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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales

Nueva Época. Año LX, Núm. 224, mayo-agosto de 2015

Universidad Nacional Autónoma de México Facultad de Ciencias Políticas y Sociales México, D.F.

La Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales es una publicación cuatrimestral (enero-abril; mayo-agosto; septiembre-diciembre) de acceso abierto en internet, dirigida a las y los investigadores, académicos y estudiosos que convergen en la construcción del amplio y diverso campo problemático de lo social. La Revista aborda temas afines a las ciencias sociales en general y sus áreas específicas (teoría política, teoría sociológica, comunicación política, economía política, opinión pública, gestión y políticas públicas, y relaciones internacionales, entre otras). Como plataforma de producción científica del área de las Ciencias Sociales, está com­prometida con el pluralismo teórico y metodológico. En su Nueva Época, se erige como foro en el cual se exponen conocimientos de excelencia y de vanguar­dia y se promueve el diálogo y el debate en torno a interrogantes centrales de nuestro tiempo que convo­can, cruzan y expanden las fronteras disciplinarias.

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Directora y Editora Dra. Judit Bokser Misses-Liwerant dir_revmcpys@politicas.unam.mx Editora Asociada Eva Capece Woronowicz edi_revmcpys@politicas.unam.mx Asistente Editorial Lorena Pilloni Martínez articulo_revmcpys@gmail.com Secretaria de Redacción Iraís García Jacales info_revmcpys@politicas.unam.mx Consejo Editorial Benjamín Arditi Karlik (Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-unam, México) / Ilan Bizberg (El Colegio de México, México) / Roberto Blancarte Pimentel (El Colegio de México, México) / Fernando Castañeda Sabido (Facultad de Ciencias Políticas y So­ciales-unam, México) / David Easton (q.e.p.d.) / Shmuel Noah Eisenstadt (q.e.p.d. | z’l) / Javier Garciadiego Dantán (El Colegio de México, México) / Alicia Gojman Goldberg (Facultad de Estudios Superiores Acatlán-unam, México) / Tonatiuh Guillén López (El Colegio de la Frontera Norte, México) / Edmundo Hernández Vela-Salgado (Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-unam, México) / Martin Jay (Universidad de Berkeley, Estados Unidos) / José Marques de Melo (Universidad de Sao Paulo, Brasil) / Adriana Ortiz Ortega (Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-unam, México) / Philip Oxhorn (Universidad McGill, Canadá) / Cristina Puga Espinosa (Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-unam, México) / Luis Roniger (Universidad de Wake Forest, Estados Unidos) / Alejandra Salas Porras Soule (Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-unam, México) / Stephan Sberro (Instituto Tecnológico Autónomo de México, México) / Héctor Raúl Solís Gadea (Universidad de Guadalajara, México) / Bernardo Sorj (Centro Edelstein de Pesquisas Sociais, Brasil) / Mario Sznajder (Universidad Hebrea de Jerusalén, Israel) / Benjamin Temkin (flacso-México,) / Francisco Valdés Ugalde (flacso-México) / Teun A. Van Dijk (Universidad de Pompeu Fabra, Fran­cia) / Gilda Waldman Mitnick (Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-unam, México) / Michel Wieviorka (Maison des Sciences de l’Homme, Francia).

La Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, año LX, núm. 224, mayo-agosto de 2015, es una publicación cuatrimestral editada por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, Circuito Mario de la Cueva, Ciudad Univer­sitaria, C.P. 04510, Delegación Coyoacán, D.F. Número de Certificado de Licitud de Título 7642 y Número de Certificado de Licitud de Contenido 5147 otorgados por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Número de Reserva de Derechos al Uso Exclusivo No. 04-2012-032917241500203, ISSN-0185-1918, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Distribuida por la Dirección General de Publicaciones y Fomento Editorial, Av. del Imán No. 5, Ciudad Universitaria, C.P. 04510, Delegación Coyoacán, D.F. Impresa en Offset Rebosán, S. A. de C. V. Av. Acueducto No. 115, Col. Huipulco Tlálpan, C. P. 14370, México, D. F. Las versiones impresa y electrónica de la RMCPyS son idénticas en contenido. Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura editorial del Consejo de Redacción ni del Comité Editorial de la RMCPyS. Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional.

La Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales aparece en los siguientes índices y repositorios: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, (aecid); Bibliografía Lingüística de México (lingmex); Biblioteca Central de la unam; Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades (clase); Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (conacyt); dialnet; Directory of Open Access Journal (doaj); ebsco; Genamics JournalSeek; Hemeroteca Latinoamericana (hela); Hispanic American Periodical Index (hapi); Historical Abstracts International Bibliography of the Social Sciences (ibss); International Political Science Abstracts (ipsa); Índice de Revistas de Educación Superior e Investigación Educativa (iresie); México Ciencias Sociales (mecs); Pais International Journal Lista; Periodical Index; Red de Revistas Científicas de América Latina, Caribe, España y Portugal (redalyc); Red de Revistas Mexicanas de Ciencias Sociales; SciELO México, Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina (latindex); Social Services Abstracts; Sociological Abstracts Soc Index; Soc Index Full Text; Ulrich’s International Periodical Directory; Worldwide Political Science Abstracts y Scopus.

Dirección Postal Circuito Mario de la Cueva S/N Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Edificio “G”, Ciudad Universitaria. Coyoacán, Distrito Federal, México. Tel.: (0052) 55.56.22.94.70 (ext. 1097) URL: http://www.revistas.unam.mx/index.php/rmspys

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Tabla de contenido

Table of Contents

Editorial Policromía de saberes Sobre reconfiguraciones múltiples y conflictos regionales en un mundo global

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Polychromic of Knowledge and Disciplines On Regions and Multiple Reconfigurations in a Global World

Judit Bokser Misses-Liwerant

artículos Diseños institucionales y (des)equilibrios de poder: las instituciones de participación ciudadana en disputa

15

Institutional Designs and Power (Im)Balances: Institutions of Citizen’s Participation in Dispute

Cecilia Schneider y Yanina Welp

Repensar la sociología del trabajo desde el Sur Global Nuevos y viejos desafíos para comprender los procesos sociales de trabajo en el capitalismo globalizado

45

Rethinking the Sociology of Work from the Global South New and Old Challenges to Understand Work’s Social Processes in Globalized Capitalism

Alberto Bialakowsky y Javier Pablo Hermo

Pensadores y pobreza El rol del conocimiento especializado en las políticas de lucha contra la pobreza en Uruguay

71

Thinkers and Poverty The Role of Expertise in Policies to Combat Poverty in Uruguay

María Belén Villegas Plá

La moral tributaria en América Latina y la corrupción como uno de sus determinantes

103

Tax Morality in Latin America and Corruption as one of its Determinants

Víctor Mauricio Castañeda Rodríguez

Polanyi mestizo Una interpretación de los procesos sociales de Estado y mercado en México

133

Half-cast Polanyi Social Processes of State and Market in Mexico: An Interpretation

Héctor Cuadra

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Los alcances de un nuevo proyecto socialdemócrata La primera legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero

163

The Scope of a New Social Democratic Project The First Legislature of José Luis Rodríguez Zapatero

Yolanda Meyenberg y David Hernández Corrochano

dossier Regiones y reconfiguraciones múltiples en un mundo global La reconfiguración de los conflictos armados en las relaciones internacionales: la internacionalización del conflicto en Siria

187

The Reconfiguration of Armed Conflict in International Relations: The Internationalization of the Conflict in Syria

Ruth Elizabeth Prado Pérez

La demografía de Israel y Palestina: presente y futuro

The Demography of Israel and Palestine: Present and Future

221

Sergio DellaPergola

Reconocimiento sin implementación Un balance sobre los derechos de los pueblos indígenas en América Latina

251

Unimplemented Recognition An Assessment of the Rights of Indigenous Peoples in Latin America

Manuel Ignacio Martínez Espinoza

La migración laboral México-Estados Unidos a veinte años del Tratado de Libre Comercio de América del Norte

279

Labor Migration US- Mexico Twenty Years after the North American Free Trade Agreement

Ana María Aragonés Castañer y Uberto Salgado Nieto Reconfiguración de la Cooperación Sur-Sur en la región latinoamericana y la participación internacional de los actores subnacionales

315

Reconfiguration of South-South Cooperation in the Latin American Region and the International Participation of Subnational Actors

Mariana Calvento y María Lis Rolandi

reseñas/notas de investigación Ulrich Beck (1944-2015) Michel Wieviorka

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La cosmopolitización del mundo Conversación con Ulrich Beck

353

The Cosmopolitanization of the World.

Conversation with Ulrich Beck

Michel Wieviorka

El sociólogo que hablaba al oído Homenaje a Ulrich Beck desde este lado

367

The Sociologist Who Spoke to the Ear Tribute to Ulrich Beck from this Side

Fiorella Mancini

Ulrich Beck y la reconfiguración europea Notas sobre su Europa alemana

377

Ulrich Beck and European Reconfiguration Notes on His German Europe

Leandro Aramburu

Normas y políticas editoriales

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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales⎥ Universidad Nacional Autónoma de México Nueva Época, Año LX, núm. 224 ⎥ mayo-agosto de 2015 ⎥ pp. 9-14⎥ ISSN-0185-1918

Policromía de saberes Sobre reconfiguraciones múltiples y conflictos regionales en un mundo global Polychromic of Knowledge and Disciplines On Regions and Multiple Reconfigurations in a Global World Judit Bokser Misses-Liwerant

Una policromía de saberes -sistemática y diferencialmente elaborada- compone, una vez más, este nuevo número de la Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales. En estas páginas presentamos una diversidad de aproximaciones a una realidad cambiante: desde un denso análisis de las instituciones de participación ciudadana en América Latina (Yanina Welp y Cecilia Schneider), a una oportuna y necesaria revisión de los aportes brindados por la sociología del trabajo en la actualidad, de cara a los procesos sociales evidenciados en el capitalismo global (Alberto Bialakowsky y Javier Pablo Hermo). También presentamos una pertinente reflexión en torno a las dinámicas mediante las cuales el conocimiento especializado, fruto de la investigación social, interviene en el diseño e implementación de las políticas públicas por medio del análisis de dos de los planes fundamentales impulsados recientemente por el gobierno del Frente Amplio en Uruguay: Plan de Emergencia Social y Plan de Equidad (María Belén Villegas Plá).

A su vez, por medio de un análisis de corte regional, arribamos a una indispensable contribución que problematiza la relación entre corrupción y moral tributaria y nos ayuda a comprender a la primera como factor central al momento de estudiar la disposición a pagar impuestos que exhiben los ciudadanos en Latinoamérica (Víctor Mauricio Castañeda Rodríguez).

Por su parte, y desde una aportación neopolanyiana eminentemente teórica que hace foco en la interacción entre el Estado y el mercado -dando cuenta de su variabilidad en el tiempo e ilustrada por las trayectorias contemporáneas de las reformas implementadas en México-, se describen las actuales disposiciones hacia la (re)mercantilización, con sus tendencias y contratendencias (Héctor Cuadra). Y de allí, hasta arribar al estudio de la primera legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero en el que se analizan los alcances y límites de las reformas emprendidas durante esta particular etapa de la democracia española (Yolanda Meyenberg y David Hernández Corrochano).

Editorial: Policromía

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La policromía de saberes se despliega, así, en esta primera sección y se acerca contundentemente al dossier temático de este segundo número del año, que nació de la convocatoria a propuestas de artículos que, desde las diversas disciplinas sociales, colaboren al análisis y la comprensión de las múltiples reconfiguraciones de las dinámicas regionales y globales del presente. Convocamos al análisis de la interconexión y especificidad de las regiones; la relevancia de nuevas articulaciones transnacionales y transregionales y la consecuente modificación de las dinámicas de regionalismo y regionalización vigentes; el papel de la sociedad civil en el proceso de construcción de nuevas formas e instituciones internacionales; la creciente gravitación de las economías emergentes y su influencia en el surgimiento de una nueva arquitectura regional en la política mundial; las relaciones Este-Oeste, Norte-Sur y Sur-Sur; las migraciones y su impacto tanto en la metropolización como en la emergencia de espacios de transnacionalismo; las demandas, desafíos domésticos y regionales generados desde los poderes tradicionales frente a la crisis financiera y económica iniciada en la década pasada, así como los principales desafíos de estas transformaciones en términos de desarrollo, sustentabilidad, derechos humanos, guerra y paz, los acuerdos subnacionales, regionales y supranacionales, etcétera.

Estos fueron algunos de los tópicos sugeridos entre una variada gama de procesos de cambio y reconfiguración que merecen ser analizados en y desde el presente. Como respuesta a esta convocatoria hemos recibido lúcidas colaboraciones.

Ruth Elizabeth Prado Pérez presenta “La reconfiguración de los conflictos armados en las relaciones internacionales: la internacionalización del conflicto en Siria”. Para la autora, en las últimas décadas ha tenido lugar una reconfiguración de los conflictos armados en el mundo, caracterizados principalmente por el predominio de los conflictos armados internos, la participación de actores no estatales y una novedosa capacidad de generar importantes efectos transnacionales. En este marco, las relaciones internacionales -más allá de haberse centrado tradicionalmente en los conflictos armados entre Estados- han tenido que incorporar a los conflictos armados internos como un referente indispensable de sus investigaciones.

En este marco, el actual conflicto en Siria es el caso seleccionado para ilustrar la relevancia del estudio de los conflictos armados internos en las relaciones internacionales.

Sergio DellaPergola nutre esta policromía con el novedoso y sistemático trabajo “La demografía de Israel y Palestina: presente y futuro”. Ante la todavía vigente incertidumbre sobre si existe la buena voluntad y la capacidad política suficiente para sentar las bases de una transición posible hacia el final del conflicto entre Israel y Palestina, el artículo se focaliza en analizar los diferentes determinantes y ritmos del desarrollo de las poblaciones judía y árabe y discute algunas consecuencias de la demografía sobre la perspectiva política del área de conflicto. Durante varias décadas el conflicto en Oriente Medio se ha nutrido de tensiones fundamentadas en las identidades étnicas y religiosas que han favorecido o determinado la importancia estratégica de las cifras en la evolución de los episodios 10 ⎥ Judit Bokser Misses-Liwerant

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conflictivos. A partir de este análisis, se pone en evidencia que una evaluación sistemática de las tendencias demográficas resulta esencial al momento de entender no sólo la naturaleza de los problemas que quedan por resolver, sino también la necesaria formulación de una propuesta de políticas encaminadas a la normalización y a la paz.

“Reconocimiento sin implementación. Un balance sobre los derechos de los pueblos indígenas en América Latina” es el título de la contribución de Manuel Ignacio Martínez Espinoza. El artículo analiza el estatus de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina dando cuenta de la existencia de la “brecha de implementación” según la cual puede discernirse entre el reconocimiento formal del marco jurídico normativo internacional de derechos y la ausencia en las prácticas administrativas y políticas por parte de los Estados latinoamericanos. Según el estudio llevado a cabo por el autor, la participación en la adopción de decisiones ha sido, junto con las reivindicaciones de tierras, territorios y recursos naturales, una de las demandas que los pueblos indígenas han esgrimido recientemente con mayor vehemencia en la región. Sin embargo, las respuestas de los gobiernos se han caracterizado por la intimidación, la represión, el encarcelamiento y el asesinato de los indígenas. Tal esquema de conflictos y violación de derechos se ejemplifica con el caso de las movilizaciones de los pueblos indígenas contra la minería en Guatemala en donde, el 20 de mayo de 2011 el gobierno declaró que no suspendería las actividades mineras en el departamento de San Marcos, con lo que el cumplimiento de la resolución de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -a pesar de las negociaciones entre las partes- quedó en entredicho. Al momento de redactar este artículo (septiembre del 2014), el curso de las medidas cautelares no se había modificado.

Ana María Aragonés y Uberto Salgado presentan “La migración laboral México-Estados Unidos a 20 años del Tratado de Libre Comercio de América del Norte”. Para los autores, el fenómeno de la migración internacional de trabajadores está íntimamente relacionado con las desigualdades y las asimetrías del sistema capitalista y supone, además, la transferencia de plusvalía de los centros menos desarrollados hacia los polos industrializados o desarrollados.

Si los países expulsores de migrantes se han caracterizado por aplicar políticas económicas que han ampliado los niveles de desempleo, la pauperización de las condiciones laborales, la falta de apoyo al campo y el incremento del trabajo informal, en los países receptores los migrantes tienen una funcionalidad que se expresa en la diferencia existente entre el costo laboral unitario de los migrantes respecto de los trabajadores nativos. En este marco, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (1994) produjo una mayor subordinación económica de México hacia Estados Unidos y un crecimiento extraordinario de los flujos migratorios, en particular de la migración indocumentada, para los que no hubo ninguna protección ni cobertura legal. Así, de la mano de su investigación, concluyen que se requiere aplicar un modelo económico alternativo que permita recuperar la autosuficiencia alimentaria e incrementar la producción agrícola bajo modelos de explotación racional de los recursos Editorial: Policromía

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naturales, establecer una política industrial activa, incrementar los centros educativos y elevar la inversión en investigación y desarrollo. Porque, “además de ser un derecho la migración debe ser una opción, no una necesidad”.

“Reconfiguración de la Cooperación Sur-Sur en la Región Latinoamericana y su incidencia en la participación internacional de los actores subnacionales”, es la contribución aportada por Mariana Calvento y María Lis Rolandi con la cual clausuramos este dossier. En el artículo se describen y analizan las actuales características de la Cooperación Sur-Sur en América Latina, haciendo especial referencia al papel de los actores subnacionales en dicha dinámica.

A su vez, se analizan las modalidades que adquiere esta cooperación en el contexto político regional de la última década, donde se evidencia un importante avance de la integración de los países latinoamericanos. Finalmente, las autoras estudian la relación existente entre los principios de la Cooperación Sur-Sur con la participación internacional de los actores subnacionales a partir de la relevancia que adquieren algunas de estas formas de cooperación, como es el caso de la Red mercociudades, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del mercosur (fccr mercosur) y la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (flacma), que nuclean a estos actores y promueven mecanismos institucionales que favorecen la actuación de las ciudades a través de diferentes instrumentos de intercambio y cooperación.

Estas son las líneas de contribución que configuran la policromía de saberes que colorean esta nueva odisea editorial en la que nos embarcamos. Dan cuenta, ciertamente, de la búsqueda a la que las ciencias sociales se han comprometido para abordar un mundo que al tiempo que estrecha e intensifica sus interconexiones, se reordena en clave de afirmación local y regional.

Cuando recién iniciaba el año, el 1 de enero, un acontecimiento desafortunado inauguró el nuevo ciclo que se abría. Por medio de llamadas, correos personales, redes y medios de comunicación se difundía globalmente la noticia del fallecimiento de Ulrich Beck. Sin dudarlo, dedicamos nuestra sección de reseñas y notas de investigación -siempre consagradas a presentar las principales contribuciones editoriales vinculadas temáticamente con el perfil de cada dossier- a un necesario y justificado tributo a Beck y su obra.

Michel Wieviorka, partícipe cercano de su vida, de su trabajo académico siempre colectivizado y su densa producción científica, nos compartió generosamente una entrevista que llevara a cabo tiempo antes de estos inesperados sucesos. “La cosmopolitización del mundo. Entrevista con Ulrich Beck” es una ilustrativa y cálida escaleta de la postura científica, académica y humana del entrañable sociólogo alemán.

A su vez, mientras elaborábamos este número, en el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, se llevó a cabo el Homenaje y reflexión en torno a la obra del Dr. Ulrich Beck, en el cual participaron Roger Bartra, Fiorella Mancini y Gilberto Giménez, con la moderación de Fernando Castañeda Sabido, director de la Facultad 12 ⎥ Judit Bokser Misses-Liwerant

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de Ciencias Políticas y Sociales. Es desde este marco que Fiorella Mancini nos presenta “El sociólogo que hablaba al oído. Homenaje a Ulrich Beck desde este lado”, ensayo a través del cual nos invita a releer su obra, destacando la importancia de su pensamiento, que ha permeado una extensión considerable de la investigación y la reflexión sobre el mundo, el riesgo y la modernidad en los siglos xx y xxi.

Finalmente, Leandro Aramburu viene a complementar de manera afortunada esta visión trípode con su ensayo/reseña: “Ulrich Beck y la reconfiguración europea: notas sobre su Europa alemana”. Retomamos las últimas líneas de su contribución, en las que cita a al propio Beck, como brújula y guía de nuestros procesos de investigación y creación de conocimiento: “Sé que moriré sin herederos espirituales (lo cual es bueno). El patrimonio que dejo es como dinero repartido entre muchos herederos, cada uno de los cuales coloca su parte en alguna actividad compatible con su propia naturaleza pero que ya no puede identificarse como procedente de tal patrimonio”. De este modo, sin necesidad de remitirse continuamente a un Panteón originario, las herramientas sociológicas ofrecidas por Ulrich Beck nos permiten recuperar la autonomía del pensamiento crítico, a fin de crear pertinentes marcos conceptuales acordes a los tiempos que corren.

Editorial: Policromía

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Diseños institucionales y (des)equilibrios de poder: las instituciones de participación ciudadana en disputa1 Institutional Designs and Power (Im)Balances: Institutions of Citizen’s Participation in Dispute Cecilia Schneider∗2 Yanina Welp∗∗ Recibido el 15 de enero de 2015 Aceptado el 9 de marzo de 2015

RESUMEN

ABSTRACT

A partir de la presentación de una tipología de las instituciones de participación ciudadana (ipc) –deliberativas, semirrepresentativas o delegadas y directas–, en el artículo se analizan los alcances y limitaciones de una selección de este tipo de instituciones presentes en las capitales de seis países de América del Sur (Bogotá, Buenos Aires, Caracas, Lima, Montevideo y Quito).

The present article presents a typology if institutions of citizen’s participation (icp) -deliberative, semi-representative and direct- which provides a platform to analyze the achievements and limitations of a selection of icp in the capitals of six countries in South America -Bogotá, Buenos Aires, Caracas, Lima, Montevideo and Quito-. It aims to observe whether their spe-

1

Las autoras agradecen la colaboración de la licenciada Micaela Moreira para la edición de este artículo.

Socióloga. Diploma en Estudios Avanzados y doctora en Teoría Social y Política por la Universidad Pompeu Fabra, España. Profesora investigadora titular de la Universidad Nacional de Avellaneda (Argentina). Directora académica de la revista Cartografías del Sur. Sus líneas de investigación son: participación política, cultura política, democracia y políticas públicas. Entre sus últimas publicaciones destacan: “Small is beautifull? Participación ciudadana y descentralización: los casos de Bogotá y Buenos Aires”, en coautoría con Lorena Vásquez González (2014); “La democracia participativa en Buenos Aires y Barcelona (1996-2006): contexto y cultura política en perspectiva comparada” (en prensa) y “¿Transformación democrática o control político? Análisis comparado de la participación ciudadana institucional en América del Sur”, en coautoría con Yanina Welp (2011). Correo electrónico: cecilia.schneider1@gmail.com 2 La investigación se llevó a cabo en el marco del Proyecto picto_undav 0104 2014-2017. ∗ ∗ Licenciada en Ciencia Política y en Ciencias de la Comunicación Social por la Universidad de Buenos Aires y doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Pompeu Fabra, España. Investigadora del Centro de Estudios de Democracia Directa (c2d), Universidad de Zurich (Suiza). Sus líneas de investigación son: democracia participativa, democracia electrónica, mecanismos de democracia directa, movimientos sociales y medios digitales. Entre sus últimas publicaciones destacan: “La política en la era de la información. Estudio de la presencia en internet de partidos políticos y representantes de Argentina, Paraguay y Uruguay”, en coautoría con Alejandra Marzuca (2015); La dosis hace el veneno: la revocatoria del mandato en Suiza, Estados Unidos y América Latina, en coautoría con Uwe Serdült (2014) y Digital Technologies for Democratic Governance in Latin America: Opportunities and Risk, en coautoría con Anita Breuer (2014). Correo electrónico: yanina.welp@zda.uch.ch ∗

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A partir de ello, se observa si las características específicas de las ipc en términos de autonomía en la activación, incidencia de las decisiones tomadas y alcance en relación con los temas sometidos o habilitados para la participación ciudadana son condicionadas por variables del contexto político, tanto en la introducción de las instituciones participativas como en sus prácticas. Puntualmente, se busca explorar qué variables explican las características de las ipc en términos de otorgar poder al ciudadano para intervenir en la definición de asuntos públicos.

cific characteristics in terms of autonomy in activating, incidence on decisions made, and scope regarding the issues submitted or admitted for public participation are conditioned by variables of the political context both in the introduction of participatory institutions and in their practices. Specifically, it ponders which variables explain the characteristics of the icp in terms of the citizen’s power to intervene in the definition of public affairs.

Palabras clave: democracia participativa; democracia directa; consejos vecinales; consejos comunales; encuentros ciudadanos; presupuestos participativos; revocatoria de mandato.

Keywords: participatory democracy; direct democracy; neighborhood councils; community councils; citizen assemblies; participatory budgeting; removal from positions.

Introducción Las políticas orientadas a la descentralización del territorio pasaron a ocupar un lugar clave en la agenda latinoamericana en los años ochenta, promovidas por la confluencia de dos discursos, uno que veía en la descentralización una forma de reducir el déficit fiscal que asolaba a muchos países de la región, y otro que identificaba al ámbito local de gobierno con un espacio desde el cual articular un proyecto político alternativo y de base ciudadana. Si el primer discurso tuvo entre sus promotores a instituciones internacionales como el Banco Mundial,3 el segundo estuvo representado por movimientos sociales y partidos de izquierda que adaptaron sus estrategias para entrar en la dinámica electoral –en muchos casos recuperada con la transición a la democracia-.4 La “descentralización participativa” se convirtió en un lema y un objetivo que con matices se hizo presente en todos los países de América del Sur. Sin embargo, el camino a recorrer sería largo. En muchos casos, la ampliación de la participación debía comenzar por aspectos básicos de la democracia representativa tales como la habilitación de la elec3

Véanse: World Bank (1992) y Williamson (1995).

El Frente Amplio en Uruguay o el Partido de los Trabajadores en Brasil son los ejemplos más conocidos. Véase: Chávez y Goldfrank (2004).

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ción directa de titulares del Ejecutivo. En Buenos Aires esto ocurrió en 1996 (previamente, el jefe de gobierno era designado por el presidente de la república); en Bogotá y Lima, fue un poco antes (en 1988 y 1989 respectivamente), ya que todas las autoridades locales y regionales eran hasta entonces nombradas por el partido político que resultaba ganador en las elecciones nacionales. De este modo, la transición a la democracia y la ampliación de su componente electoral, así como la descentralización política, entendida como transferencia de poder, recursos y competencias, crearon las bases para la democracia participativa.

Sin embargo, ya a mediados de los años noventa se evidenciaba que la participación y la descentralización no necesariamente compartían las mismas lógicas ni sus transformaciones eran llevadas a cabo con la misma velocidad. En aquel entonces, se consolidaba un modelo de promoción de instituciones participativas impulsadas “desde arriba” y cristalizadas en las reformas de las constituciones nacionales -la Constitución colombiana de 1991 fue precursora en este sentido-, cuyos elementos constitutivos se expandieron en los países andinos pasando a convivir en la región con un modelo menos institucionalizado de procesos impulsados “desde abajo”, gestados desde las ventanas de oportunidad abiertas en municipios gobernados por partidos de corte progresista, como ocurrió con el presupuesto participativo en Porto Alegre desde la década del ochenta (Ramírez y Welp, 2011).

Han pasado más de tres décadas desde los primeros impulsos a la democracia participativa y, lejos de diluirse, se han multiplicado las instituciones implementadas y las experiencias al respecto, como también el interés por parte de investigadores y analistas de diferentes lugares del mundo sobre la materia. De una primera ola de estudios celebratorios de estas experiencias,5 se ha pasado a un creciente desencanto con las instituciones limitadas y a menudo controladas por el Ejecutivo.6 Pero también se ha profundizado en los estudios de caso7 y en la clasificación de formas participativas.8 Nuestro trabajo sigue esta última línea pero, a diferencia de Fung y Wright, pasa del plano teórico o normativo al análisis de experiencias concretas, incorporando la explicación de los condicionantes de su introducción y del formato adquirido. A su vez, incluye un mayor número de casos -Annunziata (2013) se centra sólo en el análisis de dos casos argentinos-, con la intención de avanzar en la construcción de una mirada regional sobre la democracia participativa.

Este estudio se centra en las capitales de seis países de América del Sur –Bogotá, Buenos Aires, Caracas, Lima, Montevideo y Quito– y busca explorar qué variables explican las características de las instituciones de participación ciudadana (ipc) en términos de otorgar 5

Véanse: Chávez y Goldfrank (2004); Santos y Avritzer (2004).

Véase: Mascareño (2008).

7 Véanse: Baiochi (2000); Goldfrank (2011a y 2011b); Veneziano (2005); Robin y Ford (2013); Seele y Peruzotti (2009); Schneider (2007); Ferla, Marzuca, Veneziano y Welp (2012); Ferla, Marzuca, Serdült y Welp (2014); Pateman (2012), entre otros.

8 Véanse: Fung y Wright (2003); Annunziata (2013).

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poder al ciudadano para intervenir en la definición de asuntos públicos. Nuestros objetivos son tanto descriptivos como explicativos. Mediante una tipología de elaboración propia (Schneider y Welp 2011a y 2011b), nos proponemos analizar el diseño institucional de la participación y la evolución de las ipc tanto en un mismo territorio como entre otros. La descripción de las características de las ipc permitirá comparar tipos de instituciones entre ciudades y al interior de cada una de ellas, para determinar la medida en que estos mecanismos convierten a la ciudadanía en un actor con capacidad de intervenir en la definición de asuntos públicos.

En la primera sección de este artículo exponemos la propuesta analítica (selección de casos, tipología e hipótesis); en la segunda describimos y analizamos las ipc seleccionadas y, a continuación, el contexto político en relación con el modelo participativo promovido en cada ciudad; finalmente, presentamos nuestras conclusiones.

Propuesta de análisis Dado el gran número de instituciones de participación existentes en muy diversas unidades territoriales, optamos por: a. Circunscribir nuestro estudio a las capitales sudamericanas con experiencias más prominentes de participación ciudadana manifiesta a través de nuevos canales institucionales. Optamos por América del Sur -específicamente por las ciudades de Bogotá, Buenos Aires, Caracas, Lima, Montevideo y Quito- por ser la subregión que más intensamente ha promovido instituciones de participación ciudadana.9 Excluimos Santiago de Chile, Asunción del Paraguay y Brasilia por no presentar iniciativas destacadas ni de larga data en relación con los criterios que exponemos en esta sección. b. Seleccionar en cada ciudad una institución de participación deliberativa, semirrepresentativa o delegada, y directa10 para analizar los condicionamientos creados por cada formato. En los casos en que identificamos más de una institución del mismo tipo, escogimos una con base en su implantación en el territorio (existencia en el tiempo y/o relevancia adquirida en la agenda pública local). El estudio no busca registrar todas las instituciones participativas sino profundizar en las características de un grupo de instituciones destacadas. Para ello hemos analizado la normativa existente, los documentos oficiales producidos y la literatura sobre el tema. En algunos 9

Véanse: Cameron, Hershberg y Sharpe (2012); Pateman (2012); Sintomer (2008).

El paraguas de la “democracia representativa” incluye también otras instituciones de transparencia y rendimiento de cuentas de las que no nos ocupamos aquí, dado nuestro interés por analizar la participación ciudadana entendida como acción positiva en la definición de políticas públicas.

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casos hemos realizado una extensa observación participante y entrevistas directas (Buenos Aires, Montevideo), mientras en otros hemos combinado observaciones más limitadas en el tiempo con la consulta a informantes clave y la revisión de tesis de doctorado y de maestría centradas en el estudio de caso. c. Analizar el contexto político, observado en dimensiones tales como: i) la demanda ciudadana, ii) la promoción desde el gobierno nacional o desde el gobierno local, y iii) el grado de polarización y conflicto presente en el ámbito local, con la intención de explicar los resultados encontrados.

Tabla 1 Selección de instituciones de participación ciudadana en seis capitales sudamericanas según su tipo Instituciones de participación deliberativa: abierta a ciudadanos y organizaciones. El debate tiene lugar en fechas acotadas, aunque puede combinarse con la elección de delegados que participan en fases de preparación de propuestas previa a una reunión general donde se decide sobre esas propuestas. ipc implementadas en las capitales sudamericanas Bogotá2

Buenos Aires3

Caracas4

Lima

Montevideo5

Quito

Encuentros Ciudadanos

Presupuestos Participativos

Presupuestos Participativos

Presupuestos Participativos

Presupuestos Participativos

Presupuestos Participativos

Instituciones de participación semirrepresentativa o delegada: abierta a ciudadanos electos o nombrados por el gobierno. Se reúnen durante plazos más largos de tiempo (meses o años), con unas competencias específicas asignadas que pueden ser consultivas o vinculantes e incluso pueden incorporar mecanismos de autogestión.1 Juntas Administradoras Locales (jal)

Juntas y Consejos Consultivos

Consejos Comunales

Consejos de Coordinación Local

Consejos Vecinales

Administraciones zonales (sistema de gestión participativa)

Instituciones de participación directa: de la que son sujetos los ciudadanos con derecho a voto y que conllevan la toma de decisiones en las urnas, en períodos concretos y acotados (por ejemplo, el referendo) Revocatoria de mandato

Revocatoria de mandato

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Fuente: elaboración propia.

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(1) Aunque existen instituciones no ligadas a la descentralización -como los consejos sectorialesaquí nos ocupamos centralmente de aquellas asociadas a la descentralización (construidas para la toma de decisiones relacionadas con la gestión y el gobierno de las unidades del territorio descentralizado), con la intención de observar y valorar de qué manera se conjugan la descentralización política y la participación.

(2) También están regulados: el Cabildo Abierto, la Audiencia Pública, el Presupuesto Participativo, el Espacio Cívico Distrital, la Veeduría Ciudadana, la Junta de Acción Comunal (jac), los Consejos de Planeación Local (cpl), el Consejo Territorial de Planeación Distrital (ctpd) y los Consejos Locales de Juventud.

(3) Otras instituciones identificadas fueron el Plan de Prevención del Delito, las Audiencias Públicas, el Plan Estratégico de la Ciudad y los Consejos Social y Económico.

(4) Otras instituciones reguladas son: el Cabildo Abierto, el Control Social, la Consulta Pública, el Consejo Local de Planificación Pública (clpp), y la Asamblea de Ciudadanos.

(5) Otras instituciones y espacios participativos que se detectaron (en algunos casos sin que esto implique su regulación), fueron: la Agenda Montevideo, el Plan Quinquenal, el Plan Estratégico de Desarrollo Zonal (plaedez), las Asambleas Vecinales Abiertas y el Foro Ciudadano.

Tipología de instituciones de participación ciudadana La tipología que se presenta en la tabla 1 –instituciones de participación deliberativa, semirrepresentativa o delegada, y directa– ofrece distintas modalidades de participación ciudadana delimitadas en torno a características específicas en términos de autonomía en la activación (las ipc son autónomas cuando el mecanismo no depende del poder político sino de la ley para ser activado), incidencia de las decisiones tomadas (será mayor cuando las decisiones sean vinculantes y menor cuando deriven en acuerdos que pueden incumplirse sin penalizaciones o en ejercicios de consulta no vinculante) y alcance (en relación con los temas sometidos o habilitados para la participación ciudadana). Para elaborarla hemos tomado en cuenta los siguientes criterios: a. El tipo de participación promovida: deliberativa con capacidad de tomar decisiones, sean éstas vinculantes o consultivas, o participación directa (sin deliberación, normalmente para la toma de decisiones vinculantes a través del voto). Mientras, potencialmente, las instituciones orientadas a la deliberación y la consulta no vinculante pueden mejorar la accountability, promover la transparencia y también la educación cívica (Schugurensky, 2004), las instituciones que permiten a la ciudadanía la toma de decisiones vinculantes incorporan al ciudadano como actor de peso en la definición de asuntos públicos (Dalton, Burklin y Drummond, 2001).

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b. La periodicidad de la participación canalizada: convocatorias puntuales o encuentros estables y periódicos en un tiempo ilimitado o determinado (también puede darse una combinación de ambos cuando del encuentro puntual surgen delegados que se reunirán por un período determinado, según el modelo de muchos presupuestos participativos). Combinado con otras variables tales como el grado de apertura y el tipo de convocatoria, la periodicidad otorga una dinámica peculiar a los espacios participativos. Por ejemplo, actos de participación acotados en el tiempo, basados en el derecho al voto y activados por las autoridades (sería el caso de una consulta convocada por el Ejecutivo), potencialmente generan nuevos equilibrios en la división tradicional que circunscribía el papel del ciudadano al ejercicio del voto para elegir representantes, mientras organizaciones estables de ciudadanos (sería el caso de un consejo vecinal electo por los habitantes del territorio) puede convertirse en un nuevo interlocutor del poder. La gama de variaciones es amplia. c. El grado de apertura: participación centrada en el territorio, centrada en el derecho a voto, o centrada en el carácter electo (por los vecinos) o designado (cuando, por ejemplo, organizaciones sectoriales son convocadas por las autoridades para formar parte de consejos específicos). Distintos modelos de ciudadanía y representación emergen de algunas de estas ipc, que a su vez pueden combinar más de una opción. Mientras la nominación a menudo despierta dudas acerca del control sobre el proceso participativo que ejercen las autoridades que nominan, la elección crea nuevos espacios de representación que, en algunos casos, difuminan los límites entre la participación ciudadana y la política de partidos. d. La activación: regulada por ley (cuando ordenanzas locales u otro marco normativo establece los plazos en que una institución debe ser activada); regulada y activada directamente por los ciudadanos (la normativa crea unas condiciones –normalmente un número o porcentaje de firmas, entre otros procedimientos-) o regulada y convocada por las autoridades (por ejemplo, cuando es potestad del alcalde). Este criterio es central dado que las instituciones de participación que no dependen de la convocatoria de las autoridades pueden otorgar un mayor poder a la ciudadanía que las que quedan bajo su órbita. e. Las competencias para definir de manera directa una política pública (por ejemplo a través de un referendo), establecer prioridades de acciones públicas, programas de políticas y/o proyectos (presupuestos participativos, encuentros ciudadanos), recomendar acciones o intervenciones públicas (consejos consultivos) y gestionar en territorio políticas públicas (consejos comunales).

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Hipótesis Proponemos que la introducción y consolidación de instituciones consultivas o vinculantes, que sean deliberativas o incluyan la toma de decisiones, que funcionen con mayor grado de autonomía o sean controladas por el poder político, es resultado de dimensiones tales como la demanda ciudadana en contextos de crisis, la voluntad política de las autoridades de turno en el ámbito local o nacional, la fragmentación y polarización del sistema local de partidos políticos y la confrontación o alineamiento con el gobierno nacional (que podría colocar a la ipc en el terreno de disputa entre gobierno y oposición). Nuestras hipótesis son las siguientes: a. Es de esperar que cuando existe una fuerte demanda ciudadana de cambio o renovación institucional (a menudo en contextos de crisis), el sistema político sea forzado a la apertura y a la introducción de ipc (Schneider y Welp, 2011a). b. Es de esperar que coaliciones emergentes que alcanzan el poder (a menudo en combinación con una fuerte demanda ciudadana) promuevan la participación ya sea porque forma parte de su programa y/o como una estrategia para incrementar su poder frente al gobierno nacional y/o los partidos tradicionales (Chávez, 2005; Font y Blanco, 2004). En contextos de implementación desde el entorno nacional, es esperable mayor institucionalización de los mecanismos de incidencia y decisión en el ámbito local (introducidas las ipc por vía constitucional); por el contrario, las instituciones participativas tenderán a ser consultivas y/o poco institucionalizadas cuando el gobierno local o los partidos controlen el proceso (Schneider y Welp, 2011 a y b). c. La fragmentación y polarización del sistema local de partidos políticos y la confrontación o alineamiento con el gobierno nacional son dos condiciones estrechamente interrelacionadas. La relación entre el gobierno nacional y el local genera efectos contrapuestos, en tanto es de esperar que cuando pertenecen al mismo signo político, la participación sea ralentizada o controlada por el gobierno central, mientras que cuando son de signo opuesto el gobierno local, puede tener más incentivos para promoverla, pero también menos recursos para construir espacios participativos con incidencia en la definición de políticas (Schneider y Welp, 2011a). La descentralización de competencias puede encontrar en la promoción de una ipc promovida desde el ámbito nacional una forma de limitar a los gobiernos locales (Welp, 2008; Mascareño, 2010).11 Relacionado con lo anterior, es de esperar que a mayor institucionalización de los partidos, mayor sea su resistencia a perder espacios de poder como a reducir su capacidad para imponer decisiones (Goldfrank, 2006; Veneziano, 11

Así, por ejemplo, la democracia directa como contrapartida y contrapeso del poder otorgado u obtenido por los gobiernos locales en el proceso de descentralización pone sobre la mesa el conflicto de poder entre unidades de gobierno.

La literatura ha analizado los casos de Perú tras las reformas introducidas por Fujimori en los años noventa (Ballon, 2003; Gonzales de Olarte, 2000; Levitsky, 1999), y Venezuela desde mediados de la década de 2000 (Mascareño, 2008).

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2005). Pero a mayor polarización y/o fragmentación en la toma de decisiones, más difícil será establecer acuerdos, por lo que las ipc dependerán de la capacidad de cada actor al momento de bloquear o imponer la reforma.

Análisis Instituciones de participación deliberativa Las instituciones de participación deliberativa son las que cuentan con mayor difusión, no sólo en América Latina sino también en Europa y otros lugares del mundo. El ejemplo emblemático es el del presupuesto participativo (Porto de Oliveira, 2011; Sintomer 2008). En nuestro análisis, hemos escogido los presupuestos participativos (pp) para todas las ciudades analizadas con la excepción de Bogotá, en que optamos por los Encuentros Ciudadanos.12 Las instituciones seleccionadas comparten el objetivo de discutir y priorizar proyectos y realizar propuestas. Por ejemplo, los Encuentros Ciudadanos se ocupan de los Planes Locales de Desarrollo, mientras en Montevideo el pp delibera sobre temas de infraestructura básica o servicios municipales y proyectos de carácter cultural, social y comunitario. Por definición, estas instituciones promueven la deliberación como medio a través del cual conocer posiciones, intercambiar información y valoraciones, dirimir disensos y construir consensos para la toma de decisiones fundadas.

En cuanto a la periodicidad o duración de la participación, en todos los casos es mixta, combinando encuentros generales de presentación de propuestas y votación de las mismas (al principio y al final), con reuniones intermedias de delegados y funcionarios donde se discuten las propuestas y se reelaboran teniendo en cuenta su viabilidad y el apoyo obtenido.

Observamos cierta homogeneidad en lo que refiere a la apertura del proceso participativo. En todos los casos se trata de ciudadanos -con aval de residencia en la zona- y organizaciones civiles y sociales con actividad en el distrito y previamente registradas. No se suele hacer referencia a la participación de inmigrantes y en la mitad de los casos, al límite de edad (Montevideo, Buenos Aires, Bogotá). Lima es una excepción por doble vía, ya que el proceso está controlado por las autoridades (alcalde y consejo municipal) dejando espacio para las organizaciones sociales con registro previo y autorizadas por las autoridades aunque no habilita la participación de ciudadanos a título individual.13 En Caracas es el Consejo Comunal el responsable de gestionar el presupuesto participativo en su zona (en 12

Funcionan desde 1995, mientras el pp se introdujo en el 2009. No obstante, los primeros tienen una dinámica bastante similar.

13 Mientras el texto de la ley no excluye explícitamente a los ciudadanos no organizados, dicha exclusión se deduce con claridad de otros documentos, como por ejemplo el “Instructivo para el proceso del presupuesto participativo”, publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas en el Diario Oficial El Peruano el 11 de abril de 2008.

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Lima y Caracas el presupuesto participativo está vinculado a otras instituciones participativas sobre las que se profundiza en el siguiente apartado).

Existen diferencias notables en lo que refiere a la regulación. Bogotá y Quito cuentan con leyes nacionales y sistemas de regulación en la cuestión local de sus dispositivos deliberativos. Los Encuentros Ciudadanos de Bogotá están formalizados por doble vía, una ley nacional (1421 de 1993) y una ley local (el Acuerdo 13 del año 2000). Probablemente, ello incida positivamente en las competencias otorgadas, que son superiores a las observadas en otros casos. En Quito también es una ley nacional la que determina su implementación aunque una Ordenanza local (núm. 187 del 2006) pone en funcionamiento el Sistema de Gestión Participativa del Distrito Metropolitano (se verá más profundamente en la siguiente sección) y define con mayor detalle cuestiones sustantivas como el porcentaje del presupuesto local a ser participado (no menor a 40% del total destinado a la inversión de la administración zonal respectiva). En Venezuela, la regulación es nacional, habiendo sufrido modificaciones en numerosas ocasiones desde su introducción en la Constitución de 1999. Actualmente se rige por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005), de los Consejos Locales de Planificación Pública (2006), y de los Consejos Comunales de 2009.

En Lima, el pp se rige por una Ley Marco del Presupuesto Participativo (28.056 de 2003 y modificatorias), que establece que el monto es variable y depende de la decisión del alcalde, que debe informar del mismo al inicio de cada proceso. En Buenos Aires, la Constitución de la ciudad hace mención al carácter “participado” de su presupuesto sin especificar la forma e intensidad de esa participación. Desde el 2001 hasta la actualidad, y pese a las múltiples demandas de ciudadanos y organizaciones e incluso de proyectos de ley presentados por distintos legisladores, no se ha dictado una norma específica que regule el pp y establezca los plazos y el tipo de convocatoria, el procedimiento a seguir y el porcentaje de presupuesto sujeto a deliberación. Como se verá cuando analicemos el contexto político, la ausencia de ley imprime una alta variabilidad y arbitrariedad en las formas de funcionamiento y sujeta la dinámica de la institución participativa a los vaivenes de la coyuntura política. El pp se rige en Montevideo por unas reglas que se definen en cada ciclo.

En cuanto a las competencias, se constata que cuando las deliberaciones se vinculan a la toma de decisiones en el marco de Planes Estratégicos de Desarrollo (caso Bogotá, Quito, Montevideo, con los Planes Quinquenales), los temas a debatir y los problemas a resolver son más sustantivos (por ejemplo, proyectos urbanos de gran alcance e impacto, educación, salud, etcétera). En el caso de Buenos Aires, se establece en su Estatuto la prohibición de discutir de manera participativa sobre finanzas y sobre la creación de nuevos impuestos. Por su parte, el pp inicialmente incidía sobre varias áreas de políticas (educación, salud, infraestructura, cultura, social, etcétera); en cambio, en los últimos años, éstas se han reducido a dos –proyectos sociales y urbanos– y, por lo general, con poca relevancia o impacto (Schneider 2008).

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Las decisiones concertadas en el marco de los Encuentros Ciudadanos tienen por reglamento un carácter vinculante y no pueden ser modificadas por las autoridades de planeación al tiempo que deben ser aprobadas por el Consejo Local/Distrital de Desarrollo y el Consejo Legislativo.14 Tanto en Lima como en Montevideo, se requiere suscribir un “Acta de Acuerdos y Compromisos” o “Compromiso de Gestión” por parte de los funcionarios, pero se desconoce qué grado de obligación legal conlleva y qué sucede si no se cumple. Una organización similar a la de los Encuentros Ciudadanos tienen los pp Zonales de Quito al vincularse a los Planes de Desarrollo de los Consejos Locales de Planificación Territorial, y también aquí sus decisiones son vinculantes. La magnitud de los montos que se discuten así como el impacto de los proyectos urbanos es uno de los factores considerados gravitantes para explicar los altos niveles de participación e involucramiento ciudadano, en especial de sectores poco propensos a hacerlo (Cabannes, 2004). Otro de los factores relevantes es el grado y tipo de control de lo decidido en instancias participativas. En todos los casos, a excepción de Buenos Aires, existe un organismo de control conformado por funcionarios y ciudadanos. En Lima, en cambio, únicamente son las asociaciones las responsables del control del cumplimiento de los compromisos alcanzados en las instancias deliberativas.

A modo de síntesis, existen marcadas diferencias entre los casos tanto en referencia al grado de formalización y de regulación de las instituciones: es más regulado en los casos en que la normativa proviene del nivel nacional -como en Colombia, Ecuador y Perú-, que en Buenos Aires o Montevideo. A su vez, también es remarcable la diferencia en torno a la cantidad de participación ciudadana y/o control del poder político. Lima es en este sentido un caso destacado en tanto alcaldes y concejo municipal ocupan puestos clave mientras las organizaciones autorizadas a participar tienen que cumplir una serie de requisitos considerados excluyentes (Remy, 2005). Por último, las cuestiones sometidas a deliberación ciudadana incluyen más áreas cuando el presupuesto participativo se vincula con otras iniciativas de desarrollo territorial, como en Quito y Bogotá. Caracas se ha convertido en un caso excepcional en la medida en que el pp queda a cargo de los consejos comunales, constituidos como órganos de participación ciudadana, sin injerencia del municipio y en relación directa con la presidencia, como se analizará a continuación.

Instituciones de participación semirrepresentativa o delegada Una de las principales cuestiones que emerge de la tan esperada descentralización participativa es la discusión sobre el espacio otorgado a los ciudadanos -organizados o no- y 14

Decreto 425 de 1995 y, posteriormente, decreto 739 de 1998; decreto 518 de 1999 y Acuerdo 13, del año 2000. Se trata de reuniones asamblearias abiertas a toda la ciudadanía y organizaciones sociales.

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al sentido y finalidad de su involucramiento. Así, se crearon nuevas instituciones que en algunos casos no sólo han privilegiado a los partidos, sino que incluso han carecido de legitimidad procedimental en los términos de la democracia representativa. Esto ocurrió en Bogotá15 en las Juntas de Administración Local (jal), donde los alcaldes menores son delegados del alcalde mayor (sin voto directo y elegidos por el alcalde a partir de una terna propuesta por la lista política más votada en el Distrito). Este espíritu centralista de la descentralización resultante hace que en numerosas ocasiones el alcalde mayor pueda, a través de sus alcaldes menores, vetar proyectos votados por las jal. Éstas están compuestas por un mínimo de 7 ediles y un máximo de 11, votados de manera directa por la ciudadanía residente en cada localidad. La ley preveía la postulación de ciudadanos sin filiación partidaria para ser elegidos como ediles, sin embargo, el mecanismo electoral finalmente establecido dictaminó que los candidatos deben contar con los avales de un partido político. Esta imposición generó un círculo vicioso, donde los partidos políticos sacaban provecho de los escasos votos necesarios para acceder a una curul (banca) y de ese modo delimitaban su “feudo” clientelar territorial. A su vez, los candidatos “sin partido” se acercaban a una organización partidista para pedir un aval, sin mediar necesariamente una afinidad ideológica (Vásquez Gonzales, 2013).

Las jal se reúnen cuatro veces al año, sesionando por el lapso de un mes cada vez. La Constitución de 1991 señala que son creadas con el fin de mejorar la prestación de servicios públicos y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local (art. 318). Sin embargo, sus funciones están establecidas de manera específica por el Estatuto de Bogotá (Ley 1421 de 1993).16 Buenos Aires ha demorado 15 años en implementar la descentralización política, aunque la Constitución de la ciudad lo establece desde 1996, fue en el 2005 que se dictó la Ley de Comunas núm. 1777.17 Actualmente, existen 15 Comunas que agrupan a un total de 48 barrios y son gobernadas por una Junta Comunal compuesta por un presidente y 6 comuneros, todos ellos elegidos por voto directo de la ciudadanía y con postulación a través de

15

Bogotá fue dividida en 20 Unidades Locales (1991-1992, la división fue establecida con la Constitución de 1991 y reglamentada poco después).

16 Adoptar el Plan de Desarrollo Local en concordancia con el Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas, previa audiencia con organizaciones sociales, cívicas y populares de la localidad, vigilar y controlar la prestación de servicios distritales en cada localidad, presentar proyectos de inversión, aprobar el presupuesto del fondo de desarrollo local, preservar el espacio público y promover la participación y veeduría ciudadana y comunitaria en el manejo y control de los asuntos públicos, y convocar a audiencias públicas previa inscripción de los participantes.

17 La descentralización que se inició en 1996 resultó ser una desconcentración administrativa del gobierno central mediante la creación de los Centros de Gestión y Participación (cgp) y de los Consejos Consultivos Honorarios.

Recién en el 2005 se aprueba la Ley de Comunas, encargada de promover una real descentralización política. Sin embargo, los dos gobiernos de turno -uno de signo progresista y otro de derecha- demoraron la ejecución hasta el 2011, donde finalmente se produjo la primera elección popular del presidente y los consejeros comunales.

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partidos políticos exclusivamente.18 En paralelo, el órgano de participación ciudadana -los Consejos Consultivos Comunales- no se forma por votación directa de ciudadanos sino de simple convocatoria a representantes de asociaciones reconocidas en el territorio y, de existir interés, también de vecinos no organizados (depende del reglamento de cada Comuna). Ambas instituciones han quedado muy débilmente definidas. Una prueba de ello es que las 15 Comunas cuentan con apenas 5% máximo del presupuesto general de toda la ciudad para llevar a cabo sus funciones, que de manera exclusiva giran en torno al mantenimiento de las vías secundarias, los espacios verdes y públicos, y la elaboración participada de su plan de acción. El Consejo Consultivo puede presentar anteproyectos de ley a la Legislatura de la ciudad y recomendaciones a la Junta Comunal, que tiene la obligación de tratarlas en debate, pero sin carácter vinculante.

En Caracas, la descentralización ha seguido un sendero muy diferente del observado en las otras ciudades.19 Los Concejos Comunales venezolanos presentan varias particularidades entre las que destaca que son las instituciones que más poder otorgan a la ciudadanía entre las analizadas en este trabajo, siendo incluso entidades de gestión; cuentan con una de las trayectorias institucionales que más modificaciones ha recibido desde su creación,20 y presentan altos niveles de participación.21 Los Consejos Comunales reemplazaron instituciones creadas previamente por la Constitución de 1999, pero que no tuvieron éxito por la falta de voluntad de implementarlas por parte de las autoridades locales y la baja participación 18

Este punto fue muy discutido en la Convención Constituyente encargada de elaborar el Estatuto de la ciudad en 1996. Sólo un partido, el Frente País Solidario (frepaso), propició las candidaturas independientes y uninominales, sin embargo, cuando este partido decidió hacer alianza con la Unión Cívica Radical (ucr) negoció una transición a la descentralización más larga y menos profunda, de modo que se desentiende de esa demanda en pos del crecimiento territorial de la nueva fuerza. Para más detalle, véase: Schneider (2007 y 2008).

19 Formalmente, hay dos entidades federales, Distrito Capital y Miranda. El primero coincide con el municipio de Libertador y el segundo comprende los municipios de Chacao, Sucre, Baruta y El Hatillo (Ley Orgánica municipal de 1989 y reformas posteriores).

