Informe compras públicas

RELEVAMIENTO DE POTENCIALIDADES Y OBSTÁCULOS DE COMPRAS ESTATALES EN PRODUCTOS Y SERVICIOS BIOTECNOLÓGICOS

Consultores: Natalia Ferreira Coímbra – Juan Labraga

Índice Resumen Ejecutivo ...........................................................................................................4 1.

Introducción ..............................................................................................................7

2. Marco Institucional del sistema regulatorio uruguayo en materia de productos biotecnológicos .................................................................................................................8 3.

El Marco Normativo Uruguayo y las Compras de Productos Biotecnológicos .......10 3.1 Contexto General ..................................................................................................10 3.2 Planificación de la demanda..................................................................................10 3.3 Descripción de los pliegos.....................................................................................11 3.4 Plazos una vez publicado el aviso.........................................................................12 3.5 Evaluación de las ofertas y adjudicación...............................................................13 3.6 Procedimientos especiales de contratación ..........................................................13 3.7 El Programa de Compras Públicas para el Desarrollo ..........................................15 3.8 Compromisos Internacionales ...............................................................................16

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Análisis de la Base de Datos ..................................................................................17 4.1 Universo analizado ................................................................................................17 4.2 Metodología ........................................................................................................18 4.3 Resultados obtenidos ............................................................................................19 4.4

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Caracterización de Entidades en base a Resultados Obtenidos .......................29

Análisis de las Entrevistas a las Entidades Compradoras......................................32 5.1 Entidades Reguladoras.......................................................................................32 5.2 Intendencias y Empresas Públicas .....................................................................34 5.3 La UCA del Ministerio de Economía y Finanzas.................................................35 5.4 Instituciones Públicas de Investigación ..............................................................36

6 Benchmarking internacional en materia de productos biotecnológicos nacionales en los programas de compras públicas ..........................................................................36

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6.1 Normativa de compras públicas en distintos países de América Latina ...............37 6.2 Resumen de las Legislaciones Nacionales analizadas ......................................48 7

Conclusiones y Recomendaciones.........................................................................52

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Bibliografía ..............................................................................................................55

ANEXO I: FORMATO DE SOLICITUD DE DATOS ........................................................56 ANEXO II: ENTREVISTAS A LAS ENTIDADES COMPRADORAS ...............................58

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Resumen Ejecutivo

El presente trabajo se desarrolló con el objetivo de analizar los obstáculos que están rigiendo en el sistema de compras públicas uruguayo a los efectos de que las mismas puedan oficiar como un garantizador de una determinada demanda para el desarrollo de la producción biotecnológica nacional.

Para lograr el objetivo planteado en el párrafo anterior se aplicó una metodología que implicó un análisis del sistema regulatorio uruguayo, un análisis de la normativa de compras públicas, una caracterización de las compras del ano 2010 de las entidades identificadas como potenciales demandantes de productos biotecnológicos uruguayos, la realización de entrevistas a informantes calificados y un relevamiento de las mejores prácticas internacionales en materia de fomento al sector biotecnológico.

En términos cuantitativos, el mercado biotecnológico actual comprende cerca del 3 o 4% de las compras que realizan las entidades relevantes. Este porcentaje es una cifra menor en el caso de algunos ministerios que no tienen asignadas una partida presupuestal significativa, pero son montos interesantes en UTE, MSP y en ANCAP. El potencial de crecimiento parece ser muy grande, sobre todo si se utilizan procedimientos que demuestren la utilidad y potencialidad de los productos. Esto implica que los productos biotecnológicos que tienen mayor probabilidad de integrarse a las compras del Estado son aquellos que logran resolver problemas para los que aún no se cuenta con soluciones óptimas o aquellos que puedan ser buenos sustitutos de productos actualmente contratados.

La referencia a biotecnología abarca de forma horizontal gran cantidad de sectores y productos. A los efectos de desarrollar programas concretos y con alto impacto, resultaría relevante realizar una priorización de sectores según la relevancia de la oferta interna (actual y futura) de dichos productos así como el involucramiento del organismo regulador.

Uno de los principales problemas detectados fue la inexistencia de una planificación de la demanda por parte de las entidades compradoras que provea los plazos necesarios para que la producción local pueda dar satisfacción a sus requerimientos. A los efectos de fomentar la demanda de productos biotecnológicos nacionales, resulta imprescindible entonces desarrollar algún tipo de planificación estratégica en el Estado que le envíe al sector privado los productos que se van a demandar en un plazo previo que se estima en no menos de 4 o 5 años.

También se recomienda lograr un alineamiento entre los organismos reguladores, las empresas públicas y las instituciones públicas de investigación. Para esto sería deseable

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realizar un proceso formativo que muestre a toda la administración pública (y no únicamente a las gerencias de compras) la importancia de la compra pública como instrumento de política industrial de innovación. La experiencia relevada en este documento muestra claramente la desarticulación que existe al interior de las propias entidades respecto a los actores que intervienen en las distintas etapas del proceso de compra: básicamente no hay un vínculo estrecho entre quien genera la demanda (el técnico) y quien luego la ejecuta (el administrativo de compras).

Otro punto relevante, es la necesidad de conformar comisiones evaluadoras de las ofertas que tengan un carácter interinstitucional. El análisis realizado relevó el gran problema que enfrentan muchas entidades compradoras en donde parecen tener una intervención decisiva, y a veces única, los técnicos demandantes.

Tomando la experiencia de la Intendencia de Montevideo resulta evidente que sería de mucha utilidad realizar un Protocolo de Procedimiento para la compra de productos biotecnológicos en todo el Estado.

Dado que el desarrollo de los productos biotecnológicos en Uruguay se desarrolla en la mayoría de los casos en PYMES, debe buscarse la forma de minimizar los obstáculos financieros y burocráticos que dificultan la participación de estas empresas en los procesos de compras públicas.

En lo que respecta a la experiencia internacional parecería ser recomendable y aplicable a la realidad uruguaya el diseño de un mecanismo de vigilancia biotecnológica de mercado a los efectos de que la administración pública pueda conocer posibles productos disponibles en el mercado o pasibles de ser desarrollados en el corto o mediano plazo. El Protocolo de Procedimiento propuesto en los párrafos anteriores debería prever la interacción o consulta (obligatoria o no) entre ambos sistemas.

En los pliegos de condiciones se han detectado potenciales obstáculos a la participación de empresas biotecnológicas nacionales. Si bien la legislación nacional prohíbe la especificación de marcas comerciales, la redacción del objeto a contratar muchas veces se dirige a un producto que únicamente es provisto por una determinada firma comercial.

Esto en general responde a la confianza que un producto ha generado a su comprador en el pasado, pero claramente inhibe la participación de nuevos productos. Por tanto, la formalización de una instancia de “diálogo técnico” entre la administración pública y las empresas como paso previo a la apertura de un proceso formal de compra pública, parece ser algo sumamente recomendable. Este diálogo técnico se daría a los efectos de recibir o pedir asesoramiento que podría ser útil para la elaboración de los pliegos de condiciones, lo que además facilitaría la creación de confianza en el comprador respecto al proveedor nacional de biotecnología.

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Lo anterior podría reforzarse con la inclusión en el Protocolo de una cláusula que especificara claramente que las condiciones establecidas en los pliegos deben ser obligatoriamente especificaciones funcionales, esto es lo que permite no prejuzgar ninguna tecnología determinada de realización. También debería ser posible la admisión de variantes a la especificación, debido a que claramente abre oportunidades de innovación.

Obviamente todos estas recomendaciones hacen necesario que el criterio de adjudicación no debe ser exclusivamente en función del precio, sino de acuerdo a parámetros que tengan en cuenta la relación calidad/precio y la innovación tecnológica que se produce en el país, aspectos que se pueden especificar en el Protocolo debido a que la normativa vigente lo permite.

Todos las recomendaciones planteadas requieren estipular procedimientos diferentes para las compras biotecnológicas con respecto a las compras estandarizadas, lo que merece el desarrollo de un Programa Específico autocontenido. Por tanto, lo más relevante a la hora de la aplicación del Programa Específico que se desarrolle es el compromiso político que se asuma a los efectos de demandar productos biotecnológicos nacionales y utilizar los nuevos procedimientos que se establezcan.

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1. Introducción

El Estado es el mayor comprador de bienes y servicios en la economía nacional. Esto lo enfrenta al dilema de tener que optar entre la eficiencia económica, por un lado, y el estímulo a determinados sectores productivos domésticos, por el otro. La opción por la eficiencia económica se justifica tanto por razones de buena administración como por la posterior rendición de cuentas frente a los contribuyentes. Por otra parte, el generar una demanda para determinados bienes y servicios nacionales -que quizás en otro caso fuera inexistente-, puede crear las condiciones necesarias para el desarrollo de determinados sectores productivos nacionales e incluso ser un factor determinante para la localización de determinadas empresas en el país.

El presente trabajo pretende abordar cómo tratar este dilema entre fomento y eficiencia en el marco de un programa de compras públicas de productos biotecnológicos teniendo en cuenta los objetivos planteados en el Plan Estratégico del Sector Biotecnología (Gabinete Productivo 2011) y garantizando un nivel adecuado de protección sobre la diversidad biológica y la salud humana, de acuerdo a lo establecido en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología (Ley Nº 18.793).

A continuación se presenta la estructura del trabajo, que consta de esta sección introductoria y 6 secciones más, definiéndose en cada caso los objetivos y la metodología para el abordaje de los mismos.

En la sección 2 se presenta de forma concisa el marco regulatorio institucional en materia de productos biotecnológicos. Este punto es de gran importancia debido a que de la interacción entre el organismo regulador y el organismo promotor surgirá la política de estímulo que en los hechos se aplique al sector.

En la sección 3 se realiza un análisis de la normativa doméstica en materia de compras gubernamentales, centrándose en aquellos aspectos de la misma que pudieran incidir en la contratación de productos biotecnológicos.

En la sección 4, y a los efectos de poder realizar una primera estimación que permita dimensionar el actual nivel de compras públicas en productos y servicios biotecnológicos nacionales y extranjeros así como su desarrollo potencial a futuro, se realiza un análisis cuantitativo a través de los datos aportados por algunas entidades seleccionadas por el Gabinete Productivo.

En la sección 5 se realiza un relevamiento cualitativo del desarrollo de las compras públicas biotecnológicas de productos y servicios nacionales, a través de entrevistas efectuadas a informantes calificados.

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En la sección 6 se realiza una aproximación a las medidas internacionales adoptadas en la materia mediante el procedimiento de benchmarking, esto es, a través de un relevamiento de las prácticas desarrolladas internacionalmente a los efectos de potenciar este mercado. A estos fines se prestará especial atención a las prácticas y procedimientos desarrollados en la Unión Europea, región líder en la materia.

Finalmente, en la sección 7 se presentan las principales conclusiones y líneas de acción a los efectos de desarrollar acciones tendientes tanto a mejorar la gestión de las compras públicas biotecnológicas como a desarrollar procedimientos específicos para potenciarlas.

2. Marco Institucional del sistema regulatorio uruguayo en materia de

productos biotecnológicos

El desarrollo de la biotecnología implica el desarrollo de la innovación en ciencia y tecnología. A su vez, la biotecnología permite encontrar soluciones a problemas que hasta hace no mucho tiempo parecían sin solución posible, al tiempo que impulsar la investigación científica en problemas concretos y abrir oportunidades laborales para científicos y emprendedores uruguayos.

La biotecnología implica una tecnología horizontal, tecnología que opera directamente con organismos vivos y que puede desarrollarse en alguna de sus vertientes: salud animal, salud humana, producción agrícola, cuidado del medio ambiente, o en todas.

A su vez, y dada la sensibilidad de trabajar con organismos vivos y de los problemas que se encaran con la bioteconlogía, los países buscan un equilibrio entre impulsar el desarrollo industrial de la misma y establecer las regulaciones adecuadas para que dicho desarrollo no genere efectos contraproducentes irreparables. Por tanto, a los efectos de que el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) pueda desarrollar una política industrial activa y efectiva en materia de biotecnología es necesario conocer la estructura regulatoria sectorial de Uruguay. Esto último se debe a que una política de fomento industrial sin el convencimiento y apoyo explícito de los organismos reguladores de los sectores donde se quiere desarrollar la bioteconología, probablemente esté condenada al fracaso.

En el sector agropecuario es el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) quien establece las regulaciones en materia de agroquímicos y semillas así como todas aquellas medidas que afectan al campo veterinario. Es de destacar que en estas materias Uruguay suele tener exigencias mayores a las acordadas a nivel MERCOSUR. Estas exigencias mayores se basan, al menos en lo que refiere a la salud animal, en un status sanitario superior de Uruguay con respecto a sus socios del MERCOSUR. Sin embargo, no son claros los criterios utilizados a la hora de aprobar la utilización de semillas y

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agroquímicos. Si esta resulta ser el área que se quiere desarrollar, es de gran importancia establecer criterios y procedimientos claros y transparentes para la aprobación de nuevas variedades de semillas y agrotóxicos.

En lo que refiere a la salud humana, es el Ministerio de Salud Pública (MSP) el encargado de regular y controlar la utilización (permitir, prohibir, etc.) de los medicamentos, así como fijar regulaciones sobre alimentos que puedan afectar la salud humana (por ejemplo, regulación en materia de harinas fortificadas). A su vez, en materia de regulación sobre las condiciones de elaboración, ingredientes y conservación de los alimentos suelen desempeñar un rol no menor los departamentos de Bromatología de la Intendencias Departamentales. Y no necesariamente las normativas de los gobiernos departamentales se encuentran alineadas con las políticas impulsadas por el gobierno nacional.

Los temas medio-ambientales son competencia de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), dependiente actualmente del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA). La DINAMA es quien formula, ejecuta, supervisa y evalúa los planes nacionales de protección del medio ambiente. Nuevamente, y en un área tan sensible como en la conservación del medio ambiente, es vital la opinión y política que tengan al respecto los gobiernos departamentales.

Dada la estructura institucional de la regulación uruguaya en áreas de potencial desarrollo de productos biotecnológicos, cualquier política de fomento a áreas específicas deberá surgir de una elaboración conjunta entre los órganos que buscan el desarrollo de la actividad (MIEM) y el organismo regulador de dichos productos (MGAP, MSP, MVOTMA e Intendencias Departamentales según corresponda). Es por este motivo que el Gabinete Productivo resulta la instancia política óptima para desarrollar este tipo de programas. Lo que no hay que perder de vista a la hora de plantear una estrategia de fomento del desarrollo de determinado sector es que la regulación vigente puede verse afectada. Una vez que se ha decidido este equilibrio entre fomento y regulación en el seno del Gabinete Productivo, habría que encontrar una instancia para consensuar la estrategia con los gobiernos departamentales.

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3.

El Marco Normativo Uruguayo y las Compras de Productos Biotecnológicos

3.1 Contexto General Las contrataciones públicas en Uruguay se rigen por las disposiciones legales que se encuentran contenidas en el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera del Estado (TOCAF) 1 , así como por sus respectivas normas reglamentarias 2 .

En principio, no existe en el TOCAF una distinción entre los procedimientos que se aplican a las contrataciones de productos con un contenido tecnológico particular -como es el caso de los productos biotecnológicos- y los procedimientos que se aplican a las contrataciones de cualquier otro producto. Esto es, no hay una previsión particular en materia de plazos, planificación de la demanda, requisitos para la descripción de los pliegos o evaluación de las ofertas que contemple las particularidades de las compras de productos que generalmente se encuentran vinculados a cierto grado de innovación y desarrollo en su proceso de elaboración.

A pesar de ello, algunas de las disposiciones generales en materia de normativa de compras públicas pueden implicar nichos interesantes para la profundización de la participación de productos biotecnológicos. A continuación analizaremos estas posibilidades.

3.2 Planificación de la demanda No hay ninguna disposición en el marco normativo uruguayo sobre la planificación que ha de tener la demanda de productos, ni siquiera en el caso de productos que por sus características propias su obtención tiene implícito un proceso de desarrollo más prolongado.

Esta falta de previsión de la ley respecto a la planificación de la demanda se convierte en un problema a la hora de pensar en mejorar las condiciones de acceso de los productos biotecnológicos en el mercado de contrataciones públicas. La planificación de la demanda implica para las empresas proveedoras una disminución del riesgo asociado a la producción que les permite una mejor planificación de las inversiones con las consecuencias positivas que se obtendrían a nivel agregado sobre el crecimiento económico y la creación de empleo.

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El TOCAF se encuentra disponible en: www.tcr.gub.uy/marco_tocaf/index.htm Las normas reglamentarias están disponibles en: www.comprasestatales.gub.uy/legislacion_normas/

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Por lo tanto, a la hora de pensar en las compras del Estado como un instrumento de fomento a la innovación, la demanda temprana se vuelve un requisito no solo necesario sino sumamente deseable.

3.3 Descripción de los pliegos La normativa uruguaya en materia de contratación pública obliga a las entidades que efectúan adquisiciones a través de procedimientos de licitación pública o licitación abreviada que se efectúen por encima de determinados montos 3 a regirse por las disposiciones contenidas en los Pliegos Únicos de Bases y Condiciones Generales elaborados por el Poder Ejecutivo 4 . Se trata de requisitos generales que se prevén diferencialmente según se trate de suministros y servicios no personales; obras públicas; o servicios personales 5 . En el caso particular de los suministros y servicios no personales –que es la categoría en la que pueden tener una mayor participación los productos biotecnológicos- el Pliego Único presenta algunas características relevantes 6 : a) Se prevé la posibilidad de que cualquier individuo que adquiera un pliego pueda solicitar aclaraciones dentro de un determinado plazo. Esto es importante porque la descripción de los pliegos de las contrataciones en las que pueden participar productos biotecnológicos suelen ser muy específicas en los aspectos técnicos y es común que puedan suscitarse dudas respecto al cumplimiento de los requisitos solicitados. Sin embargo, la ley no dispone un plazo mínimo, dejándolo a criterio de los ordenadores del gasto lo que no contribuye a asegurarle al oferente un tiempo prudencial para plantear sus interrogantes. b) Si establece que si el producto a contratar se encuentra normalizado, la referencia a la norma que se invoque en el Pliego Particular vuelve obligatorio el cumplimiento de la misma por parte de los oferentes. Acá puede ocurrir que un producto que surge de un proceso de innovación reciente no haya aún culminado aún con los procedimientos de certificación y por no estar certificado queda fuera de concurso. Hay que tener en cuenta además que adquirir y mantener una certificación suele ser bastante costoso.

