segundo lugar, porque los responsables o titulares

a corrupción y las Administraciones Tributarias

1 BUENA GOBERNANZA: EL ANTÍDOTO CONTRA LA CORRUPCIÓN

vigentes en el momento de la publicación de los datos tienen tendencia a evadir su obligación de tomar medidas o depurar responsabilidades escudándose en el hecho de que los datos corresponden a tiempos pasados y personas que ya no están. Es importante para la tarea de cuantificación el tratamiento de las series históricas, de forma que se tengan datos comparables para cada periodo de tiempo, lo que permite analizar la tendencia.

CORRUPCIÓN = (oportunidad + necesidad + falta de ética + falta de control) x penas insignificantes o imposibilidad de imponer el castigo.

Hacer frente a este fenómeno exige un enfoque global, en todos los ámbitos, comenzando por la educación en el propio hogar.

“CONTRA LA CORRUPCIÓN, HACE FALTA INVOLUCRAR AL SECTOR PÚBLICO, AL SECTOR PRIVADO, A LA SOCIEDAD CIVIL Y A LOS CIUDADANOS EN GENERAL.“

Para muchos países, el punto de partida no es una preocupación, pero la tendencia es imprescindible para evaluar el resultado de los programas aplicados.

En el ámbito público, la ausencia de una buena gobernanza incide en la corrupción en los países, entendiendo por gobernanza algo más que la acción de gobierno, puesto que incluye también la forma en la que se gobierna, es decir, la capacidad que tiene un Estado, en todos sus niveles de gobierno, para asumir con eficiencia y responsabilidad la gestión pública a fin de conseguir los objetivos planteados en sus planes y programas.

En cualquier caso, son muchos los factores involucrados, incluso se pueden sintetizar en una fórmula:

Pero todos podemos contribuir a mejorar la gobernanza pública puesto que es necesario el compromiso

CONTRA LA CORRUPCIÓN

de todos los actores: políticos, sociales y ciudadanos, que deben entender que el interés común prima sobre los intereses particulares.

“EN UNA SOCIEDAD MADURA Y RESPONSABLE, EL NIVEL DE EXIGENCIA CON LA ACCIÓN PÚBLICA ES MAYOR Y SE REDUCE EL ESPACIO PARA LA CORRUPCIÓN.“ La transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas son cruciales, pero también son necesarias mejores leyes, una gestión pública más eficaz y eficiente que sea objeto de seguimiento y control y el reforzamiento de los órganos de auditoría interna. A pesar de existir mecanismos formales de control y transparencia en las instituciones públicas, en la práctica no son efectivos debido a la escasa capacidad de control de los órganos que deben realizar dicha tarea y los grandes retrasos que se producen en los procesos judicializados sobre corrupción. Un poder judicial independiente y ágil en la resolución de los casos de corrupción es imprescindible. El papel de los funcionarios es fundamental, deben ser seleccionados de forma objetiva y profesional, capacitados en materias como la ética y la integridad, deben contar con códigos de conducta que orienten

sus actuaciones y su actividad debe ser objeto de control (incluida la evolución de sus patrimonios). El ambiente cultural es muy importante, puesto que, en ocasiones, la indignación con la corrupción “de arriba” es compatible con el “todo vale” para los actos de particulares, lo que desemboca en cierta permisividad subjetiva con la corrupción. Si la corrupción se percibe como normal es difícil mantener el nivel ético, aunque existan códigos de ética y de buen gobierno en las organizaciones. El clientelismo es un grave problema que se une a la falta de integridad de algunos gobernantes con consecuencias muy negativas, el encarecimiento de las infraestructuras debido a la corrupción es un claro ejemplo. En definitiva, existe un círculo vicioso: la corrupción sistémica alimenta la corrupción “de arriba” y ésta impulsa la corrupción sistémica.

a corrupción y las Administraciones Tributarias

1 BUENA GOBERNANZA: EL ANTÍDOTO

a corrupción y las Administraciones Tributarias

1 BUENA GOBERNANZA: EL ANTÍDOTO CONTRA LA CORRUPCIÓN

Además, las deficiencias en el sector público y la falta de fiabilidad en el gasto hacen perder credibilidad a las instituciones y deslegitiman la potestad del estado para la percepción de recursos por la vía impositiva, aspecto que se trata en el tercer hilo de debate. Hay tres planos c on e c t a d o s : el personal, el organizacional y el institucional o global. Necesitamos personas íntegras y éticas capaci tadas y concienciadas en la importancia de luchar contra la corrupción. También organizaciones transparentes y que rindan cuentas con estrategias y liderazgo en la prevención y lucha contra la corrupción, para lo cual, es conveniente, además, disponer de códigos de conducta, canales de denuncia y procedimientos efectivos de detección y sanción de la corrupción.

