Revista Urbano N° 29 by Revista Urbano

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ISSN 0717-3997 versiรณn impresa ISSN 0718-3607 versiรณn electrรณnica

Aร O 17 Nยบ 29 MAYO DE 2014

USO DEL SUELO

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URBANO

Portada: Vista parcial de Paseo Santa Lucía y Cerro La Silla, Monterrey, México. Fotografía de Becker, 2013.

PUBLICADA POR EL DEPARTAMENTO DE PLANIFICACIÓN Y DISEÑO URBANO CONCEPCIÓN - CHILE URBANO es financiada por el fondo de publicaciones periódicas de la Vicerrectoría Académica de la Universidad del Bío-Bío y su edición semestral, se publica en los meses de mayo y noviembre por el Departamento de Planificación y Diseño Urbano de la Facultad de Arquitectura, Construcción y Diseño de la UBB. La Revista está destinada a la publicación multidisciplinaria de la temática urbana y territorial y a la discusión de ideas y proyectos contingentes de la ciudad y el territorio en general. El Directorio y el Comité Editorial. con el apoyo de una amplia cartera nacional e internacional de árbitros especialistas, aprueba sus trabajos para su publicación. Los artículos son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen necesariamente la opinión de la Universidad del Bío-Bío. Toda colaboración deberá ajustarse con rigor a las normas que URBANO establece y por lo mismo, aquellas contribuciones que no se adapten a esos criterios no serán consideradas. Las aportaciones, así como toda correspondencia relativa a suscripción, canje y/o venta, deben dirigirse a revista URBANO, Avda. Collao 1202 ó Casilla 5-C, Concepción, Chile, Tel. (56-4) 3111406 - 3111422; y correo electrónico: revistaurbano@ubiobio.cl (www.revistaurbano.cl)

PUBLISHED BY THE DEPARTMENT OF PLANNING AND URBAN DESIGN CONCEPCION - CHILE URBANO is financially supported by the fund for periodical publications of the Academic Vice-Chancellery of the Universidad del Bío-Bío and it is published twice a year, in May and November of each year, by the Department of Planning and Urban Design of the Faculty of Architecture, Construction and Desing. The journal is oriented towards multidisciplinary publications in the field of urban and territorial development and the discussion of ideas and projects related to the city and the territory. The Directory and the Editorial Committee, with the contribution of a broad group of national and international referees, approve articles for publication. The articles are the exclusive responsibility of their authors and not necessarily represent the opinion of the Universidad de Bío-Bío. The articles should rigorously comply with the guidelines provided by URBANO, and therefore, contributions that do not meet these criteria will not be accepted. All contributions, suscriptions, orders and enquiries should be addressed to Revita URBANO, Avda. Collao 1202 or Casilla 5-C, Concepción, Chile, T: +56 41 3111406 - 3111422; e-mail: revistaurbano@ubiobio.cl (www.revistaurbano.cl)

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UNiVeRsidAd del Bio-Bio Facultad de Arquitectura, Construcción y Diseño Departamento de Planificación y Diseño Urbano

REVISTA URBANO EDITOR ALFREDO PALACIOS BARRA COMITE EDITORIAL Sergio Baeriswyl Rada Iván Cartes Siade Rodrigo García Alvarado Juan Pablo Gramsch Labra Jorge Harris Jorquera Alfredo Palacios Barra Werner Stehr Wilckens COMITE CIENTIFICO Antonio Daher. Pontificia Universidad Católica de Chile. Chile. Fagner Dantas. Sociedad Brasileira de Urbanismo. Brasil. Humberto Eliash. Universidad de Chile. Chile. Hans Fox Timmling. Universidad de Santiago de Chile. Chile. Daniel González. Universidad de Guadalajara. México. Roberto Goycoolea Prado. Universidad Alcalá de Henares. España. Francisco Herrera. Universidad de Granada, España. Cristina Malfa del Grosso. Programa Casco Histórico de Buenos Aires. Argentina. Alfredo Rodríguez. Corporación Sur Profesionales. Chile. Paulina Schiappacasse. Universidad de Chile. Chile. Eduardo Souza. Universidad Autónoma de Nueva León, México. Diagramación: Osvaldo Caro Sáez Webmaster: Miguel Yáñez Campusano, Lautaro Silva Ortiz Traducción: Maureen Trebilcock Kelly Revista URBANO es indizada por la Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal, RedALyC (www.redalyc.uaemex.mx), por la EBSCO/Host Electronic Journals Service, el Sistema Regional Iberoamericano de Información en Línea de Revistas Científicas LATINDEx e incorporada al Open Journal Systems (OJS) y a la Public Knowledge Program (PKP) Versión electrónica de URBANO: www.revistaurbano.cl Avda. Collao 1202, Fono: 41-3111200 (UBB), 3111406 (Secretaria), 3111422 (Editor) Concepción. Chile Apoyo SIG: Laboratorio de Estudios Urbanos, LEU Impreso: Trama Impresores S.A., Concepción, Chile.

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INDICE / CONTENTS

EDITORIAL

PUBLICACIONES RECIBIDAS

PUBLICATIONS RECEIBED

FOTOCIUDAD

CITYPHOTO

ASUNTOS URBANOS NACIONALES • Un nuevo constructo en la enseñanza del urbanismo. Alfredo Palacios Barra • ¿Baja densidad o baja urbanidad? Tipologías de uso de suelo y ocupación. Area metropolitana de concepción. Edison Salinas Varela y Leonel Pérez Bustamante • metabolismo urbano y apropiación de excedentes ecológicos. de la estepa a la arquitectura burguesa. Luis Inostroza Pino.

NATIONAL URBAN ISSUES 11 21

ASUNTOS URBANOS INTERNACIONALES

• construct a new teaching in urban planning. Alfredo Palacios Barra. • low density or low urbanity? Types of land use and occupation in the metropolitan area of concepcion. Edison Salinas Varela y Leonel Pérez Bustamante. • Urban metabolism: and ecological surplus appropiation. From the patagonic estepa to architectural bourgeois. Luis Inostroza Pino. INTERNATIONAL URBAN ISSUES

• Uso del suelo e impuesto sobre el territorio urbano en el contexto jurídico de América latina. Fagner Dantas, Brasil. • Políticas de regularización en barrios populares de origen informal en Argentina, Brasil y méxico. María Mercedes di Virgilio, Tomás Alejandro Guevara, María Soledad Arqueros Mejica. Argentina. • ensayos pedagógicos para la planificacion y uso del suelo de quito. Plan Bicentenario. María Dolores Montaño Huerta, Ecuador. • el discurso patrimonial: Una coartada para frenar el desarrollo de la ciudad de oaxaca. Carlos Lira Vásquez, México.

RESEÑA URBANA

URBAN REVIEW

VERSO URBANO

URBAN VERSE

URBANOTICIAS

URBANEWS

INSTRUCCIONES

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• land use and urban land tax in the context of contemporary latin America legal. Fagner Dantas, Brazil. • Regularization policies in informal neighborhoods origin. Argentina, Brasil and mexico. María Mercedes di Virgilio, Tomás Alejandro Guevara, María Soledad Arqueros Mejica. Argentina. • Pedagogical essays for planning and land use of quito. Bicentennial Plan. María Dolores Montaño Huerta. Ecuador. • The heritage discourse an aliba for slow development of the oaxaca city. Carlos Lira Vásquez, México.

INSTRUCTIONS

EDITORIAL

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lA ciUdAd Nos hABlA Pese a los muchos aspectos que impactan a la moderna sociedad urbana y que tienden a desdibujarla, la ciudad no es indiferente a su desurbanización. Los asuntos de una violencia generada en el territorio urbano por décadas de desajustes sociales y económicos, de fronteras invisibles que instalan las desigualdades y consagran tanto trazados de espacios privados hiper cerrados como zonas empobrecidas de habitantes marginales, son evidencias de una ciudad que se vislumbra incapaz de integrar el bienestar y la novedad en el habitar humano. Es esa “verdad” de inmovilismo aparente, sin embargo, el mejor fundamento de que la ciudad, angustiada, exánime, nos habla. Por cierto, resulta difícil entender el lenguaje de ese hablar citadino, de ese espacio urbano que al perder su identidad como centro de convivencia humana, parece perder también su capacidad de auto sustentación y resiliencia. Y si somos incapaces de escuchar su casi imperceptible voz o, peor aún, que hemos olvidado, que no lo vemos o que no entendemos su lenguaje, difícilmente entonces podamos hacernos eco de su discurso. Muchos son los factores que contribuyen a la afonía de la ciudad, reforzados incluso cuando la ciudad no permite hacer y obstruye el uso y desarrollo de sus propias potencialidades y capacidades, como por ejemplo ocurre en los desarrollos inmobiliarios que integran una plaza de juegos para compensar los edificios altos y nadie los usa o en los habituales colapsos viales que detienen los bríos de modernos vehículos diseñados para las grandes velocidades o de las personas atrapadas por vallados periféricos de carreteras urbanas que las segregan del resto de la ciudad. Ahí, irrefutablemente, la ciudad habla, desesperada, por la negación de su esencia. Por ello, un rescate milagroso viene a ser siempre buscar el sentido amplio de su reservorio conceptual clásico. Ese concepto, que permitía a los antiguos griegos ver la ciudad no únicamente como el centro político, económico, religioso o cultural sobre el cual desarrollar la vida urbana, sino que visionarla más como un ideal de vida integral y la forma más perfecta de sociedad civil y que, gracias a la ley, consagraba en forma armónica los intereses del individuo y la participación de los ciudadanos en la comunidad y en los asuntos públicos. Se definía, en esa cosmovisión, el sentido más amplio, comprensible y profundo de la dimensión urbana y sellaba para siempre a la ciudad como un elemento distintivo del hombre civilizado. La ciudad adquiría allí su lenguaje y su voz se adhería al uso ordenado y humanamente habitable de su urbanidad. ¿Qué duda cabe, entonces, sobre la urgencia de rescatar esa concepción integral de esa Ciudad a escala humana? AlFRedo PAlAcios BARRA ediToR

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Premio Nacional de Urbanismo 1971-2014 Magdalena Vicuña y Rocío Hidalgo ministErio dE la viviEnda y urBanismo, EdicionEs m aval, santiago dE chilE, 2014

Este libro hace referencia a la historia del Premio Nacional de Urbanismo, instituído en Chile el año 1971 por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, cuyo objetivo primordial es reconocer la obra de profesionales chilenos o extranjeros, que han realizado a lo largo de su carrera, contribuciones relevantes a la disciplina del Urbanismo y que se han destacado por una trayectoria de excelencia y creatividad y que hayan sido un aporte trascendente a la calidad de vida de los habitantes de las ciudades y pueblos chilenos. El Ministerio de la Vivienda y urbanismo desde hace más de cuatro décadas, se propuso motivar a los profesionales involucrados en los asuntos de la disciplina y ámbito del urbanismo, a aportar su creatividad y compromiso para avanzar en la calidad de vida en ciudades y pueblos de Chile y por ello, ha reconocido los aportes más valiosos de la disciplina a través del premio Nacional de Urbanismo. Claramente, las ciudades son la máxima expresión de las sociedades más complejas y dinámicas de la humanidad. El proceso de transformación de nuestros pueblos y ciudades se ha convertido en una de las principales preocupaciones de la ciudadanía y un gran desafío para las autoridades, atendido el dinamismo de dicho proceso y la multiplicidad de las aspiraciones que confluye en ellos.

PUBLICACIONES RECIBIDAS Este año 2014 en su sexta versión, el reconocimiento del Premio Nacional de Urbanismo, que recayera en el Arquitecto Sergio Baeriswyl Rada, Académico del Departamento de Planificación y Diseño Urbano de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Construcción de esta Universidad del Bio Bio, coincide con la promulgación de la Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano, que ha puesto a las personas y su calidad de vida, como el foco del esfuerzo colectivo de las autoridades y de la ciudadanía por construir mejores ciudades. También en esta sexta versión y por primera vez en la historia de Chile, este reconocimiento se aleja de la mirada netamente sectorial del Minsiterio de Vivienda y Urbanismo e incluye como integrante del jurado a la máxima autoridad del país, esto el propio Presidente de la República Sebastián Piñera Echeñique. Esto constituye, una señal muy importante ya que demuestra que los temas de ciudad han alcanzado una nueva etapa, en la cual se asume desde la misma autoridad gubernamental, el desafío colectivo de lograr avanzar en ciudades con mayor sustentabilidad y calidad de vida para los chilenos. En este libro, a través de la revisión de la trayectoria de las seis versiones del Premio Nacional de Urbanismo, dejan un testimonio permanente del impacto de su quehacer en las ciudades chilenas, en los ámbitos de la regulación, la planificación, diseño o gestión urbana y también en la investigación y formación de generaciones de profesionales. Comparece a todas luces una acción colectiva de un sinnúmero de profesionales de diversas disciplinas, funcionarios y académicos comprometidos con la ciudad y la buena gestión urbana. Los premiados, no trabajaron solos y por el contrario, formaron y lideraron equipos multidisciplinarios, levantado puentes institucionales y asociaciones público-privado de diversas índole y convocaron comunidades locales en pos de la concreción de un plan o proyecto urbano. Por sobre todo, comparece en ellos un profundo compromiso con un ideal de sociedad más equitativa e integrada para todos los chilenos.

Diseño Urbano. Teoría y Método gustavo munizaga vigil 3ª E dición , E dicion E s p on t ifici a u n i v E r si da d c atól ic a dE c h i l E , santiago dE chilE, 2014.

Es la tercera edición de un libro presentado en forma inédita el año 1992. Desde entonces, las ciudades han experimentado una transformación impresionante tanto en cambios físicos, sociales, económicos y tecnológicos. Lo cual viene a revitalizar su condición natural de centros de innovación, intercambio cultural y desarrollo económico. Sin duda, en estos últimos veinte años, la revalorización de las ventajas únicas de la concentración y vida urbana, han desvirtuado a los que pronosticaron la decadencia de los centros urbanos o el avance inexorable de la suburbanización como forma predominante de vida y producción. Este es un acercamiento teórico-metodológico a los procesos que configuran el urbanismo, entendido como un modo de pensar la ciudad y a la urbanística concebida como un modo de hacer la ciudad. Por lo mismo, es un aporte importante en la visión de los temas que nos llevan a nuevos acercamientos a la ciudad y al Urbanismo. De verdad, la obra es un ejercicio sobre el desarrollo histórico del urbanismo y del diseño urbano, ya que muestra cómo fueron evolucionando las teorías y los métodos de construcción de las ciudades, las teorías sociológicas urbanas, teorías y modelos ecológicos, teorías y modelos de economía espacial y de la forma colectiva; modelos de morfología urbana, modelos semiológicos y estructurales. Realiza un recorrido por más

de 100 años de urbanismo, desde el Futurismo Utopista hasta el Metabolismo y el Archigram, incluyendo un análisis prospectivo del urbanismo. Al margen del desarrollo histórico del urbanismo se presenta el análisis, ya antiguo, del conflicto entre arte y técnica en la arquitectura a partir de siglo XIX; su relación con la sociedad y con los procesos sociales, modo de hacer las ciudades, los medios y los métodos utilizados. Esta obra se presenta ya como un clásico en la disciplina del diseño urbano y completamente actualizada en esta edición, que viene a cerrar una amplia perspectiva epistemológica e histórica sobre la ciudad moderna. El contenido está orientado a programas de docencia universitaria y sobre todo, a presentar por disciplinas y por temas, las principales cuestiones que se refieren a la ciudad contemporánea. Se incluye en anexo, una cronología para consulta de 120 años de hitos del urbanismo en el mundo y una cronología especializada sobre Chile, que comprende estrategias de desarrollo y planificación, programas de investigación y congresos asociados a esta disciplina. La presente obra, no sólo cobra vigencia para la comprensión del diseño y fuerzas que dan forma a las nuevas ciudades, sino que se presenta como una fuente de alto valor para introducir a los nuevos diseñadores urbanos, arquitectura, estudiantes de arquitectura, geógrafos y de otras disciplinas, a la historia, pensamiento y métodos asociados al urbanismo. Pese a una natural aspiración, es de reconocer que claramente este libro no es un trabajo que plantee temas absolutamente originales, ni de que tampoco pueda comparársele por la extensión y complejidad temática, con otros trabajos específicos sobre la materia. Pero sí es un compendio completo de materias fundamentales no reunido en otras obras y que permite a profesionales y estudiantes de varias disciplinas, conocer un ordenado panorama de cuestiones, teorías y métodos básicos relacionados con la ciudad contemporánea. La ciudad, como dijo Ortega y Gasset, es materia esencial de meditación y debate de toda sociedad civilizada, y como tal, esta obra nos lo recuerda.

Publicaciones Recibidas / MAYO 2014 – 5

Urbanismo Ecológico. Su aplicación en el diseño de un Ecobarrio en Figueres Salvador Rueda, R afael de C áceres, A lbert Cuchi, LluisBrau Edit. BCNecología, Coordinación de Berta C ormenzana, Barcelona, E spaña, 2013.

Esta publicación resume los trabajos realizados para la redacción del Plan del Sector de Llevant de Figueres en el marco del proyecto CAT-MED (ChangeMediterrananMetropolisesAround Time). El proyecto consiste en promover un estudio para la ordenación urbanística y posterior construcción de un barrio piloto en Figueres, concebido según criterios de sostenibilidad, pretendiendo además generar una metodología que sirviera de referencia a otras operaciones similares. Este libro es una pieza más de un engranaje que miles de científicos, técnicos, políticos y ciudadanos en general, intentan construir para redireccionar el devenir de nuestras ciudades hacia escenarios menos inciertos. Quiere incidir, por una parte, en la sostenibilidad urbana proponiendo un nuevo marco conceptual, metodológico e instrumental para la construcción de modelos urbanos más sostenibles y por la otra, quiere articular una nueva estrategia para competir basada en la información que desarrolle, a la vez, un nuevo modelo de ciudad del conocimiento. Ambos modelos urbanos se necesitan y, de hecho el uno sin el otro no tienen futuro. El uno con el otro da lugar a las denominadas ciudades inteligentes (Smart Cities) que conjugan en un mismo modelo urbano, el desarrollo de ciudades más sostenibles.

El libro es una pieza más para aumentar nuestra capacidad de anticipación que incluye la concepción de un nuevo modelo de urbanismo que se califica de ecológico y que ha ido madurando estos últimos años, en la medida que lo hacía el modelo urbano intencional de referencia y la manera de parametrizarlo, con un nuevo sistema de indicadores (restrictores). El urbanismo ecológico es el urbanismo de las ciudades inteligentes. Un urbanismo que impulsa un nuevo modelo urbano de referencia, que no es otro que el de la ciudad mediterránea, compacta y compleja, adaptado para abordar los retos de la sostenibilidad en la era de la información. Los indicadores constituyen el protocolo de medida que nos evalúa el grado de coincidencia del tejido analizado (tejido consolidado o de nueva creación), al modelo urbano de referencia. En relación al proyecto de ecobarrio de Figueres, el libro contiene un conjunto de propuestas innovadoras, algunas de ellas instrumentales. El proyecto ha sido elaborado por un extenso equipo que ha ido desgranando cada una de sus partes en un proceso de retroalimentación con los criterios y los valores establecidos para cada uno de los indicadores. El resultado es un proyecto integral, coherente entre sus partes y que no deja en el tintero ningún aspecto fundamental para la conformación de un barrio que calificamos de ecológico. Se incluye la evaluación o auditoría del proyecto con el Protocolo del urbanismo ecológico, la que presenta otro aspecto innovador como lo es la propuesta de un nuevo ingenio que debe proporcionar el 100% de la climatización y el agua caliente sanitaria con energía solar. Las propuestas incluidas en el proyecto por muy interesantes y novedosas que sean no se harán realidad sin una gestión y gobernanza que se acomode a los objetivos del proyecto. El capítulo dedicado a la organización también es novedoso y busca nuevas fórmulas para la consecución de los objetivos del urbanismo ecológico; para el cambio de los estilos de vida ciudadana de acuerdo con los retos actuales, y para procurar los ingresos económicos necesarios en cada una de las fases del proyecto: planificación, construcción y uso.

Revolución Urbana y Derechos Ciudadanos Jordi Borja 1ª. Edición, Colección A lianza Ensayo, Barcelona, E spaña, 2013

Pocos libros se nutren como éste de la experiencia del autor, el geógrafo catalán Jordi Borja, en cargos públicos y en movimientos sociales, así como de su formación académica y su práctica profesional. Salvando el desfase entre las disciplinas académicas especializadas y la realidad multidimensional de lo urbano, todas estas facetas se combinan en "Revolución urbana y derechos ciudadanos", que aborda cuestiones fundamentales del urbanismo, de la ciudad como espacio público y la ciudadanía como estatus que asigna deberes y derechos iguales a todas las personas que conviven en un territorio. Asimismo, examina críticamente cómo las pautas de urbanización dominantes niegan la vocación democrática igualitaria y solidaria de la ciudad deseada. Por último, expone "el derecho a la ciudad" como concepto analítico y crítico de la urbanización, y como concepto integrador de las estrategias y acciones de resistencia a las pautas urbanizadoras dominantes. Como un texto que reflexiona sobre cuestiones fundamentales del urbanismo, la ciudad es vista como espacio público y la ciudadanía como estatus que asigna deberes y derechos iguales a todas las personas que conviven en un mismo territorio. En la presentación del libro en Madrid, el autor señaló que "no digo que todo esté bien o mal en la ciudad; digo que todo está lleno de contradicciones.

No entiendo qué es una ciudad competitiva, ni qué significa la cohesión social, no tengo ni idea de a qué se refieren con la sostenibilidad o la participación, lo que sí sé es que hay pobres y ricos en la ciudad", ironiza Borja para terminar sentenciando que "si queremos cambiar la realidad de la ciudad, tenemos que cambiar el lenguaje". La obra, cuestiona críticamente las pautas de urbanización dominantes que niegan la vocación democrática igualitaria y solidaria de la ciudad deseada. No cabe duda de que en el espacio público actúa el poder, es algo que va en su propia lógica, lo que hay que hacer es conquistar ese espacio público. Según el autor, a la lógica del negocio y de la especulación se ha de luchar con la lógica de la ciudadanía, "es hora de conquistar nuestros derechos como ciudadanos, ya que el ciudadano no nace, sino que se hace a través de estas conquistas". El urbanismo ha impuesto no sólo el medio donde las personas se mueven, sino también el modo de vida que se les establece. El modo de producir y planificar la ciudad ha supuesto un método de generación de las plusvalías necesarias al amparo de la legislación para la financiación del Estado de Bienestar, controlando los deseos de la población hacia la propiedad y el consumo. Esto ha generado una zonificación de usos y segregación social, además de acabar con la cultura urbana identitaria de cada lugar y desproteger cualquier decisión por parte del usuario. Existe la necesidad por parte de la gente de retomar el espacio público y por lo mismo, los urbanistas y arquitectos deben recuperar cierta legitimidad moral perdida.El autor entona su particular mea culpa como científico social al no haber sabido predecir la crisis. "Tanto la democracia como el urbanismo han ido hacia atrás, han retrocedido en la última década, de tal forma que las promesas de una revolución urbana están cada vez más al alcance de una minoría, de una élite”. Es importante poner de relieve la metodología multidisciplinar de Borja, ya que la crisis es demasiado importante como para dejarla exclusivamente en manos de los economistas, según el autor.

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FOTOCIUDAD

CIUDAD DE PANAMÁ

Panorama de Ciudad de Panamá desde la cima del cerro Ancón.

Ciudad de Panamá es la capital de la República de Panamá, y es la ciudad más grande y poblada de ese país centroamericano, con una superficie de 2.245 km2 y alcanzando oficialmente casi el millón medio de habitantes en su área metropolitana (2010), la cual incluye a varias jurisdicciones como la ciudad-distrito de San Miguelito. Está localizada a orillas del golfo de Panamá, al este de la desembocadura del Canal de Panamá en el Océano Pacífico. Como capital de la república, alberga la sede del Gobierno Nacional, junto a otras instituciones gubernamentales y una gran cantidad de embajadas y consulados debidamente acreditados. Está comunicada mediante el puerto de Balboa, el aeropuerto Internacional de Tocumen, la carretera Panamericana y una carretera transístmica (autopista Panamá - Colón), que une en 78,9 km la ciudad con la costa del mar Caribe. La ciudad es el principal centro cultural y económico del país, posee una intensa actividad financiera y un centro bancario internacional, ocupando actualmente la 7.ª posición en la versión 2012 de la clasificación de las Ciudades Más Competitivas de América Latina. El Canal de Panamá y el turismo, son también notables fuentes de ingreso para la economía de la ciudad, que cuenta con un clima tropical, junto a parques naturales y otros atractivos lugares de interés. Su amplia oferta cultural y gastronómica hizo que fuera elegida junto con Curitiba, Brasil, como Capital Americana de la Cultura en el 2003.

Historia de Ciudad de Panamá La ciudad fue fundada el 15 de Agosto de 1519 por Pedrarias Dávila con 100 habitantes, con el nombre de Nuestra Señora de la Asunción de Panamá, constituyéndose en la primera ciudad europea permanente en el Oceáno Pacíficio americano y fue reemplazo de las anteriores ciudades de Santa María La Antigua del Darién y Acla en el istmo de Panamá. Un tema recurrente en la historia de la ciudad fue el flujo y reflujo del comercio internacional a través del istmo. Dos años después, el 15 de Septiembre de 1521, recibió mediante Real Cédula el título de ciudad y un escudo de armas conferido por Carlos V y a su vez se estableció un Cabildo. Al poco tiempo de fundada, la ciudad se convirtió en el punto de partida para la exploración y conquista del Perú y un punto de tránsito para los cargamentos de oro y plata que se enviaban a España. En 1539 y en marzo de 1563, sufre unos grandes incendios que devastaron parte importante de la ciudad, todo lo cual, no obstante, no detuvo el progreso de la misma. Ya para 1610, existían al menos 5.000 habitantes, unas 500 viviendas y varios conventos y capillas, un hospital y la Catedral dedicada a la Virgen de la Asunción; convirtiéndola en una de las ciudades más importantes de la América española. Al inicio del siglo XVII, la ciudad experimenta la amenaza de piratas y corsarios, sumado a las constantes amenazas de indígenas provenientes de las selvas del Darién.

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En Mayo de 1620 la ciudad sufre un terremoto del cual hubo varias víctimas y daños estructurales. El año 1644, la ciudad sufrió el Gran Incendio, el cual fue provocado y consumió 83 casas y varios edificios religiosos, incluyendo la Catedral, teniendo en ese entonces una población de 8.000 habitantes. Para mediados de ese siglo XVII, la población tenía un aumento significativo de unos 15.000 habitantes, pese a la incursión reiterada de piratas y corsarios de varias nacionalidades, que afectaron su crecimiento y disminuye su población. La ciudad fue reconstruida en 1673 a 2 km al suroeste de la ciudad original, cuya ubicación conforma actualmente el casco antiguo de la ciudad, Panamá La Vieja. Durante el siglo XVIII, crece esa población en forma muy paulatina, más aún porque siempre la amenaza de la piratería está presente en el comercio y en el establecimiento de personas y actividades empresariales y mercantiles. Para 1790, la ciudad se recupera y vuelve a tener una población de unos 10.000 habitantes. La denominada fiebre del oro de California a mediados del siglo XIX, trajo un aumento en los viajeros que cruzaban el istmo camino a la costa oeste de Norteamérica. El año 1847, la compañía ferroviaria panameña se fundó pero el ferrocarril no empezó operaciones hasta 1855, año en que la ciudad contaba con una población de 12.000 habitantes. Entre 1848 y 1869, cuando se completó el primer ferrocarril transcontinental en los Estados Unidos, casi 375.000 personas cruzaron el istmo desde el Atlántico al Pacífico y 225.000 en la dirección contraria. Ese tráfico aumentó la prosperidad de la ciudad durante ese período, pues en 1885 la ciudad ya contaba con 25.000 habitantes. La construcción del Canal de Panamá, terminado en el año 1914, hace exactamente 100 años, fue de gran beneficio para la infraestructura de la ciudad. Las mejoras en salud que trajo la instalación de los estadounidenses en la zona del canal incluyeron la erradicación de la fiebre amarilla y la malaria así como la introducción del primer sistema de agua potable. Sin embargo, muchos de los trabajadores para la construcción del Canal fueron traídos desde el Caribe, lo que causó tensiones raciales y sociales en la ciudad. Durante la Segunda Guerra Mundial, la construcción de bases militares y la presencia de grandes cantidades de militares y personal civil estadounidenses trajeron nuevos niveles de prosperidad a la ciudad. A través de los años, sin embargo, los beneficios de esa presencia en el área del Canal significaron, desde la perspectiva de los panameños, una afrenta debido a que, hasta los años 1960, los panameños tenían acceso limitado a varias áreas en las cercanías del Canal. Muchas de esas áreas eran zonas militares accesibles sólo al personal estadounidense. A finales de los años 70’ y durante los años 80’ del siglo XX, la ciudad se convirtió en un enclave financiero

internacional de importancia, situación que se mantiene hasta hoy como uno de los centros bancarios más grandes del mundo, estableciendo varios controles para el flujo de dinero, que aumentó la credibilidad y la seguridad en las inversiones. Así, en Panamá están ubicados 94 bancos, de los cuales 60 son del Sistema Bancario Nacional, 24 de la Banca Internacional y 9 bancos de representación. El Sistema Bancario Nacional tiene activos por B/29.100 millones y 284 sucursales a lo largo del país, de las cuales 132 se localizan en la Municipalidad de Panamá. El puerto de Balboa, operado por la compañía Hutchison Wampoa, originaria de Hong Kong, es también una importante actividad en la ciudad.

Geografía de la Ciudad de Panamá Panamá creció físicamente alargándose en extensión, debido a la estrechez causada por la antigua Zona del Canal y la bahía de Panamá, lo que ha generado una infraestructura vial extensa hacia el noreste. La ciudad nace a la entrada del Canal y a la orilla del océano Pacífico a 0 msnm: su elevación más baja; ésta se va extendiendo hacia el este y el norte, en una región plana y ventilada la cual poco a poco se eleva a una altitud promedio de 30 msnm en la ciudad; en una extensión promedio de 100 km² (16 km - 7 km), su punto más alto que es el cerro Ancón, con 200 msmn y en su cima ondea la bandera de Panamá, la cual puede ser apreciada desde la ciudad. La ciudad está atravesada por 8 ríos que son: Cárdenas, Curundú, Tapia, Matasnillo, Matías Hernández, Río Abajo, Juan Díaz y Tocumen y posee un clima ecuatorial de tipo sub-ecuatorial caracterizado por una prolongada estación lluviosa de mayo a diciembre y una corta estación seca de enero a abril. La precipitación anual promedio cerca de los 2.000 mm, una humedad relativa promedio de 75% y una temperatura promedio de 27 °C, con máximas absolutas de hasta 39 °C y mínimas de 20 °C. Esta urbe consta con diversos parques atractivos para sus ciudadanos y turistas. Ente esas áreas naturales destacan el Parque Recreativo Omar Torrijos, de 56,5 ha, conocido simplemente como el Parque Omar y ubicado en el centro de la metrópoli; El Parque Natural Metropolitano de Panamá con una superficie de 232 ha, ubicado en el corregimiento de Ancón; El Parque Nacional Caminos de Cruces, situado en la provincia de Panamá y está ubicado a 15 km al norte de la ciudad de Panamá; El Parque Nacional Soberanía, localizado cerca de las riberas del Canal de Panamá, con una superficie de 19,341 hectáreas de bosque tropical húmedo. Junto al Parque Natural Metropolitano y el Parque Nacional Caminos de

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Cruces, forma un corredor biológico que se extiende a lo largo de la ribera este del Canal de Panamá. El Parque Municipal Summit, con 50 hectáreas, ubicado ene l corregimiento de Ancón. es un área recreativa natural de Panamá. Cuenta con un jardín botánico y un refugio de fauna silvestres, así como áreas recreativas para el desarrollo de actividades al aire libre.

Organización político-administrativa de Ciudad de Panamá La ciudad se encuentra ubicada en el distrito de Panamá, aunque el Area Metropolitana incluye también al distrito de San Miguelito, así como a otras áreas urbanas ubicadas al otro lado del Canal de Panamá, pertenecientes mayormente al distrito de Arraiján y parte de la La Chorrera. La estructura del distrito capital de Panamá fue modificada en dos ocasiones entre los años 2020 y 2009. Actualmente, la ciudad está conformada por los 24 corregimientos que se relacionan. Los primeros trece corregimientos, son los que tributan en mayor grado al área considerada oficialmente como ciudad de Panamá, incluyendo también al distrito de San Miguelito. El casco antiguo, está ubicado en el corregimiento de San Felipe, mientras que los corregimientos de Calidonia, Bella Vista, San Francisco y Parque Lefevre incluyen la mayor parte de las áreas donde se ha concentrado el auge inmobiliario en la ciudad. Después de que los Estados Unidos revirtieran a Panamá las áreas de la antigua Zoan del Canal, en cumplimiento con los Tratados Torrijos-Carter, la ciudad ganó un conjunto de barrios residenciales ubicados mayormente en el corregimiento de Ancón. Estos barrios tienen un estilo arquitectónico típico estadounidense y su visita ofrece la impresión de estar recorriendo los suburbios de ese país. El distrito de San Miguelito, por su parte, ocupa un espacio significativo dentro del Area metropolitana de la ciudad. Está dividido en nueve corregimientos y sus áreas

urbanas han tenido históricamente la función de ciudades dormitorio.

Características Urbanas Durante varios años, el horizonte de la ciudad de Panamá, fue relativamente estable en cuanto a edificación con pocos edificios altos. A partir de comienzo del siglo XXI, en la década del año 2000, la ciudad experimentó un gran auge de la construcción, con los nuevos edificios que se levantan por toda la ciudad. Actualmente, se encuentran en proyecto, aprobados o en construcción una gran cantidad de edificios que superan los 200 m de altura, e incluso algunos que alcanzan los 300 m, y estarán incluidos dentro de los 200 rascacielos más altos del mundo. Sus edificios ya marcan un nuevo paisaje y panorama urbano en la ciudad, convirtiéndose en la “ciudad de los rascacielos” de América Latina. La historia de la construcción de edificaciones en la ciudad, comenzó con la construcción de la Catedral de Nuestra Señora de la Asunción, con 27 metros de altura convirtiéndose en uno de los más alto de la ciudad en el siglo XVII. Aunque Panamá no siempre tuvo grandes edificios, a través de los años la ciudad ha ido transformándose en una de las urbes con más altas construcciones en el continente americano, incluyendo ciudades de América del Norte. Luego del edificio Costanera Center en Santiago de Chile, de 300 m de altura, el edificio más alto de América Latina, las construcciones de Panamá, son de las más elevadas en el continente. En el año 2007 se construyó La Torre Aqualina, con 210 m es el edificio culminado más alto del país. El The Point que está actualmente en construcción, ya superó la altura de las misma, convirtiéndose en la más alta de la ciudad, junto a otros como el Trump Ocean Club International Hotel and Tower. Si bien se tenía planificado construir la Torre Financiera, de 69 pisos de altura y de 427 metros de altura, cuyo costo se estimaba en unos 250 millones

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En un país con una población estimada en 3.706.596 habitantes (2014), el área metropolitana aglomera cerca del 40 % del total demográfico nacional.

Zona Metropolitana de la Ciudad de Panamá

Calles del casco antiguo de Panamá.

de dólares, y que albergaría distintas instituciones estatales y que estaba destinada a convertirse en el edificio más grande de ciudad de panamá, con un mirador popular y debía estar lista en el 2013, luego de múltiples quejas se abandonó el proyecto y se cedió los terrenos al vecino Hospital del Niño. Actualmente, en la ciudad hay más de 212 edificaciones planeadas, 202 edificios en construcción, 174 edificios construidos, 17 edificios sin construir y con proyectos La nueva ciudad de Panamá ha sufrido fuertes cambios demográficos en los últimos años. Desde el año 1999, con la salida de las tropas estadounidenses y la obtención de la soberanía total del país, la ciudad ha acogido gran cantidad de ciudadanos extranjeros. Desde el año de 2002 a 2005, han establecido su residencia en el país 25.000 canadienses, 100.000 colombianos, y 17.000 hebreos, entre otros. Según las previsiones hechas por los expertos, la población del Area metropolitana de la Ciudad de Panamá para el año 2020, alcanzará unos 3.8 millones. El cálculo está consignado en el Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico, hecho en 1997. De acuerdo con el documento, la población del área metropolitana dentro de 10 años sería de 2 millones 400 mil personas. La ciudad, gracias al gran crecimiento de población, ha sido demandada a hacer nuevas calles y vecindarios, aunque frecuentemente las calles no son muy ordenadas o cuadriláteras. La ciudad posee una población estimada en 2010, de unos 500.000 habitantes, incluyéndose en esta cifra los corregimientos de San Felipe, Chorrillo, Santa Ana, Calidonia, CurundúBetharia, Bella Vista, Pueblo Nuevo, San Francisco, Parque Lefevre, Río Abajo, Juan Díaz y Pedregal. Se excluyen a los corregimientos de Ancón, Chilibre, Las Cumbres, Las Mañanitas, Pacora, San Martin, Tocumaen y 24 de Diciembre. Se estima que al año 2010, habitan unas novecientas mil personas en el distrito (incluyendo todos los corregimientos antes indicados) y alrededor de 400.000 habitantes en el distrito de San Miguelito, haciendo que el Area Metropolitana de la ciudad de Panamá, supere los 1,3 millones de habitantes.

En contraste con otros países latinoamericanos, Panamá creció al impulso del comercio exterior. El grado de vinculación de los grupos sociales con capitales extranjeros fue definiendo los espacios ocupados por los sectores de altos y bajos recursos. Los ciclos de auge o recesión económica y su efecto sobre el tránsito interoceánico por el Istmo se reflejan, particularmente, en el crecimiento o decrecimiento de la población de la Región Metropolitana. El crecimiento desmesurado de los años 60 del siglo pasado, explica la mayor migración del campo a la ciudad registrada en la historia republicana. Por un lado, la industrialización que genera el período de sustitución de importaciones y por otro, la incursión de capital en el campo, desplazan grandes sectores del interior del país a buscar nuevas fuentes de empleo. Las áreas de mayor recepción urbana resultan ser San Miguelito, el sector de la carretera Transístmica hacia las Cumbres-Alcalde Díaz y Tocumen. Buena parte de este crecimiento ha sido espontáneo, y se efectúa mediante la toma de tierras y la autoconstrucción, generalmente extendiéndose y densificando antiguas áreas de invasión: La superficie ocupada por viviendas autoconstruidas en la ciudad de Panamá pasa de 180 hectáreas en 1959, a 403 en 1970 y a 1,172 en 1980; la población crece de 20.000 a 74.000 y 151.000 personas, respectivamente. Por su parte, los distritos de Arraiján y La Chorrera, tradicionalmente, habían sido paso obligado de inmigrantes cuyo destino era la ciudad de Panamá. Sin embargo, este sector se ha convertido en una importante área de crecimiento para ciudades-dormitorio de la población que labora en la zona central.

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En primer plano, el casco antiguo de Ciudad de Panamá.

Panamá La Vieja y Casco Antiguo de Panamá Panamá La Vieja es el nombre que se usa para los vestigios Arqueológicos y arquitectónicos del Conjunto histórico y monumental de la primera ciudad española fundada en la costa del Pacífico por Pedrarias de Avila el 15 de Agosto de 1519. Esta ciudad fue el comienzo de las expediciones que conquistaron el Imperio Inca del Perú en 1532. También fue una escala de una de las más importantes rutas comerciales del continente americano que llevaba a las famosas ferias de Nombre de Dios y Portobelo, por donde pasaban la mayor parte del oro y la plata que los españoles explotaban en América. El Comité de la Unesco decidió inscribir esta propiedad de Panamá La Vieja, tomando como base los criterios culturales de que Panamá fue el primer asentamiento europeo en la costa del Pacífico y que el Distrito Histórico conserva intacto una red de calles, junto con un número sustancial de edificios domésticos antiguos, que son un testimonio excepcional de la naturaleza de este temprano asentamiento. Después de que ese primer asentamiento quedara destruido por enfermedades y ataques piratas, el último y más recordado Henry Morgan, la ciudad se trasladó a una

península rocosa que era más salubre y al tiempo más fácil de defender. En 1673 fundaron lo que hoy se llama oficialmente el Casco Antiguo, pero también es conocido como San Felipe, Catedral y más usualmente, Casco Viejo. El Casco Antiguo es una mezcla de diferentes estilos arquitectónicos, que reflejan la diversidad cultural del país. Caribeño, republicano, modernismo, francés y colonial se mezclan en un lugar de menos de 800 edificios. La mayoría de los principales monumentos de la ciudad de Panamá se encuentran en el Casco Antiguo: el Salón Bolívar, la Catedral Metropolitana, el Teatro Nacional (fundado en 1908), el monumento de Las Bóvedas, la Iglesia de la Merced, la Iglesia de San Felipe Neri, la Iglesia de San José con su distintivo altar dorado, que fue salvado de Panamá la Vieja y transportado a la nueva ciudad. El Casco Antiguo, es ya el segundo destino turístico de la ciudad, después del Canal de Panamá, por lo que tanto el gobierno como sectores privados, están participando activamente no sólo en la restauración del patrimonio arquitectónico, sino también en el patrimonio humano, invirtiendo en las industrias culturales y la iniciativa local panameña. El Casco Viejo o Casco Antiguo de Panamá, es considerado Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO.

ASUNTOS URBANOS NACIONALES

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UN NUeVo coNsTRUcTo eN lA eNseÑANZA del URBANismo1 coNsTRUcT A NeW TeAchiNg iN URBAN PlANNiNg Alfredo Palacios Barra2

Resumen

aBstRact

El presente trabajo, postula una nueva visión y forma de enseñar Urbanismo en la Academia a nivel de pre y post grado, considerando la realidad y contemporaneidad que experimenta la disciplina, desde una perspectiva mucho más amplia y abierta y direccionada hacia una intervención crítica en escenarios crecientemente complejos y diversos. A lo anterior, se complementa una visión de escalas surgida a partir de la formulación de un nuevo constructo que parece imprescindible para una adecuada renovación en la enseñanza del Urbanismo y que se ejemplifica, en el caso de la Facultad de Arquitectura de la Universidad del BioBio, a la que pertenece el autor.

This paper postulates a new vision and way of teaching Urbanism at the Academy level undergraduate and graduate considering contemporary reality and experiencing the discipline, from a broader perspective and open and directed toward a critical intervention scenarios increasingly complex and diverse. To this, a vision of scales arising from the formulation of a new construct that seems essential for proper renewal in teaching Urbanism and exemplified in the case of the Faculty of Architecture of the University of Bio complements Bio, to which the author belongs.

palaBRas claves: Enseñanza del Urbanismo, paradigma, proyecto urbano, territorialidad

KeywoRds: Teaching Urbanism, paradigm, urban project, territoriality

Una ciudad de mitos, llena de artilugios, desdibuja el sentido del urbanismo. La “Roma de mármol” de tiempos de Augusto es obvio que existía muy acotada urbanísticamente. Síntesis de la presentación hecha por el autor en el Coloquio sobre Enseñanza de la Arquitectura, el Diseño y los Asuntos Urbanos en octubre de 2012, en la Facultad de Arquitectura, campus San Nicolás de los Garza, Universidad Autónoma de Nuevo León, Monterrey, México 2 Académico Universidad del Bío-Bío, Concepción, Chile, correo electrónico: apalacio@ubiobio.cl 1

Fecha de recepción: 10/01/14 Fecha de aceptación: 19/03/14

Revista URBANO 29. Págs. 11-20. Concepción, Chile. Mayo 2014

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I. Introducción Aunque seguramente con escasa –por no decir nula- probabilidad de incidencia en el proceso en curso de reforma de mayores recursos para la educación chilena, una de las más caras del mundo, se señala, y cuyos episodios de protesta del movimiento estudiantil han concentrado, lamentablemente, el desarrollo de muchos de los hechos noticiosos en mi país en los últimos años (quizás demandado por la autoconciencia nacional del alto nivel de crecimiento que Chile ya alcanza por 40 años), paralelamente se han producido también muchas reflexiones y reivindicaciones sobre la enseñanza superior de la disciplina urbana en particular, incluídas sus atractivas aristas territoriales y ambientales que la dominan hoy. Lo anterior, por cierto, trasciende los postulados ideológicos y cortoplacistas que muchas veces se les atribuye y por ello, desde la perspectiva académica en Chile, e imagino que también en muchas de la realidades latinoamericanas, se han planteado en esa discusión varios elementos para el diagnóstico de la situación que vive el Urbanismo y los diferentes modelos y alternativas de organización de su enseñanza hoy, a nivel de pre como de postgrado. Antes de intentar determinar, muy resumidamente por cierto, el nuevo enfoque que, en lo personal, estimo es recomendable sea abordado por la enseñanza actual del Urbanismo de acuerdo a ese escenario, hacer una breve reflexión sobre la realidad que vive hoy la disciplina y por ende, conocer los nuevos problemas y paradigmas que le atañen, de los que por cierto, debiera derivarse una re-formulación del enfoque y contenidos de su enseñanza a fin de vislumbrarla de un modo realista y contemporáneo.