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Los umbrales mínimos para la aplicación de los Pliegos Únicos son actualizados cuatrimestralmente por el Instituto Nacional de Estadística (INE). El umbral para el primer cuatrimestre de 2012 se encuentra fijado en aproximadamente 40.000 dólares (Ver: http://www.ine.gub.uy/preciosysalarios/tocaf2008.asp?Indicador=tocaf).

4 Artículo 44 del TOCAF. 5

La Ley Nº 18.834, en su artículo 28, modifica el TOCAF eliminando la posibilidad de que el Poder Ejecutivo formule pliegos únicos de condiciones generales para el caso de Servicios Personales.

6 Decreto Nº 53/993, modificado por el Artículo 11 del Decreto Nº 342/999 y sustituido por el Decreto Nº20/002.

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c) Se indica que las ofertas deberán ajustarse razonablemente a la descripción del objeto requerido, teniendo en cuenta la complejidad técnica del mismo. Esto es, se considera que las condiciones técnicas establecidas en los pliegos tienen un carácter indicativo y se prevé expresamente la posibilidad, siempre que el Pliego Particular lo autorice, de que se puedan presentar soluciones alternativas así como variantes o modificaciones que persigan la misma finalidad que la del objeto descrito 7 . En el caso de los productos biotecnológicos esta posibilidad parece ser un beneficio bastante interesante, dado que vinculado a la innovación se encuentra la creación de productos nuevos, no existentes en el mercado y, por lo tanto, no necesariamente previstos por los avisos de contratación.

3.4 Plazos una vez publicado el aviso El plazo mínimo que establece la ley para la elaboración de las ofertas en el caso de una licitación pública es de 15 días, y de 20 días en el caso de que se prevea la participación de oferentes no radicados en el país 8 . Este umbral puede ser reducido, en caso de urgencia o interés hasta un mínimo de 10 o 5 días respectivamente.

Para el caso de las licitaciones abreviadas el plazo anterior se reduce a 3 días, con reducción a 48 horas por las mismas razones aludidas en el párrafo anterior 9 .

Por otra parte, la legislación no dispone de plazos mínimos para la contratación directa o la compra por procedimientos de excepción.

Los plazos que se disponen en la normativa para el caso de la licitación pública y abreviada son umbrales mínimos, esto es, el plazo que transcurre desde que un aviso es publicado hasta que se efectúa la apertura de las ofertas dependerá de lo que decida el ordenador del gasto, no pudiendo ser inferior a los anteriormente mencionados. Sin embargo, suele ocurrir que los ordenadores se “apeguen” a estos mínimos, debido a que ello permite disponer del objeto licitado lo antes posible. De esta manera, lo que en principio es un plazo mínimo indicativo, se convierte a menudo en un plazo efectivo, que en el caso de las licitaciones abreviadas y pensando en que no primen razones de interés o urgencia, se trata de solamente 3 días.

En el caso de la contratación de productos biotecnológicos, la elaboración de la oferta muchas veces requiere de una estimación de costos que no es sencillo disponer cuando se cuenta con plazos muy reducidos. Cuando se piensa en las compras del Estado como motor de la industria de la biotecnología se está pensando en promover la creación de

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Artículo 54 del TOCAF. Artículo 47 del TOCAF, a partir del artículo 30 de la Ley Nº 18.834.

9 Artículo 48 del TOCAF. 8

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productos con un alto contenido de innovación, en muchos casos productos que se van a generar por primera vez y que, por lo tanto, requieren de un tiempo razonable para la estimación de su función de costos. Esto no ha sido previsto por la legislación nacional.

3.5 Evaluación de las ofertas y adjudicación La legislación dispone la conformación de Comisiones Asesoras de Adjudicaciones que funcionarán en cada entidad compradora con el objetivo de asesorar y dictaminar sobre la oferta más conveniente 10 . Resulta interesante destacar que por oferta “más conveniente”, no se entiende necesariamente la de menor precio, salvo cuando exista identidad de circunstancias (plazos de entrega, condiciones técnicas, etc.) y calidad.

Los ordenadores del gasto serán luego los que tomen la decisión definitiva, teniendo que dejar expresa constancia en los casos en que se adopta una decisión distinta de la aconsejada por la Comisión Asesora 11 .

El TOCAF no prevé, sin embargo, como deberán estar conformadas dichas Comisiones Asesoras, dejando esto al entendimiento de cada entidad compradora. En el caso de la contratación de productos biotecnológicos, dada su complejidad y que muchas veces se trata de productos en los que comienzan a participar nuevos proveedores, sobre todo nacionales, puede haber una reticencia a contratar de proveedores desconocidos (proveedores que es la primera vez que se presentan en el mercado de compras públicas). Se entiende que la conformación de una Comisión Asesora con la participación no solo de un técnico competente sino también de un profesional del área jurídica y un especialista en contrataciones brindaría mayores garantías del efectivo cumplimiento de la ley a la hora de dictaminar cuál es la oferta más conveniente.

3.6 Procedimientos especiales de contratación Además de los procedimientos de licitación 12 (pública y abreviada) y de la compra directa por montos menores 13 , la legislación nacional prevé la posibilidad de contratar –en

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La obligatoriedad de conformación de Comisiones Asesoras rige para las contrataciones que superen los 767.400 pesos (aproximadamente 40.000 dólares) a enero de 2012. Este umbral se actualiza cuatrimestralmente.

11 Artículos 57 y 59 del TOCAF. 12 La Ley Nº 18.834 (artículo 16) establece la posibilidad de la aplicación de cualquier otro procedimiento competitivo, además del procedimiento de licitación pública.

13 La compra directa está habilitada por el artículo 33, numeral 2) del TOCAF, cuando el monto de la contratación no supere los 127.900 pesos (aproximadamente 6.500 dólares) o 383.700 (aproximadamente

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determinadas circunstancias-, mediante la aplicación de procedimientos especiales. Uno de estos procedimientos es la compra por excepción 14 , que es básicamente el procedimiento que el ordenador del gasto determine y que puede ser utilizado en diversas circunstancias, como ser: ante una licitación que se declare desierta; para contratar con un proveedor que tenga exclusividad en el producto a contratar; en el caso de la adquisición de bienes que no se producen en el país; por razones de urgencia, etc.

Año a año se suman a la lista de excepciones a la licitación pública nuevas causales que admiten la compra por procedimiento de excepción. No hay, sin embargo, ninguna causal que a la fecha posibilite contratar productos biotecnológicos por procedimiento de excepción. Hay algunos casos específicos en los que podrían estar comprendidos productos biotecnológicos, como ser: a) productos exclusivos para los que no existan posibles sustitutos 15 ; b) bienes y servicios contratados por la Universidad de la República que estén destinados a la investigación científica, hasta un monto anual de 2.000.000 de dólares 16 ; c) productos adquiridos por la Presidencia de la República para el Sistema Nacional de Emergencias 17 ; d) la contratación de bienes y servicios por parte de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial, comercial o financiero del Estado que se encuentren operando en regímenes de libre competencia 18 .

Sin embargo, tampoco se encuentra que las compras por excepción sean el ámbito para la inclusión de productos biotecnológicos ya que la excepción se configura en cualquier caso por razones de buena administración (y no por razones que pudieran dar cuenta de las características de generación del producto y que por lo tanto contemplaran las necesidades de las empresas nacionales involucradas) culminándose por lo general en una mera compra directa.

20.000 dólares) en el caso de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado.

14 Numeral 3) del artículo 33 del TOCAF. 15 Literal C) del numeral 3) del artículo 33 del TOCAF. 16 Literal Q) del numeral 3) del artículo 33 del TOCAF. 17 Literal R) del numeral 3) del artículo 33 del TOCAF. 18 Literal U) del numeral 3) del artículo 33 del TOCAF.

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Por otra parte, la legislación prevé la posibilidad de que los organismos públicos 19 apliquen procedimientos de contratación especiales cuando las características del mercado o de los productos lo hagan conveniente para la Administración 20 . Nuevamente se está ante procedimientos especiales que se configuran de acuerdo a conveniencia de la Administración, lo que tiene más que ver con la búsqueda de la eficiencia en la adquisición 21 que con la búsqueda del aumento de la participación de productos con características específicas, como ser los productos biotecnológicos.

Asimismo, el TOCAF establece una diferenciación específica para cuando las contrataciones del Estado son efectuadas con fondos de préstamos provenientes de organismos internacionales de crédito o con fondos obtenidos a través de donaciones modales 22 . En estos casos, el proceso de contratación está sujeto a las pautas y procedimientos que las entidades que desembolsan los fondos establezcan (plazos, montos, tipos de contratación). Este hecho restringe fuertemente la posibilidad de aplicar un programa específico para productos biotecnológicos en las contrataciones que son realizadas con fondos extra-presupuestales. En consecuencia, se vuelve relevante conocer si actualmente la masa crítica de contrataciones de productos biotecnológicos (o potencialmente biotecnológicos) son adquiridos por las entidades con fondos propios.

3.7 El Programa de Compras Públicas para el Desarrollo Donde probablemente se encuentra el nicho más claro para el desarrollo de un programa que busque incrementar la participación de productos biotecnológicos en el mercado de compras públicas es en el marco jurídico establecido por el Programa de Compras Públicas para el Desarrollo 23 .

Este Programa tiene el objetivo del desarrollo de determinados proveedores nacionales mediante el empleo de regímenes y procedimientos de contratación especiales. En particular, este Programa está dirigido al desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas, pequeños productores agropecuarios y al estímulo para el desarrollo científicotecnológico y la innovación. Claramente el caso de los productos biotecnológicos cae dentro de esta última agrupación.

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El TOCAF prevé que sean los Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y Gobiernos Departamentales quienes puedan aplicar estos procedimientos, pero a partir del 1 de enero de 2012 esta potestad se hizo extensible al resto de los organismos del Estado.

20 Artículo 34 del TOCAF y Artículo 21 de la Ley Nº 18.834.

21 Un ejemplo de uso de este artículo fue la creación de la UCA para compras centralizadas de insumos médicos y alimentos.

22 Donaciones que se encuentran sujetas a algún tipo de contrapartida o finalidad específica.

23 Artículos 43 y 44 de la Ley Nº 18.362.

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Este Programa comprende hasta un 10% del valor de las contrataciones del Estado del año anterior y hasta un 20% de las contrataciones de cada entidad; umbrales que son compartidos por los distintos subprogramas (programas específicos) que se reglamenten.

Al mismo tiempo, se prevé la posibilidad de que se apliquen instrumentos de discriminación entre proveedores nacionales y extranjeros, como por ejemplo: márgenes de preferencias en precio o reservas de mercado. Igualmente, en el caso de un programa que privilegie la participación de productos biotecnológicos es necesario evaluar si el uso de estos instrumentos es verdaderamente efectivo para la consecución de los objetivos que se persiguen ya que probablemente los problemas no se deriven de dificultades a la hora de presentar ofertas competitivas en materia de precios sino en el hecho de necesitar plazos más laxos para la planificación de las ofertas.

3.8 Compromisos Internacionales Si bien Uruguay no tiene aún compromisos vigentes en materia de contrataciones públicas, en 2009 se firmó un acuerdo con Chile que se encuentra en proceso de ratificación parlamentaria. Al mismo tiempo, se encuentra en proceso de negociación un protocolo de compras públicas entre los países del MERCOSUR, así como un capítulo de compras públicas en el marco del TLC Uruguay- México.

Sin embargo, los compromisos en el marco de acuerdos internacionales tienen la particularidad de disciplinar las prácticas domésticas obligando a que los procesos se uniformicen y se consoliden plazos mínimos necesarios para la preparación de las ofertas, algo absolutamente imprescindible cuando se prevé la participación de oferta extranjera.

Los principales compromisos que se asumen en un acuerdo de contrataciones con otro país refieren a la obligación de otorgarse mutuamente acceso y trato nacional. En materia de acceso, Uruguay no tiene mayores problemas porque su mercado de compras es abierto a la participación de extranjeros y los procedimientos de contratación –salvo la compra directa y la compra por excepción que se aplica en casos muy específicos- son procedimientos competitivos. En materia de trato nacional, los países se ven obligados a tratar a los oferentes y a las ofertas del otro país de la misma manera que tratan a las de sus nacionales. Esto significa la imposibilidad de discriminación a favor de un nacional.

Sin embargo, es una práctica común que los países se reserven cierto margen para la aplicación de sus políticas domésticas de fomento a la producción nacional (excepciones a la aplicación de las cláusulas de trato nacional). Bajo esta lógica, Uruguay se reserva, entre otras cosas, un porcentaje del valor de las contrataciones del año anterior que más que cubre la aplicación del Programa de Compras Públicas para el Desarrollo.

En resumen, los compromisos internacionales no parecen condicionar las posibilidades de generar un programa que privilegie la participación de los productos biotecnológicos

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producidos por empresas nacionales. Por el contrario, además de no inhibir este hecho, disciplinan la actuación de las entidades compradoras, obligándolas a una mayor planificación a la hora de prever sus compras más relevantes.

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Análisis de la Base de Datos

4.1 Universo analizado Se solicitó información sobre las compras públicas para el período 2009 – 2010 24 a un conjunto de entidades del Estado que fueron definidas como prioritarias tanto por el MIEM como por distintos actores relevantes en el sector de la biotecnología. La información solicitada se detalla en el Anexo II. El Cuadro 3.1.1 muestra las entidades del Estado a las que se le solicitó información y si hubo o no efectiva remisión de los datos (se aclara si la remisión fue completa o parcial).

Cuadro 4.1.1: Entidades a las que se le solicitó información y respuesta obtenida Entidad MSP MGAP MVOTMA Facultad de Ingeniería Facultad de Ciencias Facultad de Medicina Facultad de Química IMM UTE ANCAP ANP OSE ASSE

Remitió Información Completa SI SI SI NO NO NO NO SI SI NO SI NO NO

Remitió Información Parcial (*) NO NO NO SI SI NO NO NO NO NO NO SI NO

(*) Se considera información parcial, toda aquella información referente a contrataciones públicas de la Entidad que no cumple con los requisitos mínimos solicitados se acuerdo al Anexo II. Fuente: Elaboración Propia.

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Se tomó el último año cerrado al momento de la solicitud de los datos (2010) y el año consecutivo anterior (2009) para compensar contingencias ocurridas en un único período.

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De conformidad con el Cuadro 3.1.1, se analizaron los datos provistos por los organismos de la Administración Central (MSP, MVOTMA y MGAP), así como los datos de UTE, ANP y la IMM. La información remitida por la Facultad de Ingeniería, la Facultad de Ciencias y por OSE se tomó en cuenta a la hora de enriquecer las conclusiones derivadas del análisis anterior, pero no fue suficiente para un análisis exhaustivo de la modalidad de contratación de dichas entidades 25 .

4.2

Metodología

En primer lugar, para cada entidad de la que se dispone de información completa se extraen los siguientes indicadores que permiten una caracterización global de las compras del organismo correspondiente: •

Compras anuales

•

Compras por tipo de procedimiento

•

Principales productos adquiridos

•

Compras adjudicadas por nacionalidad del proveedor

•

Compras según tipo de financiamiento

Los indicadores anteriores se expresan tanto en valores monetarios como en número de transacciones. Es importante esta doble caracterización porque muchas veces las posibilidades de participación de las empresas nacionales se encuentran concentradas en contrataciones de menor tamaño o tamaño medio (por debajo de cierto umbral monetario). Puede ocurrir que algunas entidades presenten valores altos de compras anuales, pero que dichos valores se concreten en un número reducido de adjudicaciones, haciendo que las posibilidades de cualquier empresa nacional, incluida una empresa que provea productos biotecnológicos, se reduzcan frente a una mayor competencia extranjera.

En segundo lugar, se analiza la demanda potencial de productos biotecnológicos por parte de cada entidad. Para ello se construye una variable dicotómica cualitativa que adopta el valor “SI” cuando el producto se califica como posible producto biotecnológico, y

25

OSE no envió información únicamente de dos operaciones efectuadas por las oficinas de Soriano, una en el año 2010 y la otra en 2011. La Facultad de Ingeniería envió información completa sobre compras directas y licitaciones abreviadas, pero no envió información sobre licitaciones públicas (no abreviadas). La Facultad de Ciencias envió datos en un archivo PDF en donde solamente aparecen los montos por rubro sin especificar la unidad monetaria en la que están expresados y tampoco se especifica el proveedor ni la fuente de financiamiento.

18

el valor “NO” cuando el producto no asume características que lo coloquen dentro de esta categoría. La decisión de si un producto califica o no como “potencial producto biotecnológico” se tomó en base a un sondeo que se hiciera sobre los productos que empresas nacionales estarían en condiciones de proveer. La fuente de esta información fueron las conversaciones mantenidas en las entrevistas con los agentes privados, así como de la información que se encuentra publicada en la página Web de la Asociación Uruguaya de Biotecnología (AUDEBIO).

Una vez construida la variable “potencial producto biotecnológico” se derivaron los siguientes indicadores, también calculados para cada entidad: •

Compras anuales de potenciales productos biotecnológicos

•

Principales potenciales productos biotecnológicos

•

Compras de potenciales productos biotecnológicos por tipo de procedimiento

•

Compras

de

potenciales

productos

biotecnológicos

adjudicadas

según

nacionalidad del proveedor •

Compras de potenciales productos biotecnológicos según tipo de financiamiento

De la misma manera que en el caso de la caracterización general, los indicadores anteriores también se expresan tanto en valores monetarios como en número de transacciones.

Por último se verifica si ha habido participación efectiva de las empresas nacionales proveedoras de productos biotecnológicos en las distintas entidades para las que se cuenta con los microdatos desagregados a nivel de proveedor adjudicatario.