20 La Ley de los Consejos Locales de Participación Pública (Gaceta Oficial núm. 37463/2002) creó los consejos para la formación, gestión y control de políticas públicas, compuestos por ciudadanos y autoridades. La ley contemplaba la presidencia ad honorem en manos del alcalde; la representación ciudadana (uno más que la suma total de la representación de autoridades); la participación de organizaciones comunitarias y grupos vecinales, y la elección de los miembros vecinales y sectoriales en foros propios. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (loppm) (Gaceta Oficial núm. 38204/2005) desvinculó a los consejos de las alcaldías y juntas parroquiales para vincularlos a la comisión presidencial en una relación directa y sin intermediarios con la Presidencia. En 2006 fue reformada, tras la aprobación de la Ley de Consejos Comunales. Se eliminan entonces los componentes de descentralización y desconcentración para ampliar el ámbito temático de sus funciones.

21 Para el 2009 se formaron alrededor de treinta mil cc, y hasta agosto de 2010, según fuentes oficiales, 21 050 fueron refundados y registrados ante el mppcps. El gobierno nacional ha transferido billones de bolívares fuertes hacia ellos.

El gran número de inversiones y proyectos explica, por lo menos parcialmente, el hecho de que algo más de ocho millones de venezolanos hayan participado en los cc. Esta cifra, repetida por oficiales del gobierno, se ha verificado por una encuesta encabezada por Latin American Public Opinion Project –lapop-, organización responsable del Barómetro de las Américas, una serie de encuestas anuales (Goldfrank, 2011a).

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ciudadana. Desde 2006 se han desvinculado de las alcaldías y juntas parroquiales para trabajar en relación directa y sin intermediarios con una comisión dependiente de Presidencia.

Para formar un Consejo Comunal se requiere un grupo promotor que ejecute un censo, orientado a fijar los límites geográficos de la comunidad, luego se eligen los delegados en una asamblea pública en la que debe participar al menos 30% de los adultos mayores de quince años. Los voceros o representantes sirven por un período de dos años, pueden ser reelectos y sus mandatos son revocables por decisión de la asamblea de ciudadanos. Las decisiones finales son tomadas por una asamblea cuyas decisiones adquieren legitimidad con la presencia de, al menos, 30% de los residentes. Finalmente, para recibir recursos del gobierno y obtener personería jurídica, el nuevo Consejo Comunal (cc) necesita llevar documentos que comprueben que se siguieron los pasos indicados y debe registrarse con el Fundacomunal, entidad dependiente del Ministerio encargado de los Consejos Comunales.

En 2009, el Ejecutivo nacional promulgó la nueva Ley Orgánica de los Consejos Comunales, que entre otros incorpora a sus objetivos la construcción del socialismo, otorga mayor capacidad de decisión a la asamblea de ciudadanos/as, vincula el consejo comunal a las milicias bolivarianas y elimina la mención del presupuesto participativo como función de la unidad ejecutiva del Consejo Comunal.

Los Consejos de Coordinación Local peruanos22 son instituciones más controladas por el poder político que por la ciudadanía. En este caso, el alcalde y el Consejo Municipal conservan 60% de la representación, mientras las organizaciones sociales no pueden ocupar más de 40%. Por otro lado, los requisitos a cumplir por las organizaciones incluyen la personería jurídica por al menos tres años, algo que se ha considerado excluyente de muchas instituciones de peso en el territorio, que no cuentan con dicha personería. Sus competencias están vinculadas a la coordinación y consulta que demanden los planes de desarrollo concertado, presupuestos participativos y el establecimiento de fondos de inversión.

En Montevideo,23 las 18 Juntas locales (órgano ejecutivo) que funcionaron entre 1993 y 2009 se componían de cinco miembros nombrados por el intendente, considerando los partidos más votados en cada zona. Por su parte, el órgano deliberante (Concejo Vecinal), con muy escasas competencias, se compone de ciudadanos y representantes de organizaciones sociales del territorio electos por los vecinos. Cabe mencionar que la Ley Nacional de Alcaldías de 2010 creó el tercer nivel de gobierno en el país, conduciendo a un replanteo de la división del territorio en Montevideo y a una remodelación del Poder Ejecutivo 22

En cuanto al proceso descentralizador, al igual que Caracas, Lima conjuga una división extremadamente compleja.

El distrito de Lima (con aproximadamente 300 mil habitantes) no tiene gobierno propio sino que está gobernado por el gobierno metropolitano cuya jurisdicción se extiende a los 43 distritos que componen el área metropolitana.

23 Montevideo se dividió en 18 administraciones zonales (creadas por decreto del Intendente en 1990) y en 2010 volvió a dividirse en ocho zonas en las que funcionan las Juntas Locales, mientras los Consejos Vecinales continúan funcionando en las 18 zonas.

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descentralizado, que ahora se compone de 8 alcaldes electos (mientras se mantienen los 18 concejos vecinales).

Las administraciones zonales (az) en Quito24 operan como brazos desconcentrados del poder local, que ejecutan en el territorio las políticas y planes que las distintas secretarías (salud, educación, vivienda, etcétera) definen y formulan en el ámbito metropolitano. La compleja normativa acerca de la participación (tanto nacional, metropolitana como local) 25 define a las az como los actores encargados de promocionar la consulta en planes y políticas específicas a través de Cabildos zonales y sectoriales así como de las asambleas donde se discute y se elabora el Plan de Desarrollo Zonal y se priorizan las obras a ser ejecutadas.

A partir del 2000, con la llegada de Paco Moncayo (2000-2009, Partido de Izquierda Democrática) a la Alcaldía, se implementó un Sistema de Gestión Participativa (sgp) destinado a establecer distintos niveles de participación institucional -a través de cabildos territoriales, sectoriales y temáticos– y una abundante y compleja normativa. El sgp institucionaliza los mecanismos de participación social en la gestión pública e instituye una serie de instancias, procedimientos e instrumentos que regulan dichos mecanismos. Aun así, y pese haber dado el paso inicial en 1993, con la Ley del Régimen para el Distrito Metropolitano de Quito, la descentralización política mantiene hoy sus cuentas pendientes. Como hemos visto, las Administraciones Zonales de Quito no aplican ninguno de los principios básicos de la democracia representativa.

En síntesis, estas instituciones de participación semirrepresentativa, cuya participación se extiende por tiempos predeterminados (medidos en períodos de mandato de años), abiertas a la participación (postulación como candidato) de cualquier ciudadano, en algunos casos están controladas por los partidos (Bogotá) y/o gobierno de turno (Lima). La activación está regulada por ley, a semejanza de otros procesos eleccionarios tradicionales. En cuanto a las competencias, las variaciones están estrechamente condicionadas por el control político partidario. Si quisiéramos trazar un espectro de opciones, podríamos hacerlo basándonos en el actor que tiene mayor control sobre la institución analizada. Así, los Consejos de Coordinación Local peruanos -compuestos por el alcalde y autoridades (60%) y organizaciones registradas (40%)- exhiben un mayor control por parte del gobierno y una menor incidencia ciudadana en la institución.

Otro tanto puede decirse de las Administraciones Zonales en Quito, a las que seguirían las jal colombianas, controladas por los partidos políticos pero electas por los ciudadanos.

A continuación ubicamos la Junta (órgano político electo por los ciudadanos en Buenos 24

En Quito funcionan 8 Administraciones Zonales (creadas por la Ley del Régimen para el Distrito Metropolitano de Quito, en 1993).

25 Constitución Nacional, reformada en el 2008, Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social (2009), Ordenanza 187 Sistema de Gestión Participativa del Distrito Metropolitano de Quito (2006), Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (cootad, 2009).

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Aires y Montevideo) y el Consejo (órgano ciudadano mayormente asociativo en Buenos Aires y vecinal en Montevideo), cuyo papel es más bien de carácter consultivo y no vinculante en ambas ciudades. Por último, los Consejos Comunales caraqueños formados por ciudadanos y con competencias amplias y diversas, completan el espectro.

Instituciones de democracia directa El grupo de instituciones de democracia directa es el más homogéneo por definición: en cuanto a la participación que promueven, una vez convocada una consulta, refiere a la toma directa de decisiones en las urnas (la deliberación ocurre normalmente durante la campaña pero no está incluida en el mismo mecanismo, sino que se da o se espera que se dé en paralelo); la convocatoria es puntual (una fecha determinada para la votación); los participantes son quienes tienen derecho a voto; el origen está regulado por ley; las decisiones tomadas son en general vinculantes. Aquí hemos seleccionado las instituciones activadas por la ciudadanía, esto es, aquellas que para ser activadas requieren el cumplimiento de requisitos tales como el aval de un determinado número de firmas.

De los seis casos analizados, Buenos Aires es el único en que, debido a la estructura federal de la Argentina, otorga competencias para legislar a las subunidades de gobiernos las normas que introducen y regulan las instituciones de democracia directa que fueron aprobadas en el nivel local. Otra excepción la presenta Montevideo, en notable contraste con lo que sucede en el ámbito nacional. Uruguay es el país que ha utilizado la democracia directa con mayor intensidad en la región (Lissidini, Welp y Zovatto, 2008), pero en la ciudad no existe ningún mecanismo que permita la toma de decisiones directa a través del voto. La ley 18567, art. 16 habla de iniciativa popular por 15% de los habilitados, ante la Junta Departamental; aun reconociendo el cambio, debe destacarse que esta iniciativa es de petición (la ciudadanía no tiene derecho a convocar a una consulta y decidir directamente en las urnas).26 En Venezuela, la democracia directa fue introducida en la Constitución de 1999 y regulada a nivel nacional posteriormente; también en Colombia, Perú y Ecuador, estas instituciones fueron introducidas tras asambleas legislativas que aprobaron nuevas constituciones y fueron reguladas desde el entorno nacional.

El despliegue de instituciones de democracia directa es mayor en los casos en que estas instituciones fueron introducidas por leyes nacionales, mientras es más limitado en los casos en que la descentralización participativa se ha dado “desde abajo”. Pero, pese a que existen diversos mecanismos, las prácticas son casi nulas y entre ellas ha predominado la activación o el intento de activación de la revocatoria de mandato.

26

Véanse: Veneziano (2005); Ferla, Marzuca, Veneziano y Welp (2012); Ferla, Marzuca, Serdült y Welp (2014).

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El intento de revocar al alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, puso de manifiesto una serie de problemas que trascienden o atraviesan a la participación ciudadana y al propio diseño institucional del mecanismo. Aunque el intento de revocación de un alcalde no es novedad en la capital colombiana,27 ésta es la primera vez que las firmas fueron reunidas y validadas y por dos ocasiones el Tribunal Electoral puso fecha a la consulta. Petro asumió la alcaldía de Bogotá en enero de 2012, tras haber ganado las elecciones con 32.16% de los votos (la participación apenas llegó a 47%). Enfrentó numerosos problemas desde los inicios de su gestión, uno de los principales provino de la implementación, el 18 de diciembre de 2012, de un nuevo sistema de recogida de residuos y aseo, que motivó la apertura de una investigación por parte de la Procuraduría General de la Nación por presuntas irregularidades.

Casi al mismo tiempo, un congresista representante del Partido de la U (Miguel Gómez Martínez) radicó una solicitud de revocatoria en su contra ante la Registraduría Distrital correspondiente; en abril de 2013 fueron presentadas las firmas ante el organismo competente; sin embargo, sucesivas acciones de amparo y la controvertida acción de la Procuraduría Nacional destituyendo al alcalde impidieron que se llevara a cabo la consulta (Machado, 2014). Este caso frustrado ha puesto en evidencia diversos problemas que refieren tanto a la alta abstención electoral, la manipulación política de la que es objeto la revocatoria de mandato (Cuervo, 2014), así como también el poder de instituciones no legitimadas por el voto ciudadano para intervenir en los asuntos públicos.

La experiencia de Buenos Aires poco tiene en común con la bogotana. De momento, se registran dos intentos, uno frustrado y el otro en marcha; el primero fue liderado por el mismo alcalde, Aníbal Ibarra, que en 2005 intentó convocar una revocatoria con la intención de relegitimar su mandato en medio de una profunda crisis de gobierno.28 Ibarra decidió impulsar la junta de firmas (20%, equivalente a unas 500 000 firmas) pero desistió al alcanzar las 100 000, argumentando que era imposible cumplir con tan elevados requisitos (Arques, 2014). Al momento de escribir estas líneas, se encuentra en proceso la colección de firmas para convocar una revocatoria del alcalde Mauricio Macri. El pedido para abrir el proceso revocatorio fue presentado el 17 de mayo de 2013, ante la justicia, por cinco vecinos de la ciudad que acusan a Macri por la represión en el hospital Borda, la falta de obras contra las inundaciones y el atentado contra la libertad de expresión.29 27

Desde la reglamentación de la revocatoria del mandato en 1994, la mayoría de los alcaldes de Bogotá han sido objeto de intentos de revocación que no prosperaron. Pero de los nueve alcaldes electos en ese período, dos fueron destituidos por la Fiscalía y Procuraduría antes de que hubieran terminado sus respectivos mandatos, en ambos casos por corrupción (Franco Cuervo, 2014).

28 La gestión de Aníbal Ibarra fue fuertemente cuestionada y debilitada principalmente a partir de la denominada “Tragedia de Cromañón”, en la cual perdieron la vida 194 jóvenes a raíz del incendio de una discoteca en diciembre de 2004.

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Información disponible en: <http://www.minutouno.com/notas/319778-comenzo-una-campana-revocar-el-mandato-macri>.

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En Caracas distrito capital30 se han registrado intentos que no pasaron del registro de una petición de colección de firmas contra autoridades locales, pero no fueron reunidos los avales por lo que la consulta no fue convocada.

El caso peruano es destacado tanto por la profunda influencia del mecanismo en el país -la revocatoria de mandato a nivel local ha sido activada contra más de cinco mil autoridades electas desde 1997 (Welp, 2013)-, como por ser la primera ciudad capital latinoamericana en que se produce una convocatoria a consulta popular del alcalde (y de todo su consejo).

Lima Susana Villarán llegó al poder de forma inesperada, cuando la candidatura de uno de los dos favoritos fue rechazada por el organismo electoral. Durante la campaña enfrentó la fuerte oposición de los principales medios de comunicación que la acusaron incluso de ser aliada del terrorismo. Así, la alcaldesa inició un gobierno débil (triunfó por un escaso 0.83%) porque, pese a conseguir la mayoría absoluta en el consejo (así lo determina la ley electoral), su partido no ganó ninguno de los 42 distritos de Lima Metropolitana, habiendo estado abocado a mejorar y transparentar la gestión y ampliar derechos civiles, algo que le granjeó inmediatamente muchos enemigos entre los grupos económicos y la Iglesia católica (Vásquez Oruna, 2014). Ciertas particularidades del diseño institucional (período abierto de recolección de firmas y un umbral de 400 000 firmas que hace que con 7% del padrón fuera suficiente para activar la revocatoria) facilitaron el proceso. La intención de llamar a nuevas elecciones fue evidente cuando se propusieron no sólo el alcalde sino también todo el consejo (40 miembros), pese a que algunas encuestas mostraron que la gente no era capaz de reconocer más que a algunos de ellos. Dado que en Perú la revocatoria es un proceso individual, se requería un voto por cada miembro; el resultado final fue la validación de la alcaldesa,31 pero la destitución de la mayoría de los miembros del consejo, situación que la llevó a perder la mayoría absoluta.

También en Quito hubo una solicitud para activar una revocatoria que no prosperó contra el alcalde Augusto Barrera y el vicealcalde Jorge Albán. Nuevamente, algunas de las principales diferencias entre los casos analizados derivan del diseño institucional. Según el Reglamento de Consultas Populares, Iniciativa y Revocatoria de mandato del 2011 (que reforma por tercera vez la regulación de la revocatoria incorporada a la Constitución desde 1998), la solicitud de formulario para la recolección de firmas debe especificar los motivos por los que se solicita la revocatoria, pero además, la Delegación Provincial del Consejo Nacional Electoral correspondiente al expediente debe resolver en siete días si admite o niega la solicitud. En Venezuela o Buenos Aires, la revocatoria es considerada un derecho político y como tal no puede ser juzgado. El intento de activación del meca30

Información disponible en: <http://www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=465>.

Entre otras razones, resalta la difusión de un audio mostrando que el ex alcalde Óscar Luis Castañeda Lossio (denunciado previamente por la misma Villarán por mala gestión y mal uso de fondos públicos) estaba detrás del intento de revocatoria, lo que convenció a muchos electores de apoyar a la alcaldesa.

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nismo en Quito culminó con una resolución del Consejo Nacional Electoral denegando la solicitud por no presentar una formulación clara y precisa de por qué el gobierno metropolitano estaría incumpliendo su programa de campaña (Resolución 00781 del 16 de octubre de 2012).

Observando el contexto político Demanda ciudadana

En Colombia, Ecuador y Venezuela, pese al diferente signo político de los gobiernos promotores de las instituciones de participación, las reformas constitucionales que instalan la democracia participativa en 1991, 1999 y 2008, respectivamente, buscaron dar respuesta a más de una década de protestas, movilizaciones ciudadanas y reclamos de cambio. Basten como ejemplo los más de doscientos paros cívicos registrados en Colombia durante los setenta y ochenta (Ochoa y Restrepo, 1993), casi una década (1996-2005) de inestabilidad institucional, descontento ciudadano, protestas y asambleas cuasi antipartidarias expresadas en Ecuador (Paltán, 2005), o la revuelta popular de 1989 conocida como “el caracazo” en Venezuela (Paiva, 2001).

En el caso de Perú, la fuerte presión ciudadana se manifestó a finales de los ochenta, con la crisis abierta al final del gobierno de Alan García (Levitsky, 1999); esta se cerró con la elección del líder populista Alberto Fujimori, que paso a paso fue instalando un autoritarismo competitivo (Levitsky y Way, 2002) que no tuvo mayormente en cuenta la participación ciudadana y sólo posteriormente, en un contexto diferente, avaló la introducción de instituciones de participación.

En Buenos Aires y Montevideo se observa también la fuerte demanda ciudadana, pero en contextos disímiles. En Montevideo, esta expresión acompañó el rechazo a las políticas neoliberales implementadas por el gobierno nacional en los noventa y catapultó al Frente Amplio al gobierno de la ciudad (Chávez y Goldfrank, 2004). Buenos Aires siguió una trayectoria diferente en la medida en que la demanda ciudadana reactivó las promesas incumplidas de los años previos. Si la Constitución de la ciudad había sido aprobada en 1996 -en paralelo a un profundo discurso de renovación, descentralización y promoción de la participación ciudadana- fue el profundo descontento expresado en “la crisis de 2001” lo que dio el impulso y forzó al gobierno porteño a implementar el presupuesto participativo como respuesta a la creciente demanda y movilización ciudadanas (Schneider, 2007).

Si bien todas estas movilizaciones forzaron a la apertura del sistema, el hecho de que no se sostuvieran en el tiempo o quedaran absorbidas por movimientos que ocuparon el poder y restablecieron los procedimientos tradicionales de gestión (desde arriba hacia abajo), Diseños institucionales y (des)equilibrios de poder ⎥ 33

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explica en parte que las instituciones que se consolidaron y pusieron en práctica fueran mucho menos promisorias de lo que se había esperado.

Coaliciones emergentes que alcanzan el poder en el ámbito nacional o local Si en Colombia la Constitución de 1991 es aprobada sin alteraciones considerables del espectro y distribución de apoyos electorales (es el Partido Liberal Colombiano, uno de los partidos tradicionales, el que encabeza la elaboración de una nueva Constitución), en Ecuador y Venezuela el escenario es de transformación radical de todo el andamiaje político institucional.

En Ecuador, la promoción de la participación como un derecho humano básico alcanza su mayor expresión, primero, en la vigésima reforma de la Constitución nacional ocurrida en el 2008 (aunque debe mencionarse el precedente de la Constitución de 1998), y segundo, en la aprobación de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social del 2009. La ventana de oportunidad abierta por la llegada de Rafael Correa (Alianza País) al gobierno nacional dio lugar en el ámbito local -y más especialmente en Quito- a toda una serie de reformas propias de una democracia participativa. Sin embargo, ya se venían dando pasos en esta línea, como muestra la Ordenanza Metropolitana núm. 187 del año 2006, que establece el “Sistema de Gestión Participativa, Rendición de Cuentas y Control Social del Distrito Metropolitano de Quito”.

También en Venezuela el cambio es promovido por una coalición emergente que levanta las banderas de una transformación revolucionaria, el Movimiento v República, encabezado por el exmilitar Hugo Chávez;32 las principales promesas de campaña de Chávez fueron la transformación del Estado y la elaboración de una nueva Ley Fundamental a través de una Asamblea Constituyente (ac). Tras un proceso controvertido (Massüger y Welp, 2013), la nueva Constitución de la ahora República Bolivariana de Venezuela entró en vigor, incluyendo los derechos de segunda y tercera generación (económicos y sociales), y de los pueblos indígenas. El texto le otorga a la ciudadanía un nuevo papel con la creación de instituciones como el fiscal general, el defensor del pueblo y la contraloría, además de ampliar el catálogo de derechos políticos. Entre otros, se incluye el referendo obligatorio (para enmendar o reformar la Constitución), la iniciativa legislativa, el referendo abrogatorio y la revocatoria de mandato para todas las autoridades electas.

En Perú, Cambio 90 fue el partido creado para promover la candidatura de Fujimori como un nuevo actor, un outsider del escenario político. En lo que se refiere a la descentralización, los gobiernos de Fujimori dieron pasos atrás en los tibios avances dados durante 32

Experiencias de participación previas promovidas desde los gobiernos locales (principalmente por la Causa r) no prosperaron.

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el gobierno de Alan García. En un claro ejemplo de manipulación de la participación, fue durante la gestión de Fujimori y con la Constitución de 1992 que se crearon numerosas instituciones participativas. Lo paradójico del hecho es que con la promoción de estas instituciones, Fujimori buscaba legitimar su “autogolpe” y recuperar el crédito internacional.

En las ciudades rioplatenses las instituciones participativas fueron promovidas por los actores locales a partir de la ventana de oportunidad abierta por la llegada de gobiernos de corte progresista a la ciudad. Esto ocurrió en Montevideo cuando, en 1989, el Frente Amplio llegó a la intendencia rompiendo con el tradicional bipartidismo que había caracterizado históricamente a la política uruguaya. La descentralización participativa había sido una de las principales promesas de campaña, lo que explica que a pocos días de tomar posesión del gobierno el intendente emitiera un decreto para dividir la ciudad en 18 centros comunales zonales. En Buenos Aires, pese a que en 1996 fue un partido tradicional de centro (la Unión Cívica Radical) quien pone en la agenda política la descentralización participativa, fue de la mano de una fuerza de izquierda –el Frente País Solidario (frepaso)- que se impulsa su implementación a partir del 2000.

La fragmentación y polarización del sistema local de partidos políticos y la confrontación o alineamiento con el gobierno nacional Tanto en Colombia como en Venezuela, la promoción “desde arriba” de la descentralización participativa chocará con las resistencias de las autoridades locales reacias a ceder poder a la ciudadanía, o -según algunas lecturas del caso venezolano-, con una estrategia que paulatinamente abandonará los objetivos descentralizadores para estrechar lazos directos con asociaciones de ciudadanos más o menos cercanas, debilitando cada vez más a los intermediarios políticos (los partidos y los gobiernos locales).33 Esto es evidente en la evolución de los Consejos Comunales, que muestra el poder ejercido desde el gobierno con el objeto de erosionar a los partidos locales y a la misma descentralización. El círculo vicioso en el que esta situación se produce muestra cómo la respuesta nacional a la falta de voluntad de las autoridades locales para implementar las nuevas instituciones de participación ciudadana es la erosión del espacio local para fortalecer a colectivos en relación directa con la Presidencia. En este caso, se observa que la polarización alinea a nivel local y nacional, a chavistas y antichavistas.

En Ecuador, las exigencias por una democracia participativa comienzan a evidenciarse desde la década del 90, en el contexto de reivindicaciones políticas de ciertos sectores costeños e indigenistas por una mayor autonomía y poder local. De hecho, algunos munici33

Para un análisis de la experiencia colombiana, véase: Ochoa y Restrepo (1993); para Venezuela, véanse: Paiva (2001); Mascareño (2008); Goldfrank (2011a).

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pios comienzan entonces a experimentar iniciativas innovadoras de participación asociadas a estos movimientos. Quito, como dijimos, inicia su proceso de metropolitización y descentralización en 1993. Pero es recién de la mano del Partido de Izquierda Democrática (de orientación socialdemócrata), con el alcalde Paco Moncayo y en alianza con algunas organizaciones del movimiento indígena (movimiento Pachakutik) que se instaura en el 2000 el Sistema de Gestión Participativa y se implementa un cuerpo integral de políticas de participación institucionalizada. Este sistema adquiere mayor estabilidad e institucionalización a partir del 2006 cuando se dicta la normativa específica y Rafael Correa (Alianza País) asume la Presidencia del país (Segovia, 2013).

En el análisis del caso peruano, diversos autores han señalado que la creación de instituciones participativas a nivel local se ha vuelto un arma de doble filo al ser utilizada tanto desde los poderes locales contra ciertas políticas promovidas desde el gobierno nacional, como impulsadas desde el mismo para debilitar a sus opositores locales.34 Los cambios de la ley electoral y de partidos ocurridos en Perú en las últimas décadas, con la intención de contrarrestar la creciente fragmentación del sistema de partidos, no han hecho más que agravar el problema. Remy (2005) señala que las normas han alentado la emergencia de líderes sin partidos en la medida en que se han ido reduciendo los requisitos para presentar una candidatura.35 Esto ha derivado en el crecimiento del número de agrupaciones que participan en cada elección, aunque no necesariamente en una mejor oferta ni en la disminución del número de votos en blanco y nulos (en tanto que el voto es obligatorio). La importancia de Lima, tanto en términos económicos como poblacionales, se evidencia en la inmediata repercusión de los acontecimientos de la ciudad sobre el ámbito nacional y viceversa. En este contexto se explica, por ejemplo, la experiencia de la revocatoria de mandato de la alcaldesa Villarán, analizada previamente. Si el gobierno de Fujimori introdujo instituciones de participación -por definición- susceptibles de ser controladas por el poder político (con la excepción de la revocatoria de mandato -aunque ésta sólo puede activarse a nivel subnacional-), la actual fragmentación y baja institucionalización de los partidos contribuye a erosionar aún más las prácticas de estos mecanismos.

Buenos Aires y Montevideo muestran, con distintos resultados, el papel jugado por los partidos locales en la configuración de las iniciativas participativas. Si en Buenos Aires la dificultad 34

Véanse: Tanaka (2012); Remy (2005).

La ley 26452 de 1995, establecía un mínimo de adherentes equivalente a 4 % del padrón electoral de la circunscripción correspondiente. La ley 26864 de 1997 bajó este mínimo a 2.5 %, aunque en previsión de un incremento de las listas y una probable dispersión excesiva del voto estableció una segunda vuelta en el caso de que ninguno de los candidatos alcanzara, cuando menos, 20% del total de votos válidos. La ley que rigió las elecciones de 2002 mantuvo 2.5 %, pero lo refirió no al padrón electoral, sino al número de votos emitidos en los comicios anteriores y eliminó la restricción de 20 % y la posible segunda vuelta electoral. La posterior ley de partidos fija el mínimo de adherentes en 1% de los votantes de la elección anterior. El argumento de esta creciente facilidad es ofrecer, sin restricciones, las mejores condiciones para la expresión ciudadana (Remy, 2005).

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para establecer consensos limita y ralentiza el proceso, en Montevideo es el establecimiento de acuerdos el que permite avanzar con la descentralización, mientras reduce el componente participativo, consolidando instituciones de poco alcance y menor injerencia (principalmente consultivas). Con el Frente Amplio en el poder, a una primera etapa caracterizada por el soporte ciudadano a las reformas (evidente en la activa participación en los foros ciudadanos) y la acérrima oposición de los partidos tradicionales, siguió una etapa de negociación entre partidos que condicionó en buena medida el alcance de las instituciones participativas.36 En Buenos Aires, el frepaso lideró los debates en materia de participación durante la definición de la Constitución de la Ciudad en 1996, pero fue la Unión Cívica Radical quien impulsó reformas, aunque sin suficiente consenso. Posteriormente, cuando el frepaso asumió el gobierno local en el año 2000, el continuo conflicto político y la creciente fragmentación de partidos impidió el despliegue de las mismas hasta el 2005, cuando una legislatura con mayoría de fuerzas de derecha, aprobó la Ley de Comunas destinada a impulsar nuevamente la descentralización y la participación en el territorio. Sin embargo, estas mismas fuerzas de derecha que gobiernan el Ejecutivo local desde el 2007 son las que han postergado su aplicación y quitado sustento político al Presupuesto Participativo.37 Desde mediados de 2009 en adelante -en el marco de una reaparición en el centro de la escena de la cuestión de la descentralización al producirse la primera votación directa de comuneros- el gobierno macrista vuelve a poner énfasis en el pp y realiza otra ola de modificaciones, aunque acotando fuertemente las funciones deliberativas y decisorias del pp, transformándolo en una suerte de “trámite”.38

Conclusiones A partir del proceso de identificación y selección de iniciativas se pueden extraer varias conclusiones; entre ellas destacamos: i) la gama de instituciones es amplia y variada, especialmente en los países en que la regulación ha sido impulsada por vía constitucional (Bogotá, Venezuela, Perú y Ecuador), mientras que es más limitada en los casos en que la regulación 36

Para un análisis detallado del caso, véanse: Veneziano (2005); Ferla, Marzuca, Serdült y Welp (2014), y Chávez (2005).

37 Por ejemplo, han ido cambiando los criterios para establecer voz y voto en las asambleas para la elección de los delegados y, más recientemente, se han reducido el número de las asambleas y aumentado el peso de la participación individual. Incluso los modos de convocatoria han quedado a merced de los vaivenes políticos de la coyuntura.

38 Desde 2010, la votación denominada “Encuesta” ya no se realiza en el marco de las asambleas sino que es abierta y puede procesarse de manera virtual. Son los Consejeros quienes realizan las listas de proyectos y su síntesis para difundir y abrir la votación. Las dos más votadas por comuna son las que se incluyen en los anteproyectos presupuestarios de cada ministerio para su ejecución sin nivelación por factor socioeconómico del distrito. A partir de 2010 el pp interpela únicamente a los vecinos individualmente y no permite la participación asociativa. Véanse: Schneider y Welp (2009); Martínez Bonora (2011).

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y el impulso provino del espacio local (Montevideo y Buenos Aires); ii) instituciones que comparten la misma denominación y objetivos básicos presentan profundas diferencias en otros aspectos, esto ocurre, particularmente, con la innovación institucional orientada a la participación más difundida en la región y el mundo, el presupuesto participativo; iii) el amplio espectro de instituciones reguladas no necesariamente conduce a un incremento sustantivo de las prácticas. Esto se observa en lo que refiere a los mecanismos de democracia directa, que han sido regulados en todos los casos, con la excepción de Montevideo.

Sin embargo, los intentos de activación son escasos (revocatoria de mandato en Bogotá, Caracas, Quito y Buenos Aires) y los que han derivado en prácticas exitosas, más escasos aún (como en el ejemplo de la revocatoria de mandato en Lima, o el referéndum en que la alcaldesa fue confirmada en el cargo), mientras sus resultados son dudosos (el gobierno ha quedado debilitado y la confianza ciudadana no se ha visto fortalecida por el proceso).

El análisis del origen de las ipc ha mostrado que las mismas no surgen de la confluencia de buenos deseos ni tampoco únicamente de la existencia de élites políticas progresistas, con un ideario permeable a la democracia participativa, sino de la puja política entre distintos actores en conflicto (partidos, ciudadanía, poderes nacionales, poderes locales, regionales y movimientos sociales). Cada uno de estos contextos muestra la forma en que las pujas entre diversos actores configuran las instituciones participativas.

Otras variables explican diferencias sustanciales entre los casos, baste mencionar el control que actualmente ejercen los Consejos Comunales (ciudadanos) en Caracas frente a lo que ocurre en Lima, donde el Consejo de Coordinación Local está dominado por las autoridades.39 Asimismo, en otros casos donde la composición es mixta –ciudadanos y funcionarios–, es factible abrir una discusión sobre la capacidad de los funcionarios que deben ejecutar políticas para, al mismo tiempo, auditar la labor realizada. Otra diferencia se observa entre las erráticas prácticas de Buenos Aires (su desinterés por formalizar y reglamentar el pp y transparentar los niveles de inversión alcanzados) y la sistemática discusión presupuestal que se ha producido en Montevideo en los últimos años, con niveles destacados de participación ciudadana y compromisos de gestión relativamente confiables.

La profundización en el conocimiento de estas instituciones y el análisis de las prácticas permitirán alcanzar más certezas sobre las consecuencias del desarrollo de la democracia participativa en América Latina. Por lo pronto, observamos que las instituciones más utilizadas son aquellas que menor autonomía -es decir, mayor control por parte de gobiernos y partidos- e incidencia tienen en la definición de los asuntos públicos.

39

El alcalde y consejo ocupan la mayoría de los asientos mientras las organizaciones acreditadas no superan el 40%, impidiendo no sólo la participación de ciudadanos individuales sino también la de varias asociaciones que no cumplen con los requisitos.

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Repensar la sociología del trabajo desde el Sur Global Nuevos y viejos desafíos para comprender los procesos sociales de trabajo en el capitalismo globalizado Rethinking the Sociology of Work from the Global South New and Old Challenges to Understand Work’s Social Processes in Globalized Capitalism Alberto Bialakowsky∗ Javier Pablo Hermo∗∗ Recibido el 14 de octubre de 2014 Aceptado el 23 de noviembre de 2014

RESUMEN

ABSTRACT

En 1995 los autores del presente artículo escribieron un ensayo en el que reflexionaron acerca de la posibilidad de que la sociología del trabajo, con sus paradigmas disciplinarios “normales”, pudiera explicar las nuevas realidades que surgían en aquel momento como consecuencia del

In 1995, the authors of this paper wrote an article asking whether Sociology of Work, with its “normal” disciplinary paradigms, could account for the new realities that were emerging at that time as a consequence of Post-Fordism in the globalized phase of capitalism. In 2012, a criti-

∗

Sociólogo, magister en Ciencias Sociales, doctor (h.c.) por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos de Lima, Perú, Universidad de Valparaíso, Chile y Universidad Nacional Herminio Valdizán, Huánuco, Perú. Profesor titular de “Procesos Sociales de Trabajo, Actores y Movimientos Sindicales”, en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Director de proyectos ubacyt e integrante de proyectos de investigación sobre temas laborales y exclusión social. Fue presidente de la Asociación Latinoamericana de Sociología (alas). Entre sus últimas publicaciones destacan: Coproducción e intelecto colectivo: investigando para el cambio con la fábrica, el barrio y la universidad (2014); compilador de: Latin American Critical Thought: Theory and Practice (2012); y compilador junto con Osvaldo Battistini de: Los trabajadores en la nueva época capitalista. Entre el ser y el saber (2010). Correo electrónico: albiala@gmail.com ∗ ∗ Sociólogo, magister en Ciencias Sociales y candidato a doctor de la Universidad de Buenos Aires. Profesor adjunto de “Procesos Sociales de Trabajo, Actores y Movimientos Sindicales” de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Director de proyectos ubacyt e integrante de proyectos de investigación sobre temas laborales, globalización y educación superior. Es miembro de los órganos directivos del rc30 “Sociología del Trabajo” y del rc52 “Sociología de las profesiones” de la Asociación Internacional de Sociología (isa). Entre sus publicaciones recientes destacan: “La acreditación regional de carreras en el mercosur: presente y futuro. Un estudio de caso sobre la nueva relación entre la globalización y los procesos de convergencia de la educación superior” (2011); “La Reforma Universitaria de Córdoba (Argentina) de 1918. Su influencia en el origen de un renovado pensamiento emancipatorio en América Latina” (2010) y “The Governance of Higher Education Regionalisation: Comparative Analysis of the Bologna Process and mercosur-Educativo” (2010). Correo electrónico: jphermo@sociales.uba.ar

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posfordismo en la fase globalizada del capitalismo. Doce años más tarde llevaron a cabo una lectura crítica, así como una actualización de aquellos conceptos, tratando de establecer nuevos retos para los estudios sociales del trabajo.

En ambas ocasiones se afirmaba la existencia de una crisis de la sociología del trabajo marcada por un reduccionismo económico que tiende a considerar a los actores sociales del proceso de trabajo como meras categorías del “modelo fabril”. También se afirmó que la transformación radical de los actores sociolaborales del siglo xx, cada vez más evidente en los años noventa y claramente desarrollada en el siglo xxi, fue desafiando la delimitación temática de la disciplina.

En consecuencia, era necesario incorporar dimensiones tanto subjetivas como colectivas en el contexto del análisis disciplinario. En este artículo, se proponen avanzar en la revisión de cuestiones teóricas que deben replantearse y modificarse con el objetivo de comprender el nuevo escenario global y sus consecuencias para las relaciones laborales y los trabajadores.

cal reading was carried out, as well as an update of those concepts, in an attempt to establish new challenges for social studies of work. On both occasions it was claimed that Sociology of Work faced a crisis marked by an economic reductionism that tends to consider social actors of the labor process as mere categories of the “factory model.” It was also stated that the radical transformation of the 20th century socio-labor actors -that was becoming increasingly evident in the 90’s and clearly developed in the 21st centurywas modifying the ability to keep the focus on the discipline’s mainstream. As a result, it was necessary to incorporate both subjective and collective dimensions into the context of disciplinary analysis. This paper aims at advancing theoretical issues that need to be reviewed and changed so as to understand the new global scenario and its consequences for labor relationships and workers.

Palabras clave: sociología del trabajo; posfordismo; capitalismo; globalización; modelo fabril.

Keyword: sociology of work; Post-Fordism; capitalism; globalization; factory model.

Introducción En 1995, en el artículo que escribimos para la Revista del Trabajo que edita el Ministerio de Trabajo de la República Argentina (Bialakowsky y Hermo, 1995), nos preguntábamos si era posible que la sociología del trabajo, con sus paradigmas disciplinarios “normales” (Kuhn, 1971) vigentes en ese momento, pudiera dar cuenta de las realidades que, por entonces, estaban emergiendo a la luz como producto del posfordismo en el capitalismo globalizado.

Desde entonces, esos procesos se han profundizado colocando además una nota significativa sobre ciertas cuestiones críticas del orden global: las crisis financieras exponenciales 46 ⎥ Alberto Bialakowsky

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-tanto en el sur como en norte-, el desempleo recurrente, el cierre a las migraciones de la fuerza de trabajo, la concentración privada de las fuerzas productivas, la corrosión del ambiente y la concomitante crisis ecológica que ha venido exponiendo los límites planetarios del desarrollo capitalista.

Sosteníamos entonces que la crisis de la sociología del trabajo de los años noventa estaba signada por un reduccionismo economicista que tendía a considerar a los actores sociales como meras categorías del “modelo fabril”, pero también por la transformación radical de los actores sociolaborales del siglo xx que se estaba haciendo cada vez más evidente entonces y por la necesidad de incorporar tanto las dimensiones subjetivas como las colectivas en el marco de análisis disciplinario.

Partíamos de hacer un racconto histórico de los procesos que afectaron a las relaciones laborales desde los años setenta -que caracterizamos como “hechos fundadores”-, particularizando en los casos de Argentina y América Latina. Desde allí desarrollamos las nuevas realidades que estaban emergiendo y proponíamos marcos interpretativos renovados, acordes a las preguntas que nos hacíamos.

Veinte años después, siendo la precariedad y las nuevas articulaciones laborales el sino común de la reorganización capitalista globalizada, se impone realizar un examen crítico de lo sucedido en este tiempo. Ello implica llevar a cabo una revisión de los nuevos “hechos fundadores” que acontecieron en la región y el mundo: la consolidación del capitalismo financiero con fuerza política para involucrar a los gobiernos en sus crisis a repetición, la transformación tecnológica como fuerza productiva dominada, el desplazamiento -en dos sentidos: creación de subproletariado o nuevo significado del lumpen proletariado y las migraciones forzadas por la pobreza-, y extinción de poblaciones, así como los nuevos significados del trabajo y el general intellect -siguiendo los significados precisados por Virno (2003)-. La sociología del trabajo debe realizar un esfuerzo para superar el marco analítico que ya era insuficiente para dar cuenta del mundo laboral vigente en la etapa fordista. Ello implica considerar un conjunto de saberes provenientes de diversas corrientes teóricas y de otras ramas de la sociología y las ciencias sociales, entre las que destacamos los renovados enfoques latinoamericanos tanto teóricos como prácticos -por considerarnos parte, pero también por la necesidad de renovar visiones desde el Sur Global-, para abordar procesos de cambio social con los aportes del pensamiento crítico. Al mismo tiempo, en relación con teoría y praxis, esto implica participar y promover el movimiento intelectual reemergente del pensamiento crítico latinoamericano que ha contribuido a revisar -en estas primeras dos décadas del siglo xxi-, tanto contenidos temáticos como las bases epistemológicas de las ciencias sociales. Giro epistémico éste que comprende al menos dos elementos relevantes: por una parte estableció una crítica a la traslación de modelos etno y género céntricos; por la otra, colocó como elemento necesario de la praxis científica la coparticipación creativa de los sujetos investigados.

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Es así que este artículo debe leerse, a la vez, como una relectura crítica de aquel trabajo donde prefigurábamos las tendencias principales del escenario entonces vigente y su actualización, así como los nuevos planteos que encaramos en esta década y la reformulación parcial de esos conceptos a la luz de los nuevos sucesos. Se trata también de la necesidad de encarar nuevos desafíos para los contenidos y el sentido de la continuidad de los estudios sociales del trabajo, avanzando en cuestiones teóricas que deben ser revisadas para comprender el nuevo capitalismo globalizado emergente y sus consecuencias para las relaciones laborales y los propios trabajadores. De todo ello se ocupa este artículo.

Las cuestiones que siguen interrogando a la sociología del trabajo Con mayor perspectiva histórica que la que teníamos en 1995 al escribir el trabajo original que aquí retomamos -por la cercanía de los hechos en ese momento y la continuidad de discusiones sobre las implicancias del posfordismo para los trabajadores (Holloway, 2002)-, podemos advertir que los procesos de cambio en el mundo laboral que se manifestaron con mayor crudeza en los noventa venían preparándose y desarrollándose, al menos, desde el inicio del ciclo largo de la crisis del capitalismo de mediados de los setenta.

Más aún, debemos rastrear la crisis de la sociología del trabajo como disciplina más allá en el tiempo y, en buena medida, en su misma génesis como rama de la sociología. Los “límites reduccionistas por la excesiva dependencia de enfoques económicos” (Bialakowsky y Hermo, 1995),1 que señalábamos como uno de los elementos de la crisis en el artículo de 1995, provienen de un malentendido fundamental: haber interpretado la realidad del mundo laboral como una imagen fijada en el desarrollo industrial del modelo fabril propio de la etapa fordista-keynesiana.

Así, el final del ciclo largo de los “treinta gloriosos” o “años dorados” (1945-1975),2 significó “la transformación radical de los actores sociolaborales” -segundo factor que señalamos como parte de la crisis disciplinaria- y puso en evidencia lo incorrecto de haber pensado un modelo de sociología laboral que se basara en una fase del capitalismo y no se propusiera una comprensión integral de los procesos sociales de trabajo -al menos en el moderno sistema de la economía-mundo capitalista (Wallerstein, 2010), punto de anclaje habitual de la sociología como disciplina-, incorporando “las dimensiones antropológicas y subjetivas en el marco de análisis”. Queremos sumar ahora la necesaria actualización en las implicancias científicas de incorporar una visión biopolítica y sus reversos en el análi1 Para hacer más fácil la lectura, en adelante, cuando haya un texto breve entrecomillado sin aclaración de cita, deberá entenderse que estamos haciendo referencia a nuestro artículo original de 1995.

2 Para tomar las dos denominaciones más usuales, creadas por Jean Fourastié (1979) y Eric Hobsbawm (1998), respectivamente.

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sis de la producción y reproducción de la fuerza de trabajo y las fuerzas productivas como elemento complementario de lo que proponíamos como tercer elemento de la crisis de la disciplina, que es necesario incorporar para superarla.

Afirmar esto, desde nuestra perspectiva, significa pensar en los múltiples procesos sociales que involucran al trabajo y su compra-venta, especialmente en el hecho de que las relaciones sociales en el seno de la sociedad capitalista se expresan -de modo significativo y determinante para la vida social en su conjunto- en el proceso de trabajo, aun cuando no sean visibles en primera instancia. Desde que Marx descubriera el fetichismo de la mercancía estaba claro que es en el seno de las relaciones de producción donde se produce la ficcionalización o enmascaramiento de la dominación de clase en el capitalismo.

Sin embargo, parecía ser que el “único y mejor modo” -parafraseando el uso del one best way de Frederick Taylor- del proceso de trabajo se daba en la fábrica moderna, a pesar de que pueden distinguirse formaciones laborales tanto al interior de los cercamientos fabriles como en las poblaciones trabajadoras no comprometidas con el modelo desarrollado por la industria.

Contrariando este esquema conceptual predominante para la sociología del trabajo, numerosos estudios mostraron la necesaria correlación entre la expansión de la esfera del capital, la expansión de la agricultura y la territorial, así como el desarrollo industrial (Wallerstein, 2010a, b y c) y cómo procesos aparentemente marginales al “núcleo duro” de la expansión capitalista eran tan significativos como éste para comprender la construcción del moderno sistema de economía-mundo capitalista (Wallerstein, 2010a). Esta confusión predominante en muchos estudios del trabajo llegó incluso a asimilar caminos de tránsito lineales y progresivos entre modernidad y formas ancestrales, cuando representaban dos caras de una misma realidad integradas sistémicamente, en la que convivían y conviven en continuum con el desarrollo moderno industrial y posindustrial, diversas formas que habían sido (des)calificadas como precapitalistas, tales como el trabajo esclavo o formas serviles (Quijano, 1992; Wallerstein, 2010a). Siendo así, es evidente que los procesos de trabajo significativos para la comprensión del papel del trabajo en el capitalismo no pueden ser tan sólo los del trabajo propio del modelo fabril que, aún en su mayor apogeo, no llegó nunca a abarcar a la mayor parte de la fuerza de trabajo en la economía-mundo capitalista. No obstante, el eje central de análisis de la sociología del trabajo se confundió, en la mayoría de los casos, con una sociología industrial, aun cuando se asumiera una perspectiva crítica respecto de la sociedad.

Los cambios recientes que se producen en la modernidad líquida (Bauman, 2003) posfordista y globalizada, volvieron a mostrar que el industrialismo no lo era todo en el capitalismo.

El pasaje hacia un papel cada vez más importante del sector servicios y la tendencia creciente a la informatización de la producción y la sociedad (Hardt y Negri, 2002), así como otros rasgos característicos de la fase globalizada actual del capitalismo (Hermo y Pittelli, Repensar

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2008), han hecho evidente que el trabajo industrial no es el único ni el más importante de los tipos de trabajo posibles en el sistema capitalista.

Aún en el cenit del desarrollo industrial del siglo xx -en “los treinta gloriosos”-, el trabajo en la industria no fue en modo alguno la modalidad predominante del trabajo capitalista más que en los así llamados “países desarrollados”. La mirada etnocéntrica que prevaleció en las ciencias sociales en general también lo hizo en los estudios de la sociología del trabajo inspirados en los “padres fundadores” de la sociología laboral francesa, que motivaron a la mayor parte de los sociólogos del trabajo de la segunda mitad del siglo xx: Friedmann y Naville.

A pesar de la aparición de los estudios poscoloniales y de las numerosas revisiones históricas de los planteos de cuño etnocéntrico, para las ciencias sociales en general y para la sociología laboral en particular, fue difícil construir un pensamiento que fuera más allá de la realidad de los países centrales -especialmente Estados Unidos y Europa-. Lo que no estaba contemplado allí, se justificaba por el grado de retardo en su desarrollo y, por tanto, era más propio de la antropología o de los estudios poscoloniales, sin que ello tuviera mayores implicancias para el mainstream de la sociología como ciencia social y de la especialidad laboral en particular.

Se suma a esta visión etnocéntrica un segundo problema de apreciación al identificar el período de “los años dorados” del capitalismo con su estadio normal. Sin embargo, ese momento constituyó una excepcionalidad del desarrollo y constitución de la economía-mundo capitalista.

Es decir, el obstáculo epistemológico que se le presenta a la sociología del trabajo está relacionado con una reificación de una situación absolutamente anómala en la historia de la economía-mundo capitalista: el ciclo fordista-keynesiano, y con una lectura del desarrollo capitalista que ha centrado su mirada únicamente en el “centro” del mismo, ignorando que centro, periferia y semiperiferia forman parte de un proceso de desarrollo desigual y combinado del sistema de economía-mundo, absolutamente relevantes para la comprensión de los procesos sociales de trabajo en el capitalismo moderno.3

El pasaje al posfordismo y las tensiones para la sociología laboral Más allá de las dificultades señaladas, se producen cambios profundos en la naturaleza de los procesos de trabajo con el abandono del fordismo y su reemplazo por las -durante mucho tiempo denominadas- “Nuevas Formas de Organización del Trabajo” (nfot), eufemismo 3

Para las implicaciones de esta afirmación sobre las semiperiferias, de particular importancia para América Latina, véase: Grüner (2010).

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luego reemplazado por los conceptos de toyotismo, posfordismo, o bien por “capitalismo flexible” (Sennett, 1998), para abarcar al conjunto de las transformaciones ocurridas en la fase líquida y globalizada del capitalismo actual.

Entre las muchas posibilidades de análisis elegimos las que involucran el cambio de la “condición salarial” (Castel, 1997) a la nueva “condición precaria”, construida a partir de derribar “edificios legales históricamente construidos”, entre los cuales pueden señalarse: • la contratación por tiempo indeterminado, • el empleo como forma de ocupación universal, • el salario directo e indirecto como tipo generalizado de remuneración por el trabajo, • la limitación de la jornada laboral, • la interlocución con el colectivo sindical, • la desocupación transitoria como reserva para el empleo y, • la representación socioeducativa armónica con las calificaciones requeridas para el puesto de trabajo (Bialakowsky y Hermo, 1995).

También decíamos entonces que desde esta perspectiva convendría detenernos en cinco procesos socio-laborales: • la formalización de la informalidad, • la formación de una nueva subjetividad del actor laboral y la necesidad de incorporación como dimensión de análisis, • los nuevos perfiles del sufrimiento humano y de desgaste laboral, • el nuevo significado del trabajo y, • las nuevas articulaciones laborales en América Latina (Bialakowsky y Hermo, 1995).

Nos preocupaba la utilización que se venía haciendo desde los años ochenta de los conceptos de informalidad y trabajo en negro como situaciones excepcionales propias del “atraso latinoamericano”, sin entender que para la mayor parte de América Latina nunca había llegado a ser mayoritaria la condición salarial entre el conjunto de la clase trabajadora, entendiendo por tal a la “clase que vive de su trabajo” (Antunes, 1999).

La instauración de lo que solía conceptualizarse como flexibilización -que luego comenzó a comprenderse más correctamente como precarización- implica en todos los casos el desmantelamiento de los Estados de Bienestar keynesianos y sus andamiajes estructurales, tanto institucionales y jurídicos como asistenciales. Desde luego, esto tiene una traducción muy distinta en los países latinoamericanos, donde los Estados benefactores no llegaron a conformarse como tales en el mismo sentido que en los países centrales y sólo en algunos países puede hablarse de Estados benefactores periféricos (Argentina, Chile, Uruguay, en alguna medida Brasil y México).

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De este modo, si es correcta nuestra interpretación y las investigaciones en curso, la sociología del trabajo -y las ciencias sociales del trabajo por inclusión- se encuentran en el límite de la explicación al menos en cinco de sus extremos: a. en la necesidad de darle un contexto histórico al desarrollo de los procesos de trabajo como parte constitutiva del modo de producción capitalista, pero sin limitarse a una visión esquemática del trabajo como mero proceso de generación de valor; b. en comprender la geopolítica en la distribución de las poblaciones trabajadoras, su rediseño, su modulación y fluctuaciones a nivel trasnacional; c. en señalar la pregnancia e incidencia de la hegemonía de la ideología neoliberal y la conformación de nuevas subjetividades y sujetos colectivos; d. en dar cuenta de los límites bioplanetarios, comprendiendo en ello a los desalojados campesinos y urbanos y la devastación ecológica (Mészáros, 2003), la rotación de los paradigmas en las direcciones señaladas de marcos epistémicos participativos e interculturales, y e. en remarcar la insuficiencia de considerar la transferencia científica como instrumento de cambio laboral sin considerar el derecho a la investigación científica de los protagonistas.

Hechos fundadores y transformaciones sociales: el surgimiento del nuevo escenario El desguace de los tibios intentos por establecer un modelo de Estado social que se parangonara con los europeos comenzó en América Latina con la primera oleada de dictaduras militares del tipo burocrático-autoritarias (O’Donnell, 2009) de mediados de los años 60 a mediados de los setenta, convirtiéndose en el primero de los que habíamos definido como “hechos fundadores” para la comprensión de las nuevas realidades en el mundo del trabajo en América Latina.

Advertimos ahora que este hecho fundador no sólo iba a repercutir en la región a partir de su labor activa para barrer con muchos de los actores sociales que habían construido un sueño de utopía posible en una América Latina en la que los nacionalismos populares y las fuerzas de izquierda habían ido creciendo desde los años 40 y habían renovado sus ímpetus con la Revolución cubana y los movimientos obreros y estudiantiles de fines de los 60.

Se trataba, en particular, de disciplinar a los trabajadores y, sobre todo, de limitar o eliminar a los militantes y dirigentes sindicales, caracterizados como “guerrilla industrial” por la dictadura argentina, sus conexiones civiles y la geopolítica del Departamento de Estado

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norteamericano.4 De hecho, fueron las dictaduras latinoamericanas el laboratorio mundial de aplicación de las recetas del neoliberalismo que Margaret Thatcher y Ronald Reagan comenzarían a aplicar luego, a comienzos de la década de los años ochenta (Anderson, 2003; Klein, 2007).

Desde la perspectiva de la sociología laboral, lo que debe señalarse es que la posibilidad de dar por concluido el ciclo del modelo fabril fordista y su inseparable keynesianismo/desarrollismo estatal, está íntimamente ligado con este hecho fundador a nivel global. La declaración de guerra del capital al trabajo de la que hablaba Gorz (1998) había tenido expresión en esta doctrina del shock (Klein, 2007), comienzo de la ofensiva global contra el protagonista que había prohijado el fordismo: la clase obrera y, en especial, el movimiento sindical organizado.

Nótese que este “hecho fundador” adquiere su verdadero significado al ser observado con este enfoque, en tanto que explica un conjunto de acciones destinadas a quebrar la resistencia a la opresión de la monotonía del fordismo que amenazaba en convertirse en una fuerza capaz de poner en jaque al capital -como lo señalaba la metáfora de “guerrilla industrial”-.

