P L E N A R I O A G R O: Condiciones actuales para el desarrollo deun País Productivo by Red Uruguay Encuentro

P L E N A R I O

A G R O

Condiciones actuales para el desarrollo de un País Productivo 18 de diciembre de 2004 Local de la Sede Central del Movimiento de Participación Popular

Marco Económico Política Exterior y Relaciones Internacionales Recursos Naturales Renovables El Complejo Agroindustrial Lácteo El Sector Pesquero La Cadena Cárnica El Sector Forestal El Sector Granjero

Centro Artiguista por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Condiciones actuales para el desarrollo de un País Productivo Contenido

1. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. MARCO ECONÓMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. POLÍTICA EXTERIOR Y RELACIONES INTERNACIONALES . . . . . . . .

4. LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 5. EL COMPLEJO AGROINDUSTRIAL LÁCTEO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 6. EL SECTOR PESQUERO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 7. LA CADENA CÁRNICA DE BOVINOS Y OVINOS . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 8. EL SECTOR FORESTAL Y LA FORESTOINDUSTRIA . . . . . . . . . . . . . . 30 7. EL SECTOR GRANJERO - HORTICULTURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

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1 Introducción

El pasado 18 de diciembre de 2004 el grupo AGRO CADESYC realizó un plenario-seminario en el que participaron otros grupos tales como Industria y Comercio Exterior. Los objetivos perseguidos con esta actividad fueron: caracterizar las condiciones actuales para abordar el desarrollo de un proyecto de país productivo, profundizar la relación intergrupos, poner en contacto a distintas personas vinculadas al sector agrario, dar a conocer los avances en los distintos temas que se han venido trabajando en los grupos (mostrando un diagnóstico y propuestas en cada caso), así como facilitar un espacio propicio a la participación de compañeros con inquietudes y proyectos para presentar al CADESYC. Las ponencias realizadas en el Plenario fueron las siguientes: Exposición de los representantes de grupos CADESYC relacionados al grupo AGRO: 1) Comercio exterior (Luis Almagro, Diego Monteverde y Horacio Farías), 2) Energía (Daniel Larrosa y Alejandro Gutiérrez) y 3) Industria (Luis Pereyra y Shirley Yañez). Exposiciones del grupo agro: 1) Recursos Naturales Renovables (William Cámera), 2) Medio Ambiente (Alfredo Bruno), 3) Lechería (Manuel Marrero), 4) Granja (Héctor González), 5) Forestal (Andrés Berterreche), 6) Pesca (Daniel Gilardoni y Daniel Montiel) y 7) Carne

(Daniel Garín). Las consideraciones generales y marco Político-Económico estuvieron a cargo de Robert Frugoni y Gabriel Frugoni y las conclusiones y cierre fueron realizadas por Ernesto Agazzi. Presentamos aquí los temas que se desarrollaron en este plenario-seminario. Gabriel Frugoni nos ubica en el marco económico y esboza algunos comentarios referidos a la política monetaria y cambiaria como contexto en el que se desarrollan las políticas productivas. Se hace referencia a la importancia que tiene la competitividad del sector agropecuario y agroindustrial, la integración Mercosur y el papel del Estado; entre otros aspectos importantes que refieren al tema. El Grupo de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior presenta la problemática existente en política exterior y relaciones internacionales, se realiza un diagnóstico de la situación del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Servicio de Comercio Exterior y un análisis de la comercialización interna y externa del país (análisis y propuestas acerca de las exportaciones e importaciones de la producción del país). Refiriéndose a los Recursos Naturales, William Cámera menciona el rol actual del Estado, haciendo hincapié en la RENARE (Dirección Nacional de Recur-

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sos Naturales Renovables): sus cometidos sustantivos, el marco legal actual, la organización administrativa, el material humano, los recursos económicos, los recursos materiales, y finaliza el documento con una serie de consideraciones finales y tareas para encarar el futuro en las distintas áreas de trabajo: fauna y flora, áreas protegidas, y suelos y aguas. En el documento de Lechería, Manuel Marrero plantea la importancia de la industria láctea en el marco de Pais Productivo apuntando a la integración de toda la cadena; se hace referencia a la importancia social y económica de este sector como fuente de divisas, generador de empleo y promotor de desarrollo local. Y finalmente se presentan estrategias y medidas para integrar el nuevo programa de desarrollo en el sector primario, industrial y el comercio. Héctor González presenta las principales características del sector granja vegetal, algunas medidas a llevar adelante en este periodo de gobierno que tenemos por delante y los instrumentos necesarios para hacerlo. También se muestra una serie de indicadores que permiten visualizar claramente la situación actual de este sector. En cuanto al Sector Pesquero, Daniel Gilardoni hace una descripción y

análisis del sector apuntando a la caracterización de los trabajadores, volúmenes de producción y precios de exportación. Luego se establecen los lineamientos para un nuevo camino de desarrollo y se plantean los objetivos del nuevo gobierno. En su ponencia sobre la Cadena Cárnica, Daniel Garín resume, por razones del tiempo adjudicado a la exposición, algunos de los aspectos expuestos y desarrollados para la ganadería en la publicación “Gobierno Progresista País Productivo. Estrategias para un desarrollo agroindustrial” editado por el CADESYC. Se mencionan aspectos relacionados a qué es una producción basada en recursos naturales, se hace referencia a la comercialización y los mercados y finalmente al rol de los actores sociales. Andrés Berterreche presenta un análisis de situación del Sector Forestal identificando los principales problemas, y plantea algunas medidas generales a propósito de las plantaciones forestales, la industrialización de la madera y la situación de los trabajadores forestales. Finaliza el documento con una serie de medidas de corto y mediano plazo para el cumplimiento de los objetivos planteados.

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2 Marco Económico

BREVE RESUMEN SOBRE EL MARCO ECONOMICO PARA LA AGROPECUARIA Y LA AGROINDUSTRIA En la introducción de lo expuesto en el espacio del Cadesyc en M24 se hablaba de un cambio total de mentalidad en todos los ámbitos, impulsado por el gobierno electo. Esbozaremos algunos comentarios generales con respecto al marco de la política monetaria y cambiaria como contexto donde se desarrollarán las políticas productivas. Hasta ahora estábamos acostumbrados a controles sobre la inflación, se manejaba básicamente el tipo de cambio nominal como ancla para el seguimiento de determinada meta inflacionaria. Ahora, desde el punto de vista de la política cambiaria, la historia es otra. Por algún tiempo debemos acostumbrarnos a la flotación del tipo de cambio y aunque no existe flotación pura, ya que toda intervención de la autoridad monetaria incide en la cotizacón final de la divisa, debemos tener claro que básicamente no se está asegurando un tipo de cambio nominal. Pero el Banco Central en estos últimos meses sigue persiguiendo como principal meta la inflacionaria, sin que importe el impacto en el tipo de cambio real (TCR). Sin dudas que la inflación va a repercutir en él, pero no hay una búsqueda de mantener un tipo de cambio real para el sector productivo. Si esa meta de inflación baja, me impone un tipo de cambio nominal aún

más bajo en porcentaje, esto no importará y sin embargo me está bajando el TCR. Un punto para nosotros importante es que ante un cambio de política económica, las metas intermedias por lo menos deben contener un ingrediente fundamental, la competitividad del sector agropecuario y agroindustrial, y esto fundamentalmente como mejor medio para llegar a metas de empleo y producción, que debieran ser las primeras metas de una economía que quiere recuperarse y aprender a caminar sola. No son excluyentes sino complementarias con una política de estabilización de precios. Con esto estamos diciendo que la meta a mediano y largo plazo debe contemplar la competitividad de los principales sectores de nuestra economía, 5 o 6 ramas en las cuales hoy estamos logrando desarrollar la actividad exportadora con un ingreso de divisas importante para el país. Aquí estamos diciendo que como punto de partida debemos dar sustentabilidad a una “canasta” de rubros que van a ser la locomotora de toda la economía. Las intervenciones que hace el gobierno ya no pueden ir destinadas a puros objetivos monetarios o contables para el cumplimiento de determinadas metas de inflación, sino estar dirigidas en todo caso a la consideración del tipo de cambio real que contemple esa canasta productiva a nivel de país, que me per-

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mita tener una seguridad en la sustentabilidad a largo plazo, para poder desarrollar el resto de políticas fundamentales y complementarias destinadas a reactivar el mercado interno. Para esto último es indispensable una profundización de la integración con el Mercosur. Ambas cosas deben ir de la mano, políticas para los sectores exportadores -políticas diferenciales según su índice de competitividad- y políticas de producción y consumo regionales para el mercado interno. Debemos relacionar nuestro mercado interno con la región, una especie de bien semi transable como ocurre con el Turismo. En cuanto a la competitividad de las cadenas exportadoras, esto significa considerar cada una con su realidad, básicamente con cada mercado de destino y por lo tanto, con su diferente competitividad. No es lo mismo considerar un mercado de destino como Brasil que otro como la Unión Europea, y justamente esto es lo que intentamos monitorear para manejarnos con la información adecuada. Si miramos estos índices hoy día vemos que la competitividad global está en el orden de 110, que significa estar 10 puntos por encima del año base 1995, pero si miramos hacia adentro vemos que somos muy competitivos con respecto a los países desarrollados, con un índice de 165 mientras que con Brasil y Argentina tenemos índices de 95 y 71 respectivamente. Hemos perdido competitividad con la región y la hemos ganado con respecto a Europa, EEUU y Japón en su conjunto. El país debe considerar un tipo de cambio real que le permita mantener en el tiempo un flujo importante de exportaciones, considerando a todas las cadenas que compongan nuestra matriz productiva. Por esto es que se debe trabajar con compensaciones en lo crediticio y fiscal para reducir las diferencias de los sectores, digamos aunque diferente en su concepto sería como una especie de sustituto de los antiguos cambios diferenciales. Trabajar con metas intermedias de competitividad tiene un requisito

importante. Se debe mantener una especie de control de ingreso de capitales financieros que buscan depositarse por un tiempo, es decir se debe obligar a determinados plazos de radicación mínimos e incluso una escala de impuestos diferenciales según el monto y plazo. Esto que parece bastante inusual ha sido practicado con éxito por Chile y Colombia en la región. Cuando se nos pone como ejemplo el caso chileno generalmente se nos habla de aspectos comerciales y de características de presentación de productos y catálogos, pero la verdad es que detrás de esto Chile mantenía en los noventa un tipo de cambio real competitivo para su economía con una política monetaria y cambiaria más activa en este sentido. Esto es lo sustantivo. Hay que tener en cuenta que la ganancia en competitividad vía depreciación del peso trae aparejado un agravamiento en la distribución del ingreso, máxime cuando se está endeudado en los niveles actuales y con el régimen impositivo imperante, por esto es importante la reforma tributaria y la justicia en los convenios salariales, así como la profundización de políticas de enseñanza, salud y vivienda para recuperar lo perdido y apostar a ganar competitividad vía mayor productividad de las cadenas. La productividad se logra con integración en las cadenas pero también con mejores mercados para nuestros productos, por eso la importancia de la integración regional para algunas ramas. Dentro de los cambios de mentalidad de que hablamos anteriormente es que mencionamos el del nuevo papel del Estado y uno de los nuevos enfoques es la información manejada por éste. Por ejemplo, se nos ha dicho que el Estado no cuenta con mejor información que el sector privado para incidir en los precios relativos y que no debe incidir porque no lo sabe hacer y que por lo tanto son los mercados que deben fijar el tipo de cambio. Nosotros pensamos que dada la volatilidad de los flujos de capitales es justamente el Estado quien debe incidir en