Pero, además, el país, en todos sus niveles de gobierno, debe contar con instituciones sólidas, normas claras y que se cumplan y órganos de control eficaces, de tal forma que los ciudadanos perciban que el dinero de sus impuestos se gestiona adecuadamente y que las conductas impropias se sancionan. Todo ello permite generar un ambiente o contexto idóneo anticorrupción. También existe relación entre la corrupción y la desigualdad de oportunidades, otro círculo vicioso que se retroalimenta.

“PUESTO QUE LA CORRUPCIÓN ES UN PROBLEMA GLOBAL ES IMPORTANTE EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES Y DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL.“ En conclusión, muchos son los factores involucrados, son necesarios enfoques integrales, hay que involucrar a la clase política, el sector público, el sector privado, la sociedad civil y los ciudadanos, necesitamos liderazgo y ejemplaridad, la educación y capacitación es crítica, la transparencia y rendición de cuentas son imprescindibles, pero no suficientes, y no basta con que existan medidas e instituciones anticorrupción, además deben ser eficaces.

CONTRA LA CORRUPCIÓN

Alineando a la sociedad civil: reforzar los valores éticos en el sector privado. No solo hay que mejorar la gobernanza pública, es fundamental analizar cómo se pueden reforzar los valores éticos en el sector privado para prevenir y combatir la corrupción. Hay sistemas de autorregulación, pero también normas que limitan el margen para la corrupción, por ejemplo, obligando a las empresas de cierto tamaño a contar con canales de denuncia, como acaba de proponer la Unión Europea. Seguramente se puede combinar la autorregulación con una regulación normativa, al menos de mínimos, incluso con sotf law.

Autorregulación + normas que limitan el margen para la aparición de conductas corruptas. La autorregulación tiene la ventaja de que las organizaciones asumen compromisos porque creen en ellos o, al menos, porque entienden que no hacerlo les puede causar más problemas que beneficios. El riesgo es lo que Gilles Lipovetsky llama ética indolora: se asumen compromisos que, en el fondo, no cuestan esfuerzo.

No obstante, los compromisos tienen cierto valor, ya que si una organización se compromete formalmente a cumplir las normas, a prevenir el blanqueo, a evitar el fraude, la elusión fiscal y la planificación fiscal abusiva, a proteger el medioambiente, a la igualdad de género y, por supuesto, a prevenir y a luchar contra la corrupción, en tal caso sus directivos y trabajadores reciben un mensaje claro y se convierte en más difícil actuar de forma inapropiada, al menos no se puede hacer abiertamente y de forma generalizada. Aunque hay organizaciones no gubernamentales que evalúan el comportamiento ético de las organizaciones privadas no es fácil averiguar quién está haciendo realmente las cosas bien y quien actúa de cara a la galería. Sería muy positivo distinguir de alguna manera a quienes presentan las mejores prácticas con certificados o algún tipo de bonus (por ejemplo, para acceder

a corrupción y las Administraciones Tributarias

1 BUENA GOBERNANZA: EL ANTÍDOTO

a corrupción y las Administraciones Tributarias

1 BUENA GOBERNANZA: EL ANTÍDOTO CONTRA LA CORRUPCIÓN

a la contratación pública), pero no es sencillo determinar quién debería certificar y con qué criterios. Además, puede ser conveniente que haya una normativa de mínimos, pero siendo realistas y con un enfoque gradualista. Medidas como las que propone la Comisión Europea pueden tener más sentido en unos países que en otros, porque donde ya hay unos estándares mínimos aceptables, se trataría de dar una vuelta de tuerca para consolidar y avanzar, pero donde no los hay, puede ser una simplemente una medida cosmética sin contenido efectivo.

En realidad, la propuesta de la Comisión sobre denunciantes parte del hecho de que se están produciendo incumplimientos normativos que se deben denunciar, por lo que, si las normas ya existentes se están incum-

pliendo de forma muy generalizada, es ilusorio pensar que la nueva normativa esta vez sí se cumplirá. Medidas adaptadas a la realidad de cada país. Algunas medidas concretas que reducirían el margen para la corrupción en las empresas serían las siguientes: tener en cuenta los principios éticos en la fase de contratación, planes de capacitación en valores éticos y seguimiento interno del comportamiento de los empleados, pero sin olvidar que lo más importante es el cambio cultural, es decir, en la manera de pensar y actuar. Hay que recordar la importancia de los códigos éticos, así como de los canales de denuncia, protegiendo al denunciante para evitar represalias y dando la importancia debida a las evidencias. También son fundamentales los procedimientos sancionadores de los incumplimientos, de tal manera que las empresas no se queden en el mero cumplimiento formal de la buena práctica de contar con reglas internas sin que, en el fondo, les importe mucho si se cumplen o no. En este sentido, la ética no es un subproducto de la responsabilidad social, sino que esta deriva de la primera. Los comportamientos éticos deben ser un hábito, no un acto aislado.