Más aún, como han señalado Gorz (1998) y Hardt y Negri (2002), lo que el capitalismo ha logrado perfeccionar es la forma de convertir aquello que suponía lo colocaba en jaque: la resistencia a la opresión y a la rutina fordista, la búsqueda de ampliación de las libertades colectivas y personales así como la autorregulación sobre la imposición disciplinaria de los rígidos ritmos laborales. Reversión del capital con la utilización de una herramienta para la reafirmación de su dominio a través de la adopción de las nuevas formas posfordistas (en una combinación de toyotismo con taylorismo y fordismo reconvertidos), en el contexto de la transformación hacia las sociedades de control (Foucalt, 1997; Deleuze y Guattari, 1985), sin abandono de las largamente ensayadas vigilancias globales y focalizadas.

Es también el momento de la crisis de un sistema que crecía gracias a la expansión continua del consumo y de un ciclo que permitía la incorporación de nuevos trabajadores a una industria en expansión, como había venido sucediendo desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. O, dicho de otra forma, la reaparición del clásico problema de la crisis de sobre4 En rigor, esta definición había sido dada por Ricardo Balbín, líder político histórico de la Unión Cívica Radical de Argentina, quien “comentó a los medios en una entrevista que estaba altamente preocupado dado que era obvio que ‘la guerrilla fabril está sirviendo a intereses extranjeros’” (Cable de la Embajada de eeuu en Argentina 2/12/75), siendo su argumento utilizado posteriormente por la dictadura como justificación a su salvaje represión contra dirigentes y militantes sindicales. El mencionado cable de la Embajada alertaba: “Es la guerra que la guerrilla industrial está llevando a cabo, que opera en la planta de producción, en el sindicato y, cada vez más, en concierto con la gerencia.

Sus tácticas son las usadas por sus pares rurales y urbanos, pero perfeccionadas de acuerdo con las necesidades de su medio ambiente específico. Ésta tiene como objetivo radicalizar a los trabajadores, alienarlos de sus dirigentes legítimos y de su gobierno y ganarse su apoyo y solidaridad para así poder convertirlos en sus serviciales cómplices o dóciles seguidores. Los esfuerzos de la guerrilla industrial han tenido un considerable éxito y recién ahora el gobierno y la población se están dando cuenta del peligro y el alcance de estos esfuerzos. Por consiguiente, podría esperarse, en un tiempo cercano, la misma acción formal, probablemente militar, para combatir a la guerrilla industrial”.

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producción, que más debiera repensarse como crisis de redistribución de riquezas, porque lo que aquello que se pone en juego es la definición de quiénes tienen capacidad de consumir y cómo eso tropieza con las tendencias crecientes de concentración de la riqueza en el capitalismo.

La crisis del petróleo y sus implicancias para el centro de la economía-mundo, los procesos de desafío abiertos a la continuidad del capitalismo y la sobreabundancia de capital que no podía valorarse en su forma clásica de inversiones en la industria y el agro, conformaron un coctel explosivo. Su detonación implicó el pasaje del capitalismo industrial al financiero, una renovada forma de generar concentración del capital y refugio para la encerrona de seguir achicando la brecha en la distribución del ingreso -como había sido el caso creciente en los “treinta gloriosos”-, a lo que se resistía el capital concentrado.

Por supuesto, esto trajo una primera oleada de reconversión productiva que implicó para muchos países -como Argentina- una desindustrialización y el comienzo de una reversión del papel activo del Estado regulador hacia una nueva situación donde cambió el signo de la intervención gubernamental -que no desapareció ni disminuyó, como se señala erróneamente a veces, sino que pasó a favorecer activamente al capital, volviendo más regresivas las contribuciones impositivas, eliminando barreras legales para un mayor control del capital sobre el trabajo y alentando el libre mercado como sustitutivo del interés público-.

Los años ochenta van a ser el momento de concreción y legalización de estas políticas en el orden planetario a partir del avance del neoconservadurismo encarnado por el entente Reagan/Thatcher y la renovada ofensiva sobre los derechos de los trabajadores y los derechos sociales en general, el poder de los sindicatos y lo que era considerado como la fuente del poder amenazador para el capital: el Evil Empire al que hacía referencia Reagan al referirse a la Unión Soviética.5 En América Latina también son los tiempos del estreno anticipado de la función del ajuste estructural recetado por los organismos financieros internacionales como solución para la crisis de la deuda externa, “reestructuración productiva” promovida incluso como vuelco del pensamiento tecnocrático hasta entonces incluido en el desarrollismo, iniciada explícitamente en 1982 y generadora de nuevas oleadas de conflictos sindicales -especialmente del sector público, pero también de otros sectores de servicios atravesados por la crisis, como bancarios y docentes-. La crisis y el ajuste enlazados en América Latina disparan pujas distributivas que culminan con procesos inflacionarios e hiperinflacionarios caracterizados como el principal desafío económico a superar por las recetas neoliberales, a partir de los cuales se prescriben más ajustes y recortes en ciclos pendulares, corsi e ricorsi de larga duración que dieron lugar a lo que consideramos como el segundo hecho fundador 5

Más allá de que fuera muy discutible este papel en la realidad, la existencia del bloque soviético oficiaba como un contrapeso que sólo pudo ser apreciado en su real dimensión con su extinción.

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de la nueva realidad: la flexibilización de hecho como consecuencia de la aplicación salvaje de las políticas de ajuste estructural y los recortes.

El crecimiento del sector informal como estrategia de sobrevivencia de las víctimas de los despidos y ajustes, la aparición de un sector subocupado y desocupado en forma recurrente o cuasi permanente, así como los nuevos guetos de pobreza urbana (Wacquant, 2010), y una renovada expulsión rural, fueron fenómenos que se apreciaron tanto en el centro como en la periferia. La aparición de homeless en las ciudades norteamericanas es una realidad posterior a los gobiernos republicanos de Reagan y George Bush padre, así como el surgimiento de nuevos bolsones de pobreza y marginalidad en diversas partes del mundo antes considerado “desarrollado” y, aparentemente, ajeno a esas desventuras de sociedades empobrecidas.

Tanto en el mundo europeo y norteamericano como en Latinoamérica, los sindicatos intentaron resistir en una batalla desigual y sin que hubiera ninguna estrategia superadora para resistir los embates, lo que a su vez fue diezmando su misma capacidad de resistencia, salvo contados sectores.

La culminación de este ciclo de derrotas prácticas y simbólicas de los protagonistas que se habían opuesto al dominio unidimensional del capital estuvo dada demostrativamente por la caída del Muro de Berlín y la desintegración de la Unión Soviética, lo que consideramos constituye un tercer “hecho fundador” de carácter global que alumbra la nueva etapa de modernidad líquida posfordista en la que la utopía neoliberal postuló -por medio de sus intérpretes- el fin de las ideologías (Fukuyama, 1990).

En los años noventa, lo que se denominó doctrinariamente como el Consenso de Washington expresaba la adopción secuencial de estas políticas neoliberales como credo adoptado e impuesto como marco conceptual y práctico para la superación de la prolongada crisis estructural que era atribuida por los ideólogos del pensamiento único a la ineficacia del Estado de Bienestar keynesiano y lo que aún faltaba desmontar de él. Este fenómeno implicaría una nueva realineación entre los hemisferios norte y sur.

En efecto, las políticas de privatización de las empresas públicas, los recortes de los beneficios sociales, los despidos de empleados públicos y las múltiples desregulaciones que se habían impulsado en los años ochenta -todas ellas medidas anticipadas en los laboratorios sudamericanos de mediados de los setenta-, se trocaron extensivamente en recetas de acción para el Tercer Mundo. Esta oleada también impactó en las semiperiferias, como es el caso de los países del sur europeo, que también privatizaron sus empresas públicas o estimularon su transformación en entes mixtos dominados por la lógica del mercado al asociarse con capital privado. Son también los años noventa el momento del cuarto “hecho fundador” al cristalizarse en el Consenso de Washington el esquema jurídico-ideológico de adopción de los “marcos de normativa jurídica que cristalizan y legalizan la flexibilidad laboral fáctica” (Bialakowsky y Hermo, 1995). Esto nos llevaba a afirmar que: Repensar

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En los noventa, nos encontramos culminando con la aceptación de los patrones informales en la formalidad y la instalación de un proceso de mercantilización de los elementos que constituían el salario indirecto. El trabajo va a la compraventa despojado cada vez más de los atributos que generaban, en los empleadores, responsabilidad sobre el trabajador que se contrata (Bialakowsky y Hermo, 1995).

Es ésta una de las principales consecuencias que se instalan como resultante de estos procesos: lo que describíamos como “formalización de la informalidad” para el contexto latinoamericano -que es la expresión jurídica (superestructural en el sentido clásico del marxismo) de la desresponsabilización en el marco de la regulaciones impuestas por el capital y la posibilidad del “éxodo” de su visibilidad empresarial (Gorz, 1998; Bauman, 2003)- como estrategia válida para presionar a la baja: baja de salarios, baja de derechos, baja de expectativas, baja de capacidad de agregación y de construcción de colectivo.

El inicio de disolución de los trazados ajustes y las reconfiguraciones abiertas en los años setenta, que nutrieron esta fase globalizada y posmoderna del capitalismo contemporáneo, puede situarse a principios de la primera década del corriente siglo con el estallido de la crisis magistral en Argentina, que se expande al resto de América Latina, configurando un quinto “hecho fundador”. Pensamos que resulta oportuno reconocerlo como tal, aunque sobre el cual aún es temprano aventurar si supondrá una revisión de la relación entre capital y trabajo y de qué forma. En efecto, para América Latina esta situación parece haber sido el despertar de una nueva era neopopulista, neokeynesiana o neodesarrollista -según sus diferentes caracterizaciones, aplicables de diferente modo a los diversos gobiernos, ya que no todos ellos han tenido idénticas respuestas y políticas-, con la llegada al poder de gobiernos que han cuestionado y revisado las políticas del Consenso de Washington, pero que no han logrado alterar la lógica que el mundo neoliberal globalizado ha construido. Tanto es así que la crisis que hoy se abate con sumo rigor sobre Europa, luego de haberlo hecho sobre Estados Unidos, encuentra respuestas similares a las recetas que se promovía aplicaran los gobiernos latinoamericanos en los años noventa, es decir, los instrumentos predilectos de los ajustes frente al endeudamiento, reconversión productiva y recortes en la inversión social.

La experiencia de lo sucedido en la región en el período 2001-2014 no parece haber impactado lo suficiente como para construir una reversión del rumbo global neoliberal más que en ciertos aspectos en la escala regional. Por supuesto, hubiera sido sorprendente que así fuera, dado el carácter semiperiférico dependiente de las economías latinoamericanas en el largo plazo. Sin embargo, está por dilucidarse si comenzó o no a operarse una nueva mutación de la fase de carácter descentrado y desterritorializador del capital, incluso para aquellos espacios que fueron las “potencias” de la modernidad.

El agravamiento de la crisis europea y la continuidad de la implementación de políticas neoliberales como respuesta a la misma -que sólo profundizan la crisis y exponen a porciones crecientes de la población europea a una pérdida de derechos y posibilidades im56 ⎥ Alberto Bialakowsky

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pensadas-, el creciente interés por las economías emergentes (incluso en África, que había sido considerado como un continente perdido) y los límites bioplanetarios a los que hacíamos referencia -expresados en la notoria voracidad por la apropiación de recursos minerales, energéticos, y la propia biosfera, con los crecientes conflictos que ello trae aparejado-, son indicadores de la emergencia de una nueva modulación de la fase globalizada que podemos pensar como sexto “hecho fundador”.

Esto tiene consecuencias para la relación capital-trabajo en el mundo, porque pese a las políticas neokeynesianas y heterodoxas implementadas por parte de los gobiernos latinoamericanos, la actitud del capital trasnacional sigue moldeada por el universo simbólico del neoliberalismo. Inclusive, pareciera estar cerca de admitir que los niveles de bienestar históricamente adquiridos por buena parte de la población europea durante la “socialdemocracia”, y que no han terminado de disolverse, pueden ser y son drásticamente recortados, como un fenómeno involutivo. Hoy, la Unión Europea nuevamente expulsa emigrantes en su extremo sur con el consecuente incremento de la conflictividad social, acusando debilidad en el centro del modelo del capitalismo renano y mostrando urbi et orbi que ni los trabajadores europeos -los primeros que pudieron gozar de los beneficios del capitalismo social y del pacto capital-trabajo- quedan excluidos de esta reconfiguración.

Por otra parte, se da la paradoja de que, mientras la situación económica latinoamericana parece no estar tan comprometida de modo directo por la crisis de reconfiguración capitalista que hoy afecta a Europa, la actitud de los grandes grupos concentrados transnacionales que operan en la región se orienta en función de las recetas que se prescriben para Europa. De este modo, en Argentina y en diversos momentos entre 2009 y 2014, se han suspendido y despedido trabajadores, así como recortado salarios y expectativas preventivamente, mientras no existen razones objetivas para ello.

La importancia de estos “hechos fundadores” se revela como decisiva para repensar los procesos sociales de trabajo en sus diferentes manifestaciones, en escenarios diversos y en articulación con la lógica común del capital, más concentrado y global que nunca y con capacidad de alterar las condiciones del trabajo y de las poblaciones trabajadoras de modo directo e indirecto en fracciones de tiempo cada vez menores. Por eso esta reflexión es clave para los estudios sociales del trabajo.

Nuevos y antiguos actores laborales: la clase que vive de su trabajo vuelta a interrogar por los cambios en los procesos de producción El modelo del asalariado universal, contratado por tiempo indeterminado, predominantemente obrero, industrial y masculino, se transformó radicalmente con el pasaje al posfordismo.

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Señalábamos en nuestro artículo de 1995 la indudable tendencia al “aumento de la participación de la mujer, y de jóvenes y niños”: Este proceso de feminización del empleo no obedecería centralmente al mejoramiento de las oportunidades de inserción laboral para las mujeres; sino que, por el contrario, se vería impulsado por la necesidad de ampliar los ingresos del grupo familiar frente al creciente deterioro de las remuneraciones (Bialakowsky y Hermo, 1995).

Notábamos, también, que operaban tendencias aparentemente contradictorias, porque al mismo tiempo que se produjo un incremento de la participación femenina y juvenil en la Población Económicamente Activa (pea), se incrementó la subocupación y, en especial, la desocupación entre mujeres y jóvenes; lo que implicó un aumento de la precarización del conjunto de la masa laboral.

Lo de “aparente contradicción” comenzó a quedar más claro cuando hacíamos referencia a la necesidad de analizar esta modulación de la población activa en función de “tres procesos convergentes: el de terciarización de la economía (crecimiento del sector servicios); el de la flexibilización laboral y, en tercer lugar, el de la tercerización o subcontratación” (Bialakowsky y Hermo, 1995).

En efecto, se advierte entonces que son las mujeres, los jóvenes y los niños, que habían sido excluidos de la obligación de trabajar por necesidad -no en todos los países ni en todos los momentos-, durante buena parte de la vigencia de los “años dorados” del fordismo, los que son reintroducidos forzadamente al mercado laboral ante la imposibilidad de asegurar los ingresos suficientes para su familia con un solo empleo. Es necesario subrayar lo de “reintroducidos” porque, como ya hemos señalado, la excepcionalidad la constituye el fordismo: antes y después se registra trabajo femenino, juvenil e infantil. El fenómeno es destacable no sólo por el abaratamiento del salario y la consecuente necesidad de más ingresos para asegurar condiciones vitales mínimas, sino también como consecuencia de una estrategia deliberada de reemplazo de la fuerza laboral sindicalizada, con memoria organizativa de resistencia -y, por ende, conflictiva real o potencialmente-, por otra más dócil y disciplinable en las nuevas formas regulatorias posfordistas.

Este tipo de modulación poblacional no fue la única. Decíamos más arriba que es necesario rescatar la geopolítica de las poblaciones trabajadoras y su fluctuación transnacional como un tipo de modulación necesaria para comprender más cabalmente el mundo laboral. Y es necesario rescatarlo ahora porque estas estrategias de remplazo del asalariado universal, obrero, masculino, industrial y sindicalizado se volvieron concurrentes. Sólo a partir de esta comprensión es que podremos entender por qué un obrero sindicalizado

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en cualquier país pudo ser remplazado por un niño en otro punto del planeta.6 Este tipo de modulaciones, cada vez más frecuentes en el mundo, debe ser incorporado como elemento de análisis clave para entender, incluso, micro conflictos laborales. Ya no importa el tamaño de la empresa, medido por cualesquiera de los parámetros habituales (cantidad de trabajadores ocupados más habitualmente), sino en qué tipo de cadena macro productiva se ubica. Afirmar esto permite rescatar la dimensión del poder y la dominación como elemento necesario para la organización de las relaciones de producción, no sólo en la abstracción de la dominación de una clase sobre otra, sino en lo concreto del ámbito del proceso laboral cotidiano.

Por supuesto, esto también tiene consecuencias sobre el poder relativo de las organizaciones sindicales, que vieron mermar el número de sus afiliados a causa de estos procesos de sustitución de mano de obra, tanto por parte de los “nuevos” trabajadores mujeres y jóvenes, como por el traslado fuera de las fronteras nacionales (offshore) de toda o una parte de la cadena productiva, incluso con formas de esclavitud o servidumbre.

El crecimiento del sector servicios es otro espacio para impulsar el incremento de la participación de mujeres y jóvenes en la pea. Como ya había señalado tempranamente Sassen (1999), una buena parte de estos servicios van a la producción y éstos son los más relevantes para comprender el nuevo rol de las ciudades globales, pero la otra parte del crecimiento está dada por los servicios personales, que aparecen como parte del proceso de expansión de las clases medias y del nuevo papel del consumo como eje estructurante (Sassen, 2010; Bauman, 2003). Muchos de estos servicios personales también están ligados a las fluctuaciones migratorias y a la posibilidad de conseguir desde esclavas/os sexuales ¿modernos/ as? -además de esclavas domésticas reclutadas en África, en Asia y en América Latina en proporciones aún alarmantes- hasta pedicuras, peluqueras/os, mozos, y toda clase de ocupaciones ligadas al proceso de gentrificación del que hablaba Sassen (1999), pasando por la ampliación de esferas de economías ilegales como las del narcotráfico, los secuestros y el tráfico de armas, que también emplean a jóvenes e incluso niños/as.

La sociología del trabajo ha ignorado sistemáticamente este costado sombrío del mundo laboral, siendo que la circulación de mercancías, capital y trabajadores/as integra sin ninguna duda la economía legal con la ilegal, distribuyendo para algunas funciones de trabajadores asalariados en blanco en compañías navieras que hacen cruceros de lujo, mientras que otros empleados por los mismos patrones venden drogas en las calles de Nápoles, cultivan hachís en Túnez o custodian personas y empresas del mismo grupo económico, para sólo hacer mención a un conocido caso de integración de negocios ilegales y legales. ¿Debemos

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Sirva de ejemplo el conocido caso de Nike cerrando sus fábricas en eeuu y trasladando su producción tercerizada y subcontratada a factorías que trabajan a façon en Filipinas, empleando a mujeres y niños.

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considerar de otra forma el trabajo de unos y otros empleados de los mismos patrones? Y si la respuesta es afirmativa, ¿cuáles son los elementos a considerar?

Antes de volver sobre esta pregunta, que tendrá que ser considerada epistemológicamente y con consecuencias metodológicas y en la praxis de la sociología laboral, se impone regresar sobre los actores laborales clásicos y, en particular, sobre su forma de organización por excelencia: el movimiento obrero organizado.

Sosteníamos en nuestro artículo de referencia que se avizoraban nuevas formas de articulaciones sindicales e, incluso, nuevas formas de organización de los trabajadores.

Señalábamos la emergencia de lo que denominamos “articulaciones de resultados” y “articulaciones ciudadanas”, pero también de “articulaciones de integración” para referirnos al solidarismo, que en los años noventa parecía haber cobrado cierta fuerza en parte de Centroamérica, especialmente.

El punto de partida de la constitución de los sindicatos como actores relevantes e imposibles de ser soslayados por el capital, más allá de la rica y larga historia de lucha de los trabajadores en forma previa, nos retrotrae nuevamente a los “treinta gloriosos”. Fue entonces que se produjo en buena parte del mundo la etapa de mayor apogeo de las organizaciones sindicales institucionalizadas, la extensión de la sindicalización a sectores de trabajadores no industriales y el reconocimiento al papel de interlocutor necesario y privilegiado para lo que se definía como “relaciones del trabajo” o “relaciones laborales”, tanto en el plano de la empresa -es decir, la aceptación del empleador de esta situación-, como en la formalización por un sistema de regulación que poseía como otros vértices del triángulo al capital y al Estado para el desarrollo de negociaciones colectivas -paritarias- como forma dominante de expresión y resolución de conflictos.

Para América Latina, esto significó que: Las décadas posteriores a la postguerra implicaron, especialmente en los países con estructuras productivas más desarrolladas e industrializadas de América Latina, junto con el auge del “modelo fabril industrialista”, la configuración de un sindicalismo de masas, y de una cultura laboral reivindicativa, de modo congruente con las líneas homogeneizadoras que la relación salarial instituye (Bialakowsky y Hermo, 1995).

Los hechos fundadores que reseñamos anteriormente transformaron profundamente esa realidad, dando nacimiento a las nuevas articulaciones que señalamos en 1995, pero también a un intento de continuidad del antiguo estilo de organización sindical y el juego del poder sobre la masa laboral y las propias fuerzas contenidas en la fuerza del trabajo. Cabe advertir que estas nuevas articulaciones sindicales funcionan como “tipos puros ideales” que no tienen por qué ser contradictorios y excluyentes en la realidad, pudiendo convivir más de una de estas articulaciones en un sector sindical concreto.

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Comencemos por señalar un tipo de articulación del que no hablamos en 1995, porque recién comenzaba a esbozarse en el escenario profundamente transformado de aquel entonces. Nos referimos a lo que denominaremos como “articulaciones de resistencia”, en las que de modo implícito o explícito se partía de la base que la posmodernidad y la hegemonía de las políticas neoliberales constituían sólo una tormenta pasajera que era necesario atravesar para volver a los “reclamos” y obtener lo mismo que se había conseguido en los años de integración socialdemócrata. Mientras tanto, la consigna consistía en “resistir lo mejor que se pudiera” conservando el empleo, sin analizar que las transformaciones de la modernidad líquida colocaban en entredicho la ilusión de un capitalismo social y, por ende, la misma posibilidad de que al final del cataclismo pudiera ser reconstruido de alguna manera.

En esta relectura desde el presente, parece evidente que el solidarismo ha quedado reducido a los estrechos límites de Costa Rica y, en menor medida, Guatemala, sin siquiera hacer pie más fuertemente en otros países vecinos, con lo que prácticamente se ha vuelto irrelevante para nuestro análisis. Esto no significa que las “articulaciones de integración” hayan desaparecido o no sean relevantes, pero han pasado a ser prácticas desarrolladas a veces por los mismos sindicatos, que renunciaron a toda confrontación y se asociaron con algunas empresas o patronales de sectores para mejorar la posición institucional y económica del propio sindicato a cambio de garantizar la “paz social” del sector. Otras veces, por el desarrollo de sindicatos y clubes de empresa, presuntamente independientes de la misma, pero formando parte de estrategias tendientes a asegurar una integración no conflictiva.

Se han consolidado las “articulaciones de resultados”, “una construcción tanto de respuestas pragmáticas como la redefinición de un nuevo tipo de actor sindical”: De una diversidad de innovaciones que el sindicalismo de resultados plantea rescataremos tres: la capacidad de inversión en el desarrollo de propuestas programáticas; la intención de discutir en el marco de la democracia la política fiscal y, el impulso a pequeños empresarios y el fortalecimiento de cooperativas (Bialakowsky y Hermo, 1995).

Cabe señalar que esto ha tenido una enorme variación de posibilidades, incluyendo la reconversión de organizaciones sindicales en estructuras empresariales, el acompañamiento de privatizaciones, la asociación con otros actores productivos, etcétera. En cualquier caso, lo que resulta común a estas distintas posibilidades es una reconversión del papel sindical, aceptando la vigencia de un orden impuesto por el capital.

También se han consolidado las “articulaciones ciudadanas”: Acuerdos interpartidarios e intersectoriales que recogen y amplían los derechos ciudadanos y civiles como plataforma para rediseñar conflictos. Lo notable en esta línea de implicación demo-

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crática resulta de esta percepción post autoritaria en la que muchos sindicalismos de masas no asociaban (Bialakowsky y Hermo, 1995).

Planteábamos, también que: Nuevas formaciones también pueden encontrarse entre las organizaciones no gubernamentales y las nuevas articulaciones laborales. En este caso esta integración hace que trabajadores difícilmente sindicalizables creen organizaciones mixtas, por ejemplo entre trabajadores temporeros y migrantes” (Bialakowsky y Hermo, 1995).

Y éste ha resultado uno de los principales espacios de las articulaciones ciudadanas que, recogiendo tradiciones tan antiguas y ricas como las del cartismo inglés del siglo xix (casi nunca explícitamente), han servido como espacio privilegiado para la expresión de los nuevos actores laborales no incluidos en el sindicalismo tradicional.

Anticipábamos entonces que: Estas nuevas formaciones, no aparecen fuera de contexto del sistema, lo construyen desde un lugar alternativo, quizás no en sus líneas dominantes sino en un entrecruzamiento con ellas. La alteración en la posición de los actores se produce en una variedad de campos: en la concepción del poder que relaciona lo micro y lo macrosocial, las posibilidades discursivas para la construcción de actores laborales, la lógica del conflicto desde un enfoque no violento gandhiano, la concepción de una historia aún abierta (Bialakowsky y Hermo, 1995).

Y lo anticipábamos, de algún modo, porque las nuevas realidades de los movimientos piqueteros de la Argentina, de los cocaleros en Bolivia, de los indígenas zapatistas en México y de otros nuevos movimientos sociales que emergieron a la luz en los años noventa, recién comenzaban a conformarse y hacerse visibles al momento de escribir nuestro artículo original.

Por aquellos años, la presencia de estas nuevas realidades comenzaba a hacerse visible sólo en América Latina con mayor nitidez, mientras que hacia fines de los noventa y en los primeros años del siglo xxi, se han visto innumerables movimientos con estas características en diversas partes del mundo y, de manera aparentemente sorpresiva, incluso en los países del centro.

La crisis social de 2001-2002, hecho fundador consignado, también trajo aparejada una auténtica aspersión de movimientos de nuevo cuño y de raigambres históricas inesperadas para los teóricos: nuevos emprendimientos productivos, reconversión de empresas recuperadas por sus trabajadores, redes de trueque e intercambio, así como de comercio justo, organizaciones centradas en el hábitat y la vivienda que reconocían el carácter de trabajadores de sus miembros y una policromía de movimientos, ejemplos todos de estas articulaciones ciudadanas de nuevo tipo.

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Finalmente, las articulaciones de resistencia que mencionábamos más arriba han tenido nuevos bríos a partir de hechos contradictorios. Por un lado, el fenómeno del resurgimiento de los movimientos y gobiernos populares latinoamericanos implicó una tracción para una vuelta de página con respecto a las políticas gubernamentales neoliberales, a la vez que contribuyeron a colocar un horizonte de salida de la tormenta. Por otro, la reciente crisis europea con ajustes, despidos, nuevos procesos de privatizaciones y reconversión laboral, incluyen dejar atrás conquistas históricas como la estabilidad laboral de los empleados públicos.

Ante estas nuevas situaciones de embate neoliberal que arriban ahora a los países centrales y amenazan de manera directa a quienes se sentían a salvo de ese tipo de políticas recomendadas para los países periféricos en el pasado reciente, se han intensificado tanto las articulaciones de resistencia como las ciudadanas ya que, como señaláramos, el solapamiento de este tipo de articulaciones no implica contradicción.

Recapitulación y conclusiones: algunas propuestas epistemológicas y metodológicas Hemos intentado un diálogo entre un artículo que escribimos hace veinte años, aquella realidad y la realidad actual, porque creemos que entonces habíamos logrado plantear correctamente algunas características de las transformaciones que se venían produciendo y se avecinaban para el mundo del trabajo de la mano de la reconversión del capitalismo poniendo en evidencia cómo esta situación ponía en tela de juicio las herramientas conceptuales utilizadas por la sociología laboral.

En este “triálogo” entre nuestro artículo original, lo que sucedió luego o de modo contemporáneo a 1995 y la relectura que hacemos de estos procesos en el presente, hemos incorporado nuevas categorías y modificado parcialmente otras. También hemos intentado abarcar una lectura crítica de la realidad argentina y latinoamericana desde donde nos posicionamos, pero que pretende contribuir a dar cuenta de estas nuevas realidades en escala planetaria.

Mantuvimos la categoría de “hechos fundadores” para referirnos a aquellos momentos significativos para la reconversión del capitalismo, del mundo del trabajo y de los propios actores que se encuentran involucrados en los procesos sociales de trabajo. Al hacerlo, modificamos parcialmente su descripción, incorporando de modo diferenciado el fin del socialismo real -por sus consecuencias globales y también para la región-, hemos añadido uno posterior con el giro latinoamericano posneoliberal de la crisis de 2001-2002 y el actualmente en curso para referirnos a la nueva oleada neoliberal europea y sus consecuencias.

En resumen, los “hechos fundadores” de esta nueva realidad son: Repensar

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1. El fin de los “años dorados” del fordismo y el comienzo del laboratorio sudamericano del neoliberalismo con las dictaduras militares y su aplicación salvaje de la doctrina del shock para quebrar a la clase trabajadora y sus expresiones organizadas, continuado con la primera fase del desmantelamiento de los Estados benefactores y el keynesianismo.

2. La flexibilización de hecho y la instauración de políticas de recorte y ajuste estructural que continuaron la tarea de desmantelamiento de los Estados benefactores y aceleraron la precarización laboral, junto con el poder del movimiento obrero organizado.

3. El golpe ¿final? a la ilusión de un sistema alternativo al capitalismo que significó la caída del Muro de Berlín y la disolución de la Unión Soviética, así como el comienzo de la reconversión de China y su inclusión en un papel central en la economía-mundo capitalista.

4. La formalización de la informalidad y la instauración de un nuevo orden mundial legitimado y consolidado que se expresa en la adopción del Consenso de Washington como mayor expresión de la hegemonía del pensamiento único neoliberal, lo que supuso la culminación del desmantelamiento de los restos que aún quedaban de los Estados benefactores en América Latina, de la mano de las privatizaciones, el achicamiento de los aparatos estatales, las reconversiones de los sistemas de seguridad social, sanitarios y educativos, entre otras medidas implementadas. A ello se suma la posibilidad de disponer de “nueva” mano de obra “no contaminada” por la organización sindical, mediante la incorporación de jóvenes, mujeres y niños en general, en especial en las nuevas economías emergentes, generando situaciones de competencia entre trabajadores no imaginables anteriormente.

5. La emergencia de un nuevo tiempo posneoliberal como consecuencia de la crisis latinoamericana de 2001-2002, con características contradictorias para América Latina y para los países centrales, donde la crisis se ha manifestado con mayor magnitud desde 2008 hasta el presente, pero donde pareciera haberse reconstituido algún nivel de capacidad de resistencia y construcción de alternativas al orden neoliberal, aún sin posibilidad de hacer pronósticos al respecto.

6. Todavía en curso y como la contracara del punto anterior, una nueva ofensiva -especialmente en Europa- para continuar con el desmantelamiento de los Estados de bienestar, las privatizaciones de las empresas y los servicios públicos, la reducción del tamaño de los aparatos del Estado, los sistemas de seguridad social, salud y educación, de modo similar a como fue hecho en América Latina en los años noventa.

Con respecto a las nuevas articulaciones laborales, nuestra revisión nos permitió verificar la continuidad de los tres tipos que habíamos identificado, incluyendo la mutación de una y la emergencia de una cuarta. Son ellas: 64 ⎥ Alberto Bialakowsky

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1. De Integración, en las que el peso relativo que parecía tener el solidarismo decayó y surgieron nuevas expresiones de este tipo de articulaciones.

2. De resultados, caracterizadas por una reconversión flexible de las organizaciones sindicales y de sus principios, aunque coincidiendo con las de integración en aceptar el dominio y primacía del capital y la renuncia a poner este hecho en contradicción.

3. Ciudadanas, en las que se tomaba nota de la transformación de la clase trabajadora y de la emergencia de nuevos actores y nuevas demandas de la “clase que vive de su trabajo”.

4. De resistencia, como expresión de la continuidad de ciertos estilos clásicos del movimiento obrero, pero adaptados a una nueva realidad en la que se intentaba (e intenta) frenar los avances del neoliberalismo y el capital globalizado.

Como corolario de este artículo y habiendo hecho una revisión de los obstáculos epistemológicos que ha venido enfrentando la sociología laboral para dar cuenta de lo que se supone debe ser su objeto de estudio, las dimensiones ausentes en la mayor parte de los estudios de las ciencias sociales del trabajo y cómo las nuevas realidades de esta fase más expansiva del capitalismo han contribuido a poner en cuestión los enfoques tradicionales en la disciplina, se hace necesario conceptualizar los aspectos en los que deben centrarse las ciencias sociales del trabajo desde nuestra perspectiva. Ello implica rescatar, también, muchos de los elementos clásicos de la sociología del trabajo, a condición de haber emprendido la crítica que hemos intentado aquí, en donde la fusión teórica y su historicidad no impiden sino que promueven su resignificación, incluso su reversión teórica.

Así, en primer término, encontramos de mayor relevancia para la disciplina el carácter transformador de la naturaleza y de la sociedad del propio trabajo, característica que no es sólo específica del trabajo capitalista, pero que no debe perderse de vista desde una lectura crítica. Planteos como los de Sennett (2006) han vuelto a poner el foco sobre el tipo particular de relación que supone el trabajo como transformador de la realidad circundante y las exigencias, padecimientos y satisfacciones que eso ocasiona a los seres humanos en su papel artesanal -para utilizar el concepto revalorizado por Sennett-.

Por supuesto, en segundo término se encuentra el estudio de la organización de los procesos laborales, retomando una labor necesaria para comprender mejor los fenómenos que se expresan en el momento mismo del proceso de trabajo. Claro que esto debe implicar una lectura atenta no sólo de las tecnologías de las formas organizativas del trabajo, paso inevitable de este análisis, sino también de los actores implicados en el proceso y de un conjunto de factores asociados que deben ser interpretados de manera conexa. Nos referimos a que la organización del trabajo es una característica que en el modo de producción capitalista corresponde a la esfera de la dirección del proceso -por ende, a una función propia atribuida como inalienable del capital- pero que es puesta en discusión por diversas y conflictivas forRepensar

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mas como parte de la lucha de clases que se libra alrededor de la aceptación o no del dominio del capital y de la disputa para afirmar la legitimidad de la dominación de la clase capitalista.

Nótese que ello implica introducir al interior mismo del establecimiento productivo (fabril o de servicios, real o virtual, localizado en un solo lugar o en varios, etcétera.), la categoría de dominación, la lucha por su legitimidad o, dicho, en términos gramscianos, la disputa por la hegemonía. Por supuesto, esto no implica decir que es sólo al interior del proceso de trabajo que se verifica esta disputa, pero sí implica considerar esta querella por la aceptación, atenuación o negación del dominio que ejerce el capital también en el interior mismo del proceso de trabajo. Para citar un solo ejemplo, el papel de los directores obreros o la capacidad de negociación sindical (o del colectivo implicado directamente) sobre el proceso de trabajo, cobra una dimensión distinta al ser considerado de esta forma.

Vinculado con lo anterior, se abre un capítulo ligado al trabajo como producción de excedente y apropiación del mismo, vital para el modo de producción capitalista, pero que introduce la necesaria rediscusión de la teoría del valor marxista, que en parte ya fuera abierta por el neomarxismo italiano (Sraffa, 1996; Virno, 2003; Hardt y Negri, 2002; Lazzaratto, 2006) y por otros autores (García Linera, 2009), para comprender el lugar del trabajo como dispositivo que sigue ocupando un lugar central -a pesar de sus mutaciones- para entender la continuidad del dominio del capital y las posibles encrucijadas que se plantean. En particular, el hecho de que la predominancia creciente del trabajo inmaterial (Virno, 2003; Hardt y Negri, 2002; Hermo y Wydler, 2006) y el nuevo papel del conocimiento en la fase globalizada del capitalismo (Hermo y Pittelli, 2008), obligan a repensar cómo se produce el valor, de qué manera se pone en juego el plusvalor, cómo se deben entender las acumulaciones originarias en términos de hiper depredaciones periódicas y no sólo originarias, así como los constantes movimientos hacia la conversión de las nuevos “cercamientos” de “tierras comunes” en zonas del dominio del capital, lo que implica necesariamente “nuevos” trabajos, que deben comprenderse en estos contextos.

Son estas nuevas situaciones las que vuelven imprescindible conceptualizar los procesos de cooperación (despótica en términos clásicos, Bialakowsky y Antunes, 2009), cada vez más efectuados a través de redes, lo que implica consecuencias tanto para los procesos productivos (de bienes y servicios), estructurados en cadenas productivas, como nuevos fenómenos de producción de subjetividad y construcción de colectivos. Otros elementos centrales a considerar desde las ciencias sociales del trabajo son los planteos sobre la conciencia (de clase) y el intelecto colectivo, el general intellect, que concierne a la apropiación de las fuerzas productivas, pero también a un replanteo epistemológico del pensar y de la praxis sociológica en el entramado social.

También se ha mencionado como un elemento destacado a considerar la relación que se construye entre el proceso de globalización y la fuerza de trabajo, con sus consecuencias variadas: reintroducción a escala masiva del trabajo forzado y esclavo, migraciones crecientes 66 ⎥ Alberto Bialakowsky

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en búsqueda de oportunidades laborales, marginación de poblaciones enteras, competencia entre trabajadores que ni siquiera saben que compiten entre sí y que determinan el cierre de establecimientos en un lado y la apertura en otros -aunque con peores condiciones laborales, de derechos y salariales que las vigentes en el primer establecimiento-, etcétera.

Esto implica una tensión y contradicción que van de la mano de una redefinición de las fronteras internas de la economía-mundo capitalista, con bolsones crecientes de exclusión en el centro -aplicada anteriormente a la periferia- y viceversa; mostrando toda su barbarie, ya casi sin fetiche o máscara, como se sigue evidenciando en el Sur Global.

Asimismo, el capital fijo, modalidad predominante hasta los “treinta gloriosos” -que en América Latina coincide con la industrialización por sustitución de importaciones (isi)-, ha dejado por completo su lugar a una nueva y cada vez más sofisticada ingeniería del capitalismo financiero, que ha llegado a un límite casi abismal en su fuerza avasalladora. Como lo muestra in extremis el hostigamiento hacia Argentina por parte de los “fondos buitre” y sus pretensiones de iniciar un proceso de “escarmiento” a quienes se oponen al poder financiero global, más allá de los fuertes rechazos que esto ha provocado en la onu y que puede conducir a un primer intento de regulación global de lo que hasta ahora se ha movido sólo con la lex mercatoria de la que hablaba Sassen (2010).

En paralelo, la fuerza de trabajo y sus organizaciones sindicales y políticas se han visto constreñidas por las realidades y códigos heredados del neoliberalismo. Esto ha significado un panorama fragmentario, disímil y sin un horizonte utópico, salvo las fuerzas que se integran a los nuevos populismos e izquierdas que han florecido en América Latina y en algunos movimientos de resistencia en los eeuu y Europa, pero que distan mucho de ser hegemónicos. Se suman a ello las limitaciones de la representación y las dificultades que podrían superarse con nuevas oportunidades de prácticas democráticas aún no interpretadas para penetrar en el sindicalismo tradicional moldeado en la etapa isi/ebk.

Por supuesto, esto también lleva a considerar la actualidad de la cuestión sindical vinculada a los nuevos protagonistas, incluidos los intelectuales y estudiantes, como en los casos de Chile, Perú y México, que han reemergido para colocar en debate las imposiciones políticas sobre los procesos sociales de trabajo, en planos que abarcan las relaciones sociales en la producción, la de construcción de colectivos y las subjetividades en la resistencia.

Otro tema clave a considerar es el papel de las fuerzas productivas en esta fase globalizada del capitalismo: los nuevos papeles del conocimiento y la ciencia, de la propiedad y el acceso a ella, los nuevos cercamientos y los procesos de apropiación de los bienes comunes.

El tema es clave para comprender el sistema y su transformación en tanto que las nuevas fronteras científicas son manejadas por el capital, con lo cual resulta aún más complejo liberar al productor-trabajador; ya que el conocimiento tiene que ver en con a) la conciencia de cambio, y b) la apropiación del sentido o dirección del sistema productivo. De ahí que los temas ambientales, así como la transformación de la naturaleza -que poco ha sido Repensar

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tratada en la sociología del trabajo- adquieran, junto con el progreso científico, tal relevancia que justifiquen per se su integración en el análisis de los procesos sociales de trabajo.

Al mismo tiempo, una rediscusión del concepto de fuerza productiva en el marco de las ciencias sociales implica una coproducción/investigación por parte del propio trabajador. También implica que la ciencia universalizada impulse un debate y una participación total entre productores y ciudadanos en tanto que la democratización científica compete recursivamente a todos.

Finalmente, se abre un espacio para el análisis de los fenómenos de padecimiento objetivo y subjetivo en el trabajo, lo que en el extremo implica la guetificación y extinción de poblaciones. Por cierto, no se trata de excepcionalidades o excesos, sino que estos procesos son elementos constitutivos del ejercicio de la violencia de las acumulaciones originarias reinstaladas que abarcan -pruebas al canto en Latinoamérica- regiones e incluso Estados, que ya han sucedido en el pasado y aun así no han sido integrados como parte de los procesos sociales de trabajo.

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Pensadores y pobreza El rol del conocimiento especializado en las políticas de lucha contra la pobreza en Uruguay Thinkers and Poverty The Role of Expertise in Policies to Combat Poverty in Uruguay María Belén Villegas Plá∗ Recibido el 14 de junio de 2014 Aceptado el 28 de noviembre de 2014

RESUMEN

ABSTRACT

Este artículo presenta las dinámicas mediante las cuales el conocimiento especializado interviene en el diseño e implementación de las políticas públicas. Se buscó contribuir al debate sobre los mecanismos por los cuales se construye sentido común en el espacio político, y el papel de la investigación social en este proceso.

La presente investigación pretende aportar información a este debate por medio del análisis de dos de los planes fundamentales impulsados por el gobierno del Frente Amplio en Uruguay: Plan de Emergencia Social y Plan de Equidad.

Se plantean dos conjuntos de interrogantes respecto a la relación entre la investigación social y el diseño de políticas públicas. El primero refiere a cuáles son las instituciones promotoras de conocimiento involucradas en el proceso de di-

This article analyzes the dynamics through which specialized knowledge is involved in the design and implementation of public policy. It aims contributing to the debate about the processes by which “common sense” is built in the political space, and the role of research in this process. These issues are raised analyzing two of the fundamental plans launched by the government of the Frente Amplio in Uruguay: the Social Emergency Plan and the Equity Plan.

Two sets of questions are put forth regarding the relationship between social research and public policy design. The first one deals with those knowledge promoting institutions involved in the process to develop the national plans under exam. Which is their extent and type of participation? What makes these institutions take part

∗ Licenciada en Ciencia Política con posgrado en Género y Políticas Públicas. Investigadora del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República (Uruguay). Sus líneas de investigación son: ciencia política y políticas públicas; educación; Estado, políticas públicas y bienestar social; ciencia política, género y políticas públicas (Feminist policy making). Entre sus últimas publicaciones destacan: “Ideas y capacidades estatales en la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia”, en coautoría con Mauro Casa (2015); “La incorporación de la nueva agenda de derechos en la construcción de ciudadanía: el desafío del Uruguay Progresista”, en coautoría con Camila Zeballos (2015), e “Hipótesis de clase sobre los avances en la agenda lgbti”, en coautoría con Mauro Casa (2014). Correo electrónico: belen.villegas@cienciassociales.edu.uy

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seño de los planes nacionales en estudio. ¿Cuál es su grado y modalidad de participación? ¿En virtud de qué dichas instituciones intervienen en el policy making process? En segundo lugar, ¿es la influencia de la investigación similar en ambos casos? ¿Suscitan ambos procesos las mismas ventajas y desventajas en lo que se refiere a los factores promotores de la intersección de los policy makers con la investigación social?

of the policy making process? The second group of questions delves around issues such as: is the influence of research similar for both cases? Do both processes arouse the same advantages and disadvantages regarding those elements that promote the intersection between policy makers and social research?

Palabras clave: Plan de Emergencia Social; Plan de Equidad; Uruguay; pobreza; conocimiento especializado; investigación social; diseño de políticas públicas.

Keywords: Social Emergency Plan; Equity Plan; Uruguay; poverty; specialized knowledge; social research; design of public policies.

Introducción En el año 2004 triunfa en las elecciones nacionales uruguayas una coalición de izquierda y centro izquierda: el Encuentro Progresista Frente Amplio (epfa). El 1 de marzo de 2005, el entonces electo presidente Tabaré Vázquez, anuncia la promoción de un plan de atención focalizado en la población más vulnerable como uno de los objetivos fundamentales del gobierno, prioridad establecida en el marco de la situación de “emergencia social” que aún -según se mencionaba- vivía el Uruguay luego de la crisis de 2002.

Una vez asumido el nuevo gobierno, un grupo de personas que posteriormente conformarían el Ministerio de Desarrollo Social, se acercó a la Universidad de la República (udelar) a solicitar colaboración para la implementación del Plan de Atención Nacional de la Emergencia Social (panes). El mismo comenzó a implementarse en 2005 y finalizó en 2007, período a partir del cual nace y se promueve un nuevo plan, el Plan de Equidad (peq).

Ulteriormente, en el año 2009, el comité de la red Poverty Reduction, Equialty and Growth Network (pegnet)1 seleccionó a la experiencia de colaboración entre la udelar y el Ministerio de Desarrollo Social (mides), entre múltiples candidatos de distintas partes del mundo como ejemplo de “la mejor práctica de cooperación entre la investigación y la práctica” en relación con la reducción de la pobreza.

1

pegnet es una red global fundada en 2005 como iniciativa conjunta de centros de investigación, universidades y agencias de ayuda internacional de origen alemán. Es una de las diversas redes financiadas por donantes que intentan mejorar la calidad de la investigación sobre desarrollo y maximizar su influencia en la ela­boración de las políticas.

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En este contexto, se plantean aquí dos conjuntos de interrogantes respecto a la relación entre la investigación social y el diseño de políticas públicas. El primero, de carácter más bien descriptivo, refiere a cuáles son las instituciones promotoras de conocimiento involucradas en el proceso de diseño del Plan Nacional de Emergencia Social y en el Plan de Equidad. ¿Cuál es su grado y modalidad de participación? ¿En virtud de qué dichas instituciones intervienen en el policy making process?

En segundo lugar, y considerando que ambos planes están matrizados por contextos variables que intervienen en esta relación y que trascienden las características detentadas por cada uno de los involucrados, en cada uno de los procesos cabe preguntarse: ¿Es la influencia de la investigación similar en ambos casos? ¿Suscitan ambos procesos las mismas ventajas y desventajas en lo que se refiere a los factores promotores de la intersección de los policy makers con la investigación social?

El eje del análisis girará entonces en esclarecer cómo funciona la relación entre el conocimiento especializado y el proceso de formulación de políticas, en esta nueva fase expansiva y donde el lugar preponderante está reservado a la ingeniería social.

En el presente artículo se presenta, en primer lugar, la ubicación epistemológica del problema y el marco de análisis desde el cual se abordará el mismo. Luego se describe el proceso de elaboración de cada uno de los planes con el objeto de indagar en torno a tres ejes analíticos al interior de los mismos: a) las comunidades epistémicas involucradas, b) la modalidad de relacionamiento entre agentes técnicos y agentes políticos y c) el uso de la investigación social. Finalmente, se lleva a cabo el análisis de ambos planes, las ideas fundamentales contenidas en los mismos y su inscripción en marcos “ideacionales” que determinan “lo pensable” en ciertos contextos específicos. El trabajo concluye planteando los principales hallazgos e interrogantes que este debate suscita.

La lucha contra la pobreza en el centro de la escena regional En Uruguay, y gran parte de la región latinoamericana, se instaló desde inicios de la década del noventa, una estrategia de desarrollo de orientación al mercado como respuesta al surgimiento de nuevas problemáticas sociales. La estrategia partió del denominado Consenso de Washington; un conjunto de fórmulas que englobaban variadas políticas en arenas tales como la estabilización macroeconómica, la liberación económica y la expansión de las fuerzas del mercado dentro de la economía nacional.2 2

Si bien esta política se extendió en toda la región latinoamericana, la pauta de reforma social adoptada no fue uniforme sino que presentó variaciones significativas según el sector de referencia. En este marco, las reformas de tal calibre en Uruguay han sido caracterizadas como moderadas e incrementales (Castiglioni, 2005) o graduales (Midaglia, 2006), producto de la trayectoria institucional de la matriz de protección social nacional.

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En la actualidad -y luego de las crisis económico-sociales acaecidas en gran parte de la región- existe acuerdo acerca de que las reformas propuestas por el Consenso de Washington no han generado los resultados pronosticados por sus defensores.3 Como respuesta a los efectos de tal conjunto de políticas, los inicios del nuevo milenio presentarán un panorama diferente. Los programas de combate a la pobreza serán prioridad en la política de los nuevos gobiernos progresistas. La política del gobierno de Ignacio “Lula” Da Silva en Brasil (2001), de Néstor Kirchner en Argentina (2003), de Tabaré Vázquez en Uruguay (2005) y de Fernando Lugo en Paraguay (2007), se vieron rubricadas por la implementación de transferencias monetarias condicionadas. Dichos programas fueron las modalidades más extendidas que sobrevinieron a la lógica mercadocéntrica característica de los años noventa bajo la cual primaba la visión de un Estado más prescindente en relación con las necesidades de la población. Estos programas se caracterizan por dos componentes fundamentales: la entrega de apoyo en efectivo a familias en situación de vulnerabilidad social y económica a cambio de una determinada contraprestación en áreas vinculadas al desarrollo del capital humano (educación, salud y nutrición, principalmente).

Con frecuencia, conviven con políticas de perfil universal que constituyen el núcleo central de las políticas sociales. En general, inscritos en un nuevo diálogo con las organizaciones internacionales, estos planes adquieren la mayor parte de sus recursos por medio del financiamiento internacional, básicamente del Banco Mundial o del Banco Interamericano de Desarrollo (Mirza, Lorenzelli y Bango, 2010). El panes y el peq se insertan en este contexto caracterizado por la implementación de políticas focalizadas en el ámbito regional.

El objetivo del panes fue otorgar a los hogares beneficiarios herramientas que les permitieran paliar sus condiciones de privación en el corto plazo y salir del estado de pobreza y exclusión socioeconómica en el mediano plazo. El “Ingreso Ciudadano” fue el componente más publicitado -y con mayor carga fiscal- y consistía en una transferencia monetaria fija (56 dólares mensuales, al año 2005) por hogar, con independencia de su composición, destinada a beneficiar a 20% de la población con más carencias dentro del grupo de hogares pobres (aproximadamente 8% de la población total) (Amarante y Vigorito, 2012).4 El peq, por su parte, fue integrado por dos tipos de componentes. En primera instancia un conjunto de componentes estructurales de la Matriz de Protección Social, compuesto 3

Una muestra del cambio general de orientación político-económica puede hallarse en el documento publicado por el Banco Mundial (2005) en el cual se enfatiza el hecho de que no existe un conjunto de reglas de política económica aplicables universalmente. Véase: Rodrick (2006).

4 En principio, la transferencia estaba sujeta a condicionalidades. Se requería asistencia escolar para los niños y adolescentes menores de 15 años y la realización de controles de salud para niños y embarazadas. Finalmente, el panes también incluyó programas como: “Rutas de Salida” (actividades de capacitación y reintegración laboral), “Trabajo por Uruguay” (programa de empleo transitorio de carácter voluntario) y la “Tarjeta Alimentaria” (dirigida a hogares que contaban con niños entre 0 y 18 años o con mujeres embarazadas, estableciendo el monto en función del número de niños.

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por: a) la reforma tributaria, b) la reforma de salud, c) revisiones de las políticas de empleo, d) nueva política de vivienda y hábitat, e) la reforma educativa y f) el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos. Por otra parte, se hallan los componentes específicos que conforman la red moderna de Asistencia e Integración Social que se estructura en un conjunto de medidas y estrategias de acción. Estas estrategias de acción son: a) régimen de prestaciones sociales no contributivas o de transferencias monetarias (Asignaciones Familiares y Pensiones a la Vejez) ; b) seguridad alimentaria; c) políticas de educación para la infancia y adolescencia; d) políticas asociadas al trabajo protegido; e) promoción de cooperativas sociales y emprendimientos productivos; vi) políticas de promoción e inclusión social y f) políticas de atención de la discapacidad. Ambos planes se presentan como unidades de observación especialmente relevantes del fenómeno a analizar: los recientes procesos expansivos de formación de políticas sociales en Latinoamérica.

Como se ha destacado, ambos planes fueron impulsados bajo el primer gobierno del epfa y se insertan en el mencionado contexto de predominio de políticas de transferencia condicionada en la región. No obstante, existen diferencias entre ambos momentos relacionadas con el timing político en el cual cada uno de ellos fue implementado. En otras palabras, el panes se gesta como el primer plan de “combate a la pobreza” y “buque insignia” de la campaña electoral en el marco de la “emergencia social”. El peq, en cambio, tiene lugar a partir de la segunda mitad del gobierno progresista, momento en el que se busca generar una nueva insignia que permitiera a la izquierda política transcender la “emergencia social” que cimentó su discurso preelectoral pero que luego de tres años de gestión debía sustituir o al menos complementar.

Este trabajo se centra esencialmente en los factores coyunturales que matrizan la utilización de la investigación social en el proceso de formulación de políticas y que dejan como resultado un escenario de factores estructurales constantes y constitutivos de dicha relación en Uruguay tanto en el largo plazo (las características de la investigación social, la institucionalización de los partidos políticos) como en el mediano (la coyuntura económica, el perfil del policy makers, el contexto político partidario).

Como se verá a continuación, esta distinción nos permitirá esclarecer algunas relaciones con base en cada momento de la política y el tipo de factores explicativos dado en cada caso.

Es así que mientras “el tipo de pensador dominante” y la “modalidad de relacionamiento técnico-político” está dada por factores de mediano plazo tales como la afinidad ideológica entre ambos actores, la presencia de actores e instituciones híbridas (actores político-técnicos) y la construcción de redes (personales e institucionales materializados en think tanks, organizaciones de la sociedad civil, etcétera), “el tipo de uso de la investigación social” se explicará en mayor medida por factores de corto plazo relacionados con el momento político.