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el tipo de cambio para asegurar estabilidad al sector privado y no quedar a merced de los flujos financieros. En este sentido es que si contamos con una información desglosada por cadena, índice de competitividad sectorial que tendrá en cuenta la inflación en dólares local con inflación en dólares de mercados de destino, sabremos exactamente cuál es la realidad de nuestros sectores productivos y las medidas posibles ante cambios de su posibilidad de producción. A su vez se reducirán los márgenes de maniobra de los grupos de interés. Con transparencia es que acotamos la posibilidad de lobbys por los sectores que están acostumbrados a manejarlos mostrando su información parcial. Hoy día nos manejamos con índices globales de competitividad y como en toda realidad compleja aquí hay ganadores y perdedores, mercados en ascenso y descenso. Este índice global está conformado por índices bilaterales ponderados por la participación de cada país en nuestro comercio. De aquí la importancia de mantener en el largo plazo una certidumbre competitiva, donde seguramente el liderazgo vaya cambiando con el transcurso del tiempo.Tal vez un rubro que hoy mantenga excedentes transfiriendo parte al resto de la sociedad, mañana sea beneficiario del liderazgo de otro rubro. Esto debe ser así ya que el “abaratamiento” o “encarecimiento” de los factores nacionales es un esfuerzo de toda la sociedad. Decimos que debemos apuntar al sector agropecuario y agroindustrial como prioritarios en esa “canasta”, prime-

ro porque básicamente es donde hoy contamos con ventajas comparativas y segundo, porque es lo que sabemos hacer bien y tenemos mercados. Ya es hoy una realidad la inversión en estos sectores provenientes de otros, se están destinando excedentes de otros sectores a la inversión en la ganadería y la agricultura y aunque en montos todavía pequeños, tenemos que seguir en esta senda para volcar el ahorro interno a nuestros esfuerzos productivos. Aquí debe jugar un rol fundamental el sistema impositivo y crediticio, dirigir los excedentes nacionales hacia emprendimientos productivos. Este es el auténtico flujo de capitales que debemos considerar, flujos que nuestro país mantiene hacia el exterior, revertirlos en algún porcentaje hacia nuestra economía. Tenemos que tener claro que a largo plazo es deseable que el aumento de competitividad venga de la mano de aumento de productividad vía aplicación de capital propio y conocimento. Debemos ser capaces de lograr aplicar conocimiento local y regional acumulado en nuevas tecnologías, que bastante más baratas son que las compradas a los países desarrollados. Aquí el Estado debe ser ejemplo ya que hoy día tiene una propensión muy alta a importar. Por último, tener en cuenta la planificación a largo plazo como herramienta fundamental en el desarrollo económico. Una cantidad importante de los países que han salido de una crisis han aplicado con rigor planes quinquenales en más de una oportunidad.

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3 Política exterior y relaciones internacionales

El país carece de un diseño de política exterior y una estrategia de inserción internacional. Este problema, el vacío de contenido de nuestra política exterior, no es ajeno a todos nosotros, productores, trabajadores o empleados públicos sino que nos afecta directamente, dado que limita lo que son nuestras posibilidades de abrir mercados y elimina del marco de las negociaciones internacionales los intereses del país real y el país productivo. El hecho tiene su base en serios problemas institucionales y estructurales relacionados con la Cancillería, lo cual ha dejado la gestión de la política exterior en manos presidenciales desde 1985, con todas las contradicciones y falta de eficacia (por ausencia de especialización y profesionalización). Es necesario a partir de ahora y del documento de “País Integrado” que ustedes conocen, formar y consolidar una nueva visión y una nueva misión para la Cancillería. Ello solamente puede surgir de la identificación de los problemas existentes. DIAGNOSTICO DE SITUACION DEL SERVICIO EXTERIOR El Servicio Exterior constituye el principal instrumento del Estado para la inserción internacional del país, siendo los funcionarios que constituyen el mismo el soporte de la única red externa con que

cuenta el país. Por tal motivo, su acción tiene una significación especial ya que está más expuesta a ser juzgada y analizada en todos los campos de gestión, tanto administrativos como políticos, económicos, sociales, comerciales y culturales. El Servicio Exterior del Uruguay tiene en términos generales una mala imagen y su funcionamiento no ha sido siempre el más adecuado. Ello obedece a múltiples causas, las cuales se han agravado especialmente a partir del advenimiento de la democracia. La libertad de prensa conjugada con la continuidad de gestión de muchos altos funcionarios (si bien la mayor parte de ellos no eran diplomáticos de carrera) de activa participación durante la dictadura militar trajo consigo un pronto deterioro de la imagen. De acuerdo a lo que consta en los archivos del Ministerio de Relaciones Exteriores, muchos funcionarios realizaron tareas de espionaje y seguimiento, tanto en el exterior como dentro de la Cancillería, tanto de actividades de exilados, incluyendo políticos, como de colegas. Es relevante destacar que la vez que el Servicio Exterior del Uruguay fue más importante en el diseño de la Política Exterior del país fue durante la dictadura. Los lineamientos trazados desde la Cancillería definieron temas fundamentales

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en su momento, como la situación de los Derechos Humanos. Muchos de nuestros colegas negaron en foros internacionales la existencia de torturas y desaparecidos durante el proceso; es, indudablemente, uno de los casos más graves el de Elena Quinteros. La continuidad de aquellos jerarcas, Embajadores y asesores letrados en sus cargos, significó una grave disociación entre el Servicio Exterior y la opinión pública, especialmente aquellas personas que de una manera u otra sufrieron la persecución política. La Dictadura, por otra parte, condicionó ideológicamente a la Cancillería, dado que hasta el año 1985 para los concursos de ascensos existía todavía la división de ciudadanos en categorías A, B y C, lo cual implicó el ingreso casi exclusivo de funcionarios adeptos o simpatizantes de los Partidos Tradicionales, impidiendo que a nivel de rangos más altos exista, actualmente, proporcionalidad respecto a la situación en el sistema político. Ningún plan estratégico puede constituirse sobre una visión tan sesgada y disociada de la suerte de pequeños productores y de los trabajadores. Otra causa, que se transformó en esencial para la falta de organización de la carrera, es la rápida promoción que tuvieron los funcionarios ingresados en los primeros años de la Dictadura (especialmente los dos primeros concursos), encontraron un camino de ascensos despejado debido a la aplicación prácticamente indiscriminada del Acto 7. Este hecho permitió a un porcentaje muy alto de estos funcionarios acceder a rangos que los habilitaban para salir como jefes de misión después de dos destinos, lo cual significa que muchos de ellos tienen por delante aproximadamente 25 años como Jefes de Misión previo a su jubilación. Esta tranquilidad en la carrera burocrática conspira directamente contra los rendimientos y la capacidad de gestión en la inserción comercial internacional, más claramente, en la venta de sus productos. El género es, asimismo, un impor-

tante problema en el desarrollo de la carrera. El sexo femenino ha sido permanentemente discriminado en cuanto a ascensos y destinos, así como ha sufrido indebidas presiones. Esta falta de tolerancia debe ser inmediatamente solucionada, probablemente no sólo en la normativa, en cuanto a contar con estándares más objetivos de evaluación, sino en un cambio de actitud de jerarcas y colegas. El Servicio Exterior debería hacer un informe más completo y separado de este tema específicamente. La desigualdad de los recursos humanos del Servicio Exterior es otro de los problemas que se presentan para su organización. En términos generales las diferencias surgen a partir de las diferentes formas de ingreso de los funcionarios, aunque existen excepciones a este concepto. Si bien no se debe pretender una uniformización de los funcionarios, porque, obviamente, no todos deben ejercer las mismas funciones ni tener una misma formación, es necesario encontrar soluciones para el futuro a fin de asegurar más estrictamente niveles mínimos de eficiencia, no ya a nivel de concursos o capacidad de estudios sino también en el plano laboral. Relacionado con el tema del párrafo anterior, se advierten los problemas respecto a la conducta deshonesta de algunos funcionarios. Tanto en este caso, como en el de funcionarios atacados injustamente, AFUSEU nunca tomó decisiones ni emprendió acciones para defender al funcionario o hacer saber públicamente el rechazo de AFUSEU a este tipo de conductas. Esta actitud ha hecho del Servicio Exterior y de AFUSEU instituciones éticamente neutras, con todas las dificultades que ello implica. Es un punto relevante y que ha afectado seriamente el funcionamiento del Ministerio la división entre las diferentes asociaciones (administrativos, profesionales y diplomáticos), las cuales no han tenido instancias mínimas de coordinación, por no mencionar la identificación de áreas de acción conjunta. El Servicio Exterior ha hecho jugar de manera erró-

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nea su diferenciación, entendiéndola en sentido corporativo y cerrando su posición, lo cual no ha permitido aunar esfuerzos para soluciones que son comunes a todos y hacen a la unión de la casa. Finalmente, se debe mencionar el problema que, quizás, ha incidido de manera más grave sobre la gestión del Servicio Exterior: el clientelismo, el cuotismo y el lobby político. Ello se debe, fundamentalmente, a que no existen canales institucionales que le otorguen a los funcionarios garantías y contenido a su gestión, por lo que el pedido político ha sido una de las herramientas más usadas con estos fines. La cara complementaria de esto es el amiguismo dentro de la Cancillería. Esto ha condicionado seriamente la honestidad intelectual de los diplomáticos, más dispuestos a agradar que a dar una opinión sincera y fundada, y, por lo tanto, a construir una base crítica sobre la cual elaborar un diseño de política exterior. La falta de contenido en materia de política exterior es atribuible a estos problemas en la Cancillería, la cual no ha tenido la profesionalidad suficiente, conforme a lo expresado en el párrafo anterior, tiene un marcado sesgo conservador, se ha alineado incondicionalmente a políticas liberales y no ha podido formar de manera eficiente sus muy desparejos recursos humanos. La nueva inserción internacional del país debe tener en cuenta los aspectos que hacen a la riqueza del mismo, comenzando por su gente, especialmente los más necesitados, los que están debajo de la línea de pobreza, los trabajadores y los pequeños productores, así como la protección de los recursos, que son los recursos de todos. Una nueva política exterior tiene que unir la inteligencia comercial y productiva interna con la inteligencia comercial externa. LA INTELIGENCIA COMERCIAL INTERNA Y EXTERNA El ingreso bruto del país proveniente del comercio exterior se divide entre el ingreso de los empresarios y los salarios

de los trabajadores. En el sector exportador de Uruguay encontramos que la mayor parte de las ventas al exterior son productos de primera transformación que, por lo tanto, llevan muy poco valor agregado, lo cual implica que la distribución en salarios sea muy baja. El empresariado exportador uruguayo tiene entonces una mayor capacidad de ahorro, especialmente teniendo en cuenta que la reinversión es baja por la baja utilización que se hace en la producción en materia de capital y tecnología. La acumulación de capital se hace, entonces, sin sentido productivo y además no tiene un efecto multiplicador importante en cuanto a generar beneficios sociales. La inversión se entiende como las unidades adicionales al stock de capital existente. En este contexto, las inversiones no han llevado a un aumento de los niveles de precios a los que se exportan las mercaderías ni a un aumento de las expectativas de ganancia del sector empresarial. Asímismo, el nivel de educación aplicado al trabajo exportador es relativamente bajo y, por ende, los salarios también lo son. No solamente este aspecto afecta al trabajo, éste ha sufrido también las consecuencias por la contracara del comercio exterior: las importaciones de bienes de consumo. Esta clase de importaciones reemplaza mano de obra calificada en la producción por vendedores de comercio. Este hecho quita completamente el sentido a la formación media en campos técnicos en el largo plazo y en el corto plazo genera migración de mano de obra calificada. Las relaciones entre el comportamiento del empleo y de la inversión determina los niveles de productividad y, por lo tanto, de importaciones y exportaciones; para optimizar los mismos son necesarios, entonces, apropiados niveles de financiación. El comercio exterior debe ser utilizado como mecanismo de crecimiento del conocimiento científico, explotación del conocimiento científico y mejora de los niveles de inversión.