CONTRA LA CORRUPCIÓN

Importancia de la implantación de códigos éticos: la responsabilidad social de la empresa deriva de la ética empresarial La comunicación a las autoridades de que se están produciendo comportamientos inapropiados debería ser el final del proceso interno, siendo la prensa el último recurso si el canal administrativo no funciona, la propia Comisión Europea lo prevé en su propuesta, aunque pueden producirse abusos en la era de las fake news y las postverdades.Y, por supuesto, las medidas sancionadoras que se adopten tienen que ser efectivas buscando castigos proporcionados pero ejemplarizantes. La justicia integral es la mejor recompensa para el denunciante. La recompensa monetaria es siempre polémica, pero en algunos ámbitos funciona, pero en todo caso sería una pieza más en el engranaje de la maquinaria anticorrupción, por sí sola es una medida que no soluciona el problema. Refuerzos positivos: ventajas en la contratación asociadas a buenas prácticas. Refuerzos negativos: procedimientos sancionadores eficaces. Por otra parte, las cadenas de bloques (blockchain) y el big data pueden ser un instrumento importante para el control de las operaciones y, en definitiva, para re-

ducir el espacio para comportamientos inadecuados.

“LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS COMO BLOCKCHAIN Y BIG DATA PERMITEN UN MAYOR CONTROL Y, CON ELLO, MENOS ESPACIO PARA CONDUCTAS CORRUPTAS. LA TRAZABILIDAD ES UN ELEMENTO DISUASORIO.“ En cualquier caso, conviene insistir en que cada país debe encontrar su modelo, sin que eso signifique quitarles importancia a las buenas prácticas internacionales, porque los contextos pueden ser muy diferentes. Así, en una sociedad conocedora de sus derechos y obligaciones es más factible que los sistemas de autorregulación sean efectivos. Por tanto, la combinación de autorregulación y normas positivas dependería del contexto de cada país.También habría que reforzar

a corrupción y las Administraciones Tributarias

1 BUENA GOBERNANZA: EL ANTÍDOTO

a corrupción y las Administraciones Tributarias

1 BUENA GOBERNANZA: EL ANTÍDOTO CONTRA LA CORRUPCIÓN

el papel de los organismos internacionales. En este sentido sería interesante que iniciativas como la guía de Naciones Unidas que explica cómo hacer frente a la extorsión y a la incitación al soborno en las transacciones internacionales fuese objeto de evaluación para ver su grado de seguimiento por las grandes empresas. Corrupción versus cumplimiento fiscal

Desde la perspectiva de la Administración Tributaria, interesa analizar si existe interrelación entre la corrupción y la aceptación social de los tributos y el nivel de cumplimiento voluntario fiscal. A mayor interrelación, mayor interés ha de tener la Administración Tributaria en colaborar de forma activa en la prevención y lucha contra la corrupción, lo cual enlaza con el tema que tratamos en el apartado a continuación.

Aunque hay muchos factores a considerar, la propensión al pago voluntario de los tributos es mayor si los contribuyentes consideran que son tratados con equidad y justicia y eso tiene mucho que ver con la calidad de los servicios públicos que reciben, es decir, con la forma en la que se gestionan los ingresos. Y la corrupción, en cuanto que encarece los servicios públicos, merma su calidad y hace que no lleguen a todo el mundo por igual, provoca renuencia al pago de impuestos.

“LAS ENCUESTAS, ADEMÁS, CONFIRMAN QUE LA CORRUPCIÓN REDUCE LA CONFIANZA EN EL ESTADO.“ Por otra parte, se debe resaltar la importancia de la solidaridad, principio que actúa en positivo, pero claro, si el ciudadano percibe que está siendo discriminado o maltratado, o que el dinero público se malgasta o se desvía a fines privados, este vector positivo se anula porque los contribuyentes piensan que su contribución no se va a utilizar adecuadamente. En definitiva, parece evidente que los esfuerzos en la prevención y lucha contra la corrupción pueden tener efectos positivos de cara a la gestión y el control del sistema tributario.

CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN DESDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

Cómo puede la Administración Tributaria detectar casos de corrupción externa.

omo punto de partida, hay que tener en cuenta que las Administraciones Tributarias revisan contabilidades, registros, facturas, etc. y en el desarrollo de esta actividad es posible detectar casos de corrupción en los que hayan estado implicadas las empresas auditadas. En este sentido, la OCDE dispone de una guía con pistas para que los fiscalizadores, auditores fiscales o inspectores estén alerta y puedan detectar estos casos. Parece claro que para mantener la confianza de los ciudadanos en la Administración Tributaria hay que actuar de acuerdo con los estándares éticos más altos y eso incluye ser capaces de detectar, informar y judicializar casos de corrupción, para lo cual se debe trabajar de la mano con el ministerio público o fiscalía y proporcionar todos los elementos necesarios para la realización de investigaciones. Aunque la Administración Tributaria debe ser proactiva con capacidad de anticipación y de adaptación a los cambios de contexto y a las nuevas operatorias o modalidades delictivas, el problema es que no suele existir en los países un marco de colaboración inter-