Finalmente, y antes de ingresar de lleno al tema, cabe realizar dos puntualizaciones. En primer lugar, queremos advertir que la investigación se centra en la etapa de diseño de cada Pensadores y pobreza ⎥ 75

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uno de los planes mencionados. De manera que si bien se tocan tangencialmente las restantes etapas -implementación, evaluación y monitoreo-, el análisis se enfoca fundamentalmente en la etapa de diagnóstico y elaboración de los planes en estudio. En segundo lugar, en lo que respecta al modelo ontológico, el mismo se basa en el institucionalismo discursivo. Las tres corrientes más destacadas del neoinstitucionalismo (rational choice, neoinstitucionalismo histórico y neoinstitucionalismo sociológico) comparten el papel fundamental que le asignan a las instituciones en la explicación política, no obstante se diferencian en sus objetos de explicación. Lo que caracteriza a la perspectiva discursivista es que pone el foco en la institución como factor de cambio, no reductible a intereses objetivos y racionales ni a determinismos históricos (Schmidt, 2011: 54). En este sentido, no se desconoce la acción de los actores guiados por la satisfacción de sus intereses, sin embargo se sostiene que los intereses no son objetivos; la realidad material es leída por los actores en función de sus ideas sobre ésta y mediante esa lectura se construyen intereses que los actores asumen como propios.

Uso de la investigación social en políticas públicas Respecto a la relación entre investigación social y políticas públicas ha de señalarse que el supuesto positivista según el cual el conocimiento “válido” se incorporaría por sí mismo en la esfera política a través de un perfecto ensamblaje entre investigación y políticas públicas parece no tener nada de real. En la actualidad, la literatura insiste en que la relación entre investigación y políticas públicas es normalmente tensa y conflictiva, descartando las visiones más iluministas respecto a los impactos del uso de la investigación social en el desarrollo de los países (Stone, Maxwell y Keating, 2001). No obstante, gran parte de este cuerpo teórico brega por la inclusión de la investigación en el proceso político por medio de los llamados knowledge brokers -actores o instituciones que operan como puentes entre ambos actores-.

Como fue señalado inicialmente, aquí nos alejaremos de estas nociones positivistas y en cambio se argumentará que la máxima sobre la cual se desarrollan gran parte de los estudios en esta área -la deseabilidad del uso de evidencia en la política- lejos está de ser neutral. En cambio, se sostendrá que quienes producen el conocimiento especializado -los investigadores- son actores políticos, de la misma manera que el medio y las acciones tendientes a maximizar su incidencia en la producción de políticas es en sí mismo un proyecto político.

Consecuentemente, la maximización del uso de evidencia en el proceso político tendrá por corolario la catálisis de procesos sociales complejos que se acentúan en la medida en que se intensifica el vínculo entre ambos actores. Entre estos procesos se destaca un tipo de “pensador” dominante y un modelo de pensamiento que determinará aquello pasible de ser pensado en un determinado contexto político-histórico.

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Los “pensadores” Tipos de pensadores Se vuelve necesario esclarecer algunos puntos clave en cuanto al papel de la investigación y los investigadores en el proceso político. En primer lugar, y referido a los “pensadores”, cabe realizar algunas distinciones. Palabras como “experto”, “intelectual”, “tecnócrata” y “tecnopolítico”, si bien parten de universos simbólicos similares no deben ser usados de manera indistinta en tanto que cumplen funciones en la estructura política-conocimiento por demás diferentes.

Como es señalado por Camou (1997), no todo “experto” es un “tecnócrata”. Así, mientras el primero es una persona que posee un conocimiento especializado en un determinado campo del saber y usa estos conocimientos en el proceso de elaboración de políticas, el segundo va más allá en tanto adhiere a la noción de que existe un componente de la política -mayoritario quizás- que debe fundamentarse en la autoridad técnica, por encima de las preferencias sociales democráticamente expresadas.

Contrariamente, los llamados tecnopols o “tecnopolíticos”, serían en cambio productores de conocimiento con inserción y cercanía política variable (ideológicamente afines, simpatizantes partidarios, militantes, etc.), que en virtud del papel que desempeñan creen en el conocimiento como factor de cambio, pero inserto en marcos de preferencia político ideológicos. En otras palabras, el tecnopolítico es un experto con comportamiento orgánico, que es llamado a participar en virtud de sus capacidades técnicas de igual modo que por su afinidad ideológica al partido de gobierno.

Comunidades epistémicas La noción de episteme a la que aquí se hará referencia versa sobre el modo de construcción (simbólico) de la realidad, las creencias normativas e identitarias de los grupos y personas en relación consigo mismo y con el entorno. Los epistemes no crean uniformidad al interior de un grupo o comunidad, pero organizan sus diferencias en torno a cierto consenso común, un entendimiento compartido acerca de ciertas ideas (Adler y Bernstein, 2005: 296).

El concepto de comunidad epistémica ha sido especialmente desarrollado por Adler y Haas (1992), quienes las definen como redes de profesionales de experiencia reconocida, a través de los que circulan nuevas ideas de las sociedades a los gobiernos y también de un Estado a otro. Se definen como tales en tanto que gracias a su conocimiento en una determinada experticia ejercen cierto grado de incidencia en los tomadores de decisiones -no necesariamente lineal o unilateral-. Estas comunidades detentan un conjunto de entendimientos colectivos del mundo social, políticamente relevantes, sujetos a procesos de Pensadores y pobreza ⎥ 77

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selección política e inscritos en procesos de cambio. Dicho entendimiento refiere a un “sentido común” político: aquello pasible de ser problematizado, discutido, pensado y desde donde se construyen nociones consensuadas respecto a cierta porción de la realidad (Adler y Haas, 2005). La incidencia ejercida por dichas comunidades sobre los tomadores de decisiones puede suponer la capacidad de determinar los términos válidos de debate (campo de lo establecido, lo pasible de ser debatido), la existencia de un problema (definición de la problemática social sobre la cual la política desea/debe intervenir), el campo de soluciones posibles (acorde a la circulación de ideas en núcleos académicos mediante congresos, seminarios, publicaciones en el ámbito nacional, regional y mundial), entre las más destacadas (Adler y Haas, 1992: 371- 38).

Es necesario hacer hincapié en que la noción de comunidad epistémica no remite a un conjunto de actores claramente identificables ni a un grupo cerrado o estanco. Contrariamente, hace referencia a la unidad de un conjunto de expertos que en un determinado contexto comparten un conjunto de creencias y reconocimiento, que en virtud de su poder de grupo maximizan su incidencia en el proceso de formulación de políticas.

Modelos de relacionamiento: investigación social / policy makers En cuanto a la tipología de relacionamiento entre los técnicos y los policy makers, el aporte de mayor relevancia en los últimos años ha sido la caracterización elaborada por Weiss y posteriormente modificada por Nutley, Walter y Huw (2007: 38-40). Ésta distingue seis modelos. A continuación, se presenta un cuadro resumen de las categorías de relacionamiento elaboradas por estos autores.

Cuadro 1 Modelos de relacionamiento técnicos/policy makers Modelo de relacionamiento

Descriptores

Con base en conocimiento (Knowledge-driven model)

La investigación básica identifica conocimiento potencialmente valioso para los expertos y policy makers de cierta área. Sobre esta base se realiza investigación aplicada, se desarrollan y aplican tecnologías.

De resolución de problemas (Problem-solving model)

El policy maker encarga una investigación para encontrar la solución a un problema específico.

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(continuación) Modelo de relacionamiento

Descriptores

Político (Political model)

En aquellos sistemas políticos cuyos actores tienen posturas y/o coaliciones rígidas es menos probable que la investigación pueda tener una influencia directa en las políticas. En estos casos es más frecuente que se use la investigación social para atacar o defender posiciones políticas.

Táctico (Tactical model)

Los actores anuncian que están esperando resultados de investigaciones para no tomar decisiones o bien justifican sus decisiones en investigaciones realizadas solamente para transferir el costo político hacia los investigadores.

Ilustrativo (Enlightenment model)

La investigación se va “derramando” de modo lento, indirecto y acumulativo sobre la forma de percibir problemas y soluciones de los actores políticos. A la larga, esto determina cambios en las políticas públicas.

Interactivo (Interactive-model)

Investigador y policy maker interactúan a lo largo del proceso de investigación.

Fuente: esquema explicativo elaborado en base a Nutley, Walter y Huw (2007), traducción propia al español.

Asimismo, como forma de entender los procesos que conducen o inhiben el vínculo entre investigación social y políticas públicas, la literatura ha elaborado modelos que explican las variables causales sobre la llamada oferta (investigación/investigadores), la demanda (policy makers) y el vínculo entre ambas, que se ha dado en llamar intersección (Ibíd., 2007).

Los problemas relacionados con la oferta refieren fundamentalmente a la calidad y credibilidad de la investigación: si los potenciales consumidores no confían en la calidad de los hallazgos de la investigación, difícilmente se apoyan en ella para tomar decisiones de políticas. A su vez, debe destacarse que para que la investigación pueda ser usada en las políticas públicas, las ciencias sociales deben producir conocimiento acerca de los problemas que los policy makers están intentando resolver; es decir, la investigación debe ser relevante. Adicionalmente, resulta esencial para la optimización del vínculo que los tiempos de la investigación acompañen el ritmo de la decisión (el llamado timeliness), a la vez que la difusión de los resultados sea encarada por los productores de conocimiento de manera clara, con hallazgos contundentes, difícilmente controvertibles, y sean comunicados claramente (Ibíd., 2007).

En segundo lugar, en lo referido a la demanda, la intensidad de la misma tiende a estar asociada con algunas características personales de los policy makers (Court y Young, Pensadores y pobreza ⎥ 79

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2003), tales como la valoración de la investigación, el nivel de formación, la experiencia en investigación y la experiencia en el gobierno, que según ha señalado la literatura, tenderían a favorecer los lazos entre técnicos y políticos. Contrariamente, factores como los altos niveles de rotación en los cargos de gobierno pueden debilitar el contacto entre los policy makers y los investigadores.

En tercer lugar, y finalmente, para que demanda y oferta se encuentren hace falta un componente adicional: la intersección, es decir aquellos factores que operan como puente entre una y otra (Nutley, Walter y Huw, 2007). Entre éstos se destacan el contacto personal y la existencia de redes (comunidades epistémicas y redes más amplias tales como las denominadas advocacy coalition, integradas por diversos actores que incluyen desde políticos hasta figuras de los medios de comunicación).

El plan de emergencia social Descripción del proceso de elaboración del panes El diseño del Plan de Emergencia Social puede ser conceptualizado como el producto de cuatro etapas: una primera (1999-2002), cuando nace la idea de “emergencia social”; posteriormente (2003), donde se da un intenso debate técnico y político enmarcado en instancias tales como “Mañanas Complejas”; en tercer lugar (2004), la etapa especialmente teñida por los encuentros dados a través de la Fundación Friedrich Ebert5 en Uruguay (fesur) y, finalmente, una última etapa definitoria (2005) especialmente caracterizada por la creación del mides. A continuación se describe cada una de ellas.

(1999-2003) El nacimiento de la idea emergencia social A pesar de que en el período posterior a la recuperación democrática (1985-1994), la incidencia de la pobreza en Uruguay descendió pronunciadamente (46.2% a 15.3%), ulteriormente la tendencia se revirtió y la proporción de hogares pobres comenzó a aumentar levemente. A partir de año 1998 esta tendencia se vio agravada –especialmente a partir de la crisis económica y social del 2002– alcanzando a poco más de un tercio de la población del país (32.1% en 2004) (Amarante y Vigorito, 2007). En este marco, la generación de un plan diseñado para revertir la situación de “emergencia social” -al igual que el impuesto a la renta- supo ser uno de los principales bastiones electorales de la iz5

Fundación Friedrich Ebert es una institución cultural privada sin fines de lucro que recibe fondos de la Federación y de los estados federados de Alemania. Véase: <http://www.fesur.org.uy/>

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quierda política en la campaña electoral de 1999, en la cual el doctor Batlle resultó electo presidente en segunda vuelta electoral. Lo que es especialmente relevante en este contexto es que la idea de “emergencia social” carecía de consenso incluso al interior de la fuerza política de izquierda.6 Si bien algunos actores políticos -fundamentalmente lo más altos mandatarios del epfa- señalaron la “situación de emergencia” desde los años 1998 y 1999, algunos agentes técnicos y varios actores políticos del mismo Encuentro Progresista, no reconocieron la existencia de tal “emergencia” hasta el año 2002. En el contexto específico de la década del noventa, el Uruguay se veía a sí mismo como parte de una estrategia de desarrollo que traería frutos en el largo plazo. El “consenso” contaba con el apoyo explícito del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y las consultorías económicas internacionales.

Con el positivismo como marco hegemónico y afectadas las condiciones de producción del conocimiento, la igualdad o la justicia social se hicieron a un lado, jerarquizándose la libertad en clave liberal como problema central (Ravecca, 2007 y 2013). No obstante, la crisis económica y social del año 2002 rompió “el consenso” e instaló fuertemente la idea de que Uruguay estaba en una situación de “emergencia social” que debía ser el problema a encarar en el próximo gobierno.

(2003) “Mañanas complejas” La organización El Abrojo7 inició en el año 2003 el ciclo “Mañanas complejas” con el objetivo de estimular el debate público sobre ciertas políticas, construir consensos y encontrar soluciones institucionales a los defectos estructurales del sistema de políticas sociales (Garcé, 2006b). Con esa finalidad se invitó a participar en una mesa de diálogo sobre los “Mecanismos de Coordinación de las Políticas Sociales” a todos los partidos políticos con representación parlamentaria, al Plenario Intersindical de Trabajadores, a la Convención Nacional de Trabajadores (pit-cnt), a la Asociación de Organizaciones no gubernamentales y al Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (icp, udelar). La finalidad de la mesa era elaborar un documento de consenso que señalara la existencia de obstáculos institucionales para la coordinación de las políticas 6

La existencia de una situación de emergencia se señala fundamentalmente a partir de tres factores en estrecho vínculo entre sí: la falta de empleo y los bajos salarios, las altas tasas de pobreza e indigencia y la falta de desarrollo productivo. Véase: Entrevistas en Radio “El espectador” realizadas a Rodolfo Nin Novoa (candidato a la vicepresidencia 1999 y 2004) y Daniel Olesker (actual ministro de Desarrollo Social) (1999). Disponible en: <http://www.espectador. com/text/ele99/despues/ele08102.htm>.

7 El Abrojo es una organización no gubernamental sin fines de lucro. Información disponible en: <http://www.elabrojo.org.uy/elabmisi.html>.

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sociales y posibles soluciones. Al finalizar los plenarios todas las delegaciones firmaron el documento de “Acuerdos y Disensos sobre Políticas Sociales” (Garcé, 2006).

Esta instancia de articulación resultó esencial en tanto que efectivamente, a partir de ella, un sector de la izquierda política y gran parte de la academia reafirmó que Uruguay padecía una situación de emergencia social. Adicionalmente, fue allí que la discusión acerca de la integralidad de las políticas sociales adquirió fuerza y centralidad en el debate sobre políticas públicas. Así fue que, al interior del epfa, entre éste y sus investigadores, e incluso con instituciones de investigación afines, se instaló la discusión acerca de la necesidad de transformar el diseño institucional del sistema de políticas sociales por parte del gobierno.

Los encuentros en la Fundación Friedrich Ebert en Uruguay y la campaña electoral (2003-2004) Con el sustancial apoyo de Tabaré Vázquez, desde mediados de 2003 fesur financió una serie de actividades que tuvieron por objetivo potenciar la acumulación del epfa en materia programática (Garcé, 2006). El proyecto “Aportes comparados para el desarrollo de políticas sociales en Uruguay ante un nuevo gobierno: en la búsqueda de un buque insignia” (fesur, 2004) dio lugar a un nuevo ámbito de discusión sobre las políticas sociales.8 Tal como se desprende del nombre del encuentro, este espacio estuvo caracterizado por dos discusiones centrales. En primer lugar, la necesidad de tener un programa de combate a la pobreza como “buque insignia” del gobierno -en el contexto de la creciente popularidad de “Bolsa Familia” en la región-. Seguidamente, la posible creación de un Ministerio de Desarrollo Social en sintonía con las experiencias en materia de política social de los gobiernos progresistas de la región. Cabe señalar, sin embargo, que la propuesta de creación de esta nueva Secretaría de Estado produjo importantes diferencias en la interna frenteamplista, en tanto había sectores que rechazaban enfáticamente esta idea y que en cambio proponían la creación de una “unidad de desarrollo social” bajo la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (opp) en la Presidencia de la República.

8

En esta instancia participaron: la fuerza política de izquierda, la “Comisión de Programa” del Frente Amplio, organizaciones no gubernamentales, institutos de investigación (afines al Frente o a algunos de sus sectores en particular), investigadores de la Universidad de la República e integrantes de la que fue la “Comisión Especial sobre Pobreza con fines de diagnóstico”, esta última integrada por miembros de todos los partidos.

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El acercamiento hacia la udelar, la creación del mides y el liderazgo de Tabaré Vázquez Luego del triunfo de Tabaré Vázquez con 51.67% de los votos válidos, y previo a la asunción de su gobierno, un grupo de agentes políticos encabezados por la que más tarde sería la ministra de Desarrollo Social, comenzó a trabajar en el futuro Plan de Emergencia, previendo la centralidad y publicidad que el mismo tendría una vez que el epfa asumiera el poder.

En el año 2005, un grupo de personas que posteriormente conformarían el Ministerio de Desarrollo Social solicitó a la udelar su colaboración para la implementación del panes. En este proceso estuvieron involucrados el Instituto de Economía (iecon), el Instituto de Estadística, el Instituto de Ciencia Política (icp), el Departamento de Sociología y el Servicio de Computación e Informática de la udelar. A su vez, quienes posteriormente integrarían los puestos de mayor responsabilidad en el mides ya contaban con la colaboración del Banco de Previsión Social9 (Amarante y Vigorito, 2012).

Debe mencionarse que, una vez convocada la udelar, parte del elenco político ya había determinado la duración del panes (dos años), la cantidad de beneficiarios (inicialmente 200 mil), así como el monto destinado al plan. Estas decisiones respondían a “urgencias políticas”: se debía dotar cuanto antes de contenido al principal eslogan de la campaña electoral.

Por su parte, en lo que respecta a la creación del mides, si bien el liderazgo del electo presidente fue clave en esta decisión, ésta se dio en el marco de un debate en el cual ya estaban consensuadas ciertas nociones, cimentadas en instancias previas que también desempeñaron un papel fundamental -tales como las instancias promovidas por fesur y El Abrojo-.

Con los parámetros de este debate, Vázquez impulsó la formación del mides, cuya ley de creación fue sancionada por el Parlamento Nacional el 28 de marzo de 2005.

A su vez debe mencionarse que más allá de las mediaciones locales, la creación de esta nueva Secretaría de Estado se insertó en una tendencia regional emergente desde mediados de los años noventa que, en el contexto de la implementación de programas de combate a la pobreza, buscaron articular una serie de prestaciones públicas -por medio de las transferencias condicionadas de renta- con el objetivo de superar la sectorialidad en la que tradicionalmente se estructuró la esfera estatal (Castillo, Fuentes y Midaglia, 2010: 130).

Luego de la propuesta inicial creada en el período 1998-99, se elaboran dos versiones intermedias -las cuales van cambiando a lo largo del lapso de tiempo señalado- hasta que finalmente fue aprobada en el Congreso del Frente Amplio la propuesta casi definitiva del panes para la campaña del 2004. En este contexto, el plan comienza a implementarse con la finalidad de otorgar a los hogares beneficiarios las herramientas que les permitieran paliar 9

El Banco de Previsión Social (bps) es el instituto de seguridad social estatal de Uruguay. Su cometido es coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social.

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sus condiciones de privación en el corto plazo y salir del estado de pobreza y exclusión socioeconómica en el mediano plazo.

Comunidades epistémicas en el panes A partir de mediados de la década del noventa es posible postular la existencia de una comunidad epistémica compuesta por sociólogos, economistas y politólogos -entre otros- quienes compartían una cierta episteme y un acervo ideológico caracterizado por el rechazo de las políticas neoliberales -posteriores al Consenso de Washington- y la defensa de la necesaria intervención del Estado para la disminución de los problemas de pobreza y desigualdad de nuestras sociedades. A su vez, en su mayoría los miembros de esta comunidad eran políticamente afines al Frente Amplio, aunque con variables grados de cercanía (desde militantes activos hasta simpatizantes políticos). La mayoría pertenecía institucionalmente a la Universidad de la República, aunque varios de sus exponentes más significativos se encontraban en otras universidades. A la vez, mediante del impacto que sus investigaciones han tenido sobre los policy makers, influyeron en las políticas tanto de manera directa como indirecta.10 Al interior de esta comunidad debe señalarse la sustancial participación del equipo de economistas -nucleados esencialmente en el Instituto de Economía (iecon, udelar)- quienes intervinieron de manera directa e indirecta en ambos planes en estudio. La centralidad de este grupo en el debate acerca de las políticas de lucha contra la pobreza a en el ámbito nacional, descansó en tres factores: la cercanía político-ideológica entre sus miembros y la fuerza política de izquierda (factor común a toda la comunidad epistémica), el reconocimiento como expertos de este grupo por parte de la comunidad y, finalmente, el creciente prestigio de su profesión. En lo referente al primero de los factores mencionados vale aclarar que los investigadores de la udelar -y especialmente del iecon- no eran vistos como agentes neutrales políticamente, sino que eran identificados como agentes políticamente afines al epfa, aunque -claro está- con variables grados de cercanía (Rius, 2012).

Sobre el segundo de los puntos señalados, el estatus académico del grupo aportó legitimidad a los ojos de los organismos internacionales que otorgaron préstamos para financiar los programas en estudio. De hecho, varios de estos técnicos venían trabajando en torno a los temas de pobreza y desigualdad en el marco de investigaciones financiadas o promovidas por los mismos organismos internacionales.

10

Si bien han sido varias las investigaciones provenientes de las universidades privadas (especialmente desde la Universidad Católica del Uruguay) que han generado importante conocimiento en la materia, el vínculo del gobierno con dichas instituciones educativas y los institutos de promoción de investigación que de ellos dependen, han sido marginales.

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Finalmente, en lo que respecta al tercer factor, deben hacerse ciertas puntualizaciones. Efectivamente, la presencia de economistas en altos cargos gubernamentales se ha ido incrementando en las últimas décadas. Aquellos que comenzaron ocupando cargos de gestión y administración, progresivamente fueron ocupando cargos políticos de importancia jerárquica, que en parte descansan en la legitimidad que su saber como expertos les confiere (Markoff y Montecinos, 1994).

El ascenso de los technopols podría ser explicado por la creciente profesionalización de la actividad política y la consecuente necesidad del conocimiento experto para su gestión.

No obstante, tal como analizan Markoff y Montecinos (1994), muchas de las decisiones que toman los economistas posicionados en altos niveles de gestión poco responden a su saber experto y dependen más bien de lógicas políticas. Por esto, los mencionados autores destacan que el “ascenso de los economistas” no puede ser explicado sin mencionar el componente simbólico y los “significados ceremoniales” que revisten a su condición de expertos. Desde esta perspectiva, se sostiene que cada período posee un “área de incertidumbre” que es administrada por un saber específico, el cual se vuelve predominante por sobre los demás.

Así, en las burocracias agrarias de la Europa preindustrial los representantes religiosos fueron el saber dominante -incertidumbre ligada a los devenires de la naturaleza-, a los cuales siguieron los abogados como los administradores de una vida política resultante de la voluntad humana. Actualmente, debido a la “naturaleza insoluble” de muchos de los problemas económicos existentes, las autoridades políticas otorgan un lugar creciente a quienes se consideran los mejores administradores de esta incertidumbre: los economistas.

Los “significados ceremoniales” involucran expresiones de lenguaje, una “lengua franca”, el “latín trasnacional de nuestros tiempos”, que en la medida en que es utilizada con mayor frecuencia por instituciones financieras internacionales y diversas agencias nacionales e internacionales, obliga a los gobiernos a generar sus contrapartes, sin las cuales la comunicación se trunca (Markoff y Montecinos, 1994: 2). Asimismo, la tendencia economicista extiende su lógica progresivamente a nuevos ámbitos y zonas de influencia. Así, en la medida en que los economistas ocupan una creciente posición de poder redefinen el ámbito de influencia de otros expertos. Estos procesos se ponen en evidencia en la frecuente redelimitación que se ha realizado de ciertas áreas o temas hasta lograr considerarlos circunscritos al ámbito o zona de influencia económica, así como en la “imitación de lenguajes” que otras ciencias sociales, como la sociología o la ciencia política, han hecho de herramientas de análisis o modelos teóricos provenientes de la economía.

Uso de la investigación social: oferta, demanda e intersección en el panes Debido a que la participación de las comunidades epistémicas vinculadas a la etapa antecedente al panes (2003-2004) ha sido detallada anteriormente, a continuación se hará hincapié Pensadores y pobreza ⎥ 85

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en la relación mides-udelar, relación significativamente menos gradual y con una intervención de carácter más directo (problem solving model).

Del análisis realizado hasta el momento se infieren importantes ventajas en lo que a la oferta se refiere (Nutley, Walter y Huw, 2007). Primeramente, cabe señalar que la udelar posee en el Uruguay calidad y credibilidad, de modo que su participación aporta legitimidad y confianza. Específicamente, la cuestión esencial radicaba en que no sólo se debía encontrar un “proveedor técnico” legítimo desde el punto de vista académico, sino que también éste debía estar lo más alejado posible de las posturas ideológicas y políticas asociadas a la etapa neoliberal tan ampliamente rechazadas por la izquierda nacional (Rius, 2012: 88). Por otra parte, en lo que refiere a la relevancia de la investigación producida para los agentes políticos, debe señalarse que los investigadores de la udelar tenían un interés de larga data en que su trabajo alimentara el debate público. En este sentido, se difundieron sus investigaciones a amplias audiencias, al tiempo que se fomentó su participación en diversos foros donde podían ser escuchados por políticos afines y actores de la sociedad civil. La udelar ha tenido una tradición de investigación basada en una agenda independiente pero significativamente relevante para la promoción de políticas y en colaboración con redes de actores múltiples (Midaglia, 2012).

En cuanto al denominado timeliness, el mismo fue una importante fuente de desencuentros. La puesta en marcha del programa debía resolverse rápidamente, ya que los beneficios se realizarán en tan sólo tres meses. Sin embargo, los elencos universitarios demandaban mayores tiempos para la optimización de las tareas, lo que el “tiempo político” no podía conceder. En esta etapa primó “la lógica de la urgencia/emergencia”, acotada por los compromisos electorales y las expectativas de la población, tiempo al cual debieron adaptarse los elencos técnicos universitarios.

En lo que refiere a la diseminación y claridad de la investigación, estos requisitos parecen haber sido cumplidos por la udelar. Efectivamente, la Universidad contaba con equipos técnicos y académicos especializados en diversas problemáticas sociales, con una importante difusión social de sus resultados. No obstante -y ello fue reconocido por los propios protagonistas- la claridad fue un componente en creciente mejora. Al inicio, los agentes técnicos no siempre pudieron presentar en forma clara el resultado de sus investigaciones a agentes no especializados, problema que con el tiempo supo resolverse.

En segundo lugar, en lo que respecta a los componentes de la denominada demanda, la intensidad de la misma tiende a estar asociada con algunas características personales de los policy makers (Nutley, Walter y Huw, 2007). En este sentido, de parte del elenco político frenteamplista parece haber una alta aceptación y valoración de la investigación social, la cual -aunque con variables en su intensidad- ha estado presente en todos los programas sociales impulsados. A su vez, en cuanto al nivel de formación, la amplia mayoría de los altos mandatarios ministeriales del gobierno frenteamplista -y particularmente los del mides- son políticos con formación profesional en el área social.

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Finalmente, en lo que respecta a los componentes de la denominada intersección (Nutley, Walter y Huw, 2007), el contacto personal se considera una variable fundamental, por lo cual la literatura sobre el puente entre investigación y políticas insiste en la importancia de la realización sistemática de encuentros entre investigadores y policy makers.

Como ha sido señalado, la udelar no era vista como un actor neutral. Los agentes políticos conocían la afiliación o las simpatías políticas -especialmente en las ciencias sociales- con el Frente Amplio.

El Plan de Equidad Descripción del proceso de elaboración del peq Al finalizar el Plan de Emergencia, el cual había sido previsto y anunciado por un período de dos años (2005-2007), comienzan a elaborarse las primeras líneas de lo que sería el Plan de Equidad. En mayo de 2006 se constituye un Grupo Técnico por resolución de la ministra de Desarrollo Social, Marina Arismendi y de acuerdo con los lineamientos expuestos por el presidente de la República. En este espacio se consideraron varias opciones de diseño, las cuales desembocarían en la formulación de un borrador que explicitaba una primera propuesta -flexible a los cambios derivados del proceso de discusión política-. En esta área de trabajo de naturaleza técnica-política, participaron delegados de distintas direcciones y/o reparticiones del mides, del Banco de Previsión Social (bps) y de la Universidad de la República. La conducción de la misma estuvo a cargo de representantes del mides, quienes cumplían el papel de coordinar las distintas funciones asumidas por los diferentes participantes, adaptándolas a los “tiempos políticos” (Midaglia, 2012). A su vez, se conformó el Consejo Nacional de Políticas Sociales compuesto por jerarcas de distintas secretarías de Estado y de la opp. Este Consejo, en más de un año de trabajo, ofició de articulador en la construcción de acuerdos programáticos entre las diferentes instituciones participantes.

Finalmente, el Gabinete Social -integrado por los ministros de las secretarías involucradas, además de opp y el presidente del Consejo de Intendentes- aprobó el Plan de Equidad el 9 de abril de 2007, incluyendo su presupuesto en la Rendición de Cuentas 2008 y comenzó a implementarse en enero de ese año.

Comunidades Epistémicas en el peq Los técnicos involucrados en el peq han sido personas -casi exclusivamente- vinculadas a la investigación en la udelar, a diferencia del panes donde también participaron sustancialmente -de carácter más indirecto, acumulativo y gradual- organizaciones de la sociedad Pensadores y pobreza ⎥ 87

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civil vinculadas a la promoción del conocimiento y la investigación. La diferencia respecto al panes radica en que en el peq muchos de estos actores se encontraban trabajando en las oficinas ministeriales. La mayoría de ellos ya había trabajado en el panes, al mismo tiempo que varios de ellos tenían convenios de trabajo vigentes aún con el mides.

Al inicio, las funciones de las distintas partes no estaban claramente especificadas, lo cual sugería que se reeditarían los inconvenientes dados al comienzo de la implementación del programa anterior. Por el contrario, las autoridades políticas del mides no disponían de acumulación en el campo de acción del diseño de políticas públicas. Los integrantes de la udelar tampoco estaban convencidos de la pertinencia institucional de formar parte de esa esfera organizativa (Midaglia, 2012). Sin embargo, la experiencia previa dada por medio del panes, el establecimiento (o afianzamiento) de confianzas mutuas, así como el sostén institucional dado por la creación de una nueva Secretearía de Estado que coordinaría la acción de agentes políticos y técnicos, constituyeron algunos de los factores que permitieron que la participación de los investigadores en el peq tenga un carácter sustancialmente más interactivo que en el caso del panes.

A los equipos universitarios se les solicitó apoyo en dos tipos de tareas. En primer lugar, se les requirió la elaboración de ensayos de escenarios de focalización de una de las prestaciones estratégicas del nuevo plan relativa a las transferencias condicionadas de renta, las Asignaciones Familiares dirigidas a la población menor de 18 años de edad. Este tipo de actividad dio lugar a la conformación de un subgrupo de trabajo con cierta permanencia que pasó a dedicarse exclusivamente al ajuste de las nuevas transferencias monetarias a la vez que ocasionalmente asesoró al Consejo de Políticas Sociales sobre esta temática. En este proceso, investigadores del Instituto de Ciencia Política y del Instituto de Economía formaron parte de dicha comisión encargada de preparar el Plan de Equidad, que incluía distintas intervenciones sociales -entre ellas el rediseño de Asignaciones Familiares- (Midaglia, 2012: 80).

En segundo lugar, se requirió a los equipos universitarios la recopilación de experiencias regionales e internacionales sobre la construcción de una “malla de seguridad social” con capacidad de atender una amplia gama de vulnerabilidades -los llamados “nuevos riesgos sociales”-, que trascendiera el abordaje centrado únicamente en la población en situación de indigencia.

Para ello se recurrió a experiencias europeas relativas a la modernización de la asistencia social y la configuración de un ensamblaje institucional con las matrices de bienestar preexistentes.

Esta búsqueda contribuyó a orientar el debate y delimitar los parámetros en los que podía inscribirse el Plan de Equidad. Una vez concluido el diseño general de esa nueva iniciativa social -de perfil esencialmente técnico-, se incluyó el conjunto de prestaciones públicas que fueron consensuadas por los profesionales participantes y se definió la eliminación momentánea de aquellas que concitaban serios desacuerdos o reparos técnicos a la espera de una resolución de índole política. Así, se elevó al Consejo de Políticas Sociales la versión preliminar del Plan de Equidad (Midaglia, 2012: 79-81). De ahí en adelante, el equipo universitario dejó 88 ⎥ María Belén Villegas Plá

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de intervenir en ese campo de acción ya que se había iniciado la ronda de consultas y negociaciones políticas que dieron lugar a ciertas modificaciones del plan y a partir de las cuales se habían obtenido los recursos financieros necesarios para su puesta en práctica.

El caso de las Asignaciones Familiares11 El tipo de modelo interactivo llevado a cabo en el peq está claramente representado en el componente de Asignaciones Familiares (afam), en el cual se conjugan varios factores a destacar. En primer lugar se evidencia la acumulación: una tradición de larga data de estudios sobre Asignaciones Familiares en Uruguay, fundamentalmente del iecon e integrantes del icp -las dos instituciones fundamentales que participaron en este proceso-.

En segundo lugar, las afam conjugan un componente político que contempla la vulnerabilidad (concentrada en los hogares con mayor cantidad de niños y adolescentes) sin estigmatización, en virtud de los diferentes tipos de asignaciones y las variaciones en las mismas. El nuevo sistema de Asignaciones Familiares continúa, al mismo tiempo que profundiza los cambios ya realizados en 1999 y 2004, en tanto se constituye como una prestación no contributiva (Midaglia, 2006). Actualmente, los beneficiarios de dicho sistema son aquellos hogares con hijos menores de 18 años que cumplan con los requisitos de asistencia y presenten condiciones de vulnerabilidad social.12 En tercer lugar, se presenta como un componente de legitimidad por parte de la población uruguaya, ya que la Asignación Familiar como tal existe desde 1942. En este sentido, es de sustancial importancia señalar que contrariamente a la mayor parte de los sistemas de transferencias condicionadas establecidos en la región desde mediados de la década de 1990 (Rawlings, 2005), el sistema de Asignaciones Familiares constituye un componente reconocido del sistema de seguridad social uruguayo. El mismo, en razón de su longevidad, no causa rechazo debido a que la población lo reconoce como parte del sistema de protección social nacional. Así, a través de las afam se sustituyó la transferencia de ingresos del panes 11 La Asignación Familiar es una prestación económica brindada por el Banco de Previsión Social a los hijos o menores a cargo de trabajadores. Se otorga desde el momento de comprobado el embarazo, varía según los ingresos del hogar y aumenta según la cantidad de hijos. Los beneficiarios de las asignaciones familiares son los niños que reciben educación primaria estatal o privada (hasta los 14 años), aquellos que cursan estudios superiores en institutos estatales y/o privados habilitados (hasta los 18 años) -utu, Liceo, Universidad-, y aquellos que padecen alguna discapacidad tienen derecho a la asignación de por vida (salvo que perciban pensión por invalidez), en cuyo caso si el beneficiario estudia, ésta se mantiene hasta el cumplimiento de los 15 años. También la reciben hasta el cumplimiento de los 16 años los hijos de atributarios fallecidos, privados de libertad o con discapacidad para toda tarea remunerada, que continúan en educación primaria.

Véase: <http://www.bps.gub.uy/5470/asignacion_familiar.html> [Consultado el 9 de febrero de 2015].

12 Dicho componente de vulnerabilidad es mediante un sistema de puntaje que combina un conjunto amplio de características del hogar, a la manera de los proxy means tests seguidos por diversos programas latinoamericanos de transferencia de ingresos y por el propio panes.

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(Ingreso Ciudadano) por un nuevo componente, de carácter más permanente, y que posee la virtud de estar ampliamente legitimado en la sociedad uruguaya.

Oferta, demanda e intersección en el peq En lo que se refiere a la oferta,13 los factores de carácter más estable o permanente -calidad y credibilidad, relevancia y diseminación- permanecen básicamente estables ya que la relación analizada en ambos casos se compone de los mismos actores: mides y udelar. La calidad y credibilidad de la investigación se ve claramente representada en el reconocimiento de parte de los investigadores de sus dificultades técnicas y la temprana solicitud de apoyo académico a los expertos de universidades extranjeras (Rius, 2012). En cuanto al componente de claridad, como ha sido señalado, el producto de la investigación tendrá más probabilidades de ser usado si los hallazgos son contundentes, difícilmente controvertibles y están comunicados claramente. En este sentido, los policy makers notaron que existió una evolución en las capacidades de los investigadores para hacer sus argumentos entendibles al público no especializado y -en particular- a las autoridades políticas del mides (Rius, 2012), lo cual representa una mayor y mejor capacidad de utilización de la investigación por parte de los agentes de conocimiento en el proceso de formulación política. Otro de los factores cambiantes a destacar recae en las diferencias respecto al timeliness (relación entre los tiempos de decisión política y los tiempos de la investigación) impuesto en cada uno de los procesos. Mientras que en el panes primó “la lógica de la urgencia/emergencia”, impuesta por los compromisos electorales y por “la emergencia social”, en el caso del peq el timeliness fue otro. Se debía suplantar al panes por una política que atendiera la vulnerabilidad (y pudiera sustituir el “Ingreso Ciudadano”) al mismo tiempo que acrecentara la red de seguridad y tuviera una impronta de más largo plazo (trascender la emergencia).

En lo referente a la demanda, factores tales como la valoración de la investigación, la experiencia en investigación y la experiencia en el gobierno, se reiteran respecto al panes.14 Finalmente, en lo que se refiere a la intersección -vínculo entre oferta y demanda- los factores presentes son básicamente los mismos, aunque con una mayor intensidad y, por tanto, con un incremento en la virtuosidad del vínculo. Tal es el caso del contacto personal, previamente existente en el panes, pero que es incrementado mediante los sucesivos intercambios, lo que determina mayores niveles de confianza en el peq. A continuación se presenta un cuadro resumen con las características del papel técnico en cada uno de los planes en estudio.

La reciente creación del mides presenta una doble condición. Por un lado, la falta de una burocracia propia, las insuficiencias en los sistemas de información y la clásica sectorialidad 13

Véase: Nutley, Walter y Huw (2007).

Véase: Ibíd. (2007).

14

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que estructura la provisión pública social en Uruguay constituyeron factores obstaculizadores del proceso de implementación del panes. No obstante, la ausencia de una burocracia propia facilitó la convocatoria a los investigadores de la udelar, a la vez que permitió que se diera una lógica de carácter más horizontal en el proceso (Rius, 2012).

Cuadro 2 Participación de la udelar en el panes y el peq Plan de Emergencia Social

Plan de Equidad

Vínculo del técnico o comunidad con el Estado

Fundamentalmente externo: Fundamentalmente externo: convenios UdelaR-mides o en etapas convenios UdelaR-mides o en antecedentes de intercambio-debate. etapas antecedentes de intercambiodebate.

Uso de la investigación en el diseño del plan

Escaso: definiciones nucleares esencialmente políticas (políticas monetarias focalizadas; “Ingreso Ciudadano”).

Indirecto: gradual y acumulativo.

Alto: discusiones político-técnicas previas plasmadas en el diseño del Plan.

Directo: definiciones políticas y técnicas interrelacionadas de manera constante.

Fuente: elaboración propia.

Por otra parte, la udelar contaba con cierta acumulación de conocimiento sobre las características de la población nacional, un amplio abanico de técnicos con distintas áreas de experticia y un profundo conocimiento sobre experiencias modernas de protección social de similares características a la que se trataba de ensayar en Uruguay. La “oportunidad” (Rius, 2012: 86) derivada de la propia creación del mides permitió acumulaciones importantes para ambos actores y cimentó un importante basamento del vínculo udelar-mides.

A su vez, a los equipos universitarios les permitió acercarse a un conjunto de información estatal de sustancial relevancia para la investigación. Correlativamente, la participación de los grupos universitarios se realizó sin descuido de su independencia técnica (Midaglia, 2012), quienes debieron aprender a compatibilizar dicha independencia con el respecto de las propias lógicas y tiempos que el ámbito político demanda.15

15

En el anexo se expone como mayor detalle el uso de la investigación por medio de dos cuadros que presentan información sintética sobre la participación de la investigación social y el papel técnico en el panes y en el peq. El cuadro 3 se centra en los factores indirectos de intervención acumulativa y gradual de la investigación social, así como en la intervención directa mediante aquellas tareas encomendadas a los elencos técnicos. El cuadro 4, por su parte, hace hincapié en la evolución de las ideas que gestaron ambos planes, las instituciones y organizaciones involucradas en el proceso de gestación de dichas ideas y la modalidad de relacionamiento entre el elenco técnico y el elenco político.

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La investigación social en Uruguay y la lucha contra la pobreza Las ideas nacen y adquieren sentido mediante una compleja relación entre cadenas causales de sentido en las cuales están inscritas (Béland y Cox, 2011: 6). De esta manera, se crean campos de interpretación válidos en un determinado contexto, delimitando el campo de lo pasible de ser pensado, fijando los términos en los que se estructura el debate. Surgen aquí dos interrogantes: ¿quiénes son los actores que deben ser convencidos por estas ideas? ¿Quiénes definen lo pasible de ser pensado? ¿Con qué problema se encuentra esta pregunta?

Respecto al primero de las interrogantes planteadas, los actores a ser convencidos varían en cada etapa del proceso de generación y promulgación de las políticas (Sikkink, 1991).

En una primera etapa, la persuasión debe efectuarse fundamentalmente entre los expertos miembros de una determinada comunidad epistémica (aliada). Posteriormente, este marco ideacional debe extenderse a un conjunto de actores diversos como líderes políticos, militantes y votantes, estableciéndose diversos canales sobre los cuales circulan estas ideas (medios de comunicación, campañas electorales, encuentros político-académicos, seminarios, conferencias, eventos de organizaciones de la sociedad civil, entre las más destacadas).

La capacidad de respuesta a los problemas coyunturales identificados como fundamentales y el progresivo convencimiento de las élites económicas y políticas, militantes, votantes y comunidades epistémicas a través de estos canales, abren paso a la institucionalización de los discursos que se vuelven predominantes en un momento dado. En este sentido, la participación de la investigación en los procesos mencionados se presenta no sólo a través del involucramiento directo, “resolviendo problemas” en cada uno de los planes, sino en la propia definición de los problemas a tratar por medio del uso de las investigaciones como insumos para el debate acerca de los problemas sociales del país (véase: anexo, cuadro 3).

En cuanto al segundo cuestionamiento, Hall (1989 y 2003) afirma que el marco de ideas en el cual operan los formuladores de políticas define más que sus metas e instrumentos, pues llega a los propios problemas a tratar, lo que podríamos denominar “las fronteras de lo pensable”. Así, en el panes la “idea de emergencia” se define como problema en un marco ideacional donde nace también la comunidad epistémica en estudio: ambas son respuestas “al fracaso neoliberal”. Los vacíos dejados por la “mano invisible” generaron su “subversión”; el resurgimiento de la planificación ocupa el centro de la escena en una concepción compartida por actores tan diversos como organismos internacionales y partidos políticos de izquierda, donde en el lugar preponderante se ubica la ingeniería social.

De esta manera, así como en la percepción de expertos y políticos la industrialización fue “el problema” en Uruguay y América Latina de los años cincuenta (Sikkink, 1991), en los ochenta lo fueron la inflación y la deuda externa (Panizza, 2002: 11) y en los noventa el Consenso de Washington puso en el centro de la escena la liberalización, la privatización y la desregulación; en la “era progresista” la pobreza y exclusión se instauran como proble92 ⎥ María Belén Villegas Plá

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mas centrales. Así, junto a un regreso de la intervención del Estado en la sociedad, adquiere creciente importancia la participación de los economistas, sociólogos, politólogos y otros cientistas sociales, que frente a las nuevas problemáticas se presentan como los “administradores de incertidumbre” (Markoff y Montecinos, 1994).

En este marco, la “emergencia social” supo ser uno de los eslóganes electorales fundamentales de la izquierda política en Uruguay, eje fundamental de un discurso que disputaba hegemonía. No obstante, la permanencia de este discurso “progresista”, dependerá de su articulación con “nuevas ideas”. Al “viejo” (pero actualizado) compromiso con la “emergencia social”, le seguirá el compromiso con “nuevos” problemas y demandas actuales, que se verán plasmadas en El Plan de Equidad. En este sentido, problemáticas sociales no contempladas anteriormente por la izquierda adquirirán un papel central: la equidad de género (Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos), la diversidad sexual (Agenda de Políticas Sexuales y Diversidad Sexual), y la equidad racial (Departamento de Mujeres Afrodescendientes, inmujeres), entre otros.

Las “buenas prácticas” que han caracterizado la relación entre la demanda y la oferta (mides-udelar), han estado signadas por la presencia en ambos planes de aquellos factores que la literatura ha identificado como knowlege brokers, al mismo tiempo que han sido especialmente destacados aquellos factores asociados al vínculo personal e institucional relacionados con la cercanía político-ideológica de ambos actores. Asimismo, el uso político del conocimiento para la generación de eslóganes partidarios fue clave en este proceso, tal como ha sucedido con la “lucha contra la emergencia social” o la reformulación del régimen de afam (instrumento focalizado en la atención para la infancia).

En suma, el contrapunto de ambos planes nos permite apreciar algunos puntos a resaltar en lo que se refiere a la relación entre el conocimiento especializado y el diseño de políticas. En primer lugar, “el tipo de pensador dominante”, representando en este caso por un agente técnico con rasgos políticos -semejante al tipo ideal definido como tecnopolítico- y la propia “modalidad de relacionamiento técnico-político”, se relacionan esencialmente por rasgos de mediano plazo tales como la afinidad ideológica entre ambos actores, la presencia de actores e instituciones híbridas (actores político-técnicos) y la construcción de redes.

En segundo lugar, el “tipo de uso de la investigación social” se corresponde en mayor medida con factores de corto plazo relacionados con el momento político, donde las ideas de “emergencia social” y “equidad” que cimentaron cada uno de los planes se estructurarán en momentos clave del período preelectoral y poselectoral, respectivamente. De esta manera, los ejes articuladores del debate -las ideas en pugna y el uso que se ha hecho de las mismas- se explican en gran medida por las oportunidades políticas que cada uno de estos momentos ofrecieron. Así, “la emergencia social” se gesta sin demasiado basamento teórico, siendo una idea-eslogan desde finales de los 90. Luego de la crisis bancaria del año 2002, la idea de emergencia adquiere mayor consenso político y técnico y es a partir de allí que se construye Pensadores y pobreza ⎥ 93

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el primer plan estrella del epfa, donde los policy makers utilizan la investigación con un criterio preponderantemente político, buscando legitimar decisiones ya adoptadas previamente. Esto se constata en el hecho de que las decisiones sobre el tipo de política a aplicar centralmente (transferencias monetarias a la población más vulnerable del “núcleo pobre”) provienen del elenco político y son anteriores a cualquiera de las mencionadas instancias de intercambio técnico-político.

Asimismo, si bien podría pensarse que esta respuesta está ligada al contexto regional caracterizado por la ola de gobiernos progresistas iniciada a principio de los años 2000, en realidad la existencia de un “salario social” -principal componente del panes- está explícitamente señalada en la campaña electoral de 1999, cuando aún a buena parte de los integrantes del elenco político frenteamplista -y en gran parte la academia- les parecía una política al menos de incómoda aplicabilidad bajo la tradición universalista a la cual se asocia tradicionalmente a la izquierda. Incluso, la idea de exigencia de contrapartida es un hecho en el año 1999.

Por otra parte, la determinación de la población objetivo (200 mil beneficiarios), también fue una estimación puramente política, sin basamento teórico ni consulta técnica alguna.

No obstante, se realizaron posteriores modificaciones a los criterios de selección de los beneficiarios, aunque siempre bajo esa cifra ampliamente publicitada. El anuncio obedecía a los compromisos electorales asumidos por la coalición que había ganado la elección nacional y que necesitaba respuestas rápidas a los efectos de la crisis. En ese marco se había anunciado que los beneficios comenzarían a hacerse efectivos en tres meses, lo cual generó expectativas entre los potenciales beneficiarios e impuso fuertes restricciones a los equipos de la udelar en la búsqueda de posibles alternativas.

El discurso de apoyo a este nuevo programa de lucha contra la pobreza suponía que al focalizarse en los más pobres entre los pobres, se revertirían los avances de la pobreza de los últimos años. En este punto, de haber existido investigación y evidencia, las mismas habrían demostrado que la preocupación por los más desfavorecidos no supone necesariamente lo mismo que la reducción rápida de la tasa de pobreza o el alivio de la situación de aquellos que cayeron en la pobreza debido a la crisis económica. Ante esta ausencia de información, se comenzó a elaborar técnicamente el diseño de la política partiendo de decisiones esencialmente políticas (Rius, 2012: 85). De esta manera, lo que podría verse como una debilidad teórica y conceptual desde el punto de vista académico, en realidad estaba ligado a un discurso político mayormente preocupado por generar apoyos para un conjunto de políticas que habían sido previamente comprometidas por el gobierno en la campaña electoral y que eran controversiales en algunas de sus definiciones más básicas (monto, destinatarios, duración, objetivos estrategias, entre otros).

Por el contrario, en el proceso del diseño del Plan de Equidad se señala la existencia de un uso instrumental de la investigación social en tanto que es usada como herramienta.

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En este caso, el policy maker basa directamente sus decisiones en ésta, de manera que una investigación específica tiene impacto concreto sobre una determinada política (Court y Young, 2006). Tanto en lo que se refiere a los ensayos de escenarios de focalización como a la recopilación de experiencias regionales e internacionales, la investigación realizada fue la base de las políticas estratégicas que fueron presentadas en el nuevo plan de Asignaciones Familiares, conjuntamente con una red más amplia de protección social con cierta ponderación en la población más vulnerable. Las problemáticas planteadas como centrales por ambos actores (técnicos y políticos), se verán luego claramente expuestos en el peq. En este programa se ha ampliado la cobertura poblacional y la oferta de políticas, aunque con un importante sesgo hacia la población más vulnerable. Correlativamente, el Consejo de Políticas Sociales, así como la Comisión de Seguimiento del peq (en donde participan el opp, el Ministerio de Economía y Finanzas, el bps, el mides y donde han sido invitados los investigadores de la udelar) recogen la discusión centrada en la interinstitucional de las políticas y los programas gubernamentales. Así, se hace notoria la mayor interrelación técnico-política en el peq, a diferencia del panes, donde muchos de los componentes esenciales fueron producto de decisiones puramente políticas (véase cuadro 4 en el anexo).

En el marco de lo expuesto, parece factible señalar que la visión iluminista que presenta al “experto” como un agente neutral no parece tener nada de real. Más aún, la acentuación de tales procesos puede tener implicancias por demás variadas. Primeramente, suponiéndose creciente el vínculo estudiado, cabría interrogarnos acerca de qué implicancias tendrá esto para los propios productores de conocimiento. La adecuación de la investigación a los requerimientos de los policy makers ha sido señalada por la literatura como factor fundamental en la virtuosidad de este vínculo. Sin embargo, esto también podrá tener implicancias en materia de pensamiento y en el tipo de pensadores dominantes. Parece dable indicar la progresiva sustitución del “intelectual de tipo generalista”, del que nos hablaba Bobbio, por el intelectual moderno dedicado mayormente a la resolución de problemas concretos. Pero si la “adecuación a la práctica” de los investigadores es tal y cada vez mayor, esto podría afectar a la propia renovación del pensamiento y las ideas. ¿Quedarán vestigios del modelo de intelectual generalista -caracterizado por la crítica y el diálogo libre- bajo un predominio absoluto del intelectual moderno, productor de criterios orientados a repercutir en la realidad social? Cierta postura de distancia y la crítica del ámbito político de la que nos advertía Bobbio (1998) se presenta imprescindible para el pensamiento y la circulación de ideas. Bajo el entendido de que toda creación intelectual está permeada por las relaciones sociales y el contexto sociopolítico en los que está inmersa, la reflexión acerca de la “adecuación a la práctica” y la libertad de pensamiento se vuelve impostergable.

Finalmente, la creciente presencia del conocimiento especializado en la política podría devenir en un aumento de la competencia partidaria bajo nuevas dimensiones relacionadas con nociones expertas, una suerte de competencia de ideas fundadas en hallazgos con Pensadores y pobreza ⎥ 95

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mayor relevancia en los procesos electorales. La literatura ha identificado dos principales caminos derivados de este nuevo lugar del conocimiento especializado en la región: el enriquecimiento del debate político o una tecnocratización de los procesos decisorios con serias consecuencias para la calidad democrática (Rius, 2012). No obstante, dado el vínculo estudiado, en el corto y mediano plazo, ésta no pareciera ser la realidad en Uruguay ya que, como fue señalado, los expertos actuales se asemejan a agentes tecnopolíticos y no tecnocráticos.

Lo que parece cierto es que, a la luz de los procesos actuales y de la creciente presencia política de los actuales “administradores de incertidumbre” en las “nuevas” problemáticas definidas como centrales, la investigación acerca de los factores que inciden en la relación entre “pensadores” y política se ha vuelto central en tanto presenta indiscutibles implicancias para las actuales democracias.

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Anexo Cuadro 3 Investigaciones vinculadas al diseño del panes y el peq de manera directa (iniciativa estatal) o indirecta (uso de investigación como insumo para la promoción de políticas públicas)

Tareas encomendadas desde la iniciativa estatal

panes

peq

Repertorio de Políticas Sociales (icp, udelar).

Selección de beneficiarios del panes (iecon, udelar).

Ensayos de escenarios de focalización de Asignaciones Familiares (icp, iecon: udelar).

Recopilación de experiencias regionales e internacionales sobre la construcción de una “Malla de Seguridad Social” (icp, iecon: udelar).

• Amarante, Verónica; Vigorito, Andrea; Bucheli, Marisa y Magdalena Furtado, (2003) “Consideraciones sobre los cambios en la línea de pobreza del ine”. Serie dt núm. 6.

Montevideo, iecon.

• Calvo, Juan José (2000) “Las necesidades básicas insatisfechas en Uruguay”. Serie dt 50. Mdeo., udelar.

• Kaztman, Rubén y Fernando Filgueira, (1999) Desarrollo Humano del Uruguay. Montevideo, pnud.

• Kaztman, Rubén y Fernando Filgueira, (2001) Panorama Social de la Infancia en Uruguay. ipes, ucudal, iin-oea.

• Terra, Juan Pablo, (1989) Creciendo en condiciones de riesgo. Niños pobres en Uruguay. Montevideo, claehunicef.