4.3 Resultados obtenidos 26 El Cuadro 4.3.1 muestra las compras realizadas por las entidades analizadas durante el año 2010. Obsérvese que en valores ejecutados, la UTE se destaca ampliamente con más de 667 millones de dólares, seguida por la ANP, IMM, MSP y lejos de éstos el MGAP y el MVOTMA. Sin embargo, cuando nos concentramos en el número de adjudicaciones que se corresponde con los valores totales encontramos que la UTE es precisamente la entidad que menor número de adjudicaciones realizó en 2010. Esto describe para la UTE un patrón de contrataciones en donde los montos adjudicados por transacción suelen ser

26

Se decidió expresar los valores monetarios en dólares. Como el análisis se concentró en las contrataciones del año 2010 y las mismas fueron efectuadas en distintas monedas, a menudo pesos y dólares, pero también euros, yenes, etc., se tomó la cotización de cada moneda respecto al dólar según la publicación del Banco Central del Uruguay para el período considerado.

19

muy elevados (en promedio, una adjudicación de UTE se corresponde con un valor de más de 1 millón de dólares) 27 .

Por otra parte, es la IMM la entidad que por lejos verifica en 2010 un mayor número de adjudicaciones, mostrando un patrón de contrataciones diferente al verificado en UTE. En este caso, se puede decir que la IMM asigna un valor de más de 60 millones de dólares en adjudicaciones que en promedio se aproximan a los 2 mil dólares. Probablemente esto implique que hace un uso bastante intensivo de la compra directa.

El caso de la ANP, otro de los grandes compradores del Estado, se encuentra en una situación intermedia, con un promedio de valor adjudicado por contratación de casi 38 mil dólares. Este mismo patrón es el que se observa para el MSP. Las entidades analizadas que ejecutan menos montos en 2010 - MGAP y MVOTMA-, tienen claramente una incidencia importante de bajos montos, con un número de adjudicaciones elevado para el valor total ejecutado en el año.

Cuadro 4.3.1: Compras Anuales (Año 2010)

Entidad

Valores (en USD)

Nº de Adjudicaciones

MSP MGAP MVOTMA IMM UTE ANP

45.892.115 6.629.619 2.338.758 60.175.495 667.171.912 116.773.528

2.032 5.367 935 28.548 624 3.089

Valor promedio adjudicado (en USD) 22.585 1.235 2.501 2.108 1.069.185 37.803

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP

Más adelante verificaremos si este patrón general se cumple también para el caso de las adquisiciones de potenciales productos biotecnológicos, lo que puede acarrear consecuencias significativas en las posibilidades de participación de las empresas nacionales en estos rubros.

27

Hay que considerar que esta cifra puede estar siendo sobrevalorada debido a que UTE no envió sus datos de compras directas (la entidad no aclaró que no los estaba incluyendo, pero en la planilla enviada no están y no es plausible que la UTE no haya realizado ninguna compra directa en dicho año).

20

El Cuadro 4.3.2 el patrón de contrataciones de cada entidad de acuerdo al procedimiento de contratación utilizado: compra directa, licitación abreviada, licitación pública y compra por excepción.

Todas las entidades consideradas, -con excepción de la UTE para la que no se dispone de este dato-, hacen un uso muy intensivo de la compra directa. El caso más significativo es – como ya preveíamos al analizar el Cuadro 3.3.1- el de la IMM, en donde el 86% de sus compras son compras directas. Esto implica que si bien la IMM es un gran comprador, un 86% de las adjudicaciones se corresponden a compras de menor monto de acuerdo a los umbrales previstos por el TOCAF para dichas contrataciones. El valor total de las compras directas en el caso de la IMM asciende a poco menos de 12 millones de dólares, lo que hace la cifra anterior aún más significativa 28 . EL MGAP, la ANP y el MVOTMA también son usuarios asiduos de la compra directa, con el 87%, 86% y 84% respectivamente de sus adjudicaciones correspondientes a esta modalidad.

El caso de la compra por excepción, si bien suele ser una compra directa, merece un párrafo aparte dado que acá no hay limitaciones de montos a ejecutar por contratación, sino que dentro de los casos admitidos por la legislación queda a discreción del operador.

En este caso, la UTE adjudica el 60% de su valor ejecutado en 2010 en compras por excepción, siendo la entidad que se posiciona primera en el ranking de usuarios analizados de esta modalidad (aunque dicho valor corresponde solamente al 10% de las adjudicaciones, por lo que se puede concluir que las grandes compras que hace UTE las hace por cláusula de excepción). En el lado contrario, la ANP solamente asigna un 4% del valor de sus compras de 2010 a este procedimiento. Es importante destacar que la compra por excepción es un procedimiento que si bien tiene como objetivo dar agilidad al proceso de compra, puede también dejar fuera de participación a determinados productos. Analizaremos más adelante como se comportan las entidades a la hora de decidir por qué procedimiento contratar potenciales productos biotecnológicos.

Por último, tanto la licitación pública como la abreviada son los procedimientos más transparentes y que mayores garantías brindan a los proveedores a la hora de participar en un proceso de contratación. Por esta razón es importante que se generalicen como la práctica habitual, siendo la contratación directa y compra por excepción procedimientos, valga la redundancia, excepcionales. En términos de valor total adjudicado, el peso de las licitaciones en las distintas entidades es muy disperso. El menor peso lo verifica el MSP, en donde solamente el 5% del valor adjudicado se efectiviza mediante licitación, y el mayor peso lo verifica la ANP con el 92% de su valor contratado en 2010 asignado mediante licitaciones. Respecto a número de adjudicaciones, solamente la UTE asigna la

28

Vale aclarar que esos números tan significativos de la IMM surgen debido a que las compras de combustibles a ANCAP la realizan como compra directa, según se explico en la entrevista realizada con los responsables de compras.

21

mayor parte de sus adjudicaciones mediante licitación (el 90%), en tanto que el resto de los organismos analizados utiliza muy poco dicho procedimiento (solo el 10% de las adjudicaciones se hacen mediante licitación).

Cuadro 4.3.2: Compras por tipo de Procedimiento (Año 2010) Compra Directa Entidad MSP MGAP MVOTMA IMM UTE ANP

Licitación Abreviada

Licitación Pública

Compra por Excepción

Valores (en USD ) 36.999.892 2.580.646

Nº de Adjudic.

1.417

Valores (en USD) 868.594

Nº de Adjudic.

187

Valores (en USD) 1.589.187

Nº de Adjudic.

15

Valores (en USD) 6.434.443

Nº de Adjudic.

413

4.691

1.318.386

447

868.330

27

1.862.256

202

623.668

785

486.217

96

331.837

2

897.035

52

11.627.219

24.554

14.721.470

3.564

24.025.025

108

9.801.780

322

sd

sd

66.717.240

452

201.804.885

111

398.649.786

61

4.341.134

2.627

4.938.749

316

102.528.639

22

4.960.006

124

Nota: “sd” significa “sin dato”.

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP.

El Cuadro 4.3.3 muestra los principales productos adquiridos en el año 2010 por cada entidad analizada. Obsérvese que en el caso de algunas entidades como el MSP, ANP y UTE las contrataciones se encuentran concentradas en torno a unos pocos productos.

Cuadro 4.3.3: Principales Productos Adquiridos (Año 2010) Entidad MSP

MGAP

MVOTMA

Producto Vacuna contra la gripe (70%) Otras vacunas (16%) Servicio de vigilancia (12%) Limpieza integral de locales (9%) Mantenimiento de instalaciones y equipos (6%) Contratación de mano de obra (4%) Servicios de encomiendas dentro del país (4%) Caravana para bovino (3%) Software (3%) Servicios de carga y descarga (2%) Antisuero (2%) Placa de Petri (2%) Arrendamiento de equipos y locales (35%) Repuestos y accesorios de equipos (8%) Servicio de centro de contacto (7%) Mantenimiento de equipos (5%) Limpieza integral de locales (3%)

22

IMM

UTE

ANP

Servicios de publicidad y difusión (2%) Gas oil (8%) Bacheo de calles (7%) Excavación para relleno sanitario (7%) Pavimento (6%) Mantenimiento de equipos (4%) Poda de árboles (3%) Estructuración y equipamiento de espacios públicos (2%) Limpieza integral de locales (2%) Mantenimiento de áreas verdes (2%) Reciclaje de inmuebles (2%) Reforma de edificios de oficina (2%) Combustible (43%) Energía (14%) Cables (5%) Repuestos varios (4%) Reforma y ampliación de red de distribución de energía (3%) Tratamiento de efluentes (2%) Construcción de muelle multipropósito y dragado (58%) Ajustes paramétricos de obras básicas (21%) Imprevistos de obras básicas (3%) Terraplenado en puerto (3%)

Nota: entre paréntesis se presenta el % del valor de las compras del producto en el valor total de las compras de la entidad.

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP.

El Cuadro 4.3.4 muestra las compras de cada entidad de acuerdo a la nacionalidad del proveedor que resultare adjudicatario. En el caso del MSP llama la atención que casi 40 millones de dólares (el 87% del valor de sus compras en 2010) resultaren en la contratación de productos provistos por empresas extranjeras. Sin embargo se trata únicamente de 93 adjudicaciones por lo que se deduce que las contrataciones de mayor valor fueron adjudicadas a proveedores externos. Algo similar ocurre con las contrataciones de la ANP. No se pudo analizar el caso de la UTE porque los datos que enviara esta entidad no discriminaban en función de la nacionalidad del proveedor.

En el resto de las entidades el mayor valor asignado corresponde a proveedores nacionales. Se destaca el caso de la IMM en donde solamente 8 adjudicaciones aparecen otorgadas a proveedores extranjeros en el año considerado, y en total apenas totalizan 37 mil dólares.

23

Cabe destacar que se considera también proveedor nacional a toda aquella firma, que por más que tenga su casa matriz en el extranjero mantenga una sucursal o representante en el territorio nacional.

Cuadro 4.3.4: Compras Adjudicadas por Nacionalidad del Proveedor (*) (Año 2010) Extranjero

Nacional Entidad MSP MGAP MVOTMA IMM UTE ANP

Valores (en USD ) 6.046.739 5.310.249

Nº de Adjudic.

1.939

Valores (en USD) 39.845.376

Nº de Adjudic.

93

5.224

1.319.369

143

2.284.730

920

54.028

15

60.138.211

28.540

37.284

8

nd

nd

nd

nd

48.278.669

3.067

68.494.859

22

(*): Cuando no se dispuso del dato específico de Nacionalidad, se tomó el tipo de documento del proveedor adjudicatario como una aproximación a la misma.

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP.

El Cuadro 4.3.5 muestra las compras según tipo de financiamiento. Solamente la ANP proveyó los datos para discriminar las compras según la fuente de los recursos. En ese caso se observa que si bien solamente 16 adjudicaciones fueron realizadas con fondos de préstamos internacionales, éstas se corresponden a casi 97 millones de dólares, lo que implica un 83% del valor total de las compras de la entidad en el año 2010.

Cuando los fondos de los recursos son externos, usualmente se está sujeto a las condiciones que imponen los organismos que proveen dichos fondos y los márgenes de acción para crear condiciones particulares para la contratación de determinados productos, como los biotecnológicos, se ven acotados.

24

Cuadro 4.3.5: Compras según tipo de Financiamiento (Año 2010) Fondos Propios Entidad MSP MGAP MVOTMA IMM UTE ANP

Préstamos Internacionales

Valores (en USD ) Nd Nd

Nº de Adjudic.

Nd

Valores (en USD) nd

Nº de Adjudic. nd

Nd

nd

nd

Nd

Nd

nd

nd

Nd

Nd

nd

nd

Nd

Nd

nd

nd

19.979.730

3.073

96.793.798

16

Nota: solamente ANP y UTE presentaron información de las fuentes de financiamiento de sus contrataciones.

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP.

El Cuadro 4.3.6 presenta las compras del año 2010 de potenciales productos biotecnológicos en las distintas entidades. Se destaca el MSP en donde un 88% del valor total de sus contrataciones del año 2010 se corresponde a esta categoría de productos.

En el resto de las entidades, la potencial participación a priori de estos productos parece ser muy baja, aunque analizado en términos absolutos puede implicar montos relevantes.

En el caso de la UTE, por ejemplo, casi 22 millones de dólares ejecutados fueron asignados a productos que fueron calificados como potencialmente biotecnológicos, lo que parece mostrar un gran margen para la inclusión de estos bienes y servicios en el ámbito de las compras estatales.

Cuadro 4.3.6: Compras Anuales de Potenciales Productos Biotecnológicos (Año 2010) Entidad MSP MGAP MVOTMA IMM UTE ANP

Valores (en USD) 40.564.682 442.283 39.290 2.072.498 21.830.047 300.142

% en el Valor Total 88% 7% 2% 3% 3% 0,3%

Nº de Adjudic.

393 352 30 506 11 42

% en el Total de Adjudic.

19% 7% 3% 2% 2% 1,4%

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP

25

Los principales productos identificados por entidad se muestran en el Cuadro 4.3.7. La naturaleza de los productos contratados depende obviamente de las particularidades de las actividades de cada entidad. En el caso del MSP el mayor peso lo tienen productos que se utilizan para inmunología o diagnóstico médico: en particular las vacunas, con una participación especial de la vacuna contra la gripe, seguido por los reactivos.

En el MGAP el principal producto identificado son los antisueros y las columnas para las cromatografías de gases, pero también reviste importancia los servicios de mantenimiento de áreas verdes.

En el MVOTMA los productos relevados se encuentran relacionados con las mediciones medioambientales que realiza la DINAMA. En el caso de la IMM, UTE y ANP, cobran importancia los servicios de limpieza y mantenimiento de suelos y efluentes.

Cuadro 4.3.7: Principales Potenciales Productos Biotecnológicos (Año 2010) Entidad MSP

MGAP

MVOTMA

IMM

UTE

ANP

Producto Vacuna contra la gripe (79%) Otras vacunas (19%) Diversos reactivos (2%) Antisueros (33%) Columnas para cromatografías de gases (22%) Mantenimiento y limpieza de áreas verdes (6%) Carbón activado vegetal (64%) Diversos reactivos (10%) Acetileno (8%) Analizador de dióxido de azufre en aire (8%) Mantenimiento y limpieza de áreas verdes (67%) Recolección de residuos hospitalarios (5%) Limpieza y reconformación de cunetas existentes (5%) Tratamiento de efluentes de agua (73%) Contención de derrames en centrales térmicas (13%) Evacuación de aguas hervidas (4%) Lavado químico de caldera (4%) Limpieza y mantenimiento de áreas terrestres (88%) Mantenimiento integral de espacios verdes (4%)

Nota: entre paréntesis se presenta el % del valor de la compra en el valor total de las compras de potenciales productos biotecnológicos.

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP

26

El Cuadro 4.3.8 muestra la distribución de las compras en potenciales productos biotecnológicos según el procedimiento empleado en cada entidad. Interesa ver el patrón para las compras de estos productos ya que un uso excesivo de la compra directa y la compra por excepción puede dejar fuera a las empresas nacionales proveedoras de estos bienes y servicios.

En particular, se observa que el uso intensivo de la compra directa que se daba a nivel general, se reproduce a nivel de estos productos específicos en el caso de todas las entidades. También se observa un uso importante de las compras por cláusulas de excepción, salvo en el caso de la UTE en que se revierte el patrón observado a nivel global. Habíamos visto que en las compras totales de la UTE el 60% del valor era asignado mediante procedimiento de excepción (Ver Cuadro 4.3.2). Sin embargo, cuando se trata de productos categorizados como potencialmente biotecnológicos, la entidad contrata mediante licitación pública o abreviada.

Los procedimientos de licitación abierta parecen ser solo relevantes para el caso de la UTE y la IMM cuando se trata de productos que entran en la categoría de potenciales biotecnológicos. Llama mucho la atención que la ANP, que es un fuerte usuario de la licitación en sus compras globales, aquí prácticamente no la utiliza.

Cuadro 4.3.8: Compras de Potenciales Productos Biotecnológicos por tipo de Procedimiento (Año 2010) Compra Directa Entidad MSP MGAP MVOTMA IMM UTE ANP

Licitación Abreviada

Licitación Pública

Compra por Excepción

Valores (en USD ) 35.535.641 82.906

Nº de Adjudic.

151

Valores (en USD) 86.339

Nº de Adjudic.

14

Valores (en USD) 177.487

Nº de Adjudic.

1

Valores (en USD) 4.765.216

Nº de Adjudic.

227

296

21.613

11

0

0

337.763

45

5.512

26

6.259

2

0

0

27.520

2

245.335

436

573.398

59

1.028.202

8

225.562

3

Sd

sd

1.213.772

7

20.594.376

4

0

0

106.685

32

11.080

8

0

0

182.376

2

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP.

En el Cuadro 4.3.9 se desagregan las compras por entidad según el proveedor adjudicatario sea nacional o extranjero para el caso de potenciales productos biotecnológicos. Solamente en el caso del MSP el mayor valor asignado corresponde proveedores extranjeros. Se trata de las compras más grandes de esta entidad (un valor de casi 40 millones de dólares se efectiviza en solo 46 adjudicaciones). Por otra parte,

27

solamente poco más de 1 millón de dólares se distribuye entre 347 adjudicaciones nacionales.

El MGAP realiza algunas de las compras de estos productos a proveedores extranjeros pero el valor total involucrado es mucho menor que el que asigna a proveedores nacionales.

No se posee el dato para la UTE. El resto de las entidades analizadas solamente contrata estos productos con proveedores nacionales. Habíamos visto que la ANP en sus compras globales contrataba unos 70 millones de dólares con proveedores extranjeros (Ver Cuadro 3.3.4), sin embargo comprobamos acá que ninguna de estas compras califica a priori como de potencial producto biotecnológico.

Cuadro 4.3.9: Compras de Potenciales Productos Biotecnológicos Adjudicadas por Nacionalidad del Proveedor (*) (Año 2010) Extranjero

Nacional Entidad MSP MGAP MVOTMA IMM UTE ANP

Valores (en USD ) 1.038.389 399.814

Nº de Adjudic.

347

Valores (en USD) 39.526.293

Nº de Adjudic.

46

332

42.468

20

39.290

30

0

0

2.072.498

506

0

0

Nd

nd

nd

nd

300.142

42

0

0

(*): Cuando no se dispuso del dato específico de Nacionalidad, se tomó el tipo de documento del proveedor adjudicatario como una aproximación a la misma.