II. Visión actual del Urbanismo Por cierto, la disciplina Urbana y su praxis -el URBANISMO-, cada vez más distante de sus utópicos orígenes de reformismo social, ha ido configurándose a lo largo del tiempo en torno a la adopción de modalidades específicas que dicen relación con los problemas que ha debido afrontar. A lo largo de diferentes períodos históricos, encontraríamos ejemplos paradigmáticos de formulaciones teóricas y de proyectos que tratan de dar respuesta a los significativos problemas urbanos de cada momento, entremezclados, lamentablemente, muchas veces con mitificaciones de personajes o situaciones mal reconocidas. Lo anterior, porque es evidente que la historia del Urbanismo ha creado mitos respecto de los cuales se hacen afirmaciones totalmente novelescas y llenas de artilugios mitificadores, que alejan el sentido que el Urbanismo persigue. La figura de Hipódamo, al que se le reivindica como “padre del urbanismo” e inventor de la retícula, aún

sabiéndose de los orígenes de una Babilonia ortogonal y de que su intervención en Mileto tan sólo pudo alcanzar a una pequeña parte de la ciudad; o del emperador Augusto que si bien pudo encontrar una Roma de ladrillo, es evidente que no debió dejar una Roma de mármol más que circunscrita a algunas áreas principales de la capital imperial; o de que la desestimación de las ideas de Wren para la reconstrucción de Londres es “la mayor oportunidad desperdiciada de renovación urbana en toda la historia del urbanismo”, olvidando que ésas no pudieron jamás concretarse si se conoce que la City no respondía a las características de ciudad plana que el ingeniero-arquitecto sostenía, son sólo algunos ejemplos de esas ficciones. Lo concreto es que si pensamos en la linealidad cronológica del desarrollo urbano, veríamos, por ejemplo, en la etapa de la ciudad antigua, un tipo urbano definido por sus bajos niveles de desarrollo técnico, de pequeña escala, limitado en su capacidad de mantener grandes poblaciones urbanas; contrastado y a su vez, en los conglomerados de la ciudad industrial y del urbanismo moderno de inicios del siglo XX, con gran número de habitantes, en que aparece clara una mayor complejidad en la administración urbana, con una diversidad y relación entre los instrumentos de planificación, Planes Reguladores de dimensión metropolitana y sus planeamientos derivados, junto a una definición de problemas y demandas de crecimiento urbano y de paisajismo, que decantan en una etapa de la evolución del capitalismo reconocida en la historia económica como época “fordista”. A partir de entonces y durante una parte importante del siglo XX, surge una fuerte interrelación entre las ciencias sociales y el urbanismo de esas nuevas ideas cuando la realidad económico-social y el mundo occidental en general, justo había entrado en un período de evolución vertiginosa. Además de orientarse al diseño de las ciudades y al planteamiento de nuevos métodos, esos movimientos dirigieron una crítica radical a la situación imperante, planteando nuevos paradigmas sociales y principios der carácter global, radical y utopista, que rechazaban la situación histórica anterior y proponiendo una nueva alternativa que impulsará a la humanidad desde la técnica a la organización social y política. Esos movimientos, contienen una riqueza y diversidad que no se había visto desde el mismo Renacimiento y que impregnará de manera sustancial la visión de un nuevo Urbanismo. En la ciudad actual, postindustrial y globalizada, la crisis internacional de las energías de fines del pasado siglo y que persiste hoy, permite entender los cambios que ha supuesto en los procesos productivos junto a la incidencia de los avances tecnológicos en el campo de las comunicaciones y el relevo de la industria por los servicios como motor del proceso de urbanización, lo cual han sido, a no dudar, los elementos fundamentales para la “explosión” de la nueva ciudad en red.

Un nuevo constructo en la enseñanza del urbanismo. Alfredo Palacios Barra / MAYO 2014 – 13

Nuevas visiones afectan hoy la reflexión sobre la ciudad, siendo el aspecto ambiental uno de los más incisivos. Vancouver, Canadá.

La emergencia de un nuevo modelo de ciudad, muy diferente a la ciudad compacta tradicional, de crecimiento por contigüidad o de “mancha de aceite”, conformadora de periferias dependientes, que ahora se expresa discontinua y dispersa por el territorio e integrada por fragmentos heterogéneos autónomos e interactivos, tiene consecuencias evidentes al menos en temas como el consumo del suelo y transformación del paisaje, en la generación de flujos multidireccionales, en la aparición de modalidades de asentamientos, y en general, en los comportamientos y estilos de vida de los usuarios. En este contexto, la progresiva renuncia al Plan regulador tradicional y la alternativa del “proyecto urbano” que emerge como instrumento más flexible, dinámico y eficaz para resolver esos problemas más modernos e inmediatos, están traduciendo los requerimientos de flexibilidad en el campo del Urbanismo, también exigida en los procesos productivos, administrativos y de gobierno, los que invaden también con una nueva nomenclatura del lenguaje en torno a la “productividad”, la “eficiencia”, el “emprendimiento” y la “sustentabilidad”. Como disciplina, el Urbanismo le cabe enfrentar hacia el futuro, dos desafíos y retos claramente diferenciados, como son, 1) dirigir sus esfuerzos hacia la redefinición del campo disciplinar por el ingreso de diversas disciplinas y enfoques, en especial, procedentes de la dimensión ecológica y ambiental, que han decidido abordar la ciudad como objeto de estudio e intervención contribuyendo a la construcción de una mirada transversal y holística, pero también transformadora del campo tradicional de la disciplina; y 2) responder a la evolución de los esquemas de decisiones de una planeación

centralizada vertical a otra descentralizada y participativa, con la presencia creciente del mercado como protagonista en la transformación y construcción de las ciudades.

III. ¿Proyecto Urbano o Proyecto Territorial? Si bien con momentos de esplendor en el planeamiento urbano chileno desde la formación de la República hasta pasado mediados del siglo XX y cuyo extenso período se recoge magistralmente en la obra “Legislación Urbanística de Chile (1818-1959)”, escrita por el distinguido Abogado chileno don Astulfo Tapia Moore, dicha realidad se culmina en el año 1966 con la creación del MINVU, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, como Secretaría de Estado especializada en la temática de la ciudad. La burocratización del Urbanismo que supuso la nueva estructura estatal, conllevó una cierta una cierta crisis del planeamiento racional moderno, que se vió asediado por el neoliberalismo y progresivamente sustituido por un proyecto urbano cada vez más mercantilizado (más de alguien, se ha atrevido a aseverar al observar esta realidad, que dada la volatilidad del capital, “en la condición postmoderna el Urbanismo no existe, sólo el proyecto, sólo el diseño….”). Según lo anterior, cabría racionalmente preguntarse de si, ¿se puede seguir entonces, apostando por el Plan Regulador y por el Proyecto Urbano, visto la ineficacia de uno y de la mediatización del otro, incluso en sociedades con cultura de plan y disciplina urbana probada…?. Más aún, ¿se podría seguir apostando en la ciudad compacta y en sus extensiones por contigüidad, en sus

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formas de crecimiento tradicionales, en los modelos de ciudad concentrada y jerárquica en cuanto a sistema viario, equipamientos, centralidades, densidades y en los instrumentos básicos del trazado, zonificación, división del suelo y ordenanzas, como suficientes y permanentes para afrontar los problemas actuales…?. Lo que no cabe duda, al parecer, es que la nueva realidad territorial, en vista de un liberalismo que ha llegado para quedarse, parece reclamar la visión de un nivel distinto, de una planificación diversa, menos fijista y más flexible, menos cerrada, más abierta, menos idealizada pero más estratégica, supramunicipal y en red, en definitiva, menos homogénea y mayormente diversa. El proyecto urbano, al margen de su concepción y desarrollo genuinos, claramente se ha ido transformado cada vez más en un instrumento legitimador de las modificaciones justificadas o no, del Plan. Y como hasta ahora, su localización preferente ha sido el de la ciudad consolidada, compacta y de sus periferias inmediatas, es posible preguntarse sobre la viabilidad de su naturaleza no sólo para una ciudad no compacta, sino también para los nuevos asentamientos de baja densidad y de periferias urbanas desperdigadas con calidad urbana por probar. Surge entonces preguntarse de si ¿es posible pensar en una nueva generación de proyectos urbanos, coherentes con las nuevas modalidades de crecimiento, conscientes de las redes y nodos de movilidad, de los lugares de polarización de las actividades en el territorio, de las exigencias respecto a la sostenibilidad ambiental y el cuidado del paisaje…?. Si ello es posible y una renovada visión urbana se consolida, sostengo que se produciría definitivamente el tránsito, ¡oh descubrimiento en la nueva enseñanza en el Urbanismo!, del “proyecto urbano” al “proyecto territorial” inscrito en un programa renovado de ordenación del territorio con nuevos contenidos en función de los problemas que plantea la “nueva territorialidad”.

IV. Enseñanza del Urbanismo en la Academia Algunos de los factores a tener en cuenta para enseñar Urbanismo hoy, se deducen y vinculan con los cambios físicos detectados en la configuración de nuestras ciudades y territorios y en los comportamientos y estilos de vida de sus usuarios, en la emergencia de esa nueva territorialidad que significa el surgimiento de los nuevos problemas y la agudización de algunos de los ya existentes, lo que conlleva a la formalización de nuevos paradigmas en el intento de su explicación o resolución. Como ejemplo de lo anterior, baste hacer referencia a lo que el Dr. Eduardo Souza señala en su obra “El Area Metropolitana de Monterrey: análisis y propuesta de lineamientos metodológicos para la planeación de zonas periféricas”

(2008) en una edición de la UANL, en cuanto a que “los efectos del nuevo paradigma en las ciudades metropolitanas que se traduce en un evidente incremento en el nivel de vida y los satisfactores, también deviene en mayores costos por los bienes y servicios prestados, en especulación y sobrevaloración por medio de incrementos desproporcionados en los costos del suelo, en disminución de las oportunidades de empleo, así como en incremento en los índices de inseguridad social e ineficiencia en los servicios prestados por los gobiernos locales, además de muchas otras consecuencias derivadas de la vida en sociedad urbana y metropolizada”. ¿Cuántas aristas de análisis, reflexión e investigación en la enseñanza del nuevo Urbanismo es posible desmenuzar para alumnos y futuros urbanistas en la aseveración precedente?....Sin duda, muchas. Mientras, lentamente los nuevos principios teóricos van calando la práctica urbana y viceversa, y, por lógica, más lentamente aún, se vierte su conversión en elementos normativos y reguladores.

IV.1. Aspectos fundamentales en la Enseñanza del Urbanismo hoy Resulta conveniente y apropiado resumir provisionalmente y de manera sintética, el nuevo enfoque que debe abordar la enseñanza del Urbanismo hoy en razón de seis (6) aspectos básicos, en los que las instituciones y la academia, en general, y los docentes, en particular, han de prestar especial énfasis y consideración:

IV.1.1. Enseñanza de un Análisis basado en el diseño de factores determinantes de la urbanización actual (lo propio y trascendente) Si bien en lo teórico, desde Hipódamo, Vitrubio, Filarete, Howard, Brunner, Le Corbusier y otros contemporáneos, se ha recalcado al Urbanismo como “arte mayor” en relación a su interés y acción sobre la ciudad ideal, en rigor, el Urbanismo no puede re-insistir en partir hoy de modelos ideales. Si así fuese, el mismo se distanciaría de la realidad contemporánea para convertirse en ejercicio ineficaz o campo fértil para resumir las diversas utopías de la ciudad y el territorio. En este sentido, el Urbanismo sólo puede transformar lo que ya existe y para ello, es necesario entender la racionalidad que se encuentra tras las fuerzas que forman el entorno actual. Sin embargo, una investigación bajo ese prisma, es multidisciplinaria y por lo mismo, sobrepasa las interrogantes del urbanista y el científico social, pues requiere un análisis exhaustivo de las morfologías frecuentes, los patrones de asentamiento, los tipos de construcción, de la constitución del material y el significado descriptivo del conjunto del paisaje. El hecho de aprender a fijar la mirada para observar estas características y discernir lo que se debe buscar, parece

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En su visión tradicional, el urbanismo enseña la configuración de la forma urbana dentro del diseño espacial de la sociedad que planifica. Sejong, una de las ciudades sostenibles más grande del mundo. Corea del Sur..

vinculado inevitablemente a una visión posible. De esa manera, el análisis y el diseño se convierten en partes intercambiables de la misma actividad. Ninguna se constituye en un fin en si misma, pero tampoco puede existir una sin la otra . Enseñado así, el Urbanismo regresa a su tradición original: integra la configuración de la forma urbana dentro del diseño espacial de la sociedad que planifica.

IV.1.2. Enseñanza de la intervención estratégica como impulso del cambio estructural (lo central en la intervención del cambio) Ahora que la postmodernidad de manera indiscutible, deja atrás la época de la planificación exhaustiva, el control público ya no organiza, financia ni supervisa el desarrollo centralizado o escogido. Sólo puede actuar indirectamente sobre la transformación del entorno urbano. En el mejor de los casos, hace acto de presencia y comprueba las sugerencias de los promotores y establece las reglas y participa activamente en la negociación. Del mismo modo ocurre con los inversores privados, los políticos desean ver resultados a corto plazo. Por supuesto, el Urbanismo debe adaptarse a estas condiciones modificadas y no debe descuidarse la perspectiva a largo plazo de la iniciación de un proceso de cambio. Pero para conseguirlo, debe encontrar el punto de equilibrio en el que incluso una inversión moderada puede lograr que se despegue de la inercia. Actualmente, la política urbana se basa en intervenciones estratégicas. Estas, se han convertido en el medio

favorito e ideal para que los responsables políticos en sus campañas de representación pública, intenten participar o ser representados en esas intervenciones y por tanto, dejar huella en la ciudad e incidir en el desarrollo urbano, tanto público como privado. A pesar de ello, para realizar una mejora cívica de amplio alcance, estos proyectos urbanos deben reunir la masa crítica necesaria para una acción de mayor volumen que su propio cumplimiento. Deben actuar sobre los aspectos económica y políticamente factibles, a la vez que ejercer un efecto en tiempo y escala que exceda su impacto inmediato. La formación en el Urbanismo, en este orden, debe integrar esta condición esencial. Debe enseñar a pensar en intervenciones que se basten por sí mismas pero que incorporen una potencialidad superior.

IV.1.3. Enseñanza del vínculo sine qua non entre el Diseño y la Implementación (la viabilidad real como objetivo básico) El urbanismo no puede ser adecuado sin la premisa de la implementación. Del mismo modo que los materiales y la construcción contribuyen a que la Arquitectura trascienda del concepto intelectual al artefacto, el multifacético proceso de implementación del proyecto concede la plenitud máxima al diseño urbano. Claramente, un proyecto urbano adquiere significado sólo a través del impacto que ejerce. Para atraer los recursos, la voluntad política y el beneficio económico, social y ambiental que hará que la gente se decida por él, cualquier proyecto viable debe responder a estos argumentos. Este fundamento, implica que la viabilidad en términos de bienes inmuebles, la construcción de consenso

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entre las partes implicadas, la participación de los grupos de interés, el control del presupuesto, y la gestión de las incertidumbres, sean componentes intrínsecos de cualquier plan de urbanismo formal. Estos aspectos, no son diferentes del diseño como una actividad u objeto que puede confiarse a otro especialista en la ejecución, sino que forma parte integrante y sustantiva del mismo. Si bien, a menudo se discute que esta actitud considera un punto de vista demasiado pragmático, el tiempo ha llevado a reconocer que se trata de una disciplina tecnocrática que no puede seguir adelante sin decisiones difíciles e inversiones importantes. El intento de incorporar sus numerosas implicaciones como una parte integrante de la actividad del diseño, no es más que un modo evidente de escapar al tipo de auto realización que el diseño urbano ha cultivado durante tanto tiempo. En el Diseño Urbano, que como una actividad intelectual independiente del mismo modo que la Arquitectura, la introducción de restricciones de viabilidad desde el principio impediría la capacidad de liberación y limitaría la dimensión utópica intelectual que el Urbanismo requiere en su concepción. No hay duda de que el libre ejercicio del pensamiento, es necesario y reconfortante, por lo que es imprescindible enseñar e intentar llegar a conceptos que sobrepasen la media

diaria, en el mismo sentido en que es posible reconocer que la historia del Urbanismo está llena de modelos abordados que tenían como fin conseguir un mundo mejor.

IV.1.4. Enseñar a discernir dentro de la visión holística (diferenciar lo local de lo global) La llegada de la ciudad global, ha borrado muchos aspectos de la identidad que representó a las ciudades en el pasado. Debido a la falta de características exclusivas, los estudios y análisis recientes han enfatizado principalmente el carácter universal y la similitud de las últimas intervenciones. En este contexto de similitud creciente, el significado del Urbanismo sufre una mutación. Los procesos de urbanización que solían aplicarse únicamente a ciertos hemisferios, son ahora de carácter general. La distinción inicial entre “países en desarrollo” y “países desarrollados”, se está quedando, en gran medida, obsoleta. El tiempo, ha acabado en forma patente con el hábito postcolonial de instruir a los países en desarrollo en base a experiencias urbanas habidas de los países desarrollados. Esta práctica, finalmente, ha resultado ser insostenible. La equivalencia que ha surgido de esta observación, ha cambiado claramente el alcance del Urbanismo: todas las ciudades y modos de urbanización han pasado a merecer el

La posmodernidad dejó atrás la planificación exhaustiva. El control público ya no organiza, ni financia ni supervisa el desarrollo urbano, sólo actúa indirectamente sobre la transformación de la ciudad. China comunista y mercadista. Shenzhen, China.

Un nuevo constructo en la enseñanza del urbanismo. Alfredo Palacios Barra / MAYO 2014 – 17

interés profesional. Esto no significa que deban aplicarse las mismas consideraciones y teorías, sino que todos los procesos de urbanización generan un interés por sí mismos y se convierten en fuentes de diferenciación en un mundo que cada vez parece ser más semejante. Por este motivo, es que el reto más fascinante de nuestra época, no es aclamar lo genérico, sino el de estudiar lo específico en una evolución que sabemos, es genérica. La motivación para hacerlo, no es un anhelo inapropiado de autenticidad, sino el sentido de que la naturaleza concreta de lo que ocurre en otras latitudes, es probablemente el mejor incentivo para cuestionarse el carácter complejo de lo que vemos que ocurre a nuestro alrededor. Enseñar ese discernimiento de lo específico contra el telón de fondo de lo global, resulta fundamental a la hora de formar urbanistas contextualizados y conscientes de los nuevos tiempos.

IV.1.5. Enseñar la Importancia de la certidumbre para fomentar una actitud crítica (la búsqueda incesante del conocimiento) Hacer énfasis en la importancia de los factores determinantes del entorno urbano actual o insistir en la ineludible naturaleza reaccionaria del Urbanismo profesional, no debería suponer una falta de actitud crítica hacia los modelos físicos que se producen habitualmente. Cuando la enseñanza de esta disciplina carece de innovación, lo mejor es dejar de impartirla y por supuesto, si ello atañe al docente en lo personal. La ciudad cambia con demasiada frecuencia como para ambicionar cualquier sensación de certeza en lo que se enseña a los estudiantes. Lo mejor que se puede esperar de esta situación, es formular las preguntas adecuadas. En lugar de un obstáculo, esta búsqueda incesante por comprender los fenómenos actuales de la urbanización y determinar la acción correcta para mejorarlos, debería contemplarse como signo de identidad. Si la investigación permanente constituye un aspecto inherente del Urbanismo, ello significa que la profesión ha alcanzado al fin una etapa de madurez. De esta manera, la certidumbre de esta búsqueda constituye una bendición, pues nos obliga a mantenernos alerta y a ser ingeniosos e inventivos por el simple hecho de que ya no puede pretenderse conocer todas las respuestas.

IV.1.6. Enseñar sobre la importancia de la integración de los elementos urbanos (entender el hecho urbano transversalmente como un todo) El estudio de la fenomenología urbana, ha de considerar permanentemente una visión integrada de los problemas, en que los distintos elementos y circunstancias del urbanismo, deben focalizarse y entenderse no en forma separada sino en cuanto componentes del todo urbano, que deben ser manejados y comprendidos simultáneamente.

Ha de conducirse el proceso enseñanza-aprendizaje, a partir de la comprensión de una totalidad constituída por sus partes y no en cuanto a partes aisladas constituyentes del todo. Idea de totalidad y síntesis del todo sincrético, es decir, del todo percibido hacia las partes, ocurrido lo cual, se estará en aptitud de proceder analíticamente y comprender cada parte para la comprensión del todo. En síntesis, partir de lo sincrético hacia lo analítico y luego a lo sintético que representa la aprehensión consciente del todo sincrético inicial, aprehensión que se consolida al contrastar la idea con el referente adecuado, un enfoque didáctico donde los estudiantes vean y palpen la conjugación de los elementos del urbanismo, para lograr comprender esa totalidad consistente en la interdependencia de las partes en el todo, ese todo sincrético inicial. Desde el comienzo mismo de los temas urbanos a resolver, la enseñanza ha de propiciar la comprensión de aspectos como el propósito, el sitio, la forma y la relación semántica entre los actores considerados simultáneamente, no en cuanto segmentos separados, sino en cuanto miembros de una totalidad. Todo ello, en referencia a la visualización e imaginación del conjunto: abstracción-síntesis-concreción para el manejo simultáneo del urbanismo. La postura del estudiante ante la realidad urbana, por tanto, ha de ser una observación, crítica, cuestionadora, intentando comprender esa realidad física, en cuanto referente que le permite entender la totalidad arquitectónica-urbano-ambiental, relacionada con el sitio y el problema del proyecto que tiene que resolver.

IV.1.7. Enseñar sobre La fusión ineludible de las escalas (relación de escalas según cada carácter) La discusión de las escalas y su asociación con competencias específicas, es un resultado desafortunado de la ciudad en crecimiento. La misma surgió cuando el objetivo del Urbanismo se amplió de la ciudad aglomerada y las periferias inmediatas, al concepto de la región urbana o metropolitana. Tal como el mismo Dr. Souza González señala en la obra antes citada, en una cita previa a las circunstancias y problemáticas de la metrópoli de Monterrey en relación a su hinterland, “la evidencia teórica y empírica demuestra que el papel de las ciudades se ha modificado con el tiempo, incluso en su propia definición. Ya con el surgimiento de la metrópolis-megalópolis o grandes concentraciones urbanas, no sería posible pensar solamente en términos puramente físicos, sino que su conceptualización debiera involucrar diferentes variables de corte social, económico, político e incluso contextuales, como son las relaciones regionales, nacionales e internacionales de carácter globalístico”. Es posible observar a partir de esta referencia, la potencia de la sentencia involucrada respecto del desfase de las escalas desde la ciudad tradicional hacia las grandes concentraciones urbanas o áreas metropolitanas y la región

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La discusión de las escalas es el resultado desafortunado de la ciudad en crecimiento y la misma surgió cuando el objetivo del urbanismo se amplió de la ciudad aglomerada y de las periferias inmediatas, al concepto de la región urbana o metropolitana. Monterrey, México.

urbana en su concepto de megalópolis. De modo similar al planteamiento clásico, parece invocarse un reconocimiento de los tres campos discernibles y específicos en función esencialmente de las escalas, como son el lugar, la ciudad y el territorio, que se analiza brevemente a continuación, como síntesis de la formación teórica y de los Talleres urbanísticos en la Facultad de Arquitectura de la Universidad del Bio Bio (Chile), a la que pertenezco. Por motivos evidentes de la falta de contigüidad espacial, la transición de las escalas pone de relieve la necesidad de otras herramientas de observación para comprender las características entre esos territorios, claramente más amplios en la visión metropolitana. Lamentablemente, el énfasis en la recopilación de datos y el realce de los factores socioeconómicos y tecnológicos como causa principal del cambio físico, también provocaron un cambio importante en el concepto del análisis y la investigación urbana. La ciencia social, reclamaba ahora una competencia desarrollada originalmente a partir de la Arquitectura, hecho que acabó conduciendo a la división entre la planificación y el diseño. En un patrón de urbanización, donde se hace cada vez más difícil discernir entre lo que es ciudad, área metropolitana o región, la fusión de escalas es innegablemente inevitable. Por lo anterior, se debe enseñar a que no es posible dar sentido a la amplia escala territorial si no se comprueban constantemente las ideas prospectivas y su incidencia en los lugares concretos. Y de forma inversa, ser capaz de llegar a una solución razonable para un lugar complejo y difícil, siendo consciente del amplio marco de trabajo que constituye la condición de la macroescala.

IV.2. Visión de las Escalas. Una decisión cuestionada en la Enseñanza Desde hace algún tiempo, en el Departamento de Planificación y Diseño Urbano que sirve las necesidades docentes que requiere la Escuela de Arquitectura FACD-UBB, se trabaja con una decisión que, desde años ha sido y es discutible y que ha estado encadenada a tres Programas en el nivel de los Talleres y de Postgrado, a saber, Proyectar el Lugar, Proyectar la Ciudad y Proyectar el Territorio. Si se acepta la tradición del trabajo, parecería invocarse con lo anterior, un reconocimiento de tres campos discernibles en función esencialmente de la escala, lo cual resultaba discutible antes y lo resulta ahora, en tanto que pueda interpretarse no tanto como el reconocimiento de una tradición secular y fecunda en la enseñanza del Urbanismo, cuanto a crear confusión respecto a la escala y a los campos de reflexión e intervención. Por lo mismo, quisiera argumentar brevemente el porqué de esta decisión y la razón de defender esta postura a fin de reivindicarla. Lo primero que conviene aclarar es que cada una de estas denominaciones (Proyectar el Lugar, Proyectar la Ciudad y Proyectar el Territorio), que orienta esencialmente el contenido y alcance de los Talleres y de las asignaturas teóricas en cada módulo, no presupone limitación alguna en las escalas de trabajo. Es más que evidente que la mayor parte de los problemas que hoy afrontan los arquitectos en su ejercicio profesional en el campo del Urbanismo, reclama de una discusión escalar continua, al igual que reclama de la consideración simultánea de escenarios diversos, de

Un nuevo constructo en la enseñanza del urbanismo. Alfredo Palacios Barra / MAYO 2014 – 19

tiempo, espacio, y estrategias o del carácter absolutamente independiente de análisis y proyecto, de diseño y gestión. Desde el punto de vista del análisis de la Ciudad, se asume que en su momento y también ahora, la premisa de Lugar no presupone de ningún modo una mirada limitada y profusamente detallada, ni tampoco Territorio una visión tan amplia, más bien analítica y escasamente concreta. Por tanto, es posible deducir que en los Talleres la verificación continua a diferentes escalas, así como la consideración con mayor o menor énfasis de escenarios cambiantes, tiempo y estrategias como factores claves del proyecto, han estado y seguirán estando siempre presentes. Lo segundo a nuestro parecer, es que existe un equívoco en sostener que los escenarios del Lugar, la Ciudad y el Territorio, cuentan con profesionales especialistas diferentes, con procesos formativos y conocimientos diversos, así con campos de ejercicio claramente delimitados y con profesiones que irían desde el Diseñador Urbano, al científico social, especializados en la intervención física y la Arquitectura o bien en estudios de economía o geografía regional. Nada más lejos de lo que defendemos y de aquello en lo que creemos.

Precisamente, el destinatario de nuestra enseñanza era y es un único profesional, un estudiante de Arquitectura, con formación claramente orientada a la intervención, que debe ser formado para afrontar situaciones diversas, dese la escala del diseño a la de la proyección territorial, así como lo han hecho tantos en su ejercicio profesional a lo largo de la historia. Nuestros objetivos en la formación y enseñanza del Urbanismo, pueden resumirse por tanto, en 5 aspectos fundamentales: • Análisis de problemáticas urbanísticas de los espacios urbanos y los espacios territoriales; • Diseño de propuestas de ordenación, remodelación y urbanización de esos espacios; • Integración en la intervención física de las dimensiones sociológicas, económicas técnicas y de gestión del Urbanismo; • Incorporación en los proyectos de la visión escalar propia de la proyectación urbanística; y • Elaboración de una reflexión personal y fundada de las principales problemáticas en distintos campos de acción del Urbanismo.

En la proyectación urbanística es fundamental discernir la visión escolar de los espacios locales, urbanos y territoriales. Río de la Piedad y ciudad deportiva DF México.

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Estos aspectos esenciales en la enseñanza del Urbanismo en nuestra Escuela, están en definitiva, definidos precisamente para que el destinatario de nuestra enseñanza sea un único profesional reconocible, un estudiante de Arquitectura. Y lo que más importa, que este profesional, formado transversalmente para afrontar situaciones complejas y diversas, tenga una formación claramente orientada a la intervención desde la escala del diseño a la de la proyección territorial, como lo han hecho tantos proyectistas y arquitectos egresados de nuestras aulas y que están a la saga en su ejercicio profesional en Chile y en muchas otras latitudes.

V. Conclusiones Tomando en consideración los procesos históricos que dieron lugar a la urbanización de las sociedades latinoamericanas y de Chile en particular, desde el siglo XIX hasta desembocar en la crisis urbana de los años 70’ y 80’ del siglo pasado, es fácil comprender cómo los diferentes proyectos de modernización afectaron, no sólo la configuración de las ciudades sino sobre todo las relaciones sociales interiores subyacentes y las formas de vida que se promovían.

El renacimiento de la planificación física expresada en las prioridades del ordenamiento territorial, el espacio público, el diseño urbano y la arquitectura de la ciudad, más la visión medio ambiental y el desarrollo sustentable como marco de referencia para debatir la ciudad y la globalización como dinámica subyacente a todos los fenómenos, se vislumbran como los nuevos escenarios en que deberá orientarse la enseñanza de la disciplina urbana, a fin de sacarla del enclaustramiento en el que se había sumido a partir del devenir social, político y económico vigente. En la nueva enseñanza, una generación de proyectos urbanos coherentes con las nuevas modalidades de crecimiento, consciente de las redes y nodos de movilidad, de los lugares de polarización de las actividades en el territorio, de las exigencias respecto a la sostenibilidad ambiental y el cuidado del paisaje, debe permitir sostener con fuerza esa orientación. Si ello es posible y una renovada visión urbana se consolida, se producirá un tránsito del “proyecto urbano” al “proyecto territorial” inscrito en un programa renovado de ordenación del territorio con nuevos contenidos en función de los problemas que plantea la “nueva territorialidad”.

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¿BAJA deNsidAd o BAJA URBANidAd? TiPologÍAs de Uso del sUelo y ocUPAcióN. Am de coNcePcióN1 loW deNsiTy oR loW URBANiTy? TyPes oF lANd Use ANd occUPATioN iN The meTRoPoliTAN AReA oF coNcePcioN Edison Salinas Varela2 y Leonel Pérez Bustamante3

Resumen

aBstRact

Para conocer los recientes procesos de ocupación metropolitanos se ha elaborado una metodología basada en la fotointerpretación de imágenes aéreas e información censal. Esta metodología se aplica en el Área Metropolitana de Concepción (AMC), para los años censales 1992 y 2002. Del análisis se obtienen mapas y tablas estadísticas que sintetizan aspectos relevantes del proceso de crecimiento de las áreas urbanas, así como, desde una perspectiva morfológica, las tipologías de ocupación de suelo urbano y el impacto que estas tienen sobre la variación de densidad de población urbana, a escala metropolitana y comunal. Los resultados muestran que durante el periodo de estudio el AMC tiene un proceso de difusión urbana importante, producto principalmente del consumo de suelo industrial y residencial con una diversidad de tipologías urbanas, que a su vez impacta en la densidad de población urbana.

To understand the recent processes of metropolitan occupation, a methodology based on visual interpretation of aerial and satellite images and census data is developed. This methodology has been applied on the Metropolitan Area of Concepción (MAC), for the census years 1992 and 2002. This analysis provides maps and statistical tables that allow synthesizing relevant aspects of the growth processes of urban areas from a morphological perspective; discover the types of occupation of urban land and the impact these have on the variation of urban population density on a metropolitan and municipal scale. The results show that during the study period, the MAC has a significant urban growth, mainly resulting from the consumption of industrial and residential land, condition that in turn produce a negative impact on the urban population density.

palaBRas claves: Área Metropolitana de Concepción, ocupación urbana, crecimiento urbano, baja densidad, consumo de suelo.

KeywoRds: Metropolitan Area of Concepción, urban land cover, urban growth, urban sprawl, land consumption.

Centro de la ciudad de Concepción, núcleo urbano principal del área metropolitana del Gran Concepción, cuyo proceso de crecimiento se caracteriza por una urbanización acelerada promovida por el mercado inmobiliario. Agradecimientos al Centro CONICYT/FONDAP 15110020 “Centro de Desarrollo Urbano Sustentable” - CEDEUS. Arquitecto. Máster en Gestión Urbana UPC. Profesor colaborador Universidad de Concepción. Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Geografía. Correo electrónico: edisonsalinas@gmail.com. 3 Universidad de Concepción, Departamento de Urbanismo. Investigador CEDEUS. Correo electrónico: leperez@udec.cl. 1 2

Fecha de recepción: 09/12/13 Fecha de aceptación: 10/03/14

Revista URBANO 29. Págs . 21-30. Concepción, Chile. Mayo 2014

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I. Introducción La ciudad latinoamericana está siguiendo un patrón de cambio similar a lo observado en contextos europeos y norteamericanos. Se trata principalmente de cambios en los dos aspectos base de la ciudad: la forma y la función. A grandes rasgos, lo que ha caracterizado esta trasformación es la modificación morfológica en relación con atributos de contigüidad, compacidad y límite del modelo histórico de ciudad, por los de discontinuidad, fragmentación o difusión de lo urbano contemporáneo. Junto con esto, la intensificación de las interacciones entre núcleos urbanos de relativa cercanía expande la ciudad más allá de los límites administrativos, apareciendo conceptos como ciudades en red, policentrismo y ciudad región (Portas, 2004: 227). El análisis de los cambios de ocupación del territorio que se producen como consecuencia de las diversas actividades humanas sobre el territorio, y por la dinámica natural de los ecosistemas, constituye un indicador de trascendental importancia para avanzar en el conocimiento de las potencialidades hacia un desarrollo más sostenible (OSE, 2006: 23). Para el caso del AMC, ya en 1999, Azócar y Sanhueza ponían como ejemplos de ello la urbanización progresiva del sistema de humedales y otros sectores planos, y el confinamiento definitivo de grandes tramos de los ríos Biobío y Andalién, que atraviesan el núcleo central del AMC, por zonas residenciales e industriales. Más recientemente, Romero, Moscoso y Smith (2009) desarrollaron una sistemática evaluación ambiental de los efectos del crecimiento urbano en diversas ciudades y tres áreas metropolitanas chilenas -entre ellas el AMC- concluyendo sobre el desmejoramiento de la calidad ambiental expresado entre otros por: cambios en el clima urbano y pérdida de calidad del aire; generación de islas de calor urbanas y disminución de islas frías; reducción y deterioro de cubiertas vegetales como terrenos de cultivo y áreas naturales (como humedales), pérdida de biodiversidad y reducción de hábitats, etc. La descripción detallada de los procesos de ocupación del territorio es por tanto un paso esencial para su entendimiento, posibilitando su explicación, en base a muy diversos tipos de factores y ayudando a generar elementos de intervención mediante alguna forma de ordenación del territorio. En Latinoamérica, pese al significativo aumento de la población urbana y los evidentes cambios en las ciudades en general, las iniciativas de estudios sobre la ocupación y urbanización del territorio son todavía escasas y aisladas, siendo una tarea pendiente la creación de protocolos y bases de datos conjuntas que permitan un seguimiento de estos procesos. En Chile este tipo de estudios son hoy en día indispensables dado el importante proceso urbanizador que ha vivido el país en los últimos años, que lo sitúa entre los países con mayor porcentaje de población urbana del planeta.

En ese sentido es importante señalar algunos esfuerzos por recoger y organizar información relacionada con la ocupación urbana en todo el territorio, especialmente los realizados por el Observatorio Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (OU, 2007). Sin embargo estas iniciativas siguen siendo aisladas y a diferencia de los proyectos europeos, no generan protocolos metodológicos y los datos geográficos resultantes son insuficientes para desarrollar investigaciones de mayor especificidad. Desde este contexto el presente trabajo muestra el ensayo de un análisis espacio temporal para conocer las transformaciones de una ciudad latinoamericana, y observar sus dinámicas y patrones de crecimiento. Se plantea una metodología para el monitoreo de áreas urbanas basada en métodos y estándares internacionales, construyendo una base de datos con información de fácil acceso y con procesos relativamente simples. Con esta metodología se espera obtener algunos indicadores básicos que aporten en la discusión acerca del modelo de ciudad latinoamericana y su semejanza con lo documentado para las ciudades europeas y norteamericanas: ¿Aumenta el consumo de suelo? ¿Cuáles son los tipos de ocupación predominantes? ¿Aumenta la ocupación de baja densidad?

II. La ciudad latinoamericana: tipologías de ocupación. Al analizar investigaciones en las áreas urbanas latinoamericanas se evidencian importantes transformaciones a nivel de estructura y fisonomía, con cambios vinculados a nuevos agentes económicos y culturales impulsados por la globalización. En el ámbito territorial, la descripción recurrente para estos cambios habla de una fragmentación de la ciudad, fuerte reflejo de las transformaciones sociales en proceso (Borsdorf, 2003; Janoschka, 2006; Janoschka, 2002). A este respecto, Borsdorf (2003) plantea que el elemento predominante de esta transformación es la masificación de los barrios privados, la aparición de cercos y muros como imagen recurrente de los nuevos proyectos inmobiliarios, similares a lo documentado en el caso de la gated communities norteamericanas. Sin embargo, plantea que estas formas de exclusión y segregación poseen una larga data en América Latina, que los procesos de globalización y transformación económica han intensificado. Las consecuencias urbanas, sociales y ambientales de estos procesos de crecimiento han sido analizadas en otras ciudades de América Latina y Chile (Taschner y Bógus, 2001;Cariola y Labacana, 2003; Janoschka, 2006; Hidalgo, 2007; Hidalgo, 2004; Romero et al., 2009); y específicamente en las llamadas ciudades intermedias de Chile central (Azócar et al., 2007; Azócar et al, 2003), identificándose una clara relación entre el crecimiento de ciudades con intensificación de los procesos económicos de despliegue de inversiones

¿Baja densidad o baja urbanidad? Tipologías de uso del ... Edison Salinas Varela y Leonel Pérez Bustamante / MAYO 2014 – 23

en las regiones y procesos sociales de diferenciación según segmentos de población, exclusión y segregación urbanas, especialmente para los usos residenciales e industriales (Azócar et al., 2008; Borsdorf, 2000; Rovira, 2000). Para Janoschka (2006; 2005; 2002;) la globalización y las transformaciones económicas de las últimas décadas han generado un nuevo modelo de ciudad latinoamericana cuyos principales rasgos son la fragmentación y privatización, reduciendo la polarización social y aumentando la segregación a escala reducida. El avance de este modelo ha significado la instalación progresiva de formas típicas de ciudades estadounidenses. Janoschka afirma que se ha generalizado por Latinoamérica, mostrando rasgos típicos en sus ciudades: la difusión de complejos habitacionales cerrados, la dispersión de grandes equipamientos comerciales, la instalación de complejos educativos adosados los barrios cerrados, la masificación de complejos habitacionales cada vez de mayor tamaño y autonomía, la modificación de la infraestructura de la líneas de tren las autopistas, la suburbanización de la producción industrial y el aislamiento y falta de accesibilidad de los barrios de clase baja. Es importante mencionar que la globalización no es el único agente de transformación, pues coexiste con factores y agentes locales que operan desde antes como han planteado Cariola y Lacabana (2003) en su investigación para la ciudad de Caracas. En Chile, tres décadas atrás, López (1981) señalaba como factores relevantes que determinan el crecimiento y expansión de las ciudades, entre otros, la preferencia de la áreas urbanas como concentradoras de oportunidades; el factor socio-económico implícito en el mayor requerimiento de inversión en el proceso de densificación, frente a la economía presente en la ocupación periférica; el sistema de avalúos rurales y urbanos; las preferencias de los usuarios por ambientes alejados y con características naturales; y la falta de políticas espaciales en la agricultura. Confirmando la participación de factores locales Azócar et al. (2010:87) señalan que en Chile los procesos de crecimiento urbano han estado caracterizados por una urbanización reciente, acelerada por la incorporación de inversiones productivas destinadas principalmente a la extracción de recursos naturales en los territorios de influencia de las ciudades, y promovida por los mercados inmobiliarios y las políticas públicas en materia de construcción de viviendas por segmentos socioeconómicos. Estas formas de crecimiento urbano han sido confirmadas para Santiago de Chile en diversos estudios (Hidalgo, 2004; Borsdorf e Hidalgo, 2005; Ducci, 2002). Ducci (2002) profundizó acerca de las características físico-territoriales de estos cambios para el Área Metropolitana de Santiago (AMS). A través de la medición y caracterización de la mancha urbana y los patrones de crecimiento para los años 1992 y 2000, sintetiza los procesos relevantes del AMS; la expansión a modo de mancha de aceite del suelo urbani-

zado, con un importante crecimiento del suelo industrial en patrones distintos a los del Plan Regulador Metropolitano, así como una persistente segregación espacial de las áreas residenciales, conformando una nueva estructura urbana que tendrá fuertes requerimientos en servicios e infraestructuras, así como en vialidad y transporte, siendo un posible escenario de nuevos conflictos sociales. Al investigar el fenómeno en ciudades intermedias chilenas, las recientes transformaciones describen un panorama similar al presentado para Latinoamérica y para el AMS. Los estudios sobre Chillán (Azócar et al., 2003), Los Ángeles (Azócar et al., 2008), Concepción (Rojas et al., 2009; Pérez y Salinas, 2007) y ciudades menores y alejadas como Coihaique (Azocar et al.2010), son descritas como ciudades fragmentadas territorial y socialmente, en donde emprendimientos inmobiliarios y proyectos estatales configuran ciudades a modo de mosaicos de segregación y dispersión. Para el Área Metropolitana de Concepción se han desarrollado algunas aproximaciones en este sentido. Rojas et al. (2009b) han estudiado las dinámicas de crecimiento urbano buscando sus patrones de crecimiento y su adecuación a los tipos de ciudad compacta o dispersa. Para ello cuantifican las superficies urbanizadas en distintos periodos de tiempo, permitiendo entender las tendencias de las formas urbanas resultantes y determinando la existencia de complejidad, dispersión y/o fragmentación del territorio. Baeriswyl (2009), en tanto, ha desarrollado un enfoque destinado a establecer la existencia de patrones de crecimiento que determinan el desarrollo del sistema urbano del Gran Concepción, sobre la base de un modelo de consumo de suelo, para determinar los posibles escenarios de crecimiento futuro y las implicancias territoriales de estos en el tiempo. Pérez y Salinas (2007) estudiaron las “nuevas” formas de crecimiento del AMC, desde un doble punto de vista: los tipos (formas físicas resultantes) y los procesos (su desarrollo en tiempo y localización territorial), durante el período 1992-2002, surgidas como manifestaciones de reestructuración y cambio en las lógicas de crecimiento urbano que la afectan en tanto que ciudad de escala y tamaño intermedio.. A pesar de que en los estudios mencionados ha tenido especial relevancia metodológica el uso de herramientas y Sistemas de Información Geográfica (SIG) y de técnicas de modelación de cambio de uso del suelo (Azócar et al., 2007; Aguayo et al., 2007; Henríquez et al., 2006), la mayor parte de los trabajos realizados dan cuenta de aproximaciones enfocadas a los aspectos sociales y/o ambientales como factores que han orientado los cambios recientes de las ciudades intermedias chilenas. De ellos se desprende la necesidad de estudiar los cambios morfológicos en la ocupación de suelo en las áreas metropolitanas, para identificar y comprender los patrones de ocupación.

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III. Metodología Se construye una metodología basada en la adaptación de proyectos europeos, que a través del establecimiento de protocolos permite a los investigadores obtener resultados comparables, posibilitando la construcción de bases de datos más amplias a partir de información de distintas fuentes. Si bien la idea del trabajo es poder comparar los resultados, existe la necesidad de revisar y adaptar estas metodologías debido a diferencias en las fuentes de datos y a los objetivos específicos del presente trabajo enfocados al estudio de la ocupación urbana y por tanto a una clasificación reducida. Se genera una base de datos geográfica específica para el área de estudio, que permite operar a través de un SIG información cartográfica y numérica proveniente de las diversas fuentes y formatos. Esta base se construye a partir de imágenes aéreas para los dos periodos estudiados 1992 y 2002, siendo necesario realizar procesos de encaje, corrección y georeferenciación de imágenes. Luego, una vez definidas las categorías de clasificación, se realiza la fotointerpretación y digitalización de las áreas y tipos de ocupación.

Uno de los puntos claves del trabajo consistió en la definición del inventario de clases a utilizar en la clasificación. A la fecha no existe un marco de referencia para este tipo de investigaciones en Latinoamérica, por lo que se decide ocupar estándares europeos que permitan comparar los resultados, como también la posibilidad a futuro de generar una base de mayor amplitud. Basándose en las categorías propuestas por el proyecto Corine Land Cover4 se elabora una clasificación propia centrada específicamente en las superficies artificiales o construidas (Cuadro Nº 2). De esta se excluyen algunas ocupaciones difíciles de obtener por medio de la interpretación visual, como por ejemplo son las áreas verdes urbanas, que además de ser difíciles de identificar y separar de otro tipo de suelos como pastizales, terrenos húmedos, etc., para el área de estudio presentan superficies mínimas de ocupación. También se decide reagrupar algunas categorías y no clasificar aquellas categorías que son de menor interés para el estudio. 4 Véase “Land accounts for Europe 1990–2000. Towards integrated land and ecosystem accounting”. EEA, 2006.