• Terra, Juan Pablo y Mabel Hopenhaym, (1986) La infancia en el Uruguay 1973‐1984. Efectos sociales de la recesión y de las políticas de ajuste.

Montevideo, claeh-ebo.

• Amarante, Verónica; Vigorito Andrea y Rodrigo Arim, (2005) Pobreza, red de protección social y situación de la infancia en Uruguay, bid.

• De Melo, Goia; Amarante, Verónica y Andrea Vigorito, (2007) Elementos para la reforma del régimen de asignaciones familiares en Uruguay. oit.

• Vigorito, Andrea, (2005) “El impacto de las asignaciones familiares sobre la pobreza y la distribución del ingreso en los años recientes”. Unicef.

• Vigorito, Andrea y Rodrigo Arim, (2006) Las transferencias públicas de ingresos en Uruguay. Banco Mundial.

• Midaglia, Carmen; De Armas, Gustavo y Juan José Calvo, (2008) Reflexiones sobre la relación entre la “Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia” y el modelo de desarrollo de Uruguay hacia el año 2030. Montevideo, Ministerio de Educación y Cultura,

Trabajo de campo y generación de sistemas de información (ds, ts: udelar).

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(continuación) panes Uso de Investigación como insumo (indirecto) de políticas públicas

peq

• Vigorito, Andrea, (1999) “Una distribución del ingreso estable. El caso de Uruguay 1986-1997”.

• Vigorito, Andrea, (2003) “The Multiple Dimensions of Poverty”.

Montevideo.

• De Armas, Gustavo, (2004) Pobreza y desigualdad en Uruguay. Claves para el diseño de un programa de superación de la pobreza extrema.

Mdeo., fesur.

Intervención en policy making process Debate en los años 90 agudizado luego de la crisis de 2002, sobre la “infantilización de la pobreza”. Énfasis en la vulnerabilidad asociada a la infancia-juventud, en el panes -Insumo de cara al fortalecimiento de las afam.

Cambio en el sistema de Asignaciones Familiares.

Fuente: elaboración propia a partir de entrevistas realizadas a informantes calificados.

Cuadro 4 Participación de la investigación social en el policy making process del panes y el peq Idea devenida en componente de planes

Instituciones y organizaciones de promoción de conocimiento e investigación involucrada(s)

Modalidad de relacionamiento: investigación social-policy makers

Focalización en población más vulnerable (ante la “emergencia social”)

Ingreso Ciudadano

-

Tactical model

panes

Ideas y conceptos en debate

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(continuación) Idea devenida en componente de planes

Instituciones y organizaciones de promoción de conocimiento e investigación involucrada(s)

Modalidad de relacionamiento: investigación social-policy makers

Formatos institucionales: integralidad de políticas

Creación mides

El Abrojo fesur

Enlightenment model

“Repertorio de Políticas Sociales”

udelar

Problem-solving model

Beneficiarios

Número de beneficiarios Selección de beneficiarios

Sin base teórica udelar: iecon

Problem-solving model

Universalismo con focalización subsidiaria (sustitución de Ingreso Ciudadano)

Asignaciones Familiares

udelar: icp, iecon

Interactive model

Focalización con universalismo: ampliación del abanico de políticas sociales

Matriz de Protección Social: i) la reforma tributaria; ii) la reforma de salud; iii) revisiones de las políticas de empleo; iv) nueva política de vivienda y hábitat; v) la reforma educativa; vi) el plan nacional de igualdad de oportunidades y derechos.

u d e l a r : i c p, iecon

Interactive model

Interinstitucionalidad de políticas y programas

Consejo de Políticas Sociales Comisión de Seguimiento del peq (opp, el mef, bps, mides e invitados investigadores de la udelar)

udelar: icp , iecon

Interactive model

peq

panes

Ideas y conceptos en debate

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La moral tributaria en América Latina y la corrupción como uno de sus determinantes Tax Morality in Latin America and Corruption as one of its Determinants Víctor Mauricio Castañeda Rodríguez∗1 Recibido el 23 de octubre de 2013 Aceptado el 14 de agosto de 2014

RESUMEN

ABSTRACT

Este artículo considera que la corrupción es un factor central en el estudio del grado de moral tributaria que exhibe un ciudadano, entendida ésta como su disposición a pagar impuestos. Esta idea es argumentada retórica y analíticamente y puesta a prueba a través de una constatación empírica que toma varios modelos probit ordenados, estimados con base en datos de la encuesta realizada en 2010 por Latinobarómetro en dieciocho países de América Latina.

Entre los hallazgos destaca que la experiencia personal con este fenómeno no parece ser relevante, aunque sí la percepción nacional que se tiene de su incidencia, la cual obedece a la opinión de un conjunto amplio de actores, entre ellos los empresarios y ciudadanos.

This paper considers that corruption is a major factor that explains citizens’ tax morality, understood as their willingness to pay taxes. This idea is argued rhetorically and analytically, and then tested through empirical evidence based on several ordered probit models, estimated by the data obtained from a 2010 Latinobarómetro survey carried out in eighteen Latin American countries. The findings show that individual experience with this phenomenon seems irrelevant, while public perception of its effects, resulting from the perspective of a wide range of actors, including entrepreneurs and citizens, does play a role in this respect.

∗ Doctor en Ciencias Económicas y contador público. Profesor de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, (Bogotá, Colombia). Sus líneas de investigación son: economía política y tributación. Entre sus últimas publicaciones destacan: “El gasto social como factor que favorece una mayor dependencia del iva. Un análisis para el caso colombiano” (2014); “La política tributaria en América Latina desde la crisis de la deuda y el papel del legislativo en Colombia” (2013) y “Una revisión de los determinantes de la estructura y el recaudo tributario: el caso latinoamericano tras la crisis de la deuda externa” (2012). Correo electrónico: vmcastanedar@yahoo.es 1 El autor agradece los valiosos comentarios de los dos evaluadores anónimos de este trabajo. Una versión preliminar de este documento se presentó en el encuentro anual de la Sociedad de Economía de Chile, Viña del Mar, 24 y 25 de septiembre de 2014.

La moral

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tributaria en

América Latina ⎥ 103

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Palabras claves: moral tributaria; corrupción; determinantes de la moral tributaria; América Latina.

Keywords: tax morale; corruption; determinants of tax morale; Latin America.

Introducción El estudio de la moral tributaria, entendida como la disposición intrínseca de los contribuyentes a pagar impuestos (Torgler, 2005), es reciente. Sus mayores desarrollos se ubican en la primera década del siglo xxi como respuesta a las falencias de los modelos establecidos en los años setenta para explicar la evasión desde un enfoque económico.2 Si bien hay factores que pueden afectar la relación costo-beneficio de la evasión -como la probabilidad de ser auditado y los castigos monetarios y judiciales a los que se expone un evasor- hay muchas otras variables políticas, sociales y culturales que también inciden en la decisión del contribuyente. Por ejemplo, su percepción acerca del grado de justicia existente en la relación Estado-sociedad y del funcionamiento de las instituciones.3 En este sentido, no son sorprendentes los hallazgos de autores como Bergman (2010), quien muestra que los individuos que son auditados y eventualmente castigados por evadir impuestos no exhiben posteriormente una mayor probabilidad de cumplir con sus obligaciones fiscales. En su lugar, es más importante la percepción que se forman los contribuyentes acerca de las estrategias y decisiones de los demás, así como la información que los últimos proveen en cuanto a la efectividad de las acciones de control realizadas por la administración tributaria. En otras palabras, es difícil que un ciudadano cumpla cabalmente con el pago de sus impuestos si en su sociedad la evasión es común.

A los contribuyentes, en general, no sólo les interesan los beneficios materiales que reporta la evasión, sino también las connotaciones morales de esta decisión, es decir, sus costos psicológicos. La evasión se hace reprochable cuando se considera que el gasto público financiado por los impuestos es necesario y que el gobierno cuenta con las condiciones para su adecuada gestión. Por otro lado, es probable que la evasión sea la norma si no hay elementos que les permitan a los ciudadanos confiar en que sus aportes serán usados eficientemente y persiguiendo el bienestar social.

Así, entre los diversos elementos que cabe considerar -ya que contextualizan o sirven de referente al ciudadano a la hora de calcular y pagar sus impuestos-, la corrupción es uno de ellos, en tanto que atenta contra la moral tributaria. Para un ciudadano que percibe que sus aportes al erario son presa de la corrupción, poco sentido tiene cumplir con 2

Entre ellos resalta el planteamiento de Allingham y Sandmo (1972), basado en el trabajo de Becker (1968).

Véase: Torgler y Schaltegger (2005); Torgler (2005); Feld y Frey (2002).

3

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la obligación fiscal, incluso si es creíble la amenaza de la administración tributaria de auditar y castigar.

Este estudio parte de la premisa de que la corrupción es un determinante de la moral tributaria, la cual está en línea con buena parte de la literatura que analiza desde un enfoque macroeconómico la relación entre presión tributaria (pt) y corrupción.4 Se argumenta que este fenómeno afecta la sostenibilidad fiscal de un Estado al disuadir a los ciudadanos de pagar impuestos. Además, se encuentra que es especialmente importante la percepción pública de la corrupción,5 aunque no así la experiencia personal con ésta.

Establecer que la percepción colectiva de la corrupción es un factor relevante a la hora de explicar la moral tributaria -en particular para algunos países de América Latina- implica pensar en alternativas diferentes a los cambios normativos para incrementar la pt en la región, por lo general insuficiente. Es fundamental implementar políticas de largo plazo relacionadas con áreas como la educación, para lograr que en el imaginario común los actos de corrupción no sean justificados o aceptados bajo ninguna circunstancia. Además, se requiere promover una mayor transparencia en las actuaciones de los funcionarios públicos y endurecer los castigos que reciben las partes involucradas en actos de corrupción.

El documento consta de cuatro partes adicionales a esta introducción. En la primera, se discuten los elementos teóricos que permiten asociar la corrupción con la decisión de evadir y se formaliza esa relación. Posteriormente, se hace una revisión de la literatura que estudia los determinantes de la moral tributaria con el fin de identificar las variables de control a tener en cuenta en el ejercicio empírico. En la tercera sección se estiman diversos modelos probit ordenados y tobit, con los que se verifica la relevancia del fenómeno en la formación de la disposición de los contribuyentes a pagar impuestos. Para este trabajo se tomó como insumo la encuesta de percepción ciudadana aplicada en dieciocho países de América Latina por Latinobarómetro (2010) .6 Finalmente se presentan las conclusiones.

Moral tributaria y corrupción El Estado puede introducir un conjunto de parámetros que los ciudadanos deben observar para aportar a su sostenimiento; pero el logro de una meta de recaudación está delimitado por el grado en que los contribuyentes aceptan su obligación.7 Por lo tanto, no sólo es necesario aplicar programas de fiscalización que desincentiven acciones como la evasión, sino 4

Véase: Bird, Martínez y Torglel (2008).

Medida por organismos como Transparencia Internacional y el Banco Mundial.

6 Se considera esta región porque en ella, por lo general, la corrupción es un fenómeno común y la presión tributaria es baja.

7 Véase: Hessing, Effers, Robben y Webley (1992).

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también propiciar el pago voluntario de los tributos, considerando aquellos elementos asociados con la moral tributaria.

Inicialmente, el problema de la evasión tributaria fue considerado desde la perspectiva de la economía del crimen de Becker (1968). Allingham y Sandmo (1972), por ejemplo, planteaban la decisión de un potencial evasor bajo un análisis de costo-beneficio, en que el monto evadido dependía inversamente de la probabilidad de ser descubierto y de las respectivas sanciones. No obstante, la evidencia sugiere que los contribuyentes incorporan otros elementos para decidir si pagan o no impuestos, entre ellos su percepción acerca del grado de justicia de la relación Estado-sociedad y del funcionamiento de las instituciones.8 En efecto, si los ciudadanos tomaran sus decisiones con respecto al pago de impuestos haciendo un análisis a la Becker (1968), entonces se podría anticipar una menor pt que la observada; esto es así porque la probabilidad de detección de los evasores es, por lo general, muy baja (Torgler y Schaltegger, 2005). Así, lo que debe sorprender no es que la evasión en algunos países, especialmente en aquellos en vías de desarrollo, sea alta, sino que sean muchos los contribuyentes que cumplen con sus obligaciones fiscales pese a las facilidades para no hacerlo (Alm y Torgler, 2011).

La literatura correspondiente ha encontrado que es esencial que los ciudadanos perciban que son tratados justa e imparcialmente por las autoridades, lo que legitima su ejercicio, para que estén dispuestos realmente a pagar sus impuestos (Leonardo, 2011). Por lo tanto, la corrupción justifica la evasión en la medida en que los contribuyentes -bajo este escenario- consideren que sus impuestos no financian la provisión pública de bienes y servicios, sino que se desvían para enriquecer a unos pocos, por ejemplo políticos y burócratas (Cummings, Martínez-Vázquez, McKee y Torgler, 2004).

Visto el fenómeno desde el gasto, la prevalencia de la corrupción en una sociedad sugiere que el acceso a los bienes y servicios provistos públicamente puede estar condicionado a los contactos políticos, o a la misma capacidad económica de cada potencial beneficiario para pagar sobornos; lo que socava la confianza del contribuyente en las instituciones e incluso en el funcionamiento de la democracia (Warren, 2004). La corrupción desincentiva el pago voluntario de los impuestos, no sólo porque no permite garantizar que la función estatal esté regida por la búsqueda del bien común, sino porque además hace probable que los ciudadanos no reciban un trato imparcial de la administración tributaria.

Es decir, la relación entre gobierno y gobernados se ve minada por la desconfianza cuando la corrupción es recurrente y generalizada (Leonardo, 2011), lo que hace menos probable que los segundos cumplan con las leyes y demás disposiciones. La corrupción pone en entredicho la legitimidad del sistema político y afecta la confianza interper8

Esto incluye aspectos tan amplios como el tipo de democracia (directa o representativa) y la extensión de la corrupción. Véase: Torgler y Schaltegger (2005); Torgler (2005); Feld y Frey (2002).

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sonal (Seligson, 2002); cada individuo puede apreciar que los demás no se comportan como deberían (según algún criterio moral) y que por tal razón él tampoco debe ceñirse a una norma de acción (los contribuyentes pueden imitar tanto los buenos como los malos ejemplos).

No sorprende, entonces, encontrar una relación negativa entre moral tributaria y percepción de la corrupción.9 En la encuesta realizada por Latinobarómetro en 2010, se calcula la moral tributaria (Moral_tributaria) de cada encuestado restando de diez su respuesta cuando se le pide que indique cuán justificable cree que es evadir impuestos en una escala de uno a diez, donde uno es “para nada justificable” y diez es “totalmente justificable”.

Posteriormente, en el eje de ordenadas se consideran los promedios de estos valores para cada país de América Latina; en el eje de abscisas se toma un índice de la corrupción pública (Corrupción1), calculado como la diferencia entre diez y el obtenido por Transparencia Internacional (2010). En el gráfico 1 se observa, en parte, lo enunciado al comienzo del párrafo, no obstante es necesario un análisis multivariable para considerar el efecto conjunto de otros factores.

Gráfico 1 Percepción de la corrupción pública y moral tributaria en América Latina, 2010

Moral tributaria

8.5 8 7.5 7 6.5

0

2

4

6

8

10

Grado percibido de la corrupción pública Fuente: elaboración propia con base en datos de Latinobarómetro (2010) y Transparencia Internacional (2010).

9

Véase: ocde (2013).

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Por supuesto, se debe aclarar que una cosa es la percepción que se tiene acerca de la corrupción en un país (manera agregada), y otra la experiencia de cada ciudadano con este fenómeno (Seligson, 2002).10 Por lo pronto, se anticipa que las personas se crean una idea de cómo opera el Estado o qué atributos presentan las instituciones, en parte mediante el imaginario común; esto es, capturado en la presente investigación usando alternativamente dos índices de percepción de la corrupción pública.

Para formalizar lo discutido anteriormente, se puede recurrir a un sencillo modelo que guarda elementos en común con el planteado por Friedman, Johnson, Kaufmann y Zoido (2000).11 Se asume que la utilidad de un contribuyente depende de su ingreso disponible y de su aporte al financiamiento del gasto público, lo que supone una diferencia importante con los análisis de la evasión tributaria a la Becker (1968); el ciudadano aquí considerado es aquel que en algún grado presta atención al bienestar de su prójimo, potencial beneficiario de los bienes y servicios provistos por el Estado. f (I) y G (A) son funciones crecientes y cóncavas que dependen: del ingreso disponible (I = Y – T), es decir, de los ingresos brutos del contribuyente (Y) menos los impuestos que paga (T), y del aporte efectivo que hace al gasto público (A), que corresponde a una proporción de T destinada a la provisión pública de bienes y servicios. Esto significa que el ciudadano no sólo busca su bienestar, sino que es consciente de su función en la sociedad y de sus deberes. Si se asume que la función de utilidad es separable, entonces puede expresarse de la siguiente forma: U (I, A) = f (I) + a G (A) [1] α ∈ [0,1] es un parámetro que captura la importancia para el contribuyente de cumplir con sus obligaciones fiscales. Por otro lado, A = (1 - β) T, con β ∈ [0,1] se ve como la proporción de la recaudación que presumiblemente se pierde a causa de la corrupción.

Cabe enfatizar que β es un parámetro que el individuo se forma con base en su percepción a priori, influenciada por la connotación social que tiene la corrupción y que se ajusta según su experiencia personal con el fenómeno (por ejemplo, si algún funcionario público le ha pedido un soborno para agilizar un proceso). Un contribuyente no puede conocer con certeza qué porcentaje de sus impuestos será apropiada por los corruptos.

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Esta preocupación se toma en cuenta en la sección empírica del presente artículo.

Aunque estos autores buscan justificar la relación entre la decisión de los empresarios de operar en la informalidad y los costos de la excesiva regulación o la operación de un sistema burocrático tedioso, que podrían, además, favorecer la corrupción.

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La moral

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Otros determinantes de la moral tributaria Debido a que la decisión de pagar impuestos no sólo depende de argumentos económicos, como son la probabilidad de ser auditado o la respectiva sanción aplicable a un evasor,14 es fundamental considerar otros factores como: la satisfacción con la intervención del Estado, el sentido de responsabilidad social y solidaridad, las normas éticas, el altruismo, e incluso la nacionalidad. A continuación se presentan las principales variables del estudio y los controles utilizados en la constatación econométrica.

Como insumo de este estudio se tomó la encuesta sobre opinión pública realizada por Latinobarómetro en dieciocho países de la región durante 2010;15 se aplicaron entre mil y mil doscientas entrevistas en cada caso. La variable dependiente Moral_tributaria (explicada en la sección anterior), toma un valor teórico entre cero y nueve. Entre más próximo sea éste al límite superior, se dice que el individuo tiene una mayor moral tributaria.

Con el propósito de sintetizar los referentes utilizados en la sección empírica, la tabla 1 clasifica cada una de las variables que sirven de regresores en cinco categorías (sistema tributario, económicas, políticas e institucionales, socioculturales y demográficas), según las características que capturan; cita, cuando es procedente, parte de la literatura que justifica su elección; describe cómo se miden en el documento; les asigna nombres para identificarlas; indica entre paréntesis el signo esperado de su relación con la moral tributaria, a menos que no haya consenso teórico ni práctico al respecto, caso en el que se deja un símbolo de interrogación (?); y menciona las bases de datos empleadas. Los factores que significan una innovación de este trabajo se diferencian, así como en las tablas de resultados, a través del tono grisáceo aplicado a las correspondientes filas.

Debido a que muchas de las preguntas de Latinobarómetro (2010) tienen pocas opciones de respuesta (entre cuatro y cinco), en varios casos fue necesario crear dummies para capturar determinados factores, entre ellos el grado en que un encuestado respondía sobre su práctica religiosa. Esto, a pesar de exigir que los respectivos análisis se hagan con base en la respuesta o condición excluida y suponer una pérdida de eficiencia al estimarse un mayor número de coeficientes, permite estudiar relaciones no lineales. No siempre un factor se asocia monótonamente con la moral tributaria. Por ejemplo -y según las estimaciones que se comentan en la siguiente sección- aquellos que cuentan con una mejor condición económica no necesariamente exhiben una mayor (o menor) disposición a pagar impuestos ceteris paribus. De hecho parece existir cierta concavidad en la asociación.

14

Véase: Torgler y Schaltegger (2005). Éstos son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela y República Dominicana. Además, esta versión incluye a España, de modo que son diecinueve, en total, los países considerados por Latinobarómetro (2010).

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A continuación se comentan algunas de las variables presentadas en la tabla 1, ya sea porque teóricamente afectan de diferente modo la disposición de los contribuyentes a pagar impuestos, o debido a que no han sido ampliamente utilizadas en la literatura, lo que requiere su justificación. Primero se detallan aquellas que son innovadoras; luego se analizan otras que, aunque son de uso común, exhiben matices o especificidades que llaman la atención.

Entre las variables que no han sido ampliamente utilizadas en la literatura se encuentra la percepción pública de la corrupción, que es diferente a la experiencia personal con el fenómeno o la opinión de cuán controlada está. Para medirla se utilizó Corrupción1 (su construcción se explicó en la sección anterior), que muestra qué tan común es el fenómeno en un país de acuerdo con la opinión de empresarios, analistas de riesgo y público en general.

Además, se incluye una variable alternativa de la percepción pública de la corrupción para confirmar la robustez de las estimaciones, en relación con la significancia y el signo del respectivo coeficiente. Se considera un cambio de escala del índice provisto por el Banco Mundial, que se identifica como cc y se encuentra originalmente entre -2.5 y 2.5 donde a mayor valor corresponde una menor incidencia del fenómeno en el respectivo país. El procedimiento que se sigue para calcular Corrupción2 es restar cc de 2.5, con lo que se obtiene una medida entre 0 y 5.16 Adicionalmente, es necesario controlar por el grado de (in)estabilidad política. Aun cuando una persona tenga la intención de participar con el financiamiento del Estado, según su capacidad económica, no necesariamente lo hará si es probable que haya un cambio de régimen. Un ciudadano esperará que sus deudas tributarias sean olvidadas o no existan las condiciones para que se le exija su pago si es factible que en el corto plazo haya una ruptura de la democracia.

Asimismo, la percepción acerca de la necesidad del aparato gubernamental puede incidir en la disposición del ciudadano a pagar impuestos. Si el Estado es visto como un actor fundamental en la dirección de la economía y el establecimiento del orden social, esto motivará al contribuyente para aceptar sus obligaciones fiscales. En el caso opuesto, es posible que se tienda a justificar la evasión.17

16

Es decir, que tanto Corrupción1 como Corrupción2 se relacionan directamente con la percepción agregada del fenómeno; mayores valores de estos índices indican una mayor connotación pública de la corrupción como problemática general en el respectivo país.

17 Si bien este factor puede correlacionarse con la confianza que se tiene en el gobierno, su incorporación simultánea contribuye a evitar problemas de subespecificación. Una cosa es que los burócratas actúen justa y diligentemente y otra es considerar que la intervención del Estado, tras analizar sus costos y beneficios, es preferible a dejarlo todo a las fuerzas del mercado.

La moral

Libro RMCPyS 224.indb 111

tributaria en

América Latina ⎥ 111

20/05/15 20:42

Libro RMCPyS 224.indb 112

Sistema tributario

Económicas

Referentes Lago-Peñas y LagoPeñas (2008); Torgler y Schaltegger (2005)

Martínez-Vázquez y Torgler (2009); LagoPeñas y Lago-Peñas (2008); ocde (2013)

Torgler y Schaltegger (2005); Lago-Peñas y Lago-Peñas (2008)

Qué se captura

Características del sistema tributario

Condición económica del contribuyente

Estatus laboral

ciat Banco Mundial Doing Business

Tarifa_ iva (-) Tarifa_Renta (?)

Num_impuestos (-) Ingresos_suf Ingresos_justos Ingresos_insuf (?)

Independiente (+) Asalariado(+)

Número de impuestos que debía pagar una firma durante el año 2010.

Tres dummies iguales a uno si a una persona su salario e ingresos familiares le alcanzan para sus gastos y puede ahorrar, son apenas suficientes, o no le alcanzan. La clasificación de referencia corresponde a quienes respondieron que no les alcanzan sus ingresos y tienen grandes dificultades (pregunta S4 de la encuesta).

Dos dummies que toman un valor de uno si la persona trabaja por cuenta propia o es asalariada, respectivamente. Se emplea la pregunta S16A para realizar la clasificación y el grupo de referencia son los desempleados (incluidos estudiantes y dedicados a las actividades del hogar).

Latinobarómetro (2010)

cepal

pt (?)

Presión tributaria total (recaudación como proporción del pib). Alícuota general del iva.

Alícuota máxima del isrp.

Fuente

Identificación

Instrumento empleado en el artículo

Tabla 1 La moral tributaria y sus determinantes: variables consideradas

Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales⎥ Universidad Nacional Autónoma de México Nueva NuevaÉpoca, Época,Año AñoLX, LX,núm. núm.224 224⎥ ⎥mayo-agosto mayo-agostodede2015 2015⎥ ⎥pp. pp.103-132⎥ 61-94⎥ ISSN-0185-1918 ISSN-0185-1918

10 ⎥ Víctor Mauricio c 112 Castañeda r Rodríguez

20/05/15 20:42

Libro RMCPyS 224.indb 113

Lago-Peñas y LagoPeñas (2008)

Ideología política

Preferencia por la democracia y su extensión en las actuaciones del sector público

Martínez-Vázquez y Torgler (2009); Bagus, Block, Eabrasu, Howden y Rostan (2011); ocde (2013); Azar Gerstenblüth y Rossi (2010); Torgler y Schaltegger (2005)18

To r g l e r ( 2 0 0 5 ) ; Cummings y otros (2004); ocde (2013)

Percepción pública de la corrupción y experiencia personal con el fenómeno

Inestabilidad política

Referentes

Qué se captura

bm Governance Indicators

Corrupción2 (-)

Democracia Grado_dem (+)

Inestab_alta Inestab_media Inestab_baja (-)

Se toma la pregunta “¿Cuán probable cree usted que es un golpe de Estado en el país?”

(Latinobarómetro, 2010, P22ST). Las posibles respuestas son: muy probable, bastante probable, poco probable y nada probable; para las tres primeras se crean dummies.

Dummy igual a uno si la democracia se prefiere a cualquier otra forma de gobierno (pregunta P10ST de la encuesta) Calificación acerca de cuán democrático se considera que es el país, en una escala entre uno y diez (pregunta P44ST de la encuesta)

Ideología _pol (-)

Latinobarómetro (2010)

Transparencia Internacional

Corrupción1(-)

Exp_corrupción (-)

Fuente

Identificación

Valor discreto entre cero (izquierda) y diez (derecha), según la respuesta de cada encuestado cuando se le pregunta por sus preferencias políticas (pregunta P60ST de la encuesta).

Dummy igual a uno si el encuestado o algún pariente han sabido de al menos un acto de corrupción en los últimos doce meses.

Dos indicadores de la percepción pública de la corrupción en 2010. Uno se calcula restando de diez el índice provisto por Transparencia Internacional, el otro como la diferencia entre 2.5 y el Índice de Control de la Corrupción (cc) del Banco Mundial.

Instrumento empleado en el artículo

En ocde (2013) el soporte a la democracia es el factor con mayor efecto marginal sobre la moral tributaria. A su vez, Martínez-Vázquez y Torgler (2009) manifiestan que la restauración de la democracia en España durante la segunda mitad de los setenta, acompañada de algunas mejoras institucionales, mejoró la disposición de los ciudadanos a pagar impuestos y, consecuentemente, favoreció el aumento de la recaudación (del 22 al 39.9% del pib entre 1976 y 2002).

18

Políticas e institucionales

(continuación) Revista Revista Mexicana Mexicana de de Ciencias Ciencias Políticas Políticas yy Sociales⎥ Sociales⎥ Universidad Universidad Nacional Nacional Autónoma Autónoma de de México México Nueva NuevaÉpoca, Época,Año AñoLX, LX,núm. núm.224 224⎥ mayo-agosto ⎥ mayo-agostodede2015 2015⎥ pp. ⎥ pp.103-132⎥ 61-94⎥ ISSN-0185-1918 ISSN-0185-1918

11 LLaa moral moraL tributaria tributaria en en A américa mérica L Latina atina ⎥⎥ 113

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Percepción de lo común que es la evasión en la sociedad en que se vive.

Cullis, Jones y Savoia (2012); B ergman (2010); Frey y Torgler (2007); Torgler (2003)

Percepción del número de nacionales, en una escala de uno a cien, que pagan los impuestos que les corresponden (pregunta P58ST de la encuesta).

#Cont_honestos (-)

Simulación_enf Comprar_robado (-)

Justificación de simular estar enfermo para no ir a trabajar o comprar algo que es robado; ambas variables son discretas, con valores entre uno y diez, y se tomaron directamente de Latinobarómetro (2010, preguntas P57ST.B y P57ST.C).

Sentido del deber.

Actuación del ciudadano de un modo socialmente aceptable

Molero y Pujol (2012)

Privatización_mms Privatización_ms(-)

Dummies con un valor igual a 1 si las personas se encuentran satisfechas con los servicios privatizados (precio y calidad). Se distingue por grados, entre estar “mucho más satisfecho” y estar “más satisfecho”, según la pregunta P76STM de la encuesta.

Pe r c e p c i ó n d e la necesidad del Estado

Identificación Conf_gob1 Conf_gob219(+)

ocde (2013); Azar y otros (2010); Torgler y Schaltegger (2005)

Confianza en el gobierno

Instrumento empleado en el artículo Se construyen dos índices alternativos; ambos entre cero y tres. Valores altos indican amplia confianza o satisfacción, según el caso.

Referentes

Qué se captura

Fuente

Conf_gob1 resta de cuatro el promedio del grado de confianza en ocho instituciones (el Congreso, el Poder Judicial, los partidos políticos, las Fuerzas Armadas, la administración pública, los gobiernos locales, el Tribunal Electoral y el Estado), según la pregunta P20ST de Latinobarómetro (2010); uno, dos, tres y cuatro indican mucha, algo, poca o ninguna confianza, respectivamente. Conf_gob2, por otro lado, captura el grado de satisfacción de los ciudadanos con la función del Estado, en cuanto a la operación de hospitales y educación pública, Policía, Sistema Judicial y Registraduría, además de otros bienes y servicios que se asocian con la intervención de los gobiernos locales (áreas verdes y espacios públicos en el municipio donde se vive, caminos y pavimentación, recolección de basura y alcantarillado). Las preguntas de referencia en la encuesta son: p65st y p66st.

19

Socioculturales

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Políticas e institucionales

(continuación) Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales⎥ Universidad Nacional Autónoma de México Nueva NuevaÉpoca, Época,Año AñoLX, LX,núm. núm.224 224⎥ ⎥mayo-agosto mayo-agostodede2015 2015⎥ ⎥pp. pp.103-132⎥ 61-94⎥ ISSN-0185-1918 ISSN-0185-1918

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La moral moraL

tributaria en

Dos dummies que toman un valor de uno si el encuestado es casado o separado (esta última incluye viudo), respectivamente. La clase de referencia son los solteros y se emplea la pregunta S5 de la encuesta.

Se crean cinco dummies que toman un valor de uno si el individuo tiene una edad, en años cumplidos, en los siguientes rangos: 21-40, 4160, 61-80 y más de 80, respectivamente.

Torgler y Schaltegger (2005); Cummings y otros (2004)

Edad

Tittle (1980); ocde (2013); MartínezVázquez y Torgler (2009)

Edad_21-40 Edad_41-60 Edad_61-80 Edad_más de 80 (+)

Dummy igual a uno si el encuestado es mujer.

Azar et al. (2010); Torgler y Schaltegger (2005)

Género

Estado civil

Mujer (+)

Número de años de formación según último grado cursado e informado por el encuestado.

Dummy igual a uno si el encuestado estaba estudiando.

ocde (2013); Azar et al. (2010); Barone y Mocetti (2008); Torgler y Schaltegger (2005)

Educación

Casado21 Separado (?)

Años_educ (+) Actualmente_est (+)

Practicante_mucho Practicante_medio Practicante_poco (+)

Dummies construidas con base en la pregunta S1 de Latinobarómetro (2010); toman un valor de uno si el encuestado es “muy practicante”, “practicante” o “no muy practicante”, respectivamente.

Torgler y Schaltegger (2005); ocde (2013); Stack y Kposova (2006)

Sentido de pertenencia a un culto religioso y la familiaridad con actitudes altruistas.20

Identificación

Instrumento empleado en el artículo

Referentes

Qué se captura

Fuente

Fuente: elaboración propia con base en revisión de la literatura y de fuentes de información pertinentes.

La literatura también menciona que la afiliación (protestantes y católicos) podría jugar un papel importante, lo que ayudaría a explicar las diferencias que suelen presentarse en los respectivos estudios econométricos entre países nórdicos y romanos. No obstante, en este artículo dicha afirmación no es contrastable en la medida en que prevalece el catolicismo en la región.

21 Esta condición, además, interactúa con el sistema tributario en los países en los que el sujeto pasivo del impuesto sobre la renta es la sociedad conyugal (Torgler y Schaltegger, 2005).

20

Demo gráficas

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Socioculturales

(continuación) Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales⎥ Universidad Nacional Autónoma de México Nueva NuevaÉpoca, Época,Año AñoLX, LX,núm. núm.224 224⎥ ⎥mayo-agosto mayo-agostodede2015 2015⎥ ⎥pp. pp.103-132⎥ 61-94⎥ ISSN-0185-1918 ISSN-0185-1918

13 A américa Latina ⎥ 115

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En cuanto a las variables compartidas con la literatura se incluyen algunas relacionadas directamente con el sistema tributario, pues la justificación de la evasión podría deberse a una especie de fatiga impositiva (Lago-Peñas y Lago-Peñas, 2008) que se genera por una carga excesiva18 o por altas alícuotas. Si bien habría sido preferible contar con información particular de cada contribuyente (por ejemplo, su percepción acerca del monto que paga en impuestos) no hay ninguna pregunta en la encuesta practicada por Latinobarómetro (2010) que dé cuenta de ello, razón por la que emplean datos agregados (macroeconómicos) del año 2010.19 Sin embargo, lo anterior da lugar a que sea razonable la existencia de una relación opuesta a la estándar, por lo menos en cuanto a la pt y la alícuota máxima del isrp. Los países con altos niveles de recaudación normalmente tienen una mayor fortaleza institucional (Besley y Persson, 2009), lo que les permite presionar a sus ciudadanos para que cumplan con sus obligaciones.20 Así, es probable que se determine una asociación positiva con la moral tributaria. Del mismo modo puede ocurrir cuando la tasa máxima del isrp es elevada, pues ello favorece la progresividad del impuesto y transmite la idea de que el sistema es justo (quienes más tienen, más pagan). En síntesis, los signos de estas dos variables son ambiguos, pues hay argumentos que se contraponen.

De otro lado, la asociación entre la condición económica del contribuyente y la moral tributaria no es teóricamente clara. Es posible que un ciudadano no acuda a la provisión pública de bienes y servicios si puede obtenerlos en condiciones de mercado -especialmente cuando existen notables diferencias en su calidad según el sector que los produce- de modo que no tendría incentivos económicos para participar en el sostenimiento del Estado. Esta relación se encuentra en línea con los trabajos de Martínez-Vázquez y Torgler (2009) y Lago-Peñas y Lago-Peñas (2008). Sin embargo, y desde un análisis más práctico, a quienes les va bien económicamente les es más fácil pagar sus impuestos (además de que esa buena racha se podría asociar con la acción estatal); ideas respaldadas por los hallazgos de la ocde (2013).

El estatus laboral también puede incidir en la moral tributaria de un ciudadano. Por ejemplo, es más fácil que a un empleado dependiente se le realicen retenciones en la fuente en comparación con un trabajador por cuenta propia (Torgler y Schaltegger, 2005). De este modo, para el primero es más probable que la evasión sea injustificable porque desde un comienzo es difícil que deje de pagar impuestos.

Por otra parte, la ideología política de cada agente, al recoger un conjunto de intereses con respecto a la función del Estado y sus objetivos, constituye un referente de la utilidad personal que se desprende del cumplimiento de las obligaciones tributarias. En un conti18

Además, se incorporó la recaudación por isrp porque es especialmente visible para los contribuyentes, al requerir un cálculo consciente para su pago, diferente a lo que ocurre con el iva, que suele mimetizarse con el precio.

19 En los casos en que fue posible, se prefirió la agregación correspondiente al gobierno general.

20 Lo que captura la idea fundamental de los trabajos clásicos en la materia. Véase: Allingham y Sandmo, (1972).

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nuum que incluye posiciones entre la izquierda y la derecha, donde la primera se relaciona con un interés redistributivo y la última con el aseguramiento de unas condiciones propicias para el libre mercado, se espera que la moral tributaria disminuya en la medida en que la ubicación ideológica sea próxima a la derecha.

Por otro lado, es razonable que la percepción que tiene un ciudadano del número de evasores capture parte de su evaluación del sistema tributario. Un individuo puede asumir que son muchos quienes evaden impuestos -aun cuando no tenga elementos de juicio para asegurarlo- si predominan los tratamientos particulares que no tienen en cuenta las capacidades de pago de los contribuyentes. A su vez, esta idea se encuentra relacionada teóricamente con el concepto kantiano de moralidad que sugiere que un impuesto será justo para una persona si ella considera que también lo es para las demás (Alm y Torgler, 2011).

Finalmente, la relación entre nivel educativo y moral tributaria es ambigua. Un individuo altamente educado podría ser consciente de la importancia de la provisión pública de determinados bienes y servicios, de suerte que le sería más fácil aceptar su obligación de aportar a su financiamiento. También es factible que esta misma persona conozca las oportunidades que presenta el sistema tributario para evadir y, eventualmente, lo haga. Pese a lo anterior, en la literatura empírica predominan los resultados consistentes con la idea de que el primer efecto compensa al segundo.21 Además, el papel de la educación puede ser más importante si el contribuyente está estudiando, pues ello supone una mayor probabilidad de que se cuestione su papel en la sociedad.

Estimaciones de los modelos probit ordenados y tobit Teniendo en cuenta que la variable dependiente (Moral_tributaria) adopta valores naturales entre cero y nueve, asociados directamente con el grado en que un ciudadano está dispuesto a pagar impuestos, se estiman algunos modelos probit ordenados, práctica usual en este tipo de trabajos. Con esto se busca identificar qué elementos favorecen la probabilidad de que un contribuyente considere cada vez menos justificable la evasión.

Como estrategia para verificar la robustez de los resultados en relación con el signo y significancia estadística de los coeficientes, se consideran varias especificaciones con base en la tabla 2. Las primeras cinco se diferencian en que paulatinamente van agregando nuevos factores (siguiendo la clasificación presentada en la tabla 1), mientras que las siguientes excluyen aquellas variables irrelevantes (al menos a un nivel de confianza de 90%) y alternan la medida con que se captura la percepción pública de la corrupción.

21

Entre los trabajos que no encuentran resultados claros al respecto está el de Torgler y Schaltegger (2005). Véase: ocde (2013); Azar, Gerstenblüth y Rossi (2008).

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América Latina ⎥ 117

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Sin embargo, un riesgo presente en este tipo de ejercicios es la potencial endogeneidad y multicolinealidad que obedecen a diversas causas, entre ellas: la exclusión de variables relevantes, o la inclusión de factores redundantes, problemas de muestreo en la realización de la encuesta, y simultaneidad (Gujarati, 2003). En ese orden de ideas, y como una medida adicional para verificar la robustez de los resultados, se evaluaron las especificaciones 6 y 722 de la tabla 2 a través de modelos tobit, usualmente empleados cuando la variable dependiente es censurada.

Tabla 2 Clasificación de las especificaciones econométricas utilizadas Especificación

Tipo de variables que incluye Socioculturales

Políticas e institucionales

Económicas

Demográficas

Sistema tributario

1

•

2

•

•

3

•

•

•

4

•

•

•

•

5

•

•

•

•

•

6

•

•

•

•

•

•

•

Detalles 7 Detalles 8 Detalles

Excluye variables irrelevantes •

•

•

Elimina las variables irrelevantes y sustituye Corrupción1 por Corrupción2 •

•

•

•

•

Incorpora una dummy por país (excepto Nicaragua) y excluye variables irrelevantes. Toma a Corrupción1 como índice de la percepción pública de la corrupción

Fuente: elaboración propia.

22

Las cuales obedecen a un proceso de depuración en el que se eliminaron gradualmente las variables no significativas estadísticamente, empezando por las que reportaron mayores valores asociados a la hipótesis nula de no significancia individual.

118 ⎥ Víctor Mauricio Castañeda Rodríguez

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Cuando a un individuo se le pide que ubique su justificación de la evasión en una escala entre uno y diez, es posible que en los extremos se concentren personas que difieren -así sea por poco- en el grado de intensidad de sus preferencias, de modo que en los respectivos modelos tobit se censuró en los límites superior e inferior de Moral_tributaria; además, se proveen errores estándar robustos. Aun cuando no se utilizan instrumentos ni estimaciones en dos etapas, dado que muchos de los regresores no son variables continuas, los modelos tobit permiten controlar parcialmente por los riesgos comentados en el párrafo anterior (Takeshi, 1994).

Cabe mencionar que cuando había más de una medida para capturar alguna variable, se utilizó aquella que implicaba una menor pérdida de observaciones, teniendo la precaución de verificar que los coeficientes no cambiaran de signo o significancia; esto con excepción de la percepción pública de la corrupción. Por lo tanto, la confianza en el gobierno se incluyó a través de Conf_gob1; también se probó el estrato socioeconómico declarado por cada encuestado como sustituto de la percepción de su condición económica, pero se prefirió la última alternativa.

Dado que los hallazgos generales no cambian independientemente de si se usan modelos probit o tobit, en la tabla 3 sólo se contrastan las especificaciones depuradas, que son fundamentales para justificar parte de las conclusiones de este trabajo. No obstante, en el anexo se encuentran todas las estimaciones probit a las que habría lugar según la tabla 2.

Tabla 3 Especificaciones depuradas usando modelos probit ordenados y tobit Especificación 6

6*

7

7*

Probit

Tobit

Probit

Tobit

Simulación_enf

-0.215***

-0.675***

-0.215***

-0.676***

Comprar_robado

-0.141***

-0.442***

-0.141***

-0.442***

Practicante_mucho

-0.106**

-0.327**

-0.106***

-0.330**

Años_educ

0.021***

0.067***

0.021***

0.068***

Corrupción1

-0.053***

-0.163*** -0.098***

-0.306***

Método estimación

Corrupción2 Ideología _pol

-0.010**

-0.033*

-0.010*

-0.033*

Inestab_alta

-0.159***

-0.509***

-0.162***

-0.518***

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tributaria en

América Latina ⎥ 119

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(continuación) Especificación 6

6*

7

7*

Probit

Tobit

Probit

Tobit

Inestab_media

-0.110***

-0.333***

-0.111***

-0.337***

Inestab_baja

-0.093***

-0.296***

-0.094***

-0.298***

Grado_dem

0.021***

0.066***

0.022***

0.068***

Democracia

0.158***

0.481***

0.159***

0.485***

Conf_gob1

0.036*

0.116

0.035

0.112

Privatización_mms

0.151**

0.487**

0.150**

0.483**

Ingresos_justos

0.099***

0.309***

0.097***

0.303***

Asalariado

0.077***

0.236**

0.078***

0.237**

Edad_21-40

0.109**

0.342**

0.109**

0.342**

Edad_41-60

0.211***

0.656***

0.211***

0.657***

Edad_61-80

0.299***

0.952***

0.300***

0.956***

Edad_más de 80

0.322*

1.018**

0.325*

1.027**

pt

2.812***

8.872***

2.640***

8.345***

Tarifa_Renta

0.004**

0.012***

0.004***

0.015***

Tarifa_ iva

-0.043***

-0.137***

-0.044***

-0.138***

Método estimación

Constante

10.725***

10.517***

Observaciones

7927

7927

7927

7927

Log likelihood

-1.17e+04

-1.23e+04

-1.17e+04

-1.23e+04

Fuente: elaboración propia. * Significativo al 10%; ** Significativo al 5%; *** Significativo al 1%.

Con base en la tabla 3, y según se corrobora en las especificaciones intermedias (anexo), la mayoría de los resultados concuerdan con las expectativas. En primer lugar, las estimaciones sugieren que los ciudadanos de un país en que la corrupción es un fenómeno frecuente, e incluso inherente al sector público, pueden considerar que no pagar impuestos no es algo grave, pues bajo esas circunstancias es razonable que parte de esos recursos enriquezcan a 120 ⎥ Víctor Mauricio Castañeda Rodríguez

Libro RMCPyS 224.indb 120

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unos pocos (burócratas, políticos y contratistas del Estado). La corrupción, entonces, afecta el potencial de recaudación de un país (Hessing, Effers, Robben y Webley, 1992), argumento que coincide con la literatura que analiza los determinantes de la pt.23 No obstante, llama la atención que la experiencia personal con esta problemática no sea relevante, a pesar de que el respectivo coeficiente es negativo. Así, basta con que un país tenga la fama de facilitar la ocurrencia de hechos de corrupción (en tanto que ésta se reproduce como un parásito en sus instituciones y permea a la sociedad) para que un contribuyente encuentre en ello una excusa para no cumplir con sus obligaciones tributarias.

En lo que respecta a los factores socioculturales, se observa que las personas que tienden a aprobar comportamientos ilegales o reprochables socialmente, también tienen una mayor probabilidad de justificar la evasión; además, ésta última opera como un virus, pues los contribuyentes tienden a replicar el comportamiento que presumen de los demás (a juzgar por el resultado para #Cont_honestos). Por otro lado, quienes acumulan más años de educación o alcanzan mayores niveles exhiben asimismo una alta moral tributaria.24 Sin embargo, no se corrobora que practicar una religión favorezca la aparición de sentimientos de obligación en relación con el pago de impuestos. De hecho, que se exprese ser muy practicante parece favorecer la aceptación de la evasión. Esto, aunque merece investigaciones más profundas y considerando que no existe consenso en la literatura empírica, podría ser efecto del desprestigio del que se ha hecho gradualmente acreedor el catolicismo, religión predominante en la región, por la participación de altas figuras de la iglesia en escándalos públicos.

Para los factores políticos e instituciones (sin considerar la corrupción), es claro que la inestabilidad y las fallas de la democracia conjuran una justificación para evadir. Además, la ubicación en la derecha ideológica se asocia con una menor importancia asignada a la tarea redistributiva del Estado y, consecuentemente, con una menor disposición a proveerlo de recursos. Por otro lado, es curioso que expresar una alta satisfacción con los servicios privatizados se asocie positivamente con la moral tributaria. No obstante, esto probablemente obedezca a que lo primero puede verse como un logro de la administración pública y no necesariamente como una prueba de que el Estado es excesivamente grande o ineficiente.25 Adicionalmente, la preferencia por la democracia ante cualquier otra forma de gobierno y el grado en que se manifiesta en los procesos de decisión pública, favorecen la moral tributaria. Lo ideal para un contribuyente sería que el gasto público atendiera sus demandas, pero, dado que ello es improbable, es fundamental que él se sienta partícipe en la decisión de qué se financia y cómo. Algo llamativo, sin embargo, es que la confianza en el gobierno, 23

Véanse: Bird, Martínez y Torgler (2008); Castañeda (2012).

Sin embargo, parece que los valores que se aprenden en la escuela o universidad no pierden vigencia, por lo que estar estudiando no genera cambios relevantes.

25 Lectura inicialmente hecha para justificar la inclusión de este factor como regresor.

24

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si bien presenta el signo esperado, tiende a ser poco relevante en las especificaciones depuradas (6, 6*, 7 y 7* de la tabla 3).

Por su lado, la condición económica de los ciudadanos importa, y los resultados, hasta cierto punto, están en línea con lo que en la sección anterior se llamó un análisis práctico.

Si bien aquéllos en mejor situación no necesariamente expresan una mayor moral tributaria, sí lo hacen quienes cuentan con los ingresos necesarios para cubrir sus gastos (que son comparables a la clase media),26 del mismo modo que ocurre con las personas asalariadas.

En relación con los factores demográficos, y a excepción de la edad, todos los demás no fueron estadísticamente significativos.

Los hallazgos relacionados con las características del sistema tributario coinciden en buena parte, excluyendo la especificación 8 (anexo), con el análisis que en este artículo se antepone al planteamiento de la fatiga impositiva. En efecto, la pt y la tasa máxima del isrp se asocian positivamente con la moral tributaria. Además, el coeficiente que acompaña a la tasa del iva es negativo, sin que ello dependa de la especificación, lo que sugiere que los impuestos indirectos y generales sí podrían propiciar agotamiento fiscal. Esto ayuda a explicar por qué para la primera década del siglo xxi se observa un estancamiento de la recaudación de impuestos al consumo en América Latina y se evitaron las alzas de las tarifas generales, en contraste con lo que fue una tendencia de las reformas tributarias en la región durante los noventa.27 En síntesis, las estimaciones de la tabla 2 y del anexo coinciden, en general, con otros trabajos empíricos y lo desarrollado en este documento sobre la relación negativa entre corrupción y moral tributaria. Sin embargo, es factible que las variables incluidas no permitan controlar adecuadamente (por elementos históricos que inciden en la formación de un sentido de ciudadanía y en la conformación de pactos sociales y políticos que regulan la convivencia), de modo que se agregan a la especificación 6 algunos dummies para distinguir entre países.28 Con esto se obtiene la especificación 8 (anexo), tras un proceso iterativo de eliminación de aquellas variables no significativas.

Aunque el papel de practicar una religión y el efecto de la educación quedan en entredicho porque los respectivos coeficientes dejan de ser significativos, del mismo modo como cambia la incidencia de la pt y la tasa máxima del isrp, la corrupción continúa siendo un elemento central. También se sugiere que hay países en los que sus nacionales tienden a poseer una mayor moral tributaria en comparación con Nicaragua. Ellos son: Argentina, Brasil, 26

Esto se mantiene, incluso, si se mide la capacidad económica de una persona por su ubicación socioeconómica en quintiles, de acuerdo con su percepción. Empero, no debe olvidarse que esta ubicación es subjetiva, lo cual queda claro si se tiene en cuenta que alrededor de 41% de los entrevistados estableció que pertenecía al quintil intermedio, cuando teóricamente debería ser únicamente 20%.

27 Véase: Castañeda (2013 y 2012).

28 Se tomó a Nicaragua como referencia por su baja moral tributaria en comparación con los demás países.

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Colombia y Perú (en contraste con El Salvador, Guatemala, Panamá y Paraguay), lo que indica que efectivamente existen factores culturales e históricos, idiosincráticos y no observables que afectan las percepciones de los ciudadanos frente a temas como la evasión fiscal.29 Por último, y teniendo en cuenta que los coeficientes estimados en la tabla 3 y en el anexo sólo permiten contrastar los signos y significancia estadística de las variables independientes -aunque no permiten establecer qué tan sensible es la moral tributaria a su cambio- se calculan las elasticidades de cada factor en las especificaciones 6, 7 y 8. Esto permite considerar qué elementos son especialmente relevantes para explicar la disposición intrínseca a pagar impuestos, además de ayudar a identificar qué elementos del sistema y contexto se deberían intervenir, en principio, para incrementar la pt, sin tener que recurrir a reformas tributarias.

Tabla 4 Efectos marginales de las especificaciones 6, 7 y 8 (modelos probit) Variable

Modelo6

Moral_tributaria

Variable dependiente

#Cont_honestos

0.00041

0.0004

0.0005

Simulación_enf

-0.0856

-0.0856

-0.0885

Comprar_robado

-0.0563

-0.0562

-0.0563

Practicante_mucho

-0.0420

-0.0423

Años_educ

0.0083

0.0083

Corrupción1

-0.0211

Corrupción2

Modelo7

Modelo8

-0.1942 -0.0393

Ideología _pol

-0.0040

-0.0040

-0.0055

Inestab_alta

-0.0629

-0.0641

-0.0345

Inestab_media

-0.0436

-0.0442

-0.0484

Inestab_baja

-0.0371

-0.0373

-0.0372

Grado_dem

0.0085

0.0087

0.0048

29

Véase: Bergman (2010).

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(continuación) Variable

Modelo6

Modelo7

Modelo8

Moral_tributaria

Variable dependiente

Democracia

0.0630

0.0634

Conf_gob1

0.0144

0.0140

Privatización_mms

0.0601

0.0596

0.0385

Ingresos_justos

0.0395

0.0387

0.0343

Asalariado

0.0309

0.0310

0.0348

Edad_21-40

0.0435

0.0434

Edad_41-60

0.0839

0.0841

Edad_61-80

0.1183

0.1188

Edad_más de 80

0.1269

0.1279

pt

1.1214

1.0527

-1.8966

Tarifa_Renta

0.0015

0.0018

-0.0092

Tarifa_ iva

-0.0173

-0.0174

-0.1193

0.0462

0.0275

Argentina

0.6062

Brasil

0.3598

Colombia

0.0952

El Salvador

-0.2728

Guatemala

-0.4374

Panamá

-0.5398

Paraguay

-0.4421

Perú

0.4106

Fuente: elaboración propia.

124 ⎥ Víctor Mauricio Castañeda Rodríguez

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Según se observa en la tabla 4, la corrupción es importante aunque no es el factor con mayor efecto marginal, anteponiéndose inclusive a otras variables como años de educación y calificación de la democracia. Además, un cambio de la medida de la percepción pública de la corrupción, reemplazando Corrupción1 por Corrupción2, genera una mayor incidencia sobre Moral_tributaria, mientras que la incorporación de dummies para diferenciar entre países supone una menor relevancia de los factores políticos a favor de las características del sistema tributario (pt, Tarifa_Renta, Tarifa_ iva).

Conclusiones El tema de la moral tributaria es central en lo que atañe al estudio de la capacidad fiscal de un Estado, aunque el análisis normativo de la tributación lo desconoce al asumir que los contribuyentes aceptan lo que por ley les corresponde pagar (análisis de la tributación óptima), a la vez que consideran racionalmente los costos y beneficios de evadir.30 No obstante, el grado en que un ciudadano asume su responsabilidad fiscal no está mediada sólo por consideraciones económicas, dado que también son importantes aspectos como la evaluación que hace de la relación Estado-sociedad, con base en su experiencia y en referentes construidos socialmente.

Así, la corrupción facilita la toma de la decisión de evadir, pues aunque tal comportamiento se enfrenta a preceptos de lo que es considerado moralmente aceptable, el costo de desviarse es menor cuando se percibe que los aportes hechos al erario se desvían hacia las manos de unos particulares. Sin embargo, con base en las estimaciones realizadas, sorprende que no sea relevante la experiencia personal con el fenómeno (la corrupción), sino la percepción pública que se tiene de su incidencia.