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En un marco competitivo internacional, mejorar las posibilidades de inserción depende de la calidad de las materias primas y de la capacidad de progreso tecnológico a ser inducido en el sistema económico con la creación de nuevos equipamientos y la utilización productiva de los mismos. Esto depende, fundamentalmente, de la capacidad de inversión del país. Las condiciones de estancamiento de Uruguay radican en lo obsoleto de su aparato industrial. La inversión no ha servido para cambiar cualitativamente la producción y se ha repetido en la misma forma para los mismos productos. La fuga de capitales nacionales, las crisis financieras y bancarias y una inadecuada política de atracción de la inversión extranjera han jugado un papel decisivo en este campo. La producción de transformación primaria y la exposición en el mercado interno de bienes de consumo importados ha debilitado a la pequeña y mediana empresa uruguaya, incapaz de enfrentarse a la mayor escala de productores internacionales y de la sub-región. La inversión sólo puede ser sostenible sobre la base del crecimiento de la producción y/o un aumento de la rentabilidad, solamente esta situación genera estímulos para el aumento del nivel de empleo, el que necesita un marco sostenible de comercio exterior asegurado por saldos favorables estables de la balanza de pagos, asegurados por niveles de producción superiores a las importaciones y al consumo interno. La salida de divisas sin retorno es un lujo que un país empobrecido y sin recursos financieros no se puede dar. El crecimiento de las exportaciones es esencial en tanto las mismas son fuente de empleo en el esquema productivo del país y aseguran crecimiento tecnológico, social y humano. Al presente, se ha dado el reemplazo de la producción dado que han sido insuficientes los niveles de protección al aparato industrial, si bien es natural que el Estado no puede gastar en sostener

un aparato productivo por encima de los beneficios sociales del trabajo y de la preservación de los recursos. Este punto es de especial importancia, dado que conservar para el país la rentabilidad de la explotación de los recursos obedece a una definición estratégica mínima y básica. Si la rentabilidad de lo producido por la exportación de bienes forestales, por ejemplo, no permanece dentro del sistema productivo nacional sino que pasa a ser beneficio de los inversores, encontramos que la tasa de retorno para el país por la utilización de estos recursos es simplemente la baja tasa de trabajador por hectárea forestal. El mismo esquema se repite respecto a los demás recursos con que cuenta el país, sean carne, lana o cueros. La producción de bienes y servicios sobre la base de una rentabilidad eficiente debe mantener una proporcionalidad superior con relación al consumo y las importaciones, dado que ello sostendrá el crecimiento de las exportaciones/ inversiones con una mayor tasa de retorno que motivará un mayor ahorro y dará impulso a nuevas inversiones. El mercado interno de Uruguay es absolutamente limitado y, por lo tanto, no tolera aumentos significativos en la producción, ello implica que para cubrir el mismo ésta se debe diversificar a partir de una más efectiva gestión de las Pymes industriales y agropecuarias. Este es un esquema que puede, eventualmente, implicar costos muy altos de producción, siendo necesario por lo tanto una racionalización de la misma en función de procesos asociativos y cooperativos que la hagan viable y sostenible. Un componente que debe ser especialmente considerado en la economía de un país en vías de desarrollo, es el gasto social que el Estado debe asimilar por la reducción de puestos de trabajo productivo. Los países de la Unión Europea pueden financiar altos niveles de desempleo y subsidiar su producción agrícola ineficiente sobre la base de los altos niveles de productividad y rentabilidad de la industria y el sector servicios. En

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los países más pobres no existe este contrapeso y el costo social se traduce en formas mucho más dramáticas relacionadas con el aumento de la pobreza. Pero, un problema también de absoluta relevancia, es la pérdida de niveles salariales, la cual está dada por la diferencia del salario existente entre dos actividades, ello ocurre en la medida en que se reduzca el nivel educativo por el cambio de actividad y el traslado del capital a una actividad que no tenga efecto multiplicador sobre la sociedad. Esto ocurre generalmente por la aplicación de políticas de importación liberales o cuando las empresas deciden amortiguar costos y no amortizar el capital humano, reduciendo así costos laborales para facilitar la inserción de mercaderías, dado que generalmente ocurre que es más fácil insertarse en los mercados internacionales con materias primas o productos de transformación primaria. Es más factible colocar tops de lana que vestimentas, ello no solamente reduce la calidad del trabajo exportado sino que elimina costos de marketing internacional. Esta política implica que si no se protege con medios eficaces a estas industrias (en el Uruguay puede leerse vestimenta, calzado, productos alimenticios), las mismas tengan que enfrentarse con un obvio problema de escala a industrias internacionales con costos menores, generando los inconvenientes ya analizados, por la importación de bienes de consumo: cuando se importa un bien de consumo se está pagando el costo del recurso, el trabajo más la educación del trabajador de otro país, los costos logísticos de esa producción (transporte, servicios financieros y comunicaciones). Para que esto sea redituable para el país importador, esta compra tiene que ser un ahorro para el Estado en materia de gastos sociales, o sea que, a partir de la misma, el Estado pueda asimilar los niveles mayores de desempleo que la mis-

ma pueda generar, generalmente a partir de la radicación de recursos e inversión en proyectos con mayor tasa de retorno. Para que así funcione es necesaria una gran flexibilidad en la movilidad de los recursos financieros y laborales nacionales, orientándolos hacia proyectos productivos rentables con inmediatez. De no ser así, ocurren los problemas que debe enfrentar el país en los rubros industriales (obsolescencia del equipamiento, falta de operatividad, quiebras) y financieros, con el vaciamiento de la plaza financiera, ya que al no brindar la misma las condiciones de seguridad que exige el depositante, los capitales nacionales, de por sí menguados, terminan engrosando cuentas en el exterior. La inserción internacional del país es por sí un juego de estrategia en la cual la protección de los recursos nacionales juega un papel fundamental, pues es únicamente sobre la base de éstos (sean humanos, capital, trabajo, educación o recursos naturales) que se puede instrumentar un plan de desarrollo productivo para el país. Por lo tanto, la definición de políticas de importación eficientes es un imperativo para un Gobierno progresista. El único trabajo que el país puede pensar en reemplazar al presente es el trabajo improductivo. Para que el mismo sea improductivo tiene que significar que el costo social que debe pagar el Estado o la sociedad para sostener la actividad sea mayor que los beneficios que tenga la misma (salario por unidad y valor del producto). Considerando al trabajo como un valor social, el mismo no es improductivo por los problemas que tenga su producción de insertarse en el mercado (o sea no porque pueda ser importado a un precio menor), sino porque genera un gasto social no reintegrable. Quizás el ejemplo más típico de gastos sociales improductivos se pudo ver en los ex Estados comunistas.

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4 Los recursos naturales renovables

INTRODUCCIÓN Los suelos, las aguas, la flora y la fauna autóctonas deben ser considerados patrimonio de la nación, de las generaciones actuales y futuras, dado que el porvenir del ser humano está asociado a la naturaleza y dependerá de ella sobrevivir. Sin embargo el País carece de una Estrategia Nacional de Conservación de los Recursos naturales Renovables, de su diversidad biológica. Tampoco tiene, en consecuencia, una Política Nacional sobre el tema; y vista la legislación como expresión normativa de la política, todo lo que se elabore en el futuro como ley debe estar en función de esos objetivos políticos generales necesarios. También constatamos en esta temática un marcado divorcio entre el ámbito político por un lado, los generadores del conocimiento por otro, y el resto de la sociedad civil que habrá que revertir en el futuro.

EL ROL ACTUAL DEL ESTADO La Dirección General de Recursos Naturales Renovables (llamada RENARE) fue creada por Ley el 8 de Abril de 1986 dentro de la órbita del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP), es la Unidad Ejecutora 003, dentro de la tendencia creciente de crear espacios de manejo de temas medioambientales dentro de la órbita del Estado.

Los cometidos sustantivos actuales, en términos generales, son: • Desarrollar estrategias de conservación de los recursos naturales renovables, de la diversidad biológica • Asesorar en la formulación de políticas sobre el uso y manejo de estos recursos • Controlar las actividades relacionadas • Promover, fomentar y regular el uso de estos recursos en función de cuencas hidrográficas • Divulgar las normas reguladoras • Administrar las áreas naturales protegidas y parques bajo su jurisdicción y propender a crear un Sistema nacional de Áreas Protegidas bajo tutela del Estado En síntesis, la RENARE tiene como objeto la promoción y control de la conservación y uso productivo de los recursos naturales del país desde una perspectiva de desarrollo sustentable. Como se ve, los cometidos están bastante bien formulados; el problema es que esta Unidad Ejecutora funciona poco y mal.

EL MARCO LEGAL ACTUAL Como dice el Dr. Casaux, especialista en derecho ambiental, nuestra legislación en estos temas es “incompleta, confusa, en vías de actualización, y con una mar-

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cada tendencia a las soluciones parciales”. La Ley de Fauna data de 1935, demás está decir lo que han cambiado las cosas en casi 70 años. En los últimos años se aprobó primero una Ley de Impacto Ambiental, luego una Ley de Áreas Protegidas y después una Ley de Protección del Medio Ambiente; en todo caso el proceso contrario a lo razonable. Las dos últimas leyes esperan todavía ser reglamentadas. No obstante lo antedicho, el marco legal actual no es tan malo, es bastante abarcativo, hay que mejorarlo, actualizarlo, y sobre todo aplicarlo. En términos generales una serie de tareas de arranque, en el próximo período de gobierno, se pueden encarar con el apoyo de algunos decretos y recurriendo poco a la vía legislativa. Por lo menos en los primeros tiempos. Algunas anotaciones para tener en cuenta en el corto y mediano plazo: • Derogar la ley que prohíbe el ingreso de nuevos funcionarios a la Administración Pública. • Crear un Fondo Nacional de Conservación de los Recursos Naturales Renovables. • Legislar para otorgar beneficios, o exoneraciones fiscales a aquellos propietarios de predios que cumplan tareas de relevancia en la conservación de estos recursos. Ejemplo: como herramienta de ayuda en la creación de áreas naturales protegidas en predios privados; o por ejemplo, como estímulo a la labor que realizan por su cuenta los propietarios de los predios donde quedan los últimos ejemplares de venado de campo. • Se debe regular por ley el acceso a los recursos genéticos del país. El Uruguay suscribió en 1993 el Convenio de Diversidad Biológica donde se plantea entre otras cosas: “El reconocimiento de los derechos soberanos de

los Estados sobre sus recursos naturales, la facultad de regular el acceso a los recursos genéticos incumbe a los gobiernos nacionales y está sometida a la legislación nacional”. Y en caso de autorizar el acceso a estos recursos, se debe propender a lograr una distribución justa y equitativa de los beneficios que deriven de la utilización de los mismos.