institucional a nivel estatal que promueva la lucha contra la corrupción de manera conjunta. Por otra parte, las administraciones tributarias pueden ser renuentes a la colaboración por razones organizativas y presupuestarias: escasez de recursos humanos, sobrecarga de trabajo, y una tendencia bastante común a organizar las distintas áreas de actuación de forma autónoma, lo que genera compartimentos estancos organizacionales con poco estímulo a la coordinación, en entornos donde se compite por el presupuesto. Estos elementos comunes actuarían como freno de cualquier iniciativa innovadora. Pero la administración tributaria podría desempeñar un rol esencial en la lucha contra la corrupción precisamente porque es la institución que tiene los instrumentos para ello y porque conecta con el ejercicio de sus propias funciones por la relación de los delitos de corrupción con los ilícitos fiscales.

a corrupción y las Administraciones Tributarias

2 CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN

DESDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

Además, es normal que la propia administración tributaria tenga que dar explicaciones públicas sobre qué actuaciones ha realizado o dejado de realizar respecto de las personas o empresas que aparecen involucradas en casos de corrupción, mo tivo de más para que sean proactivas y colaboren en la detección de este tipo de casos. Por tanto, en cada país, habría que articular adecuadamente la colaboración de la Administración Tributaria con los órganos anticorrupción del país, en particular con la Fiscalía y los Jueces, cuya independencia debe estar garantizada. Todo ello, formando parte de un enfoque holístico que contemple instrumentos, procedimientos y estructuras para luchar contra la corrupción, acompañados de medidas preventivas y punitivas, e involucrando no

sólo al sector público sino también al sector privado, la sociedad civil y la ciudadanía. Desde el punto de vista procedimental, se debe abarcar la prevención, tipificación, investigación y enjuiciamiento de actos de corrupción, así como la prevención del lavado de dinero, embargo preventivo, incautación, decomiso y restitución del producto de los delitos cometidos. Además, es muy importante, dentro de la prevención, que haya criterios reglados, transparentes y efectivos para la adjudicación de los contratos públicos. Por supuesto, también son determinantes los sistemas de selección y contratación del personal y los códigos de conducta para funcionarios públicos y la transparencia y responsabilidad en la gestión de finanzas públicas (y en el sector privado).

PREVENCIÓN DE CORRUPCIÓN CRITERIOS PARA LA ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS PÚBLICOS

CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN DE PERSONAL

CÓDIGOS DE CONDUCTA SECTOR PÚBLICO

SECTOR PRIVADO

DESDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

En el ámbito administrativo, tiene que haber reglas claras y delimitación de las responsabilidades de cada órgano. Los protocolos y normativas deben involucrar a agentes externos tanto nacionales como internacionales. La permisividad de las normas, junto a problemas como la prescripción, la falta de comunicación, la excesiva duración de los procesos judiciales y la falta de especialización de jueces y fiscales son problemas a resolver. Los aspectos organizativos son claves, y entre estos, hay una cuestión crítica ¿debería existir un cuerpo judicial especializado anticorrupción? En cualquier caso, la coordinación entre órganos y el involucramiento de los distintos actores de la sociedad son necesarios. Sin embargo, al analizar el papel de la Administración Tributaria, hay que ser realistas, los movimientos de ingresos vinculados a la corrupción no se suelen reflejar en la información fiscal o contable, sino que son administrados de manera paralela, vía la interposición sucesiva de entidades en diferentes territorios preferentemente opacos. En consecuencia, la Administración Tributaria puede colaborar, pero no resolver el problema. Es significativo que bastantes casos de corrupción se destapen habitualmente por la prensa y no por órganos especializados. La aportación por la Administración Tributaria será más efectiva cuando se trate de casos de corrupción

que tienen trasfondo tributario, puesto que le permiten actuar en su ámbito de competencias y trasladar información específica sobre la corrupción al órgano competente. Otros casos deben ser investigados por otras instituciones públicas, sin perjuicio de que se establezcan fórmulas de colaboración por la Administración Tributaria. Para hacer más efectiva la colaboración, dentro de la AT se pueden establecer prioridades: profundizar en la detección de vínculos con paraísos fiscales y/o el uso de shell companies o empresas fachada ubicadas en estas jurisdicciones de bajo control o en la situación de las personas políticamente expuestas. Por otra parte, parece claro que el uso de la tecnología puede facilitar que se realicen análisis predictivos y observar tendencias y la administración tributaria tiene tanto la información como las herramientas. Solo hay que pensar en el

a corrupción y las Administraciones Tributarias

2 CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN

a corrupción y las Administraciones Tributarias

2 CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN

DESDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

potencial que tiene un buen sistema de análisis de riesgo aplicado sobre el enorme volumen de información que proporciona la facturación electrónica obligatoria o cualquier otro sistema de big data para la detección de operaciones o transferencias inusuales o sospechosas.