“Cuadro N°1 Descripción y ejemplos de tipologías de ocupación en el AMC.” Nivel 1 (Corine)

Nivel 2 (Corine) 1.1 zonas urbanas

Nivel 3 (Corine)

Nivel 4 (Propia)

1.1.1 tejido urbano continuo

1.1.1.1 tejido residencial continuo denso

1.1.1.2 tejido residencial continuo densidad media

1.1.2 tejido urbano discontinuo

1.1.2.1 tejido residencial discontinuo en bloques

1.1.2.2 tejido residencial discontinuo de baja densidad 1.1.2.3 tejido residencial discontinuo disperso

1. Superfies

1.2 zonas industriales,

artificiales

1.2.1 zonas industriales o comerciales 1.2.1.1 áreas industriales

comerciales y de trans-

1.2.1.2 áreas comerciales

portes

1.2.2.3 otras zonas artificiales 1.2.2 redes viarias, ferroviarias y terre- 1.2.2.2 carreteras

nos asociados

1.2.3 zonas portuarias

1.2.3.1 otras zonas artificiales

1.2.4 aeropuertos

1.2.4.1 otras zonas artificiales

1.3 zonas de extracción 1.3.1 zonas de extracción mineras minera, vertederos y 1.3.2 escombreras y vertederos en construcción

1.3.3 zonas en construcción

1.3.1.1 otras zonas artificiales 1.3.2.1 otras zonas artificiales 1.3.3.1 otras zonas artificiales

- - - sin clasificar 1.4.2 instalaciones deportivas y recrea- 1.4.2.1 otras zonas artificiales

1.4 zonas verdes artificiales 1.4.1 zonas verdes urbanas no agrícolas

tivas Fuente: Elaboración propia a partir de EEA, 2006.

¿Baja densidad o baja urbanidad? Tipologías de uso del ... Edison Salinas Varela y Leonel Pérez Bustamante / MAYO 2014 – 25

IV. El Área Metropolitana de Concepción como ámbito de estudio El Área Metropolitana de Concepción se localiza en la región del Biobío, octava región de Chile, en la provincia de Concepción. La provincia está conformada por trece centros urbanos, tiene una superficie de 3.439 km2 equivalente al 9,27% de la región y una población aproximada de un millón de habitantes, equivalentes al 48,5% de la población regional. El territorio que ocupa el AMC desde el aspecto físico se caracteriza principalmente por tres elementos: el borde costero, con las bahías de Concepción, San Vicente y Coronel; el río Biobío; y el complejo montañoso costero denominado cordillera de la Costa o de Nahuelbuta. Estos elementos y características morfológicas han sido influyentes en los procesos de asentamiento, configuración y crecimiento de sus núcleos urbanos. Figura Nº 1. Localización y datos principales del Á rea Metropolitana de C oncepción

Cuadro Nº 2 Distribución de población, viviendas y superficie por comunas en el AMC COMUNA Concepción Coronel Chiguayante Lota Penco San Pedro de La Paz Talcahuano Tomé AMC

Pobl. 1992 Pobl. 2002 Viviendas 1992 Viviendas 2002 Sup. (HA) 206.829 216.061 49.820 61.421 21.892 83.422 95.528 20.215 26.600 27.806 56.371 81.302 12.956 22.255 7.495 50.256 49.089 11.315 13.037 11.464 40.359 46.016 9.253 12.216 10.777 67.817 80.447 15.916 21.699 11.258 248.532 250.348 55.016 65.053 14.578 49.269 52.440 12.556 15.915 49.514 802.855 871.231 187.047 238.196 154.782

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE.

V. Resultados V. 1. Crecimiento área urbanizada metropolitana 19922002 La primera información obtenida a partir del análisis de las manchas es el crecimiento de la superficie urbana total del AMC (Figura Nº 4 y Cuadro Nº 3). En el año 1992 el AMC presenta una superficie urbana de 9.013 ha, mientras que en el año 2002 la ocupación urbana es de 10.293 ha, lo que significa un crecimiento de 1.279 ha, es decir un 14,2% con respecto a 1992. (Ver Figura 2)

Fuente: Elaboración propia.

Para delimitar el Área Metropolitana de Concepción se utiliza la definición elaborada por la Dirección de Desarrollo Urbano (DDU) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Esta definición quedó establecida en el censo del año 2002 por el Instituto Nacional de Estadística (INE, 2001) y en los trabajos del Observatorio Urbano del MINVU (OU, 2007). Según esta definición, las ocho comunas que constituyen el Área Metropolitana de Concepción son: Concepción, Coronel, Chiguayante, Lota, Penco, San Pedro de la Paz, Talcahuano y Tomé (Cuadro Nº1). El área constituida por estas ciudades y sus respectivos territorios comunales es en total 154.782 ha, la mitad del territorio provincial y apenas un 4% del total regional. Para el año 2002 concentraba un 42% de la población regional y un 87% de la población provincial.

Figura Nº 2. Sectores de crecimiento urbano años

19922002 .

Fuente: Elaboración propia.

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Si se compara la superficie urbanizada con el total del territorio metropolitano - es decir, con la suma de las superficies de las ocho comunas que componen el AMC este crecimiento parece ser poco significativo: frente a las 154.872 ha totales, para el año 1992 la ocupación urbana es de un 5,8% y para el 2002 de un 6,6%. Sin embargo este aumento de la mancha urbana en un periodo de diez años equivale a una superficie mayor a toda el área urbanizada de una comuna de tamaño medio como Coronel o San Pedro de la Paz o a más de dos veces el tamaño de comunas pequeñas como Lota, Tomé o Penco. La desagregación de los datos a nivel comunal permite identificar una estructura metropolitana: las comunas centrales, prácticamente unidas en una gran mancha, son las de mayor tamaño: ocupan más de la mitad del territorio urbanizado sumando casi 5.000 ha en el año 1992. Un segundo grupo compuesto por Coronel y San Pedro (con alrededor de 1.000ha) y de tamaño un poco menor Chiguayante (738ha) suman cerca de 2.500ha. Luego se observa un tercer grupo de núcleos menores, Tomé Penco y Lota con alrededor de 500ha cada uno.

ha sido establecer la relación entre la superficie urbanizada y su población.

V.2. Densidad urbana Un segundo indicador relevante es conocer el cambio de las densidades de población urbana. La densidad urbana pone en relación la población de un determinado territorio con la superficie urbanizada. En el Cuadro Nº4 se muestra el cambio de la densidad de población urbana para los años de estudio, donde se observa que a nivel metropolitano ésta ha disminuido levemente de 89hab/ha a 85hab/ha. Sin embargo esta pérdida de densidad no es un proceso homogéneo en el territorio; la misma tabla señala la diferencia que existe entre comunas: mientras las del núcleo central pierden densidad (Concepción-Talcahuano) las que llamamos “segunda corona” se densifican de forma importante (Chiguayante, Penco y San Pedro) y finalmente las de la tercera corona pierden densidad (Coronel, Lota y Tomé).

Cuadro Nº 3. Distribución y cambio de suelo urbanizado por comuna en el AMC, 1992-2002

Sup. Sup Variación Variacion Sup Urb/ Urb7 Urbanizada Urbanizada 92-02 92-02 Total Total Total Comuna 92 (ha) 02 (ha) (ha) (%) ADMN. (ha) 92 02 Concepción Coronel Chiguayante Lota Penco San Pedro Talcahuano Tomé Total

1.933 1.110 738 422 472 948 2.832 557 9.013

2.102 169 1.569 459 873 135 471 48 514 42 1.021 72 3.141 308 603 46 10.293 1.279

8,7 41,4 18,3 11,4 8,8 7,6 10,9 8,3 14,2

21.892 8,8% 9,6% 27.806 4,0% 5,6% 7.495 9,9% 11,6% 11.464 3,7% 4,1% 10.777 4,4% 4,8% 11.258 8,4% 9,1% 14.578 19,4% 21,5% 49.514 1,1% 1,2% 154.782 5,8% 6,6%

Fuente: Elaboración propia.

Al analizar la variación de suelo urbanizado para los años de estudio se observa el fuerte crecimiento que ha tenido Coronel (459ha), equivalente al crecimiento de las dos comunas mayores: Concepción y Talcahuano. Destaca también el crecimiento relativo de la comuna de Chiguayante (18,3%) mientras que el resto de las comunas presenta un crecimiento similar, entre un 11% y un 8%. Estos resultados muestran que el AMC posee una estructura “tradicional” con una gran mancha central y asentamientos que van reduciendo su tamaño hacia la periferia. Durante el periodo de estudio esta estructura tiende a ser modificada, apareciendo crecimiento importantes en sectores medios del área metropolitana. Una vez que se ha obtenido el tamaño alcanzado por la ciudad para ambos periodos, un segundo indicador clave

Surge así otra pregunta importante ¿Cuál es la causa del crecimiento urbano y la des-densificación a nivel metropolitano? ¿Qué tipo de ocupación es la que está determinando el consumo de suelo? ¿Es un cambio en las tipologías de ocupación residencial? ¿O es debido al crecimiento de otros tipos de usos de suelo, como el industrial y comercial? Para responder a estas cuestiones se analizan a continuación los distintos tipos de ocupación de suelo según las categorías elaboradas.

V.3. Tipologías de ocupación en el AMC A partir de la base de datos generada se elabora un mapa de tipologías de ocupación urbana para cada año de estudio. La información obtenida se sintetiza en una tabla donde se

¿Baja densidad o baja urbanidad? Tipologías de uso del ... Edison Salinas Varela y Leonel Pérez Bustamante / MAYO 2014 – 27

Cuadro Nº 4. Tabla de Superficie urbana, Población y Densidad de población urbana para el AMC, 1992-2002

Sup. Poblacion Densidad Sup Población Densidad Var.Den Urb.92 92 92 Urb-02 02 02 92-02 Comuna (ha) (hab) (hab/ha) (ha) (hab) (hab/ha) (hab/ha) Concepción 1.933 206.829 107 2.102 216.061 103 -4 Coronel 1.110 83.422 75 1.569 95.528 61 -14 Chiguayante 738 56.371 76 873 81.302 93 17 Lota 422 50.256 119 471 49.089 104 -15 Penco 472 40.359 85 514 46.016 90 4 San Pedro 948 67.817 71 1.021 80.447 79 7 Talcahuano 2.832 248.532 88 3.141 250.348 80 -8 Tomé 557 49.269 88 603 52.440 87 -1 TOTAL 9.013 802.855

89 10.293 871.231

-4

Fuente: Elaboración a partir de datos del INE y propios.

muestra el total de superficie para cada tipología por año y la variación experimentada en el periodo analizado. A nivel metropolitano se observa como tipología predominante la ocupación residencial, que para el año 1992 ocupa 7.089 ha, un 78,7% del total urbanizado y en el 2002 ocupa 7.868 ha y un 76,4% del total. Dentro del grupo de tipologías residenciales, la ocupación de alta densidad no muestra variación y mantiene las 228ha, localizadas en la parte central de la comuna de Concepción. La ocupación de densidad media, junto con la discontinua de baja densidad, son las que poseen mayor superficie, representando un 66% del total urbanizado, y suman más de la mitad del crecimiento urbano total. La tipología discontinua de bloques para el año 1992 ocupa un mínimo de superficie con 66ha, pero su crecimiento es más del doble de su superficie, llegando a las 130 ha en el 2002. La ocupación residencial dispersa presenta

en conjunto un receso importante del 2,3%, localizado principalmente en la comuna de Chiguayante. Este receso se explica principalmente por la sustitución de viviendas irregulares (campamentos) por conjuntos de viviendas públicas, de construcciones adosadas y densidad de ocupación mediana. La ocupación industrial en tanto representa el 15,2% y el 16,7% del total urbanizado en el AMC, creciendo en 357ha, siendo el segundo crecimiento de mayor superficie en el conjunto metropolitano, confirmando la importancia que posee para el sector la industria y sus actividades asociadas. El crecimiento comercial también presenta un desarrollo importante en el periodo creciendo un 71%, localizado principalmente en áreas de nuevas centralidades. Otro punto importante de analizar es la relación entre tipologías de ocupación y las densidades de población urbana para cada comuna. Como muestran los gráficos de la Figura Nº 6, existe una relación entre la variación

Cuadro Nº 5. Distribución y cambio de suelo urbanizado por tipo de ocupación en el AMC, 1992-2002 Tipo de ocupación

1992 (ha)

2002 (ha)

variación (ha)

variación %

Residencial continuo denso Residencial continuo medio Residencial discontinuo bloques Residencial discontinuo bajo Residencial discontinuo disperso Industrial Comercial Otras áreas artificiales

228,4 228,4 0,0 0,0 2.961,0 3.413,4 452,4 15,3 66,2 152,6 86,5 130,7 2.819,0 3.082,0 263,0 9,3 1.014,9 991,7 -23,3 -2,3 1.367,7 1.724,9 357,2 26,1 88,3 159,8 71,5 80,9 467,9 539,8 71,9 15,4

Total áreas artificiales

9013,4

Fuente: Elaboración propia.

10292,6

1279,2

14,2

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Figura Nº 3. Variación de densidad de población urbana por comuna (Izq.) (Der.)

y variación de la superficie de tipologías de ocupación en tres grandes grupos

Fuente: Elaboración propia.

de la densidad urbana y la variación de las tipologías de ocupación por comuna: aquellas comunas que muestran un receso importante en las tipologías discontinuas o de baja densidad de ocupación (Chiguayante) o bien en la ocupación industrial (San Pedro) son las que presentan un aumento importante de densidad de población; aquellas comunas que crecieron en suelo industrial y de baja densidad (Coronel, Talcahuano y Lota) presentan pérdida de densidad urbana. Una excepción podría ser Penco que pese a su crecimiento industrial y en baja densidad, tiene un leve aumento en densidad de población, probablemente debido a que la ocupación previa a 1992 era predominantemente de baja densidad.

VI. Conclusiones Mediante la aplicación de una metodología basada en la fotointerpretación de imágenes aéreas e información censal se ha podido conocer, desde una aproximación morfológica, los procesos recientes de ocupación urbana en una ciudad latinoamericana de tamaño medio, con mayor precisión. En su elaboración se ha desarrollado una metodología que permite a futuro comparar los datos obtenidos con la abundante información existente para ciudades europeas y norteamericanas. Pese a este esfuerzo, es necesario mejorar y perfeccionar la metodología en cuanto a la calidad de la información y la extensión del periodo a analizar. Durante el periodo estudiado, el AMC muestra un importante crecimiento en términos de superficie urbana. Comparado con lo ya urbanizado, en diez años aumentó en superficie lo que ocupa una de sus comunas medianas o dos de sus comunas pequeñas. Sin embargo este crecimiento y la ocupación urbana total son aún una parte mínima del

total de superficie disponible (no urbanizada) del territorio metropolitano. Este crecimiento implica modificaciones cualitativas en la estructura y localización del suelo urbanizado: la ocupación urbana central predominante (Concepción-Talcahuano) se ha extendido cruzando la barrera hidrográfica del Biobío, sumando la zona con mayor concentración de suelo urbanizado de San Pedro. El proceso más importante de localización de nuevo tejido es en la periferia de este núcleo, en un proceso de expansión y conurbación, intensificando la conexión con una segunda corona de municipios, Chiguayante y Penco, conexión que también tiende a esbozarse en los municipios alejados como Coronel , Lota y Tomé. El crecimiento de las comunas de la “segunda corona” apoya la tesis de una transición hacia una “descentralización” de los tejidos y funciones del sistema metropolitano; más que un modelo de crecimiento disperso como el descrito para las ciudades latinoamericanas por algunos autores (Rojas, 2009; Janoschka, 2005), se observa una tendencia a conurbar los núcleos, ocupar intersticios y configurar una gran mancha metropolitana. Esta tendencia a colmatar los vacíos está presente en el Plan Regulador Metropolitano, en donde el suelo urbanizable es una gran mancha continua que cubre gran parte de la zona costera de la provincia, lo que agravará las externalidades negativas del proceso urbanizador en la calidad ambiental (Romero et al., 2009). Es importante señalar que la condición de desarrollo intermedio que actualmente tiene el modelo metropolitano es una condición propicia para orientar su desarrollo hacia un sistema urbano equilibrado, sustentado en la articulación de áreas naturales, de residencia y de producción. Otro proceso del AMC es la leve baja de densidad de población urbana a nivel metropolitano, que puede interpretarse como un proceso de ocupación del territorio menos eficiente, con un mayor consumo de suelo por habitante. Sin

¿Baja densidad o baja urbanidad? Tipologías de uso del ... Edison Salinas Varela y Leonel Pérez Bustamante / MAYO 2014 – 29

embargo, es necesario detenerse en otras características del proceso urbanizador. Primero, la des-densificación observada no es un proceso homogéneo en el territorio: mientras las comunas centrales y periféricas pierden densidad, las comunas de la zona media del área metropolitana presentan un alza importante. Segundo, estas variaciones de densidad urbana son resultado directo de la especialización de algunos tipos de ocupación; las comunas que más crecen en suelo industrial y suelo residencial disperso o de baja densidad tienden a mostrar variaciones de densidad urbana muy por debajo del resto de las comunas. El estudio de las tipologías de ocupación del AMC confirma que los principales factores de crecimiento urbano son el crecimiento de suelo industrial y residencial de densidades media-baja. En esto no hay sorpresa: el desarrollo metropolitano está íntimamente ligado a la producción industrial, a los puertos y a los recursos presentes en la región. Este desarrollo es similar al descrito para las ciudades latinoamericanas que han seguido en su proceso de crecimiento una tendencia más bien horizontal que espacial, donde ha predominado la informalidad, los barrios cerrados y los parques industriales (Borja, 2001:86). Sin embargo el AMC muestra una diferencia importante a los casos de estudio presentados, en cuanto a las áreas residenciales en la década estudiada: el aumento de tipologías residenciales compactas de densidad media, la tipología de bloques y el receso de la tipología dispersa, revelan una leve tendencia metropolitana a una ocupación más densa o, a lo menos, de mediana densidad.

Estos cambios pueden atribuirse a factores relacionados con la empresa inmobiliaria: la búsqueda de rentabilidad en la urbanización (minimización de costes de urbanización) y una estrategia de mercado progresiva (una oferta desarrollada por etapas, que ofrece primero productos “exclusivos” y de baja densidad para luego ofrecer densidades más compactas hasta llegar a edificios de departamentos). Pero también el receso de la baja densidad se relacionan con políticas estatales que promueven la regularización de vivienda informal a través de programas de vivienda, logrando la sustitución de barrios informales muy deficientes en términos de calidad constructiva, salubridad y seguridad, por nuevos barrios de vivienda social, esto es, de una ocupación dispersa y sin urbanización a una ocupación medianamente densa y con equipamientos básicos. Si bien estos cambios pueden indicar una tendencia hacia una ciudad más eficiente en su ocupación de suelo, parecen no ser suficientes para revertir el proceso de fragmentación urbana que numerosos estudios han venido registrando para nuestras ciudades. Esto debido a que los nuevos crecimientos poseen mínimos componentes de espacio público, que en cuanto a superficie y calidad están lejos de poder cumplir con el rol de articuladores de los tejidos urbanos, menos aun tratándose de metrópolis emergentes. Es necesario profundizar en estos nuevos caracteres de la ciudad: a medida que crece, se conurba y complejiza, en el AMC desaparece la baja densidad pero persiste la baja urbanidad, impidiendo con esto la recomposición de tejidos fragmentados espacial y socialmente.

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metabolismo urbano y apropiación de excedentes ecológicos. de la estepa a la arquitectura burguesa Urban metabolism: A system of ecological surplus appropiation. The transformation of the patagonic estepa in architectural bourgeois Luis Inostroza Pino1

Resumen

Abstract

Este trabajo, analiza la ciudad como un sistema de apropiación y acumulación de excedentes ecológicos, estableciendo una relación entre el ecosistema de estepas patagónicas, esa enorme pampa que se extiende desde la cordillera de los Andes hasta el océano Atlántico en el extremo sur de América, y la espléndida arquitectura burguesa de una de las ciudades más prósperas del Chile decimonónico: Punta Arenas. Esta relación entre sociedad y naturaleza, dejó profundas huellas de organización y complejidad en Punta Arenas, conectada metabólicamente con las formas de explotación territorial y apropiación de la estepa. El coirón patagónico y la arquitectura burguesa, principio y fin de la misma cadena productiva, corresponden a las fases inicial y terminal de un proceso de apropiación social de los excedentes ecológicos. Como flujo metabólico, el excedente es ecológico en su origen y social en su evolución.

This paper analyzes the city as an appropriation system of ecological surpluses, establishing a relationship between the Patagonian steppe ecosystem and the beautiful bourgeois architecture of the most prosperous Chilean city of nineteenth-century: Punta Arenas. This special relationship between society and nature, leave deep traces of complexity in Punta Arenas, and it was metabolically connected with territorial forms of exploitation and appropriation of the steppe ecosystem, the huge pampa which extends from the Andes to the Atlantic Ocean at the southern extreme of America. The Patagonian “coirón” and the bourgeois architecture, are beginning and end of the same production chain, corresponding to the initial and terminal stages of a social process of appropriation of ecological surpluses. As metabolic flux, the surplus is ecologic in its origin, then social in its evolution.

Palabras claves: Metabolismo urbano, arquitectura burguesa, flujo metábolico, excedentes ecológicos

Keywords: urban metabolism, bourgeois architecture, metabolic flux, ecological surpluses

En el metabolismo de la sociedad sobre el territorio, existe una cadena o flujo metabólico que conecta un stock natural ecológico preexistente, inicio de la cadena productiva con el stock final como excedente en el sistema urbano

Institute of Photogrammetry and Remote Sensing, Technische Universitat Dresden, Germany. inostroza@urbansprawlproject.com

Fecha de recepción: 06/08/13 Fecha de aceptación: 14/10/13

Revista URBANO 29. Págs . 34-44. Concepción, Chile. Noviembre 2013

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I. Introducción El metabolismo es un concepto biológico que se refiere a los procesos internos de un organismo vivo, donde el intercambio continuo de materia y energía con su medio ambiente permite su funcionamiento, crecimiento y reproducción. De manera análoga, los sistemas sociales convierten las materias primas en productos manufacturados, en servicios y, finalmente, en desechos (Fischer-Kowalski 1998).

I.1. El Metabolismo de la Sociedad sobre la Naturaleza Las relaciones fundamentales para toda sociedad son las relaciones con la naturaleza. Para el hombre su relación con la naturaleza es importante no porque siga siendo un ser que pertenezca a ella sino porque lucha contra ella. En el curso de esta relación arranca a la naturaleza lo que necesita para mantener su vida y superar la vida simplemente natural. Sin embargo los hombres superan a la naturaleza solo dentro de ciertos límites y en las condiciones determinadas por la naturaleza misma (clima, fertilidad del suelo, flora y fauna, etc.) (Lefebvre 1948). El metabolismo se realiza a través del proceso social del trabajo, que implica el conjunto de acciones a través de las cuales independientemente de su situación en el espacio (formación social) y en el tiempo (momento histórico), los seres humanos, se apropian, producen, circulan, transforman, consumen y excretan, productos, materiales, energía y agua, provenientes de la naturaleza. Al realizar estas actividades, los seres humanos “socializan” fracciones o partes de la naturaleza. Durante el proceso metabólico se genera una determinación recíproca entre sociedad y naturaleza: las formas de organización social determinan las formas de transformación de la naturaleza, la cual a su vez afecta la configuración de las sociedades (principio eco-sociológico) (Toledo 2002). Los efectos sociales en la naturaleza vienen por dos vectores: la utilización de recursos naturales y servicios ambientales y la excreción de insumos ya socializados (desechos), producto de la producción, circulación, transformación y consumo. De esta forma la naturaleza cobra sentido social al realizar dos funciones fundamentales (Toledo 2002): • Input: proveer a los seres humanos (energía endosomática) y a sus estructuras externas (ciudades, medios de transporte y de comunicación, máquinas, vestimentas, utensilios: energía exosomática) de materiales, energías y servicios. • put: reciclar y finalmente absorber los materiales desechados por las sociedades.

Figura 1. Metabolismo socioeconómico. Fuente: elaboración propia en base a Toledo 2002:23.

El enfoque metabólico concibe a la sociedad en íntima relación con la naturaleza a través de los flujos de materia y energía, donde apropiación y excreción constituyen los actos inicial y final del metabolismo entre la sociedad y la naturaleza (Toledo 2002) (fig. 1). De esta forma las actividades económicas y la sociedad misma son un componente dinámico que actúa desde dentro de los ecosistemas y no una perturbación exógena, lo que se explica por la enorme imbricación que han adquirido las interacciones humanas con la naturaleza. El metabolismo en términos de roles en las funciones metabólicas se refleja en el arreglo social: en las sociedades industriales contemporáneas, altamente jerarquizadas y diferenciadas, determinadas fracciones sociales llevan a cabo los intercambios con la naturaleza mientras en sociedades con menores niveles de organización social y política dicho metabolismo es realizado por todos los miembros del conglomerado (Toledo 2002). Los materiales y energía extraídos de la naturaleza por las sociedades son utilizados de dos formas: como materias primas, las que serán transformadas para su posterior consumo, o bien como productos (alimentos y otros bienes) para ser consumidos directamente (Toledo 2002). En ambos casos los excedentes pueden ser intercambiados mediante el comercio. Como en todo sistema existe una cierta convergencia en el comportamiento de los diferentes elementos, donde la actividad de cada componente depende de sus relaciones con los componentes que lo rodean, estando guiada o bajo el control de mecanismos de retroalimentación o regulación y control mutuo de unas partes sobre otras. De esta forma surge un grado de autoorganización con complejidad específica, donde las relaciones entre los elementos presentan diferentes intensidades, lo que facilita la percepción de la jerarquía interior del sistema (Antequera 2005). Para mantener su metabolismo las sociedades transforman los sistemas naturales a fin de incrementar su utilidad

Metabolismo urbano y apropiación de excedentes ecológicos... Luis Inostroza Pino / MAYO 2014 – 33

social. Así los ecosistemas agrícolas y pecuarios que sustituyen a los naturales antes existentes, tienen por objeto producir la mayor cantidad posible de biomasa utilizable. En otros casos son destinados a construcción (Fischer-Kowalski 1998). En términos auto-organizativos el sistema acopla un dispositivo generativo, que controla la información y un dispositivo fenoménico que realiza los intercambios metabólicos interactuando directamente con el entorno. El primero maneja las variables informativas mientras el otro mantiene las componentes estructurales del sistema (Antequera 2005). La organización del sistema es en gradientes, donde varia la entrada de energía e información y por tanto los niveles de indeterminación de los componentes, estando unos más abiertos y otros más cerrados y estables. Los componentes más complejos poseen mayores grados de libertad que los más simples, donde cada parte se especializa funcionalmente para integrarse a la totalidad, surgiendo un arreglo de componentes estructurales jerarquizados y diferenciados, ejerciendo uno o varios de ellos como sistemas de control (Antequera 2005). El metabolismo entre la sociedad y naturaleza establece diferencias entre el intercambio ecológico y el intercambio económico. Las unidades de producción rural realizan la apropiación/producción, actos metabólicos que incorporan en forma de materia, energía, bienes y servicios, insumos ecosistémicos. La distancia que el insumo recorre durante su circulación, desde su apropiación hasta su consumo, permite reconocer un arreglo espacial de diferentes sectores sociales y actividades económicas (Toledo 2002). Los procesos (apropiación, excreción, etc.) que en conjunto conforman el metabolismo de la sociedad con la naturaleza, encuentran cierta representación espacial cuyos límites se van haciendo menos nítidos conforme nos aproximamos a las sociedades contemporáneas, donde nuevos fenómenos alteran e incluso disuelven la antigua relación, altamente correlativa, entre unidad espacial y función eco-social (Toledo 2002). De manera similar al desvanecimiento espacio-temporal de los límites de la ciudad.

I.2. El Proceso de Metabolización del Espacio La sociedad en su relación metabólica con la naturaleza es un organismo que se extiende sobre el medio natural en gradientes, siendo posible diferenciar dos ámbitos metabólicos: una parte interna cuyo rol consiste en transformar los insumos que la porción exterior proporciona, nucleada a partir de las ciudades como centros metabólicos de transformación circulación y una periferia constituida por “membranas rurales” encargadas de extraer elementos de la porción externa a dicho organismo (Toledo 2002). Todos los ecosistemas, incluidos los ecosistemas antrópicos, tienden al aumento de la complejidad y a estadios más maduros de la sucesión, entendiendo ésta como el fenómeno

de ocupación progresiva del espacio que conduce a cambios entre ambiente y comunidad, con acomodo reciproco de ambos, es decir una secuencia temporal en la organización de un ecosistema (Rueda 1997). Todos los ecosistemas presentan partes diferenciadas con diferentes ritmos de acumulación de materia y energía. Las modificaciones del ecosistema antrópico no se circunscriben únicamente espacio urbano, su impacto se desplaza hacia los ecosistemas exteriores, expandiendo su actividad en varios niveles, manejando diferentes conjuntos ecosistémicos de diversas formas, reorganizándolos en función de sus necesidades de subsistencia y desarrollo (Antequera 2005). Los ecosistemas antrópicos también manifiestan procesos de sucesión, que implican modificaciones del ambiente. La intensidad espacial de esas intervenciones, su manifestación fenoménica, es similar a la gradiente sucesional de los ecosistemas naturales y permite establecer ámbitos o esferas de metabolización del territorio. En términos fenoménicos estas gradientes han sido medidas como grados de naturalidad (Gilg 2005) y de su opuesto antropización. La naturalidad es una gradiente desde lo menos natural hasta lo más natural y viceversa y no como un par binario donde natural se opone a artificial (Gilg 2005). Las sociedades en su intento por optimizar los sistemas naturales producen cambios profundos, tanto intencionados como efectos secundarios. Todos los parámetros relevantes de los sistemas naturales se ven afectados por las intervenciones de la antropización. Se puede entender la colonización como una estrategia para garantizar la disponibilidad futura de recursos naturales (Fischer-Kowalski 1998). Los primeros colonizadores del suelo, en cualquier ecosistema, son oportunistas. Estos abren el territorio y en general dan paso a posteriores colonizaciones por actividades de mayor especialización y calidad (Rueda 1997). De manera similar la sucesión antrópica manifiesta una progresión espacial, una estructura en la distribución espacial de las actividades sociales en el territorio, donde unas actúan como colonizadoras de nuevos territorios incorporándolos al metabolismo socioeconómico. El patrón de explotación del territorio y de sus recursos estará determinado por su fácil descubrimiento, extracción, procesamiento, distribución y uso. Esto genera una progresión espacio-temporal, donde los recursos mejor localizados se utilizan primero y sólo cuando no sean suficientes serán empleados los recursos secundarios (Ricardo 1985). El proceso de metabolización del espacio es una transformación territorial antropogénica que en términos fenoménicos consiste en una alteración de los componentes espaciales del territorio. Desde este punto de vista las actividades y usos son susceptibles de clasificar metabólicamente en una gradiente con distintas intensidades y características (Figura 2).

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Figura 2. Gradiente de metabolización del espacio. Fuente: elaboración propia. Este proceso temporal de transformación del espacio se origina en las características propias del hombre como ser técnico, transformador de la naturaleza (Ortega y Gasset 1939). En términos generales depende del aprovechamiento de los recursos, el que será posible proporcionalmente a su accesibilidad y/o viabilidad económica, la que fluctuará como factor determinante de acuerdo a la técnica disponible para superar a su opuesto: el obstáculo natural. A su vez también estará condicionado por el valor del atributo para la sociedad, el que a su vez depende del nivel técnico, del sistema económico y de las finalidades que se persigan (Ricardo 1985). El proceso de metabolización del espacio tiene un carácter ecosistémico que opera sobre los mismos mecanismos sociales de valoración del territorio. En términos espaciales la ciudad es un sistema que depende de la existencia de ciertos flujos que le permiten mantener una estructura determinada, la cual va sufriendo transformaciones que vuelven a incidir sobre estas corrientes de entrada y salida. Este proceso de transformación y especialización es iterativo y materialmente significa que producto de tales inputs naturales la ciudad aumenta sus niveles de organización y complejidad (Rueda 1997). El ecosistema urbano o antrópico incluye elementos constitutivos del medio natural: clima, atmósfera, subsuelo, vegetales, animales, etc. También se nutre energéticamente de insumos extraídos de los ecosistemas naturales: carbón, gas, agua, etc. Estos insumos son absolutamente vitales para el mantenimiento de su metabolismo y confirman su dependencia irrenunciable de la naturaleza, hacen crecer su complejidad mientras reducen la complejidad ecosistémica del entorno (Fariña 2006). La ciudad asimila estructuras de orden de su entorno para generar su propio orden interno. Como sistema es auto-eco-organizador al participar el entorno en su organización (Antequera 2005).

I.3. Metabolismo y Uso del Territorio El territorio es un insumo fundamental para el metabolismo de las sociedades. No sólo como soporte espacial donde ocurrirán las interacciones económicas, sino como insumo mismo capaz de explicar - según el estadio de desarrollo de

esa sociedad y las características geográficas de ese contexto – el modelo de crecimiento y expansión económica. Es generalmente aceptado entre los economistas ecológicos que, junto a los flujos de materia y energía, el uso del territorio es el tercer recurso natural en importancia como input para las actividades económicas (Giljum 2003). El uso y cobertura del suelo son también el núcleo de la contabilidad de recursos naturales en el Sistema de Contabilidad Integrada Ambiental y Económica (SEEA por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas. Por otra parte los cambios en el uso y cobertura del suelo están siendo incrementalmente reconocidos como aspectos claves de la política ambiental en la Unión Europea (Giljum 2003). Metabolización es la incorporación de territorio - o parte – al metabolismo social. Este proceso lleva asociado un cambio antropogénico del espacio, que puede ser intencionado, como la tala de bosques y la urbanización, o no intencionado como la erosión o la pérdida de biodiversidad. Con todo significa la incorporación de territorio al ecosistema antrópico (Figura 3). El metabolismo social se expande sobre el territorio en una lógica sucesional, que nucleada en la ciudad, responde tanto a los atributos territoriales circundantes y su valoración social como a las condicionantes propiamente económicas que los harán más o menos viables. La línea temporal marcará la sucesión del ecosistema como evolución espacio-temporal. Los subsistemas menos organizados y menos productivos suelen ser puntiformes, los sistemas más organizados forman retículos que envuelven manchas productivas y explotadas (Rueda 1997). Esta configuración espacial morfológica permite la caracterización de los estados sucesionales del ecosistema antrópico.

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II. Un Sistema de Apropiación de Excedentes Ecológicos

Figura 3. Gradiente espacial de transformación territorial. Fuente: elaboración propia.

En la gradiente de transformación antrópica del territorio es posible distinguir fenoménicamente cuatro estadios de incorporación de territorio al metabolismo social: • Urbanización: que corresponde al ámbito urbano propiamente tal, ciudades y sus hinterlands inmediatos que manifiestan los grados más altos de modificación antrópica. El grado de sustitución de elementos naturales por elementos de origen antrópico es casi absoluto, son ambientes completamente artificiales. • Ruralización: corresponde a las aureolas agrícolas y agropecuarias de las ciudades, con grados de antropización menores, pero con alto control de los parámetros ecosistémicos. Se trata de ecosistemas antrópicamente dominados, con modificaciones importantes de los componentes espaciales los que son sustituidos por otros de aspecto natural (cultivos, pastizales, etc.) pero de dependencia metabólica antrópica. • Apropiación: ocurre con la disminución de los grados de control del medio natural por el ecosistema antrópico. Se trata de ecosistemas de interfase antrópicamente dominados-con influencia antrópica. El grado de sustitución de elementos naturales es menor en magnitud y más concentrado espacialmente, mientras el control-influencia ocurre por sustracción: se toman elementos del ecosistema los que son incorporados como insumos al metabolismo social. • Colonización: tal como las colonizaciones en la gradiente de sucesión ecológica se trata de ambientes con manifestaciones antrópicas puntuales, generalmente actividades de tipo extractivas fuertemente concentradas. Dada la baja magnitud de la presencia antrópica se perciben como territorios naturales.

El metabolismo urbano, como proceso que permite a la ciudad apropiarse de insumos ecosistémicos desde su hinterland, he incluso, desde territorios remotos, tiene efectos espaciales concretos, los que dependerán por una parte de las características del territorio en que el sistema urbano se inserte y por otra parte, del nivel de complejidad social que el asentamiento haya alcanzado, en términos de su estructuración vertical y horizontal.

II.1. Contexto Geográfico de la Patagonia Chilena: El Ecosistema de Estepas La Patagonia es una unidad territorial a escala continental, una enorme porción del extremo sur de América. Este cono geográfico-climático comienza en el paralelo 41º S con el desmembramiento continental de la vertiente Pacífica, el umbral norte2, e incluye la cordillera de los Andes y el extenso territorio trasandino que se extiende hasta el océano Atlántico, y desde allí en un embudo que termina en el cabo de Hornos. Dentro de esta enorme unidad geográfica se inscribe la región de Magallanes, territorio político administrativo que limita al norte con los Campos de Hielo Patagónico3 y al oeste con las más altas cumbres de la cordillera de los Andes que separan las aguas4 y extendiendo esta soberanía sobre el Estrecho de Magallanes y la isla de Tierra del Fuego alcanzando el cabo de Hornos por el extremo sur (Figura 4).

Que corresponde a la región de los Lagos en Chile y a la Provincia de Neuquén en Argentina. 3 Una de las reservas de agua dulce más grandes del planeta. 4 Divortium aquarium, el criterio de división limítrofe entre Chile y Argentina. 2

Estos estadios metabólicos generan una transición entre los ecosistemas antrópicos, nucleados en las ciudades y los ecosistemas naturales, donde el grado de antropización y naturalidad, como funciones inversas, se manifiestan como gradiente a lo largo de esta sucesión ecológica.

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los Andes. No obstante las precipitaciones se presentan todo el año; el agua nieve, y la nieve propiamente tal aparecen en los meses fríos, desde abril hasta septiembre. Esto, propio del clima de estepa, origina una cubierta vegetal homogénea, básicamente constituida por formaciones arbustivas bajas (praderas) característica territorial que determina el potencial ganadero de esta parte del continente (Pisano 1990, IGM 1983, MOP 1994). La continuidad geográfica de la vertiente oriental es de origen geomorfológico: producto del arco que hacen los Andes hacia el océano Pacífico, la parte continental de la región se desarrolla trasandinamente, en la vertiente atlántica de los Andes. El ecosistema de estepa presente en el continente y en parte de la isla de Tierra del Fuego (Figura 5) se extiende en un continum hasta Neuquén en Argentina más de 2.000 km al norte. Esta llanura casi plana fue creada por ventisqueros que, en épocas remotas, bajaban de la cordillera depositando sedimentos y aplanando la superficie hasta la costa Atlántica. Durante el cuaternario esta zona estuvo bajo condiciones de englaciamiento siendo dominantes las formaciones morrénicas. La topografía presenta valores bajos por lo que el paisaje se encuentra dominado por las formas planas y onduladas típicas del modelado fluvio-glacial (MOP 1994).

Figura 4. La región de Magallanes en la Patagonia

Es un espacio geográfico de enormes contrastes que se manifiestan claramente en los diferentes ecosistemas, determinados por un clima extremo y asimétrico, como por una geomorfología compleja, un paisaje abrupto y fragmentado, un rompecabezas de islas, fiordos, canales y montañas, estepas, tundras, bosques y nieves eternas. El principal factor morfoconfigurante es la cordillera de los Andes que divide la Patagonia en dos espacios distintos, geográfica y ecosistémicamente: la vertiente pacífica y la atlántica. En la región de Magallanes la cordillera se desvía hacia el occidente dejando el grueso del territorio nacional en su vertiente oriental – atlántica - y expuesto a la influencia del clima de las estepas patagónicas, secas y ventosas. La gran cadena andina actúa como una barrera que retiene en las secciones occidentales la carga de humedad que traen los vientos del ámbito oceánico austral y antártico, dejándolos pasar hacia el este y el norte prácticamente desprovistos de humedad (IGM 1983, MOP 1994). Esta vertiente Atlántica es una enorme pampa que se extiende desde la cordillera de los Andes hasta el océano Atlántico. Presenta un clima más seco, dado que las grandes masas de aire han dejado parte importante de su humedad en su paso por las cumbres de

Figura 5. Ecosistema de estepa.

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Esta parte de la región se ubica en el extremo árido-frío de la gradiente climática oeste este que rige la distribución de la vegetación en el extremo austral de Sudamérica (Gajardo 1994). Las precipitaciones son en general inferiores a los 500 mm. (IGM 1983). Fisonómicamente homogéneo, corresponde a una estepa con gramíneas en mechón (coirones), hierbas cespitosas y arbustos bajos (Gajardo 1994), predominando extensas superficies, un paisaje vegetal de praderas y arbustos. Esta fuertemente afectado por el pastoreo, que provoca regresión del coirón a favor de los arbustos. (MOP 1994). Presenta un importante número de lagunas, humedales y vegas de variados tamaños donde es frecuente la presencia de una alta biodiversidad de aves (Figura 6).

Figura 6. Caiquenes en la estepa. Fuente: archivo personal autor.

Figura 7. Proceso de ocupación territorial 1881-1905 Fuente: Inostroza 2012.

II.2. La Evolución Espacial de la Actividad Ganadera El proceso de ocupación económico-ganadera de la estepa patagónica fue total, alcanzando la totalidad del ecosistema, su única frontera fue la cordillera de los Andes. El proceso de expansión territorial fue lento en un comienzo pero vertiginoso una vez instalado. Hacia 1905 la ocupación ganadera se había extendido sobre parte importante del ecosistema de estepa (Figura 7). Este proceso de ocupación sigue un patrón concéntrico – modelo ricardiano - donde primero se ocupan las tierras más aptas y así en anillos sucesivos cuyo núcleo es la ciudad matriz, centro de acumulación que se especializa y aumenta su complejidad en virtud de la expansión territorial de la actividad. Un segundo alveolo de ocupación aparece tempranamente hacia el norte en el seno de Última Esperanza dando origen en 1904 a la ciudad de Puerto Natales como centro de servicios ganaderos5 (Martinic 1992). Este patrón de aperturas y ocupación territorial será determinante en la configuración de la conectividad territorial: la ruta 9, principal eje de la accesibilidad terrestre regional, es un camino ganadero que surge como conector natural entre las diferentes áreas de explotación. Esta columna vertebral ganadera es el patrón espacial que estructura el sistema de asentamientos humanos de la región de Magallanes.

Figura 8. Ocupación territorial, estructura urbana y bosque andino. Fuente: Inostroza 2012. 5

Fundada oficialmente en 1911.

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El umbral de ocupación de la ganadería tuvo como límite las faldas de la cordillera de los Andes donde termina el ecosistema de estepa y comienza el de bosque andino patagónico (Figura 8). En su afán expansionista la presión de la ganadería sobre este límite se manifestó mediante la quema de bosques a fin de incorporar nuevos territorios.

la pequeña propiedad rural restringida a los terrenos ubicados en las inmediaciones de la ciudad matriz, entre el río Tres Brazos y Chabunco.

II.2.1. El Patrón de Poblamiento Ganadero El poblamiento de la Patagonia comienza en 1843 con la instalación del fuerte Bulnes en la Punta Santa Ana, decisión geopolítica del gobierno de turno a fin de tener el control del tráfico marítimo en el Estrecho de Magallanes. Tres años después se trasladaría 60 km hacia el norte dando origen al primer asentamiento humano permanente: la ciudad de Punta Arenas, capital del futuro desarrollo de la Patagonia. Figura 10. Crecimiento ovino 1883-2007, porcentaje variación. Fuente: Inostroza 2012.

Este patrón de poblamiento fue determinado por la actividad ganadera. La alta primacía de la capital regional sobre el resto de la estructura urbana ejerciendo como centro de control sobre un amplio territorio escasamente atomizado constituye un patrón de ocupación territorial determinado por el funcionamiento ganadero. El sistema de asentamientos humanos de Magallanes no sólo se origina en la ganadería sino también es funcional a ella. Figura 9. Crecimiento demográfico de Magallanes 1875-2002. Fuente: Inostroza 2012.

Si bien la población rural aumentó de manera considerable durante este periodo, nueva mano de obra para la floreciente actividad ganadera, el crecimiento demográfico de Punta Arenas fue siempre mayor (Figura 9). Se asentaba una forma de utilización del territorio. Así la revolución ganadera fue además de un proceso de ocupación antrópica del territorio un proceso de especialización y aumento de complejidad de su centro de comando: la ciudad de Punta Arenas. El comportamiento demográfico fue un sin precedentes, tanto por el notable incremento poblacional como por la inmigración extranjera, principalmente de Europa. Las tasas de crecimiento poblacional del periodo son las más altas registradas desde la fundación de la ciudad y jamás se volvieron a repetir (Figura 9). Este crecimiento poblacional es directamente proporcional a la expansión territorial de la actividad (Figuras 7 y 8) y al crecimiento del ganado (Figura 10). Ovejas y personas se incrementaron a ritmo similar: las primeras ocuparon la totalidad de la estepa mientras las segundas complejizaron el centro de comando. La atomización de la propiedad fue escasa, predominando el latifundio en grandes predios de arrendamiento, dejando

Figura 11. Amanecer en Punta Arenas. Fuente: archivo personal autor. Una especial característica geográfica distingue a Punta Arenas del resto de las ciudades del país: es la única que además de estar a orillas del mar mira hacia el oriente. Esta singularidad de la ciudad del estrecho no sólo produce notables amaneceres sino también expresa la vocación espacial trasandina del centro ganadero.

Más allá de la influencia de la accesibilidad marítima en el patrón de poblamiento, donde los principales centros urbanos: Punta Arenas, Porvenir, Puerto Natales y Puerto Williams se originan y vinculan por mar, es la utilización y explotación de

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la estepa el rasgo que ha sido determinante de la configuración actual de la estructura territorial.