Si no se hace nada al respecto, es razonable que la corrupción se convierta gradualmente en una norma -o se considere como necesaria para lidiar con la administración pública-, de modo que la moral tributaria de los ciudadanos también se reduzca. En consecuencia, existe un círculo vicioso en el que la misma debilidad institucional de un país para tratar el fenómeno le niega los recursos necesarios para invertir y responder oportunamente a la problemática. Esto se corrobora empíricamente en trabajos como el de Bird, Martínez y Torgler (2008), que encuentran una relación negativa entre corrupción y pt.

Por supuesto, la moral tributaria es interdependiente de muchos elementos que afectan la percepción del individuo y su relación con sus conciudadanos y con el Estado, por lo que sería simplista decir que la corrupción es el único factor a tener en cuenta. De hecho, 30

Una recomendación usual para los gobiernos consiste, entonces, en incrementar el número de auditorías y penas para desincentivar este comportamiento (enfoque de la economía del crimen).

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en el estudio empírico se evidencia que otros determinantes importantes son, por ejemplo, el ámbito institucional plasmado en temas como el grado de inestabilidad política, la aceptación de la democracia como forma de gobierno y la calificación de su funcionamiento, además del compromiso social del contribuyente, que tiene que ver con la alineación de sus intereses con los de su comunidad.

Por lo tanto, son varias las propuestas que pueden surgir para incentivar a las personas para que contribuyan con el financiamiento del Estado, entre las cuales está la construcción y consolidación de una organización política que asegure la debida independencia entre poderes. Esto ayuda a evitar, entre otras cosas, que un mandatario que llega al poder democráticamente, luego, con el interés de perdurar en él, atente contra la democracia y su funcionamiento.

Adicionalmente, las fallas de la democracia tienen un efecto ampliado sobre la moral tributaria de los ciudadanos mediante la extensión de fenómenos como la corrupción. Ésta se constituye en un instrumento para el pago de favores por parte de los gobernantes con vicios de dictadores, o como un mecanismo con el que los ciudadanos enfrentan la ineficiencia del sector público (esto también por cambios en aspectos como el esquema de contratación de los funcionarios).

En consecuencia, las reformas tributarias que amplían ciertas bases o aumentan las alícuotas, y que a su vez pueden generar agotamiento fiscal, no son la única alternativa para incrementar la recaudación. Se debe optar por estrategias que incentiven el pago voluntario de los impuestos, por ejemplo, la simplificación del sistema impositivo y la introducción de reformas institucionales que aseguren la independencia entre poderes y establezcan principios de eficiencia y rendición de cuentas (accountability) en la gestión pública y la democracia. Un gobierno que no tiene en cuenta esto, y en su lugar continúa haciendo cada vez más pesada la carga fiscal de ciertos contribuyentes, termina por darles razones para que incumplan sus obligaciones y genera problemas de inequidad.

126 ⎥ Víctor Mauricio Castañeda Rodríguez

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Libro RMCPyS 224.indb 130

-0.221*** -0.143*** -0.064* -0.053** -0.040 0.014*** -0.060

Simulación_enf

Comprar_robado

Practicante_mucho

Practicante_medio

Practicante_poco

Años_educ

Actualmente_est

0.061***

Conf_gob1

0.045**

0.163***

0.167***

Democracia

-0.129*** 0.024***

-0.128***

Inestab_baja

-0.119***

-0.218***

0.025***

-0.120***

Inestab_media

Grado_dem

-0.223***

Inestab_alta

-0.010*

-0.147***

-0.013**

Ideología _pol

-0.045

-0.031***

0.040

0.012***

0.019

-0.006

-0.083*

-0.139***

-0.215***

0.001*

3

Inestab_nsnr

-0.065

-0.033***

0.011

0.018***

0.007

-0.011

-0.080

-0.137***

-0.221***

Exp_corrupción

Corrupción2

Corrupción1

0.001***

0.001*

Variable dependiente

#Cont_honestos

2

Moral_tributaria

1

Especificación

0.048**

0.159***

0.022***

-0.133**

-0.121***

-0.108***

-0.199***

-0.010**

-0.040

-0.024**

0.136**

0.017***

0.007

-0.031

-0.114**

-0.138***

-0.214***

0.001*

4

0.040*

0.161***

0.020***

-0.083

-0.111***

-0.124***

-0.181***

-0.009*

-0.047

-0.047***

0.102

0.019***

0.013

-0.028

-0.111**

-0.138***

-0.214***

0.001

5

Especificaciones de la tabla 2 estimadas a través de modelos probit ordenados

Anexo

0.036*

0.158***

0.021***

-0.093***

-0.110***

-0.159***

-0.010**

-0.053***

0.021***

-0.106**

-0.141***

-0.215***

0.001**

6

0.035

0.159***

0.022***

-0.094***

-0.111***

-0.162***

-0.010*

-0.098***

0.021***

-0.106***

-0.141***

-0.215***

0.001**

7

0.116***

0.012**

-0.093***

-0.122***

-0.087**

-0.014***

-0.487***

-0.141***

-0.222***

0.001***

8

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0.015 0.080**

Independiente

Asalariado 0.107***

0.025

0.087**

La moral

tributaria en

1.012*** 0.240*** -0.752***

Colombia

El Salvador

-0.299***

-0.023***

- 4.759***

0.069*

0.087***

0.086***

0.097*

8

Brasil

-0.044***

0.004***

2.640***

0.325*

0.300***

0.211***

0.109**

0.078***

0.097***

0.150**

7

2.982***

-0.001

Num_impuestos

-0.043***

0.004**

2.812***

0.322*

0.299***

0.211***

0.109**

0.077***

0.099***

0.151**

6

Argentina

-0.045***

0.029

Tarifa_ iva

0.047

Separado

0.024

0.003**

0.033

Casado

0.364**

2.758***

0.322*

Edad_más de 80

0.295***

Tarifa_Renta

0.291***

Edad_61-80

0.213***

0.118**

0.025

0.086**

0.012

0.052

0.132***

0.075

-0.014

0.151**

5

pt

0.104** 0.200***

Edad_21-40

Edad_41-60

0.034

0.082*

Ingresos_insuf

0.179***

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Fuente: elaboración propia. Con el interés de maximizar el número de grados de libertad se incluyeron algunos dummies no definidos explícitamente en la tabla 1 para capturar las respuestas “no sabe” y “no responde”. No obstante, los resultados generales no cambian en comparación con el caso en que no se sigue esta estrategia. * Significativo al 10%; ** Significativo al 5%; *** Significativo al 1%.

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Polanyi mestizo Una interpretación de los procesos sociales de Estado y mercado en México Half-cast Polanyi Social Processes of State and Market in Mexico: An Interpretation Héctor Cuadra∗ Recibido el 27 de julio de 2014 Aceptado el 9 de enero de 2015

RESUMEN

ABSTRACT

Este artículo presenta un ejercicio teórico sobre la interacción entre el Estado y el mercado en el que se presta especial atención a la forma en que ha variado la trayectoria histórica de la evolución política y económica del Estado. Ésta es informada teóricamente e ilustrada por las trayectorias de la reforma en México. Las modalidades actuales hacia la (re)mercantilización, tanto de las actividades económicas como del papel del Estado, están desarrollando tendencias no exentas de contratendencias. Las altas contradicciones sociales, políticas y económicas son mediadas a través de crisis que se clasifican en dos formas generales y distintivas. En la

This article attempts a theoretical process-tracing exercise on the interaction between the State and the market. Special attention is placed on the way in which the historical trajectory of the State’s political and economic developments has varied. The analysis is both theoretically informed and illustrated by Mexico’s trajectories of reform. The current trends towards the recommodification both of economic activities and the roles of the State are developing tendencies which are not exempt from undertows.

Although social, political and economic contradictions are mediated through crises, they are sorted in two broad and distinctive ways. In the

∗

PhD en International Studies, University of Birmingham, Reino Unido. Maestro en Ciencias en Relaciones Económicas Internacionales, Universidad de Colima, México. ma en International Relations, Essex University, Reino Unido.

Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional Autónoma de México. Profesor investigador del Programa de Estudios Políticos e Internacionales en El Colegio de San Luis (México). Sus líneas de investigación son: economía política del bienestar y el desarrollo; escenarios de cooperación, cambio, crisis, paz y conflicto; teorías de las relaciones internacionales, economía política y estudios de paz. Entre sus últimas publicaciones destacan: “Teoría crítica: promesa y progreso en Relaciones Internacionales” (2014); “Realismo crítico mestizo: una visión de México desde el enfoque estratégico relacional” (2014) y “Consenso y posconsenso de Washington: dos generaciones de reformas incompletas” (2013). Correo electrónico: h.cuadra.montiel@gmail.com

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primera de ellas, el cambio mayor sugiere una intervención del Estado en la cual una nueva trayectoria se impone. En la segunda, algunos momentos de menor importancia de las crisis son solventados y negociados en la búsqueda de transformaciones, mediante adaptación y estrategias reformistas. Esta aportación neopolanyiana se construye sobre la base de conceptos desarrollados para la comprensión del desarrollo del Estado en Europa, y se ilustra con referencia a la experiencia mexicana contemporánea. Si bien el corporativismo y la industrialización de sustitución de importaciones implican procesos de desmercantilización de las actividades económicas, el modelo económico orientado hacia el exterior significó una modificación de la trayectoria del Estado hacia las prácticas asociadas a los procesos de remercantilización.

first of these, major changes involve a decisive intervention of the State in which a new trajectory might be imposed; whereas in the second one, some minor moments of crises are solved and negotiated in the pursuit of softer transformations, by adaptation and reformist strategies.

This theoretically informed Neopolanyian account, whilst drawing on concepts developed for an understanding of State development in Europe, is illustrated by referring to the contemporary Mexican experience. While corporatism and import substitution industrialization involved processes of decommodification of economic activities, the outwardly oriented economic model meant a modification of the State’s trajectory toward practices associated with processes of re-commodification.

Palabras clave: Polanyi; México; Estado; mercado; mercantilización; crisis.

Keywords: Polanyi; Mexico; State; market; commodification; crisis.

Introducción Uno de los temas más recurrentes e importantes en la agenda de la economía política ha sido, y seguirá siendo, el papel del Estado en el ámbito económico y la manera en que las políticas económicas y su instrumentación afectan a la esfera pública. Un enorme espectro de posiciones teóricas se ha producido al respecto. En el presente artículo se hace uso del enfoque crítico de Karl Polanyi para interpretar los procesos sociales de Estado y mercado en México.

El reconocimiento del carácter social de las relaciones económicas se asocia a una serie de economistas clásicos que van desde Adam Smith hasta contemporáneos como Joseph Stiglitz.

Los aportes de Polanyi respecto al entorno social de las actividades económicas han despertado creciente interés en ámbitos tan amplios y diversos como la antropología y las relaciones internacionales, a la vez que han ganado reconocimiento desde la indagación sobre los orígenes de la creación de la economía de mercado, hasta su utilidad para comprender el carácter socialmente embebido del liberalismo económico del orden internacional (Ruggie, 1982).

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Las tesis sobre el paralelismo de dos grandes procesos -el movimiento original de la expansión de los mercados, a los que acompañan de manera paralela, aunque asincrónica, el doble movimiento de expansión de la protección social- ha iluminado una enorme variedad de fenómenos impensados en el tiempo de la segunda guerra mundial en el que Polanyi presenta su obra. Un número creciente de estudios de las economías más desarrolladas y los mercados más consolidados han sido analizados con esos referentes.1 No resulta extraño encontrarnos con una literatura que discute las grandes olas de los fenómenos asociados con los flujos y las redes de la globalización y las subsecuentes propuestas de gobernanza global, aludiéndola de manera directa o indirecta. Por otro lado, aunque con una preocupación diferente sobre la disección de las variedades de capitalismo y de los Estados de Bienestar en él insertos, un creciente número de autores reconocen en Polanyi una influencia intelectual importante.2 También la obra de La Gran Transformación ha resultado de utilidad para la comprensión de movimientos sociales tan amplios y diversos como los Foros Sociales Mundiales, además de contribuir a la explicación de regionalismos en los albores del siglo xxi.

En este sentido, la inquietud que motiva la presente propuesta es que los aportes polanyianos también resultan de utilidad para el estudio histórica y teóricamente situado de realidades no eurocéntricas ni de economías desarrolladas. Si la tesis de que las actividades económicas se hallan embebidas dentro de un más amplio entorno social, el atípico caso de México y su Estado contemporáneo sui generis proporcionan evidencias de validez para interpretar sus tendencias actuales mediante referentes teóricos y analíticos derivados de Polanyi. La alusión al carácter o perfil mestizo se debe a la interpretación libre y crítica que se hace de su obra, sin pretender caer en ortodoxia; pero también a su utilización para interpretar una serie de procesos históricos y realidades que han combinado una serie de herencias e influencias tan ricas y diversas que se funden y transforman en un nuevo crisol. Las inferencias realizadas son entonces mestizas, tanto teórica como históricamente informadas.

El argumento de este artículo se presenta de la siguiente manera. Primero, se hace explícita una concepción amplia de la política y el poder, la cual se complementa por la subsecuente descripción de suposiciones de economía de mercado. Una vez que los elementos económicos y políticos son presentados, se explican los procesos de cambio, enfatizando los fenómenos asociados con la crisis del Estado y su evolución puntual. El análisis de México comienza con la Revolución de 1910, mientras que el período corporativista -desde la década de 1930 hasta la de 1970- cuenta con una mayor continuidad. El cambio estructural y la evolución puntual del Estado se hacen más evidentes en la imposición de la nueva trayectoria desde finales de 1970 y principios de 1980. Las últimas secciones resumen la interpretación teórica.

1

Véase: Block (2007 y 1994); Block y Evans (2005).

Véase: Esping-Andersen (1990 y 1999); Hall y Soskice (2001).

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El gran ámbito social de lo político Una comprensión amplia de la política tiene como objetivo evitar los debates minimalistas.

La política es entendida aquí como el eje común a todas las actividades humanas permeadas por la cooperación y el conflicto y la preocupación por la forma en que se utilizan los recursos, en cómo se producen y se distribuyen (Leftwich, 1984). En este sentido, la política todo lo abarca. Su estudio, por lo tanto, debe incorporar una amplia gama de contribuciones, interacciones y consecuencias.

Nociones estáticas clásicas y tradicionales del Estado (el Estado como monopólico creador de la ley, como un conjunto de estructuras e instituciones y como titular de legitimaciones prácticas coercitivas nacionales) no puede proporcionar una idea precisa de las interacciones y el alcance de los elementos involucrados. Por el contrario, aquí se considera al Estado como una estructura fluida social, que debe tomar en cuenta estas transiciones (Cuadra, 2007a y 2014b). Por lo tanto, el Estado no puede ser estrictamente definido como una estructura limitada a los aparatos gubernamentales. Más bien es la sociedad civil que funciona como parte de un Estado extenso. Tal enfoque presta atención a las trayectorias estratégicamente selectivas, donde la cristalización de estrategias privilegiadas existe (Jessop, 1990). Claramente, éste es un enfoque caracterizado por la naturaleza acumulativa de cambios frecuentemente incrementales (Hay, 2002). Sin embargo, el Estado se ve limitado por trayectorias puntuadas de evolución como una compleja red de oportunidades y límites.

Dentro de tal contexto, el ejercicio de poder no se limita estrictamente a la fuerza militar o a la noción weberiana del monopolio legítimo del uso de la fuerza (Weber, 1964).

Las dimensiones del poder no sólo abrazan condiciones materiales y tangibles, sino también lo inmaterial y lo intangible. Además, el poder no es un juego de suma cero entre los individuos ni se encuentra constreñido a un ajuste de toma de decisiones ni de la conformación de su agenda (Bachrach y Baratz, 1964). La agencia es importante porque inyecta intencionalidad y contingencia dentro de los procesos, donde las capacidades impredecibles de algunos actores obligan a constantes redefiniciones de escenarios sociales, políticos y económicos.

El poder es social y estructuralmente evidente; sin embargo, esto no es mesurable y no existe en un sentido unitario. Las dimensiones sociales son permeadas por relaciones de poder en todos los niveles y en todas las direcciones. Foucault contribuyó al análisis y la comprensión del poder como inmanente en todas las relaciones sociales (Foucault, 1990). El Estado practica y reproduce el poder mediante instituciones propias y organizaciones en cada lugar productivo y positivo evidentes, no sólo a través de prácticas represivas y negativas (Jessop, 1990).

Además, como las relaciones sociales de poder y la forma continua de interacciones son formas dialécticas, una de las mejores y más convenientes vías para un análisis de poder es 136 ⎥ Héctor Cuadra

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explorar las estrategias, son la forma en la cual los organismos se relacionan entre sí, y también en la que se relacionan con sus respectivos contextos o estructuras (Jessop, 1990). En otras palabras, algunos actores moldean las preferencias para influir en la gama de opciones dentro de las cuales, otras agencias -tanto colectivas como individuales- formulan sus estrategias (Hay, 2002 y 2000; Cuadra, 2015). Ahora que la amplia comprensión de política y el poder se han explicado, se intenta en la siguiente sección desmitificar las suposiciones de la economía de mercado.

El gran ámbito social del mercado El objetivo central de la economía neoclásica es el estudio de las causas de la riqueza, la acción humana y la optimización de las decisiones individuales. Ampliamente relevante, como parece a primera vista, los supuestos sobre los que opera la economía de mercado consisten en un conjunto limitado de axiomas. Dar por sentado que las personas son individuos racionales comprometidos con los estados de equilibrio es claramente problemático, así como también la aceptación acrítica de axiomas asociales y ahistóricos. La cimiente para modelos en la economía neoclásica ortodoxa debería ser más realista (Lawson, 1997). La adopción de una perspectiva individualista que niega el carácter socialmente integrado de la actividad humana es engañosa, poco realista y privada de los medios y de la capacidad de interacción con las condiciones que lo rodean (Lawson, 2003 y 1997; Cuadra, 2013a y 2007b).

No hay razón para asumir una actitud de indiferencia del contexto en el cual los actores son situados y suponen que los trabajos de la economía de mercado sólo funcionan para las personas individuales. Estos trabajos funcionan también para las colectividades. Ambos participan, aunque en distinta medida, en las diferentes actividades de producción, distribución e intercambios. Las actividades económicas son importantes, dado que constituyen elementos inmersos en las relaciones sociales más amplias que constituyen procesos que se siguen en el tiempo (Lawson, 2003 y 1997).

La percepción de las actividades humanas como los cambios en las prácticas sociales desafía el consenso contemporáneo de política como un mercado, donde el énfasis económico destaca las ventajas comparativas y competitivas. El problema con esta perspectiva es que estos lentes descontextualizan y despolitizan el uso, producción y distribución de recursos.

Siguiendo una racionalidad económica centrada en la motivación de la ganancia, todas las transacciones se convierten en transacciones de dinero, donde todo sin excepción, se convierte en una mercancía -incluso recurriendo a la mercantilización ficticia que tiene lugar en, supuestamente, la “auto-regulación” y el “auto-ajuste” de los mercados-. El concepto de mercantilización basado en Polanyi contempla como mercancía ficticia: Polanyi

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Trabajo, tierra y dinero son elementos esenciales de la industria, pero también deben ser organizados en los mercados; de hecho estos mercados son una parte absolutamente vital del sistema económico. Pero, la tierra, el trabajo y el dinero no son obviamente productos básicos; el postulado de que todo lo que se compra y se vende debe haber sido producido para la venta es rotundamente falso en lo que se refiere a ellos. Ninguno de ellos es producido para vender. La descripción de los productos del trabajo, la tierra y el dinero es completamente ficticia. Sin embargo, es con la ayuda de esta ficción que los mercados reales de mano de obra, tierra y dinero se organizan, y están siendo efectivamente comprados y vendidos en el mercado; su demanda y oferta son magnitudes reales, así como las medidas o políticas que inhiben la formación de estos mercados, de hecho es peligrosa la autorregulación del sistema (Polanyi, 1957: 72-73).

En consecuencia, los procesos irreales de la mercantilización de la persona, la naturaleza, el conocimiento y el dinero necesitan detenerse. Por desgracia, parece que los niveles de protección que Polanyi describió como la segunda parte del “doble movimiento”, paralelo y asincrónico a la expansión de mercados, deben ser reducidos en acuerdo con la racionalidad económica neoclásica. Las mercancías ficticias nunca fueron producidas para la venta en el mercado. No obstante, son organizadas como tal y, en consecuencia, la expansión continua del mercado conduce a trastornos sociales que son, a su vez, contramovimientos que buscan la protección de la sociedad. No necesita ser dirigido por el gobierno, las bases de las iniciativas pueden provenir de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba (Polanyi, 1957).

De acuerdo con Karl Polanyi, los supuestos sobre los que se basa la economía de mercado son históricamente inconsistentes. Por ello critica a Adam Smith, quien enfatizó la capacidad de los individuos para el comercio, el trueque y el intercambio de mercancías, lo que llevó a una modificación sustantiva en la sociedad dando pie al nacimiento y consolidación de la economía de mercado. Desde la perspectiva de Polanyi, el principio de subsistencia fue reemplazado por el principio de ganancia. Sin embargo, adoptando una perspectiva histórica de largo plazo, las actividades económicas se encuentran inmersas en un ámbito social más amplio, no necesariamente lideran la orientación de las relaciones sociales (Polanyi, 1957; Cuadra, 2013b y 2011).

Cuando la racionalidad económica neoclásica se pone en práctica, tanto más se polariza la riqueza, pone en peligro el medio ambiente y aumenta la insatisfacción social, beneficiando sólo a algunos. Se hacen necesarios entonces políticas públicas y de bienestar, programas gubernamentales e internacionales, con el objetivo de ayudar a los pobres o a segmentos específicos de la población frente a una serie de problemas asociados con su condición de mercancía ficticia.

De acuerdo con la ortodoxia neoclásica, la economía de mercado sólo puede funcionar en la medida en que todos los bienes y servicios sean transables. Bajo este supuesto, hay un mercado para todo. La persona y la naturaleza son ambos considerados para la venta. En pocas 138 ⎥ Héctor Cuadra

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palabras, son mercancías. El dinero se considera y asume dentro del mecanismo de financiamiento bancario como una moneda de Estado-nación. Asumir al dinero aislado de su contexto socio-histórico puede dañar gravemente la propia organización productiva de la sociedad.

Así el trabajo, la tierra y el dinero son parte vital de la economía de mercado y se organizan como mercancías. A la consideración original de estas tres mercancías ficticias, el conocimiento y la información pueden agregarse, además de los derechos de propiedad intelectual, patentes, marcas registradas que giran en torno a la mercantilización del conocimiento y la información (Schiller, 1988; Jessop, 2002). La mercantilización imperfecta de la actividad humana, el conocimiento, la naturaleza y los símbolos del poder adquisitivo, conducen a la consideración de que se pueden extraer beneficios. En este sentido, el sueldo es un beneficio extraído desde la persona, la renta se extrae de la naturaleza y el interés del dinero (Polanyi, 1957). Para compensar, sin embargo, por la mercantilización imperfecta de la mano de obra, tierra, información y dinero, emerge un doble movimiento. La expansión de los mercados en el siglo xix estaba acompañada por la urgente protección a la sociedad y a la naturaleza.

Debido a que la utopía de un mercado “autorregulado” fue evidenciada por sus distorsiones sociales y ambientales, la protección de los factores de producción, trabajo y tierra fueron la principal función del Estado intervencionista. Estas tareas también pueden provenir de los sindicatos u otros grupos organizados (Polanyi, 1957; Block, 2007).

Haciendo una lectura libre y crítica, se puede argumentar que el Estado y el mercado no son ámbitos analíticamente autónomos, sino esferas de actividad mutuamente constituyentes.

Lo que es más, ambos se encuentran inmersos en entornos sociales más amplios e incluyentes con sus respectivas estructuras institucionales, lo que a su vez, influye decididamente en los cursos de acción económica, política y social por los que se opta. Dicha incrustación y grabado social de la actividad económica es un proceso dinámico, el cual constantemente se reconforma mediante innovaciones institucionales que reconfiguran la manera en que el Estado y el mercado se entrecruzan (Block, 2007 y 1994; Block y Evans, 2004).

Desde el período histórico analizado por Polanyi, hay diferentes grados de implementación de la mercantilización imperfecta de la actividad humana, conocimiento, medio ambiente y dinero. Los niveles de protección social pueden ser históricamente rastreados.

En términos generales, las políticas sociales del Estado corporativista durante mediados del siglo xx, intentan originalmente tomar el trabajo fuera del mercado. Unas décadas más tarde, se busca una fuerza de trabajo flexible con el propósito de mercantilizar las relaciones humanas desmantelando las políticas de bienestar en los Estados con orientación económica neoclásica. Además, en este caso el mismo Estado en diferentes períodos varía de posición con respecto a los dos polos de protección social más exhaustiva y de bienestar mínimo.

Dado que existe un fuerte carácter político socialmente integrado en las actividades humanas, resulta insostenible que la selección e implementación de las políticas públicas reflejen sólo criterios económicos. Es evidente que los elementos políticos son tomados en consiPolanyi

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deración, ya sea de forma abierta o encubierta. El análisis de estos elementos y factores es el objetivo de la siguiente sección.

Cambio estructural y evolución puntuada de los procesos sociales Las crisis son un mecanismo por el cual los cambios estructurales y la evolución puntuada del Estado toman lugar. En contraste con la economía neoclásica o un programa gubernamental que enfatiza las variables económicas, la estabilidad política y la gobernabilidad, las crisis abren ventanas de oportunidades y no se limitan simplemente a condiciones de choque. La caracterización de las crisis como fases de destrucción o ruptura sólo es -en el mejor de los casos- inexacta, en el peor resulta engañosa.

Las crisis son elementos clave de los procesos de cambio, ya que implican “destrucción creativa” (Schumpeter, 1974). Se pueden utilizar como momentos cruciales de cambio institucional para permitir un ajuste o modificación en la trayectoria del Estado (Cuadra, 2012), no simplemente para interpretar como únicos los movimientos gubernamentales porque la sociedad civil constituye parte de un Estado extenso. Igualmente, pueden ser utilizadas para hacer pequeños ajustes que se limitan a ratificar la tendencia o la trayectoria de los procesos de transformación del Estado (Hay, 1999 y 1996).

Los procesos se componen por tendencias y contratendencias que presentan la dinámica de una evolución puntuada evidente desde la trayectoria. Por lo tanto, los procesos son la cascada de cambios interactivos y acumulativos identificables en las perspectivas históricas o comparativas. De esta manera, la aleación de cambios incrementales se convierte gradualmente en la base para las siguientes transformaciones.3 Las características del Estado no sólo son elementos materiales, sino también elementos intangibles, percibidos como sitios de “selectividad estratégica” donde la relación social es crucial (Cuadra, 2007a y 2014b). De un modo dialéctico, las estrategias y las tácticas del Estado generan condiciones para alcanzar determinados resultados deseados, induciendo delimitados cursos de acción y prácticas asociadas a ellos. Las opciones de las organizaciones siempre están dentro de parámetros contextuales.

Además de la selección de estrategias a utilizar para las ventanas de oportunidad y límites nacionales e internacionales, la redefinición y la colaboración constante de cambio de las estructuras sociales se hace evidente en la tendencia y la trayectoria de las prácticas y las acciones del Estado (Jessop, 1990). Por ejemplo, a principios del siglo xxi, las prioridades inducidas en el programa económico incorporaron la reducción de los costos de transacción y el aumento del uso de la economía a escala. Hoy en día, el Estado está orientado al mercado 3

Véanse: Marsh, Buller, Hay, Johnston, Kerr, McAnulla y Watson (1999); Hay (1996); Medina Peña (1995).

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exterior. Las trayectorias de cambio muestran un patrón histórico contemporáneo que se aparta de las prácticas corporativas y las políticas de bienestar social, hacia una orientación cada vez más liberal de la economía.4 En las siguientes secciones se ilustra lo analizado por medio del caso mexicano, ya que se rastrean los procesos de cambio a través de un mapa teórico y una propuesta analítica de interpretación de los procesos políticos y económicos.

Trazando los procesos sociales del Estado y del mercado Esta sección considera los procesos de cambio estructural y la evolución puntuada del Estado, cuya dimensión de poder se representa en la figura 1 a lo largo del eje horizontal. La exhibición de las capacidades del Estado en el ejercicio del poder varía durante las diferentes fases del proceso histórico, de acuerdo con la interacción entre la sociedad civil, las elites y las clases. En los diferentes papeles y estatus desempeñados por el Estado, el ámbito político es el más evidente. Por el extremo negativo del eje analítico del poder, se consideran restricciones políticas, o menores capacidades de acción y maniobra para los actores.

Mientras que por el otro lado, el extremo positivo del eje horizontal del poder se asocia con un margen más grande y amplio de autonomía política, donde aumenta la percepción de la capacidad de algunos agentes de incidir en el contexto que los rodea.

En la figura 1, la exposición de las mercancías ficticias al mercado de competencia imperfecta se considera a lo largo del eje vertical. Un signo positivo representa el incremento de la mercantilización; lo que significa una menor protección del mercado. En el otro extremo del eje, un signo negativo asocia las cuatro mercancías ficticias, es decir, mano de obra, tierra, dinero y conocimiento; las cuales son sacadas del mercado, otorgándoles un mayor nivel de protección. En otras palabras, se desmercantilizan.

Los cuatro alojamientos divididos por los ejes “x” e “y” pretenden representar las distintas fases de transformación del Estado y del mercado en tiempos de paz y la trayectoria de sus intervalos de evolución. A medida que el eje de mercado sube, se atribuye mayor influencia de los agentes privados y un énfasis en las prácticas de la economía neoclásica. En el mismo eje pero hacia abajo, se atribuyen prácticas corporativas y las instituciones que dominan la agenda gubernamental adoptan políticas keynesianas y de bienestar. Hacia la izquierda, en el eje de poder, disminuyen las capacidades del Estado a un papel mínimo o utilitario. Hacia la derecha, las políticas y prácticas del Estado son percibidas como más fuertes que en el extremo opuesto.5 4

Véase: Cerny (2000, 1995, 1997 y 1990).

El mapa propuesto ofrece la posibilidad de incluir alternativas teóricas tales como la combinación de un alto grado de mercantilización con un alto grado de autonomía del Estado. Otro escenario teórico probable es tener un alto grado de desmercantilización con un papel minimalista del Estado o utilitario. Este artículo aborda la experiencia histórica más probable sin descartar tipos ideales.

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Hay varios factores que pueden desencadenar cambios en los procesos de adaptación gradual del Estado, donde los papeles de estructura y agencia desempeñados por los miembros y las fracciones de la sociedad civil, las clases y las élites contribuyen a restablecer nuevas etapas históricas, basados en cambios previos y actuales a cargo de otra selección. Deben tenerse en cuenta importantes factores económicos. Para los factores políticos, la gama de opciones varía desde las restricciones políticas en un extremo, a la autonomía política en el otro. El espectro abarca los límites de posibles opciones disponibles. De manera similar, para los factores económicos la gran variedad de alternativas posibles está comprendida entre los polos de mercantilización de mercado -por un lado- y la desmercantilización políticamente impulsada, por el otro. Por lo tanto, las estructuras políticas y económicas preparan el escenario y las condiciones en que los cursos de acción están estratégicamente seleccionados por los actores en su contexto. Tras explicar los ejes analíticos, se enfatizan algunas características esenciales, para los períodos principales de las reformas contemporáneas de la experiencia mexicana.

Figura 1 Mapa de los procesos del Estado, cambio estructural y evolución puntuada (+) Mercantilización Mercado del eje económico

(-) Restricciones políticas

(+) Autonomía política Poder del eje político

(-) Desmercantilización Fuente: elaboración propia

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Una visión neopolanyiana del Estado mexicano Los presidentes mexicanos han mostrado, acumulado y controlado poder (Fowler, 2008).

Recientemente, ello se ha evidenciado a expensas de otras ramas del gobierno. El Poder Legislativo y las instituciones judiciales son débiles, se encuentran en transición y no lo suficientemente fuertes como para representar un equilibrio real y efectivo respecto de los grandes poderes ejecutivos. Sin embargo, la descripción no se limita a un enfoque centrado en los aparatos de gobierno. Por el contrario, se centra en una estructura social fluida donde la sociedad civil, las élites y las clases son parte de un Estado extenso.

La Revolución de 1910 comenzó dando forma a la concentración del poder. Este fenómeno fue catalizado a través de instituciones corporativas y líneas de acción institucionales.

La fuerza de las estructuras gubernamentales y las agencias se deslizaron hacia un aumento del ejercicio del poder. Este período puede ser representado como un movimiento descendente a lo largo del eje mercado (véase la figura 2). Mientras que un fenómeno contrastante comenzó a ser observado desde el último cuarto de ese siglo, una nueva agenda económica orientada hacia el exterior comenzó a desmantelar la agenda económica orientada hacia el interior, originalmente centrada en la estabilidad política y el crecimiento. Las preferencias estratégicamente seleccionadas de la democratización, autonomía política, descentralización y federalismo, han representado una desconcentración y desagregación del poder político haciendo hincapié en los mercados externos orientados a los imperativos económicos, tales como la liberalización del comercio y la privatización de las empresas públicas (Cuadra, 2009). Estas fases representan un movimiento ascendente a lo largo del eje “y” en la misma figura.

La alta centralización del poder y la toma de decisiones distintivas de la Presidencia han sido las principales razones para categorizarlo como sistema político semiautoritario, hoy en día influenciado por una élite burócrata y tecnócrata.6 El ejercicio del poder por parte del presidente ha sido fundamental en las tendencias reformistas, aunque interrumpido por intervalos. Se considera, por ejemplo, el papel y las funciones del banco central, cuya autonomía e independencia ha variado con el tiempo (Maxfield, 1997).

Su objetivo principal ha sido atraer flujos de capital a través de la inversión o de crédito. Se ha conseguido -además del control de la política monetaria- la protección de la estabilidad financiera, facilitar pagos, promover la recolección fiscal, el control y vigilancia de instrumentos como la oferta monetaria, las tasas de interés, los controles de crédito y los requisitos de reserva. La necesidad de competir por la atracción de la inversión internacional ha dado lugar a una variación en el grado de autonomía e independencia de los bancos comerciales, el Poder Ejecutivo y el Legislativo (Maxfield, 1997). A continuación, 6

Véanse: Krauze (1997a y 1997b); Meyer (1977); Levy (1990); Camp (2003).

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en las secciones subsecuentes, se muestra la utilidad del referente teórico y analítico propuesto para México.

Figura 2 Evolución histórica de los procesos de cambio estructural del Estado mexicano desde principios del siglo xx Creación / expansión de mercado

+ Continuación / Reformismo Revolución

Expansión de mercados Protección social 1980

- Crisis / Nueva Trayectoria - Crisis / Nueva Trayectoria

Industrialización por Sustitución de Importaciones

Corporativismo

Protección social doble movimiento + Continuación / Reformismo

Fuente: elaboración propia.

La revolución social: un momento decisivo de intervención y mercantilización Después de las convulsiones del siglo xix, el general Díaz permaneció como presidente durante más de treinta años. La orientación de las políticas y prácticas económicas que promovía eran liberales. Los indicadores de progreso que contribuyeron a pagar el orden político y el desarrollo económico del porfiriato fueron el crecimiento demográfico, el transporte e infraestructura, la expansión del comercio nacional e internacional, la diversificación de la producción industrial, y la economía rural (Garner, 2003 y 2008). Con matices diferencia144 ⎥ Héctor Cuadra

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dos, se benefició a la inversión extranjera y se alió con los terratenientes del sur. Los sectores económicos más dinámicos fueron las industrias extractivas, particularmente la minería, y en los últimos años el petróleo, los cultivos de exportación, la fabricación de manufacturas y la expansión de la red ferroviaria.7 Las principales demandas desatendidas que provocaron y alimentaron la sublevación fueron la democracia y la redistribución de la tierra. Madero proclamó el Plan de San Luis Potosí y llamó a la rebelión contra Díaz en 1910. Su eslogan, “Sufragio efectivo no reelección”, era un clamor por tener elecciones justas y un mandato presidencial único. El Plan de Ayala de Zapata pedía una reforma de tierra importante y la defensa de derechos comunales tradicionales de los campesinos.8 Si bien su aplicación se quedó corta respecto a las demandas por parte de las facciones más radicales, el resultado fue moderado bajo el liderazgo de los generales Obregón y Calles, y aseguró su victoria política y militar. Sin embargo, fue este último quien se convirtió en el jefe máximo a finales de 1920 y principios de 1930.

El crecimiento económico y el desarrollo de la era prerrevolucionaria se basaron en las actividades económicas que fueron heredadas no sólo desde el siglo xix, sino también de la época de la dominación colonial. Las haciendas proporcionan un ejemplo. Los cultivos de exportación fueron orientados para contribuir al crecimiento económico en el período, junto con algunas otras actividades económicas dirigidas hacia el exterior, como las industrias extractivas y manufactureras. La propiedad extranjera y el control de los principales sectores de la economía, la industria y la prestación de servicios para explotar los recursos naturales hicieron uso de la contribución de mano de obra barata y de capital y tecnología extranjera para expandir las exportaciones a los mercados de ultramar (Reynolds, 1970). Si el papel del Estado -sobre todo en las actividades económicas- durante los primeros años del siglo xx fue mínimo, después de la revolución se hizo más activo y comenzó a ampliar su participación en las actividades económicas. El conflicto armado cambió el modelo sociopolítico y económico. Prácticas y políticas menos mercantilizadas corrían paralelas a los enfrentamientos militares entre las diferentes facciones del movimiento revolucionario (Aguilar Camín, 1993). El costo del conflicto armado fue la contracción económica y cientos de miles de personas perdieron la vida, ya sea directamente en el campo de batalla o indirectamente debido a sus consecuencias. Durante las etapas más agitadas y violentas del conflicto, que llegó a adoptar rasgos y connotaciones étnicas y religiosas, los trastornos del ciclo económico generados por las emisiones de dinero de diferentes facciones tomaron bastante tiempo para recuperarse.

7

Véanse: Reynolds (1970); Garner (2003 y 2008).

Por ejemplo, Zapata y Villa fueron derrotados políticamente con la Constitución de 1917, y asesinados unos años más tarde.

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Dadas sus características económicas y políticas, el porfiriato podría ser asignado en el cuarto cuadrante superior izquierdo de la figura 2. La protección escasa e imperfecta del mercado concedido a las mercancías ficticias -por un lado- y las interacciones débiles entre las estructuras de gobierno y de las instituciones y de la sociedad -por el otro- dieron lugar a una grave fractura política y social. El conflicto militar de 1910 es una característica evidente del momento de crisis que desafió y alteró la tendencia histórica del Estado mexicano. Se prefirió una nueva orientación de las políticas, se fijó una nueva agenda política, a la vez que emergieron nuevos actores sociales no exigiendo un cambio, sino provocándolo ellos mismos. Los procesos de cambios sociales continuamente interrumpidos comenzaron a moverse en una dirección diferente hacia la selección de alternativas más viables para ser operadas estratégicamente. La orientación general cambió a algo política y socialmente más inclusivo -en contraste con la exclusión económica de la época prerrevolucionaria-.

El papel de la sociedad civil en su conjunto, en articulación con los dirigentes “revolucionarios”, se convirtieron en elementos cruciales. El objetivo era incorporar al sistema a todos los actores principales y a los elementos que alguna vez habían estado originalmente fuera y representaban verdaderos desafíos al status quo. Los marcos regulatorios que fueron aplicados de forma selectiva resultaron mejores en la década de 1930 que en el cambio de siglo, cuando eran virtualmente inexistentes. A continuación se analiza el carácter acumulativo de los cambios incrementales que se produjeron en el corporativismo mexicano.

Corporativismo: desmercantilización imperfecta y reformismo evolutivo puntual Las políticas corporativistas y las experiencias en la trayectoria mexicana de los procesos estructurales de cambio se pueden ubicar al sur del eje horizontal de poder. Después de que los principales enfrentamientos entre las diferentes facciones revolucionarias habían terminado, la Constitución de 1917 incorporó los derechos de mano de obra urbana y el derecho del Estado a la propiedad de las riquezas del subsuelo mexicano. Por un lado, el artículo 123 significó una alianza con el trabajo, en el cual el Estado pasó a controlar las demandas laborales y la protección de oferta del mercado a cambio de apoyo político. Este artículo regula los contratos de trabajo y las condiciones laborales dentro de territorio mexicano. Al mismo tiempo, el artículo 27 establece la propiedad inalienable y esencial de la Nación sobre las tierras, subsuelo, aguas y sus riquezas. Aunque el artículo se ha modificado y derogado en algunos de sus párrafos iniciales, hay prescripciones explícitas para regular la capacidad de adquirir dominio de las tierras y aguas del país. El artículo 27 hace hincapié en que la expropiación sólo la puede realizar la Nación por motivos de utilidad pública y mediante indemnización; mientras que goza en todo tiempo del derecho de imponer a la propiedad privada las formas 146 ⎥ Héctor Cuadra

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de uso de las exigencias de interés público. Lo más cerca que se llegó a la plena vigencia de este artículo fue en 1938, con la nacionalización de las compañías petroleras.

Durante el período posrevolucionario, el gobierno consideró un cambio en la ley de tenencia de la tierra y su redistribución favoreciendo a propietarios tradicionales de tierras comunales y a los pequeños agricultores, por lo que el ejido es un rasgo bastante distintivo de la propiedad agraria que coexiste comúnmente con propiedades privadas. Es también durante este período histórico que las estrategias económicas de Industrialización por Sustitución de Importaciones se privilegiaron, lo que benefició a los sectores orientados hacia el interior de la economía hasta finales de 1970 y principios de 1980.

El corporativismo mexicano fue construido como elemento político distintivo para la participación y el control de los grupos sociales que habían creado espacios formales para la movilidad política (Medina Peña, 1995). En el autoritarismo típico, se alineaba acríticamente al presidente del Partido Revolucionario Institucional (pri). El partido “oficial” creció como un ente político-burocrático incestuoso entre los sectores de la sociedad y el gobierno (Cuadra, 2009). Durante la primera fase de la etapa corporativista, las demandas sociales fueron incorporadas al sistema. Si bien los obreros y los campesinos fueron incluidos, sus demandas de bienestar y reformas agrarias se cumplieron de manera incompleta y parcialmente se transformaron en elementos corporativistas; en la práctica, también han demostrado ser cruciales para el control político.

La creación de un “partido institucional” en las postrimerías de la Revolución Mexicana, no sólo marcó el comienzo de una transición del régimen militar a los presidentes civiles.

También fue un momento crucial de cambio que sirvió para construir un modelo duradero de sistema político semiautoritario organizado por el presidente -en tanto jefe de Estado y jefe de gobierno- y su núcleo.

Dado que el objetivo de la estabilidad política fue agregado al de crecimiento económico, los esfuerzos se orientaron para nacionalizar la propiedad de bienes y la redistribución de beneficios de la explotación de los recursos naturales destinados a proporcionar capital social. Durante este período se produjeron aumentos cuantitativos y mejoras cualitativas en la educación, las condiciones sanitarias y las normas generales de vida. Además, algunas de las políticas de Cárdenas no estaban fuera de sintonía con las políticas del New Deal del presidente Roosevelt de los Estados Unidos de América (ee.uu). Sin embargo, esto no fue particularmente cierto en lo que refiere a la nacionalización de la industria petrolera en 1938, en tanto que afectaba a las empresas y la inversión de los ee.uu.

El régimen de propiedad y regulación del agua y la tenencia de la tierra se han modificado. La consideración de la tierra y el subsuelo como propiedad privada en la Constitución de 1857 pasó a ser propiedad consagrada de la Nación, unas décadas más tarde, en 1917. Por otra parte, se afirmó que la Nación tiene la capacidad de otorgar concesiones privadas que asisten a los intereses públicos; el ejido o tierras comunales, también fueron reconocidos. El Polanyi

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programa de redistribución de tierras más importante fue realizado por Cárdenas durante la década de 1930.

En cuanto a la dimensión social, con el beneficio de la retrospectiva histórica, es importante reconocer la progresiva, aunque imperfecta extensión y universalización de los derechos de los ciudadanos.

Se puede asignar en el cuarto cuadrante inferior izquierdo del mapa teórico presentado en la figura 2 a Cárdenas. Sin embargo, es difícil evaluar el grado en que los artículos constitucionales y su relajada aplicación sirven para conceder a los trabajadores la protección especial del mercado. Las disposiciones burocráticas y corporativistas proporcionaron refugio -aunque limitado- para los bienes naturales, el trabajo y el dinero. Además, el poder inmanente en todas las relaciones sociales es consolidado y fortalecido. Esto es más evidente en las relaciones e interacciones entre los organismos burocráticos y gubernamentales y las estructuras institucionales. El equilibrio puntuado del Estado y mercado mexicanos alcanzó su máximo histórico en las políticas y prácticas de bienestar social y corporativistas en la década de 1930, lo que indica una continuación de la tendencia de evolución puntuada.

No hubo ninguna crisis importante en el ámbito social, político y económico. Sin ninguna implicación teleológica o determinista, las transformaciones sociales se llevaron a cabo sin ningún tipo de ruptura mayor, como se explica en el siguiente apartado sobre la continuidad del corporativismo mexicano.

Desmercantilización imperfecta y continuidad en prácticas corporativistas Después de una fase de “despegue” durante la década de 1930, la industrialización de la economía mexicana se hizo más evidente a partir de 1940. La agricultura siguió siendo importante para el proyecto de industrialización hasta mediados de 1960. Es a partir de esos años que las actividades agrícolas ya no impactaban en el crecimiento económico del país. El énfasis se orientó hacia sectores industriales con el objetivo de atraer inversiones, en la primera etapa internamente y después del exterior. Considerando el crecimiento de la población -especialmente urbana- fue la industrialización una prioridad económica (con estabilidad política) que hizo un llamado distintivo en México hasta la década de 1970. Desde finales de la Segunda Guerra Mundial en adelante, el desempeño macroeconómico de la economía mexicana logró tasas estables de crecimiento por encima del 5% anual. Las políticas económicas del “desarrollo estabilizador” que alimentaron el crecimiento de México durante esos años tuvieron una contrapartida política. Esto, a su vez, actúa como un cojín político absorbente de presiones sociales. Básicamente, el control y la contención de las demandas y beneficios sirven al propósito de frenar el ritmo del desarrollo político de México, mientras que en cuatro décadas se favorece el crecimiento de la economía.

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Sin embargo, se puede decir que eran una señal de crecimiento económico distribuido de manera desigual, lo que no es sólo un asunto económico, sino social y político. En palabras de González Casanova, el problema de la democracia en México radica en la medida en que el pueblo comparte el ingreso, la cultura y el poder. Cualquier otra cosa es retórica o folklore democrático: Al hablar de desarrollo económico implícita o explícitamente pensamos en un incremento del producto nacional real o del producto per capita, y también en una distribución más equitativa del producto […] Cuando hablamos de desarrollo económico pensamos también implícita o explícitamente en un aumento de los niveles de vida de la población -de su nutrición, de su salud, de su indumentaria, de su educación-. Pero hay más, al hablar de desarrollo económico estamos refiriéndonos, querámoslo o no, a un fenómeno más amplio que el simple crecimiento del producto, o la sola mejoría de los niveles de vida; a un problema de orden moral y político (González Casanova, 1970: 3).

El crecimiento de la economía siguió un patrón histórico de polarización que ha sido severamente agravado durante las últimas décadas. La distribución desigual de la renta no era más que una consecuencia del proceso de industrialización -que tiende a concentrarse en recompensas- sino que también se debe a las políticas del gobierno que polariza y agrava este modelo (Hansen, 1971). Esto resultó ser problemático, ya que el país -en paralelo a su creciente Industrialización por Sustitución de Importaciones- se transformó de una sociedad agraria antigua a una sociedad urbana en crecimiento. La estrategia de autosuficiencia se dio junto con el desarrollo de las relaciones económicas con el vecino del norte. El crecimiento económico requería un mayor uso de la tierra, trabajo y recursos naturales. Por otra parte, la formación de capital se convirtió en una de las prioridades y las inversiones públicas fueron financiadas en parte por el ahorro privado. Esto a su vez permitió al gobierno adquirir la propiedad total o parcial de industrias clave. El resultado fue una combinación de crecimiento económico y estabilidad política tras las condiciones deprimentes de la década de 1920; un aumento cuantitativo de las condiciones de bienestar en general se hizo más evidente durante la segunda mitad del siglo (Reynolds, 1970).

El período de la industrialización económica basado en la estrategia de sustitución de importaciones, en paralelo con la consolidación y el ejercicio de las políticas corporativistas con las prácticas autoritarias, se pueden asignar en el cuadrante inferior derecho del mapa que se presenta en la figura 2. Desde principios de 1940, el sistema político corporativista se ha estabilizado mediante la incorporación de diversos sectores dentro del aparato político. Al mismo tiempo, fue también el período de desarrollo estabilizador cuando la nacionalización de importantes industrias -como el petróleo y la electricidad- se convirtieron en el motor del crecimiento económico. El énfasis en la provisión de empleo y los Polanyi

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sectores orientados hacia el interior, el crecimiento de la infraestructura, la educación y el bienestar, se podrían explicar como fallas en la protección del mercado. En términos generales, el “doble movimiento” de protección de Polanyi acompañó la expansión del mercado, mientras que el poder inmanente en todas las relaciones sociales también creció significativamente. En retrospectiva, el proceso de desmercantilización cuantitativa y cualitativa también se percibía discursivamente como una conquista social. La trayectoria de los intervalos de modificaciones evolutivas del Estado no tuvo ninguna crisis importante. Por lo tanto, podría ser rastreado como una tendencia evolutiva en las políticas del gobierno, principalmente las que promovían la estabilidad política y el crecimiento económico. En suma, fue una etapa caracterizada por la reforma, la continuidad y la adaptación que duró -como se argumenta a continuación- hasta principios de 1980.

Remercantilización e imposición de una nueva trayectoria desde 1980 El otro momento dramático de la intervención decisiva en la que se impuso un nuevo rumbo en la trayectoria de México en los procesos de cambio estructural -aunque puntuado- inició a principios de 1980. Esta vez -en contraste con las postrimerías del siglo xx en que un movimiento hacia la exclusión imperfecta del mercado se llevó a cabo- la transformación fue en dirección opuesta. Sin embargo, no fue fruto de un consenso democrático y las contradicciones se hicieron más fuertes y evidentes para la mayoría de los sectores y miembros de la sociedad civil, las clases, las élites y los grupos.

Los esfuerzos económicos neoclásicos contemporáneos se han orientado hacia una mayor apertura de la economía, lo que implica la remercantilización creciente. En la esfera económica, la privatización de las empresas públicas y la liberalización de los sectores económicos y actividades económicas orientadas hacia los mercados externos, han sido estratégicamente seleccionadas (Cuadra, 2012). En el ámbito político, los intentos de democratización y autonomía política -aunque históricamente demandadas- se han retrasado y delimitado a reformas electorales e institucionales.9 El verdadero desafío para la democracia en México no llega con estrechos ejercicios electorales, ni a través de las urnas -aunque esto es sin duda un logro importante en sí mismo-. González Casanova sostiene que la democracia debe estar relacionada con la distribución justa de los ingresos, la cultura y el poder. De acuerdo con este criterio más amplio, el objetivo democrático aún está lejos de ser plenamente efectivo.

Una de las modificaciones importantes de la reestructuración económica durante la década de 1980 fue una mayor necesidad de préstamos internacionales acompañados de un 9

El entonces llamado Instituto Federal Electoral (ife) fue diseñado especialmente para hacer frente a cuestiones electorales.

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aumento en la autoridad, facultades e independencia del banco central. Aunque algunos de los elementos decisivos del momento de la intervención se pueden discernir antes de la década de 1980, la elección estratégica de una nueva serie de políticas públicas se asocia discursivamente con la crisis de la deuda de 1982.

El principal factor económico que desencadenó la crisis de la deuda en 1982 fue un endeudamiento excesivo del exterior para financiar las políticas expansivas. La fuente de los fondos mexicanos dependía en gran medida de las exportaciones de petróleo. El problema surgió cuando el precio internacional del petróleo cayó, colocando al gobierno mexicano en una posición desesperada frente a la carga de su deuda (Cuadra, 2009). La moratoria involuntaria de pagos de la deuda anunciada por el gobierno en ese año sirvió para detonar una crisis internacional de la deuda.

La crisis económica de 1980 fue resultado de la mala administración macroeconómica y fiscal. Mediante una estrategia neoclásica se llevó a cabo una intervención decisiva sobre el problema de la deuda. Las bases de este cambio tuvieron lugar en 1976, con la firma de una carta de intención del Fondo Monetario Internacional (fmi). El acuerdo para corregir el desequilibrio de la balanza de pagos justificó el recorte del gasto público, la reducción de la inflación, el control del tipo de cambio y la promoción del ahorro interno. Ni qué decir de la condicionalidad económica para los préstamos del fmi que históricamente ha ampliado su ámbito de aplicación (Rosas, 1999).10 La selección estratégica de una perspectiva de mayor integración con la economía de los ee.uu. -incluso antes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan)-, las atractivas tasas de rendimiento en la bolsa de valores, el aumento de la autonomía y la independencia del banco central por parte del gobierno, las reformas a la Constitución sobre la distribución de la tierra y el aumento de la competencia con productos extranjeros e inversionistas, se convirtieron en rasgos distintivos de la selección estratégica de los procesos socioeconómicos de México (Lustig, 1998).

Si bien el país se enfrentó a otro problema económico a mediados de 1990 -debido a la mala gestión financiera- en lugar de imponer una nueva trayectoria en la orientación de las políticas públicas, en esta ocasión sirvió para ratificar el supuesto neoclásico de acción ya en marcha. Las dificultades económicas de mediados de 1990 eran de naturaleza diferente a las que se dieron a principios de 1980. Para 1994, el déficit fiscal estaba bajo control pero el nivel de las reservas internacionales se consideraba bajo, y el país enfrentó niveles de deuda a corto plazo. Esta situación provocó problemas de liquidez y una crisis anunciada, ya que el déficit de la cuenta corriente fue financiado por flujos de capital. Un plan 10

Véanse: Letter of Intent and Memorandum of Economic Policies Mexico (2000) y Letter of Intent and Memorandum of Economic Policies, (1999). Disponibles en: <https://www.imf.org/external/np/loi/1999/061799.htm> [Consultado el 6 de marzo de 2015].

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de rescate financiero importante dirigido por el gobierno de los ee.uu. fue la estrategia elegida para rescatar a la economía mexicana (Lustig, 1998). Sin embargo, esta vez, el objetivo fue mantener las políticas económicas en el mismo camino (Cuadra, 2008).

Tal vez, son las crisis económicas de 1982 y 1994 las que mejor ilustran los procesos de remercantilización. Los actores y los factores internacionales jugaron un papel crucial en ambas ocasiones. El gobierno de Estados Unidos tuvo que aportar fondos públicos para rescatar a México en esos años de crisis económicas. En 1982, lo hicieron para rescatar a los bancos comerciales estadounidenses que en gran medida habían prestado al gobierno mexicano durante el auge petrolero. En la década siguiente, el gobierno de Estados Unidos tuvo que intervenir otra vez para rescatar a sus propios inversionistas de cartera que habían comprado bonos y habían invertido en el mercado bursátil mexicano.