En cualquier caso, hay que tener presente la importancia de la formación de los funcionarios a los que se podría capacitar en la detección de casos de corrupción con el manual de la OCDE o con cualquier otra iniciativa que se pusiera en marcha. La capacitación y motivación constante fomentan la proactividad.

Por este motivo, si así se decidiese en el país, en la detección de la corrupción podría par ticipar todo el personal operativo de la Administración Tributaria y muy especialmente los expertos en análisis de riesgo, no sólo el departamento de fiscalización, y debería existir impulso jerárquico. En este sentido, se podría pensar en programas para detectar incrementos patrimoniales, o de consumos no justificados, que permitirían detectar posibles casos de corrupción, los cuales debieran ser reportados a las unidades de investigación policial y judicial para su ampliación y formalización.

Un último apunte. En un país que tenga una estrategia anticorrupción consistente, no tiene ningún sentido la deducibilidad fiscal de los pagos por cohecho. A este respecto, el artículo 12.4 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción establece que los Estados denegarán la deducción impositiva de los gastos que constituyan soborno.

También es necesario que se garantice a los funcionarios la debida protección para lograr que se involucren.

Actitud proactiva de la Administración Tributaria para detectar casos de corrupción en el país. El punto de partida es un documento en que la OCDE denuncia que solo el 1% de los casos de sobornos internacionales que llegaron a los tribunales entre 1999 y 2017 habían sido detectados por las administraciones tributarias a pesar de la ingente cantidad de información sobre actividades y transacciones económicas que manejan.

DESDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

Lógicamente, una colaboración más intensa significaría dejar de hacer otras cosas para impulsar la lucha contra la corrupción. No es una decisión sencilla. Hay que reforzar la lucha contra la corrupción en el país, por supuesto, pero cómo hacerlo y cuál ha de ser el grado de protagonismo de la AT, es lo complicado de decidir. La proactividad no puede hacernos olvidar los condicionantes jurídico-normativos y la necesidad de recursos humanos y presupuestarios suficientes, cultura organizacional, respeto a los códigos éticos y de integridad y capacidad de adaptación a un entorno cambiante. En cualquier caso, como la lucha contra la corrupción no es realmente la razón de ser de la Administración Tributaria, se debe buscar un ámbito de colaboración en el que exista también un incentivo recaudatorio, lo que sucede con los incrementos patrimoniales no justificados de personas naturales detectados a partir de la información de entidades financieras y de la Unidad de Inteligencia Financiera. Con un programa permanente de fiscalización de este tipo de incrementos se perseguiría un doble propósito: luchar contra la corrupción y regularizar incumplimientos tributarios. Cuanto mayor sea el denominador común, incumplimiento tributario y corrupción, más fácil será involucrar a la Administración Tributaria y articular mecanismos de colaboración. En este sentido, uno de los grandes desafíos que enfrentan las AT es transformar datos en informa-

ción en el menor tiempo posible encontrando inconsistencias en las declaraciones que, además, les puedan llevar a adver tir casos de corrupción. Y es cier to que, por más que quieran adoptar una actitud proactiva en el combate de la corrupción, las administraciones tributarias todavía presentan debilidades vinculadas con el control que van a dificultar su accionar :

• Dispersión

y confusión en materia de normas vigentes.

• Un

inadecuado sistema de capacitación para responder a un entorno cambiante.

•

Ausencia de un sistema informático integrado.

•

Inconsistencias en la información, sistemas y criterios.

•

Y restricciones de personal y presupuestarias.

a corrupción y las Administraciones Tributarias

2 CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN

a corrupción y las Administraciones Tributarias

Políticos

2 CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN

DESDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

RED Políticos

Según la OCDE, no parece que los actuales modelos de colaboración de las Administraciones Tributarias con otras instituciones estén funcionando, por lo que habría Goberque ver qué otros modelos nantes de colaboración podrían ayudar a revertir esta situación. Ello siempre que exista apoyo político y Instituciones el modelo esté Políticos públicas debidamente refrendado por la normativa, teniendo en cuenta los pros y contras de cada uno de ellos Instituciones privadas y, por supuesto, los problemas de escasez y debilidad de recursos antes expuestos.

CORRUPCIÓN

Es necesario mencionar que los posibles modelos de colaboración entre órganos deben considerar la importancia de la fase de investigación criminal, esencial para la obtención de datos que permitan la judicialización de los casos de corrupción. Lo característico de esta fase es que implican el uso de técnicas específicas reservadas

a determinados órganos y especialistas. Por ello es imprescindible que los protocolos de colaboración incluyan la relación con estos órganos y el intercambio de información. Parece pues imperativo que existan órganos que investiguen la corrupción, de forma independiente o conjunta cuando sea necesario, puesto que la corrupción responde en muchas ocasiones a esquemas organizados que pretenden infiltrarse en las instituciones públicas y privadas, así como en los entes que deben controlar, auditar y hacer justicia, incluyendo a políticos y gobernantes, lo que lleva a la existencia de redes de corrupción institucionalizada. Y estos entramados se deben combatir con estructuras organizadas y coordinadas, es decir, trabajando en equipo, tanto a nivel interno como externo, así como a nivel internacional.