II.3. La Metabolización de la Estepa Al analizar la base económica de las ciudades es posible ver que en el origen, como localización, esta se sustenta en unos pocos tipos de explotaciones sobre las cuales se construye el círculo virtuoso de la división del trabajo, el crecimiento y la prosperidad que culmina en la terciarización: ciudades capaces de apropiar insumos materiales y energéticos de lejanas latitudes. Sin embargo el alcance espacial del uso antrópico del medio natural, sus efectos e influencias presenta dificultades metodológicas para su establecimiento. El grado de antropización del territorio, la intensidad de su utilización por la sociedad no siempre manifiesta rasgos fenoménicos evidentes. Las clasificaciones cartográficas del territorio recurren a la cubierta vegetal, criterio que no refleja el grado de apropiación humana que significan. De esta forma en la práctica se clasifican como naturales territorios sólo en consideración de esas manifestaciones fenoménicas – como fenosistema – soslayando los procesos que subyacen y las a veces imperceptibles transformaciones humanas – como criptosistema6. En esta percepción la región de Magallanes aparece todavía como un territorio virgen y natural. Sus habitantes lo consideran un territorio prístino que se extiende en un continum más allá del reducido ámbito de las ciudades. Un territorio ganadero que parece natural, de relativa belleza7 y muy bajo grado de intervención donde las transformaciones antrópicas existentes: construcciones, caminos, asentamientos ganaderos, incluso ciudades, etc., parecen insignificantes frente a la inmensidad del territorio. Sin embargo las alteraciones antrópicas existen a pesar de permanecer soslayadas en la inmensa vastedad Patagónica: casi la totalidad del ecosistema de estepa esta sufriendo un proceso de erosión (Figuras 13 y 15) de origen antropogénico, mismo que deriva de esas formas de explotación. Esta relación aparece con claridad al analizar las relaciones metabólicas entre estepa y sociedad. En el metabolismo de la sociedad sobre el territorio existe una cadena o flujo metabólico que conecta un stock ecológico preexistente, el coirón de la estepa patagónica inicio de la cadena productiva, con el stock final como excedente en el sistema urbano, como acumulación de capital fijo: la arquitectura (Figura 12). En su recorrido el flujo ecológico (flechas negras) que se origina en un capital biótico acumulado por el medio natural es apropiado e incorporado al ecosistema urbano por la ganadería, actividad que lo Siguiendo la definición de González-Bernáldez, 1981, Ecología y Paisaje, Madrid, Editorial Blume. 7 De acuerdo con la definición del convenio europeo de paisaje la estepa es un paisaje cultural (Consejo de Europa 2000). La valoración explicita de este territorio como paisaje cultural también aparece en algunos trabajos como Garcés 2009.

transforma en flujo económico (flechas rojas). El excedente de la actividad solventa la aparición de la arquitectura como expresión de riqueza8. A su vez el crecimiento demográfico y el aumento de los niveles de organización, como procesos sociales, presionan a la actividad ganadera (línea roja segmentada). En todo el proceso la actividad esta produciendo efectos antrópicos que se acumulan en el medio ambiente (flechas azules), aun cuando no sean evidentes, los que se incrementan proporcionalmente a los aumentos en la presión que ejerce la sociedad sobre la actividad. Desde el punto de vista metabólico, sin restar importancia a las transformaciones intermedias, la relación fundamental entre sociedad y naturaleza aparece con claridad en el inicio y término de la cadena: el excedente ecológico explica el excedente urbano. La espléndida arquitectura de Punta Arenas, que como expresión de prosperidad social sorprende, esta metabólicamente conectada con el coirón9, son principio y fin de la misma cadena productiva. Como flujo metabólico el excedente es ecológico en su origen y social en su evolución.

Figura 12. Proceso de metabolización del coirón. Fuente: elabora ción propia.

A pesar de la gran concentración poblacional el patrón de utilización del territorio es extensivo. La primera apropiación ocurre sobre la estepa a través de la ganadería. La generación de pequeñas unidades espaciales autosuficientes, las estancias ganaderas, permitió la explotación extensiva de un territorio que permaneció aparentemente en estado natural por más de cien años. Sin embargo el ecosistema de estepas esta antrópicamente dominado, se trata de una apropiación antrópica del medio natural, como función de

La arquitectura como epifenómeno social habitualmente se asocia a los niveles de desarrollo de las culturas y por ende a la importancia y magnitud de sus excedentes (Tainter 1988). 9 Coirón es la especie arbustiva más común de la estepa magallánica (Gajardo 1994). 8

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comando, que con base en la ciudad matriz –Punta Arenas – explota un enorme territorio. La explotación ganadera estuvo determinada por su fácil descubrimiento y utilización en una oleada expansionista que originó la época de oro. Fueron utilizados primero los recursos mejor localizados y cuando éstos no fueron suficientes se incluyeron territorios secundarios. Una vez incorporada la totalidad de la estepa al metabolismo socioeconómico regional la única alternativa de sobrevivencia de la actividad era intensificar las tasas de explotación. Esto ocurrió mediante dos procesos: la atomización de la propiedad, la que comenzaría con el término de los arrendamientos y también a través del aumento de la carga animal (animales/hectárea).

III. Efectos Territoriales: La Erosión de la Pampa La ganadería extensiva cimentada sobre los atributos de la estepa tendría graves consecuencias en el territorio producto de la utilización intensiva de las praderas naturales. Estos efectos constituyen la esencia misma que explica el explosivo desarrollo de la actividad en sus primeras etapas y el vertiginoso desarrollo urbano de Punta Arenas. Los procesos de alteración ecológica producidos por las primeras ocupaciones humanas, de los colonizadores, liberan la energía almacenada, lo que da lugar a una engañosa exuberancia de vida vegetal y animal tanto silvestre como doméstica. Tales liberaciones de capital biótico enmascaran o posponen las consecuencias negativas de tal violencia (Leopold 1966). Según este alcance ecológico el ciclo de inicial de abundancia de la ganadería extensiva en la región, sería la liberación y consumo acelerado de stocks ecológicos acumulados por centurias y cuyo agotamiento se manifestaría en términos de erosión. Este consumo acelerado de ahorros ecológicos es el caldo de cultivo para otras alteraciones y degradaciones como el sobrepastoreo, que aparece como un efecto inercial de la pérdida de importancia relativa de la actividad, sumada al agotamiento del recurso pastoril. Probablemente el pastizal original se veía como un pastizal alto y cerrado. Por efecto del sobrepastoreo selectivo fueron perdiendo vigor y capacidad de recuperación año tras año cediendo el espacio a especies consideradas malezas de hoja ancha y crecimiento en roseta pegada al suelo, o a arbustos rastreros y en casos extremos suelo desprovisto de vegetación.10 El sobrepastoreo se produce cuando la cubierta vegetal es consumida con demasiada intensidad, alta frecuencia o en época equivocada (inicio del crecimiento). Al disminuir la cubierta vegetal los suelos quedan expuestos a la acción erosiva del viento. Esto ha producido que el ecosistema de estepas ma-

10 SAG 2004, página 23.

nifieste niveles de homeostasis muy bajos, con incrementos en los procesos erosivos cerrando un círculo vicioso (SAG 2004). En la época de oro ganadera la carga animal promedio no superaba 0,4 animales por hectárea (Martinic 1992). La recomendación del Servicio agrícola ganadero en orden a evitar la erosión es clarificadora: La decisión más importante, en este tipo de ecosistemas frágiles, es la determinación de la carga animal (SAG 2004). Las cargas animales existentes indican la crisis de la actividad la que esta siendo traspasada al territorio, sobre el cual aumentan las presiones. El recurso ecológico es sobre explotado como estrategia de sobrevivencia que permita enfrentar la pérdida de rendimientos de la actividad. Ganadería y erosión, su efecto territorial, se han expandido a la totalidad de la estepa. Los postrimeros efectos de una actividad en decadencia, que acaba no sólo el atributo que le dio origen sino un ecosistema completo. El auge de la actividad ganadera, la época de oro, se manifiesta durante el periodo de mayor crecimiento de la masa ovina (Figura 14), cuando la pendiente de la curva es positiva en su fase exponencial desde 1886 hasta 1920, es decir durante el período de expansión caracterizado por la constante incorporación de nuevos territorios a la explotación. Es también en este periodo cuando la ciudad matriz experimenta su mayor y más importante desarrollo urbano.

Figura 13. Intensidad de la erosión por comunas. Fuente: Inostroza 2012.

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En el éxito inicial de la actividad hay tres factores jugando un rol fundamental: disponibilidad de nuevos territorios, stocks ecológicos disponibles en esos nuevos territorios y aumento de la masan ovina, justificada en los dos factores anteriores. Sin embargo territorio y stocks tienen un límite que finalmente afecta la curva de crecimiento de la masa ovina. A partir de ese punto la masa ganadera entra en fase de fluctuaciones que indican el comienzo del ciclo de rendimientos decrecientes, donde se ha alcanzado la saturación. La curva de crecimiento poblacional de la masa ovina es logística con fases de cambio (Figura 14). Para sobrevivir, mantener la competitividad del sector, la alternativa ha sido la sobreexplotación de la estepa.

Figura 14. Evolución histórica de la masa ovina. Fuente: Inostroza 2012.

Hacia 1920 la ganadería concentraba el 50% de la mano de obra y hacia 1923 el 94% de las exportaciones correspondió a derivados de dicha actividad. Dos décadas después las exportaciones ganaderas habían caído a niveles marginales y la actividad ganadera en conjunto con la agrícola, no empleaban más del 17% de la población (Martinic 1992).

Figura 15. Grado y origen de la erosión a nivel regional. Fuente: Inostroza 2012.

IV. El Efecto Metabólico en la Ciudad Matriz La categoría, el despliegue arquitectónico, la relevancia de la arquitectura decimonónica chilena es un reflejo de la pujanza económica de los comienzos de la república, originada en el reciente acceso a numerosos, nuevos y abundantes recursos naturales y que también se inscribe en las dinámicas propias de las ciudades que las originaron.

Sin embargo en el imaginario del país, Punta Arenas es sólo una pequeña ciudad al sur de Puerto Montt. No tiene ningún rol en la historia oficial de Chile. En ese contexto sorprende el primer encuentro con la ciudad más austral del mundo. Básicamente por la calidad de la arquitectura del centro histórico, la plaza principal, el cementerio y la gran cantidad de edificios patrimoniales. En algunos casos se trata de edificios de categoría sólo comparable con la arquitectura mayor de lejanas metrópolis como Santiago o Buenos Aires, a más de 3.000 km de distancia. Edificios que por su ubicación en los rigores climáticos de la Patagonia sorprenden a quienes los encuentran por primera vez. La época de oro ganadera tuvo efectos sociales y económicos persistentes en el tiempo. La prosperidad de Punta Arenas está indexada al éxito económico de la ganadería extensiva. Este esplendor ganadero se materializa físicamente en el espacio urbano. La burguesía magallánica, inspirada en su cuna natal Europa construye una ciudad para perdurar, un halago a sí misma, para validarse, para ostentar, a través de obras de carácter privado y valor individual. La sociedad ganadera se caracteriza por ser un colectivo social que fue capaz – mucho más que otras del resto de país - de dejar plasmada con vehemencia toda su impronta en la ciudad, en una pléyade de magnificas obras arquitectónicas que en su gran mayoría se han conservado. La Aristocracia no necesita del pasado… Quien más estima los pergaminos y las ejecutorias es quien no los tiene. El eclecticismo arquitectónico fue un despliegue, muchas veces empalagoso, de títulos de nobleza recién adquiridos, demasiado frescos. La nueva y poderosa burguesía los exhibió con esa falta de pudor y de medida propia de los nuevos ricos.11 El pequeño poblado se transformó en ciudad al amparo de la clase burguesa, la elite magallánica fuertemente ligada a Europa que gustaba de la elegancia, el lujo y la buena vida y que pronto comenzó a imprimir este sello en los principales espacios urbanos. La ciudad burguesa en sus centros representativos, en sus zonas residenciales de alto nivel social, expone estos valores en estructuras estables y coherentes, en arquitecturas que, por encima de otro designio, quieren hacer valer y afirmar su dignidad.12 Punta Arenas pese a su excentricidad geográfica posee uno de los patrimonios arquitectónicos más concentrados y mejor conservados de Chile. El 80% de las 45 manzanas del centro histórico posee al menos un edificio de características patrimoniales. El 30% de la superficie neta del casco histórico, 12 de las 39 ha totales, posee algún valor patrimonial. Toda esa relevancia arquitectónica obedece a Chueca, página 184. op. Cit. página 183.

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fuerzas sociales en una época de incomparable esplendor económico, una época de oro que imprime su sello distintivo en el centro de la ciudad, un despliegue arquitectónico burgués que manifiesta una enorme transformación social, la hegemonía de esta ciudad sobre toda la Patagonia, la impresionante riqueza que se acumuló, el revuelo social, la sociedad pujante. La sorpresa viene de la contradicción: ¿Cómo es posible esta ciudad aquí, al sur del sur del mundo, alejada de todo y de todos? Entre 1891 y 1895 se construyeron las edificaciones de los acaudalados pioneros, Sara Braun, Mauricio Braun, José Menéndez y otros. Se trajeron arquitectos, planos y materiales de la mejor calidad, muestra típica de la maestría industrial y artesanal de la Belle époque europea. El resto de la ciudad actúa por imitación y se construyen una serie de edificaciones de similares características.

Figura 16. Edificaciones patrimoniales centro Punta Arenas. Fuente: Inostroza 2012.

Figura 17. Superficies patrimoniales centro Punta Arenas. Fuente: Inostroza 2012.

Un legado físico y material de la época de oro ganadera, toneladas de sedimento arquitectónico originados en stocks ecológicos acumulados durante centurias en la pampa, apropiados y transferidos al metabolismo social en un par de décadas.

V. Conclusiones Las localizaciones urbanas obedecen en la gran mayoría de los casos a criterios de explotación de la naturaleza claros y

explícitos, donde la mayor abundancia de recursos naturales explica los niveles de prosperidad de los asentamientos humanos. Los campamentos mineros que desaparecen una vez agotado el mineral que los originó son un excelente ejemplo. El metabolismo urbano permite entender los asentamientos humanos en términos de su base económica, su existencia, volumen, características y capacidad de generar excedentes y las formas en que esos excedentes se acumulan. La Patagonia es un territorio cuyas características ecológicas, sumadas a la capacidad social de apropiación de naturaleza, explican la prosperidad urbana y social de su principal centro urbano, expresada en una de característica epifenoménica primordial del desarrollo: la arquitectura. Los usos antrópicos tienen innumerables efectos, muchos de los cuales pasan desapercibidos o permanecen en estados latentes hasta que una vez desencadenados evolucionan incrementalmente en curvas difícilmente controlables (Myers 1995). El caso de la ganadería extensiva es un buen ejemplo: aún hoy en día el territorio ganadero parece natural, de relativa belleza y muy bajo grado de intervención. Las transformaciones antrópicas existentes: construcciones, caminos, asentamientos ganaderos, incluso ciudades, etc., parecen insignificantes frente a la inmensidad territorial. Sin embargo casi la totalidad del ecosistema de estepa esta sufriendo un proceso de erosión de origen antropogénico, mismo que deriva de esas formas de explotación. Esta relación aparece con claridad al analizar las relaciones metabólicas entre estepa y sociedad. El metabolismo de la sociedad sobre el territorio se puede entender como una cadena o flujo que conecta el stock ecológico preexistente, el coirón de la estepa patagónica inicio de la cadena productiva y el stock final como excedente en el sistema urbano, como acumulación de capital fijo: la arquitectura. En su recorrido el flujo ecológico que se origina en un capital biótico acumulado por el medio natural es apropiado e incorporado al ecosistema urbano por la ganadería, que lo transforma en flujo económico. El excedente de la actividad solventa la aparición de la arquitectura como expresión de riqueza. A su vez los procesos sociales de crecimiento demográfico y aumento de los niveles de organización, presionan a la actividad ganadera. En todo el ciclo la actividad esta produciendo efectos antrópicos que se acumulan en el medio ambiente, aun cuando no sean evidentes, los que se incrementan proporcionalmente a su crecimiento. Desde el punto de vista metabólico, sin restar importancia a las transformaciones intermedias, la relación fundamental entre sociedad y naturaleza aparece con claridad en el inicio y término de la cadena: el excedente ecológico origina el excedente urbano. La espléndida arquitectura de Punta Arenas esta metabólicamente conectada con el coirón, son principio y fin de la misma cadena productiva. Como flujo metabólico el excedente es ecológico en su origen y social en su evolución.

Metabolismo urbano y apropiación de excedentes ecológicos... Luis Inostroza Pino / MAYO 2014 – 43

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ASUNTOS URBANOS INTERNACIONALES

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Uso del sUelo e imPUesTo soBRe el TeRRiToRio URBANo eN el coNTexTo JURÍdico de AmÉRicA lATiNA1 lANd Use ANd URBAN lANd TAx iN The coNTexT oF coNTemPoRARy lATiN AmeRicA legAl Por Fagner Dantas2

Resumen Este texto reúne consideraciones acerca de la regulación del uso del suelo y del impuesto sobre el territorio, entendido como un fundamento del Derecho Urbanístico, dentro del ordenamiento jurídico de un grupo de países latino-americanos, Fueron estudiadas las constituciones de diferentes países y, por tanto, diferentes contextos socio-jurídicos, de América Latina, de modo de comparar el la manera del accionar en el territorial estatal. El estudio abarco seis subtemas: alcance, alternativas, instrumentos, intervención sobre el mercado del suelo, planes e impuesto sobre la propiedad inmobiliaria. Las conclusiones apuntan en el sentido de identificar algunas diferencias en los diversos ordenamientos jurídicos. Sin embargo no queda duda de que, en el contexto contemporáneo, las relaciones entre Estado y Territorio están delante de un nuevo nivel interpretativo. palaBRas claves: Derecho Urbanístico; Regulación del Suelo Urbano; Impuesto; Propiedad Inmobiliaria; América Latina.

aBstRact This text brings together considerations of regulating land use and tax territory , understood as a basis for the Urban Law , within the legal system of a group of Latin American countries , Were studied the constitutions of different countries, and therefore, different socio- legal contexts , in Latin America , in order to compare the fashion action in the territorial state . The study spanned six sub-themes : scope, alternatives , tools , intervention in the land market , plans and real estate tax . The conclusions point in the sense of identifying some differences in the various legal systems . However there is no doubt that in the contemporary context , the relationship between State and Territory are before a new interpretive level . KeywoRds : Urban Law ; Regulation of Urban Land ; Tax ; Real Estate Property; Latin America.

La mantención de una geografía inercial de privilegios congrega una utilización creciente de regulación tributaria sobre “barrios nobles” como es el bellísimo casco histórico de Salvador de Bahía, primera capital colonial de Brasil.

Estudio elaborado dentro del Curso “Dimensiones Jurídicas del Uso del Suelo” promovido por el Lincoln Institute of Land Use. Bachiller en Urbanismo (UNEB/2001); Bachiller en Derecho (UFBA/2007); Docente en Administración Pública (UFBA/2010-2011); Jefe del Sector de Aplicación de Instrumentos de Política Urbana de la Secretaria Municipal de Desarrollo Urbano, Habitación y Medio Ambiente de Salvador (SEDHAM); Director de Producción Científica de la Sociedad Brasileira de Urbanismo. Correo electrónico: fagnerd @ yahoo.com.br 1 2

Fecha de recepción: 02/09/13 Fecha de aceptación: 17/12/13

Revista URBANO 29. Págs . 45-56. Concepción, Chile. Mayo 2014

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“El que controla el suelo, controla la ciudad.”3 Alfonso Iracheta

I. Introducción La frase de Alfonso Iracheta capta bien lo que representan las relaciones de poder dentro de la ciudad. Ciudad, esa manifestación viva de que de lo más vivo se puede producir la coexistencia cooperativa humana. Ciudad, cuya construcción solo fue posible con el ejercicio del poder de mando de unos sobre otros. Reza la leyenda que la ciudad surge a partir del momento en que el hombre se sedentariza con la Revolución Agrícola, en el momento en que ese pasa a no depender más solo de la caza y de la recolección de alimentos para su sobrevivencia. Con el desarrollo de la agricultura, el trabajo de una mayoría era suficiente para alimentar a todos, abriendo un espacio para que una minoría pudiese desarrollar otras actividades como la defensa contra los peligros externos, la resolución de los conflictos internos y la relación directa con los dioses. Gobernantes-guerreros, gobernantes-jueces, gobernantes-sacerdotes. Con la complejización de la sociedad, en especial, la sociedad urbana, el Derecho tuvo que también adecuarse a los nuevos tiempos y ampliar la dimensión de su regulación y de los instrumentos para ejercerla. En este amplio sentido, controlar la ciudad contemporáneamente es controlar no solo la infraestructura económica (conducta del homo aeconomicus) de una sociedad territorializada, sino también su estructura institucional (conducta del homo sociologicus) y, mas abstracta y, por eso, mas potencialmente dañina o beneficiosa, su superestructura cultural (conducta del homo ludens). La posibilidad de ese control urbano, que es la expresión territorializada de la regulación social perpetrada por el Derecho Moderno, se presenta de las formas más diversas. Sin embargo, un interés importante para el presente estudio: las limitaciones del ejercicio del Derecho de Propiedad. En este sentido, estamos trabajando con una idea de regulación como propuesta por Boaventura de Sousa Santos, o sea, una trayectoria del caos hacia un orden: “El conocimiento-regulación es una trayectoria entre un estado de ignorancia que designo por caos y un estado de saber que designo por orden.”4 Utilizando ese parámetro filosófico, podemos admitir que la regulación del uso del suelo permite evolucionar de un estado de ignorancia/caos marcado por la acción puntual del propietario sobre su fragmento territorial individual desprovista de criterios de previsibilidad de usos Iracheta, Alfonso. El Suelo, recurso estratégico para el desarrollo urbano. Toluca – México. Ed. Universidad Autónoma del Estado del México, 1984. 4 Santos, Boaventura de Sousa. A Crítica da Razão Indolente: contra el desperdicio de la experiencia. 6ª Ed. São Paulo: Cortez, 2007. p. 78. 3

(tipos de uso: en que puedo transformar mi propiedad?) y velocidad (parámetros de uso: cómo puedo transformar mi propiedad?) hacía un estado de saber/orden marcado por la acción conjunta de varios propietarios sobre una totalidad territorial colectiva cuyos criterios de previsibilidad de uso y velocidad (En que y como puedo transformar mi propiedad?) son dados por la autoridad jurisprudente. Así, la regulación del uso del suelo urbano se compromete con la determinación de criterios de atribución de procesos lineares al ejercicio del derecho de propiedad. Por otro lado, no fue suficiente el modelo al cual está sujeto la red de derechos ejercido sobre la propiedad (“ jus usendi, usufruendi et abutendi”, una definición clásica), otra forma de regulación, mas insidiosa, es el impuesto de la tierra. Lejos de significar apenas una forma de arriendo fiscal, la extra fiscalidad de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria es extensamente utilizada por el Poder Público, en favor, por ahora de la mantención de una geografía inercial de privilegios (barrios nobles) o de una geografía orbital de las exclusiones (barrios pobres), o de retorno de una geografía centrípeta hacia las nostalgias (centros históricos) o de una geografía centrífuga de los suburbios (áreas periurbanas). En este sentido, la manipulación de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, prerrogativa propia del Estado, así como el uso legítimo de la fuerza siempre disponible cuando la primera estrategia se muestra insuficiente, tiene tanto un potencial estático de mantención (impedir el movimiento de personas pobres en dirección a los viejos lugares aristocráticos) como también uno dinámico de retorno (impulsar el movimiento de personas pobres hacia fuera de los nuevos lugares aristocráticos). Sobre estos dos temas, la regulación del uso del suelo urbano y del impuesto de la propiedad inmobiliaria, son los ejes centrales del presente texto. Esa estimación fue hecha asumiendo un recorte epistemológico: los contextos socio-jurídicos de un conjunto formado por los siguientes países latino-americanos: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Uruguay y Venezuela. Estos países mantienen en sus constituciones y discursos infra constitucionales observados y analizados a fin de identificar las disposiciones que tengan por objetivo algunos de los seis subtemas citados. Las comparaciones en cada uno de los subtemas revelan, por un lado, manifestaciones de la historia de cada país, ya sea para confirmarla, en un ordenamiento jurídico conservador, o para negarla, en un ordenamiento jurídico revolucionario, no negando, por tanto, el carácter contemporáneo del presente estudio. El artículo está estructurado así. Después de esta introducción, el tópico siguiente abordará la base constitucional e infra constitucional estudiada a partir de seis subtemas: alcance; alternativas; instrumentos; intervención sobre el mercado de suelo; planes; e impuesto sobre la pro-

Uso del suelo e impuesto sobre el territorio urbano en ... Fagner Dantas / MAYO 2014 – 47

La manipulación estatal de los impuestos inmobiliarios tiene un potencial estático que impide el movimiento de personas pobres a los viejos lugares aristocráticos, y dinámico de retorno que impulsa al movimiento de personas pobres fuera de los nuevos lugares burgueses. Rio de Janeiro.

piedad inmobiliaria. Tras las consideraciones sobre cada aspecto, el tópico final levantará las principales diferencias y similitudes entre las ordenes socio-jurídicas examinadas, mostrando tanto aquellos aspectos encontrados en el pasado y mantenidos en el presente así como aquellos que, revolucionando el pasado, apuntan hacia un nuevo futuro en el ordenamiento del suelo latino-americano.

II. Regulación del uso del suelo y del impuesto sobre el territorio en el contexto jurídico de América latina II.1 Alcance Por alcance de la acción territorial estatal, estamos entendiendo hasta donde abarca esa acción, o sea, dentro de que parámetros se ejerce su derecho. En este punto, es fundamental la discusión del concepto de soberanía, la soberanía en cuanto a la propiedad se trata como un único elemento-clave que seria el poder exclusivo y excluyente que se ejerce sobre un espacio geográfico. En el caso de la propiedad, ese poder se da en el plano privado económico. En el caso de la soberanía, en el plano público político.

No escapa a este análisis que ese poder exclusivo y excluyente, sea de la soberanía sobre el territorio nacional, sea de la propiedad sobre su fragmento individualizado, en la práctica, es relativizado, en los días actuales, frente a lo que podríamos llamar, utilizando la nomenclatura del geógrafo brasileiro mundialmente reconocido Milton Santos, de circulo superior e inferior de legalidad marginal. En el círculo superior, tenemos la acción de los organismos internacionales de control de crédito (FMI) y flujos de mercados (OMC) que presionan la conformación de la legislación interna de los países; También en el círculo superior, tenemos la presión del mercado inmobiliario sobre los legisladores y aplicadores de la legislación de regulación del suelo, en lo referente a las limitaciones impuestas al derecho de propiedad. En el círculo inferior, con relación a la soberanía, tenemos los mercados ilegales de drogas y armas, que son conducidos en completa desatención de las legislaciones nacionales. Por otro lado, en otro circulo inferior, el de los desposeídos que, cansados de esperar la respuesta gubernamental a sus demandas por vivienda, invaden terrenos privados, relativizando también aquí el ejercicio exclusivo y excluyente del propietario del

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terreno invadido. De cualquier modo, para los fines de análisis, utilizaremos las definiciones de soberanía y propiedad considerando esas relativizaciones contemporáneas. Así, en el análisis hecho de las disposiciones constitucionales e infra constitucionales, se procuró observar, entre otros aspectos, como cada país trata el tema de la soberanía, o sea, el poder exclusivo sobre su territorio como un todo, lo que ciertamente puede ser considerado como la base jurídica para el ejercicio del ordenamiento territorial, de modo general, y de la regulación del suelo, de modo particular. Otro elemento que fue bastante destacado en la estimación del alcance de la acción territorial estatal fue el tratamiento dado al derecho de propiedad y a su relación con el concepto de función social de la propiedad inmobiliaria urbana. En este sentido, de la misma forma que la referencia enfatiza la soberanía, actúa como regla general en lo referente al ordenamiento territorial, en términos de macro-relaciones de poder (Estado X Sociedad), la relativización del concepto de propiedad inmobiliaria en lado de la función social de la propiedad actúa como contrapunto de la excepción a esta regla, en términos de micro-relaciones de poder (Estado X Individuo). O sea, aunque el Estado ejerza, como regla (en términos de macro-relaciones de poder), la soberanía sobre su territorio (determinando como este podrá ser usado), la excepción a esta regla (aun en términos de macro-relación de poder) es la existencia y el respeto a la propiedad privada. Así, atendiendo al macro-reglamento estatal, el individuo podrá disponer de la propiedad, pues esta no es comunal (como es regla en Estados Comunistas o Socialistas). Sin embargo, hay un contra a esta excepción a la regla, que es justamente la función social de la propiedad inmobiliaria urbana, considerada caso a caso, en el ámbito de las micro-relaciones de poder. Así, también consideramos en la estimación hecha en cuanto al alcance de la acción territorial estatal el tratamiento dado al derecho de la propiedad y a su relativización frente al concepto de función social de la propiedad inmobiliaria urbana. Cabe abrir un paréntesis aquí para comentar la real dimensión del concepto de función social de la propiedad que podría, a primera vista, ser considerada como un mero factor de limitación del ejercicio del derecho de propiedad. Esa, sin embargo, no es la visión aquí albergada. La introducción de la función social de la propiedad en los ordenamientos jurídicos varios, cambio el concepto de derecho de propiedad en sí. Tomamos por base para tal consideración las enseñanzas siempre avalados por el maestro José Afonso da Silva, al afirmar que limitaciones dicen respecto al ejercicio del derecho de los propietarios, por cuanto la función social interfiere con la estructura del derecho mismo. En este sentido, concluí: Al final la función social se manifiesta en la propia configuración estructural del derecho de propiedad, colocándose concretamente como elemento cualificante en la predeterminación de los modos de ad-

quisición, gozo e utilización de los bienes. Por eso es que se concluyó que el derecho de propiedad no puede ser más visto como un derecho individual. La inclusión del principio de la función social, sin impedir la existencia de la institución, modifica su naturaleza.5 Se destaca que el concepto de función social de la propiedad, inaugurada en el constitucionalismo latino-americano por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, como bien recuerdan Azuela y Cancino6, tiene origen lejano, proveniente de la superación del concepto burgués de propiedad, surgido embrionariamente en el siglo XV, y retomado, en las nuevas bases, del concepto feudal de propiedad, cuya existencia implicaba en responsabilidades del propietario o poseedor. Esa concepción medieval puede ser observada en las palabras de Tawney, citadas por Tigar y Levy: “La propiedad no es un mero agregado de privilegios económicos, sino no una posición de responsabilidad. Su raison d’ être no es solo la renta, sino también el servicio.”7 Esa concepción cambia completamente con la ascenso de la burguesía y la transmutación del sistema jurídico europeo moderno. Según Tigar y Levy: El instituto de la propiedad, en el sentido que vino a tener en la ley burguesa, postula una persona (persona) y una cosa (res), ligadas por una norma legal llamada propiedad o posesión. La sociedad humana se compone de individuos aislados y el mundo de los bienes es dividido en ítems separados. No se puede hablar más de un deber de usar la propiedad o comportarse de cierta manera en relación a los demás: todos los deberes que pueden ser impuestos por la ley son derogación en primera fase del fundamental “derecho de propiedad.”8 Ese redimensionamiento de las relaciones entre personas y bienes, perpetrado por el Derecho Burgués, está en la base misma del surgimiento de la propiedad dentro de una concepción privatista y desprovista de cualquier funcionalidad meta-económica. Como puede ser visto en las palabras de Tawney, la relación multifacética del hombre feudal con la tierra excedía, en su red de simbolismos, la relación Silva, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 2º Ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 1995. p. 66. 6 “En ese contexto, los juristas mexicanos podían presentarse orgullosamente en el plano internacional esgrimiendo la doctrina de la “función social de la propiedad”, que a lo largo del siglo veinte había dado sentido a la interpretación del régimen constitucional de la propiedad en nuestro país.” Azuela, António e Cancino, Miguel Ángel. “Los asentamientos humanos y la mirada parcial del constitucionalismo mexicano”, In: Rabasa, Emilio O. (Coord.) La Constitución y el Medio Ambiente, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas - UNAM, 2007. 7 Tigar, Michel E. e Levy, Madeleine R. O Direito e a Ascenção do Capitalismo. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1978. p. 197. 8 Tigar e Levy. Op. Cit. p. 198. 5

Uso del suelo e impuesto sobre el territorio urbano en ... Fagner Dantas / MAYO 2014 – 49

meramente funcional que paso a tener la visión del hombre burgués. Ese rompimiento del vínculo entre el hombre y la tierra puede ser comprobado también en las observaciones de la profesora Maria Mercedes Maldonado, al afirmar que: La llegada de la propiedad moderna corresponde también a un movimiento de eliminación de la sujeción política de los hombres a la tierra.(...) El nacimiento de la propiedad privada, cualquiera que sea el modo de surgimiento, produce la separación institucional del hombre de la tierra. Se trata de una nueva forma de relación del hombre con la tierra, caracterizada por la eliminación del vínculo político que unía tanto al amo o señor como al sirviente a un terreno común.9 (Traducción nuestra). Esa revisión del concepto absoluto del derecho de propiedad burgués, relata la profesora Cássia Moreira da Costa, reunió a tres nombres fundamentales que delinearan los estudios de la relación entre Derecho, Economía y Estado. Aun en el siglo XIX, Auguste Comte, padre de la Sociología, fue el precursor embrionario de la función social de la propiedad, en el acercamiento que hace en su obra “Sisteme de Politique Positive”. Já Pierre Joseph Proudhon reconoció y reforzó la idea de la función social de la propiedad al afirmar, en obra póstuma publicada, que “la propiedad solo se torna un derecho en la medida en que es función. Es una función social y económica: la propiedad resulta del trabajo colectivo, por eso pertenece al ser colectivo.”10 Por fin, restó a León Diguit inaugurar el análisis de la función social de la propiedad. En palabras de la profesora Cássia Moreira da Costa: Para León Diguit la solidaridad consistía en la enseñanza de valores a los hechos sociales. La interdependencia de la propiedad para con los elementos sociales convierte a la propiedad privada en función social, dejando esta de ser derecho subjetivo del individuo.11 De este modo, la conceptuación de Diguit es más que pertinente para nuestros días, donde la función social de la propiedad no está en discusión, pero si como la ejecuta apropiadamente para posibilitar la construcción de ciudades más económicamente incluyentes, socialmente igualitarias y ambientalmente equilibradas. Para finalizar este paréntesis sobre la emergencia de la función social de la propiedad, que servirá de parámetro para la estimación del alcance Copello, Maria Mercedes Maldonado. “La Propiedad en La Constitución Colombiana de 1991 superando la tradición del Código Civil”. Ponencia presentada en el Simposio “La Nación Multicultural, Primer Decenio de la Constitución Incluyente. Universidad Nacional de Colombia, Centro de Estudios Sociales – CES, Bogotá, noviembre de 2001. 10 Costa, Cássia Celina Paulo Moreira da. A Função Socioeconômica da Propriedade. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2006. p. 48. 11 Idem. p. 54. 9

de la acción territorial estatal, concordamos con el tono de indignación que tomo en cuenta de Giovani Clark: En un país de Tercer Mundo como el nuestro (o los demás en la misma condición), defender el derecho a la propiedad privada ilimitada es una provocación a la realidad socioeconómica de la nación (o naciones) marcada por la pobreza, concentración de los medios de producción y graves desigualdades regionales y sociales. Cuando el legislador constituyente fijo la coexistencia de la propiedad privada de los bienes de producción conjuntamente con su función social, dio a los legisladores ordinarios, a los mandatarios del Ejecutivo y de los miembros del poder judicial instrumentos para operar transformaciones, interviniendo en los diversos tipos de propiedad, a fin de revertir nuestro cuadro injusto y caótico.12 Así, dentro del grupo de países examinados, es posible, con la debida flexibilización, identificar dos formas de tratar el tema de la soberanía (en relación al alcance de la acción territorial estatal) y de la propiedad inmobiliaria en relación a su función social. Por un lado, es posible observar un grupo de países que demarca fuertemente la soberanía en lo que respecta a ejercicio del poder estatal sobre su territorio, lo que implica, para nuestro análisis, la posibilidad de editar reglas que condicionen la utilización del mismo por sus habitantes. En este mismo grupo, la propiedad privada es vista como un elemento fundamental, aunque estando siempre bajo los intereses colectivos. En este grupo de países, la función social y ecológica de la propiedad es un demarcador de los límites de la utilización absoluta de la misma. Dentro de ese primer grupo esta: Brasil, Bolivia, Colombia, Venezuela y Honduras. Ya el segundo grupo presenta una subdivisión en lo que se refiere a la vehemencia con que trata el tema de la soberanía en cuanto al tema de la propiedad. Un grupo no enfatiza el tema de la soberanía sobre el territorio, principalmente en lo que se refiere a una definición clara en torno al ordenamiento territorial a partir del Estado. Dentro de ese grupo podemos encontrar, por la búsqueda hecha, a Argentina y El Salvador. Uruguay, Costa Rica y Chile componen un segundo subgrupo que enfatiza la soberanía, aunque no siempre mencionen claramente el tema del ordenamiento territorial, a excepción de Chile. Otra clasificación posible aun dentro de ese segundo grupo de países dice respecto al tratamiento de la propiedad privada y su relación con la función social. En este caso, tenemos ordenamientos jurídicos bastante privatistas, como es el caso da Argentina, Uruguay y Costa Rica, mientras que Chile y El Salvador salvaguardan mas el interés colectivo por sobre el privado, en especial El Salvador. Clark, Giovanni. O Municipio em Face do Direito Econômico. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 124. 12

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El impuesto de la propiedad inmobiliaria puede y debe ser utilizado como una forma más de conducir la consolidación de ciudades más equilibradas desde el punto de vista territorial y más equitativas desde el punto de vista de justicia social. Curitiba, Brasil

II.2. Alternativas Como alternativas a la acción territorial estatal, buscamos entender dentro de cada ordenamiento jurídico de los países investigados, de que forma ellos consideran la posibilidad de tratamientos diferenciados con relación al ordenamiento territorial. O sea, hay espacios para opciones alternativas de modelos de acción territorial no-estatal (o respaldados por el Estado, pero construidos sobre otras bases)? En este punto, es posible nuevamente hacer algunas distinciones básicas, desde que se pueda minimizar la fuerza de esas divisiones, que sirven apenas para tornar más visible la diferencia entre los ordenamientos jurídicos estudiados. En un primer grupo están los países que no prevén la posibilidad de un trato diferenciado en lo referente al ordenamiento territorial. Este es el caso de los siguientes países: Brasil, Uruguay, Costa Rica, Chile y El Salvador. En un segundo grupo, o sea, aquellos que consideran la posibilidad de modelos alternativos del tratamiento jurídico del ordenamiento territorial, podemos agrupar los países restantes: Argentina, Bolivia, Colombia, Venezuela y Honduras. Además, dentro de ese segundo grupo es posible aun hacer una distinción. La gran mayoría, al mencionar situaciones donde el ordenamiento territorial debe ser en otras bases,

se refiere esencialmente aquellas áreas ocupadas por las poblaciones indígenas remanecientes, que aun ocupan sus países de origen. Es el caso de Argentina, de Bolivia y de Colombia. Hay, sin embargo, otro grupo de países que, no obstante admita otra forma de ordenamiento territorial, lo hace en bases distintas de la autoctonía de algunas de sus comunidades habitantes. Es el caso de Venezuela y de Honduras. Con relación a la primera, se abre la posibilidad de albergar un régimen especial para aquellos territorios que resuelvan, por la voluntad de sus habitantes, incorporarse al Estado venezolano. En relación a Honduras, la posibilidad de tener una forma diferente de ordenar el territorio se basa en el respeto estatal a las diversas formas de propiedad, inclusive la comunal, que tendrá, entonces, la posibilidad de normarse por ordenamiento diverso de aquella que normaliza la utilización de la propiedad privada. En este instrumento se observa que la posibilidad de un ordenamiento territorial alternativo aquel que sirve de norma para la mayor parte de la población tiene, por un lado, relación con la existencia de pueblos ancestrales significativos y, por otro, reflejen la posibilidad histórico-política que esos pueblos se hicieran oír o no. Es en este segundo aspecto que se encuentra el Brasil, ya que por su propia

Uso del suelo e impuesto sobre el territorio urbano en ... Fagner Dantas / MAYO 2014 – 51

Sólo Brasil y Colombia mencionan en sus disposiciones constitucionales la utilización de instrumentos en el ordenamiento territorial, con énfasis hacia los planos reguladores municipales y regulación del uso del suelo y protección ambiental. Parque Lineal La Herrera, Medellín. Colombia.

dimensión territorial, no deberíamos de negar la relevancia de su población indígena. Sin embargo, esta no consiguió obtener un reconocimiento a la altura de aquel obtenido en los tres países que forman el primero grupo mencionado en este tópico. Ciertamente esa es una cuestión que necesita entrar en la pauta del gobierno brasilero, de preferencia sin la necesidad de una explosión de violencia entre productores agrícolas y población indígena, como parece ser el destino de demarcaciones de tierras afectadas, como fue la de la Reserva Raposa-Serra do Sol, que necesito ser sometida a la mediación del Supremo Tribunal Federal brasilero, de acuerdo a esa circunstancia

II.3. Instrumentos La evaluación hecha dentro de los ordenamientos jurídicos considerados en lo referente a los instrumentos de acción territorial estatal tuvo dos núcleos discursivos. Por un lado, la pluralidad de instrumentos mencionada en el ordenamiento, lo que denota el tratamiento diferenciado de los diversos problemas que son subyacentes al proceso de ordenamiento territorial, dando así trato diferenciado a cada uno de ellos. Por

otro lado, un elemento recurrente que apareció en la investigación suscito su exaltación a la categoría de núcleo discursivo de ese tópico: el tema de la expropiación de la propiedad. En este pormenor, un criterio fundamental para entender el funcionamiento de la expropiación y su nivel de consideración como instrumento de ordenamiento territorial es la mención de la regulación o no de ese instrumento jurídico. En lo que se refiere al primer criterio de clasificación, podemos observar que la gran mayoría de los ordenamientos observados no presenta la pluralidad de instrumentos esperada frente a la complejidad del tema del ordenamiento territorial. A excepción de Brasil y Colombia, que mencionan en sus disposiciones constitucionales la utilización de instrumentos en el ordenamiento territorial, con énfasis hacia los planes reguladores municipales, en Brasil, y la regulación del uso del suelo y la protección del medio ambiente, en Colombia, los demás países no hacen mención en ese sentido. En el Brasil aun cabe mencionar el importante avance en este campo representado por la aprobación del Estatuto de la Ciudad en 2001, que amplio significativamente los instrumentos

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de ordenamiento territorial urbano hacia la disposición de los gobiernos municipales. Dentro de los países restantes, cabe una excepción, dos países que se encuentran mas avanzados en este tópico. Uruguay, a pesar de no hacer mención a los instrumentos en la constitución, los menciona en la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable. El Salvador tiene un Proyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial que está siendo discutido en la Asamblea Legislativa, y una Ley de Desarrollo y Ordenamiento del Área Metropolitana de San Salvador y municipios próximos, que ciertamente reducen significativamente esa laguna en términos de instrumentos de ordenamiento territorial. En relación al segundo núcleo discursivo apreciado en este tópico, no hay aquí la posibilidad de distinción de dos tipos de trato diferenciado, visto que, a excepción de Venezuela, todos los demás ordenamientos observados regulan la utilización del instrumento de la expropiación de la propiedad. Ciertamente esa observación, no obstante no dio relevancia a la forma distinta con que se da esa regulación, y, principalmente, hasta qué punto ella puede ser dimensionada efectivamente como un instrumento de ordenamiento territorial, sirve para consolidar esa institución como de los más recurrentes dentro del aparato estatal para conducir el uso del suelo urbano en su territorio.