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA La RENARE ha sido modificada por vía de decretos varias veces, actualmente hay otra reorganización en curso aprobada en setiembre de este año. Hacemos algunas apreciaciones al respecto, desde la perspectiva de que la estructura de una organización debe reflejar los objetivos y planes que se tengan: • La Unidad de capacitación y difusión fue eliminada del esquema, si bien ya no funcionaba desde hace años, al día de hoy es un cuarto cerrado a llave que contiene valioso material audiovisual y equipos. Sin embargo esta Unidad debería constituirse en el futuro en una importante herramienta de registro del trabajo de campo, de promoción de la temática y de apoyo a una necesaria política de educación y promoción del buen manejo de estos recursos. • No existe en RENARE un departamento de Flora Nativa, está en el debe. “Bosque Nativo” que depende de Forestal, antes bajo la órbita de RENARE y hoy día una Unidad Ejecutora aparte, no parece tener mucho sentido ubicado ahí. Y aún así la vegetación arbórea y arbustiva representa el 3,4 % del territorio con 228 especies, y hay un 80 % de praderas naturales con 2000 especies aproximadamente; por lo tanto sería razonable tratar el todo en una oficina que maneje el tema. • La conjunción de Áreas Protegidas y Fauna en una única División no tiene sentido. Área Protegida es una herramienta de conservación “in si-

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tu” que comprende todo, no sólo la fauna. Más razonable sería 3 Divisiones: • Áreas protegidas • Fauna y Flora • Suelos y aguas Como elemento positivo de esta última reorganización anotamos la mayor jerarquización de las regionales con la intención de potencializarlas. Actualmente buena parte de éstas no disponen siquiera de vehículos y cuentan con escaso personal.

En la gestión futura las regionales deben cumplir un rol de relevancia, de estrecho trabajo con los productores y la sociedad toda en cada lugar, controlando, asesorando y promoviendo los aspectos de conservación de todos los recursos naturales, no sólo de suelos y aguas, en la perspectiva de una construcción social compartida. También habrá que pensar que si se va a promover el uso y manejo sostenible de los recursos naturales en función de cuencas hidrográficas, qué sentido tiene que haya en Maldonado más de una regional y que por ejemplo en Durazno no haya ninguna.

CÓMO HACER FUNCIONAR ESTA ORGANIZACIÓN EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZO En tanto no se haga una reforma profunda del estado y el país pueda tener un Ministerio del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales o por lo menos un “Organismo de coordinación” de la gestión de estos temas supraministeriales, consideramos que la RENARE tal cual está organizada hoy, es funcional a los cometidos que tiene por delante, con “retoques” que no necesitarían siquiera la vía del decreto: • Crear como anexo al Departamento de fauna una oficina de Flora Nativa. • Combatir la fragmentación entre todas las dependencias, “chacrismo”. Como ejemplo: el Servicio de Infor-

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mación Geográfico (SIG) está llamado a cumplir un rol importante como base de datos de apoyo para todas las restantes dependencias. Concentrar en lo posible todos los servicios de RENARE en un mismo espacio físico, por ejemplo en Garzón y Pena donde está la División Suelos y Aguas. Se lograría un importante ahorro de gastos de funcionamiento, mayor control y coordinación de todas las actividades, etc. Potenciar una mayor coordinación con otros organismos: • Dentro del MGAP: DINARA, Servicios Agrícolas, etc. • Interministerial: DINAMA, Hidrografía, etc. • Con la OPP • Con las Intendencias • Con ONGs • Con la Sociedad Civil • Con organismos similares de países vecinos y otros.

EL MATERIAL HUMANO • En RENARE el personal es absolutamente insuficiente y con un promedio etario que ronda los 50 años, esto es consecuencia de la política de “achicamiento del Estado” concebida y aplicada por últimos gobiernos. • La prohibición del ingreso de nuevos funcionarios a la Administración Pública (hasta el 2015) es una barrera que habrá que franquear en la administración futura. En el caso de RENARE es una barrera también a la necesaria transmisión de experiencia. • Hay un notorio desfasaje entre las obligaciones funcionales y la posibilidad de su efectivo cumplimiento. • Cabe destacar que en los cuadros funcionales revistan técnicos especialistas de primer nivel en casi todas las áreas, y personal en general calificado y de larga experiencia. Esto constituye, quizás, el capital más valioso en esta Unidad Ejecutora. • La falta de estímulos, la ausencia de

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planes reales y el tema salarial son elementos a tener en cuenta. El departamento de Fauna tiene sólo 6 inspectores para todo el país, asentados en Montevideo, casi sin viáticos, y con 2 vehículos (uno sólo 4x4 del año 91). El departamento Áreas Protegidas un solo guardaparques para 14 áreas que debe manejar.

Opciones para empezar a resolver esta situación: • Promover la incorporación de estudiantes (ciencias, veterinaria, agronomía, etc.) en régimen de pasantías o becas (también de aspirantes que no sean estudiantes, según los requerimientos) para encarar tareas concretas. Tanto la RENARE como la Universidad se verían mutuamente beneficiadas. • Establecer convenios funcionales con ONGs. El problema de estas opciones es que las becas, pasantías o cualquier otra forma de contrato a término, no resuelven el problema de la transmisión de experiencia entre los cuadros funcionales actuales y futuros, y el del aumento necesario de los funcionarios propios de RENARE. • Derogar la prohibición de ingreso de nuevos funcionarios sería la herramienta que nos permitiría incorporar a los cuadros funcionales a aquellos becarios, pasantes, contratados que demuestren un mejor desempeño en sus funciones. • Trasladar funcionarios de otras áreas de la Administración Pública, siempre y cuando sean potencialmente útiles.

LOS RECURSOS ECONÓMICOS Los recursos presupuestales apenas cubren los sueldos del escaso personal y poco más. Aunque el poco más debería administrarse mejor. Con el país quebrado y en emergencia social que se hereda, poco se podrá

esperar como incremento de partidas presupuestales en esta área, por lo menos en el corto plazo. Pensamos que el sustento económico de esta Unidad deberá basarse en buena medida en la posibilidad de disponer íntegramente de los proventos que sea capaz de generar (y puede generar bastante más de los actuales), y en segunda instancia en fondos provenientes de la cooperación internacional. Decimos “en segunda instancia” porque creemos que es sano pensar que la ejecución de los planes de futuro no debe depender del dinero que nos pueda venir de afuera. Es necesario crear un Fondo de Conservación de los Recursos Naturales Renovables. El año pasado se importaron armas y municiones de caza por un monto cercano a U$S 1.800.000 (cifra que en el comercio minorista casi duplica), se podría destinar el 10% del IVA recaudado a ese fondo (algo similar se hace en los EEUU y en países de Europa). Y esta es sólo una de las vertientes posibles de recursos para ese fondo; algo similar se podría hacer con varios insumos agropecuarios; también de aportes obligatorios de plantas industriales que se instalen en el medio rural. La cooperación internacional ha sido y es de gran importancia en la conservación de la biodiversidad no sólo en Uruguay sino en muchos países del mundo. Es necesario tener una política clara frente a esto y merecería un capítulo aparte. Cabe anotar al respecto que hay actualmente dos proyectos de importancia en temas de conservación (uno es el llamado “MIRNA” o PRENADER II, ya en la fase final de aprobación, y otro vinculado al Convenio de Lucha Contra la Desertificación, suscrito oportunamente por Uruguay, acá llamado Plan Nacional de Conservación de Suelos y Aguas, actualmente en fase de armado y presentación del proyecto) que involucran directamente a la RENARE y que son de gran importancia para la ejecución futura de sus cometidos.

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LOS RECURSOS MATERIALES Están en sintonía con la realidad de los otros recursos mencionados, especialmente en Áreas Protegidas y Fauna. • CONSIDERACIONES FINALES Y LAS TAREAS PARA ENCARAR EN EL FUTURO: Considerando que mal puede el Estado gestionar lo que no conoce a cabalidad, la tarea más importante que debe encarar la RENARE en el próximo período de gobierno es un relevamiento de fauna y flora a escala nacional georeferenciado, entendido esto como un estudio global de la distribución y abundancia de especies silvestres en el país, encarado por cuencas hidrográficas. Es una tarea de corto, mediano y largo plazo, pero imprescindible. Nunca se realizó, hasta el presente, algo así en nuestro país. Existen estudios parciales realizados a través del tiempo, que bien pueden servir de información base. Disponemos de un anteproyecto de plan de ejecución y metodología que servirá de punto de partida. A este gran trabajo de campo y de gabinete, multidisciplinario, debe agregársele el levantamiento de suelos para también actualizar el inventario de este recurso.

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Esto servirá para: Realizando esta tarea coordinando esfuerzos entre RENARE, Facultades como Ciencias, Agronomía, Veterinaria y alguna otra, contribuir a la aplicación de la investigación científica a los intereses nacionales, entrenamiento práctico de estudiantes avanzados, y el afiatamiento de una metodología de inventario útil para monitoreos posteriores para identificación de cambios o tendencias. El auge de los estudios de Impacto Ambiental exige la existencia de un inventario de estas características. De otro modo el Estado no está capacitado para evaluar los estudios

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de impacto presentados por empresas particulares, ni emitir autorizaciones, ni hacer monitoreos y evaluación de daños posteriores. Disponer de una base de datos (o registro de la biodiversidad) que acompañada con medidas legislativas futuras y mayores controles, defiendan al país de la biopiratería internacional. Tener información real para una adecuada regulación sobre caza, en sus diferentes modalidades, incluido el creciente turismo de caza. Base de datos para promover estudios de valorización económica de nuestros recursos naturales. Punto de partida para la promisión del acceso y conocimiento de nuestros recursos genéticos, la educación ambiental, la concientización y la participación ciudadana en defensa de estos recursos. La creación de un banco de germoplasma.

Otras tareas para encarar en el futuro

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En Fauna y Flora: En lo inmediato los 6 inspectores actuales deben disponer de los viáticos necesarios para constituir por lo menos 2 grupos móviles (hay sólo 2 vehículos) desplegados en el territorio, a turnos semanales para aumentar la presencia y la capacidad de intervención. La sola presencia de inspectores en el campo, con su efecto disuasivo, aumenta de por sí la venta de permisos de caza, proventos éstos que en el 2003 ascendieron a unos U$S 60.000 y este año está cerca de los U$S 80.000, con los inspectores casi siempre en Montevideo. A mediano plazo disponer de más inspectores, mejor preparados y equipados (hoy no tienen uniformes, botas, handies o celulares, largavistas), que cubran todo el país y de despliegue rápido, con atribuciones ampliadas, que puedan intervenir

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en delitos contra la flora por ejemplo, desplegados permanentemente en todo el país. Que ejerzan también un verdadero control sobre los criaderos. Reformular la concesión de permisos de caza. Es necesario hacerlo en las primeras semanas del nuevo gobierno, con un paquete de medidas que incluye entre otras cosas la diferenciación entre permisos de caza para nacionales y extranjeros. La temporada para perdiz y patos comienza el 1/05/05 e involucra el 70 % de los permisos emitidos por año. Anotamos además que en el 96 los permisos vendidos no llegaron a 500 (sumándole por lo menos un 30 % de evasores), en el 2003 se vendieron 2000 permisos y este año se llevan vendidos 3000 ¡Demasiada presión cinegética en las mejores zonas! En Áreas Protegidas: En lo inmediato mejorar el manejo de las áreas que tiene el departamento, creando infraestructura para el desarrollo del ecoturismo en las más adecuadas (camping, bungalows) tratando de que sean gestión compartida con las comunidades de la zona y formando personal capacitado (guías, etc.); se obtienen proventos, se crean fuentes de trabajo, y se abre a la población la posibilidad de disfrute de esos lugares. Crear un cuerpo de guardaparques y promoverlo como carrera profesional. Actualmente hay uno solo en el país. Crear el Sistema Nacional de Áreas Protegidas en coordinación con la DINAMA En Suelos y Aguas: Desde el inicio de la gestión ir to-

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mando las medidas necesarias para fortalecer las regionales existentes (en personas capacitadas y en medios) con la perspectiva de que los suelos y las aguas sean un recurso estratégico del país. Evitar la erosión y la pérdida de fertilidad de los suelos, promover el uso responsable de los suelos y de las aguas son objetivos a perseguir a través de la divulgación de las normas técnicas adecuadas, el asesoramiento y la aplicación de los controles necesarios. Un trabajo en estrecho contacto con los productores y las comunidades locales, promoviendo el desarrollo rural compartido con enfoque ambiental y territorial por cuencas hidrográficas (la naturaleza no conoce las fronteras políticas). Combatir con los medios que la División tiene a su alcance el uso especulativo de las tierras. Colaborar con Ordenamiento Territorial en una nueva ordenación ambiental y territorial por cuencas. El SIG está llamado a hacer un aporte importante a esta División. Posee ya una buena base de datos donde figuran los propietarios de cada predio, se debe ampliar esa información y agregarle el uso que le dan esos propietarios a sus tierras (algo ya hay en ese sentido). Es una tarea permanente. Del mismo modo el SIG en coordinación con el Departamento Relevamiento de Información Básica de Suelos debería realizar una nueva clasificación de suelos, reviendo los índices de productividad y por ende CONEAT. Concretar y promover el ya mencionado Plan Nacional de Conservación de Suelos y Aguas, nos llegue o no dinero del exterior a esos efectos.