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP.

Finalmente, el Cuadro 4.3.10 muestra para la ANP (única entidad que remitiera esta información) que la totalidad de las compras de los productos clasificados como potenciales biotecnológicos se realizan con fondos propios. Esto implica una reversión deseable del patrón general de compras de esta entidad, en donde habíamos visto que la mayor proporción del valor ejecutado era con préstamos internacionales (Ver Cuadro 3.3.5).

28

Cuadro 4.3.10: Compras de Potenciales Productos Biotecnológicos según tipo de Financiamiento (Año 2010) Fondos Propios Entidad MSP MGAP MVOTMA IMM UTE ANP

Préstamos Internacionales

Valores (en USD ) nd nd

Nº de Adjudic. nd

Valores (en USD) nd

Nº de Adjudic. nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

300.142

42

0

0

Nota: solamente ANP y UTE presentaron información de las fuentes de financiamiento de sus contrataciones.

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de AGESIC, IMM, UTE y ANP.

En lo que refiere a la participación efectiva de empresas nacionales registradas como biotecnológicas en la Web de AUDEBIO, solamente la empresa Laboratorios Celsius registró adjudicaciones en el MSP y en la IMM en el año 2010.

4.4

Caracterización de Entidades en base a Resultados Obtenidos

MSP: es el mayor comprador dentro de las entidades analizadas de la Administración Central. Usa de manera intensiva la compra directa (el 70% de las compras realizadas en 2010 eran compras directas y se correspondían al 81% del valor ejecutado). Utiliza también de manera intensiva las causales de excepción que tiene disponibles y utiliza muy poco la licitación, tanto pública como abreviada, (tan solo el 10% de las adjudicaciones son por licitación y se corresponde únicamente con el 5% del valor total adjudicado en 2010). Hay una fuerte concentración del valor contratado en 2010 en unos pocos productos, básicamente vacunas, que concentran el 86% del valor de las compras de ese año. Las grandes compras parecen adjudicarse por licitación y no por cláusula de excepción. La mayor parte del valor es adjudicado a empresas extranjeras (87%) en menos de 100 adjudicaciones, lo que muestra que las contrataciones de mayor valor fueron adjudicadas a proveedores externos. No se pudo analizar la fuente de financiamiento de los fondos de las contrataciones porque la entidad no proveyó esta información. El 88% del valor total de sus contrataciones del año 2010 se corresponde a productos potencialmente biotecnológicos, en particular, vacunas y reactivos. Por otra parte, se da un uso intensivo del procedimiento de contratación directa así como de la

29

compra por excepción también en el caso de potenciales productos biotecnológicos. El uso de la licitación pública y abreviada para la adquisición de estos productos es insignificante. Solamente en el caso del MSP el mayor valor asignado a la contratación de estos productos corresponde a proveedores extranjeros.

MGAP: Usa de manera intensiva la compra directa (el 87% de las compras realizadas en 2010 eran compras directas). La licitación fue usada en menos del 10% de las adjudicaciones del año 2010. Tanto el mayor valor asignado como el mayor número de adjudicaciones se corresponden a proveedores nacionales. No se pudo analizar la fuente de financiamiento de los fondos de las contrataciones porque la entidad no proveyó esta información. El principal potencial producto biotecnológico identificado son los antisueros y las columnas para las cromatografías de gases, pero también revisten importancia los servicios de mantenimiento de áreas verdes. Por otra parte, se da un uso intensivo del procedimiento de contratación directa así como de la compra por excepción también en el caso de potenciales productos biotecnológicos. El uso de la licitación pública y abreviada para la adquisición de estos productos es insignificante. El MGAP realiza algunas de las compras de estos productos a proveedores extranjeros pero el valor total involucrado es mucho menor que el que asigna a proveedores nacionales.

MVOTMA: es de las entidades analizadas la que menos contrataciones (y por menor valor) realizó en 2010: poco menos de 2.5 millones de dólares y menos de mil adjudicaciones. El 84% de estas adjudicaciones fueron contratadas mediante compra directa. Tanto el mayor valor asignado como el mayor número de adjudicaciones se corresponden a proveedores nacionales. No se pudo analizar la fuente de financiamiento de los fondos de las contrataciones porque la entidad no proveyó esta información. Los potenciales productos biotecnológicos relevados se encuentran relacionados con las mediciones medioambientales que realiza la DINAMA (carbón activado vegetal, reactivos, acetileno y analizadores de dióxido de azufre en aire). Por otra parte, se da un uso intensivo del procedimiento de contratación directa así como de la compra por excepción también en el caso de potenciales productos biotecnológicos. El uso de la licitación pública y abreviada para la adquisición de estos productos es insignificante. Por otro lado, el MVOTMA solamente contrata estos productos con proveedores nacionales IMM: es uno de los grandes compradores analizados, totalizando más de 60 millones de dólares y más de 28 mil adjudicaciones en 2010. El 86% de sus compras son directas, y esto equivale a más de 12 millones de dólares en valor. Es la entidad que tiene un menor peso de las compras por excepción en su haber y el 64% del valor contratado en 2010 lo realizó mediante licitación. Tanto el mayor valor asignado como el mayor número de adjudicaciones se corresponden a proveedores nacionales (solamente 8 adjudicaciones aparecen otorgadas a proveedores extranjeros en el año considerado, y en total apenas totalizan 37 mil dólares). No se pudo analizar la fuente de financiamiento de los fondos de las contrataciones porque la entidad no proveyó esta información. Los principales

30

potenciales productos biotecnológicos contratados en 2010 tuvieron que ver con servicios de mantenimiento y limpieza de áreas verdes y cunetas, así como recolección de residuos hospitalarios. Por otra parte, se da un uso intensivo del procedimiento de contratación directa así como de la compra por excepción también en el caso de potenciales productos biotecnológicos. También hace un uso importante de la licitación pública y abreviada para estas contrataciones. Por otro lado, la IMM solamente contrata estos productos con proveedores nacionales UTE: es la que más compra pero el valor promedio de la compra es bastante alto (no envió los datos de compras directas, lo que relativizaría este resultado). Usa mucho la licitación pública y abreviada, pero las grandes compras las hace por cláusula de excepción. No se pudo analizar el caso de la UTE porque los datos que enviara esta entidad no discriminaban en función de la nacionalidad del proveedor. Tampoco se pudo analizar la fuente de financiamiento de los fondos de las contrataciones porque la entidad no proveyó esta información. EN 2010 se contrataron 22 millones de dólares en productos potencialmente biotecnológicos. Los principales potenciales productos biotecnológicos contratados en 2010 fueron servicios para el tratamiento de efluentes de agua, contención de derrames en centrales térmicas, evacuación de aguas hervidas y lavado químico de caldera. Se da un uso intensivo del procedimiento de contratación directa también en el caso de potenciales productos biotecnológicos. Sin embargo, se da una reversión del patrón general respecto a la compra por excepción cuando se trata de productos categorizados como potencialmente biotecnológicos: en estos casos la entidad no usa las cláusulas de excepción sino que contrata mediante licitación pública o abreviada. No se conoce como la entidad discrimina entre nacionales y extranjeros tampoco para las compras de potenciales productos biotecnológicos.

ANP: es otro de los grandes compradores del Estado. En 2010 alcanzó a contratar más de 116 millones de dólares. Utiliza mucho la compra directa (85% de las transacciones) pero éstas implican nada más que un 3% del valor total ejecutado en el año. Es el único que usa de manera insignificante la compra por excepción (4% de las adjudicaciones correspondiente a 4% del valor total). La mayor parte de su valor lo ejecuta por licitación (92%), aunque el mismo corresponde únicamente al 11% de sus adjudicaciones.

Predominan en el valor total el valor asignado a contrataciones con proveedores extranjeros, aunque se trata de muy pocas adjudicaciones. El mayor contratado fue efectivizado con fondos internacionales, lo que se asignó únicamente a 16 adjudicaciones.

Los principales potenciales productos biotecnológicos contratados en 2010 fueron servicios de limpieza y mantenimiento de áreas terrestres y espacios verdes. Por otra parte, se da un uso intensivo del procedimiento de contratación directa así como de la compra por excepción también en el caso de potenciales productos biotecnológicos, siendo poco relevante el procedimiento de licitación en estos casos (esto revierte negativamente el patrón general que muestra a la ANP como un fuerte usuario de la licitación abierta). Por otro lado, la ANP solamente contrata estos productos con

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proveedores nacionales, lo cual implica un cambio en el patrón de sus contrataciones globales. Por último, la totalidad de las compras de los productos clasificados como potenciales biotecnológicos se realizan con fondos propios, lo que también implica una reversión del patrón general de compras de esta entidad.

5 Análisis de las Entrevistas a las Entidades Compradoras A los efectos de recabar la realidad de las compras de productos biotecnológicos uruguayos se realizaron más de una decena de entrevistas a organismos públicos identificados por el Consejo Sectorial como entidades con potencial demanda de productos biotecnológicos.

Las entrevistas realizadas incluyeron a: •

los organismos reguladores 29 : Ministerio de Salud Pública (MSP), Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP).

•

Intendencias, servicios descentralizados y empresas públicas identificadas como potenciales demandantes de productos biotecnológicos: IMM, UTE, ANCAP, ANP, ASSE

•

Unidades de compra centralizada: UCA del MEF.

•

Instituciones públicas de investigación, quienes son potenciales demandantes de productos biotecnológicos así como generadores de investigación en la materia: Facultad de Ciencias, Medicina, Ingeniería y Veterinaria.

Tanto el cuestionario como las respuestas y las personas entrevistadas se encuentran en el Anexo II, por lo que en la presente sección se intenta extraer las principales conclusiones de las entrevistas realizadas.

5.1 Entidades Reguladoras Los organismos reguladores mostraron muy buena disposición a la hora de recibirnos y de apoyar el proceso de elaboración de un diagnóstico para apoyar el desarrollo de la

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Ver Sección 1.

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producción biotecnológica nacional. No obstante lo anterior, todos los organismos se autoidentificaron como comprometidos exclusivamente con su tarea específica de regulación en el área de su competencia. Es decir que, si bien estos organismos - los Ministerios- forman parte del Gabinete Productivo, sienten como primordial su tarea de regulación.

Como característica común de estos organismos destaca la escasa previsión en la demanda de productos. Si bien algún Ministerio contestó que la demanda se prevé con anticipación y otros que no, todos contestaron que entre setiembre y octubre se realiza la demanda del año siguiente. A su vez, ninguna entidad manifestó que alguna vez se haya realizado un proceso de previsión de la demanda un poco más largo para algún tipo de producto. Por tanto, no existe cultura ni tradición de preveer la demanda. Quizás esta escasa previsión de la demanda tenga algo que ver con el altísimo porcentaje de utilización de la compra directa como procedimiento más utilizado en las compras públicas, tal como se describe en la Sección 3 de este documento: una vez que se detecta una necesidad, se hace urgente realizar la compra y por eso se recurre a la compra directa e incluso a la compra directa por excepción en los casos que la legislación la prevé.

Otra característica común de las entidades reguladoras es que en las Comisiones Asesoras participan técnicos de las áreas jurídicas y financieras más un técnico del área que realizó la demanda del producto. No obstante lo anterior, siempre la opinión del técnico del área demandante es fundamental a la hora de tomar la decisión final y se intenta que las decisiones se tomen por consenso; por lo que la presencia de los técnicos de las otras áreas suele tener una presencia más bien procesal en lo que respecta a su conocimiento del TOCAF y a procedimientos administrativos internos.

En lo que respecta a la pregunta sobre si conocen lo que es un producto biotecnológico, en las entidades reguladoras si bien se conoce de forma genérica lo que es un producto biotecnológico y si bien la entidad correspondiente suele demandar ese tipo de productos, no se distingue entre productos biotecnológicos nacionales e importados. De hecho, se nos informó que se compraban productos biotecnológicos uruguayos y ante la pregunta de que especifiquen el producto comprado surgió que simplemente se había comprado un producto biotecnológico a un representante instalado en Uruguay que importaba el producto del extranjero.

También merece ser dicho que no existe ningún procedimiento especial para la compra de productos biotecnológicos. No hay en ninguno de los organismos entrevistados una identificación particular con la biotecnología en el caso de las compras que efectúan.

Para culminar, y ante la pregunta de si encuentran posible el aumento de la demanda de productos biotecnológicos, en todos los casos se respondió que eso era una cuestión de definición política. Esta respuesta muestra implícitamente que los productos

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biotecnológicos no son visualizados por los entrevistados como “mejores” o al menos “iguales” a los productos que se demandan actualmente.

5.2 Intendencias y Empresas Públicas En el caso de la IM y de las empresas públicas, al igual que sucede con los organismos reguladores, la demanda se realiza entre setiembre y octubre para el año siguiente sin discriminar por tipo de producto.

Tanto en la entrevista con la IM como con las empresas públicas resulta evidente que las prioridades definidas por el intendente y el directorio son los que determinan los puntos claves de su accionar. A su vez, y si bien la afirmación anterior parece algo obvia, ninguno de los organismos consultados en este apartado pareció sentirse parte de una política industrial del gobierno nacional. En materia de compras públicas, cada empresa define sus propias prioridades y en el marco de las mismas alega efectivizar sus compras en función de criterios de eficiencia.

En el caso de la entrevista realizada con la Gerencia de Compras de la IM surgió que la Intendencia ha desarrollado un Protocolo de Compras a los efectos de estandarizar los procedimientos con el objetivo de resolver las deficiencias de forma en las solicitudes de compras. El Protocolo establece los diferentes aspectos a tener en cuenta en cada procedimiento para evitar errores en los procesos. Esto se vuelve particularmente relevante cuando se observa el número de adjudicaciones al año que tiene este organismo (ver Sección 3) y cuando se considera que por las características de la entidad efectúa compras de la naturaleza más diversa.

En lo que respecta al caso de ANCAP, las personas entrevistadas mostraron mucho interés en el fomento de los productos biotecnológicos nacionales pero dejaron claro que no tenían ningún tipo de instrucción en la materia, por lo que no podían hacer nada al respecto. Parecería entonces relevante ir más allá incluso de definiciones tomadas por el Gabinete Productivo y realizar reuniones con los directorios de las empresas públicas identificadas como potenciales compradores de productos biotecnológicos nacionales.

A la hora de evaluar las ofertas presentadas nuevamente es fundamental la opinión de la unidad que generó la demanda, debido a que, en definitiva, será ésta la responsable por el proceso de compra. Las unidades y gerencias de compras parecen jugar un rol meramente operativo en la elaboración de pliegos y evaluación de ofertas. Parecería ser necesario hacer parte del proceso a actores que conozcan los sectores que se quiere incentivar desde el Gabinete Productivo.

En ANCAP y en la ANP se conocía lo que era un producto biotecnológico aunque en este último se hizo una evaluación personal muy negativa de los productos biotecnológicos,

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calificándolos como una “degeneración de las condiciones naturales”. No obstante lo anterior, en ANCAP se desconocía si alguna vez se había comprado un producto biotecnológico. Sin embargo, los responsables del área de compras conocían muy bien la planificación estratégica de la empresa estatal, y la ausencia del fomento a la compra de productos biotecnológicos nacionales en la misma.

En el caso de la UTE, se hizo hincapié en la necesidad de desarrollar tecnologías que compitan con aquellas incorporadas en los productos que actualmente demandan.

Aclararon que enfrentan un gran déficit de resolución de problemas y que no hay en el mercado mucha información sobre productos biotecnológicos. En este sentido, UTE manifestó que el respaldo que tengan las empresas locales para acompañar los procesos de aplicabilidad y resultados se torna fundamental para ellos al momento de pensar en un programa que privilegie la participación de productos biotecnológicos nacionales. También aclararon que no ven como algo positivo un programa basado en una preferencia en precios, como es el caso del programa de MIPYMEs. Agregaron que son reacios a aplicar preferencias porque necesitan contratar productos que funcionen y en este sentido no les preocupa que sean biotecnológicos o no.

Al igual que en el caso de los organismos reguladores no existen ni en la IM ni en las empresas públicas ninguna disposición especial para la compra de productos biotecnológicos. A su vez, consultados acerca de la posibilidad de la ampliación -por parte de la empresa- de la compra de productos biotecnológicos nacionales, los actores involucrados dejaron entrever que esa cuestión dependía de la demanda, o sea de la planificación estratégica de la empresa así como del hecho de que el producto biotecnológico pudiera brindar al menos las mismas condiciones de calidad y seguridad que el producto que no calificaba como tal.

5.3 La UCA del Ministerio de Economía y Finanzas En lo que respecta a los organismos públicos detectados como potenciales demandantes de productos biotecnológicos, pero que no son organismos reguladores, se relevaron realidades muy heterogéneas. Esta realidad no es distinta a la relevada en lo que respecta a la entrega de los datos solicitados para realizar el análisis cuantitativo (ver sección 3).: en ambos casos la respuesta varió desde un total desinterés hasta un gran compromiso por ayudar a realizar el presente diagnóstico.

En el caso de la unidad de compras centralizadas dependiente del MEF se aclaró que la unidad es meramente un intermediario entre la demanda y la oferta. Es decir que la UCA no participa en las Comisiones Asesoras sino que únicamente actúa como moderadora de las mismas. A su vez, planteó un procedimiento interesante que ha implementado un par de veces ante la compra masiva de medicamentos por parte del MSP. Este procedimiento

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consistió en una compra masiva de medicamentos en la que se asignó determinado porcentaje de la compra a una nueva droga a ser probada en determinado centro asistencial a los efectos de que el MSP chequee que los efectos de la nueva droga eran equivalentes o mejores que los requerimientos establecidos en la licitación.

A su vez, la UCA también planteó que sería deseable que se masifique la utilización del caso de la calificación de productos aunque no haya llamados. Esto facilita que el arduo proceso de calificación no se tenga que realizar a último momento y contra reloj.

Como último punto interesante las autoridades de la UCA mencionaron la necesaria alineación entre los organismos reguladores y los que buscan fomentar la utilización de productos uruguayos.

5.4 Instituciones Públicas de Investigación En el caso de las instituciones públicas de investigación se mantienen todas las características generales descriptas para los casos reseñados en los dos puntos anteriores.