II.4. Intervención en el mercado de suelo En relación a la intervención en el mercado del suelo, lo que se busco observar fue la forma con que, en cada ordenamiento, se definían los parámetros en que se daría esa intervención. En algunos casos, fue posible observar una discriminación significativa en la forma de establecer esa intervención. Y en otros (la gran mayoría), la intervención en el mercado del suelo se daba no por la definición de restricciones o castigos aquellos que, actuando en el mercado inmobiliario, se manejaban de forma perjudicial al interés colectivo sino exclusivamente por la retirada de algunas áreas o bienes territoriales del mercado en sí. Así, fue posible observar el grupo de los ordenamientos que estructuraban un conjunto de instrumentos para garantizar la intervención del Estado en el mercado del suelo con miras a direccionarlo para un mejor aprovechamiento del interés colectivo, principalmente en lo concerniente al desestimulo de la actividad de especulación inmobiliario, al lado de otro grupo de ordenamientos que se limitaban a excluir del mercado del suelo aquellas áreas que, por razones de Estado (defensa, protección del patrimonio ambiental, etc.), debería permanecer bajo el amparo exclusivo del gobierno. Dentro del primer grupo está Brasil y Honduras, aquel con una serie de instrumentos destinados a combatir

los excesos de los operadores del mercado de suelo urbano, y este, con la indicación de que la regulación del uso del suelo urbano también se remite a la manipulación del mercado del suelo urbano en favor del interés colectivo. Merece especial importancia Brasil que, desde la Constitución Federal de 1988, estableció un sistema de combate al lado más pernicioso del mercado de suelo, o sea, la especulación inmobiliaria. Esta especulación puede darse de dos formas. O se mantiene una propiedad inutilizada en los alrededores de la ciudad para, mediante presiones de orden política, llevar infraestructura urbana para valorizarla13, o, dentro del área urbanizada y completamente infra estructurada, quedar esperando una mejor oportunidad de venta, no importando que la indisponibilidad de esas áreas contraste con la carencia de áreas para suplir el déficit habitacional o la instalación de equipamientos comunitarios. En el caso Brasilero, la llamada no-utilización o subutilización del área en relación a su función social da inicio, una vez reglamentado el instrumento en el ámbito municipal, al llamado proceso de Parcelación, Utilización y Edificación compulsiva de la propiedad. Así, una vez notificado el propietario del área en las condiciones antes mencionadas, él tiene un plazo para dar la debida función social a su propiedad. Terminado ese plazo sin la comprobación del cumplimiento de esa función social, se aplicara un impuesto sobre la Propiedad Predial y Territorial Urbana – IPTU durante cinco años, como forma de castigo frente a esa conducta. Si a la final de esos cinco años, continua la misma situación, la propiedad será expropiada, siendo su pago hecho en títulos de dominio público. Esos y otros instrumentos actúan fuertemente en sentido de que, aun bajo los auspicios de una economía de mercado, no pueda tomar fuerza impunemente la práctica de la especulación inmobiliaria. Los demás países no presentan en sus ordenamientos examinados, cualquier mención significativa a una estructura de combate hacia la especulación inmobiliaria u otras formas de desvió del mercado de suelo urbano. La mayoría apenas establece un rol de bienes de carácter público que, por su naturaleza (de patrimonio ambiental, por ejemplo) o por su localización (áreas de frontera) están sometidos a otros principios que no son del libre mercado. Lo que se hizo mucho en Brasil, durante el período militar – 1964/1985 -, cuando, bajo el pretexto de disminuir el déficit habitacional brasileiro, el gobierno federal construía conjuntos habitacionales a lo largo del centro de la ciudad, con el pretexto de precios más baratos, que permitían viabilizar la construcción de tales conjuntos. Estos conjuntos, una vez construidos, recibían la infra-estructura urbana que, coincidentemente, beneficiaran también aquellos terrenos particulares entre el centro urbano y la nueva área urbanizada, que tenían entonces una amplia valorización. Por cuenta de esa espera para ser valorizados por la acción del gobierno, tales áreas eran llamadas “terrenos de engorda”

Uso del suelo e impuesto sobre el territorio urbano en ... Fagner Dantas / MAYO 2014 – 53

II.5. Planes En este tópico fue observado como cada uno de los ordenamientos jurídicos estudiados tratan el tema de los planes de ordenamiento territorial. O sea, su acción territorial estatal hecha mediante la elaboración e implementación de planes específicos. Es importante observar que el ordenamiento territorial en si ya supone, en algún punto de su proceso de implementación, la práctica del planeamiento y, consecuen-

temente, de la formulación de un plan. Para ilustrar eso, en la figura siguiente, que reproduce la tabla elaborada por Angel Massiris, es posible observar los diferentes conceptos de ordenamiento territorial en diferentes contextos legales latino-americanos. Sin embargo, lo que cabe resaltar aquí es la elección política de colocar la elaboración de planes de ordenamiento territorial como un mandato institucional.

CUADRO DE DEFINICIONES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AMERICA LATINA

País Argentina

Bolivia

Colombia

Costa Rica

Cuba

Chile

Ecuador

El Salvador

Honduras

México

Concepto de ordenamiento territorial Conjunto de acciones técnico político administrativas para la realización de estudios, la formulación de propuestas y la adopción de medidas específicas en relación con la organización de un territorio, a fin de adecuarlo a las políticas y objetivos de desarrollo general establecidos por los distintos niveles jurisdiccionales (Nación, Provincia, Municipio) y en concordancia con sus respectivas estrategias” (Provincia de Buenos Aires, 1977) “Proceso de organización del uso y la ocupación del territorio, en función de sus características biofísicas, ambientales, socioeconómicas, culturales y político-institucionales, con la finalidad de promover el desarrollo sostenible del país” (Senado Nacional, 2001) “Conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas..., para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales” (Congreso de la República Colombia, 1997) “Proceso dinámico, interactivo e iterativo de diseño de cambios integrales en las políticas públicas para la clasificación y el uso racional, eficiente y estratégico del territorio, de acuerdo con criterios económicos, culturales y de capacidad de carga ecológica y social” (Ministerio de Planificación Nacional, 1998: 3) “Disciplina técnico administrativa destinada a mejorar las condiciones que tiene el territorio para las funciones sociales y económicas. Se concreta en los ámbitos nacional, provincial, municipal y urbano y su contenido fundamental es la estructuración del espacio físico” (Instituto de Planificación Física, 2001) “Acción estatal ejercida consensuadamente, que permite la integración pública y privada, orientada a armonizar los usos del territorio, tanto público como privado, propendiendo a un uso racional y sustentable del territorio en su más amplio sentido” (CONAMA, 1998). “Zonificación económica, social y ecológica del país sobre la base de la capacidad del uso de los ecosistemas, las necesidades de protección del ambiente, el respeto a la propiedad ancestral de las tierras comunitarias, la conservación de los recursos naturales y del patrimonio natural. Debe coincidir con el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio. El ordenamiento territorial no implica una alteración de la división político administrativa del Estado” (Congreso Nacional de Ecuador, 1999). “Establecer normas que regulen, promuevan, estimulen y coordinen, la eficiente y ordenada utilización del territorio nacional, haciendo el adecuado uso del suelo para la explotación racional y sostenible de los recursos naturales” (Asamblea Legislativa, 1998) “Establecer un conjunto coherente de normas y principios, que regulen el proceso de ordenamiento territorial y de los asentamientos humanos, promoviendo la relación armónica entre la población y el territorio, orientado a la inversión pública y privada, fomentando la optimización del uso de los recursos naturales renovables y no renovables para lograr el desarrollo sostenible” (Gobierno de Honduras, 1999). “Estrategia de desarrollo socioeconómico que, mediante la adecuada articulación funcional y espacial de las políticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y aprovechamiento del territorio” (SEDESOL y otros, 2000).

Fuente: MASSIRIS, Ángel. “Ordenación del territorio en América Latina”. En Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. VI, Nº125, 1 de octubre de 2002, pág. 13 y 14

En los estudios de los ordenamientos jurídicos observados, fue nuevamente posible hacer una clasificación de los diferentes tratos dados por los países a este tópico. Por un

lado tenemos el grupo de los países cuyos ordenamientos no explicitan el reconocimiento de planes como parte de la política (o práctica) de ordenamiento territorial. En este

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Cada país trata el tema de la soberanía como el poder exclusivo de todo su territorio, lo que se considera como la base jurídica para el ejercicio del ordenamiento territorial, de modo general y la regulación del suelo, de modo particular. Comunas andinas, Región de Antofagasta, Chile

grupo podemos encontrar a Argentina, Costa Rica y Chile. Otro grupo es el de los países que dieran un tratamiento especial a la elaboración de planes para la implementación del ordenamiento territorial. Sin embargo, aquí también el tratamiento se diferencia. Algunos países no establecen esa determinación de la elaboración de planes en sus disposiciones constitucionales, dejando tales prerrogativas para los discursos infra constitucionales. En este subgrupo se encuentran Bolivia y Venezuela. Otro subgrupo, dentro de aquellos países que incorporan los planes en el proceso de ordenamiento territorial, es constituido por los ordenamientos que, a pesar de mencionar los planes, esa referencia es genérica, apuntando hacia planes económicos de amplia escala, cuyo propósito incluiría, como base espacial para el desarrollo económico, las determinaciones relativas al ordenamiento territorial. En este subgrupo se encuentra Uruguay y Colombia. Por ultimo, el tercer subgrupo esta formado por aquellos países cuyos ordenamientos jurídicos contemplan planes escalonados, o sea, con contenido proporcional a la escala de comprensión y cambio de la realidad, y que, por eso mismo, se sobreponen de forma armónica (o por lo menos así debería ser) con los planes mismos (en el caso, del ordenamiento territorial) y los de escalas más reducidas.

En este subgrupo final se encuentran Brasil, El Salvador y Honduras.

II.6. Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria En relación al impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, lo que se busco identificar en el análisis de los ordenamientos jurídicos estudiados fue la existencia o no de una regulación específica en cuanto a este tipo de intervención pública. Principalmente dentro de un contexto de ordenamiento territorial, donde la extra fiscalidad de los tributos puede desempeñar un papel fundamental en la conformación del espacio urbano, ya sea para impedir el acceso de clases mas populares a los sectores acomodados de la ciudad, o para, eventualmente, tornar prohibitiva la mantención de las clases populares en sus áreas de origen, que pueden ser, por obra del mercado, re demandadas por clases acomodadas (ejemplo de esto es el conocido proceso de gentrificación, común en centros revitalizados de ciudades históricas). Lo que conseguimos identificar fue un grupo de países donde ese mecanismo de ordenamiento territorial indirecto no recibió mayores consideraciones. Lo que no dice necesariamente que no hay tributación sobre la propiedad inmobiliaria urbana, pero si que tal tributación no se integra a ninguna forma de estrategia de conducción del ordena-

Uso del suelo e impuesto sobre el territorio urbano en ... Fagner Dantas / MAYO 2014 – 55

miento territorial. La casi totalidad de los países estudiados se encuentran en esa situación: Argentina, Uruguay, Bolivia, Costa Rica, Chile, Venezuela y El Salvador. Un segundo grupo muestra ese impuesto sobre la propiedad inmobiliaria como blanco de una legislación específica. Integran ese segundo grupo Brasil, Colombia y Honduras. Destacamos una vez más el caso de Brasil, donde el IPTU tiene dos posibilidades distintas de ser utilizado como instrumento de ordenamiento territorial: 1) ya sea ocupándola progresivamente en el tiempo (art. 182, par. 4º, II), ya ejemplificada en el proceso de parcelación, utilización y edificación compulsiva; 2) o echando mano de la progresividad en el espacio (art. 156, par. 1º), proceso por el cual se determinan los lugares de la ciudad que por su localización (privilegiada o no) o infraestructura (de buena calidad o no) van repercutir en un valor de IPTU mas alto o mas bajo. De cualquier modo, queda la comprensión de que el impuesto de la propiedad inmobiliaria puede y debe ser utilizada como una forma más de conducir, aun que indirectamente, la consolidación de ciudades más equilibradas, del punto de vista del ordenamiento territorial, y equitativas, del punto de vista de la justicia social.

III. Conclusiones EL valor del presente estudio puede ser observado dentro de dos grandes ejes, que servirán para dirigir esas consideraciones finales. Por un lado, mostrar como están estructurados los diversos países de América Latina en lo referente al tema del ordenamiento territorial, destacando sus diferentes enfoques y revelando que la cultura y la historia política de cada país dará nacimiento a una cultura jurídica característica, que denunciará lo que fue heredado desde el pasado como ancla de las viejas comprensiones que no mas encontraran refugio en la contemporaneidad (como fue posible observar en el encuadramiento casi absoluto del derecho de propiedad en algunos ordenamientos observados) o, por el contrario, como brújula para ser preservada y, más que eso, entronizada como guía para navegar en este mismo mar de la contemporaneidad (como también fue posible observar aquí cuando reportamos las alternativas del ordenamiento territorial que respetaban las idiosincrasias de los pueblos indígenas remanecientes). En este aspecto, el trabajo es enriquecedor, pues posibilito colocar lado a lado los ordenamientos jurídicos de varios países que, a pesar de integrar una matriz civilizatoria semejante, recorrerán cada uno su propio camino en la dirección de cambiar esa matriz civilizatoria en un modelo de cohesión social coherente y susceptible de evolucionar. Por otro lado, sirvió para mostrar también la necesidad de compartir información de modo de hacer interaccionar

esos diferentes modelos de cohesión social. Sin duda, esa interacción posibilitará una evolución cooperativa de varios ordenamientos. Dentro del límite de respeto de la autodeterminación de los pueblos, la ampliación de los estudios comparativos en general, y de los estudios comparativos jurídicos en especial, poder proveer las oportunidades esperadas por las diferentes sociedades latinoamericanas para hacer una relectura de los cánones institucionales que las estructuran, permitiéndoles, durante la crisis paradigmática de sus estructuras jurídicas, rediseñar los futuros posibles para su territorio. El segundo eje que sustento ese trabajo fue la detección de las nuevas tendencias que ocurrían en el campo del ordenamiento territorial y como ocurre en la actualidad la trasmisión de esas tendencias en las corrientes jurídicas mayoritarias de los diferentes países estudiados. En ese sentido, fue posible observar dos elementos recurrentes en lo que concierne a las nuevas bases para el ordenamiento territorial: la preponderancia cada vez mayor de la función social y ambiental de la propiedad frente al concepto privatista del derecho de propiedad; y la significativa evolución en los ordenamientos observados de las instancias y mecanismos de participación popular en las decisiones a cerca del ordenamiento territorial. En relación al primer ítem, este fue blanco de especial atención en este estudio, en recurrencia, además de la propia resistencia y evidencia actual del concepto, de la forma como el mismo viene siendo abordado en las diferentes discusiones sobre Regulación del Uso del Suelo, principalmente en los debates que tienen por núcleo discursivo la comprensión de la Regulación del Uso del Suelo como limitación del Derecho de Propiedad. En este sentido, el claro posicionamiento de la función social de la propiedad como elemento conductor y legitimador de esas limitaciones al Derecho de Propiedad fueron corroboradas con las informaciones recogidas durante la investigación, la cual se agregó al concepto de función social de la propiedad, o de función ambiental de la propiedad. De esta forma, el estudio sirvió para ampliar aún más el interés por la búsqueda del perfecto lineamiento del contenido de esa función socio ambiental de la propiedad, y la consolida aún más como una nueva forma de entender las nuevas bases en la que pueden ser ejercidas las relaciones de poder dentro de la ciudad, ahora observadas desde la perspectiva de la mayoría. Por otro lado, un elemento que quedo latente a lo largo de toda la investigación, y que sin embargo no puede ser dejado de lado, aunque no haya alcanzado el status de uno de los seis aspectos bajo los cuales fue estudiada la acción territorial estatal, fue la participación popular en los procesos de ordenamiento territorial. Aunque tocado con mayor o menor énfasis en algunos de los ordenamientos estudiados, admitiendo, claro, que en algunos siquiera fue citado, la

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Como alternativa a la acción del Estado sobre el territorio, hay espacios jurídicos para opciones alternativas no-estatales, como son los países que no prevén la posibilidad de un trato diferenciado en lo referente al ordenamiento territorial. Costa Rica.

participación popular se viene también mostrando como un elemento fundamental en la consecución de la efectividad jurídica en torno a los marcos legales del ordenamiento territorial, lo que es muy visible cuando observamos los Planes Reguladores Municipales que, en el caso de Brasil, históricamente son relegados a las gavetas gubernamentales después de preparados. Entre los motivos de ese “engavetamiento” crónico está la ausencia de compromiso de la comunidad legislada por aquel plano aprobado, que con él no tiene ninguna relación y, por tanto, no pueden ser el motor de su efectividad. Ese tema es de suma importancia14, ya sea desde el punto de vista del ordenamiento territorial y también desde la política pública, en cuanto a la práctica jurídica. Mientras la política pública, la participación popular, provista de la adecuada capacitación para poder ser realizada de forma cualificada en las discusiones que implican los destinos del territorio que debe ser traducido de “espacio” técnico hacia “lugar” humano, aparece como fuerza motriz de la ampliación de la cohesión del modelo de cooperación social. En cuanto a la práctica jurídica, la participación popular permite a los marcos legales del ordenamiento territorial liberarse del contexto conjunto de las administraciones y gobiernos individualistas, cuya línea programática cambia en cada elección, lo que produce una “caza de brujas” a todo lo que lleve el título de gobernante pasado, siendo tragado en este proceso, entre otros, los planes y leyes de ordenamiento territorial. Con el compromiso social y el compromiso político de la comunidad legislada en torno a los marcos legales del ordenamiento territorial, la relación de pertenencia entre los habitantes y su territorio pasa a ser mediada no por una ley, sino más por un pacto que garantice la sobrevivencia a cualquier cambio de dirección de los vientos partidarios. No obstante esa desconsideración del tema de la participación popular en el proceso de deliberación a cerca Para mayores detalles, ver “La participación popular en la administración pública, en la planificación urbana y en la gestión urbana: una aproximación”, publicado en la Revista del Observatório del Milenio de Belo Horizonte (V. 2, N. 1, 2009), disponible en el sitio observatoriodomilenio. pbh.gov.br. 14

de los marcos legales del ordenamiento territorial, resulta provechoso el presente estudio en el sentido de evidenciar semejanzas y diferencias entre los diferentes ordenamientos jurídicos en lo que respecta a la acción territorial estatal. Más que eso, su importancia reposa en la posibilidad de la construcción de canales de comunicación entre estos diversos sistemas, de modo que todos puedan aprender recíprocamente con las diferentes trayectorias de avances y retrocesos a que está sujeta la regulación del uso del suelo en el contexto jurídico contemporáneo da América Latina. R eferencias Bibliográficas Azuela, António e cancino, Miguel Ángel. “Los asentamientos humanos y la mirada parcial del constitucionalismo mexicano”, In: RABASA, Emilio O. (Coord.) La Constitución y el Medio Ambiente, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, 2007. Clark, Giovanni. O Municipio em Face do Derecho Econômico. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. Copello, Maria Mercedes Maldonado. “La Propriedad en La Constituición Colombiana de 1991 superando la tradición del Código Civil”. Ponencia apresentada en el Simposio “La Nación Multicultural, Primer Decenio de la Constituición Incluyente. Universidad Nacional de Colombia, Centro de Estudios Sociales – CES, Bogotá, noviembre de 2001. Costa, Cássia Celina Paulo Moreira da. A Função Socioeconômica da Propriedade. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2006. Iracheta, Alfonso. El Suelo, recurso estratégico para el desarollo urbano. Toluca – México. Ed. Universidad Autónoma del Estado del México, 1984. Massiris, Ángel. “Ordenación del territorio en América Latina”. En Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. VI, Nº125, 1 de octubre de 2002, Santos, Boaventura de Sousa. A Crítica da Razão Indolente: contra o desperdício da experiência. 6ª Ed. São Paulo: Cortez, 2007. Silva, José Afonso da. Derecho Urbanístico Brasileiro. 2º Ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 1995. Tigar, Michel E. e LEVY, Madeleine R. O Derecho e a Ascenção do Capitalismo. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1978.

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políticas de regularización en barrios populares de origen informal en Argentina, Brasil y México 1

REGULARIZATION POLICIES IN INFORMAL NEIGHBORHOODS ORIGIN. ARGENTINA, BRASIL AND MEXICO María Mercedes Di Virgilio2, Tomás Alejandro Guevara3, María Soledad Arqueros Mejica4

Resumen

Abstract

En este trabajo se abordan las políticas públicas de regularización dominial y urbanística implementadas en América Latina en las últimas décadas, haciendo hincapié en la experiencia comparativa de tres países de la región: Argentina, Brasil y México. Para ello, se hace una breve reseña del desarrollo del hábitat informal y de la situación habitacional de los países seleccionados. Posteriormente, se analizan la normativa urbana vigente, las políticas de regularización dominial y urbanística implementadas de nivel federal y los diferentes organismos involucrados. Finalmente, se contraponen los diferentes modelos de gestión y articulación interjurisdiccional existentes en cada uno de los países.

In this paper we address the urban regularization policies implemented in Latin America in recent decades, comparing the experience in three countries in the region: Argentina, Brazil and Mexico. To this end, a brief review of the development of informal habitat and of the housing situation in the selected countries a carried out. Subsequently, we analyze the current urban regulations and the regularization policies implemented at the federal level. Finally, we contrast the different managerial and interjurisdictional coordination models existing in each of the countries.

Palabras claves: Hábitat informal - Procesos de regularización – Normativa urbana

Keywords: Informal Habitat – Regularization Processes – Urban regulations

Buenos Aires

Sao Paulo

DF México.

Si bien el Estado en muchos países latinoamericanos ha apelado a la construcción de vivienda fácil para ampliar el acceso al mercado formal, no ha conseguido integrar en esto a la población de menores recursos, por lo que se han visto obligados a desarrollar estrategias de producción social de suelo urbano y vivienda con resultado de urbanizaciones informales.

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Una versión sintética de este trabajo fue publicada en la Revista INVI Nº80 / Mayo 2014 / Volumen Nº 29: 17-51. Investigador CONICET / IIGG-FCS-UBA Correo electrónico: mercedes.divirgilio@gmail.com Investigador CONICET / UNRN. Correo electrónico: tguevara@unrn.edu.ar Investigador CONICET / IIGG-FCS-UBA. Correo electrónico: soledad.arqueros@gmail.com

Fecha de recepción: 30/10/13 Fecha de aceptación: 03/03/14

Revista URBANO 29. Págs . 57-65. Concepción, Chile. Mayo 2014

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I. Introducción En términos generales se puede afirmar que una importante proporción de la población de las ciudades latinoamericanas resuelve sus necesidades habitacionales por fuera de los mecanismos del mercado inmobiliario formal. Si bien, el Estado apeló a la construcción de vivienda social como estrategia para ampliar el acceso al mercado formal; no ha conseguido integrar a la población de menores recursos. De esta manera, amplios sectores se han visto obligados a desarrollar estrategias de producción social de suelo urbano y vivienda, dando lugar al desarrollo de urbanizaciones populares de origen informal. En general, los barrios resultantes de este proceso se caracterizan por la precariedad que presentan en sus condiciones habitacionales. Ante este panorama, el Estado desarrolló experiencias de regularización dominial y urbanística para integrar a su población a la ciudad formal y para incorporar sus tierras a la dinámica inmobiliaria, también, formal. El presente trabajo tiene por objeto indagar la implementación de estas políticas en Argentina, Brasil y México En términos generales, hábitat informal refiere a la situación de tenencia del lote y/o de la vivienda (informalidad dominial) o bien está vinculada con las condiciones urbano–ambientales de desarrollo del hábitat (informalidad urbanística). La informalidad se origina cuando la situación de tenencia o las condiciones urbanísticas no se ajustan a la normativa que regula las relaciones de acceso y ocupación de la tierra y la vivienda. Remite al orden jurídico que regula las relaciones sociales y que se expresan territorialmente en los patrones de localización residencial y en la situación habitacional predominantes entre diferentes sectores sociales (Di Virgilio, Arqueros y Guevara, 2011). La informalidad es inseparable de la intervención estatal reguladora: es ella quién fija la frontera con la formalidad. Este límite es variable en el tiempo y expresa, como toda política pública, la correlación de fuerzas entre los diferentes actores involucrados (Oszlak, 1991). La situación de tenencia de la vivienda da cuenta de la relación de determinados procesos de producción del hábitat con la normativa urbana vigente en un determinado momento histórico. No debe confundirse la noción de hábitat informal con la noción de hábitat popular, aambas remiten a abordajes analíticos diferentes. La primera de estas nociones, responde al ordenamiento jurídico vigente en un determinado momento histórico; mientras que la segunda refiere a las diferentes manifestaciones del habitar por parte de los sectores populares de la región.

II. La informalidad urbana en los países seleccionados Los tres países seleccionados protagonizaron procesos de urbanización acelerados, vinculados principalmente a la des-

estructuración de las economías rurales por la modernización en el agro y por el desarrollo de procesos de industrialización por sustitución de importaciones. Clichevsky (2006) plantea diferentes caminos para el desarrollo histórico de la informalidad urbana en los tres países. Identifica a Argentina como uno de los pocos países que tuvo un submercado legal de suelo urbano para sectores de bajos ingresos –los llamados loteos populares, con financiamiento en mensualidades. Esta política permitió un acceso masivo al suelo urbano para los sectores populares en condiciones de legalidad -pese a que era un hábitat de baja calidad-, en un contexto de pleno empleo. La misma, se agotó en la década de 1970 por motivos económicos, pero también porque se modificó la normativa urbana. Sin embargo, antes, durante y después de los loteos populares coexistieron otras modalidades de hábitat popular que claramente estaban fuera de la formalidad sancionada en la normativa urbana: inquilinatos, villas de emergencia, asentamientos, ocupaciones de inmuebles, etc. Si bien la mayoría de estas modalidades se desarrolla sobre terrenos fiscales, también existen muchas que se asientan sobre terrenos privados. También existe una importante tradición de ocupaciones informales organizadas, especialmente desde la década de 1980, que se incluyen entre los procesos de producción social del hábitat. En Brasil, el hábitat popular y el hábitat informal presentan una superposición importante. La falta de un submercado de suelo regulado generó informalidad tempranamente. Su expresión más cabal son las favelas que se extienden en la gran mayoría de los centros urbanos del país. En muchos casos, estas urbanizaciones son producto de la ocupación informal de tierras que eran consideradas legalmente como reservas y/o no urbanizables por motivos ambientales o topológicos (como es el caso de los morros). México presenta especificidades notables porque cuenta con el antecedente de la Reforma Agraria, impulsada en el contexto de la Revolución Mexicana en la primera mitad del siglo XX. La informalidad estuvo vinculada fundamentalmente a las restricciones para incorporar las tierras rurales ejidales o comunales al desarrollo urbano y al accionar de loteadores piratas que daban cuenta de esta demanda por fuera de la legalidad imperante. Con el correr de las décadas, las tierras ejidales y comunales resultantes de dicha reforma fueron urbanizadas informalmente de forma masiva por los sectores populares, ya por ocupación o loteos piratas, dando origen a las colonias que son los principales destinatarios de los procesos de regularización que se analizan. Un indicador que puede servir para dar cuenta, en términos cuantitativos, de la extensión de la informalidad en los países seleccionados es el indicador de situación de tenencia de la vivienda relevado a través de los censos de población y vivienda. Un primer dato llamativo, es que el instituto mexicano no publica dicho dato, en un país en don-

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de se sabe que el conflicto entre tierras ejidales o comunales y urbanas es uno de los principales factores de desarrollo de la informalidad urbana. Por su parte, en Argentina, la informalidad según este indicador asciende a 14,1%, mientras que en Brasil es del 9.9%. Este indicador nos permite aproximarnos al universo que potencialmente podría ser sujeto de políticas de regularización dominial, en cada uno de los países. Incluye aquellas situaciones donde se ocupa el suelo de manera informal para autoconstruir o autoproducir viviendas, tanto como la ocupación de viviendas construidas, locales no aptos para viviendas, conventillo o inquilinatos, y también villas, asentamientos u otras tipologías de hábitat popular, caracterizados por su acceso informal al suelo. Asimismo, para aproximarnos a las condiciones urbanísticas de las viviendas y los hogares se puede utilizar indicadores como acceso al agua corriente de red, acceso al sistema de desagüe, disponibilidad de inodoro con arrastre de agua, y algún indicador referido a la precariedad de los materiales constructivos de la vivienda. Así, los tres países muestran un nivel elevado y similar de acceso a la red de agua corriente. No obstante, es muy dispar el acceso al sistema de desagüe: México, 88,8% vs Argentina, 77,8%. Asimismo, llama la atención el bajo porcentaje de cobertura de este indicador en Brasil (55%). De manera similar se distribuye la disponibilidad de inodoro con arrastre de agua, ubicándose México en un nivel muy elevado de disponibilidad (93,9%), seguido por Argentina (87,3%) y, muy por debajo, Brasil (55,4%). Con respecto a la precariedad de los materiales constructivos es difícil trazar un paralelo, porque México no tiene o no publica un indicador sintético y presenta separadamente los datos con respecto al piso, las paredes y el techo; mientras que Brasil no publica o no releva ningún dato sobre calidad de los materiales constructivos. El índice sintético en Argentina es bastante elevado, con un 38,4% de viviendas construidas con materiales precarios. Este diagnóstico, aún cuando preliminar, nos permite aproximarnos al porcentaje elevado de población y de viviendas que están involucradas en la problemática del hábitat informal y que pueden ser destinatarias de políticas públicas de regularización dominial y urbanística. Tabla 1: Datos demográficos y habitacionales de países seleccionados. 2010. Argentina Brasil México Situación de te- 14,1% (ocupantes por 9,9%(ocupantes, pro- Sin datos nencia no regular préstamo, propietarios pietarios de la vivienda de vivienda solamente) solamente) Acceso agua 83,9% (hogares) 82,9% (hogares) 86,7% (viviendas) corriente Acceso a sistema 77,8% (hogares) 55,5% (conexión al 88,8% (viviendas) de desagüe sistema de desagüe) Disponibilidad 87,3% (hogares) 55,4% (viviendas) 93,9% (viviendas) inodoro c/arrastre Viviendas precarias 38,4% Sin datos 13,7% (materiales (materiales ) no sólidos) Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas oficiales: INDEC (2010) – INEGI (2010) – IBGE (2010).

III. Las políticas de regularización dominial y urbanística Clichevsky (2003), distingue tres tipos de políticas de regularización: i. aquellas que tienen por objetivo sanear la situación dominial5; ii. aquellas que tienen por objetivo sanear la situación urbano-ambiental y iii. las integrales que articulan i. y ii. Según esta investigadora, las experiencias de políticas de regularización integral han sido escasas. Generalmente, las políticas de regularización se implementaron de manera desarticulada, siendo mucho más extendidas las políticas de tipo i. Ello se debió a que este tipo de intervenciones es menos costoso, tiene mayor visibilidad en términos políticos y ha recibido una fuerte promoción de parte de algunos organismos internacionales por sus supuestos efectos multiplicadores. Las políticas de regularización surgieron en la década de 1960 especialmente en aquellos países en los que la normativa urbana rígida había generado situaciones de informalidad. Esta regularización era tanto dominial como urbana, pero la falta de presupuesto la dejó limitada a lo dominial. México y Perú son dos de los países pioneros en la materia, ya en la década de 1960 y 1970. Sin embargo, la dinamización de estas políticas se produce durante la década de 1990. Fueron impulsadas por organismos internacionales que, influidos por la tesis de Hernando de Soto (De Soto, Ghersi y Ghibellini, 1986), entendieron que la regularización dominial tendría por sí misma efectos beneficiosos en las condiciones de vida de la población, al promover su inserción social, movilizar capitales y facilitar la integración en otras esferas tales como la laboral, educativa, etc. No obstante, los procesos no necesariamente han llegado a buen puerto y tampoco han provocado los efectos previstos. En numerosas situaciones que lograron ser regularizadas se desarrollaron nuevos procesos de informalización asociados a problemas de sucesión, de subdivisión, de venta y/o alquiler en el mercado inmobiliario informal (Ward et al., 2011). En la década de 1990 la situación con respecto al acceso al suelo se agrava notablemente. En este contexto, los procesos de reforma del Estado y de reestructuración económica que caracterizaron a esta década impactaron fuertemente en el funcionamiento del mercado de suelo urbano y generan cambios en las políticas de regularización implementadas. Desde entonces, el paradigma de políticas habitacionales se traslada de las políticas de vivienda tradicional, a los lotes con servicio y posteriormente a la legalización y mejoramiento de barrios. Las políticas de regularización dominial han avanzado mucho más sobre tierras públicas, que sobre tierras privadas, donde el Estado debe primero expropiar o ser mediador en una negociación. En este punto interesa también diferenciar la regularización dominial, vinculada a la situación de tenencia, de la regularización de lo construido, vinculada a los códigos de edificación y de planeamiento urbano.

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Tabla 2: Políticas de regularización en A rgentina, Brasil y México. País Año de Año de Nivel de gobierno Tipo6 inicio dinamización Nacional Provincial / Municipal D U I Estadual Argentina 1980 1990 X X X X X X Brasil 1983 1988/90 X X X X X X México 1971 1992 X X X Fuente: Datos tomados de Clichevsky (2006)

Los tres países tienen marcos normativos bastante disímiles en lo que hace a las cuestiones habitacionales, pese a que comparten el régimen federal de organización del Estado Nacional y abrevan en tradiciones comunes del derecho. En Argentina la regularización es un proceso reciente, aunque algunos municipios la han implementado desde hace más de 20 años. La reforma constitucional de 1994 no significó un avance en términos de acceso al suelo, a diferencia de las últimas enmiendas en otros países de la región. La Constitución de la República Argentina (CA) no establece la función social de la propiedad, sino que en su artículo 17 establece la inviolabilidad de la propiedad privada. No obstante, el artículo 14 bis establece el derecho a una vivienda digna y el artículo 41 establece el derecho a un ambiente sano. Esta conjunción de derechos, que muchas veces colisionan en realidad, debe ser resuelta políticamente por las autoridades competentes (tanto el legislativo como el ejecutivo) o en última instancia por el poder judicial. El Código Civil regula todo lo atinente a la propiedad de la tierra y de la vivienda, pero lo hace enmarcándose en los principios constitucionales de la inviolabilidad de la propiedad. Esto genera grandes obstáculos en materia de regularización dominial, porque en general tiende a primar el derecho de D: políticas de regularización dominial; U: políticas de regularización urbanística y/o ambiental; I: políticas de regularización integral, combinan D y U. 6

propiedad irrestricto, por sobre otras consideraciones, como la función social de la propiedad, que permitiría problematizar por qué un terreno apto para urbanizar está siendo retenido por su dueño, por poner sólo un ejemplo. En este marco, es notoria la ausencia de una política de regularización unívoca a nivel nacional, los pocos intentos de articular una política integral y universal fracasaron, cayéndose una y otra vez en la sanción de normativa específica para cada caso, segmentando las soluciones y vulnerando el principio de igualdad ante la ley de los habitantes de las diferentes urbanizaciones informales. Esta situación expresa, en parte, un cierto consenso del sistema político acerca de no cuestionar las relaciones de propiedad y el acceso a la tierra y a la vivienda, poniendo a la propiedad privada por encima de los derechos sociales, económicos y culturales de las familias de menores ingresos y no reconociendo que existe una pugna entre dos derechos legítimos que debe ser procesada por instituciones adecuadas. En el marco de la reforma del Estado y de la aplicación de las medidas de corte neoliberal durante la década de 1990, se sancionaron algunas normativas que habilitaron mecanismos de transferencia y regularización de tierras para el hábitat de sectores populares: En 1989, la Ley de Emergencia Económica N° 23.697 habilitó la posibilidad de que el Estado Nacional transfiera a privados la propiedad de tierras fiscales que previamente fueran declaradas innecesarias para la gestión. De manera similar, el Decreto 1.001 de 1990, habilitó la transferencia de las tierras fiscales sobre las que se asentaban las villas de emergencia de la Ciudad de Buenos Aires. El Decreto 2.411 de 1990 extiende este mismo criterio para todas las villas del Gran Buenos Aires. Asimismo, la Ley 23.967 de 1991 transfiere tierras en propiedad del Estado Nacional que se hallen ocupadas por viviendas permanentes y que sean innecesarias para el cumplimiento de su gestión, a las Provincias y Municipios

Imagen 1 y 2: Villa Tranquila, Avellaneda, Buenos Aires, Argentina. Fuente: Elaboración propia. Latin American Housing Network.

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para su posterior venta o incorporación a planes sociales de vivienda social. Finalmente, La Ley 24.374 de 1994, conocida como “Ley Pierri” habilitó la transferencia de tierras privadas a sus ocupantes reales. El objetivo era acortar los plazos administrativos del instituto jurídico de la posesión veinteañal o usucapión del Código Civil. Otra de las normativas relevantes en términos de regularización es el instituto de la expropiación, que si bien fue originalmente concebida para contar con suelo para la construcción de infraestructura y equipamiento colectivo, fue adaptándose también para su implementación en urbanizaciones informales. La expropiación garantiza la ocupación y elimina el riesgo de desalojo, sin contemplar necesariamente acciones tendientes a la regularización de la urbanización ni a la transferencia del dominio. El principal organismo encargado de implementar la política habitacional en Argentina es la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Esta Subsecretaría está encargada de los Planes Federales que comenzaron a implementarse desde 2002. Sólo algunos de estos se ocupan de la regularización dominial y urbanísticas de asentamientos informales, pero el grueso del presupuesto se destina a la construcción de viviendas nuevas. A 2011 llevaba ejecutadas o en ejecución más de 900.000 soluciones habitacionales, de las cuáles al menos el 25% pueden ser imputadas a acciones de regularización urbanística y/o dominial de asentamientos informales. La Constitución de la República Federativa del Brasil (CB), de 1988, incorporó la función social del a propiedad en su artículo 5, 170 y 182, este último habla específicamente la propiedad urbana y establece que se puede limitar la propiedad en aras de las exigencias de ordenación de la

ciudad expresadas en los planes directores. El artículo 183 establece que cualquier persona, que no posea otra propiedad inmueble, que ocupe pacíficamente y sin oposición por el plazo de cinco años una parcela de hasta 250 metros cuadrados, que no sea de dominio público, tiene derecho a pedir la transferencia de su propiedad por usucapión. En la misma reforma se dio mayor participación y decisiones a los municipios en la formulación de la política urbana, por lo que gran parte de las políticas formuladas se dan en ese nivel, lo que dificulta la comparación entre países. Los municipios son los encargados de formular los Planes Directores, que son uno de los principales instrumentos de gestión urbana. La Unión se encarga de trazar mediante leyes federales las principales directrices de la política urbana. No obstante, el caso de Brasil es mucho más rico en normativa específica, impulsada en gran medida a través de un movimiento social mucho más potente: el Movimiento Nacional por la Reforma Urbana, originado en enero de 1985 e institucionalizado como Foro Nacional de la Reforma Urbana en 1987 y que fue uno de los impulsores de la reforma constitucional de 1988, logrando incorporar muchos elementos vinculados a la problemática urbana y del hábitat. Uno de las principales leyes que siguieron a la sanción de la nueva constitución fue la Ley Federal 10.257, denominada Estatuto de la Ciudad, que reglamenta los artículos 182 y 183 de la Constitución. Su sanción fue muy demorada y compleja, recién se produjo en 2001, trece años después de la reforma de la Carta Magna. Este estatuto establece normas de orden público e interés social que regulan el uso de la propiedad urbana en pos del bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, así como del equilibrio ambiental. Por la organización Federal del Estado

Tabla 3: Soluciones habitacionales terminadas, en ejecución y a iniciar según programa federal . 2011.

Programas Terminadas En Ejecución A Iniciar Subtotal Programa Pfreact I Y Ii 28.672 3.121 - 31.793 Psf 35.310 6.081 2.589 43.799 Pfcv 169.852 65.059 9.634 244.545 Pf-Villas 8.963 16.698 3.077 28.737 Pfmv 75.914 34.757 10.119 120.790 Pfeh 19.646 8.427 1.755 29.828 Propasa 6.034 - - 6.034 Promhib 8.690 1.660 230 10.580 Promeba 82.588 38.970 - 121.558 Prosofa I Y Ii 46.994 1.359 138 48.491 Rosario Habitat * 3.683 682 - 4.365 Caritas 2.586 1.127 - 3.713 Pf Fonavi ** 168.076 38.210 - 206.286 Total Soluciones Habitacionales 657.007 216.151 27.542 900.700 Total Regularizaciones 159.538 60.496 3.445 223.478 Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. www.vivienda.gov.ar. Nota: Los que están pintados corresponden, total a parcialmente, a acciones de regularización dominial y/o urbanística, los que no están pintados a la construcción de viviendas nuevas.

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de Brasil, el estatuto sólo establece una serie de principios e instrumentos a este fin, que sirven de marco general para las políticas urbanas de los Municipios, que son los encargados de la política urbana. Establece las directrices de la justa distribución de las cargas y beneficios derivados del proceso de urbanización y la recuperación de las inversiones públicas que hayan valorizado los inmuebles urbanos. Asimismo, en sus artículo 9 a 14 reglamenta la usucapión especial urbana, estableciendo la gratuidad de todos los actores administrativos y habilitando incluso la usucapión colectiva, lo cual es vital para la regularización dominial en las favelas, donde es difícil determinar la parcelización. También incorporan un instrumento preexistente, las Zonas Especiales de Interés Sociales, creadas por la Municipalidad de Recife en 1987. Esta figura facilita la regularización de asentamientos informales y permite a su vez diseñar áreas para la ocupación popular, porque habilita el establecimiento de índices urbanísticos diferenciados. No obstante, de Souza y Zetter (2004) afirman que este instrumento no modifica concretamente la situación de la tenencia, ni la percepción de la seguridad de la tenencia, sino que apenas sirve para eliminar el riesgo de los desalojos. Incluso, afirman, puede llegar a causar desplazamiento de la población más vulnerable dentro de los asentamientos informales. De acuerdo con Arantes (2011), la política de vivienda de la gestión del Partido de los Trabalhadores, en el gobierno desde 2002, fue produciendo un giro privatista, con mayor participación del capital privado y las empresas constructoras y desarrolladores urbanos, después de un origen en donde se hacía más hincapié en las políticas de autogestión y producción social del hábitat. En este sentido, se acercó más a diseños como los de la política de subsidios habitacionales de Chile.

El principal organismo en la materia, de nivel federal, es el Ministerio de las Ciudades, creado en 2003, siendo uno de los pocos países que tiene un organismo de esta jerarquía vinculado a cuestiones específicamente urbanas. Previamente, en 1987 se había creado el Ministerio de Vivienda, Urbanismo y Medio Ambiente, mostrando una importante tradición en la materia en este país. Este ministerio tiene cuatro Secretarías Nacionales: Vivienda, Saneamiento, Programas Urbanos, y Transporte y Movilidad; siendo la primera la que canaliza la mayor parte de los programas de regularización, entre los que se pueden destacar el Programa “Minha Casa, Minha Vida”, Vivienda de Interés Social, Programa de Urbanización, Regularización e Integración de Asentamientos Precarios, Proyectos Prioritarios de Intervención en Favelas, Programa Habitar Brasil. Asimismo, existen algunas experiencias implementadas por niveles de gobierno estaduales y municipales, como el Programa de Urbanización de Asentamientos Populares de Río de Janeiro, conocido como “Favela Barrio”. Pese a no ser de nivel nacional, es uno de los programas más importantes. Cuenta con financiamiento del BID y sirvió de modelo para la formulación de otros programas de la región, como el caso de los mencionados más arriba Promeba y el Rosario-Habitat en Argentina. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CM) incorpora desde 1917 limitaciones a la propiedad privada en pos de garantizar su función y beneficio sociales. De hecho, el artículo 27 establece que las tierras son de propiedad originaria de la Nación, que tiene el derecho de transferirlas a los privados, constituyendo así la propiedad privada. No obstante, guarda para sí el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como de regular en beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles

Imagen 3 y 4: Coronela Fabriciano, Recife, Pernambuco, Brasil Fuente: Latin American Housing Newtork - Flavio De Souza.

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de apropiación (como la tierra), de donde se deriva el interés público y beneficio social que debe regir la planificación urbana. Además, establece en su artículo 4 el derecho a un medio ambiente adecuado, una vivienda digna y decorosa. La política de regularización se inicia en la década de 1970, es una de las más antiguas de la región, junto con Perú. De todas maneras, lo más dinámico del proceso se da también durante la década de 1990. En la actualidad gran parte de la política de regularización se desarrolla a nivel federal y está enfocado mucho más a la titularización masiva que a la regularización urbanísticas de los asentamientos. Ovilla Mandujano (1983) señala como punto de inflexión de la normativa urbanística en México la sanción de la Ley General de Asentamiento Humanos de 1976. Si bien, la enmarca en un proceso más general de generación de normativa, también la vincula a los conflictos urbanos emergentes en la década de 1960, especialmente en el Distrito Federal, por el crecimiento urbano descontrolado, con un alto componente de informalidad. Asimismo, en 1988 se sanciona la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental, que en su artículo 23 regula ambientalmente los asentamientos humanos. Gran parte de las situaciones de informalidad urbana están vinculadas a las tierras ejidales o comunales. Se calcula que el 66% de las tierras que rodean a las ciudades son de

este origen. Hasta antes de la reforma constitucional de 1992, los núcleos agrarios no podían disponer libremente de sus tierras, los derechos de propiedad sobre sus tierras eran definidos como inalienables, inembargables e imprescriptibles. Esto implicó la formación de un mercado ilegal, que generó asentamientos en áreas altamente vulnerables. Los ocupantes muchas terminaron pagando dos veces, una al ejido, y otra al Gobierno Federal para que expropie al ejido. En 1992, después de la última reforma constitucional de 1992, se sanciona la ley Agraria que establece la propiedad por parte de los ejidos, y regula el destino, uso, usufructo y las condiciones en que pueden ser cedidas o transferidas, especialmente cuando estas se hallan en zonas urbanas o en áreas de crecimiento de un centro de población. Esta ley fue vital para la regularización de las colonias asentadas en tierras ejidales y comunales, porque habilita la expropiación de las tierras, entre otras razonas, para la regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural. Esta ley establece además mecanismos para que las tierras ejidales y comunales se puedan incorporar al desarrollo urbano, buscando prevenir la generación de nueva informalidad urbana. El principal organismo vinculado a las políticas de regularización en el organigrama del Gobierno Federal de los Estados Unidos de México es la Secretaría de Desarrollo Social

Imagen 5: Cerro del Cuatro, Guadalajara, Guadalajara, México. Fuente: Latin American Housing Network – Edith Jiménez Huerta.

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(SEDESOL). Esta Secretaría incluye una serie de Subsecretarías que implementan programas de infraestructura, equipamiento y hábitat social en barrios populares. Es decir, se ocupan de la regularización urbanística y ambiental de dichos barrios. En 1971, el Gobierno Federal encargó al Instituto Nacional de Comunidades Obreras –INDECO- legitimar la tenencia de la tierra en los asentamientos irregulares así como prever espacios para el crecimiento de las ciudades. Creó el Programa Nacional de Regularización de Zonas Urbanas Ejidales, el cual se transforma en 1973 en el Comité para la Regularización de la Tenencia de la Tierra –CORETT-. En dos décadas se han regularizado más de 2,5 millones de lotes, pero aún faltan otorgar títulos a un millón de familias (Azuela, 2001). La regularización dominial de las urbanizaciones informales está concentrada en gran medida en el CORETT. Este organismo es el encargado de la adquisición vía expropiación, transferencia y titularización masiva de las tierras de los asentamientos informales. La mayor parte de estos se encuentran sobre tierra ejidal y comunal, pero también interviene en los casos de tierra privada. En el marco de este organismo se puede mencionar el Programa Suelo Libre, que centra su atención en las tierras ociosas bajo el régimen de propiedad ejidal o comunal y que estén consideradas para la expansión de la ciudad por el plan de desarrollo urbano vigente, cuya ocupación irregular se vislumbre, o cuya venta sea inminente en el corto plazo. Su objetivo es facilitar la expropiación concertada de las tierras para su incorporación al desarrollo urbano. Como se explicó más arriba, una de las principales fuentes de la informalidad urbana en México es la urbanización informal de las tierras ejidales o comunales. Con la finalidad de regularizar estas situaciones, se creó en 1993 el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE) que tiene por objeto dar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra a los integrantes de los ejidos. Tiene una cobertura 29.951 ejidos y comunidades agrarias que agrupan a 3,5 millones de ejidatarios y comuneros, así como 4,6 millones de parcelas y 4,3 millones de terrenos urbanos). Se basa en el artículo 57 de la Ley Agraria que faculta a las asambleas ejidales para decidir el destino de la tierra. Su propósito es dar seguridad en la tenencia de la tierra mediante la regularización de la misma. Las instituciones responsables son la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional (RAN). También interviene el Instituto de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).