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5 Grupo complejo Agroindustrial Lácteo I - ¿Qué importancia le asigna el CADESYC a la Agroindustria Láctea, en nuestra concepción de país productivo? Nuestro país está ubicado en una latitud que determina condiciones favorables para el ganado lechero. La importancia central de esta agroindustria radica en las ventajas naturales para producir leche a bajo costo y a partir de allí, el dinamismo que genera y traslada al conjunto de la economía del país. Es una actividad que se lleva a cabo en todo el país, que requiere e integra el trabajo del campo, el de las industrias instaladas en las ciudades del interior y Montevideo, la comercialización en el mercado interno y toda la actividad del comercio exterior.

IMPORTANCIA SOCIAL Y ECONOMICA Genera divisas: la agroindustria participa en forma importante en la generación del producto nacional. La exportación ha incrementado su valor hasta los 184 millones de dólares en el año 1998 y actualmente se sitúa en valores superiores. Es fuente de empleo: en los 6000 tambos comerciales trabajan más de 21000 personas (asalariados y propietarios) en forma permanente. La industria da empleo a 3500 trabajadores en forma directa y un número no determinado de puestos de trabajo indirectos.

Es promotora de desarrollo local: esta actividad no sólo afinca al productor y su familia en el medio rural, sino que además contribuye al desarrollo de centros poblados ya existentes o los que se crean al impulso de las organizaciones sociales de los agentes que involucra esta actividad.

II - ¿Qué estrategia proponemos para continuar el desarrollo lechero? Nuestra apuesta es consolidar lo que se ha desarrollado y fundamentalmente crecer a una tasa superior al 6 – 7 %. Porque se debe ganar en escala a nivel país para ser competitivos en el mundo. Es necesario contar con mayores volúmenes exportables y estabilidad de los mismos. Pero para lograr esto es necesario tomar una serie de medidas, que requieren de la participación y el compromiso de todos los actores intervinientes en la agroindustria –productores, trabajadores, industriales, gobierno–, compromiso cuyo resultado sea definir una política de estado para la lechería. Consideramos que el estado debe jugar un rol decisivo en la coordinación para definir un modelo nuestro –uruguayo– de desarrollo lechero, que se hará con la participación activa de todos los sectores vinculados. La tecnología más conveniente en el sector primario, el modelo industrial, la

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de la gestión del I.N.C. b) Generar políticas para que no existan tierras productivas sin actividad. c) Redimensionamiento de predios con graves problemas de tamaño. d) Disponer de campos de explotación y gestión colectivas. e) Fomentar experiencias cooperativas. f) Ampliar cartera de tierras con campos ejecutados por bancos.

política de comercio exterior, son componentes esenciales de las nuevas definiciones en el pasaje del actual modelo de abastecimiento al mercado interno con exportaciones, a uno dirigido a la lechería de exportación y abastecimiento pleno del mercado interno.

III - ¿Qué medidas proponemos para integrar el programa de desarrollo? En el conjunto de la agroindustria láctea el nuevo gobierno buscará recrear el espíritu pionero, solidario y de cooperación que tuvo, considerando los cambios que se dieron en el mundo y en la realidad nacional.

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1 - EN EL SECTOR PRIMARIO El incremento en los volúmenes de producción que se plantean se debe lograr por mayor producción de los actuales productores y por el incremento en el número de los mismos. Para lograr estos propósitos se deberán resolver:

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Temas urgentes: Endeudamiento: a) Detener ejecuciones b) Estudio caso a caso - considerar voluntad de pago y origen de la deuda - . Financiamiento: a) Instrumentar mecanismos parabancarios con garantía del gobierno para el inversor. b) Apoyarse en la banca de fomento para el MERCOSUR unido a las exportaciones - utilizar fondos como los del Fida, con cristalinidad y bien administrados-. c) Apoyarse en un sistema bancario al servicio de la producción. d) Estudiar políticas de créditos diferenciales para pequeños productores. Política de tierras: a) Reestructura y racionalización

•

Temas Estratégicos: Tecnología para la producción: a) Lograr tecnologías que permitan producir a bajo costo en términos internacionales. b) Esto implica investigar y definir modelos de producción que potencien los recursos naturales del país, teniendo en cuenta las características particulares de cada región. c) La investigación en producción de pasturas para lograr praderas de mayor duración y productividad (inclusión de gramíneas perennes y nuestras) que las actuales, así como un estudio profundo del tipo de animales lecheros que mejor se adaptan a las condiciones de nuestro país. Constituyen temas centrales en la definición de modelos propios de producción de leche para lograr los menores costos de producción. d) La difusión de tecnología deberá tener una dirección central desde el MGAP que coordine con los equipos técnicos descentralizados y los de las plantas privadas. Asociacionismo: a) Entre pequeños y medianos productores para superar limitaciones de escala tanto en tierra como en maquinaria. b) Dada la importancia que se le

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asigna a estos puntos el MGAP invertirá trabajo institucional para estudiarlos y promover las distintas formas de asociación que mejor se adecuen a cada caso.

2 - EN EL SECTOR INDUSTRIAL. En forma coordinada con el sector industrial, el estado discutirá y definirá los objetivos estratégicos de la cadena y la forma de alcanzarlos. •

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El modelo que visualizamos considera dos tipos de industrias: a) Industrias de mediano porte dedicadas a la producción de productos diferenciados, exportables y para su venta en el mercado interno. b) Grandes instalaciones industriales con escalas competitivas a nivel internacional, productoras de comodities para exportar, como polvos, mantecas y otras grasas, quesos no diferenciados, etc. La asociación entre empresas, para comercializar, para complementarse en las estrategias industriales, encontrará todo el apoyo del gobierno.

3 - EN EL COMERCIO • En el mercado interno el estado deberá ser un activo custodio del cumplimiento de las normativas tanto tributarias como sanitarias y bromatológicas. • Generar políticas de comercio exterior que logren acuerdos de comercio bilaterales y multilaterales que faciliten la inserción de nuestros productos lácteos en el mercado internacional. Pero sin descuidar la importancia del MERCOSUR hacia una región de economías y mercados ampliados. • Participar de las negociaciones tendientes a suprimir las trabas al comercio internacional. Para esta tarea es clave destinar recursos del gobierno, que trabajen constantemente en los diferentes países para lograr mercados cada vez más estables, tanto en volúmenes como en precio. La apuesta es diversificar los mercados por países y por productos, donde la producción de comodities representa casi la totalidad pero se debe trabajar para exportar productos diferenciados. Esto requiere de verdaderos operadores comerciales en todos los países donde Uruguay tiene embajada y agregados comerciales.

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6 El Sector Pesquero

1. INTRODUCCIÓN El sector pesquero uruguayo conserva una gran potencialidad productiva a pesar del manejo irracional que hasta el momento han aplicado los últimos gobiernos. Las exportaciones del sector en los últimos cinco años han promediado los USD 114 millones, manteniéndose estables a pesar de las crisis vividas. Unas 2.800 personas trabajan directamente en las tripulaciones de la flota industrial y artesanal. Si bien no disponemos de cifras oficiales, otras 2.000 personas más traba-

jarían en las plantas pesqueras. Los puestos de trabajo indirectos generados por el sector (servicios portuarios, transporte, reparaciones, proveeduría, insumos como polietileno, cartón, energía) son difíciles de estimar, aunque nadie duda de su importancia en la actividad económica nacional. Estas cifras adquieren especial dimensión al mencionar que en los últimos 15 años las horas trabajadas en el sector industrial pesquero cayeron un 54%, al tiempo que el personal ocupado se redujo en un 65% (Cifras de CIU y INE).

Indice de personal ocupado en la industria pesquera (1988 = 100) (2003 promedio hasta junio) 120

Indice

1988

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003 (1)

100

Fuente: INE, 2004

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La sobreexplotación –lindante con el colapso- de la pesquería de la merluza y el aumento porcentual en la exportación de productos con menor valor agregado (por ej.: pescado entero, descabezado y

eviscerado) en detrimento de productos con mayor valor agregado (filetes, preparaciones), son algunas de las causas de la actual situación del sector.

Evolución de las capturas anuales, URUGUAY, en toneladas 150000 135000 120000 105000 90000 75000 60000 45000 30000 15000 0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Merluza

Corvina

Pescadilla

Total

Lineal (Merluza)

Lineal (Total)

1999

2000

2001

2002

2003

Calamar

Fuente: DINARA y CTMFM

Esto se ha reflejado en la continua caída en los últimos cinco años del precio medio FOB de exportación, pese a la favorable coyuntura externa de precios para los productos del sector. Precio medio de exportación, FOB, productos de merluza AÑO

USD por t

Variación sobre año anterior

1999

3528

2000

2703

-23%

2001

2595

-4%

2002

2513

-3%

2003

1955

-22% Fuente: Aduanas

Resulta importante destacar que la actividad extractiva se realiza sobre

recursos que son del estado, por lo que pertenecen a todos los uruguayos y es lógico, por lo tanto, que los beneficios de su explotación comercial se distribuyan de la más justa manera. En este marco, la aplicación de políticas de producción tendientes a lograr el aprovechamiento racional, integral y sustentable de los recursos y la promoción y estímulo a la elaboración de productos con mayor valor agregado, deben ser objetivos prioritarios de la política pesquera de un gobierno progresista. Por último, pero no por eso menos importante, la actividad pesquera sistemática posee una especial importancia estratégica para el ejercicio pleno de la soberanía. En este sentido se debe señalar que la estrategia pesquera de nuestro país pasa por comprender que la mayoría de nuestros recursos pesqueros son compartidos con otras naciones.

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Evolución de las capturas anuales totales en ZCPAU, Uruguay y Argentina, en toneladas 200000 180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 1990

1991

Merluza

1992

1993 Corvina

1994

1995

1996

1997

Pescadilla

1998

1999 Calamar

2000

2001

2002

2003

Linjär (Merluza)

Fuente: CTMFM

Por otra parte, la especial ubicación geopolítica del Uruguay en el Océano Atlántico sud-occidental, importante y estratégica reserva de alimentos de origen acuático, obliga a jerarquizar y dar especial dimensión a la participación de nuestro país en todos los organismos internacionales relacionados con las actividades pesqueras y marítimas.