“LOS EQUIPOS DEBEN CONTAR CON PERSONAS QUE TENGAN CAPACIDADES DISTINTAS Y ESPECIALIZADAS Y ABARCAR TODO EL PROCESO.“ Proceso que comienza con la planificación de las actuaciones, pasando por la detección y persecución de los corruptos y debe finalizar con la recuperación del dinero. Este es un aspecto crítico pues no basta con sancionar a los corruptos para romper

DESDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

con la sensación de impunidad, los ciudadanos deben ver que los poderes públicos son capaces de restablecer la situación original y revertir los efectos negativos de las conductas corruptas. De lo contrario, hablamos de que el fraude, además de coste intrínseco en los recursos públicos, lleva asociado un coste extrínseco por los recursos empleados en su persecución. También es necesario disponer de herramientas, equipos e infraestructura adecuada. Y canales (protocolos de intervención) para que los hallazgos sobre corrupción lleguen a los gobiernos centrales, regionales o locales, según corresponda o a las instancias especializadas de lucha contra la corrupción.

Elementos de un modelo exitoso de colaboración interinstitucional para combatir la corrupción: • Existencia de órganos investi gadores de la corrupción.

• Estructuras organizadas y coordinadas interna y externamente. • Especialización de los equi pos anticorrupción.

De igual forma, es preciso que las evidencias, cuando pueda existir responsabilidad penal, sean trasladadas a jueces y tribunales (cuya independencia debe estar garantizada) de tal forma que puedan entender los hechos en un ámbito en el que no suelen estar especializados.

• Herramientas, equipos e infra estructuras adecuadas.

Y, por supuesto, hace falta impulso político, convicción en la importancia del trabajo institucional e involucramiento y comportamiento ético del personal técnico encargado de realizar las investigaciones que, en la medida de lo posible, debe permanecer en el anonimato.

• Impulso político.

• Protocolos de intervención y traslado a los órganos judiciales. • Personal técnico implicado ético (preferentemente anónimo).

a corrupción y las Administraciones Tributarias

2 CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN

a corrupción y las Administraciones Tributarias

2 CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN

DESDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

En cualquier caso, el estado actual de la tecnología permitiría pensar en un órgano único dedicado a la inteligencia financiera y persecución de estos delitos con acceso a las bases de datos de cada órgano y a sus instrumentos para estos análisis. Y a partir de la detección de indicios, se establecería qué debería hacer cada una de las instituciones concernidas, sin perjuicio de que la coordinación con la fiscalía siga siendo esencial ya que en muchos casos se requerirán facultades de investigación criminal (entrada en domicilio, seguimientos, escuchas telefónicas, etc..) o para continuar el procedimiento en vía penal. Otro modelo sería el de la Guardia de Finanzas italiana que dispone de una amplia panoplia de facultades para investigar. Es difícil optar por uno u otro modelo a priori y dependerá de la situación concreta de cada país, lo que está

claro es que hay que mejorar los resultados en el ámbito de la lucha contra la corrupción. Además, hay que resaltar la importancia de la colaboración internacional y los convenios multilaterales de asistencia mutua para obtener más información en los casos en los que el problema trasciende al país, siendo crucial el respaldo político de esta colaboración y pudiendo existir de una unidad u organismo ad hoc para su articulación. Por otra parte, el comercio exterior favorece que las cadenas de fraude se extiendan, pero también deja rastros a seguir, ante los cuales, en cualquier caso, es necesario que los controles aduaneros sean efectivos. También obliga a contar con la colaboración de otros países con acuerdos bilaterales o multilaterales e intercambios de información efectivos y un adecuado funcionamiento de la asistencia penal internacional y la extradición. Hay que tener en cuenta que los programas de control tributario están basados en hipótesis generales de detección de incumplimientos y de evasión, segmentándolas por criterios diversos, acordes a los escenarios económicos en que se desenvuelven y no se encaminan de forma específica a detectar transacciones sospechosas de corrupción, máxime si estas provienen de transacciones internacionales, por lo que, a menos que haya disponibilidad de información procedente de iniciativas como FACTA o CRS y capacidad de explotación o procesamiento de esta información, es difícil conseguir resultados, lo que puede explicar, en parte, la situación de partida que denuncia la OCDE.