Adicionalmente, se suma el hecho de que las compras que realizan estos organismos dependen en gran medida de los financiamientos internacionales que consigan los investigadores, y, por tanto, son los financiamientos los que condicionan lo que se investiga y el formato de la contratación. Dado que la “recolección de fondos” depende de los propios investigadores, son ellos mismos quienes determinan qué productos necesitan y evalúan las ofertas recibidas. En estos casos, los responsables de compras manifestaron que no sienten que se pueda hacer nada para fomentar la compra de determinados productos nacionales sin el consentimiento de los investigadores.

6 Benchmarking internacional en materia de productos biotecnológicos nacionales en los programas de compras públicas

El objetivo de la presente sección consiste en relevar las prácticas más frecuentes utilizadas por los países de Sudamérica en materia de la utilización de las compras públicas para el desarrollo de la biotecnología nacional. A estos efectos, se analizan las políticas domésticas en materia de compras públicas que se utilizan para fomentar el desarrollo de la biotecnología en los países seleccionados. Dado que no es frecuente encontrar programas específicos de compras públicas que apunten exclusivamente al desarrollo de la biotecnología nacional, en el relevamiento también se consideró los programas que tiene como objetivo el desarrollo de las MIPyMEs y/o el fomento a la

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innovación tecnológica en general, ya que varios de los instrumentos utilizados para promover estos sectores pueden ser aplicables también a la promoción de la biotecnología.

La siguiente subsección fue construida con un abordaje metodológico que va de lo general a lo particular. Es decir, a los efectos de poder determinar el espacio de las compras públicas de productos biotecnológicos en la estrategia de desarrollo de dicho sector es necesario considerar, en primer lugar, las legislaciones nacionales vigentes en materia de compras públicas .Esto permitirá conocer cómo los distintos países han saldado el dilema sobre la oportunidad y conveniencia de utilizar las compras públicas como instrumento para el desarrollo de determinados sectores productivos. El equilibrio entre eficiencia en la compra pública y el fomento a los sectores productivos nacionales establecido en la normativa general de contrataciones públicas determina los márgenes de acción disponibles así como los instrumentos a utilizar para el desarrollo y fomento de los sectores productivos seleccionados. Por un lado, países en los cuales la normativa doméstica prioriza la eficiencia económica y, por tanto, no utilizan las compras públicas como instrumento de política industrial, tendrán consolidada una decisión interna que probablemente implique que el fomento a los sectores industriales que se quiera apoyar se realiza por mecanismos distintos a los de las compras públicas. Por otro lado, países donde la normativa doméstica ha priorizado el estímulo al desarrollo de sectores productivos específicos, es más probable que cuenten con grados de libertad suficientes para tener programas específicos para sectores industriales también específicos.

Una vez determinada la política general de compras públicas se analizarán los programas utilizados para el desarrollo de las MIPyMEs y/o el fomento a la innovación tecnológica.

En la segunda subsección de este capítulo, se realizará una síntesis de los principales instrumentos de fomento utilizados por los países sudamericanos.

6.1 Normativa de compras públicas en distintos países de América Latina En la presente sub sección se realiza un análisis comparado del espacio para políticas para el desarrollo o apoyo de determinados sectores productivos nacionales en la normativa vigente de compras públicas para un conjunto de países seleccionados de Sudamérica. El objetivo de este apartado no es, por tanto, realizar un análisis exhaustivo de los regímenes de compras públicas vigentes en los países sino que intenta exponer la forma en que los países han resuelto el dilema entre eficiencia económica y fomento a la industria nacional. Asimismo, se busca relevar el tratamiento que se le otorga a la biotecnología, la innovación tecnológica y las MIPyMEs en los procesos de contratación pública de los distintos países de la región.

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i) Argentina Las principales modalidades de contratación del Estado argentino son: -

licitaciones: o

privadas: entre USD$ 25.000 y USD$ 100.000

o

públicas: por encima de USD$ 100.000

-

contrataciones directas: para montos inferiores a USD$ 25.000

-

subastas o remates públicos

Las licitaciones públicas asimismo se dividen en nacionales e internacionales. Las licitaciones nacionales se dirigen exclusivamente a oferentes instalados en Argentina mientras que en las internacionales la convocatoria se extiende a interesados y oferentes del exterior.

Los organismos y empresas del Estado en la contratación y subcontratación de bienes y servicios otorgan una preferencia de 5% a las empresas que ofrezcan bienes de origen nacional. En el caso de que la empresa sea una MIPYME la preferencia aumenta al 7%.

Un bien de origen nacional es aquel en el que el costo de las materias primas e insumos importados no supera el cuarenta por ciento (40%) de su valor bruto de producción.

Las especificaciones técnicas de una contratación siempre deben indicar bienes que puedan producirse en el país, salvo cuando la industria nacional no ofrezca -ni sea capaz de ofrecer- alguna alternativa, total o parcialmente viable y a precio razonable.

Adicionalmente, si un bien puede ser provisto por la industria nacional, pero solamente hasta un determinado peso, volumen, tamaño, potencia, velocidad o cualquier otro límite de especificación, los proyectos deben realizarse dentro de estos límites, salvo que existan justificaciones objetivas y claras que indiquen la necesidad de sobrepasarlos.

Las obras e instalaciones se deben fraccionar en el mayor grado posible, con el fin de facilitar la máxima participación de la industria nacional. Lo mismo se aplica para los equipos y máquinas que no se producen en Argentina, pero que pueden proveerse por partes por la industria de dicho país. Los pliegos de licitación siempre deben ir acompañados con una lista de elementos que pueden ser provistos en el país.

Finalmente, la legislación estipula que las condiciones de provisión se fijarán siempre con plazos de entrega suficientes para permitir a la industria nacional encarar la producción de los bienes, salvo urgencia impostergable que impida proyectar la obra con suficiente antelación.

En lo que hace referencia a las compras reiteradas o susceptibles de ser normalizadas se establece que los contratantes deben intentar concertar acuerdos de largo plazo con la

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industria nacional para asegurarle una demanda adecuada y programada, pudiendo el Estado exigir como contrapartida inversiones, reducciones en los costos, y mejoras en la calidad de los productos suministrados.

La construcción de obras y la provisión de servicios se deben contratar exclusivamente con empresas locales. Una empresa es considerada local si ha sido creada o autorizada a operar de acuerdo con las leyes argentinas, tiene su domicilio legal en Argentina y acredita que el 80% de sus directores, personal directivo y profesional tiene domicilio en Argentina.

Por otra parte, la Ley de Fomento para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa establece una reserva de mercado de al menos 10% en las licitaciones y contrataciones públicas.

Aquellas MIPYMEs que ofrezcan precios con una diferencia que no supere en más del 7% la mejor oferta presentada por una empresa “no MIPYME”, deberán ser invitadas para que puedan igualar la mejor oferta.

Al existir estas condiciones preferenciales generales tanto para la industria nacional como para las MIPYMEs, parecería no ser necesario que exista ningún programa específico de compras públicas para productos biotecnológicos. Sin embargo, y dado que existe el interés político en el desarrollo de este sector, la Ley Nº 26.270 de “Promoción del Desarrollo y Promoción de la Biotecnología Moderna” estableció importantes beneficios fiscales para las empresas que produzcan productos biotecnológicos.

Los incentivos específicos para el sector biotecnológicos provienen del lado de la oferta, básicamente incentivos fiscales a los productores, mientras que por el lado de la demanda existen los programas horizontales -altamente discriminatorios a favor de la producción nacional- que fueran anteriormente mencionados.

ii) Brasil Las compras públicas se realizan a través de licitación según los principios de selección de la alternativa más ventajosa para la administración y la promoción del desarrollo nacional sustentable.

En relación a la protección de la industria nacional, se establece que ante igualdad de condiciones, como criterio de desempate, se le dará la preferencia a los bienes y servicios que: 1) sean producidos en el país; 2) sean producidos o prestados por empresas brasileñas; o 3) sean producidos o prestados por empresas que invierten en investigación y en desarrollo tecnológico en Brasil.

Con respecto a la preferencia a la industria nacional, se establece que en los pliegos de las licitaciones podrán disponerse preferencias en precios a productos manufacturados y

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a servicios nacionales que cumplan con las normas técnicas brasileñas. Se dispone que el margen de preferencia será determinado en base a estudios técnicos, revisado periódicamente y, además, podrá ser extendido a los países miembros del MERCOSUR 30 . También se permite establecer un margen de preferencia adicional para los productos manufacturados y los servicios nacionales resultantes del desarrollo e innovación tecnológica realizada en el país. Por último, se indica que estas dos preferencias sumadas no podrán superar el 25% sobre el precio de los productos manufacturados y servicios de origen extranjero.

Los pliegos de las licitaciones para la contratación de bienes, servicios y obras públicas pueden establecer condiciones de compensación comercial, industrial o tecnológica.

En las contrataciones destinadas a la implantación, mantenimiento y perfeccionamiento de sistemas de tecnología de la información, la licitación podrá restringirse a bienes y servicios con tecnología desarrollada en Brasil.

Respecto a la compras de las MIPYMEs, se diseñan dos mecanismos de protección: una preferencia en precio por hasta un 10%, y una reserva en las compras por debajo de USD$ 47.000.

El artículo 218 de la Constitución Federal de la Unión establece que el Estado promoverá e incentivará el desarrollo científico, la investigación y la capacitación tecnológica. La reglamentación de este artículo constitucional se encuentra en la Ley de Innovación (Ley Nº 10.973/2004) donde se establecen las directrices para la constitución de acuerdos y alianzas estratégicas entre empresas nacionales, instituciones científicas y organizaciones de derecho privado sin fines de lucro. Esta misma ley prevé las posibilidades de financiamiento de estos proyectos, incluyendo asociaciones públicoprivadas así como que el Estado participe en los emprendimientos vía financiamiento público. Los beneficios fiscales que se otorgan a estas actividades se estipulan en las leyes estaduales que reglamentan esta ley federal.

A los efectos de que las empresas nacionales con innovación tecnológica tengan más espacio en las compras públicas, varios Estados han desarrollado manuales de instrucciones y procedimientos de buenas prácticas en las compras públicas de productos tecnológicos. Estos manuales obviamente respetan la normativa vigente a la vez que establecen procedimientos que le otorgan mayor previsibilidad y transparencia al oferente nacional de dichos productos.

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Esta potestad se encuentra condicionada a la firma y entrada en vigencia del Protocolo de Contrataciones Públicas del MERCOSUR.

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iii) Bolivia Los principales programas y modalidades de contratación utilizados por el Estado Boliviano para fomentar su producción doméstica son: -

El Programa de Apoyo Nacional a la Producción y el Empleo

-

La licitación Pública

Dentro del Programa de Apoyo Nacional a la Producción y el Empleo se incluye: •

Contratación Directa: no requiere cotizaciones ni propuestas y se utiliza por montos inferiores a US$ 700.

•

Contratación por Cotizaciones: se realiza solicitando 3 cotizaciones y procede por montos entre US$ 700 y US$ 28.400.

•

Contratación por Requerimiento de Propuestas Técnicas: se solicitan 3 propuestas técnicas y procede por montos comprendidos entre US$ 28.400 y US$ 71.000.

Dentro del Programa de Apoyo Nacional a la Producción y el Empleo se aplica un 10% de preferencia cuando los bienes son producidos en el país.

Por su parte, la Licitación Pública está integrada por dos procedimientos: •

Nacional: cuando el monto de la contratación se encuentra entre US$ 71.000 y US$ 5.681.818.

•

Internacional: cuando el monto de la contratación es superior a US$ 5.681.818.

En las licitaciones públicas se les otorgan a los proveedores las siguientes preferencias en precio de acuerdo al porcentaje de insumos nacionales utilizados: o

o

En el caso de bienes:

15% cuando el porcentaje de insumos de origen nacional del costo bruto de producción representa entre el 30 y el 50%; y

25% cuando el porcentaje de insumos de origen nacional del costo bruto de producción es mayor al 50%

Para servicios y obras: 5% de preferencia en precio para empresas que cuenten con una participación de acciones de socios bolivianos igual o mayor al 51%

Con respecto a las MIPYMES, todas las contrataciones de bienes, servicios y obras que sean por un monto igual o inferior a US$ 1.136.364, deben ser de producción boliviana, sin importar la modalidad de contratación empleada.

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iv) Colombia Las modalidades de contratación utilizadas en Colombia son: la licitación pública, la selección abreviada y la contratación directa.

Las entidades estatales deben garantizar la participación en las licitaciones de oferentes de origen nacional, en condiciones competitivas de calidad, oportunidad y precio. En igualdad de condiciones para contratar, las entidades deben preferir las empresas de origen nacional. En el caso de un oferente extranjero, en igualdad de condiciones, se selecciona aquel que incorpore más mano de obra nacional, mayor componente nacional en los bienes o servicios y/o que tiene mejores condiciones para la transferencia de tecnología a las empresas colombianas.

Existe una preferencia en precio de entre el 10% y el 20% a aquellas propuestas de bienes o servicios nacionales.

En el caso de bienes o servicios extranjeros se otorga una preferencia en precio de entre un 5% y un 15% a aquellas propuestas que incorporen bienes y servicios de origen colombiano. El porcentaje específico en cada llamado se debe establecer en el pliego y aquel otorgado a los productos de origen nacional debe ser superior al que se le otorga a los bienes extranjeros que incorporen componente colombiano. Tratándose de bienes extranjeros, el componente colombiano en la oferta debe ser de al menos un 20% del valor de la propuesta.

Para aplicar esta preferencia se consideran bienes de origen colombiano aquellos que: •

Son íntegramente producidos en Colombia;

•

En su proceso de transformación o producción utilizan materiales importados que no superen el 60% del valor del bien terminado.

•

Cumplen con un cambio de partida arancelaria (4 primeros dígitos del sistema armonizado de comercio).

•

Productos del sector automotor que tengan entre un 18 y 35% de componente nacional, según el tipo de producto de que se trate.

En el caso de los servicios se considerarán nacionales en los siguientes casos: •

Si el prestador es una persona jurídica constituida según la legislación colombiana.

•

Si el prestador es una persona natural de Colombia.

•

Si siendo una persona natural extranjera tiene la residencia colombiana.

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•

Si son consorcios o uniones temporales de empresas en las que las empresas colombianas tienen una participación superior al 50%.

La preferencia nacional también se otorga a aquellos países con los que Colombia tiene tratados de libre comercio (TLC) que cuentan con disposiciones acerca de compras públicas.

En lo que respecta a las MIPYMES, se creó un programa que reserva mercado para las MIPYMES locales en caso de que la compra sea por un monto igual o inferior a US$ 195.000, las empresas cuenten con al menos un año de antigüedad y, además, garanticen el cumplimiento de todos los requerimientos de la convocatoria.

v) Chile La legislación chilena establece los siguientes procedimientos de compra: •

Licitación pública, rige por regla general y es obligatorio para compras que superen los US$ 75.000;

•

Licitación privada, se invita a tres o más potenciales proveedores a presentar ofertas; y

•

La contratación directa.

Con relación al fomento a la industria chilena, no existe ninguna normativa en el marco de las Compras Públicas que otorgue preferencia, reserva de mercado o requisito de contenido local a favor de los nacionales. Esto es válido no solo a nivel horizontal, sino también en relación a la posibilidad de aplicar instrumentos de protección en sectores específicos.

Sin embargo, con respecto a las MIPYMES existe un apoyo financiero para las empresas que resultaren adjudicatarias en el sentido de que las órdenes de compra recibidas por las microempresas a través del portal Chilecompra se convierten en un respaldo para solicitar un crédito aprobado automáticamente en Banco Estado. Este Banco ha desarrollado un sistema preferencial, sin garantías, para microempresarios proveedores del Estado.

vi) México Existen en México tres tipos de licitaciones públicas:

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•

Nacionales, en donde participan únicamente firmas mexicanas y los bienes que se adquieren o arriendan son producidos en México y cuentan con al menos un 50% de contenido nacional;

•

Internacionales bajo la cobertura de tratados, que implican la participación de licitantes mexicanos y extranjeros con los que México tenga un tratado de libre comercio que contenga disposiciones en materia de compras del sector público.

En estos casos no se puede aplicar un trato discriminatorio a los bienes producidos en el otro país; e

•

Internacionales abiertas, en donde pueden participar licitantes mexicanos o extranjeros, cualquiera sea el origen de los bienes o servicios.

La legislación mexicana establece que en las licitaciones públicas internacionales abiertas las dependencias y entidades deben optar, en igualdad de condiciones, por productos y servicios mexicanos que cuenten con un 50% de contenido nacional. Dichos bienes y servicios cuentan además con un 10% de preferencia en el precio respecto a los bienes importados.

En lo que hace al fomento de las MIPYMES, en el caso de las licitaciones nacionales, las entidades deben adjudicar la contratación, en igualdad de condiciones, a las ofertas presentadas por las MIPYMES. Adicionalmente se otorgan puntos extras en la preferencia a las micro, pequeñas o medianas empresas que produzcan bienes con innovación tecnológica.

vii) Perú Los principales procedimientos de contratación en Perú son: •

Licitación Pública: se convoca para la contratación de obras y para la adquisición de bienes y suministros dentro de los márgenes que establezca la Ley Anual de Presupuesto.

•

Concurso Público: se convoca para la contratación de servicios de toda naturaleza, incluyendo consultorías y arrendamientos, dentro de los márgenes que establezca la Ley Anual de Presupuesto.

•

Adjudicación Directa: se aplica para las adquisiciones y contrataciones que realice la Entidad, dentro de los márgenes que establezca la Ley Anual de Presupuesto.

En este caso el proceso exige la convocatoria de por lo menos tres proveedores.

La Adjudicación Directa puede ser Pública o Selectiva.

•

Adjudicación de Menor Cuantía: se aplica para las adquisiciones y contrataciones que realice la Entidad, cuyo monto sea inferior a la décima parte del límite mínimo

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que establezca la Ley Anual de Presupuesto para la Licitación o Concurso Público, según corresponda.