2. UN NUEVO CAMINO DE DESARROLLO PARA EL SECTOR La prescindencia del estado en el diseño de una Política Pesquera Nacional marcó la actividad del sector en los últimos gobiernos. La participación de todos los actores del sector en el diseño de dicha política, así como la participación de la sociedad en general, “propietaria” del recurso, debe entenderse de fundamental relevancia en un gobierno progresista. La propiedad del recurso en manos del estado, la gestión eficiente y transparente asi como el involucramiento de la DINARA en la orientación y direccionamiento del sector jugando un papel

proactivo, permitirán conseguir los objetivos trazados por un gobierno progresista y trasladar los beneficios al conjunto de la población (empresarios, trabajadores, consumidores).

3. OBJETIVOS DE UN GOBIERNO PROGRESISTA 3.1 Aprovechamiento integral y sustentable de los recursos acuáticos. Se deberán adoptar medidas tendientes a asegurar la sustentabilidad de la explotación, minimizar las pérdidas post cosecha y lograr una industria capaz de procesar todo lo que se pesque. La investigación sobre el estado de los recursos, la investigación sobre artes de pesca más selectivas y menos depredatorias y la investigación en aspectos económicos pesqueros permitirán a la DINARA conocer la realidad del sector y comenzar a incidir en el mismo. El hecho de que jerarquías de la DINARA reconozcan que más de 60.000 t de pescado es tirado muerto al mar porque los empresarios sostienen que su ex-

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plotación no es rentable, debe ser un desafío a la imaginación y perseverancia en un gobierno progresista, máxime cuando esas 60.000 t representan dos porciones semanales de 150 g de pescado para un millón de personas durante un año. 3.2 Desarrollar el mercado interno de productos pesqueros, permitiendo a la población acceder a un alimento de alto valor nutricional. Es necesario mejorar los canales de distribución, en especial a través de mecanismos de coordinación interinstitucionales e intersociales. El pescado debe ser parte fundamental de la dieta, en especial en los niños y madres gestantes. Los crecientes índices de pobreza condicionan el futuro intelectual de la población infantil de hogares pobres desde el momento de la gestación. Es inmoral tirar pescado y es obligación de un gobierno progresista corregir esta situación. Por otra parte los consumidores tienen derecho a acceder a productos pesqueros a precios razonables y de calidad higiénico-sanitaria tal que asegure su inocuidad. El aprovechamiento integral de los recursos permitirá aumentar la oferta de productos de la pesca y esto debería incidir sobre el precio final, al tiempo que la formalización de la cadena comercial y la acción activa de la DINARA en coordinación con los demás organismos involucrados (Congreso de Intendentes, Area de Defensa del Consumidor, etc,) permitirá mejorar las condiciones de comercialización en todo el país. 3.3 Desarrollar el mercado externo con la finalidad de acceder a nuevos mercados, en especial para aquellas especies subexplotadas y productos de valor agregado. Es necesario reconocer que el hecho de que existan especies subexplotadas se debe a dificultades de comercialización. Se deberán realizar estudios de mercado y establecer los contactos necesarios a los efectos de establecer acuerdos comerciales, en especial con países

de la región, a los efectos de facilitar la colocación de los nuevos productos elaborados. Es necesario establecer una fuerte coordinación con los organismos del estado involucrados en aspectos de comercio exterior. Lograr que todas las plantas y buques procesadores estén en condiciones de exportar a los mercados más exigentes debe ser una tarea a encarar por la DINARA en el marco de un gobierno progresista. 3.4 Establecer líneas de desarrollo para la pesca artesanal. Se deberán instrumentar medidas, en coordinación con otros organismos del estado involucrados, que permitan a los pescadores artesanales obtener una justa retribución por su producto, mejorar las condiciones de seguridad de su trabajo y favorecer su inclusión social. Será prioritaria la transferencia de tecnología al sub sector, así como la facilitación de emprendimientos comerciales que permitan mejorar sus condiciones de trabajo, el aprovechamiento integral de sus capturas, el agregado de valor a sus productos y generar empleo para sus familias. Para esto la inclusión de los pescadores artesanales en las instancias de participación y asesoramiento que determine la DINARA está especialmente contemplada. 3.5 Fomentar otras alternativas de producción. La política pesquera debe incluir una política de estado y una estrategia para el desarrollo de la acuicultura en un marco de respeto del ambiente y sustentada por la investigación, en especial sobre especies autóctonas. La pesca deportiva, practicada por miles de uruguayos, e importante rubro en el sector turístico, debe ser contemplada en las regulaciones que se establezcan a los efectos de que no se vea afectada por la pesca comercial. Asímismo deberá controlarse que la pesca deportiva no encubra operaciones de pes-

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ca comercial. La industrialización de parte de los importantes volúmenes de pescado que pasan en tránsito por nuestro puerto, la industrialización en régimen de admisión temporaria y el enganche de los nuevos permisos de pesca que puedan otorgarse a la posibilidad de industrialización en tierra, son algunas de las opciones a estudiar y fomentar en un próximo gobierno progresista. 3.6 Promover políticas de Calidad e Innovación, con la finalidad de añadir valor y diferenciación a los productos del sector. Se debe estimular la inversión en

proyectos de Investigación y Desarrollo, Certificación de Calidad y Certificación de Productos. Los recursos pesqueros son limitados, la mayoría de ellos están plenamente explotados o sobre explotados. La única forma de aumentar el valor exportado y que eso se pueda traducir en mayores ingresos para las empresas y trabajadores del sector es con más calidad y mejores y más novedosos productos. Para esto es necesario aprovechar el potencial humano disponible actualmente e instrumentar instancias de capacitación permanente. Para esto deberán establecerse mecanismos de coordinación con todos los organismos gubernamentales con actividad en el tema.

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7 La cadena Cárnica de Bovinos y Ovinos

1. PRODUCCIÓN BASADA EN RECURSOS NATURALES El país tiene ventajas comparativas para desarrollar sistemas de producción con rumiantes en pastoreo directo de pasturas naturales durante todo el año. Sin embargo, las pasturas naturales presentan limitaciones estacionales en el aporte de alimentos al ganado, a consecuencia de déficits hídricos en verano y excesos de humedad y bajas temperaturas en invierno. Es ya conocida la dinámica que imponen los períodos de restricciones en la oferta de forraje para el ganado en su conjunto; situación que se agrava en la mayor parte de los semovientes bovinos y ovinos destinados a la reproducción. Y a pesar de que se dispone de varias herramientas de manejo reproductivo para mejorar estos indicadores, las restricciones nutricionales globales determinan que los indicadores reproductivos de nuestra ganadería bovina y ovina se mantengan en niveles bajos. La baja tasa reproductiva impone restricciones estructurales al intento de aumentar la producción física de las pasturas naturales. A lo que simultáneamente se agrega una tendencia a disminuir la productividad original de las pasturas naturales por una erosión genética en las forrajeras más productivas, ya que éstas son más apetecidas y desfoliadas sistemáticamente por el ganado que

pastorea en forma continua durante los largos períodos de ocupación de los potreros. Esta realidad, que afecta a la ganadería de carne y lana, no ha podido ser mejorada debido a la baja incorporación de mejoras permanentes en la alimentación del ganado (léase pasturas cultivadas o suplementación). Los esfuerzos de mejora en la producción de forraje para la ganadería de carne y lana han tenido importantes efectos en el endeudamiento de los productores. Los aumentos de costos de producción por la incorporación de estas pasturas cultivadas, no ha sido acompañada de un aumento del precio del producto. Varios factores han contribuido a este proceso, algunos conocidos desde hace décadas. La especulación por tenedores de tierras parcialmente improductivas que aprovechan momentos de crisis de los pequeños sistemas de producción (sequías, falta de pasto) para comprar ganado muy barato, que revalorizan en forma inmediata y con un muy reducido aporte a la generación de producto. A esto se ha agregado un mercado de productos cárnicos poco diferenciado, muy inestable en cuanto a sus consumidores (exceptuando los del mercado interno) y generalmente de bajo precio. Adicionalmente, factores económicos relevantes como es el retraso cambiario y el cierre de mercados por problemas sanitarios,

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han reducido los beneficios de los ganaderos que han invertido en tecnología para incrementar la producción física. Como consecuencia, el endeudamiento ha resultado casi inevitable en los genuinos ganaderos, que efectivamente han invertido en dichas mejoras. Actualmente, el conjunto de la ganadería continúa con registros de producción física bajos, los que en primera instancia deben ser superados para apostar a incrementos reales de la economía y trascender las oscilaciones que se dan en el crecimiento del PBI por las simples fluctuaciones de precio de los productos agropecuarios en el mercado internacional. Múltiples soluciones se pueden plantear, pero la más urgente es el fomento a la plena producción de tierras parcialmente productivas. Complementariamente, facilitar el conveniente acceso de recursos productivos a los ganaderos que desarrollan como actividad productiva los procesos de reproducción de las especies dominantes de la ganadería uruguaya. Además de incentivar la adopción de tecnologías de manejo, que permitan preservar la integridad y natural capacidad de producción de recursos naturales (pasturas naturales, suelos y agua). Para realizar las mejoras forrajeras se deberá cuidar la incorporación de suelos aptos y controlar la incorporación de suelos con limitaciones para uso agrícola (evitar el caos de los cultivos en lugares inapropiados, como sucedió en la década del 50 con los cereales). Así, se deberá declarar la fertilidad del suelo como un recurso natural estratégico. En consecuencia, se deberá controlar su racional explotación al momento de conceder créditos y realizar trámites administrativos donde se involucre el potencial de uso del suelo como garantía de la generación de riqueza.

2. COMERCIALIZACIÓN Y MERCADOS En cuanto a mercados, se debería apostar a profundizar el desarrollo de pro-

ductos cárnicos de alto valor agregado para obtener calidad diferencial con una mayor riqueza incorporada. En síntesis, apostar a la reestructuración de la cadena cárnica en base a la calidad del producto. Esta estrategia se podrá usar para ingresar divisas desde el exterior a partir de la creación de nichos de mercado, donde se pueda influir en la definición del precio del producto en el mismo (continuar-iniciar trazabilidad y certificaciones sobre la base de productos con facilidad para colocar en el mercado de los “orgánicos”, “ecológicos”, etc.), sin perjuicio de fomentar cambios, en el mercado interno, del consumo en la carne bovina y ovina; especialmente a través del impulso al consumo de carne de calidad (esencialmente productos cárnicos más tiernos obtenidos de animales más jóvenes). El emprendimiento debería ser acompañado de políticas de negociación en el exterior más “comprometidas” con la producción nacional efectiva. En este sentido, tener una plataforma institucional nacional para las negociaciones externas parece demandar la disponibilidad de negociadores agrícolas con un mayor conocimiento y coordinación con los procesos productivos reales del país, a los efectos de que estos actores promocionen el comercio de productos disponibles o potencialmente producibles en un marco de nichos diferenciados. De esta forma se podrá alejar la desastrosa y desmotivante política de fomentar experiencias en procesos de producción exóticos, que presentan espectaculares oportunidades transitorias en el mercado externo. Sin perjuicio de acotar o restringir opciones, parece necesario que las negociaciones comerciales deberían contemplar un abordaje con enfoque regional, tanto en la asociación para ofrecer productos alimenticios regionales, como para adquirir diferentes bienes. En función del natural perfil de Uruguay en la exportación con énfasis en productos alimenticios, incentivar políticas de intercambio preferenciales para bienes de capital y energía. A la vez de fomen-

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tar, como parte de los acuerdos comerciales, el incentivo a procesos asociativos para el desarrollo de tecnologías de producción orientadas al sector agropecuario y la industria vinculada.