A su vez, ha aumentado la remercantilización de otra mercancía ficticia señalada por Polanyi, la naturaleza, ya que la protección imperfecta de los recursos naturales va en aumento.

Por importante que el compromiso sea con los acuerdos ambientales internacionales, no es muy evidente que la naturaleza esté siendo protegida por el mercado. Las reformas actuales no son suficientes para revertir la degradación del medio ambiente. Por otra parte, en lo que a la legislación se refiere, la protección del medio ambiente ha sido fragmentada y de baja prioridad. La protección de la naturaleza de las fuerzas del mercado se ha diseñado cosméticamente y solamente se han logrado parches imperfectos, ya que no se la considera relevante para las políticas económicas, las estrategias y las prioridades del gobierno (Hogenboom, 1998).

Los puntos centrales del acuerdo paralelo ambiental del tlcan incluyen la prohibición de la reducción de las normas para atraer y mantener la inversión, y dan margen de maniobra a cada país para establecer sus propios controles y el cumplimiento de sus compromisos internacionales. Estas disposiciones también son válidas para el acuerdo laboral paralelo (Belausteguigoitia y Guadarrama, 1997; secofi, 1993). El enfoque no integral y estrecho de la agenda ambiental fueron fuertemente influenciados por las preocupaciones y prioridades de los Estados Unidos, ya que el Congreso de ese país condicionó que los acuerdos paralelos se incluyeran en el tlcan para ser ratificado.

La fórmula de la estabilidad política y el crecimiento económico carecía de elementos cualitativos importantes: la democracia, la autonomía, la equidad y el desarrollo. Una auténtica democracia, en términos de González Casanova, se iguala a necesidades compartidas, poder equilibrado, cultura e ingresos. El crecimiento económico y la victoria electoral de un partido de oposición no son una condición suficiente para afirmar las reglas de la democracia en México (Cuadra, 2009). De manera similar, el desarrollo significa una distribución equitativa de la riqueza, no sólo económica, sino de todos los recursos. Así, la democracia y el desarrollo son estructurales y las prioridades de las organizaciones representan a la vez un objetivo y un desafío.

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La imagen de México que surge a principios del siglo xxi aumenta la distribución desigual en las relaciones sociales, junto con la remercantilización creciente de mano de obra, tierra, conocimiento y dinero. Dado que el ejercicio desigual del poder es el principal responsable de la continuidad de un sistema que favorece el crecimiento de privilegios, un cambio cualitativo en las relaciones de poder se convierte en necesario. Esto es apremiante si el objetivo es lograr el desarrollo cualitativo, no sólo el crecimiento cuantitativo.

Los procesos constantes para rediseñar el Estado y el mercado mexicanos desde la década de 1980 se pueden asignar en el cuadrante superior derecho de la figura 2. La selección estratégica de las políticas económicas neoclásicas por parte de los recientes gobiernos mexicanos ha facilitado un proceso de aumento de la remercantilización. Las estrategias de la liberalización, la privatización y la desregulación han alterado la protección de las fallas del mercado, que fueron las políticas corporativas y las líneas de acción implementadas algunas décadas antes. Se tiene en cuenta la paradoja del crecimiento macroeconómico, por un lado y, por el otro, el deterioro del nivel de vida de la mayor parte de la población y el aumento de la concentración de la riqueza en los deciles superiores. Aunque la agenda de la sociedad ya no está exclusivamente limitada por aparatos de gobierno y de prácticas incestuosas, algunas de las iniciativas sociales son sistemáticamente apropiadas e impuestas desde arriba hacia abajo en el resto de la sociedad.

Hasta este punto, resulta necesario recapitular las ideas y argumentos centrales aquí presentados. Para ello, en las siguientes partes del presente trabajo se reúnen y discuten los hallazgos analíticos e interpretativos de las secciones precedentes séptima a décima, procediendo en un primer momento con el ámbito económico, posteriormente el político y finalmente un ejercicio de síntesis teórico-conceptual, históricamente informado.

México: interpretación teórico-histórica del eje económico del mercado Siempre que la trayectoria de la transformación del Estado -aunque interrumpida- atraviesa o sale desde el eje de mercado, el resultado es caracterizado como un cambio reformista y suave. Los factores, los organismos y las estructuras en juego optan por la estabilidad y la adaptación de las políticas y estrategias. La crisis es regularmente contenida dentro de ciertos parámetros para evitar derrame o contagio que podrían dar lugar a una transformación más radical.

Por un lado, cerca del extremo negativo del eje mercado, son principalmente las agencias corporativas que median, participan y se involucran en las diferentes fases por las que la crisis evoluciona. Las políticas de bienestar se pueden mapear a lo largo del eje de la “y”, las cuatro principales mercancías -que son o bien sacadas del mercado o de alguna manera protegidas del mismo-, no sufren una transformación radical. Además, las adaptaciones Polanyi

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evolutivas generales del Estado siguen siendo básicamente inalteradas, aunque su trayectoria específica puede estar sujeta a cambios.

Por otro lado, en el extremo positivo del eje vertical, la participación de los organismos no gubernamentales, empresas y agentes del sector privado es cada vez más evidente. Las prácticas económicas de estilo neoclásico, junto con el énfasis en las variables macroeconómicas y la preocupación por mantener la inflación bajo control, se utilizan para justificar la reducción de la intervención gubernamental en los asuntos económicos. La remercantilización imperfecta e incompleta de conocimiento, tierra, dinero y mano de obra en la mayoría de los casos implica el desmantelamiento de los fundamentos del bienestar. La eliminación de los subsidios es también una prioridad para la erradicación de la protección social y la erupción de nuevas crisis. En algunos casos, los factores que desencadenan la crisis se describen como liberalización de bajo ritmo y desregulación defectuosa. Esa, por ejemplo, fue la evaluación oficial de la crisis financiera mexicana de mediados de 1990. Por lo tanto, la solución prescrita por la crisis económica se aproxima al cruce del eje “y”, favorece que se reafirme, se ratifique, o se retome la trayectoria global del cambio estructural y de procesos de evolución puntuada del Estado.

La experiencia de remercantilización mexicana se ha hecho cada vez más evidente en la estrategia de desmantelamiento de la protección de los recursos naturales, lo que sumado a la caída de la inversión tanto pública como privada, el incremento en las tasas de interés y la eliminación de subsidios y esquemas de protección, evidencian imperativos económicos sobre la protección social. Los supuestos de operación de los mercados autorregulables y autoajustables brindan una muy escasa protección, sino es que ninguna, de las mercancías ficticias (trabajo, naturaleza, dinero e información), por lo que se muestran incapaces de proveer un balance mediante la creación de marcos institucionales y la ratificación de acuerdos internacionales. A pesar de que la agenda ambiental ha evolucionado desde una estrecha concepción de daño a la salud hacia la consideración de sustentabilidad ambiental, en realidad no se puede afirmar que se haya desmantelado la mercantilización de la naturaleza. El desarrollo sostenible requiere no sólo de marcos normativos, sino también de un alcance de miras y horizonte más amplio, incluyente y ambicioso que se traduzca en una praxis ejecutiva que no sólo frene daños sino que revierta procesos y prácticas predatorias.

Para México, las transformaciones económicas estructurales de los años ochenta, a diferencia de la lucha armada de principios de esa centuria, no fue una revolución de gran base social, sino una transformación pacífica impuesta desde las oficinas gubernamentales hacia la sociedad en general. La apuesta y elección tecnocrática de un papel e intervención limitada del Estado en las actividades económicas impuso un nuevo marco institucional y legal para disminuir los niveles de protección, de por sí imperfecta, otorgada a las mercancías ficticias. Los rasgos fundamentales de la Industrialización Sustitutiva de Importaciones 154 ⎥ Héctor Cuadra

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-iniciada en los años 1930- han sido fundamentalmente alterados y revertidos. Pese a que las características distintivas del corporativismo mexicano han sido debilitadas, no han desaparecido del todo y algunas de ellas continúan todavía muy presentes. Los procesos de toma de decisiones son aún muy centralizados debido al legado del autoritarismo, y a pesar de que ha habido algunos esfuerzos modestos, la transparencia y rendición de cuentas de grandes figuras públicas está todavía muy lejos de ser realmente efectiva. El énfasis en la regulación ha cambiado favoreciendo la liberalización, considerando incluso el objetivo de reformas de alcance constitucional. El desmantelamiento de la empresa pública y los programas masivos de privatizaciones han tenido como beneficiarios tanto inversionistas nacionales como extranjeros. En resumen, la protección del mercado interno ha sido sistemáticamente atacada, privilegiando la orientación externa de las actividades económicas y la promoción de las exportaciones.

México: interpretación teórico-histórica del eje del poder político Un resultado muy diferente surge cuando la trayectoria del Estado sale, se acerca, o se cruza con el eje de la política. Las crisis que afectan a la dimensión del poder del Estado son mucho más probables de alcanzar un resultado radical y transformador. Un cambio estructural de la tendencia histórica se puede localizar como un giro dramático que revela las intervenciones decisivas y los cambios institucionales. Las transformaciones son más evidentes y la crisis no puede ser contenida con facilidad. En algunos casos, los efectos transformadores de los cambios duros abrazan una dimensión social, tanto de abajo hacia arriba como de arriba hacia abajo. La agenda política y la práctica llegan a ser inclusivas.

En México, los procesos y las dinámicas de cambio social han hecho uso de estrategias procorporativistas y proneoclásicas, contribuyendo de esta manera a la constante reconfiguración estatal y la evolución de forma puntuada. En ella, tanto momentos y prácticas de continuidad se entretejen con cambios y modificaciones que, a su vez, dan pie a la consolidación de nuevos regímenes, favoreciendo nuevos actores y reconfigurando el contexto en el que se encuentran inmersos. Esta dinámica de cambio y adaptación acumulativa e incremental alcanza niveles estructurales, agenciales, materiales e ideacionales. La naturaleza abierta y contingente de los procesos sociales, económicos y políticos reconfigura la percepción e información con la que los actores situados estratégicamente cuentan para la selección de sus respectivos cursos de acción y procesos de toma de decisiones. Todo ello contribuye a detonar una serie de consecuencias tanto deseadas, como inesperadas, que los actores deben considerar para contribuir a la modificación de las situaciones que los rodean.

La trayectoria de los procesos del Estado que se mueve hacia el extremo positivo del eje horizontal está asociada con el ejercicio fuerte del poder. Esto no implica una dimensión Polanyi

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solamente material, sino una invisible y también no mesurable. Las decisiones que se toman pueden ser más probables de ser implementadas -aunque no exclusivamente gubernamentales- al cruzar el eje horizontal del poder político, las preferencias y las decisiones hacia los procesos de mercantilización que implican una transformación en el régimen político. Beneficiándose de un sistema cada vez más autoritario, las prácticas corporativas y las políticas de bienestar que son reformadas gradual o radicalmente.

El objetivo atiende a institucionalizar las preferencias del mercado, dejando atrás las preocupaciones sociales. Estos cambios en los contextos estructurales y en los agentes situados y sus agendas, claramente son crisis que necesitan ser tratadas más pronto que tarde. La decisiva intervención altera el curso político y la ruta del Estado de un proyecto de bienestar a uno liberal.

En el otro lado del espectro, el extremo negativo del eje “x” representa la debilidad de las relaciones de poder del Estado y las capacidades que limitan a los actores. La trayectoria del proceso de transformación estructural de bienes como el dinero, la información, la tierra y el trabajo hacia un modelo más inclusivo en lo político, social y económico, representa otro tipo de crisis. La transformación, aunque bastante diferente de una proliberal es, sin embargo, dramática en su propia manera debido a la falta de recursos, la reducción o protección deficiente de los productos básicos, y la concesión de protegerlos contra el mercado. La erupción de algunas crisis puede llegar a ser bastante evidente como una iniciativa de abajo hacia arriba, que puede o no ser violenta. Un número creciente de actores sociales participan en la transformación, ya que incorpora un programa más ambicioso y una gama de preferencias más amplia.

En la experiencia mexicana posrevolucionaria, la promoción del crecimiento económico se fue complejizando en la medida en que socialmente se hacían cada vez más necesarios mecanismos de redistribución. En perspectiva histórica se puede afirmar que el poder inmanente en las relaciones sociales se incrementó, trascendiendo los límites de contención corporativa, haciendo cada vez más amplios los contextos de acción para un creciente número de actores. El tránsito de una escasa concentración de poder social como contraparte de una alta concentración de poder y facultades presidenciales en fechas más recientes, ha apuntado a escenarios potencialmente menos asimétricos, aunque todavía desbalanceados de autonomía política. Los primeros años del siglo pasado permitieron una creciente participación social y el incremento de actividades económicamente productivas orientadas al mercado interno. Presentes ya en esa época -pero sin duda exacerbados en décadas recientes- los patrones de inequidad, desigualdad y polarización se han ampliado y empeorado de manera alarmante. Durante los últimos sexenios, los programas gubernamentales para la atención de la pobreza no han tenido resultados de significativa mejoría en la calidad de vida y condiciones de una gran mayoría de la población. No se han erradicado las causas ni se han solucionado las problemáticas. Adicionalmente, y de manera paradójica, la cre156 ⎥ Héctor Cuadra

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ciente participación en actividades económicas no ha sido alcanzada en la arena política.

Las relaciones burocráticas vigentes en el régimen semiautoritario entre el otrora partido hegemónico y el resto de los aparatos de gobierno fue uno de los factores que contribuyó a impedir y canalizar institucionalmente una participación política ciudadana más amplia; lo que resultaba de utilidad para el corporativismo mexicano y el control de la sociedad en general, demostró su inoperancia para la canalización de demandas ciudadanas insatisfechas en años subsecuentes. Lo que se necesita con mayor urgencia es un enfoque y un esquema de participación ciudadana que fortalezca y amplíe sus derechos y obligaciones frente al Estado, y que sea libre de sesgos corporativistas y autoritarios.

Consideraciones finales: Estado y (re y des) mercantilización en México Aún las economías de mercado más liberales permanecen incrustadas y grabadas socialmente mediante un conjunto de relaciones sociales, entendimientos culturales y formas organizacionales e institucionales que de manera dinámica reconfiguran las posibilidades y las potencialidades para las acciones económicas y políticas.11 El presente trabajo ha trazado interpretativamente los procesos e interrelaciones de y entre el Estado, el mercado y la sociedad. Se ha inferido que la amplia esfera social es constantemente configurada por las instituciones del Estado y del mercado, y viceversa. Todo ello mediante reglas, organizaciones, prácticas, ideas y valores de manera constructivista, que a su vez influyen en la reconfiguración dinámica de las formas y acciones del poder y la economía.

El ámbito social es interminable, está siempre en proceso, ya que la acción humana se abre a la multiplicidad de factores que interactúan constantemente en el complejo, fluido y nunca estático ámbito social, político y económico (Hay, 2002). Respecto a la experiencia mexicana, a principios del siglo xx, una vez concluida la fase armada de la Revolución mexicana, la necesidad por construir instituciones y aparatos burocráticos del Estado tomó auge. Con el paso del tiempo, las prácticas de naturaleza y alcance corporativo fueron cada vez más recurrentes y poderosas. Sin embargo, décadas más tarde, en el umbral del siglo xxi, la orientación de las políticas económicas y sociales favorece una orientación neoliberal, sobre una de perfil keynesiano. Las transformaciones estructurales han privilegiado una agenda económica sobre la social. La relativización del alcance nacional y de la centralidad estatal se ha abandonado, frente a la conformación de regímenes y esquemas de gobernanza (Cuadra, 2007a y 2014b).

Las trayectorias evolutivas del Estado contemporáneo entendidas como procesos de acción, aunque interrumpidas a intervalos, tienden a mostrar una “forma de U”, en este caso.

11

Véanse: Polanyi (1957); Block (2007 y 1994); Block y Evans (2004).

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El patrón puede ser generalizado para los Estados en tiempos de paz, que han experimentado una evolución similar puntuada de las políticas económicas liberales en una fase inicial, a través de un Estado de bienestar corporativista trunco e incompleto, para terminar con un enfoque neoliberal. A lo largo del eje político, los momentos en que el poder político del Estado aumenta o disminuye de manera significativa, alcanzando su cima o su valle, tienden a estar asociados con momentos de crisis o cambio drástico. Es en los momentos de crisis cuando las nuevas orientaciones han sido mediadas a través de amplias estructuras sociales y organismos, que son impuestos sobre las trayectorias del Estado. La erupción de la crisis y las posteriores intervenciones gubernamentales decisivas sobre cuál es y debe ser el papel y la situación del Estado, sirven como una señal tanto para un fin de una época como para el comienzo de una nueva. Las crisis pueden o no ser violentas. Lo que es necesario destacar es el impacto de la transformación. El énfasis de los discursos es sobre la necesidad y la justificación para un cambio radical.

Sin embargo, a lo largo del eje económico, la irrupción de las crisis en los momentos pico, cuando el proceso de mercantilización de las actividades económicas alcanza un máximo nivel, o un punto más bajo, tienden a ser mediadas principalmente a través de estrategias de adaptación o reformismo. Puede haber modificaciones en el ritmo o la dirección de la trayectoria. No obstante, el ajuste se percibe como relativamente liso y contenido entre los márgenes de una tendencia. El punto de ruptura, en su caso, no es tan dramático como el de una crisis a lo largo del eje político; esto no quiere decir que el proceso esté exento de todas las contradicciones para la gama de la sociedad civil, parte a su vez de un Estado extendido.

Por el contrario, las contradicciones que no abordan los factores que pueden convertirse en otros insumos, provocan más tarde una transformación más fuerte y radical. Como era de esperar, la principal preocupación oficial para la estabilidad política y económica y los discursos nacionales e internacionales se ajustan en consecuencia. Todos estos hallazgos se resumen a continuación en la tabla 1.

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Tabla 1 Estado y mercado: evolución puntuada de procesos sociales Dimensión

Cambio

Resultado

Orientación

Política

Imposición de una nueva trayectoria

Violenta / No violenta

Poder del Estado

Intervención decisiva

Transformación

(-) Corporativismo / Bienestar (-) Preferencias sociopolíticas (-) Autoritarismo y límites políticos ------------------------------------(+) Papel utilitarista del Estado (+) Preferencias de mercado (+) Democratización y autonomía política

Económica

Ratificación de trayectoria anterior

Preocupación por la estabilidad

Mercado

Reformismo / Adaptación

(-) Desmercantilización (-) Agencias corporativistas (-) Políticas de bienestar (-) Incremento en la protección frente a los mercados ------------------------------------(+) Remercantilización (+) Actores privados (+) Economía neoclásica (+) Decremento en la protección frente a los mercados

Fuente: elaboración propia.

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Los alcances de un nuevo proyecto socialdemócrata La primera legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero The Scope of a New Social Democratic Project The First Legislature of José Luis Rodríguez Zapatero Yolanda Meyenberg∗ David Hernández Corrochano∗∗ Recibido el 9 de diciembre de 2014 Aceptado el 3 de marzo de 2015

RESUMEN

ABSTRACT

José Luis Rodríguez Zapatero llegó al gobierno español en medio de una gran expectativa y con la aparente obligación de cumplir con compromisos de campaña que implicaban dar a la política un importante giro. El sello que imprimió a su primera legislatura produjo cambios profundos ya que en ella se abrieron a debate público temas que, por su carácter conflictivo, no habían sido previamente objeto de una discusión a fondo, como es el caso de los estragos de la Guerra Civil. En este artículo se hace un

José Luis Rodríguez Zapatero’s arrival at the Spanish presidency took place amidst great expectations, charged with the apparent obligation of fulfilling campaign commitments that implied a relevant shift in politics. The mark imprinted on his first Legislature produced deep changes since some topics which had not been previously discussed in depth, due to their conflictive nature, opened up for debate. One such case was the ravages brought about by the civil war. This article reviews contemporary Spanish

∗ Doctora en Ciencias Sociales por El Colegio de México. Investigadora titular C de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México (México). Coordinadora del Diplomado en comunicación institucional y diseño de campañas políticas del iis-unam. Sus líneas de investigación son: comunicación política, participación política e historia política de España. Entre sus últimas publicaciones destacan: Let´s Talk About Politics and Policies in Mexico (2015), en coautoría con Philip Geroge; Análisis del discurso en campaña ¿Que dicen los candidatos? (2012), en coautoría con José Antonio Lugo, y Palabra y poder. Manual del discurso político (2011), en coautoría con José Antonio Lugo. Correo electrónico a ser publicado: yml@unam.mx ∗ ∗ Consultor internacional en políticas públicas, evaluación social y administración (México). Maestro en Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México. Doctor en Ciencia Política, Universidad de Salamanca. Sus líneas de investigación son: capital y cohesión social, indicadores de evaluación, gobernanza local, argumentación y comunicación de políticas. Entre sus últimas publicaciones destacan: “El conflicto por el régimen.

Historia oficial y políticas de memoria en España (1978-2013)” (2013); “El marco de la gobernanza y la participación social en España ¿un reto para el futuro?”(2011), y “¿Por qué se ponen en marcha los procesos participativos?”, en coautoría con Carolina Galais y Paloma Fontcubera (2011).

Correo electrónico: davidhernandezcorrochano@gmail.com

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recorrido por la historia contemporánea española con el objeto de contextualizar el alcance y los límites de las reformas emprendidas por este presidente; a su vez, contribuye al debate sobre la democracia en España a partir de un recuento retrospectivo de los rasgos del modelo que aluden a la memoria histórica para explicar el intento del presidente Zapatero de saldar cuentas con el pasado y de emprender, bajo el concepto de socialismo cívico, una nueva vía de gobierno fundada en la ampliación de los derechos y el fortalecimiento del Estado de bienestar.

history with the aim of providing context for the scope and limits of the reforms promoted by this president. At the same time, it contributes to the debate on democracy in Spain based on a retrospective account of the model which refers to historical memory to explain the president’s attempt to settle the score with the past and set forth, under the concept of civic socialism, a new governmental route based on the expansion of rights and the strengthening of the welfare State.

Palabras clave: España; José Luis Rodríguez Zapatero; política de consenso; transición; socialismo cívico.

Keywords: Spain; José Luis Rodríguez Zapatero; consensus politics; transition; civic socialism.

Introducción José Luis Rodríguez Zapatero llegó al poder en medio de una gran expectativa y con la obligación de cumplir con compromisos de campaña que implicaban dar a la política de bienestar social un importante giro. El sello que imprimió a su primera legislatura produjo cambios profundos en el ejercicio del poder, ya que en ella se abrieron a debate público temas que por su carácter conflictivo no habían sido objeto de una discusión a fondo, como el de los efectos de la Guerra Civil. En este artículo se hace un recorrido por la historia contemporánea de España para contextualizar el alcance y los límites de las reformas emprendidas por ese presidente.

En la primera parte de este artículo, se analizan los antecedentes que dieron lugar a la política de consenso que hizo tan distintivo el caso de la transición a la democracia en España; entre ellos, romper la tradición española de pensarse a sí misma como una sociedad escindida en dos visiones del mundo, lo que incluyó limitar lo que se conoce como políticas de memoria sobre la Guerra Civil y el franquismo.

Este hecho es una de las características por la que se interpreta a la transición española como un proceso inacabado, en el que la institucionalización política no respondía a la política de lo cotidiano y donde las alusiones al pasado siempre estuvieron presentes en múltiples dimensiones: desde las manifestaciones culturales hasta los discursos políticos, fuera y -cada vez más- dentro del Parlamento.

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En la segunda parte del artículo se analiza el arribo de Rodríguez Zapatero a la Moncloa y las características de su proyecto político -el socialismo cívico-, como un intento de dar una solución definitiva a los problemas que acabamos de mencionar y ofrecer un nuevo semblante de la socialdemocracia en España a través de políticas audaces y distintivas de la izquierda, como las políticas de recuperación de la memoria histórica, la ampliación del Estado de bienestar, el matrimonio entre personas del mismo sexo o las reformas a los estatutos de autonomía para ampliar la descentralización del Estado. No obstante, la magnitud de los cambios propuestos en el programa y su sesgo ideológico hicieron que éste enfrentara constantemente la oposición del Partido Popular (pp), mientras que los límites a los que lo fueron imponiendo y el pragmatismo requerido para la implementación del programa hicieron que, finalmente, no contara con el aval del conjunto de la izquierda.

Finalmente, se analizan los saldos del ambicioso proyecto socialdemócrata de Rodríguez Zapatero a la luz de su segundo período de gobierno y de la percepción de la sociedad española sobre las consecuencias del mismo.

Este artículo contribuye al debate sobre la democracia en España al partir de un recuento retrospectivo de los rasgos del modelo español que aluden a la memoria histórica para explicar el intento del presidente Zapatero de saldar cuentas con el pasado y de emprender, bajo el concepto de socialismo cívico, una nueva vía de gobierno fundada en la ampliación de los derechos y el fortalecimiento del Estado de bienestar.

Los antecedentes Las dos Españas en el contexto de la transición a la democracia A principios de los años noventa, la vía española a la democracia se había convertido en un modelo a seguir para los países que habían vivido bajo las dictaduras militares. El tránsito por consenso consistía en engarzar lo más representativo del franquismo con las demandas de los diversos grupos políticos de la oposición para lograr una forma peculiar y específica de conciliación de intereses que definió la transición. La heterogeneidad de las demandas marcó los ritmos de las negociaciones y le otorgó un lugar privilegiado a los partidos en ellas.

El consenso permitió que se redactara una Constitución y que se convocara a los sectores más importantes del país a formar parte de pactos económicos y sociales que permitirían emprender el camino de construcción institucional de una democracia sin conflictos amenazantes. En este sentido, las instituciones ofrecían a los actores políticos un horizonte de largo plazo y representaban un prospecto para llevar sus intereses a la arena política y procesar los costos de transacción que pudieran presentarse en el corto plazo (Przeworski, 1990).

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Uno de los telones de fondo de las negociaciones que dieron lugar a una transición por la vía del consenso fue la tradición de España de pensarse a sí misma como una sociedad escindida a partir de dos visiones irreconciliables del mundo.

El debate acerca de la identidad nacional española ha formado parte importante de la historia del país. Juliá lo entiende como la interpretación de los intelectuales de lo que estaba ocurriendo: “En España, desde la revolución liberal, esos relatos han tenido como sujeto, de manera abrumadora, la misma España, que fuera una o dos, que fuera la verdadera o la espuria, y el pueblo español, que fuera amante de la libertad o de la tradición, católico y monárquico, o ateo y republicano” (Juliá, 2004: 17-18).

Así, bajo el concepto de las dos Españas se han contemplado una serie de aspectos que han sido objeto de conflicto a lo largo del tiempo: la reiterada incapacidad para forjar un proyecto integral de nación, la visión de España como país atrasado con respecto al resto de Europa, la aceptación o el rechazo a los nacionalismos periféricos, la tensión entre dos proyectos políticos antagónicos y la violencia como producto de la intolerancia.

Una de las cuestiones que estuvo más apegada al tema en el siglo xx fue el de la polarización izquierda/derecha, que se agudizaría a raíz del enfrentamiento entre republicanos y nacionales durante la Guerra Civil. El surgimiento de los movimientos obreros; la resistencia de la aristocracia a aceptar los cambios económicos y sociales derivados de los procesos de industrialización, y la debilidad de las clases medias ilustradas para ejercer un liderazgo que condujera a un pacto político conveniente para todas las partes, fueron el detonador de un encono que aún muestra señas.

El debate de las dos Españas tiene un vínculo con otro clivaje: el de centro/periferia, enfocado en la cuestión de la autonomía regional, otro de los temas cruciales durante la guerra. El franquismo fracasó en su intento de integrar de manera autoritaria a todas las regiones que constituyen al país y la lucha permanente de Cataluña y el País Vasco en contra de la dictadura por el reconocimiento de su autonomía contribuiría a crear la idea de un país escindido.

En la definición de los fundamentos para la democracia, el problema de las dos Españas se reflejó en la ambigüedad con la que se plasmó la idea de nación en la Constitución de 1978, debido a que en ella se reflejaron las negociaciones entre grupos con ideas e intereses muy disímiles y con visiones muy distintas de lo que debía ser el cambio. En su Título preliminar se establecía lo siguiente: Artículo 1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.

La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.

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Artículo 2. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

Artículo 3. El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerlo y el derecho a usarla. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.

La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección.

Artículo 4. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.

Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Éstas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales.

Artículo 5. La capital del Estado es la villa de Madrid (Constitución Española, 1978).

La memoria histórica Otro de los temas que estuvo presente en las discusiones que dieron lugar al tránsito a la democracia fue el de las reivindicaciones que se debían ofrecer al grupo perdedor de la Guerra Civil, lo que se conoce como memoria histórica. Existen varias posturas con respecto a la manera en que se trató el tema: la del olvido, que sostiene que el comportamiento de los actores políticos durante la transición estuvo marcado por el miedo, (Colomer, 1998), por lo que a partir de la Ley de Amnistía de 1976 se optó por una política de perdón y olvido respecto a los crímenes y la represión sucedidos durante la Guerra Civil y la dictadura (Aguilar, 2001).

Desde esta óptica, lo que caracterizó a la democracia española fue la ausencia de un programa profundo de reparación: no hubo persecución judicial a los criminales de la dictadura, ni reciclaje de la administración, desaparición de símbolos, comisiones de la verdad, ni reformas legislativas que permitieran la anulación y revisión de sentencias. El resarcimiento se circunscribió a la rehabilitación de las víctimas de la guerra, la aceptación de derechos de sus herederos y la cancelación de los antecedentes penales (Gil, 2009: 50-70).

En ese sentido, la democracia careció por décadas de una recapitulación histórica que derivara en un relato compartido de los alcances del cambio, e impidió que la vida democrática del país gozara de una aceptación general (Graham, 2004). En esta perspectiva, la intención del presidente José Luis Rodríguez Zapatero de hacer una nueva lectura del pasado fue entendida por algunos analistas y académicos como una revisión del pacto de la transición.1 1

Véanse: Druliolle (2008); Blakeley (2005).

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En una postura distinta, Cercas (2009: 108) considera que concebir que el cambio de la dictadura a la democracia se debió a un pacto del olvido es un cliché historiográfico y una verdad fragmentada que sólo comienza a completarse con el cliché opuesto: el cambio de la dictadura a la democracia fue posible gracias a un pacto del recuerdo. En su opinión, la transición consistió en un pacto mediante el cual los vencidos de la Guerra Civil renunciaron a ajustar cuentas por lo ocurrido durante la guerra y la dictadura, mientras que, en contrapartida, tras cuarenta y tres años de ajustes de cuentas a los vencidos, los vencedores aceptaban la creación de un sistema político que acogiese a unos y a otros y que fuese en lo esencial idéntico al sistema derrotado en la guerra. Ese pacto no proponía olvidar el pasado; pretendía aparcarlo y soslayarlo, renunciar a usarlo políticamente, pero no olvidarlo.

Pérez Díaz (1990) analiza el tema desde otro ángulo, al referirse a la Guerra Civil como punto de referencia moral y emocional de la transición a la democracia, como el drama nacional siempre presente en la mente de los españoles -en especial de los políticos encargados de diseñar los lineamientos del cambio- que permitió a las instituciones y ceremonias de la democracia la posibilidad de legitimarse a partir de esa experiencia.

Los efectos sociales de la Guerra Civil tuvieron eco en las discusiones públicas y privadas que concluyeron en la particular vía de transición a la democracia en España. La vía pactada resultó exitosa, en un primer momento, para desmantelar las instituciones del franquismo y para que la pluralidad de grupos sociales que habían participado activamente en pro del cambio se sintiera representada en los pactos. No obstante, la crítica situación del gobierno de Adolfo Suárez en los inicios de la década de los ochenta, y el ambiente de conspiración en su contra durante los meses previos al golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, ponían en evidencia que los problemas que el consenso había resuelto a medias colocaban a la democracia en una situación de fragilidad.2

El camino a la democracia El 27 de diciembre de 1978 el rey de España Juan Carlos de Borbón sancionó una Constitución que era resultado de quince meses de negociaciones encaminadas a lograr un consenso básico, a dirimir conflictos de intereses, reconciliar posturas políticas y diseñar un marco institucional para el cambio. La Constitución fue criticada, en su momento, por su ambigüedad y por su poco apego a los cánones del derecho, además de su tendencia a dejar la solución de problemas importantes a una legislación de segundo orden; se le reconocía, sin 2 En una versión fría de la historia, Gregorio Morán dice que la sugestiva obra de la transición a la democracia en España parte de un principio generado en la dictadura. El reconocimiento de que no se le podía vencer, sino burlar.

Había que engañar al viejo régimen pero no derrotarle. Véase: Morán (2001).

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embargo, la virtud de representar el deseo de reconciliación nacional que habían manifestado los diversos sectores de la sociedad española.

Al mismo tiempo que se daban las conversaciones encaminadas a la redacción de la Constitución, se celebraron los Pactos de la Moncloa con el propósito de estabilizar la situación económica y detener la inflación. Éstos significaron una nueva forma de negociación entre el gobierno, los partidos, los empresarios y los sindicatos que se alejaba del estilo vertical corporativo característico del tardofranquismo y llevaba la estrategia del consenso a esferas distintas a la de la política.

La Constitución, siendo funcional como principio básico, dio legitimidad a los dos gobiernos más importantes de la historia contemporánea de España, el de Felipe González, que se mantuvo en el poder bajo el membrete socialista de 1982 a 1996, y el de José María Aznar, quien dirigió un gobierno popular de 1996 a 2004. Sin embargo, la carta magna no pudo deshacerse del estigma de lo que Martínez Cuadrado (1982) definió como un “compromiso apócrifo” que consiste en obtener una fórmula que, no suponiendo la ruptura con ninguna de las partes interesadas, permita dar una aparente satisfacción a cada una de ellas porque en realidad muestra una absoluta ambigüedad en cuanto a su contenido, lo que hace imposible, o al menos muy difícil, hacer una interpretación unívoca del texto.

El entramado institucional derivado de los acuerdos fue necesario en su momento para emprender un proceso de democratización que, sin dejar satisfechos a todos, incluía las demandas ineludibles de cada uno de los partidos y los grupos de presión. Y, pese a que hubo momentos difíciles en el trayecto, la voluntad de paz y las exigencias de la pertenencia a Europa hicieron que de muchos temas que aludían a las contradicciones que han caracterizado a la política española en el transcurso de la historia se postergaran para mejor ocasión.

La democracia ha tenido que enfrentar -de una u otra forma- algunos de estos temas a lo largo de más de treinta años de existencia. Han estado presentes en las consignas de los partidos durante las campañas o los debates en el Parlamento; en las demandas de las comunidades autónomas; en la discusión de la política migratoria; en el diseño de políticas públicas que implican un contraste entre la postura ideológica de la derecha y la de la izquierda. La estrategia había sido la de evitar la confrontación colectiva directa y dejar soterrados los temas más polémicos.

Después del intento de golpe de Estado González asumió la Presidencia veinte meses después del intento de golpe de Estado organizado por un grupo de militares el 23 de febrero de 1981. La fragilidad de una democracia amenazada con el retorno al pasado propició que todos los actores -que en su momento Los alcances de un

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habían conspirado en contra de los primeros resultados obtenidos- tomaran conciencia de la situación y adoptaran una postura menos beligerante.3 La llegada del Partido Socialista Obrero Español (psoe) al poder sucedió después de una serie de reformas internas del partido en las que, además de ponerse al día, fue optando por una postura menos radical. Su xxviii Congreso, celebrado en 1979, derivó en una reforma ideológica y programática que lo desmarcó del marxismo y significó el triunfo de la fracción moderada proclive a aceptar la ruptura pactada con el antiguo régimen y a respetar las formas y tiempos marcados por Adolfo Suárez para la transición. Las decisiones entonces tomadas se convertirían en propuestas concretas dos años después, durante el xxix Congreso, en el que se fijaron las líneas de acción que llevarían a los socialistas al triunfo en las elecciones de 1982 (Meyenberg, 1994).

Las elecciones de 1982 fueron importantes, entre otras, por un par de razones: una de ellas fue el desmantelamiento del liderazgo de las dos fuerzas políticas que habían diseñado el modelo de la transición a la democracia: la derrota electoral de la Unión de Centro Democrático encabezada por Adolfo Suárez y la crisis del Partido Comunista -referente obligado de la lucha contra la dictadura- lo que dio acceso a otras opciones políticas a la arena pública. La segunda razón fue que después de la reciente amenaza de golpe de Estado, del desencanto ante la crítica situación económica y de las permanentes conspiraciones de la clase política en contra del gobierno, el psoe aparecía en escena como una perspectiva de cambio firme y seguro.

Debido al contexto de incertidumbre política que se vivía en España, el gobierno socialista -que debía venir a reivindicar a aquel derrocado por las armas el 1 de abril de 1939- optó por moverse con mayor cautela y construir su legitimidad a partir de la mirada hacia Europa. El psoe centró su primera Legislatura en el poder en destacar los intereses y los valores de la Unión Europea y definir las tareas que España tenía que asumir para tener una plena membresía en ella. En contraste con la gran atención que el gobierno del psoe brindaba a la integración europea, los temas que marcaban la distinción entre las dos Españas fueron asumidos con tacto y desprovistos de contenido político. Por ejemplo, la reforma autonómica se centró en la transferencia de competencias administrativas4 y evitaba dar respuesta a todo lo que había quedado segado por la Guerra Civil, por ejemplo, las reivindicaciones políticas y simbólicas por las que habían peleado las regiones durante el franquismo.

3

Para una excelente reseña de ese período de la historia política de España, véase: Cercas (2009).

En su Informe sobre el estado de la nación, Felipe González contestaba a las críticas sobre lo poco que había logrado sobre el tema: “de este gobierno se ha dicho que no tiene voluntad autonómica. Ni siquiera lo voy a discutir. La verdad es que en los meses de acción de gobierno que llevamos, yo creo que todo mundo convendrá en que se ha complementado el mapa autonómico […] Se han puesto en marcha las instituciones de autogobierno de esas comunidades y se ha alcanzado un volumen de transferencias absolutamente desconocido, que también era lógico por el número de nuevas autonomías en marcha” (Presidencia del Gobierno, 1983: 46).

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Quizá la excepción fue, como se ha dicho, la de poner al día al país con respecto al resto de Europa. El fuerte impulso otorgado a la idea de España como nación autosuficiente durante la etapa de la autarquía provocó su aislamiento del resto del continente, pero la apertura económica iniciada en la década de los cincuenta comenzó a dibujar en el imaginario colectivo una noción distinta del lugar del país en el ámbito internacional.

En la década de los setenta, la sociedad española aspiraba a homologar sus patrones de participación y representación política a los del resto de Europa. El europeísmo se convirtió en una especie de mito en el que el reconocimiento de los países democráticos y la posibilidad de ser parte de la Comunidad Económica Europea eran vistos como una alternativa de solución inmediata a la crisis por la que atravesaba el país. Los socialistas no habían sido los promotores de la iniciativa de la incorporación a Europa pero supieron adjudicársela de manera muy exitosa como un proyecto propio. Y no sólo eso, tuvieron también la habilidad de capitalizar el trato excepcional que la Comunidad otorgaba a los países de reciente ingreso para enfatizar el acierto que había significado la decisión de la apertura al ámbito internacional.

Ellos definían a la Comunidad Europea como: “un poderoso polo de atracción, un espejo de convivencia pacífica y democrática; en definitiva, un referente de progreso y libertad” (Guerra 1989: 98), y veían como tarea a futuro construir una Europa unida, próspera, solidaria, habitable, democrática y abierta. En ese propósito, los socialistas tenían un especial papel porque sin ellos “la Comunidad correría el peligro de diluirse en una mera zona de libre cambio expuesta a los vendavales de la coyuntura económica internacional” (Guerra 1989: 103).

Si bien la situación en la que asumió el poder el psoe podía haber justificado su postura respecto al pasado, lo cierto es que en los muchos años que gobernó después no existieron mayores indicios de que quisiera o pudiera emprender el liderazgo en el debate de los temas que tendrían que haber impreso el sello del primer gobierno de izquierda después de la dictadura, de resarcir a sus víctimas y de pedir cuentas a sus responsables.

Una nueva etapa en la democracia En 1996 España se encontraba inmersa en un nuevo proceso de desencanto político producido fundamentalmente por los fuertes escándalos que tocaron a la cúpula del psoe y por el rezago económico en el que estaba el país en ese momento. La sociedad optó entonces, de nuevo, por un giro hacia la derecha cuando el pp derrotó en las urnas al psoe por 300 000 votos. ¿Significó el triunfo del pp un retorno al pasado? El partido que triunfó en las elecciones no era un heredero directo del franquismo, como responsable de la conducción de la transición la derecha tuvo que pagar los costos de actuar en contra del voto Los alcances de un

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lealtad de que le debían a Franco y de desatar lo que él había dejado “atado, bien atado”.

Los grupos conservadores que lograron adaptarse a la fisonomía partidista que exigía el proceso de transición constituyeron en la Unión de Centro Democrático una coalición con reformistas, liberales y demócrata-cristianos, una suma un tanto artificial que no logró mantener la unidad que se precisaba para gobernar ni para responder parlamentariamente por el gobierno.

El otro grupo que sobrevivió a la dictadura fue el de los militantes del Partido Alianza Popular con el perfil de un partido conservador de corte europeo: defensor del gobierno limitado, del individualismo y de la autodeterminación en el mercado y la empresa. Pese a esto, AP no pudo subirse a la ola neoconservadora que dominaba Europa en la década de los ochenta y a finales de la misma mostró su incapacidad para hacerle frente al boom socialista. En 1987, bajo un nuevo membrete y liderazgo, el pp optaría por dejar de lado los temas que tradicionalmente habían distinguido a la derecha en España y tendería a centrar su discurso en las cuestiones administrativas deficitarias del gobierno de González.

El triunfo del pp cancelaría por un buen tiempo la posibilidad de discusión de los temas que el consenso transicional había dejado abiertos. Esto obedecería a tres razones: a. Su debilidad como partido en el poder: el pp no podía imponer de entrada la visión de España que los conservadores habían defendido por siglos porque su triunfo no había sido contundente. El alto porcentaje de voto del psoe le permitió abandonar la Moncloa como una sólida fuerza de oposición, además de que los límites impuestos por el electorado al triunfo de la derecha le obligaban a establecer alianzas o a pactar con los partidos nacionalistas para gobernar de forma estable.5 b. Los grupos afectados en sus intereses por los pactos de la transición podían esperar una interlocución a fondo con la izquierda porque ellos comulgaban con las reivindicaciones sustantivas de los vencidos en la Guerra Civil, pero no con la derecha. c. La sociedad misma tenía otras prioridades distintas a las de la política y sus tensiones ideológicas.6

5

Esto resultaba un tanto irónico porque, más allá de matices ideológicos, el pp se había mantenido alejado de los nacionalismos por su identidad marcadamente españolista, por la cual se había enfrentado abiertamente tanto a Convergència i Unió (ciu) como al Partido Nacionalista Vasco (pnv) en diversas controversias. Véanse: Meyenberg y Corrochano (2001).

6 De acuerdo con el barómetro del Centro de Investigación Sociológica de Madrid sobre cultura política (2000) 34.5% y 35.9% se mostraba, respectivamente, poco o nada interesado por la política; 6.9% se decía muy satisfecho con la democracia y 56.8% bastante satisfecho; ante el enunciado “no tiene mucha importancia quién esté en el poder para que las cosas cambien, los resultados de la escala fueron: 8.3%, 9.4%, 20.2% y 28.9% y sólo 26.2% opinó que tenía mucha importancia; 96.1% de los encuestados se declaró no afiliado a un partido político. Y en cuanto a hablar de política con la familia, 23.8% dijo que rara vez y 30.9% dijo que nunca o casi nunca; en cuanto a los amigos, los resultados fueron 22.3% y 33.3% para las mismas categorías y 17.7% y 39.0% con los compañeros de trabajo.

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El pp llegó en marzo de 2000 a su segundo gobierno en un contexto muy distinto al del primero, el ejercicio del poder había obligado a Aznar a dar un viraje hacia el centro y a fomentar una buena relación administrativa con los gobiernos autonómicos. La sociedad española de finales de los noventa era más pragmática y menos ingenua, y le demandaba a la democracia menos consistencia ideológica y más eficacia. Esto, aunado a una buena gestión de gobierno y a un relevo generacional en el partido,7 hizo que la desconfianza inicial se revirtiera hasta convertirse en un franco apoyo en las urnas.

En 2004, después de ocho años de gobierno, las encuestas indicaban que los españoles parecían cómodos bajo el poder de la derecha y que volverían a votar por ella en las elecciones de ese año.8 No obstante, la tragedia de los atentados del 11 de marzo daría un giro a la historia.9 Una vez más, la postura conservadora mostraba la herencia de su pasado. El mayor error de Aznar fue pensar primero en la elección en vísperas y tratar de crear -como en los viejos tiempos de la dictadura- la verdad a partir de una mentira de Estado. El equívoco de origen fue desoír el mayoritario rechazo de la sociedad ante el activo apoyo brindado por España a la invasión norteamericana a Irak; después, mientras que el país sufría el peor trauma de las dos últimas décadas, el presidente optó por intentar sacudirse su responsabilidad en la tragedia culpando a otros y denostando a quienes no pensaban como él o tenían interpretaciones diferentes de los hechos.

De nuevo, como en 1982, la amenaza de la violencia y la incompetencia del gobierno para intentar contenerla hicieron que la ciudadanía se cobijara en el psoe, que ganó las elecciones con 42.63% de los votos, mientras que el pp obtuvo 37.64%. El psoe se convertía así en el partido mayoritario en el Congreso, aunque a 12 escaños de distancia de la mayoría absoluta. El pp fue el partido mayoritario en el Senado, pero perdió su anterior mayoría absoluta. Izquierda Unida fue la tercera fuerza más votada, aunque con menor número de escaños que Convergència i Unió (ciu), Partido Nacionalista Vasco (pnv) y Esquerra Republicana de Catalunya (erc), que experimentó el ascenso que le pronosticaban los sondeos.10 7

Tras el gobierno de Aznar ya no estaba la antigua élite política de la derecha en el poder sino una élite más joven, con un perfil popular y tecnocrático más accesible para el elector. Además, el pp tenía una presencia territorial casi tan amplia como la que el psoe tuvo en los años ochenta, lo que permitió que el ciudadano evaluase su estilo de gobierno a través de los espacios locales. Véanse: Meyenberg y Corrochano (2001).

8 La ventaja de Mariano Rajoy con respecto al candidato del psoe, José Luis Rodríguez Zapatero, era buena y se veía irremontable, según datos publicados por El País el 6 de marzo, a partir de una encuesta elaborada por el Grupo Opina, se estimaba que el pp tendría 42% y entre 168 y 172 escaños y el psoe 38% y entre 134 y 141 escaños.

9 Los atentados del 11 de marzo de 2004 fueron una serie de ataques terroristas en cuatro trenes de la red de Cercanías de Madrid. La sentencia de la Audiencia Nacional atribuyó su autoría a miembros de células o grupos terroristas de tipo yihadista. Se trata del mayor atentado cometido en Europa hasta la fecha, con 10 explosiones casi simultáneas en cuatro trenes a la hora punta de la mañana. En él fallecieron 191 personas, y 1858 resultaron heridas.

10 Fuente: Ministerio del Interior de España.

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Zapatero llegó al poder en medio de una gran expectativa y de la obligación de cumplir con compromisos de campaña que implicaban dar a la política un importante giro. El sello que imprimió a su primera Legislatura produjo, en efecto, cambios profundos, ya que en ella muchos de los temas aquí tratados se abrirían a debate público.

José Luis Rodríguez Zapatero en la Moncloa Las luchas internas en el psoe Antes de hacer la exposición de los aspectos distintivos del segundo gobierno del psoe en democracia es preciso abrir un paréntesis para explicar el lugar que ocupó Rodríguez Zapatero dentro de sus filas y cómo llegó al poder.

Desde que en 1998 Felipe González anunciase que no sería el candidato a las elecciones de 2000, el partido socialista comenzó a sortear una profunda crisis de liderazgo y de proyecto. El psoe estaba dividido entre “guerristas”, “renovadores” e “integradores”,11 y enfrentaba la amenaza de fragmentación que se profundizó en 2000, cuando José Borrell, el candidato elegido por las bases para enfrentarse a José María Aznar, retiró su candidatura.12 En su lugar, el cabeza de cartel sería Joaquín Almunia, el candidato oficialista que había perdido en el proceso interno ganado por Borrell.

Almunia fue derrotado en las urnas con el peor resultado que los socialistas han tenido desde 1982,13 acompañado de una inédita mayoría absoluta del pp. En este contexto crítico Manuel Chaves, entonces presidente de la Comunidad Autónoma Andaluza, fue el encargado de presidir una Comisión Política cuyas funciones eran las de organizar el xxxv Congreso del partido. En este congreso se buscaba un nuevo liderazgo capaz de lograr la cohesión interna y romper con la ausencia de referentes en la que había caído el socialismo español. Es ahí donde aparece la figura de José Luis Rodríguez Zapatero, un político de provincia que recién empezaba a despuntar en Madrid y que era apoyado por una plataforma de políticos poco conocidos en el ámbito nacional, entre los que destacaban José Blanco, Jordi Sevilla, José Andrés Torres Mora, José Luis Caldera y Trinidad Jiménez. Su victoria 11

El psoe sólo permite la presencia de una corriente interna, Izquierda Socialista, sin embargo, la salida del gobierno de Alfonso Guerra en 1991 supuso la consolidación de un grupo de dirigentes en torno a su figura, caracterizados por situarse a la izquierda de las tesis políticas de Felipe González, quien lideraría la llamada corriente renovadora. En el Congreso federal de 1996, el sector renovador lograría imponerse, pero los conflictos continuarían por lo que frente a estas dos alternativas surgiría un tercer sector más difuso, denominado integrador, y del que, finalmente, surgiría la figura de Zapatero.

12 Esto fue así por la implicación de dos de sus antiguos colaboradores en el Ministerio de Hacienda en el caso de corrupción “Huguet y Aguiar”.

13 Esto sería superado en las elecciones del 20 de noviembre de 2011, en donde el candidato del psoe, Alfredo Pérez Rubalcaba, obtuvo el peor resultado electoral desde la restauración de la democracia.

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sorpresiva sobre el favorito José Bono -entonces presidente de la Comunidad de Castilla la Mancha- logró reunificar al socialismo en torno a su figura y su proyecto de la “Nueva Vía”.14

El socialismo cívico La “Nueva Vía” suponía un proyecto ideológico con resonancias de la “Tercera Vía” impulsada por Tony Blair en Gran Bretaña y el “Nuevo Centro” pugnado por el alemán Gerhard Schröder. Sin embargo, Rodríguez Zapatero no trataba de imitar estos programas de renovación de la socialdemocracia -de los que de hecho se distanciaría a lo largo del tiempo- sino de generar un proyecto de transformación del socialismo adaptado a las necesidades de la sociedad española. Para ello, su referente teórico fundamental era el del “republicanismo” desarrollado -entre otros- por el filósofo australiano Philip Pettit, y consistente en una asimilación del liberalismo clásico a los principios de igualdad que caracterizan a la izquierda a partir de la noción de “libertad como no-dominación” (Pettit, 1999).

En España, la palabra republicanismo tiene connotaciones especiales al remitirse al debate sobre la “cuestión del régimen” por el que se dirime la legitimidad de la monarquía frente a una opción republicana. La “cuestión del régimen” no aparecía como un factor relevante en el apoyo social a la democracia y sus instituciones que se proponía en esta nueva visión (Torcal, 2008), por lo que el proyecto de Rodríguez Zapatero fue rebautizado como socialismo libertario o socialismo cívico, con el fin de no enmarcar el debate político en una disputa sobre las bases de legitimidad del sistema. A partir de aquí, los puntos fundamentales de este proyecto serían: 1. La ampliación de derechos a las minorías 2. El fortalecimiento del Estado de bienestar 3. La contraposición del patriotismo constitucional frente al nacionalismo 4. La ampliación de los espacios de deliberación 5. La defensa de los organismos internacionales y el multilateralismo como solución de los conflictos internacionales (García Agustín, 2006) La viabilidad de poner en práctica esta agenda progresista no era evidente en 2004, cuando Rodríguez Zapatero se enfrentaba en las elecciones al candidato popular Mariano Rajoy que partía como favorito. Sin embargo, nuevamente la sorpresa determinaría su

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Además de estos dos candidatos a la Secretaría General del psoe, se presentaron la ex ministra Matilde Fernández y Rosa Díez, la derrota de esta última y sus posiciones en torno a la recuperación del modelo de Estado central en materias sensibles como la educación, terminarían con su salida del psoe y la fundación de Unión, Progreso y Democracia.

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carrera política. Los acontecimientos extraordinarios que rodearon a las elecciones del 14 de marzo de 2004 marcaron la victoria socialista, en una jornada determinada por: 1. El atentado ocurrido en la estación de Atocha en Madrid, tres días antes de la elección, que causó la muerte de 191 personas y fue calificado como el más sangriento ocurrido en Europa hasta entonces.

2. La gestión informativa respecto a éste realizada por el gobierno de Aznar, al declarar como responsable de la autoría a Euskadi Ta Askatasuna (eta), sin reconocer la posibilidad de un atentado radical islámico, como finalmente fue.

3. La reacción de la sociedad civil protestando por el vacío informativo frente a las sedes del pp durante la jornada de reflexión previa a las votaciones (Sampedro, 2005).15 Pese a que es discutible que la coyuntura del atentado del 11-m sea lo único que explique la victoria de Rodríguez Zapatero,16 lo cierto es que este acontecimiento hizo que -a partir de entonces- las relaciones del presidente Aznar con la oposición se dieran en un tono de fuerte crispación, motivada por la ilegitimidad que la derecha adjudicaba a la victoria socialista, que fue leída por los conservadores como una conspiración para frenar su éxito.17 Bosco y Sánchez-Cuenca (2009) afirman que, como consecuencia del clima de polarización que primaba entre el pp y el psoe a lo largo de la primera legislatura de Zapatero: […] se desarrollaron dos imágenes contrapuestas de país. El Gobierno y los medios de comunicación internacionales mostraron un país en rápida transformación, con una economía muy dinámica, un Estado de bienestar en expansión, nuevos derechos civiles, un proceso de reforma del Estado autonómico y negociaciones difíciles con eta para acabar con la violencia. Por el contrario, el pp y sus medios de comunicación afines presentaron una España bien diferente: a un paso del desastre, con un Estado de bienestar reventado por los inmigrantes, la familia tradicional rota por el matrimonio homosexual, la unidad territorial puesta en peligro por los partidos nacionalistas, además de presentar la imagen de un gobierno implicado en los atentados terroristas de marzo de 2004 y prisionero de los chantajes de eta (Bosco y Sánchez-Cuenca, 2009: 8).

En este contexto de confrontación e inestabilidad política, el análisis de la primera Legislatura del gobierno de Rodríguez Zapatero adquiere una connotación especial y es calificada por algunos analistas como una “transición política”.