En los contratos periódicos de suministro de bienes o de prestación de servicios, así como en los contratos de ejecución y consultoría de obras que celebren las Entidades del Estado con las Micro y Pequeñas Empresas, éstas últimas podrán otorgar como garantía de fiel cumplimiento el diez por ciento (10%) del monto total a contratar.

En las adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios y obras realizadas con recursos públicos para fines de la reconstrucción de las zonas afectadas por desastres naturales, las Entidades del Estado prefieren, en condiciones de similar precio, calidad y capacidad de suministro, aquellos producidos o brindados por la pequeña y la micro empresa nacional.

Los sectores con preferencia para las PYMEs serán determinados mediante Decreto Supremo. El sector biotecnológico ha sido identificado como un sector donde las PYMEs tienen prioridad.

Por último, las subcontrataciones se efectuarán con preferencia a las micro y pequeñas empresas.

viii) Venezuela Los principales procedimientos de contratación en Venezuela son: •

Concurso Abierto o Concurso Abierto Anunciado Internacionalmente: 1. En el caso de adquisición de bienes o contratación de servicios, si el contrato a ser otorgado es por un monto estimado superior a veinte mil unidades tributarias.

2. En el caso de construcción de obras, si el contrato a ser otorgado es por un monto estimado superior a cincuenta mil unidades tributarias.

•

Concurso Cerrado – se deben solicitar al menos 5 ofertas: 1. En el caso de la adquisición de bienes o prestación de servicios, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado superior a cinco mil unidades tributarias y hasta veinte mil unidades tributarias.

2. En el caso de construcción de obras, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado superior a veinte mil unidades tributarias y hasta cincuenta mil unidades tributarias.

•

Consulta de Precios – se deben solicitar al menos 3 ofertas:

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1. En el caso de adquisición de bienes o prestación de servicios, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado de hasta cinco mil unidades tributarias 2. En el caso de ejecución de obras, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado de hasta veinte mil unidades tributarias.

Con respecto al fomento a la industria nacional, la normativa venezolana establece que se debe garantizar en las contrataciones la inclusión de bienes y servicios producidos en el país mediante el diseño de criterios de evaluación objetivos y de carácter incentivador, que serán identificados en el llamado o en la invitación para ofertar, y se detallarán en el pliego de condiciones asignándoles prioridad.

Para la selección de ofertas cuyos precios no superen entre ellas, el cinco por ciento (5%) de la que resulte mejor evaluada, debe preferirse aquella que en los términos definidos en el pliego de condiciones cumpla con lo siguiente: 1. En la adquisición de bienes, la oferta que tenga mayor valor agregado nacional.

2. En las contrataciones de obras y de servicios, la oferta que sea presentada por un oferente cuyo domicilio principal esté en Venezuela, tenga mayor incorporación de partes e insumos nacionales y mayor participación de recursos humanos nacionales, incluso en el nivel directivo.

Una vez aplicados los criterios anteriores, si la evaluación arrojare dos o más ofertas con resultados iguales se preferirá al oferente que tenga mayor participación nacional en su capital.

Con respecto al fomento a las MIPYMEs se establece que el Presidente de la República en Consejo de Ministros, en atención a los planes del desarrollo económico, podrá dictar, medidas temporales para que las contrataciones compensen condiciones adversas o desfavorables que afecten a la pequeña y mediana industria, cooperativas y cualquier otra forma de asociación comunitaria.

Tales medidas incluyen, entre otras, el establecimiento de márgenes de preferencia en precio, categorías o montos de contratos reservados, la utilización de esquemas de contratación que impliquen la incorporación de bienes con valor agregado nacional, transferencia de tecnología, incorporación de recursos humanos, programación de entregas, -las cuales servirán de instrumento de promoción y desarrollo para las pequeñas y medianas industrias-, así como el estímulo y la inclusión de las personas y cualquier otra forma asociativa comunitaria para el trabajo. Adicionalmente en el caso de los concursos cerrados se procurará preferentemente la participación de medianas y pequeñas industrias, pequeños productores, cooperativas y otras formas asociativas comunitarias, naturales de la localidad donde será ejecutada la contratación.

46

Cuando se trate de la adquisición de bienes y contratación de servicios a pequeños y medianos productores nacionales, los órganos o entes contratantes deberán proceder al pago inmediato del valor de los bienes adquiridos o servicios recibidos.

ix)

Unión Europea

La Directiva 18/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo actualizó la normativa vigente en la Unión Europea para lograr una coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios. Esta Directiva plantea una serie de elementos, “buenas prácticas”, que parecen adaptarse a procedimientos previstos para fomentar las compras de productos tecnológicos, ya que son procedimientos no previstos para la compra de bienes. Entre ellos se destaca: •

“diálogo técnico” – Donde antes del lanzamiento de un procedimiento de adjudicación de un contrato, los adjudicadores pueden establecer solicitar o aceptar asesoramiento que puede utilizarse para determinar el pliego de condiciones, siempre que el asesoramiento no sea contrario a los principios de la libre competencia.

•

Se reconoce a los organismos públicos de investigación, atendiendo a su carácter institucional, una posición especial en su contratación con las administraciones públicas, eximiéndoles de la necesidad de estar clasificados para presentarse a las licitaciones, así como de la necesidad de constituir garantías —provisionales o definitivas— en los casos en que sean exigibles.

•

Permitir la financiación de programas de investigación y desarrollo distintos de aquéllos cuyos resultados corresponden exclusivamente al poder adjudicador para ser usados en el ejercicio de su propia actividad.

•

Con el fin de favorecer el acceso de las PyMEs a los contratos públicos, conviene prever disposiciones en materia de subcontratación

•

Las especificaciones técnicas establecidas en los contratos deben fomentar la competencia. Por esto último, debe ser posible presentar ofertas que reflejen la diversidad de soluciones técnicas. Esto implica que, por un lado, debe ser posible establecer las especificaciones técnicas en términos de rendimiento y exigencias funcionales y, por otro lado, en caso de referencia a norma los adjudicadores deben tener en cuenta las ofertas basadas en soluciones equivalentes. Por tanto, los licitadores deben poder utilizar cualquier medio de prueba para demostrar la equivalencia.

47

•

“diálogo competitivo”- Un adjudicador podrá limitar el número de candidatos en los procedimientos restringidos. Esta limitación en el número de candidatos debe efectuarse en función de criterios objetivos indicados en el anuncio de licitación.

Estos criterios objetivos no supondrán necesariamente una ponderación. Cuando se limita el número de candidatos conviene permitir a los adjudicadores que prevean un desarrollo del procedimiento en fases sucesivas, de forma que el número de candidatos se reduzca progresivamente de acuerdo con criterios previamente establecidos que determinarán el número de ofertas que continuarán discutiendo o negociando.

Adicionalmente a estos factores por el lado de la demanda, los países de la Unión Europea tienen sus propios programas de financiamiento a la oferta de I+D+i, como ser el caso del programa Ingenio 2010 en España.

6.2

Resumen de las Legislaciones Nacionales analizadas

En el Cuadro 6.2.1 se resume la normativa vigente en cada uno de los países sudamericanos según el tipo de medida que se aplica para el desarrollo u apoyo de la industria nacional en general, de las MIPyMEs 31 y de la innovación tecnológica u biotecnología en particular

31

Es importante notar que la definición de MIPyMEs difiere en los países, por lo que los instrumentos indicados en dichas columnas son aplicables únicamente a las empresas que califiquen como MIPyME en la normativa nacional correspondiente.

48

Cuadro 6.2.1 Características de la legislación doméstica en países seleccionados Régimen general de protección a la industria nacional Países / Medidas

Márgenes preferencia en precios

Requisitos contenido local

Argentina

X

X

X

Brasil

X

X

X

Bolivia

X

X

Reserva mercado

Preferencias proveedores (1)

Otras medidas (2)

Régimen para MIPyMEs Márgenes preferencia en precios

Reserva mercado

X

X

X

X

X

X

X

Chile Colombia

Otras medidas (3)

Régimen Innovación Tecno o biotecnología X

X

X

X X

México

X X

X

X

X

X

Perú Uruguay

X

Venezuela

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X

X

1) Por subcontratación de empresas o mano de obra nacional 2) Distinción entre licitación pública nacional e internacional (Bolivia, México, Venezuela); Preferencias en el sector informático (Brasil) 3) Estudios y capacitación destinada a MIPyMEs y créditos preferenciales a las microempresas (Chile); Preferencias en el sector informático (Brasil); Garantías especiales (Perú) Fuente: Elaboración propia en base a Reig y Torres (2010)

49

El Cuadro 6.2.1 muestra que la mayoría de los países relevados utilizan las compras públicas como instrumento de fomento y desarrollo de sus industrias nacionales a través de la aplicación simultanea de regímenes generales para la industria nacional y de regímenes específicos (generalmente enfocados a MIPyMEs nacionales). Sin embargo, un análisis más detenido del Cuadro 6.2.1 también permite observar que existe bastante heterogeneidad en el tipo de instrumento utilizado y en la intensidad con que las compras públicas son utilizadas como herramienta de apoyo a la industria nacional. Adicionalmente, únicamente la mitad de los países considerados tienen programas específicos de compras públicas que otorguen un trato preferencial en programas que fomenten la innovación tecnológica, y únicamente Perú tiene un programa específico para la biotecnología.

Claramente Venezuela es el país que más discrecionalidad deja a los pliegos particulares para otorgar un trato especial a los bienes y servicios propios. De esta manera, se concede una preferencia a la contratación de los bienes que contengan mayor valor agregado nacional y a los contratos de servicios en los que el oferente esté localizado en territorio venezolano y tenga mayor incorporación de partes e insumos nacionales así como mayor participación de recursos humanos venezolanos.

Brasil, Argentina y México también otorgan preferencias horizontales o reservas de mercado amplias a su industria nacional. Estos tres países, y también Venezuela, establecen modalidades de contratación pública donde exclusivamente pueden participar los nacionales. Esto es interesante ya que esta modalidad de trato especial a las contrataciones de bienes y servicios nacionales implica excluir de la participación en el proceso a las ofertas extranjeras. Esto es, el mercado de contratación pública se mantiene parcialmente cerrado a la competencia internacional.

Por otro lado, Bolivia, Colombia y Uruguay, si bien utilizan las compras gubernamentales como política de fomento a la industria nacional, no llegan a acumular la utilización de tantas medidas como los países descriptos en el párrafo anterior, concentrándose más en un trato discriminatorio del tipo “prioridad de la oferta nacional” en el proceso en lugar de una exclusión directa a la participación.

Finalmente, Perú utiliza las compras gubernamentales únicamente para fomento de las MIPyMEs (entre ellas las MIPyMEs biotecnológicas) y no para el desarrollo general de la industria nacional y Chile no utiliza las compras gubernamentales como instrumento de política industrial. En el caso de Chile se utilizan mecanismos de promoción que facilitan el acceso de todos los proveedores (programas de capacitación, centros públicos para la presentación de ofertas por medios electrónicos, etc.), teniendo probablemente un mayor impacto en aquellos proveedores de menor tamaño económico.

Parece posible entonces diferenciar cuatro grupos de países según la cantidad de instrumentos aplicados para fomentar la industria nacional de manera horizontal, y las MIPyMEs en particular. El Cuadro 6.2.2 resume esta información.

Cuadro 6.2.2 Cantidad de instrumentos aplicados para fomentar industria nacional y MIPyMEs Industria Nacional País/Cant instrumentos Argentina, Brasil, México, Venezuela

Muchos

Algunos

MIPyMEs

Ninguno

X

Bolivia, Colombia, Uruguay

Muchos

Algunos

Ninguno

X

X

X

Perú

X

Chile

X

X X

Fuente: Elaboración propia

El Cuadro 6.2.2 muestra un primer grupo de países integrado por Argentina, Brasil, México y Venezuela que utilizan una gran cantidad de instrumentos, tanto en lo que respecta al fomento a la industria nacional como a las políticas de apoyo a las MIPyMEs, que discriminan entre el nacional y el extranjero.

Un segundo grupo de países está integrado por Bolivia, Colombia y Uruguay quienes aplican un grupo acotado de instrumentos, tanto en lo que respecta al fomento a la industria nacional como en apoyo a las MIPyMEs, en la discriminación entre el nacional y el extranjero pero que no aluden a formatos generales de contratación que excluyan ex-ante la participación del extranjero.

El tercer grupo estaría integrado únicamente por Perú que no utiliza medidas horizontales de apoyo a la industria nacional pero sí una gran cantidad de medidas de apoyo de las MIPyMEs en general y a las MIPyMEs de sectores elegidos por el Poder Ejecutivo en particular.

Y finalmente, en un último grupo estaría Chile que no utiliza las compras públicas como instrumento de política industrial.

Parece claro que la normativa doméstica en materia de compras públicas en Sudamérica es heterogénea y va desde una utilización plena de las compras públicas como herramienta de fomento a la industria nacional, con una gran discrecionalidad disponible en la redacción de los pliegos para la aplicación de la discriminación (Venezuela) hasta la no utilización de este instrumento con fines de promoción industrial (Chile). Entre estos dos países, y con una amplia y heterogénea gama de matices, se encuentran el resto de los países analizados.

51

7 Conclusiones y Recomendaciones En esta sección se desarrollan las principales conclusiones y recomendaciones en materia de pasos a seguir al abordar una mejora en la demanda de productos biotecnológicos por parte de las entidades públicas. En los siguientes lineamientos está presente la idea de que las compras públicas pueden oficiar como un garantizador de una determinada demanda que facilite el desarrollo de la I+D necesaria para que las empresas nacionales se consoliden y ganen acceso en otros mercados, tanto domésticos como externos.

En términos cuantitativos, si bien el mercado biotecnológico actual no parece muy relevante, el mismo tiene un gran potencial de crecimiento sobre todo si se utilizan procedimientos que demuestren la utilidad y potencialidad de los productos. Esto implica que los productos biotecnológicos que tienen mayor probabilidad de integrarse a las compras del Estado son aquellos que logran resolver problemas para los que aún no se cuenta con soluciones óptimas o aquellos que puedan ser buenos sustitutos de productos actualmente contratados, al menos igualando los resultados que actualmente se obtienen.

Parece claro que la referencia a biotecnología abarca de forma horizontal gran cantidad de sectores y productos. A los efectos de desarrollar programas concretos y con alto impacto, resultaría relevante realizar una priorización de sectores según la relevancia de la oferta interna (actual y futura) de dichos productos así como el involucramiento del organismo regulador. Se estima que resultaría beneficioso empezar a trabajar en pasos concretos con alguno de los Ministerios reguladores a los efectos de “señalizar” el camino y mostrar resultados que se concreten en la colocación de productos biotecnológicos nacionales en las compras estatales.

Dado lo anterior, el Consejo Sectorial Tripartito parecería ser la institución competente en donde resolver el binomio promoción de los productos nacionales-regulación, tomando en consideración todas las complejidades en la materia.

Uno de los principales problemas detectados fue la inexistencia de una planificación de la demanda por parte de las entidades compradoras que provea los plazos necesarios para que la producción local pueda dar satisfacción a sus requerimientos.

A los efectos de fomentar la demanda de productos biotecnológicos nacionales, resulta imprescindible entonces desarrollar algún tipo de planificación estratégica en el Estado que le envíe al sector privado los productos que se van a demandar en un plazo de 4 o 5 años. Obviamente que este tipo de demanda no sería eficiente realizarla para todos los tipos de productos pero sí para los productos que requieran desarrollo tecnológico. Al mismo tiempo, si bien no se está pensando en una demanda estática, que claramente sería ilusoria, dado que en el período el Estado podría variar sensiblemente sus requerimientos, sí es necesario un compromiso por parte del gobierno de mantener vigente el cuerpo central de dicha demanda. Esto generaría con el correr del tiempo credibilidad en las empresas nacionales y les facilitaría aventurarse en los procesos de I+D necesarios para el desarrollo de los productos a proveer.

52

También sería deseable lograr un alineamiento entre los organismos reguladores, las empresas públicas y las instituciones públicas de investigación. Para esto sería deseable realizar un proceso formativo que muestre a toda la administración pública (y no únicamente a las gerencias de compras) la importancia de la compra pública como instrumento de política industrial de innovación. La experiencia relevada en este documento muestra claramente la desarticulación que existe al interior de las propias entidades respecto a los actores que intervienen en las distintas etapas del proceso de compra: básicamente no hay un vínculo estrecho entre quien genera la demanda (el técnico) y quien luego la ejecuta (el administrativo de compras). Un proceso formativo de este tipo facilitaría una coordinación mucho mayor entre los actores dentro de la entidad así como un involucramiento activo con los objetivos de gobierno en esta materia.

Otro punto relevante, es la necesidad de conformar comisiones evaluadoras de las ofertas que tengan un carácter interinstitucional. El análisis realizado relevó el gran problema que enfrentan muchas entidades compradoras en donde parecen tener una intervención decisiva, y a veces única, los técnicos demandantes. Claramente esto acarrea u conflicto de intereses que entendemos se está en condiciones de evitar ya que Uruguay cuenta con organismos capaces de abordar esta tarea: LATU, Instituto Pasteur, Instituto Clemente Estable, la Universidad de la República, el DILAVE, etc. dependiendo de la naturaleza de la contratación.

Tomando la experiencia de la Intendencia de Montevideo resulta evidente que sería de mucha utilidad realizar un Protocolo de Procedimiento para la compra de productos biotecnológicos en todo el Estado. Éste protocolo no necesariamente implicaría modificación de la normativa vigente, aunque en la elaboración del mismo podría surgir la necesidad de modificar determinados aspectos. En la elaboración del Protocolo podrían surgir prácticas específicas para las compras públicas de productos y/o servicios biotecnológicos que tendrán que adaptarse a los procesos de la innovación sin descuidar las exigencias de las compras públicas. El Protocolo debería elaborarlo el Gabinete Productivo en consulta con el sector privado innovador.

Dado que el desarrollo de los productos biotecnológicos en Uruguay se desarrolla en la mayoría de los casos en PYMES, debe buscarse la forma de minimizar los obstáculos financieros y burocráticos que dificultan la participación de estas empresas en los procesos de compras públicas. Por otra parte, las PYMES ya cuentan con un programa específico que privilegia su participación en el mercado de las compras públicas con una preferencia en precio respecto a las ofertas de otros proveedores. No se encuentra recomendable la incorporación de una preferencia adicional para el caso de oferta biotecnológica porque los problemas relevados responden a una naturaleza diferente dentro de los cuales hemos señalado: plazos suficientes, confianza en el producto y mejora en los mecanismos de pago del Estado.