3. ROL DE ACTORES SOCIALES Las inquietudes apuntadas no se pueden realizar si el medio rural se continúa despoblando y empobreciendo económica y culturalmente. La producción primaria demanda productores y asalariados con capacitación especifica en ciertas actividades. El continuo envejecimiento de las generaciones presentes, asociado a las expectativas de los jóvenes de emigrar a la ciudad con el fundamento de mejorar su calidad de vida y oportunidades de trabajo, ha provocado la escasez y desaparición de actores competentes para muchas actividades necesarias en la producción. Como consecuencia, la remuneración de algunas actividades específicas del medio rural se han comenzado a incrementar. Sin embargo, este fenómeno no ha sido suficiente para frenar la pobreza y emigra-

ción de la población del medio rural. Es que la población rural, aún cuando se pueda demostrar que en algunos casos ha mejorado sus ingresos, continúa con severas carencias en aspectos de oferta de educación, salud, comunicaciones, recreación, etc. Así, estos aspectos deben ser abordados para incentivar la permanencia, o recuperar, la población en el medio rural; recurso imprescindible para disponer de mano de obra en las políticas de reactivación productiva. Sin perjuicio de desarrollar opciones más adecuadas, se percibe que la reinstalación de diferentes servicios sociales, junto al incentivo en la mejora de los ingresos de la población rural, deben ser soluciones a abordar en breve plazo. Simultáneamente, fomentar planes de asociación (juntas de vecinos, sindicatos, gremios) en el medio rural para llevar adelante planificaciones y genuina defensa de los procesos productivos, fomentar mejoras estructurales en las condiciones de vida y trabajo de esta población, reivindicar la disponibilidad de más y mejores infraestructuras y servicios (viales, comunicaciones), etc..

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8 El Sector Forestal y la Forestoindustria

ANÁLISIS DE SITUACIÓN DEL SECTOR: En el Uruguay, a partir de la aprobación y reglamentación de la ley 15.939, también denominada ley forestal, ha habido un aumento acelerado de la superficie de plantación y por lo tanto del área destinada a los montes de producción. Esto determinó que se pasara de unas 180.000 hectáreas de bosques artificiales a una superficie destinada a este rubro cercana a las 700.000 hectáreas. La dinámica de este proceso no fue siempre igual sino que puede observarse diferentes situaciones en la medida en que el tiempo transcurrió. Actualmente y ante la eventual cristalización de proyectos industriales de gran envergadura (papeleras, fábricas de paneles, aserraderos de gran escala y alta automatización), se viene produciendo en forma acelerada un proceso de concentración de las áreas forestadas y de poder en las relaciones de negociación. De todas maneras el proceso de producción forestal abarca una variabilidad mayor del tipo de productor, presentándose además de las multinacionales, inversiones externas del sector agropecuario, experiencias de diversificación de productores tradicionales, empresas que venden parcelas forestadas, sociedades anónimas y alguna experiencia de inversión cooperativa. Estas diferencias, sumadas a la de los tamaños y tenencias, objetivos de producción e integración o no a unidades de procesamiento industrial, hacen

que al día de hoy las expectativas sobre el qué hacer en cada caso sea muy variable, aunque los pequeños productores se ven cada vez más presionados por los compradores del actual oligopolio comprador de madera, agravado esto muchas veces por el efecto del endeudamiento, donde la mayoría de los préstamos empiezan a tener que ser pagados. Por ello se deberá tomar aquellas medidas que tengan mayor impacto y beneficio en la redistribución de la riqueza generada en este sector, máxime teniendo en cuenta que el esfuerzo para el desarrollo del mismo lo hizo la sociedad en su conjunto. A esto debemos agregarle que un 40 % de los proyectos se han realizado con crédito del BROU, y en general el mismo, si no en todos los casos, mayoritariamente fue otorgado a unidades de producción medianas y pequeñas, que son las que al día de hoy se pueden encontrar más comprometidas. Aún así, el sector forestoindustrial ha venido aumentando su importancia en la obtención de divisas, hecho éste que será fundamental promover para que conjuntamente se redistribuya en el marco de un gobierno progresista. Actualmente los productos forestales tienen un peso superior a los 100: de dólares a nivel de exportación, con una balanza comercial relativamente equilibrada y con una importancia relativa de más del 4,2 %, lo que está superando a sectores como los cítricos y la pesca. Además de apoyar a otros sectores agroindustriales

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de exportación (pallets y bins). Como sector debería tener una importancia particular en el desarrollo de un mercado interno que, como fuerza progresista, definimos que hay que darle prioridad, en particular la construcción. En los últimos meses ha habido un empuje de los proyectos industriales, que si bien por su monto y tamaño han tomado relevancia en los procesos de producción de pulpa y papel, también se han podido observar algunos incipientes procesos de industrialización a nivel de los productos primarios del proceso de aserrado. Para que el sector forestal se vuelva una herramienta de desarrollo y distribución de la riqueza, evidentemente no deberíamos continuar mecánicamente este modelo de producción de commodities con una oferta fuertemente fragmentada y débil frente a una demanda oligopólica que fija precios sin que el productor tenga ninguna capacidad de negociación. Para que el sector sea realmente un sector generador de empleos, y en particular a nivel rural, se debe repensar el proceso de integración vertical con la industria de transformación. Pero además, se deberá analizar y profundizar cuál es hoy la situación del trabajador forestal para que el proceso tenga impacto redistributivo. En este marco también nos encontramos con una Dirección Forestal débil y tremendamente concentrada en la capital, lo que le quita capacidad de acción en la aplicación de las políticas forestales que se quieran llevar adelante.

IDENTIFICACIÓN DE LOS PROBLEMAS CENTRALES Y ALGUNAS MEDIDAS GENERALES A TENER EN CUENTA. 1. Plantaciones Forestales El crecimiento de la superficie forestada directa o indirectamente ha sido consecuencia de los incentivos dados a la plantación. Actualmente, y teniendo además una lectura de la realidad socio económica del país, debería dejarse pa-

ra poder apoyar otras fases de la producción, que prioricen el valor agregado y la redistribución del ingreso. Cuando aquí se dice que se debería dejar no se debe interpretar como una oposición a la plantación sino que el estado aplique políticas planificadas y dirigidas para la consecución de los objetivos de un verdadero país productivo. Y esto implica priorizar, siendo la priorización hacia el sector del manejo forestal y el sector industrial, ya que esto es generador de empleos y apunta a materia prima de mayor calidad y al valor agregado. Por lo tanto, se plantea el fin de los subsidios a las nuevas plantaciones, y la aplicación de políticas de apoyo a emprendimientos que lleven hacia madera de calidad (aserrada y debobinada). En este sentido la propia industria, que en definitiva es la que se tiene que desarrollar en este momento, debería ser la que tire como locomotora del tren del proceso de producción forestoindustrial. Aún así se debe cuidar que los beneficios y los esfuerzos sean equitativos, por ejemplo con los gobiernos departamentales, muchas veces tratados en forma desigual. Se debe realizar un desarrollo armónico con lo local y el ambiente y se debe localizar los próximos emprendimientos desde una perspectiva racional. Si el estado ha otorgado beneficios, que el estado controle la planificación de la forma más adecuada, para que se asegure que el desarrollo además de armónico sea justo. En este sentido y para evitar errores que se han dado en el pasado, sería conveniente revisar la ley Forestal y sus decretos reglamentarios en lo referido a suelos accesorios (decreto 333/990), evitando así la plantación de especies forestales en suelos aptos para otras actividades agropecuarias. En particular los suelos correspondientes a zonas inundables y bajas, que tienen un valor estratégico en lo concerniente a su capacidad forrajera en períodos de seca. Se propone que en el futuro este desarrollo de las plantaciones se realice desde una concepción más organizada,

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con la creación de una Corporación Forestal por cada área que se defina como posible de desarrollo forestal. La idea es que en cada área definida previamente, la Corporación mencionada realice los estudios de usos alternativos, la definición de las áreas de industrialización y de servicios forestales, proyecte y genere la infraestructura a medida que resulte necesaria, y con estos elementos realice una selección de los proyectos. Esto debe implicar un reforzamiento de la descentralización de la Dirección General Forestal mediante la potencialización de sus regionales. Para este tipo de toma de decisiones, hasta el momento, si bien se han realizado estudios desde el punto de vista de la economía en su conjunto y estudios sobre el impacto fiscal, se ha utilizado para la evaluación el rendimiento de la rentabilidad privada. Se propone que se debería tomar criterios que contengan evaluación de los beneficios colectivos y nacionales, a partir de los trabajos ya realizados y aquéllos que puedan hacerse en el futuro próximo.

2. La Industrialización de la madera disponible. Luego de lo planteado en los puntos anteriores se concluye que el hecho de la industrialización a nivel nacional de un recurso que ya está instalado en el país debería ser la prioridad a promover y el desafío para una fuerza que debe armonizar el desarrollo productivo, la generación de empleos y de divisas, el interés de los trabajadores y el resto de la sociedad en su conjunto. Básicamente existen dos enfoques de uso industrial de la madera: por un lado su procesamiento, para la obtención de madera aserrada y debobinada, que evoluciona hacia unidades de producción de mayor valor agregado (piezas y partes de muebles, pisos, casas, tableros de madera sólida y contrachapada, etc), que a su vez necesita madera de alta calidad con el correspondiente manejo en el bosque. Por otro lado está el

complejo celulósico, con la posible consecuente producción de papel. Si bien existe un tercer rubro, intermedio entre estos dos, que es la industria de tableros de fibras y partículas, donde la madera necesaria no tiene grandes requisitos de calificación y los productos de la misma pueden tener una segunda transformación con algo más de valor agregado. Se admite en general que los usos maderables (aserrado y debobinado) se asocian a efectos más favorables sobre: • Mayor valor agregado por hectárea. • Mayor empleo por hectárea (sobre todo por podas y raleos) y mayor estabilidad de la mano de obra empleada en cada área forestada. • Mayor saldo positivo en divisas por hectárea, derivado del mayor precio final por unidad de volumen de madera. • Mayor saldo positivo fiscal por hectárea. • Menor incidencia del flete en el producto final, lo que favorece la competitividad de la producción. • Mayor valor agregado. • Mejores posibilidades de comercialización a largo plazo que en los fines pulpables considerados, aunque esto depende de las especies consideradas. • Mayor aporte de divisas por unidad de madera en bruto y por hectárea. En función de esto, y en el marco de una situación tremendamente restrictiva desde el punto de vista fiscal, parece obvio que el mayor énfasis se debería aplicar al proceso de producción de madera aserrable y debobinable y a sus industrias respectivas. Por ello se plantea que de aquí en más, los apoyos específicos deberán ser dirigidos hacia el manejo de las plantaciones y a la instalación de industrias que usen esa madera de calidad. Pero teniendo en cuenta la situación de las cuentas fiscales, la urgencia de asistir el frente social que es prioritario, y que los subsidios directos en la etapa anterior dieron origen a algunas desviaciones so-