LA CORRUPCIÓN INTERNA: QUÉ DEBE HACER LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA PREVENIR, DETECTAR Y SANCIONAR LOS CASOS DE CORRUPCIÓN INTERNA

omo punto de partida, puesto que el cumplimiento tributario de los contribuyentes tiene su justificación en el valor ético de la solidaridad, la Administración Tributaria, en cuanto institución que tiene a su cargo la gestión tributaria, así como los funcionarios que la integran, deben tener un elevado sentido de la integridad y comportamientos éticos para generar la confianza necesaria en la sociedad y favorecer la aceptación social de los tributos y facilitar el desarrollo de su labor. Por lo tanto, no solo es necesario prevenir, detectar y sancionar la corrupción, sino que también se debe ampliar la visión y fortalecer la ética en el sector público, puesto que esta es la raíz del problema, ya que la corrupción no es otra cosa que el resultado de la ausencia de ética. Para la OCDE, la integridad pública consiste en una alineación consistente con el cumplimiento de los valores, principios y normas éticos compartidos, para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses privados. Además de un sistema eficaz de rendición de cuentas, es necesaria prevención, control de los riesgos de integridad en las organizaciones y un sistema de sanciones para los casos de corrupción. Por tanto, lo que requieren las Administraciones Tributarias y cualquier otra institución pública es construir lo que la OCDE ha denominado infraestructura ética, la cual ha de constituir un sistema integrado, coherente y completo.

En primer lugar, es necesaria orientación ética, es decir, los directivos públicos deben exhibir un fuerte compromiso con la ética de la organización; en segundo lugar, una declaración de valores o códigos de conducta y actividades de capacitación y reforzamiento ético y, por último, control, a partir de un marco normativo que permita castigar el mal comportamiento de los funcionarios públicos y que prevea la existencia de mecanismos de prevención, políticas de transparencia y escrutinio público. Además, hay que apoyarse en normas de auditoría interna para evaluar la efectividad de los programas y actividades relacionados con la ética. INFRAESTRUCTURA ÉTICA: •Orientación ética (compromiso de los directivos públicos). •Código de conducta (incluye actividades de capacitación). •Control (marco normativo: prevención, políticas de transparencia y sanciones). •Evaluación de su efectividad (auditorías

internas).

a corrupción y las Administraciones Tributarias

3 LA CORRUPCIÓN INTERNA: QUÉ DEBE HACER LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA PREVENIR, DETECTAR Y SANCIONAR LOS CASOS DE CORRUPCIÓN INTERNA

Es necesario realizar este esfuerzo en todos los países porque los hechos de corrupción interna no sólo afectan a los funcionarios y a las organizaciones tributarias y aduaneras, sino que también debilitan las relaciones de éstas con la sociedad y con otros organismos gubernamentales e intergubernamentales a nivel nacional e internacional.

Existen prácticas en los países que refuerzan la integridad: códigos de ética, regímenes de incompatibilidades, regulación de los conflictos de intereses, órganos especializados en el control interno y en la detección e investigación de los casos de corrupción, regímenes disciplinarios, canales de denuncia, sanciones proporcionadas y efectivas. No obstante, hay que evitar que las medidas adoptadas puedan convertirse en una solución formal sin aplicación

práctica real debido a todo tipo de carencias. Así, son necesarios procedimientos adecuados, dinamismo en la construcción/seguimiento de matrices de riesgo, herramientas sistémicas adecuadas, un órgano que afronte los casos detectados, liderazgo, compromiso de los actores y acciones posteriores para asegurar la percepción de riesgo. Por tanto, no basta con que las Administraciones Tributarias se limiten a la emisión o incorporación aislada de instrumentos anticorrupción, sino que

“DEBEN ASEGURAR LA EFECTIVIDAD DEL SISTEMA DE INTEGRIDAD CONSTRUIDO EN CADA UNA DE SUS ETAPAS, DOTÁNDOLAS DE POTESTADES Y ELEMENTOS PARA SU EFECTIVO CUMPLIMIENTO.“ Por lo que se refiere a la prevención, se trata de anticiparse y buscar las causas, lo que implica un alto conocimiento de los distintos modos de actuar de los casos y redes de corrupción, con departamentos o equipos de investigación dentro de la institución, para lo que es necesaria capacitación técnica-legal y el fortalecimiento de los valores morales y éticos de todos los que forman parte de la institución, además de prestar apoyo al denunciante e imponer sanciones a los corruptos en el seno de estrategias de tolerancia cero. Todo ello unido a la judicialización de los casos más graves.

Además, los casos de corrupción deben estar adecuadamente tipificados y el régimen sancionador debe ser explicito, expedito y reglamentado, con respecto a las garantías procedimentales, y ser efectivamente disuasivo, con una adecuada tipificación del comportamiento que se considera corrupto. Adicionalmente, la sanción debe ser proporcional a la tipificación del acto de corrupción. En cualquier caso, la exigencia de un comportamiento responsable a los funcionarios debe ir unido a unas condiciones de trabajo –incluidas las retributivas– y procedimentales adecuadas y los deberes y responsabilidades de cada cual deben estar claros.