En lo que respecta al bechmarking internacional parecería ser recomendable y aplicable a la realidad uruguaya desarrollar algún mecanismo similar al desarrollado por la Unión Europea en materia de vigilancia tecnológica, es decir que habría que diseñar un mecanismo de vigilancia biotecnológica de mercado a los efectos de que la administración pública pueda conocer posibles productos disponibles en el mercado o pasibles de ser desarrollados en el corto o mediano plazo. El Protocolo de

53

Procedimiento propuesto en los párrafos anteriores debería prever la interacción o consulta (obligatoria o no) entre ambos sistemas.

Se han detectado en la redacción actual de los pliegos de condiciones, potenciales obstáculos a la participación de empresas biotecnológicas nacionales. Si bien la legislación nacional prohíbe la especificación de marcas comerciales, la redacción del objeto a contratar muchas veces se dirige a un producto que únicamente es provisto por una determinada firma comercial. Esto en general responde a la confianza que un producto a generado a su comprador en el pasado, pero claramente inhibe la participación de nuevos productos y en los hechos viola las recomendaciones de la normativa nacional. Continuando entonces con la experiencia europea también parece resultar aplicable la formalización de una instancia de “diálogo técnico” entre la administración pública y las empresas como paso previo a la apertura de un proceso formal de compra pública. Este diálogo técnico se daría a los efectos de recibir o pedir asesoramiento que podría ser útil para la elaboración de los pliegos de condiciones, lo que además facilitaría la creación de confianza en el comprador respecto al proveedor nacional de biotecnología.

Lo anterior podría reforzarse con la inclusión en el Protocolo de una cláusula que especificara claramente que las condiciones establecidas en los pliegos deben ser obligatoriamente especificaciones funcionales, esto es lo que permite no prejuzgar ninguna tecnología determinada de realización. También debería ser posible la admisión de variantes a la especificación ya que abre oportunidades de innovación.

Obviamente todos estos planteos hacen necesario que el criterio de adjudicación no debe ser exclusivamente en función del precio, sino parámetros que tengan en cuenta la relación calidad/precio y la innovación tecnológica que se produce en el país.

Todos estos últimos planteos requieren estipular procedimientos diferentes para las compras biotecnológicas con respecto a las compras estandarizadas, lo que merece el desarrollo de un Programa Específico autocontenido que contenga los aspectos mencionados. De hecho, las mencionadas serían herramientas útiles para el desarrollo de un procedimiento de compras tecnológicas en general y no únicamente biotecnológicas, si se quisiera. Pero lo más relevante será el grado de compromiso político que se asuma, factor sin el cual difícilmente un programa de esta naturaleza resulte exitoso.

54

8 Bibliografía

Berlinski, Ferreira-Coimbra, Labraga y Vaillant (2011), Compras Públicas en Sudamérica: ¿Hay espacio para la convergencia de los Acuerdos?, Documento de Trabajo.

Fundación COTEC para la Innovación Tecnológica (2011) “La Compra Pública de Tecnología Innovadora en Biotecnología. Libro Blanco”, Gráficas Arias Montano, Madrid.

Gabinete Productivo (2011) “Plan Estratégico del Sector Biotecnología”. Mimeo.

Ley Nº 18.793, Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología.

Reig y Torres (2010) “Las compras estatales como instrumento de política industrial en Uruguay”, Cuaderno de Economía Nº4 pp 149-166, Universidad Católica del Uruguay.

Páginas web consultadas • • • • • • • • •

www.argentinacompra.gov.ar http://legislacao.planalto.gov.br www.sicoes.gov.bo/normativa www.nacionvisible.org/contra-02.htm www.chilecompra.cl www.compranet.gob.mx www.comprasestatales.gub.uy www.comprasestatales.org www.snc.gob.ve

55

ANEXO I: FORMATO DE SOLICITUD DE DATOS

Se solicitó que la información de compras públicas debía ser dispuesta por las entidades según el siguiente formato:

Fecha

Entidad que compra Inciso

UE

Orden de adjudic o similar

Detalle del Producto

Nombre Cód Desc Cód Desc

Proced de compra

Doc del proveedor Tipo

Nombre del proveedor

Nacionalidad del proveedor

Valor de la compra

Nº

Moneda Cód Desc

Y según las aclaraciones que se especificaron a continuación: 1) Se solicitó que la información abarque, en la medida de lo posible, el período 2009-2010. Si no se contara con información completa para los dos años, o si el procesamiento de la misma resultara engorroso, se solicitó que se enviara la información únicamente para el último año cerrado que se dispusiera.

2) La descripción de las variables a incluir es: “Fecha” = es la fecha en que se realizó la adquisición.

“Entidad que compra” = inciso, unidad Ejecutora y nombre en caso de ser Administración Central u Organismos del 220, o nombre de la Empresa en caso de ser Ente Autónomo o Servicio Descentralizado; “Orden

de adjudic o similar” = código que identifica la adjudicación y descripción del mismo. Si una misma orden de adjudicación tiene varias líneas (porque fueron adjudicatarios varios proveedores, o porque se trata de productos distintos), entonces se especifican todas en distintas filas de la planilla, bajo el mismo código de orden de adjudicación; “Detalle del producto” = Se debe incluir el código (utilizado por cada unidad ejecutora) y la descripción del bien, servicio u obra adquirido por la Entidad que compra. Se solicita que la descripción sea lo más detallada posible; “Proced de compra” = Indicar si se trata de: 1) licitación pública; 2) licitación abreviada; 3) compra directa; 4) compra por excepción; o 5) compra centralizada; “Doc del proveedor” = Debe especificarse tipo y número de documento (RUT en caso de ser una empresa nacional) del proveedor que obtiene la compra (proveedor que gana el llamado); “Nombre del proveedor” = nombre de la empresa que gana el llamado.

“Nacionalidad del proveedor” = acá como mínimo se requiere conocer si se trata de un proveedor nacional o extranjero. En la medida de lo posible se solicita aclarar el país;

56

Fuente de financ

“Valor de la compra” = Monto pagado por la entidad pública al proveedor.

“Moneda” = moneda en la que está expresado el valor de la compra “Código”: código 1 = pesos, código 2= dólares; código 3= otra moneda “Descripción”: lo más relevante es especificar de qué moneda se trata si es código 3 “otra moneda” “Fuente de financ” = por ejemplo, si se trata de rentas generales o es un préstamo BID, fondos FOCEM, etc. Los más importante es aclarar si se trata, o no, de fondos provenientes de rentas generales.

3) Se aclaró especialmente que se necesitaba contar con el monto individual de la compra, por lo que se requería que cada fila refiriera a una única adquisición.

57

ANEXO II: ENTREVISTAS A LAS ENTIDADES COMPRADORAS

A) ¿Cómo se genera la demanda de productos? ¿Quién es el responsable (nombre, calificación y requisitos del cargo) de definir los productos (bienes o servicios) que serán adquiridos por la entidad?

DINAMA

MGAP (DGSA)

Facultad de Ciencias

Facultad de Medicina

Facultad de Veterinaria

Facultad de Ingeniería

Una vez al año se estima la demanda del año siguiente. Con la estimación de la demanda planifican las compras de insumos (reactivos, materiales y gases que son los básicos que se demandan todos los años) y de servicios y mantenimiento. Tienen convenios con otras instituciones como el LATU y la OSE para la demanda analítica. El Laboratorio de la DINAMA analiza todas las matrices ambientales (suelo, aire y agua)

La demanda de los laboratorios va a estar centralizada a partir de febrero (las distintas áreas temáticas de los laboratorios reportarán a una gestión única)

Tres grandes rubros componen las licitaciones anuales: productos químicos, materiales reactivos y herramientas para laboratorio. Se realiza en cada servicio una investigación que genera un listado de productos a comprar en el año siguiente. Se conforman Comisiones Asesoras que decidan los materiales a contratar. Se trata de 4 o 5 personas por área, idóneas en el tema.

Luego de efectuada la

La persona entrevistada no tiene idea. Indica que depende de cada docente que gana un proyecto. Los demandantes son básicamente docentes en todas las compras que no son artículos de oficina o limpieza.

La demanda es generada en función de los financiamientos que hayan conseguido los docentes investigadores. Con respecto a la financiación por fuera de proyecto, la respuesta es que los productos a comprar también son determinados por los docentes, más allá de los artículos estándar como hojas o artículos de limpieza.

La demanda es generada por los docentes. El tipo de producto o servicio que se demande así como sus especificaciones depende del proyecto específico que esté desarrollando el docente o el departamento al cual pertenece el docente.

58

extrayendo unas 1.000 muestras por año que se destinan a análisis de ecotoxicidad, metales y orgánicos. Se monitorean unos 13 parámetros (se había comenzado hace años con 3). Para el control de industrias: DBO5, DBQ, sólidos suspendidos, sólidos totales, sulfuro, nitrógeno total, fósforo total, nitrato de amonio y metales (cromo, mercurio, etc.). Para el control de aguas y sedimentos: microbiología, materia orgánica (DBO), parámetros de campo y metales.

licitación, se suelen amparar en el artículo 63 del TOCAF para ampliar la contratación (hasta el doble), invitando a los distintos servicios a sumarse a ello.

59

UTE

ANCAP

UCA

Existe una planificación anual que se autoriza antes del 31/12 de cada año. Ese plan de compras surge de las necesidades que las distintas unidades, de acuerdo a presupuesto asignado, plantean para el año siguiente.

Los responsables son los jerarcas de las diferentes unidades de UTE y son quienes definen los requerimientos técnicos en cada caso.

Las compras se hacen básicamente para tres industrias: la refinería de combustible, la fabricación de lubricantes y la industria del cemento.

Hay planes de producción y en base a ellos cada área industrial hace sus pedidos.

Hay que aclarar que la UCA administra procedimientos pero no define qué productos o servicios demandar. Los distintos organismos dicen cuánto necesitan de cada producto y acá lo que se hace es consolidar la demanda y determinar el total a comprar.

ANP

Los técnicos que necesitan los productos arman los pliegos.

IM

ASSE

El Sistema de Abastecimiento (SIAV) es el sistema a través del cual cada unidad plantea su necesidad de compra. Al mismo tiempo, se inicia un expediente con las especificaciones técnicas, el cual llega a la Gerencia de Compras para su autorización.

El equipo de gestión de cada unidad ejecutora planifica sus compras.

Se trata de equipos de gente calificada en donde intervienen integrantes de las áreas de jurídica, contaduría y financiera, además de los técnicos competentes. En ASSE hay 70 unidades ejecutoras que tienen su propio presupuesto.

Muchas de las compras de ASSE se realizan a través de las compras centralizadas de la UCA.

60

B) ¿Con cuanta anticipación se prevé la demanda de productos (bienes o servicios) cuando se está por encima de los montos de la compra directa?

DINAMA

MGAP (DGSA)

La demanda se planifica en el último trimestre del año anterior. En noviembre cierran la planificación estratégica y en diciembre el plan de compras.

A partir de la ley de presupuesto se revisa anualmente. Se trabaja con la contaduría y se está tratando de llevar un sistema de gestión haciendo que haya un responsable de gestionar y hacer las previsiones (estarían trabajando 4 funcionarios). Luego la autorización proviene de la Dirección General con el apoyo de la Contaduría.

Facultad de Ciencias

Facultad de Medicina

No hay ninguna Las compras que se realizan con presupuesto previsión. universitario se prevén en el último trimestre del año anterior al que se realizará el llamado. Para las compras que se realizan con fondos de proyectos no hay previsión.

Facultad de Veterinaria

Facultad de Ingeniería

No hay ninguna previsión. Se funciona a demanda en función de los requerimientos de los docentes.

Depende de lo que se esté comprando. Hay que recordar que hay proyectos desde infraestructura hasta proyectos de gran especificidad técnica.

Por tanto lo más común es que la demanda se genere en el momento en que se precisa algún producto.

61

UTE

ANCAP

UCA

ANP

IM

ASSE

Al elaborar el plan de compras y al contar con plazos estándares para el proceso de gestión de la contratación, dependiendo del tipo de procedimiento (licitación abreviada o publica) y considerando la fecha en que necesita el bien, obra o servicio se estima la fecha en que debe tenerse el pliego de condiciones aceptado a los efectos de iniciar la gestión. El estándar utilizado para las licitaciones abreviadas desde que se publica la fecha de apertura hasta que se cuenta con la orden de compra comunicada al proveedor es de 100 días corridos. El correspondiente con los mismos conceptos en licitaciones públicas es de 270.

Hay planificación.

Cada área tiene su plan quinquenal que luego ajusta al plan anual. Las compras se presupuestan entre 1 año y 1 año y medio antes (hay autorización previa).

Cuando se trata de una compra directa, lleva 1 mes desde que se arma el pedido hasta que se contrata (salen por la administración de la DINAMA). Las licitaciones demoran más porque salen por el Ministerio.

Vale aclarar que la UCA se ocupa de la compra centralizada de alimentos y medicamentos.

En el caso de los alimentos se realiza una planificación anual. Para los medicamentos la planificación es semestral.

También en el caso de los medicamentos hay compras no planificadas por razones de salubridad, como la aparición de un virus nuevo, etc.

Depende de la compra. El Plan de Gestión Anual se hace en enero, aunque luego puede sufrir variaciones.

Depende del producto. Se está empezando a implementar la planificación anual de las compras para el caso de licitaciones públicas y abreviadas.

Básicamente se quiere conocer el producto, tipo de compra y si se trata o no de un producto importado, a los efectos de saber cuándo tendría que estar “funcionando”.

No hay por el momento una planificación uniformizada.

No existe planificación.

La planificación en los productos que adquiere ASSE se vuelve muy dificultosa debido a la posible existencia de contingencias como las epidemias imprevistas.

62

C) ¿Cuáles son los plazos (tiempo que transcurre entre que se publica el aviso y se abren las ofertas) que maneja habitualmente para la contratación de productos cuando los montos de la contratación están por encima de los de la compra directa?

DINAMA

MGAP (DGSA)

Facultad de Ciencias

Facultad de Medicina

Facultad de Veterinaria

Desde que se publica el aviso hasta que se abren las ofertas los plazos varían según se trate de la contratación de servicios o de materiales y reactivos. En el caso de los servicios, los plazos se pegan al mínimo dispuesto por el TOCAF. En cambio, para materiales y reactivos tratan de no pegarse al mínimo para que no solo se presenten las empresas grandes que son las que tienen capacidad de armar rápidamente una oferta. Usan mucho la compra por excepción para mantenimiento de equipos y consumibles que tienen

En general entre 2 y 3 meses dependiendo de la dificultad asociada a la elaboración de la oferta.

Los plazos son en promedio de 30 a 45 días en el caso de licitaciones (públicas o abreviadas) y de 10 días en el caso de que se trate de compras realizadas bajo cláusula de excepción por razones de urgencia.

Se respetan los plazos legales mínimos. Luego varía dependiendo de la compra.

El plazo promedio es de 30 días. También pueden llegar a existir plazos mayores en función de que los docentes entiendan que se necesita un plazo mayor.

Facultad de Ingeniería

Los artículos de lista se hacen muy rápido, no sabrían especificar un promedio de días. Si se necesita fabricación o importación de algo el plazo lo define el docente y es el mismo docente quien asume las consecuencias por su decisión.

63

proveedor exclusivo (que además son todos nacionales).

UTE

ANCAP

UCA

Para el caso de licitaciones abreviadas el tiempo estándar entre publicación y apertura es de 35 dias corridos y en licitaciones públicas 65.

Como mínimo 30 días, pero en general se suele dar más tiempo. También se suelen dar prórrogas más de una vez.

Entre 3 semanas y 1 mes, como mucho. Por pedido específico se puede llegar a postergar, siempre y cuando se explicite claramente las razones y motivos por los cuales se solicita la postergación.

ANP

Generalmente se realizan licitaciones públicas y se respetan los tiempos del TOCAF.

IM

ASSE

Depende mucho de la urgencia de la compra. Tienen igualmente en cuenta el tiempo que lleva cotizar para no tener que hacer un segundo llamado.

Se suele pegarse al mínimo dispuesto por el TOCAF. Cuando los productos son complejos suelen concederse prórrogas.

64

D) ¿Quiénes intervienen en la evaluación (de las condiciones de calidad y técnicas) de las ofertas?

DINAMA

MGAP (DGSA)

Facultad de Ciencias

Las comisiones de evaluación están conformadas en general por 3 técnicos de laboratorio (siempre participa al menos 1). No participa nadie del departamento de compras ni del área jurídica.

La Dirección General del MGAP es la que se encarga de la evaluación. La DGCS elabora los pliegos y participa de la evaluación junto con la gente de adjudicaciones y el área jurídica.

Los Docentes que solicitaron la compra o una Comisión Asesora.

Facultad de Medicina

Facultad de Veterinaria

Solamente interviene Los Docentes que en el proceso de solicitaron la compra. selección quien solicita la compra.

Facultad de Ingeniería

Los Docentes que solicitaron la compra o una Comisión Asesora.

UTE

Son los técnicos de las distintas unidades, que de acuerdo a las características del objeto licitado cuentan con variedad de perfiles.

Son en cada caso los miembros no permanentes que integran las comisiones asesoras de adjudicación.

ANCAP

UCA

ANP

IM

ASSE

Las Comisiones Asesoras se conforman –además de con el técnico solicitante‐ con personas del área financiera, el área de compras y el área jurídica. Las

Las Comisiones Asesoras en las cuales la UCA no participa con voto sino que sólo modera. Es decir, la UCA solicita que se argumente por

Los técnicos y una persona que nombra el directorio.

Primero interviene el asesor de la compra (la parte técnica, no necesariamente el que genera la demanda). Luego manda su evaluación a la Secretaría Técnica de Compras, y

En oportunidad de cada licitación se forma una Comisión Asesora integrada por un abogado, contador, técnico específico y alguien de la propia unidad ejecutora.