V. Conclusiones A modo de conclusión, se trazan algunos ejes comparativos vinculados a los modelos de gestión y las modalidades de articulación interjurisdiccional que emergen del análisis de los países seleccionados.

En primer lugar, es necesario reflexionar sobre el rol de los gobiernos locales en la formulación e implementación de política urbana. En este sentido, pese a ser tres países organizados políticamente como federaciones de estados, los roles que cumplen los gobiernos federales, estaduales y municipales difiere mucho entre los tres. En un extremo se encuentra Brasil, que claramente desde la reforma constitucional de 1988 puso un énfasis importante en el rol de los gobiernos locales como los principales agentes de formulación e implementación de la política urbana, dotándolos de una gran autonomía. Pese a esto, el Estado Federal también jugó un rol fundamental en la tutela y regulación de la política urbana, como puede señalarse en el caso del Estatuto de la Ciudad en 2001 y de la creación del Ministerio de las Ciudades. La ley generó el encuadre necesario para las políticas a ser implementadas por los gobiernos locales. En el otro extremo se ubica la Argentina. Si bien impulsó un proceso de descentralización durante la década de 1990, este se limitó en mayor medida a la salud y la educación y supuso la transferencia de funciones, no recursos, del Estado Federal a los Estados provinciales. La descentralización al nivel municipal fue muy dispar y dependió de los marcos normativos constitucionales de cada provincia. La política urbana, por su parte, fue escasamente descentralizada. Si bien los municipios tienen en términos formales la autoridad territorial y la capacidad de fijar la normativa, muchas veces no cuentan con las herramientas legales para regular en los hechos la dinámica urbana -regidas por normas de fondoy tienen escasa autonomía de los gobiernos provinciales y nacional. El Gobierno Nacional, en este marco, mantiene un papel preponderante en términos de intervención en la política urbana, especialmente por la concentración y el manejo de los recursos, lo que genera cierto defasaje entre dotación de recursos y potestades legales, implica un elevado nivel de mediación política y determina en los hechos una gran heterogeneidad y escasa eficacia de la política urbana. El caso de México, en alguna medida, se encuentra en un punto intermedio, concentrando la Federación muchas de las funciones atinentes a la dinámica urbana. Las principales políticas vinculadas a la regularización urbanística y ambiental dependen de organismos federales, como la SEDESOL y CORETT. No obstante, los gobiernos estaduales han ganado en los últimos años una creciente autonomía. En segundo lugar, también es importante analizar el papel de los gobiernos federales, en términos de financiamiento de las políticas de regularización. De nuevo, el caso brasilero se distingue porque los municipios tienen una gran capacidad para generar recursos propios, básicamente porque están habilitados para la creación de impuestos, tasas, derechos u otros tributos. En este marco se inscribe, fundamentalmente el impuesto predial progresivo o la venta de derechos de construcción, que son fuentes de financiamiento genuino por parte de los municipios.

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No son meros agentes recaudadores de la entidad federativa o de los estados. Nuevamente, el caso argentino es el opuesto: la dependencia de la coparticipación federal de ingresos7, que se rige por una ley que data de 1988 y, en los últimos años, de las transferencias del gobierno central de los recursos superavitarios es muy profunda8, de ahí que los alineamientos políticos entre los diferentes niveles de gobierno sean determinantes. En tercer lugar, se puede señalar la relación entre las políticas públicas de regularización dominial y urbanística y el régimen de propiedad de la tierra. Así, en el caso mexicano se destaca fundamentalmente el conflicto entre las tierras urbanas y las tierras de uso rural, específicamente las de origen ejidal o comunal. Poco se ha avanzado en la regularización de colonias o urbanizaciones populares en tierras privadas, lo que implica un sesgo por parte de las políticas de regularización en este país. De manera similar, en la Argentina poco se ha avanzado en la regularización de tierras de origen privado, con la honrosa excepción de la llamada Ley Pierri, que facilitó de manera limitada la transferencia de tierras a manos de sus ocupantes. Por fuera de esto, se pueden encontrar casos puntuales y resonantes de expropiación de tierras privadas, pero son casos minoritarios, y muchas veces terminaron siendo un buen negocio para los propietarios, porque los juicios de expropiación terminaron convalidando todas sus demandas. En general, la regularización avanzó mucho más rápidamente en tierras de origen fiscal. En este sentido, las políticas de regularización fueron un efecto colateral y restringido de la reforma del Estado emprendida por los gobiernos neoliberales en las últimas décadas, que avalaron las transferencias de activos públicos, entre otros muchos fines para la regularización de urbanizaciones informales. En el caso de Brasil, nuevamente, la reforma constitucional, el estatuto de las ciudades, el ministerio de ciudades, son todas medidas que se enmarcan en el desarrollo de un dinámico Movimiento por la Reforma Urbana, que tenía como uno de sus objetivos plantear la necesidad de asegurar una función social de la propiedad y el derecho a la ciudad para todos los habitantes de las ciudades. Por ello, se dio un contexto mucho más propicio, aunque no exento de conflictos y contradicciones, para plantear limitaciones al derecho de propiedad en su concepción liberal más absoluta y se generaron herramientas que apuntaron a imponer o condicionar su ejercicio a los intereses más generales de la sociedad, entre los cuales se encontraba el desarrollo urbano equitativo y democrático. Finalmente, cabe reflexionar sobre la vinculación entre los procesos de regularización dominial y urbanística y el derecho a la ciudad. Como se vio, uno de los impulsos El Estado Nacional transfiere, según alícuotas fijadas por la Ley de Coparticipación Federal, un porcentaje de la recaudación de ciertos tributos a las provincias. 8 Fue una constante del período 2003-2011 la subestimación del crecimiento en la estimación presupuestaria. Esto generó recursos extra-presupuestarios que pudo con mayor grado de discrecionalidad, que las partidas fijadas por la ley. 7

iniciales para la extensión de las políticas de regularización fue la tesis de De Soto que vinculaba el título de propiedad con la movilización de capital y con el combate a la pobreza. Esta tesis, muy discutida, parece poco ajustada a la realidad, después de años de implementación de dichas políticas. En este sentido, mucho más se requiere por parte del Estado que la entrega de títulos. Antes bien, las políticas de regularización, especialmente aquellas que apuntan a la dimensión urbanística y ambiental, tienen mucho más que ver con los procesos de producción del hábitat, es decir, con poner de relieve la vivienda y el hábitat como valor de uso, como el acceso a servicios básicos y el cumplimiento de derechos fundamentales, que con el funcionamiento del mercado. R eferencias Bibliográficas Arantes, P. (2011). Reforma urbana e autogestão no produto da cidade. Historia de um ciclo de lutas e desafios para a renovação da sua teoria e prática. En: Seminario producción social del hábitat y políticas habitacionales en las principales ciudades del cono sur. 1 y 2 de diciembre de 2011. Buenos Aires: Instituto de Investigaciones Gino Germani-FCS-UBA. Azuela, A. (2001). El acceso de los pobres al suelo urbano de los ejidos. A diez años de la reforma. Texto preparado para el Banco Mundial. Clichevsky, N. (2003). Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre las políticas de regularización en América Latina. Revista Medio Ambiente y Desarrollo, No. 75, Santiago de Chile. Clichevksy, N. (2006). Regularizando la informalidad del suelo en América Latina y el Caribe. Una evaluación sobre la base de 13 países y 71 programas. CEPAL, No. 50, 215 pp. Santiago de Chile. De Soto, H., Ghersi, E. y Ghibellini, M. (1986). El otro sendero. Lima: Editorial El Barranco. De Souza, F. y Zetter, R. (2004). Urban land tenure in Brazil: from centralized state intervention to market processes of housing land delivery. In: Hamza, M. y Zetter, R. (Eds.) Market economy and urban change: impacts in the developing world. London: Earthscan. Di Virgilio, M. M., Arqueros Mejica, M. S. y Guevara, T. (2011). Veinte años no es nada: procesos de regularización en villas y asentamientos en el Área Metropolitana de Buenos Aires. En Ciudad y Territorio. Madrid, España: Secretaría de Vivienda y Actuaciones Urbanas. Oszlak, O. (1991). Merecer la Ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano. Buenos Aires: CEDES/Hvmanitas. Ovilla Mandujano, M. (1983). Una Historia de Hoy. La Legislación Urbana Mexicana. En Memorias del III Congreso de Historia del Derecho Mexicano. México DF. Ward, P. et al. (2011). Self-Help housing policies for second generation inheritance and succession of ‘The House that Mum & Dad Built’. Habitat International. Vol. 35, No. 3, pp. 419-520.

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ensayos pedagÓDICOS para la planificacion y uso del suelo de quito. plan bicentenario pedagogical ESSAYS for planning and land use of quito. bicentennial plan María Dolores Montaño Huerta1

Resumen

Abstract

Quito se enfrenta al desafío de resolver la planificación de su territorio. A través del proyecto urbano “Plan especial Bicentenario: Consolidación del Parque de la Ciudad y Redesarrollo de su Entorno Urbano” implementado por la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Quito 2009/2014 alrededor del espacio vacío que quedó desde la salida del aeropuerto de Quito2 se realizó investigación en aula con reflexiones, análisis y soluciones arquitectónicas, desde el Taller de Arquitectura 7/8 de la FADA-PUCE3. Los estudios, análisis y ensayos del documento se basan en la experiencia académica en dos semestres, ene/mayo y ago/dic de 2013 en el Taller para probar la validez del Plan, estudiando volúmenes y anteproyectos arquitectónicos que permitieron analizar, evaluar, sopesar y criticar el Plan Bicentenario, así como las posibles opciones para la ocupación del territorio.

Quito has the challenge of solving city planning. day is imminent for the balanced growth of the city of the future. Through the urban project “Bicentennial Plan” implemented by the Mayor of the Metropolitan District of Quito 2009/2014 around the big empty space left since the exit from Quito Airport, there have been a series of reflections, analysis and practical exercises from the Architecture Workshop 7/8 FADA-PUCE. Studies, analysis and testing of the document are based on the academic experience into two semesters, Jan/May and Aug/Dec 2013 to test the validity of the Plan, studying volumes and architectural sketches that is useful to analyze, evaluate, weigh and criticize the Bicentennial Plan, as well as propose possible options to use the territory.

Palabras claves: Planificación de territorio, centralidades autosustentables, hábitats multifuncionales, ensayos pedagógicos, aprendizaje desde el problema, ciudad accesible.

Keywords: Territory planning, self-sustaining centralities, multifunctional habitats, educational testing, learning from the problem, accessible city.

Quito es una ciudad que se desarrolla de manera lineal en un estrecho valle que irrumpe riesgosamente hacia los faldeos volcánicos andinos, generando crecimientos conurbanos de ocupación discontinuo de difícil accesibilidad. Quito al amanecer.

Arquitecta, Académica Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central del Ecuador, correo electrónico:mdmontanoh1@gmail.com Ordenanza Metropolitana 0352. Enero de 2013. Plan Especial Bicentenario. Consolidación del Parque de la ciudad y su redesarrollo urbano. http:// www7.quito.gob.ec/mdmq_ordenanzas/Ordenanzas/Ordenanzas/ 3 Facultad de Arquitectura, Diseño y Artes, Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Quito, 2013. 1 2

Fecha de recepción: 30/03/14 Fecha de aceptación: 29/04/14

Revista URBANO 29. Págs. 66-71. Concepción, Chile. Mayo 2014

Ensayos pedagógicos para la planificación y ... María Dolores Montaño Huerta / MAYO 2014 – 67

I. Introducción El Distrito Metropolitano de Quito (DMQ ) tiene una importancia geopolítica estratégica para el Ecuador. Ocupa una superficie de 4.235,2 km2 y alberga al 15,5% de la población nacional y es el territorio donde se encuentra la capital política-administrativa del país. Su área de influencia y representación es de alcance nacional y además su patrimonio físico es Patrimonio Cultural de la Humanidad desde 1978. El DMQ ocupa el territorio del antiguo Cantón Quito, que en 1993 fue reconocido por el Estado como territorio especial (Distrito Metropolitano) por su particular condición demográfica y política; desde entonces su administración asumió nuevas competencias y para una mejor gestión, dividió el territorio en ocho administraciones zonales, las que contienen a sesenta y cinco parroquias, de las cuales treinta y dos son urbanas y treinta y tres rurales. Plan de desarrollo Territorial, Quito, 2012-2022. PDF pág. 14. La ciudad de Quito, Ecuador, está ubicada en el ramal occidental de la Cordillera de los Andes ecuatorianos en las subcuencas de los ríos Guayllabamba y Blanco. Es la capital de la República y la segunda urbe en población del Ecuador. Sus coordenadas son 0º15´S y 78º 35´2´´ W. Tiene para el 2010 una población de 2’239.191 habitantes en todo el territorio del Distrito Metropolitano y 1’619.432 en la ciudad consolidada. Su crecimiento extensivo en superficie urbanizada ha aumentado en los últimos años 3,37 veces, de 1986 con 7.060 Ha. a 23.846 Ha. en 2009. En el presente, Quito es una larga serpiente extendida en dirección norte sur bordeando el Volcán Pichincha, con una extensión de 55 Km de largo, por solo 5 Km en su máximo espesor, entre el volcán y la quebrada del cauce del Río Machángara. La ciudad se desarrolla de manera lineal,

irrumpiendo riesgosamente hacia las laderas del Pichincha y hacia el oriente se implantan progresivamente asentamientos habitacionales en los Valles de Los Chillos y Tumbaco generando crecimientos conurbanos de ocupación discontinua de difícil accesibilidad, con eliminación de zonas agrícolas y reservas naturales y produciendo disfuncionalidades que generan segregación, exclusión, caos, incomunicación y grandes desplazamientos diarios de un extremo a otro de la ciudad con alto nivel de tráfico urbano. El modelo territorial propuesto a partir del diagnóstico del Plan de Desarrollo Territorial, 2012-2022, intenta resolver algunas problemáticas existentes en la ciudad actual, determinadas por: • • • • •

Baja densidad Desordenada distribución de la población Déficit de vivienda Expansiva ocupación del territorio. Depredación y deterioro del medio ambiente natural y ocupación de zonas agrícolas y de reserva. • Fragilidad de los sistemas naturales del territorio.

II. Plan Especial Bicentenario El desplazamiento del antiguo aeropuerto de Quito a Tababela, con una superficie nueva de 136 Ha. se convierte en oportunidad para utilizar ese espacio como parque urbano a través de la ordenanza 3535 del Concejo Metropolitano de Quito, 2004. En 2008 la Alcaldía Metropolitana convoca a concurso internacional de anteproyectos para el nuevo parque y gana Ernesto Bilbao, ecuatoriano, al que se contrata para el proyecto urbano del parque.

Figura 1. Plano general del Distrito Metropolitano de Quito. Al centro, en oscuro: la ciudad consolidada

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La replanificación de la zona se realiza a través de la Ordenanza denominada “Plan especial Bicentenario: Consolidación del Parque de la Ciudad y Redesarrollo de su Entorno Urbano” del 14 de enero de 2013 El territorio inserto dentro de la ordenanza abarca una superficie de 1600 Ha. y está limitado entre las siguientes vías: Avenida Naciones Unidas al Sur, Calle Nazareth, al Norte. Avenida 6 de Diciembre, al Este. y Avenida Mariscal Sucre, al oeste.

Figura 2. La ciudad consolidada de Quito y la superficie que abarca el territorio del Plan Bicentenario.

Figura 3. Plano del Parque Bicentenario. El Norte, a la derecha.

Características generales del Parque: • Área total: 127,9 ha. • 6.6 ha - Estación Multimodal Metro de Quito; • 5,4 has - Unidad Educativa Municipal, para aprox. 2.400 alumnos • 11,4 ha. Centro de convenciones, arena, espectáculos. • 114 ha. (89%) reservadas para áreas verdes, recreación y deportes. • Población beneficiada: 680.000 habitantes. La ordenanza especial Bicentenario establece varias escalas de intervención: • Centralidad Metropolitana. • Centralidad Sectorial • Zona de vocación residencial. Los objetivos del Plan Bicentenario se encaminan en la búsqueda de:

El territorio incluido en el Plan Bicentenario

• Crear una ciudad densa, compacta, eficiente en altura, que utilice la menor cantidad de territorio a nivel natural de suelo. • Ocupación de vacíos urbanos de territorio no utilizado o subutilizado. • Ciudad accesible/auto sostenible/multifuncional y diversa que resuelva problemas de movilidad y que evite desplazamientos innecesarios.

Ensayos pedagógicos para la planificación y ... María Dolores Montaño Huerta / MAYO 2014 – 69

• Las ocupaciones por piso (COS) se reducen a 35% y 25% • Ahorro de infraestructura, vías, eficiencia del Sistema de Transporte público y la creación de nuevas centralidades polifuncionales de residencia múltiple. • Establecimiento de Estación Multimodal de MetroQ. • Reintegración de lotes fraccionados. • El barrio, unidad autosustentable. • Equipamiento y servicios accesibles. • Áreas verdes proyectadas hacia vías transversales. • Polígonos de zonificación con diversa reglamentación de uso. • Hábitats multifuncionales para garantizar el uso las 24 horas del día. • Permeabilidad visual que impide el amurallamiento del parque. • Gestión y habilitación de lotes a través de ente regulador público.

III. El Taller de Arquitectura: La experiencia pedagógica del Taller de Arquitectura consistió en la investigación de la Ordenanza, su estudio, su revisión, su evaluación y discusión y el desarrollo de anteproyectos para confirmar la validez de la misma. Acciones realizadas: 1. Evaluar, juzgar, ensayar y revisar conceptos de ciudad, sustentabilidad, diagnóstico y problemática de las ciudades contemporáneas. 2. Comprender la problemática específica de la ciudad de Quito, sus condiciones naturales y de ocupación urbana, índices, estado actual, diagnóstico y acciones de mejoramiento. 3. Revisar, juzgar, evaluar, criticar y sociabilizar las ordenanzas del Plan Bicentenario. 4. Confirmar o desechar la validez de la misma a través del diseño arquitectónico de unidades habitacionales múltiples. 5. Diseñar anteproyectos arquitectónicos que posibilite familiarizarse con normativas, ordenanzas, índices, edificabilidad y costes. 6. La ciudad vista desde un sistema de crecimiento diverso, de uso múltiple y no zonificado, generando centralidades autosustentables. 7. El diseño de barrios autosustentables, accesibles y de movilidad alternativa. 8. Probar la validez de la ordenanza. 9. Ser críticos con el diseño urbano y evaluar.

III.1. Características y organización del Taller: Figura 4. Visión general del Plan.

El Taller se desarrolló con dos grupos de estudiantes durante el año 2013 en dos semestres académicos: de enero a mayo (12 estudiantes) y de agosto a diciembre (14 estudiantes).

Figura 5. Maqueta de estudio del Plan con la edificabilidad. Sep/2013. Taller de Arquitectura

Figura 6. Taller de Arquitectura Proyectos Factibles ene/mayo 2013

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Ensayos volumétricos

Figura 7. Taller de Arquitectura Proyectos Factibles ago/dic 2013

III.2. Concepciones metodológicas La metodología del Taller se encaminó hacia la solución de problemas: 1. Reflexiones teóricas conceptuales de la realidad inmediata: la ciudad, lo urbano, el contexto construido. 2. Manejo de conceptos de factibilidad, calidad, sustentabilidad, hábitats. 3. Investigación análisis y diagnóstico de la ciudad, el sector, el emplazamiento, el entorno físico y sus características. Análisis y diagnóstico de los usuarios, sus necesidades y sus demandas. El Plan Bicentenario. Documentos, maquetas, modelos. 4. Construcción de marco teórico referencial e intenciones de diseño, partido arquitectónico. 5. Dimensionamiento y manejo del programa arquitectónico. 6. Anteproyecto arquitectónico en términos: de usuario, entorno, condicionantes funcionales, espaciales, tecnológicas, formales, factibles, sustentables. 7. Representación gráfica completa y apropiada de la propuesta. 8. Presentación, exposición, evaluación.

Figura 8. Juan Sebastián Encalada. Ene/mayo 2013 Manzana de Centralidad Metropolitana

Figura 9. María Gabriela Vásconez. Ene/mayo 2013. Manzana de Centralidad Metropolitana

III.3. Investigación/ensayos/proyectos Ene/mayo 2013 se proyectó sobre la zona de Centralidad Metropolitana. Ago/dic/2013, se proyectaron hábitats en la “Zona de vocación residencial”. Figura 10. Carolina Chiriboga. Ene/mayo 2013. Manzana de Centralidad Metropolitana

Ensayos pedagógicos para la planificación y ... María Dolores Montaño Huerta / MAYO 2014 – 71

Figura 11. Estefanía Montes y Christian Salgado Ago/dic/2013. Zona

de vocación residencial

de ocupación en lotes, vías, áreas verdes, tratamiento de bordes, veredas, parqueos. Establece maneras de crecer y condiciones estéticas, compositivas, de materiales. El Plan determina formas de lote con integración parcelaria a través de un ente especializado en gestionar y negociar los “polígonos” de uso. El trabajo académico del Taller hizo posible interactuar a nivel interdisciplinario, conocer, cuestionar, resolver, interesarse en las reglas de juego de la ciudad, y capacitar a estudiantes y profesora en posteriores actuaciones del campo profesional. El ejercicio arquitectónico posibilitó estudiar comportamientos, reglamentos y normativas urbanas y arquitectónicas para actuaciones futuras. El enriquecimiento de criterios en metodologías que los acercan a la realidad, a la factibilidad económica, de demanda, de usuarios específicos enriquece la labor de aprendizaje y les familiariza con la problemática de la realidad y permite realizar proyectos desde lo posible. La investigación en aula, rigurosa, organizada permite compartir experiencias desde la docencia en arquitectura. R eferencias Bibliográficas Borja, Jordi – Muxi, Zaida: “El espacio público, ciudad y ciudadanía” Barcelona, 2000. Censo Nacional de 2010: http://www.ecuadorencifras.gob.ec/

Figura 12. Natalia Chacón Ago/dic/2013 Zona de vocación residencial

IV. Conclusiones El estudio y análisis del Plan considera la problemática de la ciudad y resuelve con eficiencia problemas de ocupación, uso, relación con el entorno y el contexto, establece claramente códigos de arquitectura y urbanismo, normativas

Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Plan de Desarrollo 2012 – 2022. Quito, 2011 http://www.emaseo.gob.ec/ documentos/lotaip_2012/s/plan_de_desarrollo_2012_2014. pdf Ordenanza 3535, Quito, DM, 2004 Plan Especial Bicentenario: Ordenanza Metropolitana 0352 http://www7.quito.gob.ec/mdmq_ordenanzas/ordenanzas/ordenanzas/ordenanzas20municipales202013/ ordm20035220-20plan20especial20bicentenario-parque20de20la20ciudad.pdf Rogers, Richard: “Ciudades para un pequeño planeta” Barcelona, 1994.

INTEGRANTES Profesora: María Dolores Montaño Huerta Estudiantes ene/mayo 2013: Andrés Araguillín/Andrés Vélez/Carolina Chiriboga/Erick Salgado/Gustavo Regalado/Juan Sebastián Encalada/María Benalcázar/María Gabriela Vásconez/ María José Ochoa/Miguel Armendáriz/Rosita Zurita/Sebastián Pinos Estudiantes ago/dic 2013. Christian Salgado/Danny Vallejo/Edwin Lozano/Emilia Pallares/Esteban Escobar/ Estefanía Montes/ Gabriela Villacrés/Galo Benavides/Heriberto Cáceres/Juan Pablo Ruiz/María Fernanda Arcos/Natalia Chacón/Sofía Torres/Vanessa Muñoz Responsables del Plan Bicentenario. Secretaría de Territorio, Hábitat y Vivienda IMDMQ

Barbara Schölz/Mauricio Marín/Cristina Paredes/Belén Fuentes/Diego Yerovi Fotografías: Nicolás Svistoonoff.

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El discurso patrimonial: una coartada para frenar el desarrollo de la ciudad de Oaxaca tHE HERITAGE DISCOURSE AN ALIBA FOR SLOW DEVELOPMENT OF THE OAXACA CITY Carlos Lira Vásquez1

Resumen La riqueza arqueológica del estado de Oaxaca, la variedad de sus artesanías y festividades, la pluralidad étnica y lingüística de su población y la apreciación de su capital como ciudad “indígena” y “colonial” han sido características usadas insistentemente para argumentar su vocación turística y desatender otras posibles opciones de desarrollo económico y cultural. La valoración de ese patrimonio casi exclusivamente como atractivo turístico, ha influido enérgicamente en las decisiones y acciones políticas emprendidas por los distintos gobiernos en rubros muy variados, ya sea en la distribución del presupuesto público, en la educación, cultura y particularmente en su desarrollo urbano y arquitectónico en aspectos tales como el uso de suelo, legislación, obra pública, infraestructura y servicios. Revisar lo sucedido en Oaxaca durante el siglo XX, evidencia las implicaciones negativas que, tanto el turismo como la sobre explotación patrimonial pueden llegar a tener en el desarrollo de ciudades similares.

Abstract The archeological richness of the state of Oaxaca, the wide variety of local art, crafts and festivities, the ethnic and linguistic diversity of its people and the perception of its capital as an “indigenous” and “colonial” city are characteristics that have been used consistently to encourage tourism while disregarding other potential paths towards economic and cultural development. The almost exclusive focus on this heritage as a tourist attraction has greatly influenced the political decisions and actions taken by governing offices in numerous spheres; these range from public budgeting for education and culture to urban and architectural development where its influence is particularly noticeable, as evidenced by related regulations, public works, infrastructure and services. An examination of these developments in the city of Oaxaca during the 20th century illustrates the negative consequences that tourism, as well as the exploitation of a cultural heritage, can have on the development of cities with similar characteristics.

Palabras Claves: Historia Urbana – Ciudades mexicanas – Oaxaca, México. 2. Ciudad de Oaxaca – Centro Histórico – Siglo XX. 3. Centro Histórico de Oaxaca – Turismo – Patrimonio Cultural y Monumental

Keywords: . Urban History –Mexico – Oaxaca, Mexico. 2. City of Oaxaca – Historical Center – 20th century. 3. Historic Centre of Oaxaca – Tourism – Cultural and Monumental Heritage

La pluralidad ética y linguística de su población y la apreciación del carácter de indígena y colonial de la ciudad, pesan en el argumento de la "vocación turística" de Oaxaca: Comercio itinerante.

Investigador Mexicano, Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotzalco, Doctor en Historia Urbana, Correo electrónico: yopes@mexis.com

Fecha de recepción: 10/08/13 Fecha de aceptación: 10/10/13

Revista URBANO 29. Págs. 72-87. Concepción, Chile. Mayo 2014

El discurso patrimonial: una coartada para frenar el desarrollo de ... Carlos Lira Vásquez / MAYO 2014 – 73

I. Introducción Un fenómeno ciertamente novedoso en el desarrollo de las ciudades a lo largo del siglo XX fue considerar su carácter patrimonial. Con la destrucción que sufrieron numerosas poblaciones europeas durante la Segunda Guerra Mundial, se inició primero un discurso y una serie de acciones para la recuperación de sus monumentos históricos de manera aislada, y después la reflexión y la valoración de sus centros históricos en conjunto (Flores 1976).2 Como parte de una política internacional, y con el objetivo de que aquella destrucción patrimonial no se repitiera en otras regiones del mundo por cuestiones bélicas o por negligencia, el discurso del patrimonio cultural como forjador de identidad, como testigo de la historia y como heredero de valores se promovió a nivel internacional. Algunos elementos de ese discurso no resultaron novedosos para México, pues de una u otra forma coincidían con la propaganda emprendida por el movimiento nacionalista posrevolucionario, particularmente a través de la valoración que se dio a la corriente neocolonial. La ciudad de Oaxaca, situada al sureste de la República Mexicana, es internacionalmente conocida por su nutrido patrimonio: zonas arqueológicas prehispánicas de gran valor en sus proximidades, arquitectura “colonial” de alta calidad, una imagen urbana armónica que, aunque no se reconozca, es de herencia porfiriana (Lira 1997, 1999, 2008) y un sinnúmero de festividades de gran colorido y riqueza cultural que, junto con sus artesanías y gastronomía, son atribuidas sin cautela a su “población indígena”. Ese patri Después de la primera Guerra Mundial la histórica Carta de Atenas inicio la reflexión sobre la protección del patrimonio cultural. A partir de entonces la preocupación sobre la preservación patrimonial de los pueblos ha dado lugar a numerosa literatura y a la formación de múltiples organismos internacionales y locales, cuyo objetivo ha sido vigilar la conservación de esa herencia. 2

monio ha sido ampliamente usufructuado por diversas instancias del gobierno federal: Instituto Nacional Indigenista, Secretaría de Turismo e Instituto Nacional de Antropología e Historia, por ejemplo; pero también fue promovido por los distintos gobiernos estatales y municipales del siglo XX. Ello explica que el desarrollo urbano, arquitectónico y cultural de la ciudad de Oaxaca haya sido determinado sobre todo por su patrimonio, y más específicamente por su “vocación” turística. Ambas condiciones han sido foco de atención de proyectos federales, estatales y municipales por varias décadas, y aunque estos han transformado la ciudad, su fin principal ha sido incrementar la “industria sin chimeneas”.3 Propongo que no fueron ni la protección de la riqueza patrimonial, ni la conservación de la identidad cultural indígena las que motivaron las gestiones de los gobiernos oaxaqueños del siglo XX, sino que ambas fueron usadas por ellos como argumento para dar prioridad al turismo, y descuidar así una serie de acciones esenciales para el desarrollo de la ciudad y de su población.

II. Autonomía federal y reconstrucción del patrimonio La prosperidad de la ciudad iniciada durante la etapa porfiriana se detuvo bruscamente por la Revolución y por el posterior movimiento de soberanía que excluyó al Estado de Oaxaca y a su capital de cualquier intervención político-militar constitucionalista; fue así que el desarrollo político y económico de la entidad dependió exclusivamente del poder estatal hasta los primeros años de la década La atención que se dio entonces al turismo no era privativa de Oaxaca, ya que éste se consideró una “industria nacional”; en ello se basó la promulgación de la ley para la conservación de Taxco de 1928. 3

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de 1920 (Ruiz 1986; Arellanes 1990; Martínez 2007). A lo largo de esa década, el ayuntamiento -prácticamente en bancarrota-, se limitó al arreglo de jardines y calles, ampliación del suministro de agua y diversas acciones para apoyar a las ex municipalidades y agencias que, encontrándose ya prácticamente integradas a la ciudad o muy próximas a ellas, no habían podido consolidar su urbanización por la Revolución.4 Entre 1928 y 1932 una serie de sismos devastadores interrumpieron el ritmo del desarrollo urbano de Oaxaca, ya que los gobiernos volcaron su atención a la recuperación del patrimonio destruido, descuidando con ello otras acciones más urgentes (Vásquez 1931).5 La herencia eclesiástica virreinal de la ciudad comprendía 26 templos y poco más de 16 edificios ocupados entonces como oficinas de gobierno, hospitales, escuelas, cárcel, etcétera. La mayoría se mantuvo en constante reconstrucción desde 1928 hasta 1940, y lo mismo sucedió con otros inmuebles que, a pesar de haber sido erigidos en el siglo XIX, también fueron dañados por los sismos. A partir de entonces, el gobierno mantuvo el “aspecto colonial” de la arquitectura oaxaqueña en las reparaciones que emprendió y el criterio de usar los edificios de origen virreinal para cubrir funciones que nunca fueron económicamente redituables para asegurar su posterior mantenimiento. Dos fueron las razones principales de ello: la escasez del erario que impidió construir nuevos edificios y obligó al reciclaje de los antiguos; y el interés por hacer de Oaxaca una ciudad atractiva para el turismo, lo que coincidió con diversos programas federales.6 Al término de la Segunda Guerra Mundial, el creciente poder económico de los norteamericanos incrementó su deseo de aventura y debido a la devastación de muchas ciudades europeas, las “exóticas” latinoamericanas y de otras partes del mundo se convirtieron en sus destinos preferidos. Atento a ello, el gobierno federal mexicano concibió al turismo como fuente primordial de desarrollo económico y así lo promovió a nivel nacional. En consecuencia, la atención que se dio a la ciudad de Oaxaca se concentró en lo que hoy constituye su centro histórico, y por ello la mancha urbana que se fue conformando a sus alrededores, sobre todo a partir de la segunda década del siglo, creció desorganizadamente y AHMCO. Ernesto Carpy, 1922: Informe, pp. 7, 20-22; Fidel Álvarez, 1925: Informe, pp. 6-7; ibidem, 1927, p. 23-24; ibidem, 1928, p. 34. 5 AHMCO. Leopoldo Gatica, 1929: Informe, pp. 9-10; AGPEO. Francisco López, 1930: Informe, T. II, p. 64; Anastasio García, 1935: Informe, pp. 37-39. 6 En 1929 el gobierno central estableció en la ciudad de México la “Comisión Mixta Pro-Turismo” cuya primera acción fue dirigirse a los gobernadores de los estados para que conformaran a su vez “Comités locales”, ya que era necesario considerar “los grandes beneficios que el Turismo proporcionará al país”. AHMCO. Plácido Zárate, 1930: Informe Sintético del Departamento del Estado, T. I, pp. 34-35. 4

prácticamente sin servicios ni planificación alguna.7 En la actualidad la ciudad y sus habitantes sufren las consecuencias de aquello, y aunque hubo gobiernos que intentaron resolver algunas de las problemáticas que se derivaron de esas directrices centrohistoricistas, el discurso patrimonial pesó, y sigue pesando más que la realidad económica y social del estado y su capital. Aunque la inversión se destinó a diversos rubros, la aplicada a la urbanización, obra pública, educación y edificios, tuvo como eje la reconstrucción y remodelación del patrimonio monumental, a efecto de conservar la imagen “colonial” de la ciudad y lograr con ello su desarrollo como centro turístico; y si bien al terminar la década de 1970 se atendió a la creación de industrias, el crecimiento en este campo no ha sido exitoso.

III. El patrimonio como fuente del turismo En una reflexión sobre el desarrollo de Oaxaca en el siglo XX, resulta difícil desligar los argumentos patrimoniales indigenistas y “coloniales” de la visión política en pro del turismo. Aunque en diversos momentos podemos vislumbrar otros enfoques, su historia urbana y la arquitectónica evidencian claramente lo anterior (Lira y Calderón 2007, 2009). Entre 1925 y 1928, el gobierno de Genaro V. Vásquez inició una serie de acciones tendientes a promover la identidad oaxaqueña. Durante su administración se llevaron a cabo numerosos recorridos por el estado para identificar los recursos y necesidades de cada región, lo que posibilitó también el conocimiento de la riqueza cultural del territorio a partir de la recopilación de música, cantos y danzas regionales, y el registro de tradiciones, zonas arqueológicas, edificios virreinales, artesanías, gastronomía, etcétera. A través de los “Sábados Rojos”, efectuados en la capital del estado, se difundieron esos estudios y se promovieron diversos concursos sobre temas oaxaqueños. Ese movimiento cultural, que era parte de la política gubernamental de Vásquez sustentada en el apoyo a los indígenas y difundida en su lema “hay que darle la razón al indio aunque no la tenga”, tenía como fin la integración de una “identidad oaxaqueña” (Vásquez 1928: 12; Lira y Calderón 2009: 386-389). El trabajo realizado durante la gestión del licenciado Vásquez abonó el camino para que gobiernos posteriores utilizaran los potenciales culturales del territorio oaxaqueño para fomentar el turismo. Así, en 1930 el gobernador Plácido Zárate estableció el “Comité Local Pro-Turismo, integrado por elementos representativos del comercio, industria, agricultura, banca, medios de transporte y comunicaciones, propietarios de hoteles, etc. A fines del siglo XX la mancha urbana comprendía 496 asentamientos entre unidades habitacionales, colonias y fraccionamientos; 89 formaban parte del centro histórico y de la cabecera municipal y el resto -407- se localizaba en las 8 agencias municipales y 5 de policía conurbadas. 7

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[para que] se dedique a fomentar por todos los medios y bajo todas las formas que las circunstancias lo permitan, el desarrollo de esta importante rama de la migración”.8 Dos años después se llevó a cabo el “Homenaje Racial” para conmemorar los 400 años de la fundación de la ciudad, festejo en el que se representó por vez primera la “guelaguetza”, espectáculo dancístico en el que se aprovecharon las investigaciones realizadas durante la gestión de Vásquez sobre el folclor oaxaqueño (Lira y Calderón 2009: 387 AGPEO. Zárate, 1930: Informe, T. I, pp. 34-35.

388). Dicho espectáculo, presentado en el llamado “Lunes del Cerro”, ha dado a Oaxaca la fama internacional de ser una ciudad que, año tras año, vive una fiesta de origen “prehispánico” escenificada por representantes de sus comunidades indígenas.9 Si bien la palabra “guelaguetza” es de origen zapoteco, el espectáculo se originó en el siglo XX y no todos los bailarines participantes –desde 1932 a la fecha-, han sido “indígenas”. Por ello, publicitarlo como una manifestación “indígena autóctona” no es más que un artificio para atraer al turismo. 9

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Años después, para inyectar vida al comercio y a la economía del estado y de su capital, el gobernador Constantino Chapital consideró que “siendo Oaxaca quizás el primer lugar propio para el turismo de la República”10 era necesario publicitarla por todos los medios posibles. La visión de Chapital aportó dos novedades: la inclusión del patrimonio monumental como un posible imán para el turismo, y la consideración de que era necesario atraer no sólo a viajeros comunes y corrientes sino también a los “hombres de estudio”. Así, sus argumentos en favor del turismo parecen haberse cimentado más en valores intelectuales y humanísticos que en los meramente empresariales que manejaron gobiernos posteriores. En 1941 el gobierno incrementó el presupuesto y extendió la propaganda a nivel internacional a través de folletos y tarjetas para dar a conocer “los festejos folklóricos de la ciudad y las ferias autóctonas [las] joyas arqueológicas… y danzas autóctonas… y hacer más ameno el viaje a los turistas”.11 Para aprovechar la promoción, al año siguiente se llevó a cabo la Primera Gran Feria Indígena Estatal, que “congregó contingentes de naturales de todas las regiones del Estado... en una cantidad no menor de 5000 almas... La ciudad... se convirtió en escenario de todas las familias étnicas del Estado. Por ella desfilaron luciendo sus típicos atavíos, sus colores pintorescos y sus sones y danzas”.12 La Feria atrajo a un importante número de turistas nacionales y extranjeros que quedaron sorprendidos ante la presencia “indígena”, sin considerar que el objetivo de dicho evento, tal como lo indicaba su nombre, era mostrar solamente esa faceta de la cultura oaxaqueña. A partir de entonces la imagen de la ciudad de Oaxaca que comenzó a difundirse fue la de ser un conservatorio temporal de una cultura indígena ancestral que a pesar del paso de los siglos mantiene su “pureza” étnica. Esa “cultura ancestral” se desarrolla en un vistoso escenario urbano y arquitectónico “colonial”, pero habitado por indígenas de “origen prehispánico” que año con año celebran su “guelaguetza” y que manifiestan su indianidad a través de sus costumbres, tradiciones, comida, vestimenta, lengua y producción artesanal, visibles sobre todo en sus “exuberantes” mercados. Ante el mundo, Oaxaca resulta ser así una referencia capital de la resistencia que su población “indígena” ha mostrado a lo largo de la historia por integrarse a los valores occidentales “impuestos por los conquistadores españoles” en el siglo XVI. Pocos son los que señalan la otra cara de la moneda y advierten que tal posición de “aislamiento del indígena, su no incorporación a la época actual y a la vida moderna”13 no es siempre consecuencia de 12 13 10 11

AGPEO. Constantino Chapital, 1937: Informe, T. I, pp. 15-16. AGPEO. Vicente González, 1941: Informe, pp. 16-17. Ibidem, 1942: Informe, s.p. BMLT. Am, O, 9e, “Panorámicas de México”, Excélsior (16 abr. 1965)

La fuerte política internacional destinada a la valoración del patrimonio cultural durante el siglo XX, no fue un discurso novedoso para México ya que las mismas consignas eran parte de la propaganda emprendida por el movimiento nacionalista postrevolucionario mexicano del período neocolonial.

su propia decisión sino, por el contrario, puede ser también el resultado de una política estatal que prefiere segregarlo y usarlo así como atracción turística esencial.14 Los últimos gobiernos del siglo XX, a partir de 1980, reforzaron la argumentación de lo indígena como motor de sus gestiones; por una parte, porque el discurso indigenista retomó fuerza a nivel nacional, pero también porque por Decreto del 15 de marzo de 1976, la ciudad fue declarada Zona

Aunque no es posible ahondar en este trabajo en el tema indígena, quiero señalar algunos indicadores que pueden cuestionarlo para el caso de Oaxaca; así, el INEGI afirma que el porcentaje de su población indígena es uno de los más altos de la República (42.3%), pero advierte que dicha cuantificación se basa sólo en el aspecto lingüístico. Indica además, que “el sentido de identidad [en los censos] fue decidida por un informante de acuerdo con sus concepciones personales”. Apunta atinadamente que dicha “autodescripción indígena”, puede estar sujeta a “una subdeclaración por prejuicios de índole negativa… [o a] una sobredeclaración, producto de simpatías por la cultura indígena; particularmente en la década pasada en que hay… una revaloración de la cultura indígena” (INEGI 2004: 119). 14

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La ciudad de Oaxaca es reconocida por su importante patrimonio arqueológico prehispánico y colonial y cuya imagen urbana es disputada por las distintas instancias públicas y privadas.

de Monumentos Históricos.15 Resultaba necesario promover lo “autóctono” para así “consolidar [el] desarrollo turístico a través de una mejor y mayor infraestructura turística que aunados a mejores servicios, proporcionen la posibilidad a corto tiempo de constituirse en la mejor opción productiva del estado” (Ramírez 1992: 1). Por ello el gobernador Heladio Ramírez López incluyó en la Memoria Estadística 1986-1992 que recopilaba las actividades realizadas durante su gestión, un rubro titulado “Respeto a las etnias e integración de la cultura oaxaqueña” (1992: 85-89). Durante el siguiente sexenio, las acciones emprendidas por Diódoro Carrasco se apoyaron en el mismo discurso, pero más obstinadamente, ya que manifestó ejercer durante su mandato una política de apoyo solidario con los grupos étnicos, la cual descansaría “en el reconocimiento y aliento de su cultura y tradiciones profundas… Queremos reforzar su civilización y preservarla de imposiciones culturales ajenas a nuestras Dentro de los cinco argumentos que se dieron para su declaratoria, uno alude a que la ciudad “está ubicada en el centro de la región en que floreció una de las más importantes civilizaciones prehispánicas”, y otro a que “constituye un vigoroso testimonio de la trayectoria humana y cívica de Juárez, ligada… a la defensa del derecho de autodeterminación de nuestro pueblo”. Registro Público de Monumentos y Zonas Históricos, Folio Real MH: Z-20-051-99-00, CONACULTA/INAH. 15

raíces más preciadas, a nuestra identidad y singularidad frente al mundo”.16 En 1993 y “En ocasión del natalicio del más ilustre de los oaxaqueños, Don Benito Juárez, hice pública la decisión de mi gobierno de comprometer un Nuevo Acuerdo con todos los puebles y comunidades indígenas de Oaxaca. Se trata de una iniciativa política... inspirada en la dignidad y derechos legítimos de los pueblos indios”.17 En el mismo informe anunció la puesta en marcha de un programa para la promoción del patrimonio cultural de los pueblos indígenas al cual se destinaron $2,000,465 pesos para financiar 26 proyectos culturales y 264 actividades comunitarias “en torno a expresiones musicales, de danza, artesanía, medicina tradicional, investigaciones lingüísticas y el rescate de la memoria y la tradición oral de los pueblos indios, con lo cual se atendió a 263,000 indígenas COPLADE Oaxaca, Primer Informe 1993, pp. 64-66 Ibidem, Segundo Informe 1994, p. 25. Los “acuerdos” establecidos por la gestión de Carrasco fueron: “Modernización educativa y fortalecimiento de las identidades culturales”, “Modernización política y de las funciones de gobierno”, “Ampliación de las comunicaciones, creación de la estructura para el desarrollo e integración territorial”, “Modernización de la economía, desarrollo regional y generación de empleos”, y “Bienestar social y reducción de la pobreza”. Los recursos públicos aplicados a dichos acuerdos significaron 39%, 17%, 16%, 15% y 13% respectivamente. 16 17

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Dentro de la identidad cultural, la recopilación de música, cantos, danzas regionales, tradiciones, arqueología, arquitectura, gastronomía, artesanía y otros, han sido elementos de búsqueda de numerosos recorridos, con el fin de justificar los argumentos patrimoniales indigenistas y coloniales que sostienen la “vocación” turística oaxaqueña.

oaxaqueños”.18 La propaganda indigenista de la gestión de Carrasco se difundió por televisión a 3 continentes durante la celebración de la guelaguetza en 1993, la cual fue presidida por el presidente de México Salinas, los reyes de España y Rigoberta Menchú, galardonada en Oaxaca con el Premio Internacional Benito Juárez.19 Otras iniciativas institucionales se dirigieron más a la preservación del “patrimonio colonial”, aunque sin dejarlo de asociar con el indígena, pero ninguna se alejó del interés turístico. En 1942 se promulgó la Ley sobre Protección de Monumentos Coloniales, Artísticos e Históricos y Poblaciones Típicas del Estado, con el objeto de que sobre todo su capital no perdiera “su tipo colonial”.20 Algunos nuevos edificios fueron construidos entonces, pero con excepción del templo de Nuestra Señora de los Pobres y del Estadio de Beisbol -únicos ejemplos significativos de arquitectura Ibidem, p. 76. En contraste, se hizo poco por crear en ellas instituciones de salud que disminuyeran las enfermedades y mortandad con los recursos de la medicina contemporánea. 19 Ibidem, p. 74. La obviedad de estas acciones no requiere mayores explicaciones. 20 AGPEO. Vicente González, 1941: Informe, pp. 16-17. 18

moderna construidos fuera del casco histórico-, el peso “colonial” del pasado y la escasez del erario influyeron una vez más en las decisiones y en las obras emprendidas entre 1940 y 1960 (Lira y Calderón 2007 y 2009). Así, los distintos gobiernos se limitaron a reconstruir y adaptar ex conventos y casonas de origen virreinal para escuelas, hospitales y oficinas, esperando que al no perder la ciudad su fisonomía “colonial”, ésta sería más atractiva para el turismo. Sin embargo, era necesario emprender una serie de acciones para mejorar el aspecto y los servicios de la ciudad en distintos rubros: alumbrado público, abasto de agua y saneamiento, apertura, prolongación y arreglo de calles, etcétera. Aunque algunas de esas empresas mejoraron la vida de los oaxaqueños, lo que subyacía en el fondo era, una vez más, la preocupación por el turismo “porque el estado en que se encuentran las calles de nuestra capital y algunos de nuestros caminos, así como la falta de otros servicios, puede traer como consecuencia una impresión desagradable a quienes nos visitan, con grave perjuicio para el futuro de tan importante industria”.21 AGPEO. Eduardo Vasconcelos, 1947: Informe, pp. 33-34.