“LOS FUNCIONARIOS TAMBIÉN DEBEN SER RESPALDADOS FRENTE A AMENAZAS Y COACCIONES DE SUPERIORES QUE PRETENDAN QUE ACTÚEN DE FORMA INDEBIDA.“ Por último, además, debe existir un sistema de evaluación constante que analice si se producen variaciones en el nivel de vida de los funcionarios que no tengan justificación. Además, junto a las medidas preventivas, seguridad informática, reglas sobre incompatibilidades, canales de

denuncia, órganos competentes para estas tareas, etc., debe existir liderazgo, más necesario cuanto mayores sean los problemas, para situar la lucha contra la corrupción como un elemento crucial en el desempeño de la AT. Lo mismo cabría decir de la cultura organizacional y los valores en lo que se debe basar. Por otra parte, hay que aprovechar las coyunturas favorables presentes en el país que puedan abrir oportunidades para romper inercias e introducir nuevos estándares de cumplimiento, lo que enlaza con la necesidad de liderazgo. Un aspecto importante son los cambios en las posiciones de los empleados públicos con los cambios de Gobierno y el paso del sector público al sector privado –y viceversa– como algo habitual, no excepcional, lo que facilita que los casos de corrupción se cierren con un despido para quitar el problema de encima sin que se logre ningún efecto ejemplificador.

a corrupción y las Administraciones Tributarias

3 LA CORRUPCIÓN INTERNA: QUÉ DEBE HACER LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA PREVENIR, DETECTAR Y SANCIONAR LOS CASOS DE CORRUPCIÓN INTERNA

a corrupción y las Administraciones Tributarias

3 LA CORRUPCIÓN INTERNA: QUÉ DEBE HACER LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA PREVENIR, DETECTAR Y SANCIONAR LOS CASOS DE CORRUPCIÓN INTERNA

En el lado opuesto, también se produce en ocasiones la falta de renovación de cuadros, con el consiguiente riesgo de relajamiento de los comportamientos y de falta de incentivos para quienes ven limitadas sus posibilidades de promoción profesional. Todo ello lleva a recordar la importancia de la meritocracia y del seguimiento específico y sistémico de la calidad del servicio brin dado por cada agente para evitar que se produzca una nivelación hacia abajo de los estándares de calidad e integridad cuando el sistema de valores personales de los agentes no es solvente. Al mismo tiempo, serían necesarios los mismos estándares de integridad y comportamiento ético en el Poder Judicial, ya que son los jueces y tribunales los que deben corregir los excesos o desvíos que pudie-

ran presentarse en los demás poderes del Estado y generar percepción de riesgo frente a la tentación de incurrir en conductas inapropiadas. Sin olvidar que la gestión de calidad, la transparencia, la administración electrónica y la automatización de los procesos y el adecuado reflejo de las actuaciones en los sistemas informáticos favorecen la disminución de los casos de corrupción tanto en las AT como en la administración pública en general.

Artículo 1 Informe de Percepción de la Corrupción 2017 de Transparencia Internacional. Tabla sintética en español. Corruption Perceptions Index 2017 – Transparency International. Tabla dinámica y análisis completo. Corrupción: Una carga oculta sobre el crecimiento. Entrada del blog del FMI sobre temas económicos de América Latina de 10/10/2015. Shining a Bright Light into the Dark Corners of Weak Governance and Corruption | IMF Blog. Entrada del blog del FMI escrita por Christine Lagarde, 23/04/2018. Guía práctica de autodiagnóstico y reporting en cumplimiento normativo, buen gobierno corporativo y prevención de la corrupción de Transparencia Internacional.

Artículo 2 Bribery and corruption awareness handbook for tax examiners and tax auditors – OECD. Manual de la OECD publicado online 07/11/2013. Manual de la OCDE para inspectores fiscales sobre la detección del cohecho Memoria 2016 - Agencia Tributaria Tackling corruption through taxation: The power of co-operation - OECD Observer. Entrada de 04/2018. Artículo 3 Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad pública.

a corrupción y las Administraciones Tributarias

WEBGRAFÍA

Este monográfico es un producto de conocimiento surgido a partir de los grupos de trabajo de Ética en la Administración Pública de la Red de Expertos en Hacienda Pública que aparecen a continuación. GRUPO 1: Corrupción y calidad de la gobernanza pública. Impacto en la aceptación social de los impuestos y en el cumplimiento voluntario en el ámbito fiscal. 7 al 13 de mayo 2018. GRUPO 2: ¿Cómo ayudar a la lucha contra la corrupción en el país desde la Administración Tributaria? 14 al 20 de mayo 2018. GRUPO 3: Los problemas de corrupción dentro de las Administraciones Públicas (incluidas las Administraciones Tributarias). 21 al 26 de mayo 2018. Si desea conocer más sobre las actividades de la Red, recomendamos que consulte la Descripción de 2 minutos de la Red o escriba a haciendapublica@ceddet.org

COLECCIÓN DE EXPERIENCIAS EDICIÓN ANTERIOR: EXPERIENCIAS DE BUENAS PRÁCTICAS

EN HACIENDA PÚBLICA

COLECCIÓN DE EXPERIENCIAS

IBEROAMÉRICA