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bre los objetivos de promoción del sector, estos incentivos no deberían ser de subsidios directos sino más bien de carácter indirecto, tales como facilitar la instalación de industrias, ayudar a organizar los productores forestales para que no vuelva a darse la concentración de la demanda que fije los precios, armando políticas de complejos productivos integrados (cluster), y al mismo tiempo tomar políticas de comercio exterior que posicionen internacionalmente la madera que se va a producir. Este apoyo a la industria de la madera aserrada y debobinada no determina un posicionamiento contrario a la producción de pulpa. En cuanto a la pulpa, son inversiones enormes, que están en manos de empresas que ya están en el sector y en el mercado. Es muy difícil pensar que los productores vayan a poner una planta de celulosa o que lo haga un grupo inversor que no esté en el tema. Sin embargo, las masas están y hay voluntad de poner nuevas plantas. Este tipo de industria, como cualquier otra que utilice la madera de baja calificación, los finos y los residuos de la industria de transformación mecánica, viabilizaría la silvicultura de los bosques maderables, que de otra manera sería muy difícil de realizar. Sin restringir las posibilidades sólo a la instalación de las industrias de celulosa, se debería aumentar la promoción del uso energético de la madera, así como la promoción para la ejecución de emprendimientos en la fabricación de tableros. Al mismo tiempo se deberá controlar los aspectos ambientales, para cualquiera de los casos que se propongan, promoviendo el cumplimiento de los standares internacionales en cuanto al cuidado del medio ambiente. En cuanto a las medidas concretas se propone: a) Generar centros de industrialización de la madera, que permitan maximizar el uso eficiente de la materia prima producida, asociados a la idea de las corporaciones forestales regio-

nales que podrían ser mixtas, con la intervención de todos los actores vinculados al sector en cada una de las regiones forestales. b) Establecer apoyos serios en materia de tecnología industrial y sobre todo en comercialización. c) Establecer plantas productoras de muebles y otorgarles a éstas una prioridad para el abastecimiento al sector público, no puede ser posible que este sector adquiera productos importados si lo que queremos es un país productivo. Eventualmente estas unidades de producción debidamente organizadas deberían estar integradas (clusters) y vinculadas a los desarrollos locales con la intervención de la población involucrada directa e indirectamente a la producción forestoindustrial. d) Establecer un sistema de transporte de la madera multimodal, según la localización de los centros de industrialización. Previamente éstos deben ser ubicados con criterios económicos y productivos que maximicen la rentabilidad social de este sector. e) Dar apoyo específico a las PYMES para el sector, ya que éstas juegan un rol particularmente importante en el uso intensivo de mano de obra, frente a grandes empresas que puedan tener sus procesos productivos altamente automatizados. f) Los combustibles de origen leñoso son de las pocas fuentes de energía renovable y soberana que tiene el país. Por ello se recomienda revisar la política nacional que se aplica en este rubro, así como las distintas alternativas de combustibles obtenibles a partir de la madera (por ej. Metanol, combustible líquido de origen maderero).

3. Los trabajadores Forestales. La producción forestal a nivel de campo tiene particularidades diferenciales con respecto a la mayoría del resto de los ru-

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bros de la agropecuaria. Ella es mayoritariamente una tarea altamente zafral, tanto durante el año como para los diferentes años dentro de un turno de explotación forestal. Esto ha determinado que las empresas tercericen la mayoría de sus faenas, que son brindadas por cuadrillas de contratistas. Estos tienen un nivel de profesionalización y formalidad muy variable. Las repetidas denuncias sobre las condiciones indignas del trabajador forestal deben hacernos replantear una realidad que no es patrimonio del sector forestal sino que es la realidad de todos los trabajadores rurales del país. El decreto reglamentario sobre el trabajo forestal y las condiciones laborales para empresas de servicios forestales aseguran un tratamiento correcto para los trabajadores en aspectos tales como seguridad e higiene laboral y condiciones de trabajo (DECRETO 372/99 REGULACION DE LAS EMPRESAS FORESTALES). El problema radica en la falta de control del estado, muchas veces por falta de recursos para el cuerpo inspectivo del MTSS y otras por falta de voluntad política de hacerlo. Aquí se plantea un férreo control sobre las empresas en el cumplimiento del decreto antes mencionado. En este sentido, se debe dejar claro que no sólo deben inspeccionarse aquellas empresas que están en este sistema de registro, y que en buena parte son las que cumplen con el mismo, sino las empresas que por fuera del sistema formal someten a los trabajadores a condiciones infrahumanas. Como aporte para destacar, actualmente existen experiencias de cuadrillas autogestionarias, constituidas como empresas cooperativas de servicios forestales. Se tiene la convicción de que, por ser éstas propiedad de los mismos trabajadores, los temas de seguridad, salarios dignos y condiciones laborales se respetan. Esta debería ser una experiencia a extender en cada una de las regiones laborales, pudiéndose acoplar de alguna manera a la propuesta de las corporaciones forestales por región.

Por último, y teniendo en cuenta el proceso de desarrollo planteado en este documento, se debe apostar a un sector de los trabajadores altamente capacitado. Si lo que se pretende es ir hacia sistemas de mayor valor agregado, se debe formar a los trabajadores del sector para ello, y se incluye en éstos no sólo al trabajador que está directamente vinculado a los procesos de transformación, sino también a los cuadros medios, técnicos y profesionales.

MEDIDAS CONCRETAS DE CORTO Y MEDIANO PLAZO PARA EL CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS. a) Revisar la ley forestal, disminuyendo el porcentaje admitido de suelos accesorios, dejando definitivamente afuera los suelos inundables, por su valor estratégico para otros rubros como la ganadería en crisis forrajera por déficit hídrico. Realizar las investigaciones necesarias para incluir especies de madera noble dentro de las especies elegidas. b) Suspender el subsidio directo a las nuevas plantaciones, promocionando el manejo de las poblaciones de valor, generando trabajo y mayor valor agregado del producto final. c) Fortalecer las regionales de la Dirección Forestal y tender a una estructura decisional con la participación de todos los actores involucrados, en corporaciones regionales que permitan una planificación racional de los proyectos silvícolas e industriales. d) Promover, facilitar y direccionar el desarrollo industrial del sector, tendiendo a priorizar aquellos proyectos de valor agregado. De todas maneras se deberá buscar soluciones para la producción de material fino, de baja calidad y residuos de las empresas de alto valor agregado. Cualquiera de estas soluciones deberá contener las medidas y acciones preventivas sobre el medio ambiente.

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Estudiar las posibilidades de generación de energía a partir de las distintas formas de hacerlo desde la madera, como recurso renovable y nacional. f) Promover la investigación, producción nacional y la adquisición de unidades de secado de madera, hecho éste de particular importancia, si se pretende entrar en un proceso de producción de material de calidad. g) Intensificar y promover el transporte multimodal de la madera. h) Dotar a los cuerpos inspectivos del

ministerio de trabajo para que se cumpla indefectiblemente el Decreto 372. Promover la creación de cooperativas de servicios forestales, mediante mecanismos de exoneración tributaria y promoción de este modelo de empresa. Profundizar los estudios y las acciones que lleven a revalorizar el monte nativo, desde una concepción de sus potencialidades en la conservación de recursos naturales tales como suelo, fauna, agua, biodiversidad y valor paisajístico.

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9 El Sector Granjero Horticultura

OBJETIVO CENTRAL Para el período de gobierno de cinco años el principal objetivo es mejorar la calidad de vida del productor familiar y detener su emigración.

MEDIDAS PRINCIPALES (sin ordenar por importancia): 1. Programa para la recuperación del suelo, con base regional. • Deberá ser organizado bajo la responsabilidad de la Dirección de Suelos MGAP – UE 003 RENARE – DIVISION SUELOS (VER REESTRUCTURA DEL 28/10/04). • Investigación participativa (investigadores y productores) para ajustar los sistemas de producción, con el objetivo de mejorar ingresos y disminuir riesgos. • Se enfatizará la mejora de ingresos y mejora de la competitividad a través de un manejo que evite el uso inadecuado e injustificado de insumos importados. • A cargo de un equipo conformado por la Facultad de Agronomía y organizaciones de productores. • Para estas dos medidas se tendrán en cuenta Colonias del INC como base de operaciones. 2. Organización de planes Agro Industriales: • Bajo contrato entre industriales y

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grupos organizados de productores. Se puede empezar mejorando los actuales planes con tomate industria. El Estado tendrá responsabilidad en la definición de las reglas de juego (beneficios y riesgos compartidos entre ambas partes), en el seguimiento/control, en la evaluación y re-diseño.

3. Organización de planes para la exportación, priorizando el MERCOSUR. • Estos planes deberán ser formulados para mantenerse por lo menos en los 5 años. • Cebolla y pera son cultivos aptos para empezar. • La intervención del Estado será similar al ítem anterior. • Serán necesarios acuerdos políticos que habiliten los acuerdos comerciales, principalmente con Brasil. • También será necesario crear un fondo de compensación para evitar pérdidas del productor derivadas de fluctuaciones de precios. 4. Organización de una red permanente de evaluación de variedades importadas y nacionales para los principales cultivos, en suelos representativos. • La gestión y financiamiento de la red deberá ser compartida entre asociación de productores, empresas semilleristas e Instituciones de Investigación. • Habría que pensar en un aporte no

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reintegrable del Estado para el arranque. Financiamiento explícito para la creación de variedades nacionales en cultivos donde la adaptación productiva es importante. Para programas en marcha, que conviven con carencias presupuestales, este apoyo puede servir para liberar variedades en 2-3 años. Será necesario mejorar la coordinación entre Instituciones (Facultad, INIA, JUNAGRA).

5. Desarrollo de campañas educativas dirigidas al consumidor, comercio y feriantes, para promover el uso de frutas y hortalizas. 6. Regularización del aporte de los productores al BPS y su relación con la atención de la salud. • Primero hay que caracterizar cuál es exactamente la situación, con consultas a las gremiales.

INSTRUMENTOS PRINCIPALES: • Transformar el Fondo de Reconstrucción de la Granja, en un Fondo de Desarrollo, con mayor presupuesto. • Tipo de cambio que posibilite las exportaciones y dificulte las importaciones. • Fortalecer a JUNAGRA como organismo de extensión, mejorando la coordinación con las Instituciones de Investigación. • Reorganizar el INC para que cumpla con su función de desarrollo de las Colonias y de los Colonos. • Reorientar las actividades que se han venido implementando con los préstamos internacionales tipo BID. Esta propuesta se basa en, por lo menos, trabajar con: JUNAGRA (Unidad Ejecutora nº 006), el Instituto Nacional

de Colonización (INC), la Dirección de Suelos (en la UE 003), La Unidad de Proyectos y Cooperación Tecnica (UPCT) y la UAI (Unidad de Asuntos Internacionales)

ALGUNOS INDICADORES: A continuación se adjuntan algunas anotaciones de interés: • Según el censo agropecuario 2000 existen 5.300 predios hortícolas y 1.540 frutícolas. Son cerca del 20% de los predios agropecuarios del país y ocupan el 1% de la superficie agropecuaria explotada. • El 75% de los predios son familiares, con grado diverso de capitalización. Prácticamente todos están vinculados al mercado. • Emplean a 20.000 trabajadores permanentes y 260.000 jornales de trabajadores zafrales por año. A la producción hortífrutícola está vinculada más del 20% de la población rural. • En el período 1990 al 2000, el número de productores hortícolas disminuyó un 20% y los frutícolas se mantuvieron sin cambios. La disminución fue del 57% en los predios menores a 15 há. La tendencia es a disminuir la superficie total plantada con hortalizas, a aumentar la superficie plantada por predio y a aumentar el rendimiento/há. • La horticultura aporta un 8% al valor bruto de la producción agropecuaria. La fruticultura, un 4.4%. • En el período de atraso cambiario la importación hortifrutícola se incrementó un 114%. La balanza comercial se volvió negativa. • Los precios promedio constantes (base 1992) cayeron un 34%. • Envejecimiento de los productores: el 53% con más de 50 años. El 18% con menos de 40 años. • Enseñanza formal incompleta: el 40% sin enseñanza primaria o sin terminarla.