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La línea emprendida por esa gestión para mejorar la imagen urbana y los servicios como medida de atracción turística fue continuada por Manuel Cabrera Carrasquedo (19511955), quien apoyó diversos trabajos hidráulicos y de drenaje, junto con la construcción y reparación de numerosos edificios para la educación prescolar y elemental, cuyo estilo “neocolonial” reforzó la imagen virreinal de la ciudad. Una de las iniciativas más relevantes de Cabrera fue la conversión del antiguo Instituto de Ciencias y Artes en Universidad Benito Juárez de Oaxaca, y la construcción de sus escuelas Preparatoria y de Medicina.22 Se pensó que ello mejoraría la “industria del Turismo”, la cual se atendió por los siguientes gobiernos a través de numerosas campañas publicitarias a nivel nacional e internacional.23 Con todo, tal parece que los atractivos ordinarios de Oaxaca no fueron suficientes para alcanzar las metas de esas administraciones, ya que instrumentaron una serie de festejos para captar más visitantes, a la vez que iniciaron una serie de proyectos para que la ciudad resultara más llamativa para los turistas. Como ejemplo de lo primero, en 1963 se puso especial atención a la celebración del Carnaval -prácticamente en desuso-, y se propuso dedicar la última semana del mes de mayo de cada año para llevar a cabo una fiesta en honor de los oaxaqueños radicados fuera de la entidad. Su objetivo fue que “el oaxaqueño a quien el AGPEO. Manuel Cabrera, 1952: Informe, pp. 44-45; ibidem, 1953: Informe, pp. 11-12; ibidem, 1954: Informe, p. 28, pp. 47-48; ibidem, 1955, pp. 36-43, pp. 45-49. 23 La publicidad que se dio a la ciudad entre 1960 y 2000 abarcó tres líneas fundamentales: participación en diversas exposiciones turísticas a nivel nacional e internacional con presentaciones de la guelaguetza y muestras artesanales y gastronómicas; publicación de folletería diversa, documentales y libros sobre temas oaxaqueños –particularmente prehispánicos y folclóricos-; y la gestión para que fuera sede de eventos nacionales e internacionales: Nuestra Belleza México y Feria del Mezcal, por ejemplo. 22

destino había alejado, encuentre al volver la misma sencillez, las mismas calles, plazas y edificios, los mismos parques y paseos; pero todo ello con el remozamiento que resulta del cuidado puntual que todos, aquí, pusimos por conservar la impar belleza del terruño, con sus herencias coloniales y el suave sello romántico que le perdura”.24 Establecida como la “Semana del Oaxaqueño Ausente”, tal festejo se llevó a cabo por varios años y no sólo congregó a los transterrados sino al turismo en general. En la misma línea, a partir de 1969 se presentó por vez primera el espectáculo “Bani Stani Gulal” que se lleva a cabo anualmente y que narra las leyendas que dieron origen, ya en el siglo XX, a la representación de la “guelaguetza” en los Lunes del Cerro. Ese mismo año, y como parte del Plan de Desarrollo Turístico cuya intención era hacer de Oaxaca un “emporio turístico”, se ampliaron y mejoraron las antiguas carreteras, se proyectaron nuevas, se crearon instalaciones hoteleras y de restaurantes, se hicieron mejoras en el campo sanitario y de abasto de agua potable, etcétera. Con estas acciones la ciudad mostró cambios significativos, pero una vez más su principal objetivo fue el turismo y no los oaxaqueños.25 Con un sentido empresarial, las festividades de Oaxaca fueron llevadas fuera del estado y así se inició en el Distrito Federal, también en 1969, la celebración de la “Semana de Oaxaca en México” que durante varios años y través de la presentación de la guelaguetza, venta de artesanías y exposiciones fotográficas, buscó difundir el “patrimonio oaxaqueño” para atraer al turismo desde la capital de la República. Este evento sirvió de base a muchos otros similares presentados en diversas ciudades del país en la década de 1970.

En 1982 se conmemoraron los 450 años del otorgamiento del rango de ciudad a Oaxaca; por ello, de 1980 a 1990 fue difundida en 93 eventos nacionales e internacionales. Finalmente, durante la última década del siglo XX, Oaxaca estuvo presente en diversas exposiciones turísticas internacionales efectuadas en Madrid, Milán, Utrecht, Londres, Berlín y varias ciudades de Norteamérica. Es verdad que todo aquello promovió a Oaxaca, pero nunca se propusieron en esos eventos nuevas opciones para su desarrollo que no fueran las tan ya desgastadas que se han sustentado en el discurso patrimonial indigenista y virreinal. Además, como lo demuestran las estadísticas, parece ser que la propaganda realizada incrementó poco el turismo extranjero, e incluso redujo el nacional. AGPEO. Rodolfo Brena, 1968: Memoria 1962-1968, s/p. Dicho Plan fue apoyado por el Banco Mundial y el Interamericano de Desarrollo.

24 25

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En cuanto a los proyectos emprendidos para servir de escaparate al folclor y lo “indígena” como esencia de la cultura oaxaqueña, en 1962 se construyó en la entrada poniente de la ciudad la Fuente de las Siete Regiones, cuyas esculturas en bronce representan las distintas regiones del estado. Aunque se situó en un punto visualmente estratégico, el acceso a ella y su contemplación resultaban difíciles, puesto que se erigió al centro de una bifurcación de la carretera internacional. Por tal motivo, en 1964 el siguiente gobierno decidió construir una nueva en un punto de la ciudad que estaba entonces en pleno auge expansivo y constructivo. El costo del proyecto, a pesar de haber sido usadas las esculturas de la primera, fue de $ 655,829 pesos.26 Ese mismo año se concluyeron dos obras elocuentes: la Oficina de Correos y la Escuela de Artesanías Oaxaqueñas. La primera, ubicada en una sección de un edificio porfiriano, fue solucionada en su interior con formas arquitectónicas modernas; varias fotografías de gran formato y a color fueron colocadas en sus muros para darle el tinte folclórico, ya que mostraban a grupos de jóvenes ataviados con trajes típicos y teniendo como fondo edificios patrimoniales. Con respecto a la escuela de artesanías, instalada en el ex convento de capuchinas indias o Siete Príncipes, significó una inversión de $ 4,846,786 pesos que incluyó la compra del inmueble ruinoso, su reconstrucción y el equipo para los talleres de tejidos, joyería, cerámica, estampado, fabricación de

Para valorar en un contexto más amplio este proyecto, vale la pena comparar su coste con el de otras obras edificadas por aquellos años, sin duda más significativas a nivel social: la Escuela para Mejoradoras del Hogar Rural, cuya inversión fue de $536,790 pesos y el Rastro Municipal, con un valor de $317,015 pesos. AGPEO. Rodolfo Brena, 1964: Segundo Informe, p. 27; AHMCO, Horacio Tenorio, 1965: Informe, p. 15-16 26

tapetes, carpintería y herrería.27 Su objetivo fue fomentar el aprendizaje de las artesanías regionales y brindar al turismo la posibilidad de que pudiera conocer su manufactura en la capital, sin tener que trasladarse a las distintas regiones que las producían. A pesar de que la escuela fomentó la producción de una artesanía menos tradicional y de estar apoyada por la empresa “Distribuidora de Artesanías”, que otorgó crédito a los alumnos para compra de material y equipo y se encargó de distribuir y vender los productos elaborados en la escuela en un mercado más amplio, la institución fracasó. El edificio fue remozado tiempo después para convertirse en Casa de la Cultura, función que desempeña hasta la fecha. No obstante lo anterior, gestiones posteriores continuaron apostando a la artesanía como un elemento de atracción para el turismo sin considerar que a pesar de los múltiples intentos por convertirla en una fuente de ingresos significativa, las estadísticas muestran su escasa solidez (Ramírez 1992: 119).28 Así, después de que el gobierno estatal compró la llamada “Casa de Cortés”, el presidente Echeverría autorizó un presupuesto para que fuera restaurada, con el objeto de instalar en ella un “Museo-Tienda de Artesanías”.29 El proyecto no se realizó y el inmueble permaneció abandonado hasta 1986 en que se rehabilitó para funcionar como Museo de Oaxaca. Años después fue remodelado una vez más para usarse, a partir de 1992, como Museo de Arte Contemporáneo. En la obstinación por promover la artesanía, en 1980 el gobierno estatal restauró el ex convento del Carmen Alto para transformarlo en el Ágora de FONAPAS.

Aunque es cierto que las divisas generadas por el turismo no derivan exclusivamente de la venta de artesanías, sino también del consumo de alimentos y bebidas, hospedaje y otros servicios, no pueden considerarse suficientes para solventar la economía de la sociedad oaxaqueña, primero porque es muy alto el porcentaje de la población económicamente activa dedicada al sector terciario (comercio, turismo y otros servicios), que osciló entre el 70% y 77% en la segun AGPEO. Rodolfo Brena, 1964: Segundo Informe, pp. 17, 24-25. De 1987 a 1992 la venta de artesanías efectuada por Aripo (Artesanías e Industrias Populares de Oaxaca), dependiente del Instituto Oaxaqueño de las Artesanías del Gobierno del Estado de Oaxaca fue de $121,000; $1,237,332; $1,169,883; $534,911; $508,627; $1,008,470; y $4,580,223 respectivamente. 29 AGPEO. Manuel Zárate, 1975: Primer Informe, p. 25. El costo del inmueble fue de $ 1,200,000 pesos 27 28

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da década del siglo XX y, segundo, porque el movimiento turístico es bastante irregular y por ello las divisas son también fluctuantes y limitadas.

IV. Los proyectos protagónicos La inversión federal, estatal y municipal para mantener la riqueza patrimonial de la ciudad valorada fundamentalmente como virreinal, ha sido pródiga –por no decir dispendiosa-, sobre todo a partir de la segunda mitad del siglo XX. Esta se ha dirigido a la restauración, modificación y adaptación de antiguos edificios para mantenerlos en pie o para realizar en ellos nuevas actividades, muchas orientadas principalmente al turismo.

Dos proyectos evidencian claramente la jerarquía que se dio a la explotación del patrimonio en pro del turismo, no sólo a nivel discursivo sino de inversión: la restauración del ex convento de Santo Domingo y la construcción del Auditorio Guelaguetza. El primero se sustentó en el rescate patrimonial virreinal para enmarcar, paradójicamente, lo “indígena”, ya que desde sus inicios funcionó como museo arqueológico y antropológico y exhibió la “exuberancia” de las culturas prehispánicas de Oaxaca, así como las características de las culturas “indígenas” que pueblan las diversas regiones del estado. Al ampliarse el museo en la última década del siglo XX, se prometió extender la muestra museográfica para incluir la historia virreinal y decimonónica. El resultado fue lamentable no sólo por la pobreza de la exhibición, sino por la timidez de la información. Así, después de recorrer las distintas salas del museo, la certeza que tiene cualquiera de sus visitantes es que lo que Oaxaca ha aportado a la historia de la humanidad ha sido solamente lo que produjeron sus culturas prehispánicas y las tradiciones que de ellas aún perviven en los “indios” desperdigados en el agreste estado. En distintas épocas y con diferentes intereses, prácticamente todos los gobiernos se han ocupado del atrio, templo y ex convento de Santo Domingo. Desde 1963, Brena Torres mostró su interés en la reconstrucción de uno de sus claustros para establecer el Museo Regional, pero aceptando que “por su magnitud, quedaba fuera de las posibilidades del Gobierno del Estado”, por lo que había que acudir a la Federación, la cual aprobó y autorizó el proyecto general que tendría un costo de 18 millones de pesos.30 En 1964, la Federación aplicó una BMLT, Am, O, 4p t, “Espectáculo de ensueño”, El Universal, 25 mar. 1964

partida de tres y medio millones de pesos, destinados solo a la restauración del templo, emprendida por el organismo descentralizado “Construcciones de Oaxaca” (Esparza 1996: 99, 385-390).31 En el sexenio 1970-1976, la Secretaría de Patrimonio Nacional continuó las obras, terminando en 1972 la reconstrucción del claustro principal y de sus dependencias, que fueron usadas, finalmente, como sede del Museo Regional de Oaxaca. En 1974 el gobernador Fernando Gómez Sandoval manifestó en su Cuarto Informe de Gobierno que “Las obras urbanas y arquitectónicas realizadas en esta ciudad, la atención a las carreteras, a nuestras zonas arqueológicas y la creación del nuevo Museo de Santo Domingo [...], son claro testimonio de nuestro interés por cimentar las bases de la infraestructura turística, que ya es, actualmente, una permanente corriente de divisas y una continua demanda y oportunidad de nuevos empleos”. Entre 1974 y 1976 se remodeló su atrio y se llevó a cabo otra “restauración del templo […] máxima joya arquitectónica, orgullo de Oaxaca y de América, obra que fue ordenada directamente por el señor licenciado Echeverría con una inversión de $ 8,000,000.00”.32 Por último, en 1994 el resto del conjunto hasta entonces ocupado por el Ejército fue devuelto a Oaxaca. A partir de ese año y hasta 1998, se restauraron algunas de sus secciones y se agregaron otras, con una inversión total de $ 118,000,000 millones de pesos. La obra desató una fuerte polémica, pues además de los criterios de restauración que se siguieron, no se tenía claro cuál sería su uso final. El edificio alberga en la actualidad al Centro Cultural Santo

AGPEO. Brena, 1964: Segundo Informe, p. 30. 32 AGPEO. Zárate, 1976: Segundo Informe, pp. 32-33. 31

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Mercado de productos hortícolas en Oaxaca

Domingo (SEDETUR 1995).33 La inversión hecha a este conjunto patrimonial que puede documentarse a lo largo de 35 años es de $147,500,000 millones de pesos, es decir el 22% del gasto aplicado a todas las obras incluidas en los conceptos 7 y 8 del cuadro 1. En cuanto a la construcción del Auditorio Guelaguetza, su principal objetivo fue contar con un espacio no solamente digno, sino económicamente redituable para la representación anual de la guelaguetza. Y aunque es verdad que en ese foro se han llevado a cabo otros espectáculos que han captado importantes beneficios económicos y que han congregado sobre todo a la población oaxaqueña, este proyecto, como tantos otros, tuvo como foco de atención la celebración de un festival fundamentalmente turístico.

Vida urbana y turística en Oaxaca.

Construido sobre una de las laderas del Cerro del Fortín, el foro significó una serie de transformaciones que tuvieron un alto costo. Aunque el proyecto surgió durante el gobierno de Víctor Bravo Ahuja (1968-1970), fue formalizado en la gestión de Gómez Sandoval (1970-1974) y se concluyó en la de Zárate Aquino (1974-1977). En su primer Informe de Gobierno, Zárate consignó que A partir de entonces y hasta 1998, se restauraron algunas de sus secciones y se agregaron otras como la Biblioteca Francisco de Burgoa, el Jardín Etnobotánico, etcétera. La obra desató una fuerte polémica, pues además de los criterios de restauración que se siguieron, no se tenía claro cuál sería su uso final. El interés de la obra fue eminentemente turístico. 33

para llevar a cabo las obras había sido necesario trasladar a las personas que habitaban la zona destinada a estacionamiento, a unos terrenos del barrio de Xochimilco en donde se les construyó un fraccionamiento “de tipo popular”. El costo de lo anterior fue tan solo de $ 852,338 pesos, debido a que los materiales que se emplearon en las viviendas construidas fueron lámina de cartón, madera, teja, etcétera. La inversión del auditorio fue enorme, pero necesaria según el gobierno, ya que su objetivo era que Oaxaca contara con un espacio para poder llevar a cabo “el más poderoso instrumento de integración espiritual de los oaxaqueños… la Guelaguetza”. Por los problemas políticos que se suscitaron en Oaxaca durante el gobierno de Zárate, no es posible tener un dato exacto del costo total de la construcción; sin embargo, algunas fuentes nos permiten calcular con certeza una inversión de poco más de $17,000,000 millones de pesos, cantidad reveladora si la comparamos, por ejemplo, con los $17,643,000 millones de pesos que fueron destinados durante el mismo periodo para la construcción de 200 viviendas populares por el Fondo de la Vivienda del ISSSTE.34 Un proyecto más, cuyos efectos económicos y sociales han sido más positivos que los de los anteriores, fue el que transformó al ex convento de Santa Catarina en parador turístico. Las obras se iniciaron en 1975, con el impulso del Fondo Nacional para el Fomento Turístico, entablándose una fuerte polémica ya que fueron muchos AGPEO. Zárate, 1975: Primer Informe, pp. 22-23, 29-32; ibidem, 1976: Segundo Informe, pp. 46-47. Si sumamos al costo del auditorio el de las demás obras citadas construidas o restauradas durante la década de los setentas para fortalecimiento del turismo, es claro el desequilibrio entre la inversión en este rubro y la destinada a otros proyectos urbanística y socialmente más urgentes. Un claro ejemplo es el del anillo periférico, en el cual se invirtieron tan solo $8,104,572 millones de pesos. AGPEO. Víctor Bravo, 1970: Segundo Informe, pp. 20-21.

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los oaxaqueños que no estaban de acuerdo en que se les quitara uno de sus edificios históricos “para entregárselos a los turistas”. La realidad es que el edificio estaba en ruinas y si se hubiera destinado a otro uso, -como sucedió con Santo Domingo por ejemplo-, la inversión para su reconstrucción habría significado una enorme sangría para la economía oaxaqueña y un gasto extraordinario para su posterior mantenimiento. Desde su apertura en 1977, el tiempo ha comprobado que el hotel no sólo ha creado un sinnúmero de empleos para muchos oaxaqueños, sino además los ingresos obtenidos han permitido que el edificio se conserve en un magnífico estado de conservación sin tener que acudir al presupuesto federal o estatal.

V. De las denuncias arriesgadas, a la sujeción y asunción del discurso oficial El gasto que significó el mantenimiento del patrimonio arquitectónico virreinal y la atención que se dio al sector turismo impidió que la ciudad se desarrollara en otros aspectos, y aunque durante la segunda mitad del siglo XX se llevaron a cabo distintas obras que cambiaron su fisonomía, fueron constantes las notas periodísticas locales y nacionales que informaron sobre su descuido y la insalubridad y la pobreza en que vivían muchos de sus habitantes. En 1959, por ejemplo, el artículo de Carlos Franco Sodi titulado “La provincia miserable” la describía como “una ciudad sin pavimento –sus calles son una interrumpida sucesión de baches-, sin agua –a las dos de la tarde nadie puede tomar un baño- y sin luz, sin alumbrado público, ni corriente eléctrica en los hogares… es una triste ranchería, un pueblo mezquino… una ciudad con industria y comercio decadentes… [una] ciudad donde pueden contarse por centenares los muros caídos –de casas que sacudieron implacables los terremotos y que no han podido reedificar sus empobrecidos dueños-”.35 En otra noticia de 1967 se denunció que la ciudad estaba “cada día más urgida de cosas que muchas ciudades de la República. Es que hace años que no se hace una sola obra urbanística aquí, y eso nos deja rezagados en muchos aspectos... Fuera de lo que se llama el `centro´… apenas a unas calles del primer cuadro, ya nos encontramos con pura tierra y con lugares más descuidados que cualquier pueblo… Oaxaca es una ciudad muy mal iluminada y eso le resta atractivo como centro turístico”.36 Entre otras cosas negativas se mencionaban el descuido y la suciedad del mercado principal y el bloqueo de 24 calles anexas a él para su funcionamiento, la falta de servicios urbanos como drenaje, agua potable y alumbrado en muchas BMLT, Am, O, 3e, “La provincia miserable” en El Universal (25 jul.1959); 36 HCO, “Urgencias urbanas de Oaxaca” en Dos mil temas de Oaxaca: Carteles del Sur, Diario de Oaxaca (19 abr. 1967), p. 49. 35

La gastronomía juega un papel importante en el “reconocimiento” de los valores patrimoniales oxaqueños, con énfasis en los productos indígenas y coloniales

colonias -incluido el centro-, y los problemas de tránsito de todo tipo.37 La falta de escuelas, de servicios hospitalarios, de mercados, de transporte urbano y en general de obras de infraestructura, fueron demandas que aparecieron con frecuencia en publicaciones de la siguiente década, en las que se advertía que “si en otras ciudades de la República, muchas de ellas sin ser capitales de Estado, se están realizando obras urbanísticas, sobre todo construcción de viviendas y hasta de centros habitacionales, aquí en la ciudad de Oaxaca nada vemos que se haga desde hace años. El Instituto Nacional de la Vivienda no se ha ocupado de nuestra ciudad más, desde hace siete años, cuando construyeron esa minúscula e incómoda unidad habitacional llamada Benito Juárez… La población de nuestra ciudad capital ha ido creciendo y, en tanto, los arrendatarios se han encarecido en lo que es el centro de la misma y como no hay expansión urbana planificada, la gente pobre se va a vivir en chocitas allá por las faldas de Monte Albán o a las del Fortín, engrosando el cinturón de miseria que ya rodea a Oaxaca”.38 Y es que aunque desde fines de la década de 1960 se habían oficializado cerca de 24 colonias que habían crecido de forma espontánea a los alrededores de la ciudad -las cuales comenzaron a urbanizarse a partir de entonces y hasta la década de 1990-, muchos otros asentamientos irregulares se fueron formando en paralelo a esas obras, por lo que el rezago en infraestructura y servicios nunca se solventó. Conforme el Centro Histórico fue privilegiando determinados usos destinados al turismo, sus habitantes comenzaron a abandonarlo para ir a vivir a la Zona Metropolitana; así, en 1998 el 85 % de la población urbana vivía en ella, mientras que solo un 15% continuó Ibidem, “El asfalto para la ciudad (puntos para un programa)” en Dos mil temas de Oaxaca; Carteles del Sur, Diario de Oaxaca (12 feb. 1968), p. 333. 38 Ibidem, “Oaxaca al margen de muchas cosas” en Dos mil temas de Oaxaca: Carteles del Sur, Diario de Oaxaca (30 ago. 1976), p. 176. 37

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habitando en Centro Histórico.39 Mucho de lo anotado hasta acá explica la insuficiente y desequilibrada infraestructura básica que tenía la ciudad al finalizar el siglo XX, la cual, infortunadamente, ha cambiado poco. Es necesario matizar la información en algunos aspectos: así, en cuanto al número de tiendas, cerca del 50% están destinadas a las artesanías, mientras que casi un 30% de los talleres se relacionan también con ellas; de igual manera, el mayor porcentaje de restaurantes del centro se especializan en comida regional y otros tantos espacios como museos, galerías y por supuesto los hoteles, forman parte, más bien de la infraestructura turística.

Los señalamientos de la prensa local y nacional en cuanto a la insuficiente educación, la falta de vías de comunicación, la nula industrialización y el hambre y pobreza en que vivía mucha de su población resulta casi ofensiva frente a las noticias que, paralelamente, dan esas mismas fuentes respecto de la restauración de edificios virreinales, de las obras públicas para el adorno del centro de la ciudad, de la creación de nuevos espacios y servicios destinados a incrementar el turismo y de la formación de organismos destinados a fortalecer la actividad turística. En este sentido, en 1960 se integró el Patronato Estatal de Turismo cuya función fue trabajar conjuntamente en “todos los elementos que fortalecen la industria turística”.40 A lo largo de la década de los setenta, apoyado y estimulado por el gobierno federal, el estatal intensificó más y más la organización y las obras que beneficiaban directamente al turismo; así, en 1971 se formuló el Manual de Información Turística del Estado,41 y en 1975 “con el propósito de elevar, vigorizar, dignificar y aprovechar al máximo la industria turística… con representantes de hoteleros, restauranteros, cooperativas de transportes, taxistas, agentes de viajes, locatarios, etc., quedó constituido el Consejo de Turismo del Estado de Oaxaca”.42 Desde que la ciudad fue declarada Zona de Monumentos Históricos en 1976, los posteriores gobiernos organizaron el desarrollo de la entidad, –y ya sin reserva alguna-, a partir del turismo, por lo que emprendieron múltiples acciones HAOJ. “Memoria Descriptiva” del Plan Parcial de Conservación del Centro Histórico de la Ciudad de Oaxaca de Juárez, Oaxaca, modificada en 1998, p. 8. 40 AGPEO. Alfonso Pérez Gasga, 1961: Informe, p. 23. 41 AGPEO. Fernando Gómez, 1971: Primer Informe, p. 21-22. 42 AGPEO. Zárate, 1975: Primer Informe, p. 21. 39

para escudarlo. Así, en 1978 se formó el Consejo de Fomento Turístico del Estado, en 1979 se anuncio el Proyecto del Plan Parcial del Centro Histórico de la Ciudad de Oaxaca, y en 1980 se creó el Patronato para la Preservación del Patrimonio Histórico del Estado de Oaxaca.43 En 1982 se puso en marcha la primera etapa de peatonización de algunas calles de la ciudad para que los visitantes pudieran disfrutar tranquilamente de la imagen “colonial” del centro histórico, sin distracciones ni peligros vehiculares. Las primeras calles que se cerraron a la circulación fueron las circundantes al “Zócalo” y tiempo después se inauguró el andador turístico Macedonio Alcalá, que privilegió al templo y ex convento de Santo Domingo. Como colofón, en 1987 la UNESCO declaró a la ciudad de Oaxaca -que contaba entonces con 227 manzanas y 215,000 habitantes- , “Patrimonio Cultural de la Humanidad”. No podía ser de otra forma si se considera la energía consumida y la cuantiosa inversión que se había hecho en el pasado para que el maquillado centro histórico de Oaxaca diera una imagen digna. Como puede verse en el Cuadro 1, de 1950 a 1980 el gasto para convertir a la ciudad de Oaxaca en un centro turístico de primera importancia fue enorme; en casi todos los rubros el foco de atención fue el “embellecimiento” de la ciudad, mientras se desatendió la inversión en aspectos tales como vivienda, educación, salud e industria. Asimismo, el gasto para promover el turismo fue prácticamente insignificante: no fue necesario aumentarlo frente a una ciudad que por los afeites había consolidado ya su aspecto “colonial” e “indígena”, y porque sus propios habitantes se habían dejado conducir, cómodamente, por el fácil discurso politizado del turismo y del patrimonio, convirtiéndose con ello en sus principales defensores y propagandistas. AGPEO. Eliseo Jiménez, 1978: Cuarto Informe, p. 41-42; ibidem, 1979: Quinto Informe, p. 8-9; ibidem, 1980: Sexto Informe, p. IV-10.

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VI. Las moderadas condescendencias

En la evaluación hecha por ICOMOS para recomendar la inscripción de la zona arqueológica de Monte Albán y la ciudad de Oaxaca en la lista de Patrimonio Mundial se tomaron en cuenta cuatro criterios. Es revelador que de ellos, los tres primeros se refieren solo a Monte Albán y el IV, después de explicar en un primer párrafo que el centro ceremonial precolombino es una muestra relevante de la zona central del México actual, refiere: “Oaxaca es un perfecto ejemplo de las villas coloniales del siglo XVI. Su patrimonio monumental es uno de los más ricos y consistentes de la Nueva España. En conclusión, el ICOMOS desea destacar que Monte Albán y Oaxaca satisfacen plenamente el carácter de originalidad necesario para ser considerados Patrimonio Mundial. Estos dos bienes situados en proximidad uno del otro son históricamente complementarios”.44 Como puede verse, el soporte para que Oaxaca fuera “honoríficamente” incluida en el largo listado del Patrimonio Mundial, radicó en estar próxima a la zona arqueológica prehispánica de Monte Albán. Con ello, una vez más se consagró –ahora a nivel mundial-, como una ciudad cuyo destino es servir al turismo que, maravillado, asiste a conocer el patrimonio precolombino. Muchas otras empresas se llevaron a cabo en la última década del siglo XX para reafirmar el destino de Oaxaca: su inserción en el Fondo Mixto de Promoción Turística de Ciudades Coloniales; su declaratoria como Zona de Desarrollo Turístico Prioritario –que incluyó a los Valles Centrales-; la formulación del Plan de Acción para la Zona de Desarrollo Turístico Prioritario; la creación del Consejo Consultivo Turístico del Estado de Oaxaca; la fundación del Instituto Oaxaqueño de las Culturas para “fortalecer las identidades culturales, reconocer nuestra diversidad étnica y lingüística, difundir las manifestaciones culturales y promover su intercambio”; la formación de la Red de Unidades Ecoturísticas en Valles Centrales y la creación de la Organización Estatal de Productores de Artesanos del Estado de Oaxaca.45

UNESCO United Nations Educational Scientific and Cultural Organization, 1987: Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Report of the World Heritage Committee, Eleventh session, Unesco Headquarters, 7-11 Dec 1987. Historic Centre of Oaxaca and Archaeological Site of Monte Alban. Traducción propia. 45 COPLADE Oaxaca, 1993: Primer Informe; ibidem, 1994: Segundo Informe; ibidem, 1995: Tercer Informe; ibidem, 1996: 4° Informe; ibidem, 1997: 5° Informe; ibidem, 1998: 6° Informe. 44

Es verdad que durante el siglo XX los distintos gobiernos emprendieron algunas obras que mejoraron la vida de los habitantes de la ciudad, pero al compararlas con las que revisamos antes, resultan menores en cantidad, calidad e inversión, aunque sin duda con mayor trascendencia social que las destinadas al turismo (Lira y Calderón, 2007). Menciono a continuación las más relevantes construidas a lo largo de la segunda década: Ciudad Universitaria, cuya primera etapa se inició en los primeros años de la década de 1970 con una inversión de $58,500,000 millones de pesos; la Escuela Secundaria Federal y la Normal Urbana (1964-1965); el Instituto Tecnológico Regional al margen del Atoyac (1973); la Escuela Preparatoria N° 2, con un costo de $14,000,000 (1975); la Ciudad Deportiva, en la que se gastaron $5,000,000 millones de pesos (1975) y los centros deportivos urbanos de las colonias del Maestro, Piloto y Vicente Suárez, erigidos en 1976, cuyo egreso fue de $704,000,000 millones de pesos; la Central de abastos, con un presupuesto de $34,500,000 millones de pesos (1974); la Calzada de la República construida sobre el río de Jalatlaco, cuya obra de ornamentación urbana tuvo un gasto de $6,505,053 millones de pesos (1974). En cuanto al capital invertido en habitación popular, en 1972 alcanzó los $83,542,000 millones de pesos aplicados a la construcción de 850 viviendas por el INFONAVIT y 534 por FOVISSSTE; este último erigió además 450 viviendas en el conjunto habitacional “Primero de Mayo”, con un costo de $53,000,000 millones de pesos. Respecto a la construcción de edificios de salud, en 1965 se inauguró el Hospital civil, en 1970 el del ISSSTE y en 1974 comenzó a funcionar el Hospital Pediátrico que requirió de una inversión de $15,000,000 millones de pesos; en 1976 el hospital del IMSS, fundado en 1951, fue ampliado con

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un presupuesto de $12,104,000 millones de pesos.46 Entre las obras construidas entre 1980 y 2000 destacan el Centro Cultural Oaxaca y el parque La Ciudad de las Canteras.

VII. Conclusiones Al terminar el siglo XX la mayor parte del centro histórico de Oaxaca estaba conformado por numerosos hoteles, fondas, restaurantes, bares, cafés, cantinas y antros, y por una nutrida cantidad de tiendas de artesanías y “Galerías de Arte” que publicitaban diversas muestras de la “Escuela Oaxaqueña de Pintura”. También contaba con un buen número de museos y espacios culturales cuyos principales consumidores, como en los anteriores casos, eran también turistas. De una u otra forma, la mayoría de estos negocios han tenido como objetivo principal atender a ese sector, por lo que subrayan el origen “indígena” y “colonial” de los productos que ofrecen, sin importar falsear la realidad. La mayoría de estos espacios, o están ubicados en edificios construidos durante el virreinato, o en otros nuevos que, escenográficamente, repiten lo “colonial”.47 La intención por cercenar la historia de Oaxaca y presentar al turismo sólo aquella parte de la cultura oaxaqueña que está dispuesto a comprar, ha rebasado al discurso para reflejarse cada vez más en la imagen física de la ciudad y tal parece que en la obsesión por ese deseo, son también cada vez más los habitantes de Oaxaca que están convencidos de pertenecer a esa cultura “oficial” tan circunscrita y artificiosa. El patrimonio de origen virreinal y la limitada perspectiva turística de los gobiernos han definido mayormente el desarrollo de la ciudad de Oaxaca y han influido radicalmente en su arquitectura, sobre todo a partir de las declaratorias oficiales que estigmatizaron a la ciudad con el calificativo de “colonial”. Dichos efectos pueden verse en la mayoría de los edificios construidos en los últimos treinta años del siglo XX engendrados por el “estilo INAH”, validado e impulsado por la Dirección del Centro Histórico dependiente del Municipio, por otros organismos y aún por grupos de “intelectuales” y “artistas” que se han lanzado en pro de la defensa de lo “colonial”, algunos de los cuales no son oaxaqueños y tras un disfraz de “mecenas” han aprovechado sus capitales para apropiarse del centro histórico y frenar el desarrollo urbano de la ciudad en pro de la “conserva AGPEO. Gómez, 1973: Tercer Informe: p. 18-19 y Zárate, 1976, Segundo Informe: p. 46-47; Brena, 1968: Memoria 1962-1968: s/p; Gómez, 1972: Segundo Informe: p. 21-23; Zárate, 1976: Segundo Informe: p. 46-47; ibidem, 1975, Primer Informe: p. 61; Jiménez, 1977, Tercer Informe: s/p; Gómez, 1974, Cuarto Informe: p. 61-65; ibidem,1974, Cuarto Informe de Gobierno; p. 61-65; Zárate, 1976, Segundo Informe: p. 38-41; Brena, 1964, Segundo Informe: p. 32; Gómez, 1974,Cuarto Informe: p. 45-46; Zárate, 1976, Segundo Informe: p. 37. 47 Abundan por ejemplo los hoteles que, habiéndose construido en la segunda mitad del siglo XX, pregonan ocupar un edificio de origen virreinal restaurado. 46

ción patrimonial”.48 Hoteles, edificios de departamentos y de oficinas, casas habitación, restaurantes, bancos y edificaciones de todo tipo, remodeladas o nuevas, han tenido que sujetarse a criterios, reglamentos y recomendaciones de “restauración” que obligan a seguir el “estilo colonial”. Aunque esto sería explicable –que no justificable- para las construcciones del centro histórico, el hecho de que sus límites estén sujetos al voluntarioso criterio personal de quienes dirigen las instituciones encargadas de su vigilancia, ha originado que la imposición de las formas “coloniales” se aplique aún a edificios construidos fuera del perímetro histórico (Lira y Calderón, 2007). Las consecuencias negativas de una política turística mal dirigida son cada vez más visibles en Oaxaca. El gasto público que significa el mantenimiento del patrimonio monumental no es comparable a los ingresos por la actividad turística. La agresión al patrimonio comienza a verse como efecto de lo anterior, ya que la desproporción entre la inversión para la obra pública, infraestructura y servicios para los habitantes que viven fuera del centro histórico y la que se efectúa a su interior ha dejado de ser una cuestión de estadística oficial para convertirse en una realidad que se vive día a día. Quienes trabajan en el centro histórico dando servicio al turismo no pueden dejar de ver el enorme desequilibrio que hay entre el centro histórico y la zona en que habitan fuera de él. Pero de alguna manera están atrapados, ya que por más de una centuria, los distintos gobiernos no se han preocupado por crear nuevas fuentes de trabajo que resulten más dignas, no solo por los salarios que puedan significar, sino porque puedan liberar a muchos oaxaqueños de la servidumbre a la que se le ha obligado. Grecia, Italia y España evidencian hoy su fracaso económico por apostar demasiado al turismo como fuente de desarrollo. Este solo puede resultar provechoso si se sustenta en una sociedad que apoye su economía en otras actividades financieras sólidas y permanentes. No es posible seguir creyendo que el turismo del siglo XXI conserva las mismas características del decimonónico, que por circunstancias históricas no solo tenía otros intereses, sino también vivía un capitalismo diferente al actual. El centro histórico de Oaxaca se aproxima cada vez más al concepto de “Parque Temático” y los gobiernos deben ser más sinceros e invertir en él para que llegue a ser uno de calidad, pero que no signifique renuncias a al desarrollo urbano ni a la calidad de vida de los oaxaqueños, ni que se escude detrás de un discurso indigenista y colonial cuando lo que pretende en realidad es la elemental retribución económica. (Lira y Calderón, 2012).49 El turismo debe ser considerado como una empresa económica complementaria, no prioritaria, y es urgente dejar de concebirlo como determinante del desarrollo cultural de los pueblos. El caso de la reciente “restauración” del ex convento de San Pablo es tal vez el ejemplo más flagrante. 49 Este trabajo es resultado del proyecto de investigación UAM-A: “Historia Urbana de la Ciudad de Oaxaca. Siglos XIX y XX”. 48

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RESEÑA URBANA

ceNTeNARio del cANAl de PANAmA 1914 – 2014 El próximo 15 de Agosto del presente año 2104, se cumplen los primeros cien años del Canal de Panamá, que es la principal vía de navegación interoceánica entre el Océano Atlántico y el Océano Pacífico que atraviesa el Istmo de Panamá en su punto más estrecho. Antes de su apertura, los pasos naturales utilizados entre ambos océanos eran el estrecho de Magallanes y el cabo de Hornos, ubicados en el extremo meridional de América, plena zona austral de Chile. Desde su inauguración, el Canal ha permitido acortar en tiempo y distancia la comunicación marítima, dinamizando el intercambio comercial y económico al proporcionar una vía de tránsito corta y relativamente barata entre los dos océanos, influyendo decisivamente en los patrones del comercio mundial e impulsando la expansión económica de muchos países y regiones remotas del mundo. En el año 2012, Estados Unidos, China, Chile, Japón y Corea del Sur fueron los cinco principales usuarios del canal. El canal se encuentra en funcionamiento en manos panameñas, por medio de los Tratados Torrijos-Carter, firmado el 7 de septiembre de 1977, en Washington, por el presidente de los Estados Unidos, Jimmy Carter y el presidente de Panamá Omar Torrijos Herrera. Este Tratado, que cancelaba el término “a perpetuidad” del antiguo Tratado Hay-Bunau Varilla”, entró en vigencia a las 12:00 P.M. del 31 de diciembre de 1999, fecha en el que fue recibido por la ex-Presidenta Mireya Moscoso de manos del ex-Presidente Carter. Desde el punto de vista técnico, el canal de Panamá es uno de los mayores logros de la ingeniería moderna, ya que durante su construcción, se eliminaron más de 183 millones de m³ de material originalmente excavado, lo que equivale similarmente a la figura de acopiar ese volumen en un tren

de plataformas que daría la vuelta al mundo cuatro veces. Del Atlántico al Pacífico, el Canal mide 80 kilómetros de largo; tiene una profundidad de 12,8 metros en el Atlántico y de 13,7 metros en el Pacífico, con un ancho de 91 a 300 metros. Posee dos puertos terminales, uno en cada océano; tres juegos de esclusas gemelas, Miraflores, Gatún y Pedro Miguel, y uno de los mayores lagos artificiales del mundo, el Gatún, que cubre 425 kilómetros cuadrados y que se formó por una represa de tierra construida a través del cauce del río Chagres.