65

Comisiones se conforman en oportunidad de cada licitación.

qué se decide, que decidan por consenso y no por mayoría, y que se realice un estudio serio de las ofertas ya que muchas veces los demandantes no saben muy bien lo que quieren.

dependiendo del monto (si es superior o no a $793.000) de la compra lo ve o no la Comisión Asesora de Contrataciones (integrada por un funcionarios de Compras, Jurídica y Contaduría). Si la compra es una licitación pública y el monto supera en 4 veces el monto de la licitación abreviada, luego interviene la Comisión Supervisora (integrada por el Gerente de Compras, el Director de Jurídica y el Contador General).

66

E) ¿Conoce lo que es un producto (bien o servicio) biotecnológico?

DINAMA

MGAP (DGSA)

Sí.

Facultad de Ciencias

Sí.

Cree entender.

Facultad de Medicina

No.

Facultad de Veterinaria

Sí, aunque después hace referencia a productos que claramente no son biotecnológicos.

Facultad de Ingeniería

Sí

UTE

ANCAP

Sí

Si.

UCA

Sí

ANP

Si.

IM

Sí.

ASSE

Sí.

F) ¿Existe demanda de productos (bienes o servicios) biotecnológicos?

DINAMA

Sí.

MGAP (DGSA)

Sí.

Facultad de Ciencias

Entiende que sí.

Facultad de Medicina

No conoce.

Facultad de Veterinaria

No

Facultad de Ingeniería

No

67

UTE

ANCAP

Existe necesidad de desarrollar tecnologías que compiten. Hay déficit de resolución de problemas.

No hay en el mercado mucha información sobre productos biotecnológicos. La demanda actual se encuentra provista por representantes de productos importados.

UCA

Muy poca demanda. Debe haber pero la verdad no lo sabemos. Habría que preguntarle a los organismos que generan la demanda.

ANP

IMM

No. Hubo un proyecto de una bacteria biodegradadora de hidrocarburos pero no prosperó.

Sí. La IMM compra lo mismo que todas las demás entidades públicas para Montevideo, pero no de manera específica.

ASSE

Sí.

G) En el caso que se demanden productos biotecnológicos ¿la demanda se prevé con la misma anticipación que la del resto de productos o hay alguna previsión particular?

DINAMA

MGAP (DGSA)

Facultad de Ciencias

Se planifica igual que el Hay que distinguir los Con la misma resto de las compras. productos anticipación. coyunturales (sin previsión de la demanda) de los productos que son de uso cotidiano (la

Facultad de Medicina

No hay previsión en ningún caso.

Facultad de Veterinaria

Al no haber demanda no está previsto ningún plazo especial para ese tipo de productos.

Facultad de Ingeniería

Al no haber demanda no está previsto ningún plazo especial para ese tipo de productos.

68

demanda se prevé con mucha anticipación). Por ejemplo, en el caso de los test virológicos se busca que haya más de un oferente, por lo que la demanda se planifica entre 6 meses y 1 año.

UTE

No. La planificación es la misma que en el esquema general de compras.

Además estos productos compiten con productos no biotecnológicos.

ANCAP

No hay plazos especiales.

UCA

No está previsto Si. ningún plazo especial para ese tipo de productos.

ANP

IM

ASSE

Si, el plazo estipulado está en función de lo que defina la Comisión Asesora.

No necesariamente. En algunos casos, como por ejemplo la compra de medicamentos para el SIDA se prevé con bastante anticipación.

69

H) Si la respuesta a la pregunta F) es SÍ:

i) ¿Se dispone el requisito en los pliegos?

DINAMA

MGAP (DGSA)

No. Es la propia No. naturaleza del producto. Por otro lado, encuentran muy difíciles las redacciones de los pliegos. Como no se pueden pedir marcas, suelen tener adquisiciones de productos que resultan defectuosos.

Facultad de Ciencias

Facultad de Medicina

No. Es muy difícil. No No. piden marcas pero sí usan la compra por excepción de único representante (Artículo 33, numeral 3, literal C).

Facultad de Veterinaria

No

Facultad de Ingeniería

No

UTE

ANCAP

No. A menos que el producto se haya probado y se quiere ese producto como tal.

No

UCA

No

ANP

No corresponde.

IM

Lo define cada unidad (tiene que ver con un tema de política de cada área)

OSE

ASSE

No.

70

ii) ¿Se dispone el requisito en la descripción del objeto a contratar?

DINAMA

No.

MGAP

Facultad de Ciencias

No.

Facultad de Medicina

Facultad de Veterinaria

No.

Facultad de Ingeniería

No

No

UTE

No.

ANCAP

No.

UCA

No

ANP

IM

No corresponde.

ASSE

Lo define cada unidad (tiene que ver con un tema de política de cada área)

No.

iii) ¿De qué forma?

DINAMA

MGAP (DGSA)

No corresponde.

No corresponde.

Facultad de Ciencias

No corresponde.

Facultad de Medicina

No corresponde.

Facultad de Veterinaria

No corresponde.

Facultad de Ingeniería

No corresponde.

71

UTE

No corresponde.

ANCAP

UCA

No corresponde.

ANP

No corresponde. No corresponde.

IM

Lo define cada unidad (tiene que ver con un tema de política de cada área)

ASSE

No corresponde.

I) Si la respuesta a la pregunta F) es SÍ: ¿Cuáles son los principales productos (bienes o servicios) biotecnológicos que demandan?

DINAMA

Para el análisis de DBO se demandan bacterias liofilizadas (“polyseed”).

Para microtox (análisis de toxicidad) se ve el crecimiento de una bacteria, para lo que se usa vibrio fischeri liofilizado. También prevén la compra de cepas microbiológicas.

MGAP (DGSA)

Facultad de Ciencias

Diversos. Tienen Entiende que hay un programa ahora una gran de vertebrados‐ diversidad. plaga (convenio con el INIA) y acá puede haber demanda.

Facultad de Medicina

No corresponde.

Facultad de Veterinaria

No corresponde.

Facultad de Ingeniería

No corresponde.

72

UTE

ANCAP

UCA

Tratamiento de suelos y efluentes.

Ensayos de laboratorio. Tratamiento de gases (en esto recién están empezando).

Hace aproximadamente 10 años se hizo una licitación para remediación de suelos impregnados por petróleo, resultando adjudicataria una empresa extranjera.

Desconocen

ANP

No corresponde.

IM

Desconocen

ASSE

Son muy diversos. Por ejemplo, en el caso del Hospital Pasteur se compran medicamentos para el SIDA

J) Si la respuesta a la pregunta F) es SÍ: ¿Mediante qué procedimiento se realiza comúnmente la contratación? (licitación pública/ compra centralizada/ licitación abreviada / compra directa / compra por excepción)

DINAMA

El procedimiento más usado es el de licitación pública/ abreviada. Todo sale originalmente por licitación y si nadie se presenta se usa luego el

MGAP (DGSA)

Licitación abreviada y compra directa por excepción. Juegan un rol importante los convenios (gran

Facultad de Ciencias

Facultad de Medicina

No corresponde.

Se usa mucho la compra directa por Artículo 33, numeral 3, literal Q del TOCAF (compras menores a 2 millones de dólares

Facultad de Veterinaria

No corresponde.

Facultad de Ingeniería

No corresponde.

73

Artículo 33, numeral 3, literal B para comprar por régimen de excepción.

parte de las compras se hacen por convenio).

destinadas a la investigación científica). Cuando las licitaciones son de materiales para uso de estudiantes se compra por precio, si son para uso de docentes se compra por calidad. Aclara que no se compran dos ítems distintos en una misma licitación.

UTE

ANCAP

Compras directas de usuario (es la que adjudica el gerente de división y corresponde a compras menores a 3.000 dólares) ó licitaciones ampliadas según el TOCAF.

ANCAP hace un uso intensivo de la compra directa (unas 6.000 compras al año). Se efectúan unas 500 licitaciones públicas/ abreviadas al año.

UCA

ANP

En la mayoría de No corresponde. los casos por licitación abreviada o licitación pública

IM

ASSE

Generalmente licitación pública y abreviada. La compra por excepción es poco frecuente, salvo por: 1) compras de combustible de ANCAP (Literal A del Art. 33 del TOCAF); 2)

Se utilizan todos los procedimientos. En el caso del plan de emergencia sanitaria se hizo un uso intensivo de la compra por excepción.

74

compras del literal S del Art. 33 del TOCAF (políticas sociales); 3) compras del literal X del Art. 33 del TOCAF (eficiencia energética); 4) algunas pocas compras del literal D del Art. 33 del TOCAF (obras artísticas); 5) compras por único proveedor y; 6) licitación desierta.

K) Si la respuesta a la pregunta F) es SÍ: Las empresas que resultan adjudicatarias en las contrataciones de productos biotecnológicos:

i) ¿Son empresas nacionales o extranjeras? (hacen uso o no de la PIN)

DINAMA

Para los reactivos y materiales de referencia

MGAP (DGSA)

Son distribuidores nacionales de

Facultad de Ciencias

No se han hecho licitaciones

Facultad de Medicina

No corresponde.

Facultad de Veterinaria

No corresponde.

Facultad de Ingeniería

No corresponde.

75

las empresas productos adjudicatarias son importados. empresas nacionales que proveen productos importados (los reactivos son todos importados), por lo que no ha habido casi uso de la PIN.

internacionales. Tienen presente la PIN pero muchas veces los productos que califican para la PIN no son los que ganan por calidad.

UTE

ANCAP

En el caso de que los cables y transformadores entraran dentro de la categoría de biotecnológicos, entonces los proveedores son empresas nacionales para las que ya existe un convenio. En el resto de las contrataciones predomina la participación extranjera o las empresas nacionales que proveen productos extranjeros.

Muchas empresas extranjeras por el rubro, sobre todo en los insumos y en los servicios muy especializados. En valor contratado predominan las empresas extranjeras, en tanto que en contrataciones realizadas predominan las empresas nacionales.

UCA

ANP

Desconocen, No corresponde. pero aprovechan para comentar que la preferencia nacional es de difícil aplicación.

IM

Depende del rubro.

ASSE

Básicamente empresas nacionales. Se hace un uso intensivo de la preferencia a la industria nacional.

76

ii) ¿Son empresas grandes o MIPYMEs? (hacen uso o no del Programa de MIPYMEs)

DINAMA

MGAP (DGSA)

Hay tanto empresas Son grandes. grandes como pequeñas.

Facultad de Ciencias

Las empresas adjudicatarias son de diverso tamaño.

Facultad de Medicina

No corresponde.

Facultad de Veterinaria

No corresponde.

Facultad de Ingeniería

No corresponde.

UTE

Ambas.

ANCAP

Hay empresas MIPYMEs pero sujetas al programa muy pocas.

UCA

Estiman que ambas aunque no llevan registros al respecto

ANP

No corresponde.

IM

Depende del rubro.

ASSE

Se hace un uso intensivo del programa de MIPYMEs, por lo que muchas empresas entran dentro de esta categoría.

77

L) Si la respuesta a la pregunta F) es SÍ: ¿Existe un seguimiento de la utilización de los productos (bienes o servicios) biotecnológicos contratados?

DINAMA

Sí. Tienen un stock – que van actualizando‐ de todos los insumos que codifican (en el caso de productos nuevos, como los de la microbiología lo hacen de manera muy detallada). A partir de los resultados van ajustando los pliegos.

MGAP (DGSA)

Facultad de Ciencias

En general no. Son insumos que se incorporan al proceso analítico, entonces se hace un proceso de calidad simple.

Facultad de Medicina

Los investigadores No corresponde. hacen el seguimiento porque las compras afectan el resultado de sus investigaciones (los investigadores quieren determinadas marcas, pero eso no se puedo, entonces se trata de no elegir por precio).

Facultad de Veterinaria

No corresponde.

Facultad de Ingeniería

No corresponde.

UTE

Sí, de hecho si sirven se siguen usando.

ANCAP

Los técnicos hacen seguimiento y la sección de compras en caso de que hubiese algún problema con la contratación (incumplimiento o

UCA

ANP

El mismo No corresponde. seguimiento que se le hace a todas las compras que realiza la Unidad.

IM

No tiene conocimiento.

ASSE

No conoce. Al área de compras no suele llegar ese feedback.

78

fracaso) recibe un expediente de notificación.

M) En caso de que aún no se cuente con una fuerte demanda de productos biotecnológicos, o que la misma sea inexistente:

i) ¿Encuentra posible la profundización de la demanda de productos biotecnológicos en el caso de su entidad?

DINAMA

MGAP (DGSA)

Sí. La idea es que aumente.

En un par de años el Laboratorio de la DINAMA se traslada a una locación 5 veces mayor (en el predio del LATU) y van a aumentar la cantidad de parámetros de biotoxicidad.

La posibilidad existe. Con el esquema de que estos productos sean necesarios para las competencias de la Dirección en materia de control que es lo que se está apuntalando.

Facultad de Ciencias

Depende de los docentes y los proyectos que consigan.

Facultad de Medicina

No tiene opinión al respecto.

Facultad de Veterinaria

Depende de los docentes y los proyectos que consigan.

Facultad de Ingeniería

Depende de los docentes y los proyectos que consigan.

79

UTE

Sí.

ANCAP

Habría que estudiar el tema. Creen que es posible.

UCA

Por supuesto que debe ser posible. Habría que hablarlo con el MSP. El MSP suele ser más exigente en los requisitos que lo que se exige para la venta del producto en farmacias. Existe la oportunidad de que se califiquen productos aunque no haya llamados. Además se necesitan que los organismos estén alineados en el programa que se quiera aplicar.

ANP

Solo encuentra viable el proyecto de la bacteria biodegradadora de hidrocarburos.

La biotecnología puede tener 2 vías de interpretación: 1) más barata y más amigable con el ambiente o 2) más degenerativa.

La mutación de El MSP podría aplicar que un células implica porcentaje de determinada cambiar una compra sea utilizado en génesis (salvo que determinado centro asistencial a sea biología los efectos de que se chequee la autóctona) utilidad del producto. Luego esto permitiría que el producto califique al próximo llamado y tenga ya prueba de su utilidad.

IM

No es una decisión que pase por el Servicio de Compras.

Es una decisión política.

ASSE

Desconoce.

80

ii) ¿Cuáles serían los principales obstáculos a enfrentar?

DINAMA

No sabe

MGAP (DGSA)

No identifica.

Facultad de Ciencias

No identifica el alcance.

Facultad de Medicina

No identifica el alcance.

Facultad de Veterinaria

No identifica el alcance.

Facultad de Ingeniería

No identifica el alcance.

UTE

ANCAP

El respaldo que tengan las empresas El principal locales para acompañar los procesos obstáculo que se de aplicabilidad y resultados. percibe es el de la especificidad técnica.

UCA

Los organismos deberíamos estar alineados.

Es decir, MSP, MIEM y MEF

ANP

No identifica.

IM

No identifica.

ASSE

Desconoce.

iii) ¿Qué tipo de productos biotecnológicos entiende pueden ser demandados en el futuro por la entidad en donde trabaja?

DINAMA

MGAP (DGSA)

Productos en el marco del Convenio con el INIA para el estudio de los

Facultad de Ciencias

Facultad de Medicina

La entrevistada entiende Desconoce. que ella es una mera ejecutora de los pedidos de los investigadores, y que

Facultad de Veterinaria

Desconoce.

Facultad de Ingeniería

Desconoce.

81

vertebrados‐ plaga.

quienes tienen que conocer las características de los productos que desean deben ser los investigadores.

UTE

ANCAP

Los mismos que ya se demandan.

Por ejemplo: productos para el tratamiento de las aguas.

UCA

ANP

Medicamentos y reactivos químicos

Bacteria biodegradadora de hidrocarburos.

IM

Desconoce.

ASSE

Desconoce.

iv) ¿Cómo entiende que impactaría en los procedimientos de contratación de la entidad un programa que privilegie la participación de productos biotecnológicos?

DINAMA

MGAP (DGSA)

Bien, en la medida que se trate de un proceso más eficiente y de mejor calidad de servicio.

Facultad de Ciencias

No sabe

Facultad de Medicina

No tiene opinión.

Aclara que en las contrataciones de la Facultad, en general, no hay ni estrategia

Facultad de Veterinaria

No sabe

Facultad de Ingeniería

No sabe

82

No hay ningún preconcepto.

ni planificación.

UTE

ANCAP

No lo ven como algo positivo. Son reacios a aplicar preferencias.

Necesitan contratar productos que funcionen y no les importa que sean biotecnológicos o no.

Querrían conocer la oferta de productos biotecnológicos a la hora de armar los pliegos. Entienden que sería beneficioso que las empresas se acercaran a ANCAP y mostraran su oferta.

UCA

ANP

No necesariamente Desconoce. habría que modificar los procedimientos actuales para fomentar la compra de estos productos. Es sólo cuestión de que se conozcan demandantes y oferentes, generar los puentes. Esto siempre en el entendido de que el producto que se ofrece es de igual calidad y rendimiento que el que se está comprando actualmente.

IM

Desconoce.

ASSE

Desconoce.

83

Lista de personas entrevistadas: DINAMA

MGAP (DGSA)

Facultad de Ciencias

Facultad de Medicina

Facultad de Veterinaria

Facultad de Ingeniería

Natalia Barboza

Inocencio Bertoni

Patricia Anderes

Adriana Cobelo

Adriana Martínez

Mariel Nuñez

Jefa de Laboratorio

Director General

Encargada de Compras

ibertoni@mgap.gub.uy

drmyf@fcien.edu.uy

Directora de la Unidad de Compras

Encargada de Compras

natalia.barboza@dinama.gub.uy

Encargada de Recursos Materiales

Lourdes Belo

UTE

ANCAP

UCA

ANP

IM

ASSE

Susana Ramos

Elena Silva

Solange Nogés

Ricardo Vallejo

Gustavo Cabrera

Néstor Figueroa

Gerente de Compras

Gerente de Compras

Directora

Encargado de Compras

Encargado del Servicio de Compras

Encargado de Recursos Materiales

sramos@ute.com.uy

Carolina García

Silvia Moreira

Subdirectora

gustavo.cabrera@imm.gub.uy

smoreira@ute.com.uy Ricardo Kramer División Medioambiente rkramer@ute.com.uy

84