Historia de la Construcción del Canal La historia del Canal de Panamá se remonta a los primeros exploradores españoles en América, ya que la delgada franja de tierra del istmo de Panamá, se constituyó desde la conquista en un lugar idóneo donde crear un paso para el transporte marítimo entre los dos océanos. Así, desde comienzos del siglo XVI Colón navegaría por Centroamérica buscando una vía de paso en su cuarto viaje, sin éxito, lo que trascendió en expediciones futuras, atrayendo también la atención de Hernán Cortés en la zona. El primer navegante portugués Fernando de Magallanes, descubrió en el año 1520 un paso entre el Atlántico y el Pacífico en el extremo austral de América del Sur, cuyo estrecho tomó el nombre del explorador. Sin embargo, el viaje demostró que el camino era demasiado extenso y peligroso y había, además, que navegar hasta el extremo sur del continente americano, por lo que existió la necesidad de encontrar una forma más fácil de llegar a los Mares del Sur. En 1524, el rey Carlos I sugiere excavar un canal en algún lugar de Panamá que haría que los viajes a Perú

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Mapa alemán de 1888 que muestra la ruta propuesta para el canal de Panamá y la ruta alternativa del canal de Nicaragua

fuesen más cortos y permitiría que los buques evitaran el cabo de Hornos y sus peligros, especialmente para el transporte de oro. Un primer proyecto se planteó en 1529, pero la situación política en Europa y el nivel tecnológico de la época lo hicieron imposible. En 1550, un navegante portugués, Antonio Galvao, pensó que la única manera de crear un acceso rápido a los mares del sur sería un paso artificial y que las únicas ubicaciones posibles serían Tehuantepec, Nicaragua, Panamá o Dalién. El proyecto no se llevaría a cabo y, durante el reinado de Felipe II, el Geógrafo José de Acosta escribió en 1590 un informe sobre la dificultad de unir los dos océanos como querían algunos navegantes y exploradores españoles: «Algunas personas han hablado de excavar este terreno de seis leguas y unir un mar con el otro […]. Eso sería inundar la tierra porque un mar está más bajo que el otro». Al margen de estas razones y otras de índole teológico, también se contempló que otras potencias marítimas podrían sacar partido del canal. Con Felipe II, el proyecto retomó importancia y se encargó un estudio a ingenieros holandeses pero el Consejo de Indias alertó de que ese proyecto podría suponer una exposición de los territorios españoles en América. Incluso durante el siglo XVIII se mantuvo el proyecto, pero la Corona tenía otras prioridades. El proyecto Darién fue otro intento de establecer una ruta entre los océanos. En julio de 1698, cinco buques partieron de Leith, Escoccia, con el fin de establecer una colonia en Darién y construir una ruta para el comercio con el oriente. Los colonos llegaron en noviembre a Darién y la llamaron Caledonia, pero la expedición estuvo mal preparada para las condiciones adversas que allí encontraron, sufrieron las enfermedades locales y la mala organización. Los colonos abandonaron Nueva Edimburgo, dejando cuatrocientas tumbas detrás de ellos. Otra expedición de ayuda que ya había partido de Escocia, llegó a la colonia en noviembre de 1699 donde encontró los mismos problemas, además de un ataque y un bloqueo de los españoles. El 12 de abril de 1700, Caledonia es abandonada por última vez. La idea del canal permaneció en suspenso durante un tiempo para no reaparecer hasta principios del siglo XIX, después del viaje del naturalista prusiano, el

barón Alexander von Humboldt, quien preparó un proyecto de excavación del istmo entre el Chagres y Panamá. La República de Nueva Granada, ya independizada, actual Colombia y a la que pertenecía el territorio de Panamá, dió en 1839 una concesión por primera vez a una empresa francesa, para establecer una línea de comunicación desde la ciudad de Panamá a cualquier punto de la costa atlántica. Francia realizó estudios de campo y los resultados fueron lo suficientemente positivos para que el primer ministro francés Guizot, enviase a un oficial para constatar esas ventajas. El oficial no encontró nada sobre el terreno que pudiera confirmar tal optimismo, más bien al contrario destacó la dificultad del proyecto lo que impulsó al gobierno francés a desinteresarse por el canal, renunciando a la empresa. El proyecto estuvo en el aire durante algún tiempo. Entre 1850 y 1871 se llevaron a cabo varios estudios, lo que llevó a la conclusión de que los dos caminos más favorables eran a través de Panamá (entonces parte de Colombia) y a través de Nicaragua. Una tercera opción, más improbable, lo constituía una ruta a través del istmo de Tehuantepec en México. Mientras tanto, se pone de manifiesto que el camino terrestre existente de Las Cruces ya no es suficiente y que se necesitaba de todas formas, uno más rápido y menos costoso para el transporte por el istmo. Dada la dificultad de construir un canal, un ferrocarril pareció ser la solución ideal. Los estudios se iniciaron en 1827 y se propusieron varios proyectos, los que buscaron el debido financiamiento. A mediados de siglo, aparecen otros factores que alentaron el proyecto como fueron en 1848 la anexión de California por los Estados Unidos y el desplazamiento de colonos a la costa oeste, cada vez en mayor número, lo que hace aumentar la demanda de una ruta rápida entre los océanos. La

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fiebre del oro en el nuevo territorio, incrementa aún más los desplazamientos de colonos hacia el oeste. El ferrocarril de Panamá se construyó a través del istmo entre 1850 y 1855, con 75 km de largo, desde Colón en la costa atlántica hasta Panamá en el Pacífico. El proyecto representa una obra maestra de la ingeniería de su época, realizado en condiciones muy difíciles: se estima que más de 12.000 personas murieron en su construcción, la mayoría de cólera y malaria. Hasta la apertura del canal, el ferrocarril transportó el mayor volumen de carga (minerales, materiales y otros)) por unidad de longitud de todas las vías férreas en el mundo. La existencia del ferrocarril fue un factor clave en la selección de Panamá para la construcción del canal. En mayo de 1879, el francés Ferdinand de Lesseps, que había completado la excavación del canal de Suez, presenta en la Sociedad de Geografía de Paris su proyecto de canal interoceánico sin esclusas, que debía conectar el Océano Pacífico con el Océano Atlántico por el istmo de Panamá. El proyecto de Lesseps se aceptó y se compraron los derechos para la concesión por diez millones de francos. El costo de las obras se estimó en 600 millones de francos, y se fundó una empresa, la Compagnie universelle du canal interocéanique de Panama, que recaudó los fondos necesarios para dirigir el proyecto. Las obras comenzaron en 1881, enfrentándose a varios retos como el terreno accidentado, las epidemias y enfermedades con la elevada mortalidad entre el personal, entre otros. La construcción se retrasó, y Lesseps hizo un llamamiento a los pequeños inversores a través de hombres de negocios como el Barón de Reinach y Cornelio Herz, que no dudaron en sobornar a la prensa, a los ministros y parlamentarios corruptos para obtener financiación pública. El caso se descubrió y condujo al “escándalo de Panamá”, mientras que Gustave Eiffel, consultado sobre el proyecto, puso en tela de juicio su diseño y llegó a la conclusión de que el canal debía incluir esclusas para adaptarse al montañoso relieve de la región, principal obstáculo en la ruta del canal. Efectivamente, como Ferdinand de Lesseps eligió inicialmente la opción de un canal a nivel como lo hizo con el canal de Suez, un proyecto de ese tipo en Panamá

Construcción de esclusas en el canal en 1913.

significaba tener que pasar por el macizo de la Culebra y por tanto, verse obligados a un trabajo enorme de excavar una muy profunda trinchera en un campo formado por diferentes capas geológicas Desde 1886, los opositores de Lesseps no le dejaron en paz y las intrigas contra la empresa fueron cada vez más abiertas y afectaron a la opinión pública, lo que resultó nefasto porque el dinero se terminó y en 1888 las arcas estaban vacías. Lesseps se vio obligado a parar todos los trabajos y abandonar el proyecto, lo que representó el final del «Canal francés». Caída en quiebra el 4 de febrero de 1889, la compañía de Lesseps fue asumida por el ingeniero jefe de la obra de construcción del canal, Phillipe Jean Bunau-Varilla, que estaba llevando a cabo nuevos trabajos según el proyecto de Eiffel. Sin apoyo financiero, Bunau-Varilla se dirige al gobierno de los EE. UU., al que decide ceder los derechos de explotación y construcción del Canal de Panamá y el control de la zona en torno al mismo. En el año 1902 se firma la ley Spooner por el presidente Roosevelt, a partir de la cual los EE. UU. acordaron reanudar la construcción del canal de Panamá tras el fracaso de la empresa francesa. Así, se firmó el Tratado Herrán Hay, entre el gobierno colombiano y estadounidense con el objeto de la construcción de un canal transoceánico por el istmo de Panamá. Sin embargo, el tratado fue rechazado por el Senado de Colombia lo que empujó a un grupo de panameños encabezados por José Agustín Arango, a establecer un movimiento separatista que permitiera a los panameños negociar directamente un tratado para la construcción del canal con los Estados Unidos. La separación de Panamá de Colombia con el apoyo estadounidense, se llevó a cabo el 3 de noviembre de 1903, fecha a partir de la cual las aspiraciones del presidente Theodore Roosevelt y de la élite panameña de construir un canal de Panamá, se vieron formalizadas casi inmediatamente después de la revolución que provocó la separación de Panamá de Colombia, el 18 de Noviembre de 1903 con la firma del Tratado Hay-Bunau Varilla. La nueva República de Panamá, representada por Bunau-Varilla, concede a EE. UU. los derechos a perpetuidad

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del canal y una amplia zona de 8 kilómetros a cada lado del mismo, a cambio de una suma de 10 millones de dólares y una renta anual de 250.000 dólares. El 7 de enero de 1914, la grúa flotante Alexander La Valle realizó el primer tránsito completo por el canal. Sin embargo, no fue sino hasta el 15 de agosto de 1914 cuando el vapor Ancón inauguró oficialmente el canal de Panamá.

Devolución del Canal a Panamá El Tratado Hay-Bunau-Varilla, es muy contestado en las décadas siguientes y diversos reclamos e instancias dejan ver el deseo de Panamá de recuperar el control de la Zona del Canal. Las negociaciones que llevan al desenlace de la devolución del Canal, se iniciaron en el año 1970. El 7 de septiembre de 1977, el presidente de Estados Unidos Jimmy Carter y el jefe de Gobierno de Panamá, Omar Torrijos, firmaron el Tratado Torrijos-Carter, por el cual EE.UU. se compromete a devolver a Panamá el control completo del canal el último día del año 1999, lo que efectivamente ocurre a las 12:00 hrs. en punto. La República de Panamá, asumió la responsabilidad total por la administración, funcionamiento y mantenimiento del canal de Panamá al mediodía del 31 de Diciembre de 1999. La entidad gubernamental, denominada la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), creada por la Constitución Política de la República de Panamá y organizada por la Ley 19 del 11 de Junio de 1997, es la responsable de la administración del Canal. Según la Constitución de Panamá, el Canal constituye un patrimonio inalienable de la nación, por lo cual no puede ser vendido, ni cedido, ni hipotecado, ni de ningún otro modo gravado o enajenado. El régimen jurídico que se estableció para la ACP tiene como objetivo fundamental el preservar las condiciones de funcionamiento del Canal de Panamá. En el año 2016, para una mejor y más rápida atención a la demanda del cruce, se anunció la propuesta de la ampliación del Canal de Panamá mediante la construcción de un tercer juego de esclusas y la ampliación del cauce de navegación. Este proyecto, se basa en la construcción de nuevas esclusas, una en lado Atlántico y otra en el lado Pacífico del canal, para permitir el paso de buques tamaño Post-Panamax, los cuales, dado que superan el tamaño Panamax, actualmente no pueden navegar por la vía interoceánica. El costo aproximado de esta operación según la Autoridad de Canal de Panamá (ACP), será de 5.250 millones de dólares. Las obras de ampliación del canal de Panamá dieron inicio el lunes 3 de septiembre de 2007, con la detonación del cerro Cartagena ubicado a las riberas del canal. Se pretendía

inaugurar las nuevas esclusas el 15 de agosto de 2014, fecha en que se conmemorará el primer centenario del canal de Panamá, aunque una crisis surgida por sobrecostos entre el consorcio Grupos Unidos por el Canal y la Autoridad del Canal de Panamá, ha retrasado seriamente los trabajos hasta el 2015. Recientes adaptaciones al reglamento interno de la ACP y de la Autoridad Nacional del Ambiente de Panamá (ANAM) eliminan barreras burocráticas en miras al proyecto de construcción de un tercer juego de esclusas. Así, con el propósito de mejorar la calidad del servicio ofrecido a sus clientes y debido al congestionamiento que está sufriendo el canal hasta que se complete la ampliación en 2014, la Autoridad del Canal de Panamá implantó un servicoo de reservas, que ofrece cupos de tránsito para un máximo de 24 navíos por día que deseen garantizar una fecha de tránsito y una travesía de 18 horas o menos. Los cupos de reserva están disponibles vía Internet hasta con un año de anticipación, y el interesado debe pagar una tarifa preferencial además del peaje normal. También está disponible el cupo número 25 que se asigna por subasta al mejor postor. El récord de la mayor tarifa pagada mediante el sistema de reserva de cupos y subastas del Canal de Panamá, es de US$ 220.300 y ocurrió el año 2006 con el tanquero Panamax Erikoussa, que avanzó una fila de 90 navíos detenidos por trabajos de mantenimiento de la esclusa de Gatún, evitando así una demora de siete días. La tarifa de reserva normal hubiera sido de apenas $ 13.400. La mayor parte del tráfico que surca el canal se desplaza entre la costa atlántica de los Estados Unidos y el Extremo Oriente, mientras que el tráfico entre Europa y la costa oeste de los Estados Unidos y Canadá constituyen la segunda ruta principal del comercio de la vía acuática. Sin embargo, otras regiones y países, como los países vecinos de Centro y Sudamérica, dependen proporcionalmente mucho más de esta vital arteria para promover su adelanto económico e incrementar el comercio.

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Los principales productos que transitan por el canal son granos, carga en contenedores, cobre, petróleo y derivados. Anualmente se invierten alrededor de diez millones de dólares en programas de adiestramiento al personal sobre el funcionamiento y mantenimiento del canal. Desde su apertura, hace ya 100 años, el Canal ha proporcionado un servicio de tránsito de calidad a más de 700.000 barcos, lo que hoy se refuerza con el dato de que anualmente se invierten alrededor de diez millones de dólares en programas de adiestramiento y capacitación al personal para el funcionamiento y mantenimiento

del canal. Aún cuando en años recientes ha habido un aumento en el número y el tamaño de los barcos que transitan, gracias a la ejecución de mejoras diseñadas para responder a la demanda del tráfico el tiempo promedio de permanencia de un barco en aguas del canal es inferior a las 24 horas.

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VERSO URBANO

A mi PANAmA Ayer, fuiste gloria de España, -fueron afamados tiemposHoy, adoquines de historia, alejados, sin su reino, pero más gloriosos que los mármoles helénicos como la majestad del universo. Hoy me explota el recuerdo en mil detalles porque tú me llenas de nostalgia cuando del pecho se desgrana la esperanza de volver a pisar tus viejas calles.

Tus huellas sagradas en noches calladas, murmuran frases como plegarias y no lejos, entre suspiros leves me trae la brisa plena de tu amor. ¡Rostro de América, de mi patria un monumento, eres tú mi Ciudad de Panamá, mi más querido recuerdo!

Justo Aldu, poeta panameño (1942 - )

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URBANOTICIAS

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1. uRBanoticia local

Obras del Puente Chacabuco El Puente Chacabuco o Puente Bicentenario,atraviesa el río Biobio conectando al centro de la ciudad de Concepción con la comuna de San Pedro de la Paz. Es el cuarto puente en construirse en ese sector y se sitúa cien metros aguas abajo del desaparecido Puente Viejo, el que ya se encontraba inhabilitado antes de ser definitivamente destruido por el mega sismo del 27 de febrero de 2010. Su construcción precede a la del Puente Industrial, ubicado hacia la desembocadura, el cual será un puente concesionado para vehículos de carga ubicado en la misma zona. Luego del 27/F, en una primera etapa se construyóun puente mecano, actualmente en operación, que consta de dos pistas, 47 tramos, con tres pilotes por tramo, y permite el tránsito de camiones de hasta 45 toneladas. Su ritmo de construcción fue de aproximadamente dos pilotes diarios y entró en servicio el 3 de Junio de 2011. Luego de terminado el Puente Chacabuco, de acuerdo a lo planificado, el mecano será desmantelado. El puente Chacabuco definitivo, tendrá doble calzada bidireccional, con dos pistas por sentido, más una ciclovía y una vía peatonal. Con la entrega de las dos primeras vías, se retiraría el Puente Mecano y se daría comienzo a la segunda etapa que es la construcción de las últimas dos vías definitivas.Este, es un conjunto de dos puentes separados por casi 10 metros, cada uno con dos vías, uno en dirección a cada comuna.

Complicaciones vecinales Este puente, se ubica en la continuidad y a la altura de la Avenida Chacabuco en Concepción. Entre la Avenida Padre Hurtado, al término de la Avenida Chacabuco y el puente, se encuentra la Población Aurora de Chile, lo que ha significado un desarrollo vial teñido con ciertas dificultades. La conexión entre el puente y la avenida,debió resolverse a partirdel ensanchamiento de la continuación de esta última —la calle Andrés Bello— sobre dicha población, lo que significa la erradicación de decenas de casas del lugar. La población Aurora de Chile data desde la década de 1920, habiendo surgido inicialmente como un asentamiento irregular. Durante muchos años, sus vecinos se han visto envueltos en polémicas sobre la propiedad de los terrenos donde se habitan. A partir del año 2000, la Municipalidad de Concepción y el Gobierno les ha otorgado diversos beneficios que, implícitamente, han reconocido que cada uno de los habitantes de la población es dueño de sus terrenos. Sin embargo, la planificación del Puente Chacabuco contempla la erradicación de diversos vecinos, a pesar del desacuerdo de estos últimos en la medida. Parte de los temas en conflicto, es la cantidad de familias que serán erradicadas así como qué la solución que se les entregará a los erradicados, quienes se han negado a recibir apartamentos de entre 45 y 55 metros cuadrados, a cambio de sus terrenos actuales, algunos de los cuales superan los 300 metros cuadrados.

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Complicaciones de la Empresa Contratista Problemas económicos están dificultando a la empresa españolaCopasa para seguir a cargo de la construcción del Puente Chacabuco, lo que podría convertir al viaducto en un “monumento a la inoperancia”. La situación preocupa aún más, debido a que la misma empresa realiza los trabajos de remodelación en el Estadio Municipal de Concepción. Tras los reiterados atrasos que obligarían al Ministerio de Obras Públicas a exigir el pago de las boletas de garantía, ahora se suma la posibilidad de que los trabajos queden paralizados si la empresa Copasa ratifica su insolvencia económica a la Coordinación de Concesiones del MOP. La Intendencia del BíoBío, confirmó que la empresa tiene problemas económicos y que se debe revisar en detalle la situación, para así evaluar la continuidad de Copasa en el emblemático proyecto. La máxima autoridad regional señaló además, que la empresa que construye el puente Chacabuco, ha conversado con la Coordinación de Concesiones. Agregó que la situación preocupa al Gobierno Regional y que incluso ya se estarían evaluando algunas alternativas. Se señaló que a fines del mes de Abril, la empresa pidió 60 días más de plazo para terminar el lado poniente del puente y confirmó que Copasa insistió en terminar el contrato, ojalá de común acuerdo con el Ministerio. El Municipio de Concepción a su vez, también espera que el proyecto vial se concrete pronto y tal cual como lo prometió el gobierno pasado, es decir, con sus accesos anexados a la avenida Chacabuco y no a la Costanera. El jefe edilicio agregó que el Serviu sigue trabajando con los vecinos de Aurora de Chile para lograr una erradicación efectiva y así permitir la conexión del Puente Bicentenario con avenida Chacabuco, lo que se ve aún bastante complicado. El Puente, contaba en el mes de Abril 2014, con el 45% de avance. El puente debió haber sido entregado en Diciembre del 2013, habiéndose producido los retrasos principalmente a los problemas económicos que enfrentaría la empresa que se adjudicó la licitación Copasa, causando preocupación a los trabajadores. El Sindicato de Trabajadores del Puente Chacabuco denunció a través de un comunicado público, que si bien hasta el momento no han tenido problemas con sus remuneraciones, se encuentran alertas pues no quieren pagar finalmente las consecuencias del mal manejo. Frente a una posible nueva licitación por el término de contrato que el MOP establecería con COPASA, los trabajadores afirman que “(...) el Estado o empresa mandante (MOP) no debe olvidar su responsabilidad solidaria en casos de quiebra asumiendo las deudas pendientes a los trabajadores que deje este consorcio. Por lo tanto exigimos a las actuales autoridades regionales tomar en cuenta esta delicada situación de los trabajadores ejecutores de esta obra organizados como

sindicato que se nos respalde y asegure la continuidad en esta y en las futuras obras viales de la zona cumpliendo con sus compromisos de reformas laborales (autosindicalización) garantizando una estabilidad laboral junto a condiciones dignas y de respeto para los trabajadores locales.” Las acusaciones contra la empresa no son gratuitas. En junio del año pasado los trabajadores denunciaron a esta transnacional española porque no contaban “con implementos básicos de trabajo, antiparras, tapones para los oídos, maquinaria para ayudar el trabajo de levantar cargas pesadas y problemas de salubridad. Los trabajadores añoran recibir ropa para el frío, en invierno el viento cuela por el valle fluvial.” Cabe agregar, que el MOP ha acordado con la empresa las prórrogas en las entregas de la obra. Por lo mismo la empresa no puede ser sancionada. El proyecto ha tenido una inversión de $36 mil millones de pesos y se encuentra entrampado tanto por el problema con Aurora de Chile, como por Copasa. Es decir, un problema entre el MOP, el SERVIU, la comunidad y la empresa.

2. Urbanoticia Nacional

Estrategia Energética de Chile 2014 A mediados del este mes de Mayo de 2104, el gobierno de Chile presentó la Agenda de Estrategia Energética para los próximos cuatro años, con la cual se espera reducir los precios del sector para las empresas y las personas. Con esta iniciativa, se busca, entre otras cosas, reducir los precios de la energía con mayor competencia y diversificación En la presentación, se informó sobre el nuevo rol del Estado en cuanto a la planificación del sector, por lo que se potenciará a la Empresa Nacional del Petróleo (Enap) a la que se capitalizará en US$400 millones para nuevas exploraciones, lo que se comprende a los adicionales US$ 250 millones de la inversión estatal. Para ello, se anunció los siete ejes de la política energética que impulsará el Ejecutivo y que busca sentar las bases del desarrollo del país en esta materia para los próximos 20 años.Esta Agenda de Energía tiene objetivos muy claros: enfrentar una deuda con las necesidades del país y marcar un verdadero punto de inflexión para que Chile tenga una matriz energética diversificada, equilibrada y sustentable y que subsane las dificultades que tiene el país en esta materia. En los últimos años, el desarrollo de nuevos proyectos energéticos no ha ido a la par a lo que requeriría el bienestar de los chilenos y el nivel de crecimiento de nuestra economía. Y esto, obviamente, tiene varios efectos. Por un lado, impacta directamente en la capacidad de suministro de energía y, por

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Estrategia Nacional de Energía 2013-2030, Ministerio de Energía

otro, al no haber proyectos, no entran nuevos actores que fomenten la competencia en el mercado energético. La implementación de la Agenda, permitirá evitar alzas de hasta 34% en las cuentas de la luz durante la próxima década, para lo que se requerirán trabajo conjunto entre los actores públicos y privados. Esta Agenda, no sólo combina un sentido político con rigor técnico, sino también concilia los imperativos del crecimiento con los de la sustentabilidad. En ese sentido es posible ser optimistas sin perder realismo. Los siete ejes de la Agenda Energética son: 1) Un nuevo rol del Estado para el desarrollo energético. Se propone fortalecer la institucionalidad del Ministerio de Energía; modernizar la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC); dotar a ENAP de un gobierno corporativo; elaborar una Política Energética de Estado, entre otros. 2) Reducción de precios de la energía, con mayor competencia, eficiencia y diversificación en el mercado energético: Se busca mejorar la regulación de las licitaciones de suministro para clientes regulados; promover el uso de GNL en la generación eléctrica en reemplazo del diésel; generar medidas pro Eficiencia en Mercado de Distribución de Gas de Red (a través de la regulación de tarifas).

3) Desarrollo de recursos energéticos propios. Se apoyará el desarrollo hidroeléctrico con criterios de sustentabilidad; estimular la integración de las Energías Renovables No Convencionales (ERNC) en cumplimiento a la Ley 20/25; promover el desarrollo de un mercado ERNC de autoconsumo socialmente eficiente y transversal; promover el desarrollo de la geotermia; mejorar el uso de la leña, entre otros. 4) Conectividad para el desarrollo energético. Se contempla un nuevo marco regulatorio para el transporte de energía; la interconexión SIC-SING; la adecuación normativa de la operación de los Sistemas Interconectados para la incorporación eficiente y segura de las ERNC; generar una Reforma a los CDEC; lograr una interconexión regional. 5) Un sector energético eficiente y que gestiona el consumo. Se llevará a cabo una nueva Ley de Eficiencia Energética; masificar el desarrollo de proyectos de eficiencia energética; apoyar la gestión energética de las municipalidades; campañas masivas y programas educacionales en Eficiencia Energética. 6) Impulso a la inversión energética para el desarrollo de Chile. Se desarrollarán las capacidades para el seguimiento y gestión de proyectos energéticos; generar licitaciones en

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Energía Solar: opción al desarrollo de la energía en Chile

conjunto con el Ministerio de Bienes Nacionales de terrenos fiscales para el desarrollo de proyectos de generación; apoyar el desarrollo de proyectos de generación de base termoeléctricos que den energía segura al país y que cumplan con los estándares medioambientales; lograr la incorporación de las comunidades en el desarrollo de proyectos energéticos. 7) Participación de comunidades y ordenamiento territorial: Se contempla el desarrollo de una Agenda de Ordenamiento Territorial para la hidroelectricidad; avanzar en un ordenamiento territorial para fomentar el desarrollo energético y el diseño de estándares e institucionalidad para el desarrollo participativo de proyectos.

Detalles de la Estrategia En Enap recae el mayor desafío y es por lo mismo, el principal beneficiario. La reforma energética presentada, le da un nuevo rol al Estado en la planificación y regulación de la industria y pone a Enap al centro de una estrategia que apuesta fuerte al gas natural licuado y a energías renovables. El gobierno anunció que, como parte de la reforma, se capitalizará a la empresa con US$ 400 millones, se ampliará terminal GNL de Quintero y, con Enap liderando, construirá un tercero. Se dejó en claro, que regularán el mercado de distribución de gas natural para reducir sus costos. El gobierno también invertirá US$ 250 millones en el sector en los próximos cuatro años. La reacción del mercado fue tajante, ya que los anuncios afectarán el negocio de empresas comoGasco y Copec. Las acciones de las mismas, se afectaron tras el anuncio y fueron las más impactadas en la Bolsa chilena. Además, dado que la industria del gas no está regulada y entre los planes del gobierno está introducir tarifas,se afecta directamente a las filiales como Metrogas, filial de Gasco. Se buscaría un modelo de empresa eficiente, similar a lo que se hace con las sanitarias y distribuidoras eléctricas. El objetivo es poner freno a los costos energéticos introduciendo mayor competencia y diversificación. Y no

sólo en el gas sino también en el sector eléctrico, donde tres empresas concentran casi el 90% de la generación y son acusadas de no competir. Entre los objetivos de la iniciativa, se busca disminuir los costos marginales de electricidad al 2017 en un 30% en el sistema interconectado central que provee al 90% de la población.Cabe recordar que los costos energéticos en Chile son los más altos en la región, lo que muchas veces es discutido y puesto en entredicho por los principales detractaores de estas medidas energéticas. En el marco de la presentación de la Agenda Energética, el Ministro de Energía precisó que,como en cualquier latitud, en los últimos años el valor de la energía se ha duplicado entre otras razones, por la falta de inversiones que ha frenado también el ingreso de nuevos actores al mercado. Entre los puntos centrales de la estrategia anunciada y tal como se señala precedentemente, se cuenta el establecimiento de un nuevo rol del Estado en planificación, regulación y gestión del sector. Y ello, porque el Estado tiene una responsabilidad en cuanto a que en él recae el liderazgo de las acciones que se emprendan en esta materia. Por esa razón, una de las acciones concretas que se adoptará será otorgar US$400 millones de dólares a la estatal Empresa Nacional del Petróleo (Enap) para su capitalización, lo que le permitiría afrontar su elevado endeudamiento y

Energía Eólica, una energía renovable no convencional

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Red de distribución eléctrica a lo largo del territorio nacional.

abordar nuevos proyectos en conjunto con firmas privadas. Otros US$250 millones, irían a la reconversión energética de diversas instituciones del sector público para reducir sus costos de operación y también incorporar el uso de fuentes menos contaminantes, como los paneles solares. Adicionalmente se pretende potenciar el uso de Energías Renovables no Convencionales (ERNC), como la solar, eólica y geotérmica, entre otras, para que éstas representen el 20 % de la matriz energética en 10 años más. La Estrategia es un documento que incluye un conjunto de tareas que se tienen por delante y que incluye la agenda legislativa, con las fechas de presentación de los distintos proyectos que se van a requerir para hacer este trabajo. Adicionalmente, otro reto es también la agenda de los reglamentos que es necesario dictar, para sacar a Chile del estancamiento en que se encuentra en materia de energía.

Redes Eléctricas en la relación Internacional La integración de las redes eléctricas tanto a nivel nacional como regional, es una pieza clave en la agenda energética chilena para asegurar el suministro y superar la barrera para la entrada de proyectos de energía renovable.

El Ministerio de Energía chileno, ha impulsado desde su creación diferentes políticas que van orientadas a mejorar y establecer una solidez en el suministro energético, introduciendo el uso de fuentes de energía renovable en la matriz. La Ley 20/25 dió impulso a la entrada de proyectos de energías renovables en la región, así como de la inversión extranjera. Para lograr los objetivos energéticos, la Estrategia Nacional de Energía se sustenta en pilares como el crecimiento con eficiencia energética, el despegue de las energías renovables, reforzar las redes de transmisión, establecer un mercado eléctrico más competitivo y la integración eléctrica regional. Chile dió un paso muy importante con la Ley de Interconexión de Sistemas Eléctricos, despachada por el Congreso el 8 de enero de 2014 en el gobierno del presidente Sebastián Piñera. Ello, facilitará la entrada de las energías renovables no convencionales, optimizará la operación conjunta del sistema eléctrico, mejorará el nivel de respaldo y dará mayor seguridad de suministro, además de reducir los costos de la energía. El Ministerio vuelve a dar un paso al frente con la intención de expandir la integración energética con sus países vecinos, Perú, Colombia, Ecuador y Bolivia, para lo quese trabaja en el proyecto de Integración Energética de los países

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del Sistema de Interconexión Eléctrica Andina (SINEA).La idea es asentar las bases de un gran corredor eléctrico, que irá desde Colombia hasta Chile, contribuyendo a la integración económica y haciéndonos una región mucho más competitiva, con un suministro seguro y que traerá innumerables beneficios a las comunidades nacionales de esos países. La integración de la red eléctrica internacional, empezará en base a acuerdos multilaterales, sacando provecho a las complementariedades que existen en los distintos sistemas eléctricos. En la Declaración de Lima, se estableció avanzar en una hoja de ruta concreta que profundice, en una primera etapa, los entendimientos de procesos de interconexión eléctrica binacionales y adoptar en forma gradual un acuerdo de armonización regulatoria que permita conformar un mercado eléctrico regional, y retroalimentación permanente para conocer los avances realizados por las partes. 3. Urbanoticia Internacional

Antiguo aeropuerto de Quito: nuevo parque para la ciudad

Vista aérea del antiguo Aeropuerto Mariscal Sucre de Quito.

El Antiguo Aeropuerto Mariscal Sucre en Quito, Ecuador, empezó a funcionar desde el año de 1935 en uno de los pocos sitios planos del valle que bordea al Volcán Pichincha, donde se asienta la ciudad. El crecimiento de la ciudad consolidada que se extendió, tanto al norte como al sur de la ciudad histórica original, produjo asentamientos residenciales alrededor del Aeropuerto y la zona se pobló hacia todos los bordes del mismo. Las actividades aeroportuarias características producían ruido excesivo y alto riesgo de accidentes de aviación que afectaban a los habitantes aledaños. En vista de los múltiples riesgos, se busca un nuevo asentamiento para el Aeropuerto que cumpla con mayor superficie de uso, visibilidad, más longitud de pista de aterrizaje y ubi-

cación alejada de los límites de la ciudad poblada que evite el peligro constante. La decisión de trasladar el Nuevo Aeropuerto hacia el este de la ciudad consolidada, al sectorde Tababela, permite planificar un nuevo uso al espacio vacío que dejará la salida del Aeropuerto histórico de la ciudad, por lo que el Concejo Metropolitano de Quito, en 2004, establece mediante ordenanza 3535 el uso exclusivo del antiguo Aeropuerto como Parque Urbano en la superficie de 127,9 Ha. El año 2008, el Ilustre Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, convoca a concurso internacional de anteproyectos, para el “Parque del Lago” en el que participaron 200 firmas de arquitectura de todo el mundo. El concurso lo gana el ecuatoriano Ernesto Bilbao, siendo la planificación del Parque de la Ciudad una oportunidad para integrar acciones de planificación de todo el sector en una ordenanza generada por la Secretaría de Territorio y Vivienda, denominada “Ordenanza Plan Especial Bicentenario- Consolidación del Parque de la Ciudad y Redesarrollo de su Entorno Urbano.” Los límites de la Planificación de la Ordenanza se establecen entre las siguientes vías: Norte: Calle NazacotaPuento/ Sur: Av. El Inca/ Este: Av. 6 de Diciembre/ Oeste: Av. Mariscal Sucre.

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Delimitación del Plan Bicentenario

Características Plan Bicentenario:

La planificación del Parque de la Ciudad y el Redesarrollo del Entorno Urbano considera: 1. Proveer a la ciudad de un Parque Urbano a escala Metropolitana que abastezca los requerimientos de áreas verdes 2. Establecer la Estación Norte del Proyecto del Metro de Quito que apoyará la movilidad urbana 3. La planificación del sector que rodea al parque con normativas y ordenanzas que resuelvan el crecimiento organizado del Quito del futuro. 4. Densificar la ciudad. 5. Generar una nueva centralidad autosuficiente a 3 escalas: metropolitana, sectorial y barrial. Características del Parque de la Ciudad En espacio del Antiguo Aeropuerto de Quito son: • Superficie total: 127,9 Ha. • 6,6 Ha. - Estación Multimodal Metro de Quito; • 5,4 Ha. - Unidad Educativa Municipal, para aprox. 2.400 alumnos; • 11,4 Ha. - Centro de Convenciones, arena de espectáculos / 8000 personas • Aprox. 114 Has (89%) reservadas para áreas verdes, recreación y deportes. • Población beneficiada/directa: Min. 680.000 hab.

Zonificación general y de Uso del Plan Bicentenario en su conjunto. Al Centro, el espacio del Parque de la ciudad. Para interpretar los códigos: A=Aislada (con retiros), 5000 (lote mínimo), 12/16=número de pisos, -25-35, porcentaje de ocupación construida sobre área de lote.

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Área general: 1064 Ha. Rezonificación: 372 Ha. Densidad de la zona: 103 hab/Ha. 43% del volumen total edificable 46.5% de los terrenos <300 m2. Nuevas reservas de suelo por cambio de uso.

Inversión en el Plan: Total aprox. 5,8 millones m2 construibles, 29.000 – 40.600 viviendas 72.500 – 101.500 hab (a 2,5 hab/viv) 195 – 273 hab/has 78 – 109 viv/has Equivale a una inversión aproximada del sector inmobiliario de 798 - 2.200 millones USD. • Efecto multiplicador de la inversión pública: 1:4 a 1:12 • • • • • •

El proyecto de Diseño Urbano del nuevo Parque. Autor Ernesto Bilbao.

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Vista general del perfil de las edificaciones de los bordes del Parque.

II. El entorno urbano del Plan Bicentenario a) Intenciones del Plan Bicentenario: 1. Ciudad policéntrica y compacta Tres escalas de centralidades: 1) Centralidad Metropolitana a escala metropolitana 2) Centralidad sectorial a escala sectorial 3) Zona de vocación residencial. A escala de barrio.

2. Movilidad, conectividad, accesibilidad 1) Conectividad óptima entre barrios y sectores. 2) Jerarquización vial para mejorar el flujo de paso y descargar vías locales. 3) Máxima permeabilidad y continuidad local para ciclistas y peatones. 4) Accesibilidad total al parque y frentes activos en todos sus bordes. 5) Reconocer el alto grado de consolidación priorizar expropiaciones mínimas. 6) Gestión de tráfico para una mayor capacidad de carga.

3. Jalar el parque hacia el entorno: 1) Recuperar flora y fauna urbana, aumentar biomasa, mejorar el aire y microclima. 2) Espacios públicos diversos, de diferente escala para movilidad y recreación saludable.

3) Pequeños parques lineales que extienden y enlazan el parque al entorno. 4) Vías locales con espacio público, con vías de peatones y ciclistas. 5) Vías conectoras arborizadas.

4. Evitar amurallamiento del parque: 1) Mirar el parque desde diferentes ángulos y distancias. 2) Asegurar asoleamiento y ventilación adecuados. 3) Lograr mayor confort para habitantes. 4) Permitir manejo sustentable de aguas lluvias, energías, desechos sólidos.

5. Integración de lotes (5000 a 10.000 m2) 1) Permitir mayores alturas y densidades; 2) Asegurar la calidad del hábitat; 3) Lograr que todos aporten de manera equitativa a las cargas y costos del plan 4) Operará mediante unidades de gestión con propietarios asociados o individuales. Fuente: 1. Secretaría de Territorio, Hábitat y Vivienda, IMDMQ. 2. Pontificia Universidad Católica del Ecuador.

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ROBERTO LIRA OLMO (1950 – 2013) LABORATORIO DE ESTUDIOS URBANOS

Revista Urbano Nº 1, Agosto 1997. Revista URBANO hace un sentido reconocimiento a su fundador, Prof. Arq. ROBERTO LIRA OLMO (Q.e.p.d.), y expresa con gran pesar su fallecimiento ocurrido el Jueves 21 de Noviembre de 2013, a la edad de 63 años. Primer y único Director de URBANO hasta su muerte, el Profesor LIRA OLMO dejó de existir en su hogar en Concepción, rodeado de su familia y luego de una corta y penosa enfermedad. Nacido en Santiago el 13 junio de 1950, cursó su educación básica y media, en los Colegios San Gaspar y Manuel de Salas de la capital,ingresando el año 1974 a estudiar Arquitectura en la Universidad de Chile, de donde egresó el año 1979. Realizó dos Master en los Estados Unidos y ambos en la Universidad de Berkeley en California: Urbanismo y Planificación Regional en 1988 y Arquitectura y Diseño Urbano en 1990. Casado con la Sra. Beatriz Munizaga Newman, tuvo tres hijos, Diego, Juan y Antonia, a quienes dedicó todo su amor y atención como padre y orientó, sin claudicaciones, en su educación y formación como personas de bien. Ingresó a la Universidad del Bío - Bío como Académico jornada completa, en el año 1991 y en Marzo de 1992, se instaló definitivamente en Concepción junto a su familia. En tres ocasiones fue Director del Departamento de Planificación y Diseño Urbano y su actividad docente se vinculó a la dictación de varios Talleres de Diseño Urbano y arquitectónico y docente en las materias de Introducción a la Arquitectura del Paisaje y Paisajismo Sustentable. Representó a la UBB en la Red Internacional Alfa Gaviota.

Su fructífera labor académica, se vincula con dos iniciativas de plena vigencia y madurez en esta UBB y que se constituyen como sus principales obras: 1) la fundación del Laboratorio de Estudios Urbanos (LEU), el año 1992, creado como una unidad dependiente del DPDU, para el análisis territorial de procesos urbanos a nivel local, comunal y regional, a través de sistemas de información geográfica, simulación espacial a través de realidad virtual (animación 3D) y presentaciones computacionales interactivas, y 2) la creación de la Revista URBANO el año 1997, luego de la refundación del “Boletin Urbano” del DPDU (también iniciativa suya) y cuyo principal objetivo fue la de transformarse en una publicación que como enlace de la Universidad, recogiese los asuntos de la ciudad a partir de las noticias y la contingencia urbana de las regiones del país. Aficionado al deporte náutico, fue dueño de una embarcación tipo velero, el Correvientos y perteneció como miembro activo a la institución Hermandad de la Costa como parte de la dotación de la Nao Litoral de Concepción. Amante de la naturaleza, se le reconocía al interior de la UBB como especialista en temas de paisajismo y gran defensor de los árboles. Esa sensibilidad, además la volcó notablemente hacia la música que gustaba desde la clásica, pasando por el jazz, los blues y su entusiasmo por Los Beatles, así como hacia la pintura y el dibujo, del cual fue un notable delineador de esbozos, croquis y bosquejos de todo tipo. Su máxima, que lo retrata fielmente, fue siempre la de “prefiero saber de todo un poco, que saber todo de un tema”.

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PREMIO NACIONAL DE URBANISMO Revista URBANO tiene la grata responsabilidad de informar que el Arquitecto don Sergio Baeriswyl Rada, Director del Departamento de Planificación y Diseño Urbano de la Facultad de Arquitectura, Construcción y Diseño de la Universidad del BioBio, ganó la VI versión del Premio Nacional de Urbanismo, instituido el año 1971 por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, para reconocer la obra de profesionales que han realizado importantes contribuciones a la calidad de vida urbana de los chilenos. Sergio Baeriswyl fue uno de los 10 nominados al galardón y su candidatura fue patrocinada por la Universidad del BioBio, el Colegio Arquitectos de Concepción, la Cámara Chilena de la Construcción Delegación de Concepción, la Municipalidad de San Pedro de la Paz, la Municipalidad de Concepción y la Universidad Austral, quienes destacaron su “dedicación y compromiso constante por la búsqueda de soluciones innovadoras para el mejoramiento de los problemas urbanos”. Sergio Baeriswyl Rada, es Arquitecto titulado en la Universidad Católica de Valparaíso (1984), Doctor en Urbanismo del Karlsruhe Institute of Technology (1991). Fue Asesor urbanista de la I. Municipalidad de Concepción (1994), donde se dedicó entre otras labores, a la elaboración del nuevo Plan Regulador Comunal de Concepción, participando activamente en la fundación del Directorio Urbano (1995), cuyo objetivo es integrar múltiples actores de la ciudad en la búsqueda de un diagnóstico común para los problemas urbanos. Además de desarrollar varios planos reguladores para distintas comunas de la Región del Biobío, es el creador del Observatorio Metropolitano de la Calidad de Vida Urbana del Gran Concepción y de la Plataforma Logística de la Región del Biobío, cuya propuesta supone una reorganización del sistema portuario del gran Concepción en

razón de la existencia de una plataforma de servicios logísticos capaz de articular la creciente demanda de intercambio en la conectividad del territorio bioceánico. Tras el terremoto del 27 de febrero de 2010, Sergio Baeriswyl asumió el rol de coordinador del Programa de Reconstrucción del Borde Costero de la Región del BioBío (PRBC 18), para la elaboración de 18 planes maestros urbanos, entre las que destacan las ciudades más afectadas como son Talcahuano y Dichato. La decisión del jurado no fue fácil, ya que la lista de nominados al premio figuraban otras grandes figuras del urbanismo nacional como Fernando Castillo Velasco, Jorge Concha Rojas, Marcial Echenique Talavera, Teodoro Fernández Larrañaga, Víctor Gubbins Browne, Sandra Jirón Tokos, René Mancilla Campusano, Gustavo Munizaga Vigil, y Alfredo Rodríguez Arranz. El jurado fue encabezado por el Presidente Piñera e integrado por el ministro de Vivienda y Urbanismo, el presidente del Colegio de Arquitectos de Chile, el presidente de la Comisión de Urbanismo de la Cámara Chilena de la Construcción, los decanos de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile y de la Universidad Católica de Valparaíso, el director de la Escuela de Arquitectura de la Universidad Católica del Norte, Juan Honold, uno de los últimos galardonados con el Premio Nacional de Urbanismo, el presidente de la Asociación de Municipios de Chile, el presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades y la jefa de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. El arquitecto Sergio Baeriswyl se suma a la lista de los grandes líderes en materia urbana que han sido reconocidos en nuestro país con el Premio Nacional de Urbanismo en años anteriores, como Miguel Eyquem, Juan Parrochia, Ignacio Santa María, Germán Bannen, Juan Honold y Pastor Correa.

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INSTRUCCIONES

Esencia y política editorial

Normas de presentación de artículos

a Revista URBANO es una publicación semestral especializada en temas urbano-territorial, destinada tanto a la dimensión científica y de investigación que adquiere el fenómeno de la ciudad y la región, como a la discusión de problemas, proyectos e iniciativas relativas a los asuntos contingentes de esos espacios. Por ende, URBANO publica trabajos inéditos referidos al territorio en todas sus dimensiones y está abierta a la diversidad de enfoques y metodologías, resaltando las investigaciones de carácter interdisciplinario que permiten visualizar la ciudad y la región desde un contexto amplio y aplicable a la gestión urbana y territorial. Como un aspecto resaltante de su trabajo editorial, URBANO acompaña y privilegia junto a los textos, imágenes y fotografías a todo color que, publicadas con gran resolución y cobertura, revelan la realidad, énfasis y matices que alcanzan los asuntos urbano-territoriales que son su materia temática.

Recepción de artículos, arbitraje y evaluación Los artículos que se reciben en la Revista, deben ser total y absolutamente inéditos y, por tanto y en consecuencia, se entiende que se incorporan a los registros de base de trabajos para evaluación, y los autores ceden a URBANO los derechos sobre los mismos. Los escritos, se evalúan inicialmente por el Director y/o Editor, el Directorio y el Comité Editorial, quienes determinan la pertinencia de su publicación. En conformidad con el interés temático de la Revista, los artículos son enviados anónimamente a una amplia cartera internacional de árbitros especialistas en los temas urbano-territorial. Cada trabajo, es enviado a la evaluación de dos árbitros, los que podrán recomendar: (i) su publicación original; (ii) su publicación sujeta a modificaciones; (c) su no publicación. En situación de discrepancia, ésta se resuelve enviando el artículo a un tercer árbitro. La decisión final e inapelable sobre la publicación de un artículo, es competencia exclusiva del Comité Editorial de la Revista. El plazo máximo considerado para resolver sobre la publicación o rechazo de un trabajo, no superará los 12 meses desde el momento de recepción del mismo. El Director y/o Editor de URBANO, con el conocimiento del Directorio y el Comité Editorial, podrá solicitar artículos específicos a autores de reconocido prestigio y experticia en dicho tema, los que, por esa condición, están exentos de ser sometidos a arbitraje. La Revista no entregará avances ni informará estado de evaluación de los artículos y se comunicará la situación de publicación a los autores, sólo una vez concluído el proceso. En caso de no publicación, URBANO fundamentará a los mismos las razones aducidas para ello.

Los trabajos presentados a URBANO, deben ser artículos de investigación científica en una proporción mínima de un 75 % y de información tecnológica, artística o humanística. La proporción de los mismos en cada número, será de un 75 % mínimo de artículos científicos y un 25 % máximo de trabajos de información. Los escritos, deben estar en idioma español o portugués y debe incluir un resumen en español o portugués, según corresponda, y obligatoriamente, en inglés. Ese resumen, debe contener una extensión no mayor de 200 palabras y acompañada de a lo menos 3 palabras claves, como objetivo de indización bibliográfica. Cada artículo, constará obligatoriamente de Título, Resumen, Introducción, Materiales y Métodos, Discusión, Conclusiones y Fuentes Bibliográficas, además de acompañarse de un número de fotografías ad-hoc a todo color, en un número de 1 imagen por cada 1.000 palabras aproximadamente. Se incluirán asimismo, gráficos, cuadros, planos y mapas que acompañan, cuando proceda, el texto y fotografías de cada trabajo. Asimismo, debe consignarse el nombre completo del autor(es), institución en la que se efectuó el trabajo o a la que pertenece(n) y dirección electrónica (e-mail). El escrito deberá enviarse en texto digitalizado en software Word PC Compatible y no exceder las 14 páginas, tamaño carta, letra arial 11, espaciado 1.5, incluyendo en ellas las imágenes y cuadros. Las fotografías, igualmente deberán acompañarse en un medio digital en una resolución mínima de 300 dpi, libres de derechos copyright y en número de relación de una imagen cada dos páginas. El contenido de los artículos y reseñas que se publican en cada número de URBANO, es responsabilidad exclusiva de los autores y no representan necesariamente el pensamiento ni comprometen la opinión de la Universidad del Bio Bio. URBANO se reserva el derecho de reproducción del contenido de los artículos. Las colaboraciones pueden ser enviadas a través del sistema de gestión y edición de revistas electrónicas Open Journal Systems (OJS), el que permite controlar todo el proceso de publicación, desde el envío de los artículos hasta la publicación final de la edición. Los trabajos podrán ser enviados también a: Alfredo Palacios Barra Editor Revista URBANO Universidad del Bío-Bío, Avda. Collao 1202 Casilla 5 – C Concepción-Chile E-mail: apalacio@ubiobio.cl

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URBANO: Para obtener ejemplares anteriores de la revista, debe enviar este cupón a: Revista Urbano, Departamento de Planificación y Diseño Urbano, Universidad del Bío-Bío, Casilla 5-C, Concepción, junto con un cheque cruzado y nominativo a nombre de Universidad del Bío-Bío. El valor del ejemplar y suscripción, no consideran costos de envío. Valor por ejemplar: Suscripción anual (2 ediciones) Valor de envío:

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