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Una de las medidas más polémicas y enfrentadas a la opinión pública del gobierno de Aznar fue la de apoyar a Estados Unidos en la invasión a Irak, así como que una de las acusaciones más recurrentes hacia su gestión fue la de la manipulación de los medios públicos de comunicación, especialmente en Radio Televisión Española.

16 Véanse: Barreiro (2004); Bali (2007); Montero y Lago (2007).

17 Véase: Fundación Alternativas (2007).

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El nuevo proyecto socialdemócrata y la crisis Como muestran las encuestas de opinión, la transición es un motivo de “orgullo” para la mayoría de los españoles (cis, 2000 y 2008), ya que este acontecimiento -en el que la clase política tradicionalmente polarizada llegó a un pacto de consenso- sustenta el relato legitimador de la democracia. De aquí que los intentos por regenerar las instituciones derivadas de este pacto y renovar al sistema político han tendido a ser calificados siempre como segundas transiciones. Esto ocurrió con el primer mandato de José María Aznar en el que, después de catorce años del gobierno de Felipe González, la derecha fue capaz de asumir el poder en minoría con una agenda de reformas avalada socialmente (Meyenberg y Corrochano, 2001). Sin embargo, el calificativo de “transición” adquiriría una clara intencionalidad política en su segundo mandato, cuando gracias a la mayoría absoluta los cambios -vislumbrados por los conservadores- se profundizaron a costa de la ruptura del consenso social y político.

En el caso del primer gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, el calificativo de segunda transición ha sido acuñado por diversos autores para subrayar la evidencia de que, pese a gobernar en minoría, el nuevo presidente planteó una agenda de grandes cambios, articulada a partir de un programa denominado como socialismo cívico con el que se pretendía atender los temas que habían quedado abiertos desde la derrota de los republicanos en la Guerra Civil.18 Y si bien no se trata de un proceso transicional en el estricto sentido de la palabra, significó una propuesta audaz en la que se tocaban temas delicados que, por su carácter polémico, habían sido abordados con cautela por los gobiernos que le antecedieron.19 Éstas son las propuestas que avalan la agenda de cambios: 1. Un programa de políticas de recuperación de la memoria histórica que respondía a la demanda de los colectivos de resarcir a los españoles que habían sufrido la represión de la guerra y a los planteamientos hechos en este sentido por los partidos de izquierda –especialmente Izquierda Unida y Esquerra Republicana de Catalunya-.

Este programa fue asumido por el propio Rodríguez Zapatero de manera personal, abriendo un proceso legislativo que contó con la oposición del pp y del que, finalmente, pese a la aprobación en 2007 de la Ley de Memoria Histórica, se desmarcaría la izquierda más radicalizada de erc por considerarlo insuficiente (Aguilar, 2008b).

2. La reforma de los estatutos de autonomía para ampliar la descentralización del Estado fue uno de los temas más complejos de dirimir para el propio Estado. El Tribunal Constitucional se erigió como el árbitro tradicional en las disputas entre el centro y 18

Véanse: Encarnación (2009); Field (2009).

En el libro escrito por el periodista Jesús del Toro (2004) se habla del optimismo de Zapatero con respecto a un cambio entendido como: la confianza en la democracia y en la ciudadanía, el dejar de lado el temor al debate, y la intención de fomentar la deliberación y la contraposición de ideas.

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la periferia. Ante esta situación, el Ejecutivo decidió impulsar la reforma de los estatutos autonómicos comenzando con el catalán, y el proceso fue imitado por otras comunidades, incluidas algunas gobernadas por el pp como Valencia. La reforma fue calificada por la derecha -e incluso por algunos sectores del socialismo- como una empresa que ponía en riesgo la unidad del país (Baldia y Baldini, 2009).

3. El desarrollo de la Ley de dependencia para la ampliación del Estado de bienestar.

El Estado de bienestar español, pese a su crecimiento a lo largo del período democrático, es muy débil comparado con el de los países del entorno europeo (Navarro, 2009). El nuevo gobierno socialista no sólo incrementó los presupuestos destinados a los servicios sociales o la educación, sino que amplió la cobertura del Estado a las familias con personas dependientes a su cargo (Pons, 2010). Pese a que la Ley de dependencia contó con el beneplácito del pp, estos servicios son implementados en el nivel subnacional, y la reacción en los lugares gobernados por este partido ha sido la de bloquear en lo posible esta nueva política con el fin de que el Ejecutivo no saque de ella réditos electorales.

4. La ampliación de derechos a las minorías. Como, por ejemplo, la Ley de matrimonios homosexuales que no sólo contó con la oposición del pp, sino que, junto con la creación de la asignatura de Educación para la ciudadanía, abrió un nuevo frente de confrontación con la Iglesia católica que se convertiría en un lobby de oposición activa frente al gobierno (Aguilar, 2010).

5. La regularización de inmigrantes ilegales. El gobierno planteó una reforma de la Ley de extranjería a la que antecedió una regularización extraordinaria de inmigrantes indocumentados, medida que ya había sido propuesta durante el período de Aznar pero altamente criticada por el pp. Pese a que la nueva ley de extranjería aprobada por el gobierno no supuso cambios tan radicales en la integración de los inmigrantes como cabría esperar, para la derecha significó un ensayo de una política de control de flujos que venían proponiendo sus homólogos europeos en la última década, frente a lo que se llamó “papeles para todos”, lo que significó un nuevo motivo de enfrentamiento con el Ejecutivo (Richards, 2009).

El proyecto del socialismo cívico se planteó como un proceso capaz de superar los problemas que la izquierda había dejado pendientes, reinvertir la dinámica de contracción del Estado que ha caracterizado a la agenda del pp e innovar en aquellas políticas que suponen un mayor reconocimiento de los derechos sociales.

La agenda tuvo un carácter de revisión, profundización y adaptación del proyecto socialista que entre 1982 y 1996 liderara Felipe González. Primero, una revisión, con el fin de tratar temas que no tuvieron cabida en los debates de la transición, como la memoria histórica o la descentralización autonómica. Segundo, una profundización especialmente en lo 178 ⎥ Yolanda Meyenberg

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que atañe a la expansión del Estado de Bienestar. Tercero, una adaptación al discurso global al abordar temas novedosos como los derechos de las minorías y la inmigración.

La magnitud de los cambios propuestos en el programa y su sesgo ideológico hicieron que éste enfrentara constantemente la oposición del pp, mientras que los límites a los que se enfrentó y el pragmatismo para implementarlo hicieron que, finalmente, no contara con el aval del conjunto de la izquierda. Esto propició un elevado clima de conflicto que mantuvo al gobierno entre dos aguas.

Además del grado de enfrentamiento que suscitaron estos cinco puntos de agenda del proyecto socialdemócrata, hay que contar con un último punto de extrema importancia al que se han enfrentado todos los gobiernos de la democracia española y que también fue motivo de conflicto en esta Legislatura: la lucha contra el terrorismo etarra. Durante la última Legislatura de Aznar, José Luis Rodríguez Zapatero, en su calidad de líder de la oposición, planteó la firma del Acuerdo por las Libertades y contra el Terrorismo, que el gobierno decidió suscribir, asimismo mostró un apoyo total al plan de lucha policial y legal contra eta y su entorno político social. Dado este antecedente, el Congreso (sin el apoyo del pp) autorizó en 2005 el emprendimiento por parte del gobierno socialista de un proceso de negociación semejante al que en 1994 se emprendió en Gran Bretaña por las negociaciones con el Ejército Republicano Irlandés que derivaron en un alto al fuego en el 2006. Así, se abrió la posibilidad de llegar a una paz negociada con la organización terrorista pese a los fracasos que Felipe González y José María Aznar habían tenido en intentos anteriores. El Ejecutivo asumió el riesgo de avanzar por esta ruta pero, a diferencia de los dos casos que le antecedían, la negociación se hizo sin el aval del principal partido de oposición. Esto propició un embate contra el Ejecutivo con el aval del pp que se hizo explícito en manifestaciones convocadas por agrupaciones como el Foro de Ermua o la Asociación de Víctimas del Terrorismo, donde tuvieron fuerte protagonismo algunos grupos de ultraderecha como Peones Negros o Rosas Blancas por la Dignidad. Finalmente, el proceso negociador fracasó, y esto se hizo evidente con el atentado mortal contra el exconcejal socialista Isaías Carrasco en plena campaña electoral de 2008.

Por último, la agenda de cambios no sólo tenía una cara profundamente reformista sino también una vertiente posibilista fundada en el aprovechamiento del ciclo económico expansivo que en 2004 caracterizaba al país. Así, el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero planteó su programa como un mejoramiento cualitativo de la situación económica donde, no sólo se trataba de gestionar el progreso sino de variar el modelo productivo hacia una economía menos basada en la construcción y el turismo, para centrarse en la innovación científica y la economía sostenible. Sin embargo, este objetivo de largo alcance se vio frenado en 2007 con la emergencia de la crisis económica internacional.

La evaluación de esta primera legislatura se reflejó en las tensiones derivadas de una política de cambios de largo alcance y una situación de gobierno en minoría enfrentado a una Los alcances de un

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oposición crispada, todo ello, cruzado por la emergencia de la crisis económica en el último tramo del mandato. Si bien la estrategia de crispación le sirvió al pp para recuperar votos de centro, las elecciones de 2008 demostraron que este partido no fue capaz de desmovilizar al electorado de izquierda (Sánchez-Cuenca, 2009). Al contrario, la polarización provocó una alta concentración de voto para los socialistas, combinada con la movilización de la izquierda social que, de forma constante, aparecía como más numerosa que la derecha en las encuestas. Por tanto, el resultado fue una nueva victoria en minoría del proyecto socialista.

Rodríguez Zapatero recibió el aval del electorado de izquierda en 2008, pero los escuetos logros de la renovación de leyes y políticas públicas iban a significarle al presidente costos políticos importantes de cara al siguiente período de gobierno.20 A partir de aquí, surgieron varias preguntas sobre el futuro político del país. ¿Hasta qué punto el gobierno estaba preparado para afrontar la crisis y hacerlo desde planteamientos socialdemócratas? ¿En qué medida el nuevo escenario implicaría una moderación o una mayor polarización del debate político? Al fin y al cabo, ¿podría el presidente enfrentar con éxito la situación sin sacrificar su proyecto?

Los saldos del nuevo proyecto socialdemócrata El 8 de abril de 2008 los españoles acudieron a las urnas a elegir presidente y renovar la legislatura, los socialistas ganaron los comicios por un cerrado margen de 169 escaños en el Parlamento contra los 153 que obtuvieron los populares. En principio, esto le dio al psoe un mandato para gobernar más sólido que el de 2004, cuando su triunfo estuvo vinculado a los ataques terroristas del 11 de marzo. Sin embargo, en esta ocasión la política de pactos parlamentarios era más difícil, dado el alejamiento progresivo con los partidos de izquierda y la necesidad de contar con el apoyo de los partidos nacionalistas en una nueva coyuntura marcada por la crisis y la paulatina necesidad de tomar medidas de carácter impopular.

Entre el 2008 y el 2009 Rodríguez Zapatero tendría que enfrentar importantes problemas: un considerable índice de desempleo que ya alcanzaba 2.3 millones en febrero y la desaceleración de la economía cuyas expectativas de crecimiento eran de 2.5% para ese año, en comparación con el 3.8% alcanzado en 2007.

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Por un lado, pese a que en Cataluña se mantenía el Tripartito, la política de alianzas con Ezquerra Republicana de Catalunya a nivel central era prácticamente insostenible, mientras que Izquierda Unida redujo aún más su presencia parlamentaria. Por otro, si bien el pp no logró desmovilizar a la izquierda, consiguió el apoyo del votante moderado capaz de darle una futura victoria, es decir, que la táctica de oposición frontal al gobierno continuaría aunque centrada en un nuevo aspecto que preocupaba a este elector y vaciaba de contenido ideológico al debate político: la gestión de la crisis. Por último, esta situación introdujo nuevos actores en el escenario político, no sólo internos -sindicatos y empresarios-, sino también externos: los organismos financieros internacionales y la Unión Europea, que limitaban la capacidad de maniobra del Ejecutivo.

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Puesto el sello de lo que sería su versión de un gobierno socialista durante su primera Legislatura, la intención del presidente era sobre todo emprender ahora una ambiciosa política social a partir de cuatro vertientes: el bienestar, la equidad de género, la discriminación y la libertad de elección con respeto a la vida. No obstante, esta propuesta se encontraba condicionada por una situación económica que se mostraba cada vez más crítica y por el aumento de las presiones internacionales para tomar medidas de ajuste. Lejos de concretarse, esta idea de profundizar en los ejes de la socialdemocracia se topó con la grave situación del enfrentamiento con algunos de los actores sociales que por tradición eran afines al psoe, especialmente los sindicatos que realizaron una huelga general en contra de las medidas del Ejecutivo en 2010. 21 Los niveles de rechazo se tradujeron en derrotas en las elecciones autónomas de Galicia y Cataluña, que si bien se pueden interpretar en clave interna de la política regional, también se vincularon con el deterioro de la imagen del gobierno para enfrentar la crisis, especialmente entre los electores de izquierda que tendieron a abstenerse.

De la reivindicación del modelo de Estado de bienestar como sello de identidad del gobierno, el discurso fue poco a poco orientado a esgrimir la necesidad de realizar políticas de rescate bancario, ahorro presupuestario y control del déficit. Y todo ello, si bien no supuso un descenso en los beneficios sociales, generó una sensación de deriva y ambigüedad en las propuestas del gobierno, y la idea de que éstas no dejaban satisfechos ni a los sectores situados más a la izquierda, ni a los de centro-derecha.

Uno de los momentos más álgidos fue el 9 de mayo de 2010, ante el anuncio de la debacle del mercado bursátil griego y el riesgo de que pudiera contagiar a España. Días más tarde se tuvieron que negociar una serie de compromisos a fin de cumplir con las exigencias del Fondo Monetario Internacional y de la Unión Europea. España acordó un ahorro de 15 000 millones de euros más de lo previsto a inicios del año para poder ubicar su déficit en un nivel de 3% antes del 2013.

La propuesta socialdemócrata de Rodríguez Zapatero significó el intento de conseguir que el país se reconciliara con su pasado y que mirara hacia el futuro como una nación progresista, pero se topó con una serie de problemas que hicieron imposible el desafío. La sociedad estaba dispuesta a admitir nuevas leyes que ampliaran los derechos y las libertades, pero siempre en el contexto de bienestar económico del que gozó en la primera Legislatura del gobierno socialista.

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A lo largo de esta Legislatura, las medidas y pronósticos económicos del Ejecutivo fueron contrastados con los informes y recomendaciones de los organismos internacionales respecto a la evolución de la economía española, hasta el punto que para la oposición del pp actualmente tenemos un marco de economía controlada exteriormente.

En este sentido, el Ejecutivo ha discutido las previsiones del fondo Monetario Internacional, que no sólo ha rebajado la posición de España entre las principales economías del mundo, sino que viene exigiendo cada vez más medidas de ajuste, reforma del mercado laboral y reducción de las ayudas a desempleados.

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Conclusión Rodríguez Zapatero emprendió una profunda transformación política en nombre de los republicanos muertos en la Guerra Civil, condenados al exilio por la dictadura o asesinados en la posguerra. Lo hizo también en nombre de la izquierda que luchó en la clandestinidad contra Franco y sentó las bases para el tránsito a la democracia y de los socialistas que decidieron en su xxvii Congreso la renovación del psoe con miras al acceso al poder. También lo hizo para dar respuesta a una parte de la sociedad española que después de veinticinco años pensaba que la democracia tenía que ponerse al día. ¿Cuál es el saldo de estos cambios emprendidos? La puesta en marcha de una propuesta moderna de agenda socialdemócrata que significó beneficios y costos a la sociedad española.

Entre los aspectos más novedosos en el plano político se hallan la regularización de los migrantes, y la Ley de Memoria Histórica aprobada en 2007 -en la que se hacía un reconocimiento a todas las víctimas de la Guerra Civil y de la dictadura-, además de considerar ilegítimas las sentencias de los tribunales franquistas. Entran también en el terreno de los saldos positivos las negociaciones con eta, que llevaron a la declaración en 2006 de un cese al fuego permanente.

En el terreno social, uno de los signos distintivos fueron todos los apoyos que, dentro de un esquema de Estado de bienestar, recibieron los grupos más vulnerables a partir de que se aprobó en 2006 la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (Ley de Dependencia). Otro de los hitos de este primer gobierno de Rodríguez Zapatero fue la legalización del matrimonio homosexual en 2005 y la posibilidad que se ofrecía a parejas del mismo sexo de adoptar hijos conjuntamente. Sin embargo, pese a sus alcances, el socialismo cívico se enfrentó con una realidad ineludible: los cambios afectaban a grupos con intereses contrapuestos a este proyecto y éstos dudarían en ejercer presión para mantener el statu quo. Basten dos ejemplos: el primero, la cautela con la que se trató a la Iglesia católica; en este caso el gobierno aumentó el presupuesto de culto y clero y dejó para otro momento la discusión de una Ley de libertad religiosa por la oposición de la clerecía. El segundo fue el endeble pacto con la eta la cual, después de haber firmado el cese al fuego en 2006 se adjudicó la autoría de la explosión de una bomba en el Aeropuerto de Barajas a finales de ese mismo año, y llevó a cabo varios asesinatos entre 2008 y 2010.

Durante la segunda Legislatura del gobierno, Rodríguez Zapatero intentó consolidar el ambicioso proyecto socialdemócrata que tenía en mente. Se lo impidió la situación crítica de la economía y el creciente malestar social con respecto a su mandato. Pese a que en sus primeros años de gestión el presidente dotó a España de una identidad moderna al impulsar un conjunto de leyes que significaron un dique a la discriminación a la vez que una compuerta hacia nuevas libertades, su imagen de mandatario que hizo de la igualdad una práctica no fue algo que contara a su favor a la hora de que la mayor parte de los españoles salieran de su zona de confort al padecer una severa recesión económica.

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La reconfiguración de los conflictos armados en las relaciones internacionales: la internacionalización del conflicto en Siria The Reconfiguration of Armed Conflict in International Relations: The Internationalization of the Conflict in Syria Ruth Elizabeth Prado Pérez∗ Recibido el 16 de febrero de 2015 Aceptado el 13 de abril de 2015

RESUMEN

ABSTRACT

En las últimas décadas ha tenido lugar una reconfiguración de los conflictos armados en el mundo caracterizados principalmente por el predominio de los conflictos armados internos (cai), la participación de actores no estatales y una novedosa capacidad de generar importantes efectos transnacionales. En este marco, las relaciones internacionales (rrii) -más allá de haberse centrado tradicionalmente en los conflictos armados entre Estados- han tenido que incorporar a los cai como un referente indispensable. Si bien esta incorporación ha puesto en evidencia las limitaciones de la disciplina, también ha dado lugar al surgimiento de una

During the last few decades there has been a reconfiguration of armed conflicts throughout the world. This reconfiguration is mainly characterized by the predominance of internal armed conflicts (iac), the participation of non-state actors, and a novel capacity to produce relevant transnational effects. Within this framework, International Relations (ir) –moving beyond its traditionally focus on armed conflict among States- has had to incorporate iac as an indispensable referent. Whereas this inclusion has revealed the discipline’s limitations, it has also opened up an extensive research agenda, which enhances it. The present Syrian conflict has been

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Profesora-investigadora en el área de Relaciones Internacionales del Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente, Universidad Jesuita de Guadalajara (México).

Doctora en gobierno y maestra en relaciones internacionales (Universidad de Essex, Reino Unido). Maestría en Estudios Diplomáticos (Academia Diplomática del Instituto Matías Romero). Licenciatura en relaciones internacionales, Universidad Femenina de México. Sus líneas de investigación son: relaciones internacionales, emergencias humanitarias, conflictos armados y paz. Entre sus últimas publicaciones destacan: “Beyond Good Intentions. The Role of Self-Interest in Humanitarian Interventions. Looking Back to the Australian Intervention in East Timor” (2015); “Media Coverage in the Context of the War Against the Narco in Mexico” (2014); “El combate a la pobreza de las mujeres en México. Un acercamiento desde los programas sociales”, en coautoría con Eva González (2014). Correo electrónico: reprad@iteso.mx

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amplia agenda de investigación que la ha enriquecido. El actual conflicto en Siria es el caso seleccionado para ilustrar la relevancia del estudio de los cai en las rrii. En la primera parte se identifican los factores que dan cuenta de la reconfiguración de los conflictos armados desde el fin de la Guerra Fría. Posteriormente, se revisa el papel de los conflictos en las rrii y se enumeran algunos de los temas que componen la agenda de investigación de la disciplina vinculada a los cai. En la última parte, se examina el conflicto en Siria para ilustrar algunos de los aspectos más relevantes del estudio de este tipo de conflictos desde las rrii.

selected to illustrate the relevance of the study of iacs for ir. In the first part of the article the factors that account for the reconfiguration of armed conflicts since the end of the Cold War are identified. Following, the role of conflicts within ir is reviewed, and some of the topics that shape the research agenda of the discipline, linked to iac, are named. The last section examines the Syrian conflict in order to elucidate some of the more relevant aspects of the study of these types of conflicts from the perspective of ir.

Palabras clave: relaciones internacionales; actores no estatales; conflictos armados internos; Siria; nuevas guerras.

Keywords: international relations; non-state actors; internal armed conflicts; Syria; new wars.

Introducción Si bien a lo largo de la historia de la humanidad las guerras convencionales se disputaron predominantemente entre los ejércitos de los Estados, a través de medios y tácticas militares y en escenarios definidos para los enfrentamientos, desde mediados del siglo pasado las características de los conflictos armados (ca) se han transformado como consecuencia de factores endógenos y exógenos. Así, la característica distintiva de esos conflictos es que no se dan entre Estados, sino al interior de ellos. Pese a las fuertes tensiones y las frecuentes diferencias entre países, desde mediados del siglo pasado, éstos parecen haber relegado el uso de la fuerza para resolver las controversias, haciendo que los enfrentamientos abiertos y directos entre Estados sean hoy casi inexistentes, o se hayan transformado, como en el caso de la intervención rusa a Ucrania a principios de 2014, mientras que un número importante de conflictos internos estallan y se prolongan, dejando sentir su impacto más allá de las fronteras nacionales.

Este artículo parte de la premisa de que la reconfiguración de los conflictos armados internos (cai) desde el fin de la Guerra Fría, ha dado pauta al desarrollo de una nueva agenda de investigación, amplia y ambiciosa en las rrii que ha aumentado los recursos de la disciplina para explicar su objeto de estudio. Sin embargo, este proceso ha estado acompañado 188 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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de enormes retos ontológicos y epistemológicos que han evidenciado el insuficiente alcance de la disciplina para atender y explicar las características de los cai (sobre todo las vinculadas a sus causas, dinámicas y consecuencias). El objetivo de este trabajo es ilustrar la forma en que las rrii han encontrado en el análisis de los cai una fuente importante de recursos, al tiempo que éstas rrii también han hecho aportaciones al análisis de los cai.

En el ámbito teórico, dado que las rrii estuvieron centradas por algún tiempo en los conflictos armados interestatales, dicha transformación no recibió una adecuada atención sino hasta después de la Guerra Fría. En el ámbito académico, la inclusión de los conflictos armados como objeto de estudio de las rrii ha enfrentado dificultades para poder incorporar aspectos como la cultura y la religión en su análisis sobre los conflictos.

En la práctica, los conflictos internos inciden en la política internacional de tres formas: primero, crean serias amenazas para la paz y la seguridad regionales e internacionales; segundo, tienen efectos transnacionales importantes que requieren de la atención de la comunidad internacional y de los países directamente afectados, a través, por ejemplo, de flujos de desplazados, refugiados o incluso de la expansión de la violencia; tercero, imponen dilemas éticos, morales y legales a los Estados que se han adherido a los instrumentos del derecho internacional humanitario, sobre todo en contextos de emergencias humanitarias. Así, por ejemplo, una importante innovación a partir del fin de la Guerra Fría ha sido el uso de la fuerza como respuesta a las violaciones masivas a los derechos humanos que se producen en el contexto de los conflictos internos.

En la primera parte de este artículo, se lleva a cabo un recuento de la configuración de los cai, identificando los términos en que éstos se han ido transformando. En la segunda parte se da cuenta de la relevancia del estudio de los ca en las rrii, lo que sienta las bases para comprender las aportaciones hechas desde otras perspectivas, como el estudio de paz y conflictos, y se examinan algunos de los temas que conforman la agenda que se ha desarrollado desde las rrii en torno a los cai. El último apartado está dedicado al caso de Siria, como un ejemplo de conflicto interno contemporáneo que exhibe las características apuntadas a lo largo del artículo y se lleva a cabo una aproximación empírica a sus efectos transnacionales, a los retos humanitarios y los dilemas morales y legales que impone a la comunidad internacional, apuntando algunos elementos clave para comprender la postura internacional ante este conflicto en particular.

La reconfiguración de los conflictos armados Este apartado tiene como objetivo identificar los factores que dan cuenta de la reconfiguración que los conflictos armados han venido experimentando particularmente desde el fin de la Guerra Fría, cuando la violencia que estalló en Somalia (1992), Rwanda (1994) y La reconfiguración

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la ex Yugoslavia (1994) sacudió el optimismo según el cual el mundo -sin la confrontación este/oeste- defendería finalmente los propósitos y principios establecidos en la Carta de las Naciones Unidas.

Un referente histórico para la aproximación de los ca es sin duda la Segunda Guerra Mundial. En esta conflagración, los contrincantes se concentraron en la destrucción sistemática de las capacidades materiales de combate del adversario como táctica de guerra y en el avance de tropas por tierra para asegurar el control de territorios que debilitara al enemigo y los condujeran hacia la victoria. Esas formas de hacer la guerra constituyeron, en gran medida, las bases del pensamiento militar de los siglos xix y xx. Sin embargo, si se entiende por configuración la “disposición de las partes que componen una cosa y le dan su peculiar forma y propiedades” (rae, 2015), la reconfiguración implicaría la recomposición de los elementos externos e internos que conforman algo, en este caso los ca. Así, pueden identificarse diversos factores que sustentan la reconfiguración de los ca a partir de la transformación en las formas en que éstos se pelean, en los actores que participan y las consecuencias que producen. Como resultado de dicha reconfiguración, se transformó también la relevancia y pertinencia de estudiar los cai en las rrii, disciplina que por décadas se había concentrado en el análisis de conflictos armados entre Estados (cae). Aunque este punto será desarrollado en el apartado siguiente, cabe hacer notar aquí que no deja de ser sorprendente que la investigación anterior a 1990 sobre las causas del conflicto armado se centrara en los cae, dado que, por lo menos desde 1945, los cai ya eran mucho más comunes que los internacionales o interestatales (dcaf y Geneva Call, 2015).

Como ya se dijo, la importancia relativa de los cai desde la óptica global sólo fue reconocida ampliamente a partir del fin de la Guerra Fría, lo que puso de manifiesto la enorme importancia de este tipo de conflictos y la imperante necesidad de entender sus causas, dinámicas y consecuencias. El nuevo orden mundial que se esperaba emergiera con el fin de la bipolaridad no se dio como se había planteado y, en su lugar, surgió un nuevo “desorden” mundial con características sin precedentes en el que los cai cobraron gran relevancia. Así, la transformación de los conflictos armados -o mejor dicho la relevancia otorgada a los cai- incentivó el desarrollo de un cuerpo de literatura cuestionando la capacidad y pertinencia de las tradicionales formas de estudiarlos. La relevancia de esta literatura, en el marco de los estudios de paz y conflicto, no se limita a la discusión teórica sobre un fenómeno inherente a la política y a las rrii -que tiene importantes implicaciones empíricas para el análisis geopolítico y geoestratégico, así como para la toma de decisiones y el diseño de políticas y programas de gobiernos, organismos internacionales y otro tipo de actores- que en la reconfiguración de los ca juegan un papel relevante, por lo menos en mayor medida que antes, para atender las consecuencias de dichos conflictos.

En resumen, la relevancia de los cai no está dada únicamente por la atención que hoy se les presta dadas sus consecuencias transnacionales, sino porque quienes los han estudiado 190 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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tradicionalmente apuntan a su reconfiguración en las últimas décadas. Lo anterior dio lugar al surgimiento de una nutrida literatura en torno a las viejas y “nuevas” guerras, acompañada de numerosos intentos para definirlas y conceptualizarlas, así como para dar cuenta de sus modalidades. En su reconfiguración, los cai se han caracterizado por la desigualdad de los oponentes y porque la balanza de las victorias se inclina a favor de los agentes con menor poder de combate regular, lo que sugiere que un mayor poder de fuego de las fuerzas militares de un Estado no determina que éste gane las contiendas; esta forma de combate que favorece al débil, se debe al avance de la tecnología y al poder que poseen los medios de comunicación sobre la opinión pública (Grautoff, 2007: 133).

Algunos de los términos usados para diferenciar los conflictos de hoy de los de ayer han sido “guerras de cuarta generación”1, “guerras asimétricas”2, “guerras híbridas”,3 “guerras privatizadas”,4 “guerras posmodernas”, así como “nuevas guerras”.5 La reconfiguración de los cai ha incentivado la incorporación de nuevos temas de investigación a la agenda de las rrii y se ha hecho evidente la necesidad de desarrollar herramientas teórico-metodológicas para su análisis. Por ello se requiere de una aproximación a la reconfiguración de los conflictos a fin de identificar las estrategias de investigación óptimas para aproximarse a ellos, analizarlos y definir alternativas de solución. ¿Cuáles son las diferencias entre las nuevas y las viejas guerras? ¿Qué características de los cai dan cuenta de su reconfiguración?

1 Las cuatro generaciones se iniciaron con la Paz de Westfalia en 1648, en donde el Estado estableció el monopolio de la guerra. Aunque históricamente se habían dado luchas entre otro tipo de actores (familias, tribus, religiones, ciudades, etcétera), es difícil imaginar la guerra en cualquier otra forma, contra las fuerzas armadas estatales similares a sí mismas. La primera generación de la guerra moderna corre aproximadamente desde 1648 hasta 1860 y se caracteriza por el empleo de las tácticas de línea y columna, donde las luchas eran formales y el campo de batalla era ordenado. En la guerra de segunda generación la atención se centró hacia el interior de las normas, procesos y procedimientos, y la obediencia jugaba un papel primordial. La guerra de tercera generación no se basa en la potencia de fuego y el desgaste, sino en la velocidad, la sorpresa mental, así como el desplazamiento físico. Finalmente, la guerra de cuarta generación es la más relevante en el contexto de la reconfiguración de los CA porque en ésta el Estado pierde su monopolio de la guerra y lo disputa con actores no estatales.

2 El conflicto asimétrico es aquel donde los agentes en inferioridad de condiciones explotan la asimetría a su favor, desplegando tácticas insurgentes, guerra irregular o actos terroristas, a lo cual se denomina conflicto de baja intensidad.

3 Frank Hoffman fue quien desarrolló esta noción y sostiene que el concepto de “guerra híbrida” fusiona la letalidad del conflicto estatal con el fervor salvaje y fanático de la guerra irregular. Así, el término híbrido captura tanto su organización como sus medios (Hoffman, 2007: 28).

4 Este término se refiere a la cada vez más frecuente contratación de personal de compañías de seguridad privadas para atender los compromisos de los Estados nacionales, sobre todo aquellos que demandan personal para intervenciones externas. A este término se suma la actividad de mercenarios documentada en el contexto de los cai.

5 Véanse: Duffield (2001); Hoffman (2007); Holsti (1996); Kaldor (2012); Smith (2005); Van Creveld (1991).

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Las partes involucradas Una de las características más relevantes de los conflictos armados contemporáneos es la que se refiere a las partes involucradas. Mientras que en el pasado la mayoría de las guerras eran entre Estados, es decir entre gobiernos a través de sus ejércitos y fuerzas armadas, las “nuevas guerras” involucran actores que se distinguen por su naturaleza no-estatal. Según la base de datos del Programa de Conflictos de la Universidad de uppsala, en 2014 no existió ningún conflicto entre Estados. Si bien este número es alentador, no significa que los Estados no estén involucrados en los conflictos actuales, sino que los adversarios no son otros Estados sino grupos armados con una gran capacidad desestabilizadora.

Así, la participación de los denominados actores no estatales armados (anea), ha impuesto grandes retos teóricos y empíricos al estudio de los conflictos. Por ejemplo, los paradigmas tradicionales de las rrii, centrados en los Estados, no alcanzan a dar cuenta de la configuración de actores con estructura informal, ilegítima, ilegal y poco clara y con matices singulares definidos contextualmente, que sin embargo se convierten en actores con alta incidencia en la política nacional, regional e internacional.

Aunque no existe consenso sobre cómo definir a los anea, en general éstos se refieren a aquellos grupos organizados con una estructura básica con comando operativo fuera del control del Estado, que hace uso de la fuerza para perseguir sus objetivos (Geneva Call, 2007).

La importancia de estos actores para comprender los conflictos contemporáneos es que, en gran medida, su conformación determina la dinámica y los alcances de las nuevas guerras. Esto, sin embargo, no significa que exista una tipografía precisa de los anea, a partir de la cual se deduzca su aproximación, ya que su conformación es muy diversa, así como lo son los objetivos que persiguen y los medios a través de los cuales quieren llegar a ellos. Por ejemplo, algunos anea tienen objetivos políticos bien definidos, mientras que en otros casos los fines no están claros; algunos controlan territorios y desempeñan en ellos ciertas funciones administrativas tradicionalmente adjudicadas a gobiernos, mientras que otros simplemente carecen de control territorial alguno. Otros operan en zonas rurales con tácticas de guerrilla, mientras que algunos se ubican en zonas urbanas; otros anea realizan ataques a objetivos militares, mientras que algunos usan los ataques a civiles como su estrategia. En cuanto a su composición, algunos anea se conforman predominantemente de varones, mientras que otros incluyen componentes significativos de mujeres y niños; algunos se constituyen de voluntarios y otros usan la táctica del reclutamiento forzado (Geneva Call, 2007).

La relevancia de los anea para el análisis de los conflictos en general, y desde la perspectiva de las rrii en particular, está vinculada a sus características en torno a tres factores: el territorio, identidad/recursos, y su relación con la sociedad. En términos del territorio, los anea pueden, como ya se mencionó, controlar parte de algunos Estados y en ese sentido 192 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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estar desempeñando funciones de gobierno para los ciudadanos en ese territorio; operar más allá de las fronteras del Estado en conflicto a través de vínculos o representaciones, o bien conformar parte de una red regional o internacional más o menos organizada, lo cual tiene efectos importantes en el ámbito internacional. La identidad se refiere a la medida en que éstos sirven como factores aglutinadores para movilizar a los miembros de los anea.

Los conflictos cuya fuente son las diferencias identitarias tienden a ser más prolongados, frecuentemente más antagónicos y con mayores niveles de desestabilización. Los recursos tienen que ver con los medios en que éstos se pelean, las estrategias y las tácticas. En ese sentido, los recursos empleados pueden incluir violencia dirigida a civiles a través de ataques diseñados para ello. Finalmente, es relevante la forma en que los anea interactúan con otros grupos sociales y con la sociedad en general, ya que esto incide en la dinámica del conflicto y los retos que de él se desprenden (Geneva Call, 2007: 9-12).

Ubicación geográfica de las guerras Una segunda característica de las “nuevas guerras” está dada por el lugar en donde se pelean. En la disciplina de las rrii, los conflictos europeos han marcado fuertemente el estudio de las guerras en general, han servido para desarrollar sus bases políticas y filosóficas y han producido, a través de la literatura, una noción más bien occidental de las guerras. Los debates teóricos que han abonado a las rrii, prácticamente han tomado como referencia a las guerras europeas. Sin embargo, desde la Segunda Guerra Mundial, las guerras parecen haberse mudado de Europa, los conflictos allí han sido pocos y no han involucrado a las potencias continentales.

A través de métodos estadísticos, algunos autores como Russet y Oneal (2001) han documentado una menor propensión de los países democráticos a hacer la guerra entre ellos, lo que nos refiere a la Paz Democrática con un referente kantiano. Los procesos internos de toma de decisiones se traducen, según estos autores, en una cierta vocación pacifista de las democracias al fomentar la resolución pacífica de los conflictos. Cabe aclarar, que esto no significa que las democracias no hagan la guerra, sí la hacen pero en mucho menor medida entre ellas. En esa línea, Holsti (1996: 21-25) apunta a la ausencia de guerras interestatales en América del Norte, Europa occidental y Sudamérica, a excepción de la guerra de las Malvinas en 1982. Esto sugiere que las nuevas guerras se dan precisamente en los países con menor capacidad económica para pelearlas.

Sin embargo, más allá de su ubicación geográfica, la relevancia del lugar en que se pelean las “nuevas guerras” es su vínculo con las dinámicas y formas que éstas adoptan, los medios, los fines y sus características. En ese sentido, el relativismo cultural es sin duda uno de los ejes significativos para cualquier análisis, porque impone a las rrii enormes diLa reconfiguración

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ficultades para comprender las causas de los conflictos y, en consecuencia, para formular alternativas de solución.

Patrones del conflicto Como se mencionó, las nuevas guerras no se pelean entre ejércitos, sino que han adoptado la forma de enfrentamientos armados entre las fuerzas gubernamentales y los actores no estatales armados, o entre aneas entre sí. A este tipo de enfrentamientos también se les ha denominado conflictos de baja intensidad, sobre todo en referencia a que los recursos materiales de los que disponen los actores no estatales son limitados y tienden a organizar ataques poderosos a nivel simbólico y de forma constante. Una de las implicaciones de este tipo de conflictos es que los campos de batalla se han desdibujado, dejando en su lugar los espacios públicos para los enfrentamientos. Con ello, las nuevas guerras se pelean en calles, parques, colonias, y por supuesto casas y edificios, que quedan vulnerables a las balas de francotiradores, a las bombas, al uso de armas ligeras y todo tipo de armamento usado en la contienda.

De acuerdo con uppsala (2014), mientras durante la Guerra Fría tuvieron lugar más de 50 conflictos, desde hace más de una década el número de conflictos en el mundo ha permanecido relativamente estable fluctuando entre 31 y 37. En términos cuantitativos, esta cifra representa una disminución aproximada de 40%, lo que podría suponer un mundo con menos violencia. Sin embargo, la transformación cualitativa de los conflictos indica que, de hecho, la intensidad de la violencia ha aumentado.

Aún más serio es el hecho de que en las nuevas guerras, los civiles se hayan convertido en el blanco del ataque. Según un informe del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (unicef), las víctimas civiles en el contexto de guerra se han incrementado de 5% que representaban a principios del siglo pasado, 15% durante la primera guerra mundial, 65% al final de la segunda guerra mundial, a más de 90% a partir de los años 90. Estos números revelan uno de los patrones de mayor relevancia para la aproximación a estos conflictos desde las rrii, ya que muchas de las consecuencias económicas, políticas, sociales y humanitarias que generan, son del ámbito de estudio de las rrii y contribuyen al análisis geopolítico.

En las nuevas guerras, las tácticas de ataque difieren de las tácticas militares convencionales. El enemigo se dispersa a la vez que hostiga al adversario regular con ataques limitados, emboscadas, francotiradores y otro tipo de acciones terroristas. Como no es posible atacar en grupo, se organizan pequeñas unidades independientes en red a forma de enjambres (Guillen, 2014: 4). Como ya se dijo, los enfrentamientos se dan en lugares públicos, dado que es difícil dominar territorio y enfrentar al enemigo en terreno abierto, por lo que una 194 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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táctica es confundirse con la población. Estas características determinan una forma de lucha asimétrica que conlleva grandes riesgos para civiles.6 Dentro de las víctimas civiles se encuentran algunos grupos vulnerables que sufren de manera más directa la violencia de las guerras. Por ello, en la resolución 1325 del Consejo de Seguridad, la Organización de las Naciones Unidas (onu) reconoce que “los civiles, y particularmente las mujeres y los niños, constituyen la inmensa mayoría de los que se ven perjudicados por los conflictos armados, incluso en calidad de refugiados y personas desplazadas internamente, y cada vez más sufren los ataques de los combatientes y otros elementos armados”. Dicha resolución, aprobada en el año 2000, es la primera resolución en que se reconoce el efecto desproporcionado y singular del conflicto armado en las mujeres, subrayando la importancia de que éstas participen en condiciones de igualdad e intervengan en la prevención y solución de los conflictos, la consolidación y el mantenimiento de la paz, y que se incorpore la perspectiva de género en todas las esferas de la consolidación de la paz.7 Así, los niños son reclutados como soldados desde edades muy tempranas, lo que termina destruyendo su infancia y marcando el resto de su vida. unicef estima que en los últimos 15 años, 10 mil niños han sido secuestrados sólo en el norte de Uganda por el grupo Ejército de Resistencia del Señor. Otras estimaciones apuntan a que en los últimos 10 años, dos millones de niños han muerto como resultado de los conflictos armados en su país, más de un millón han quedado huérfanos, más de seis millones han sido heridos seriamente o han quedado permanentemente discapacitados como resultado de las guerras, y más de 10 millones han sufrido serios traumas psicológicos (unicef). La guerra afecta todos los aspectos del desarrollo de los niños y el entorno en que crecen, por lo que este grupo resulta particularmente vulnerable sus embates.

Por su parte, el grupo conformado por las mujeres es vulnerable a sufrir una violencia de guerra dirigida hacia ellas por el hecho de ser mujeres. La violencia contra ellas en la guerra es generalizada, a menudo sistemática, atroz y se da en todas las regiones del mundo.

En ese sentido, la violación se ha extendido como arma de guerra en un número importante de los conflictos contemporáneos, como en Ruanda, Sudán, Sierra Leona y Kosovo, entre otros. La violencia sexual contra las mujeres en contextos de guerra tiene varias dimensiones y una de ellas es la de la violencia intencionada a la destrucción en el ámbito cultural.

Como señala un informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 6

El Comité Internacional de la Cruz Roja define a los civiles en los conflictos armados como “todas las personas que no son miembros de las fuerzas armadas del Estado o del ala armada de los grupos organizados que lo enfrentan en los que desempeñan funciones continuas de combate.” Guía Interpretativa de la Noción de Participación Directa en Hostilidades bajo el Derecho Internacional (Nils, 2009: 16 y 32-34).

7 En 2009, el Consejo de Seguridad aprobó la resolución 1889, que refuerza la necesidad de la participación de la mujer en los procesos de paz e insta a los Estados miembros a diseñar un conjunto de indicadores para vigilar la aplicación de la resolución.

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(acnur), mientras que la mayor parte de la violencia durante la guerra tiene como objetivo matar al enemigo, la violencia sexual se perpetra a menudo no sólo para causar heridas físicas y humillación, sino también para contribuir a la destrucción de la cultura contraria.

La vida cultural y comunitaria se ve fuertemente afectada por el empleo de la violencia sexual en la guerra y sus efectos pueden perdurar durante generaciones. El daño psicológico a largo plazo y el sufrimiento continuo significan que este tipo de violencia afecta no sólo a la sobreviviente inmediata, sino también a sus hijos, nietos, familia directa, familia lejana y vida comunitaria (Carballo, 2007).

Además, es menos probable que las heridas físicas causadas por la violencia sexual reciban tratamiento porque el gobierno y los anea suelen compartir una baja estima hacia las mujeres. No se pasarían por alto ni se eliminarían de la lista de prioridades a otras heridas físicas con daños tan graves como los perpetrados por la violencia sexual sin producir una protesta internacional. En general, los gobiernos, formados principalmente por hombres, subestiman las consecuencias de este tipo de violencia, quizá en muchos casos como consecuencia de la baja estima en que se tiene a las mujeres, y también por la falta de comprensión de la profundidad y la amplitud del impacto de la violencia sexual en la vida de ellas y en la vida familiar y comunitaria.

Además del abuso sexual, la violencia contra las mujeres en el contexto de los conflictos armados puede darse a través de la infección deliberada con el vih/sida, la esclavitud, la esclavitud sexual, el matrimonio forzado o la cohabitación, la fecundación y el embarazo forzados, la esterilización forzada, el aborto forzado, los registros corporales sin ropa, la desnudez pública forzada y la humillación sexual, la pornografía y la mutilación sexual, entre otros (Amnistía Internacional, 2005: 17). En este último ámbito, se estima que en la actualidad, el número de niñas y mujeres que han sido sometidas a algún tipo de mutilación genital asciende a más de 130 millones alrededor del mundo (unicef, 2013). La mutilación genital femenina es una forma de violencia que afecta a mujeres de prácticamente todas las edades y, aunque en algunos países es una práctica cultural, ésta ha sido usada también como un arma de guerra.

Además de la violencia dirigida a civiles, éstos también son víctimas de acciones gubernamentales o intervenciones externas que de manera no intencionada se convierten en víctimas de bombardeos, principal estrategia militar usada en este tipo de intervenciones, paradójicamente justificadas como intervenciones militares para proteger precisamente a los civiles de una amenaza potencial. Así, uno de los patrones de los conflictos contemporáneos es la muy alta participación de la población civil en cuanto a las bajas registradas.

Los puntos expuestos sugieren que la guerra, tal y como se conociera en el siglo xix, ha dejado de ser un enfrentamiento entre ejércitos profesionales y regulares, para asumir características de irregularidad, una mayor crudeza y, en la actualidad, incluye un espectro de acciones inadmisibles desde el punto de vista jurídico y moral, más aún en cuanto a 196 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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la preservación de los derechos humanos. Esta transformación de la guerra está ligada a la reconfiguración de los cai que son el tipo de conflictos más recurrente en las relaciones internacionales y, por ello, la disciplina que las estudia no puede sino incorporarlos como variable de análisis, lo que ha representado un enorme reto dado el enfoque tradicional de las rrii y las herramientas teórico-metodológicas con que cuenta para aproximarse a su objeto de estudio. En el siguiente apartado se examina el camino andado por las rrii en torno al análisis de los conflictos armados a fin de identificar la forma en que esta disciplina ha respondido a la proliferación de cai y a las consecuencias que éstos traen consigo.

El estudio de los conflictos armados en las rrii En este apartado se examina la relevancia del estudio de los ca en las rrii, y la importancia que han ido ganando los cai en particular. Esta revisión permitirá identificar la agenda de investigación que se ha desarrollado en la disciplina a partir de la inclusión de los cai como referente obligado para el análisis de las relaciones internacionales.

En el estudio de las rrii siempre ha existido una fuerte tensión entre el conflicto y la cooperación. Aunque en un principio esta disciplina académica intentaba revelar la forma de hacer prevalecer la paz, sobre todo en el contexto posterior a la Gran Guerra (1914-1918), las devastadoras consecuencias de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), condujeron a una concentración disciplinar en el estudio de los conflictos armados, entendidos éstos como los enfrentamientos entre dos o más Estados a través del uso de la fuerza. Con ello, las rrii atendieron a una lógica que la frase de Bouthoul (2006) describe bien, “Si tu veux la paix, connais la guerre”.

Así, en el contexto de la Guerra Fría, las rrii experimentaron la hegemonía del realismo político como aproximación teórica preponderante para comprender la configuración política de aquella época. Como resultado del enfoque reduccionista asociado a la realpolitik, el estudio del poder y la guerra dejó poco espacio para la cooperación y la inclusión de temas asociados a ella. Las rrii ubicaron al Estado como su principal actor y, con ello, los conflictos armados internacionales capturaron la atención de los analistas.

La concentración previa de las rrii en el conflicto interestatal parece, a primera vista irónico, dado que los Estados, en su deseo de mantener la paz entre ellos, se dieron a la tarea de crear una serie de organizaciones internacionales diseñadas para inhibir, a través de diversos mecanismos, la posibilidad de que estallaran más guerras, o de que el uso de la fuerza siguiera siendo un recurso para la persecución de objetivos políticos. Es en ese marco, precisamente, en donde surge y se desarrolla el cuerpo de normas y principios contenidos en acuerdos, tratados y convenciones internacionales que hoy conforma el derecho internacional de los derechos humanos que da pauta a un importante número de asuntos que ocupan a las rrii.

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Aunque las instituciones creadas no contuvieron en su totalidad el surgimiento de guerras entre Estados, marcaron un cambio en las características de éstas, en su intensidad y alcances. Así, la constante amenaza nuclear fue un factor determinante en la interacción de los Estados que, si bien contuvo la guerra, desencadenó otros fenómenos como el armamentismo (además del efecto -probablemente no deseado- de que otro tipo de guerras surgieran como escenario de los antagonismos entre las superpotencias y, con ello, una nueva dimensión de la amenaza y el empleo de la violencia para conseguir sus objetivos).

Los otros Estados, por su parte, fueron cautelosos para hacer uso de la fuerza.

En gran medida, la concentración de las rrii en el Estado como actor primordial explica que la terminología asociada a los ca también asigne al Estado un papel central. Así, por ejemplo, la guerra es una categoría jurídica que requiere de la voluntad de al menos un Estado, pues no basta la sola existencia de lucha armada. Ésta consiste en “una estrategia definida de ataque que involucra a una gran cantidad de efectivos militares, de armas y artilugios tecnológicos de pequeño y gran tamaño, de corto y largo alcance, de diferentes modalidades de letalidad y que puede prolongarse por largos años” (Ochoa, 2014: 245). En cambio, el uso de la fuerza, aunque también reservada al Estado, requiere del empleo de armas y otro tipo de artefactos militares como respuesta o venganza a una acción u omisión anterior. En las rrii, el uso de la fuerza cobra particular importancia porque ésta puede ser precedida de amenazas y tensiones que jueguen un papel relevante en la interacción de los Estados.8 De igual forma, un conflicto armado de carácter internacional ocurre cuando uno o más Estados recurren a la fuerza armada contra otro Estado, sin tener en cuenta las razones o la intensidad del enfrentamiento, pero no hace falta una declaración oficial de guerra.9 Esta aclaración es pertinente dado que contribuye a entender por qué las rrii se concentraron en la guerra y el uso de la fuerza, y no en los conflictos armados. También es conveniente mencionar que el estudio de las guerras empleó el nivel de análisis internacional,10 lo que dio lugar a que su estudio fuera superficial al desestimar, primero, los conflictos que no 8

Por ello, el artículo 2, párrafo 4º de la Carta de las Naciones Unidas establece que “Los miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas”, reservando el uso de la fuerza a casos de legítima defensa, individual o colectiva, o a las acciones emprendidas por el Consejo de Seguridad o autorizadas por él.

9 En los Comentarios de los Convenios de Ginebra de 1949 se confirma que “cualquier diferencia que surja entre dos Estados y que conduzca a la intervención de las fuerzas armadas es un conflicto armado en el sentido del artículo 2, incluso si una de las Partes niega la existencia de un estado de guerra. No influye en nada la duración del conflicto ni la mortandad que tenga lugar” (Comité Internacional de la Cruz Roja, 2014: 2).

10 Dos de los autores más relevantes para el estudio de los conflictos en las rrii son Kenneth Waltz (1959) y David Singer (1961), quienes apuntan la necesidad de identificar las variables que inciden en los diferentes niveles de análisis a fin de describir de forma precisa el fenómeno estudiado, de explicar su relación con contras variables y de generar premisas para predecir sus efectos. Para ello proponen tres niveles de análisis: el sistema internacional, el nacional/ estatal y el individual.

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fueran entre Estados y, segundo, al no reparar en el análisis de los conflictos más allá de la perspectiva geopolítica,11 es decir, la influencia que los factores geográficos dados por los límites territoriales de los Estados tienen sobre la acción política. La disciplina relegó así, el rubro de los conflictos armados internos, los factores que causan, detonan e incentivan sus dinámicas, y el diseño de estrategias que incorporan las particularidades culturales, religiosas o étnicas para su resolución.

Pero el escenario político-estratégico que siguió a la Guerra Fría se transformó y, como describe Catalán (2004), parece encaminar a los países del orbe hacia un orden caracterizado por la concentración del poder en distintas áreas regionales, carentes de la capacidad para controlar el sistema internacional en su conjunto; asimismo, la globalización ha conducido a una reorientación de los sistemas económicos hacia una creciente apertura en el intercambio comercial internacional, con la lógica consecuencia del incremento gradual de la interdependencia entre los Estados.

Así, la creación y fortalecimiento de los lazos entre los países después de la confrontación este/oeste, característica de la Guerra Fría, amplió la agenda internacional con la inclusión de temas que, por diversas razones, son de interés común, al tiempo que ha demandado respuestas internacionales que en gran medida emanan de los instrumentos desarrollados en el marco de la creciente cooperación internacional. Mientras que algunos de los temas siguen estando relacionados con la paz y la seguridad internacionales, en el contexto actual su connotación difiere de lo que solía ser. Por ejemplo, entre las respuestas cada vez más frecuentes están las operaciones para el mantenimiento de la paz, incluso con amplias competencias como las que les autoriza a emplear todos los medios necesarios para ello, es decir, el uso de la fuerza, mandatos autorizados por Consejo de Seguridad en el marco del Capítulo vii de la Carta de las Naciones Unidas. La participación de los Estados en este tipo de operaciones, que van desde restaurar y mantener la paz, hasta imponerla, da cuenta del importante lugar que los conflictos internos ocupan hoy en día en el seno de las rrii.

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Esta perspectiva es clave en el análisis de los conflictos armados dada la relevancia que la geografía ha jugado históricamente como causa de la guerra, por ejemplo en la conquista y apropiación de territorios, el control de determinados recursos estratégicos (agua, alimentos, minerales, etcétera), o la imposición de unos determinados usos del suelo frente a otros alternativos. También porque el mapa de los conflictos pone de manifiesto la existencia de ciertas lógicas espaciales y pautas de distribución que se relacionan con las características internas de los territorios (económicas, sociales, políticas, culturales), sus herencias o el interés que despiertan y la consiguiente intervención -directa o indirecta- de actores externos. Y, por último, porque los conflictos pueden generar un impacto muy negativo, tanto sobre la población como sobre la capacidad de desarrollo de las áreas afectadas, convirtiéndose la geografía en importante factor explicativo de sus dinámicas territoriales (Méndez Gutiérrez, 2011: 21). De ahí que, si bien la perspectiva geográfica de los conflictos constituye una temática de carácter transversal y de interés creciente, orientada a interpretar sus causas, identificar sus consecuencias y proponer alternativas de solución, la lógica impuesta por la demarcación territorial de los Estados impide un análisis más profundo de las dinámicas sociales, nacionales y comunitarias como variables de análisis indispensables de los conflictos armados internos.

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En ese sentido, una de las primeras dificultades del paradigma realista de las rrii para abordar los cai está constituida por la noción misma de ca que, para hacer frente al complejo escenario surgido desde las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial -aunque su verdadera incidencia en la agenda de la disciplina se da hasta el fin de la Guerra Fría-, requería de una noción más precisa que fuera más allá de aquella que los define como el “uso de la fuerza entre Estados”. Por eso, las rrii han recurrido a los estudios sobre conflictos que se realizan desde otras disciplinas y, en ese sentido, un cuerpo de literatura de gran aporte ha sido el que se refiere a los estudios de paz y conflictos, que conviene revisar a fin de evidenciar las limitaciones de las rrii para aproximarse a los cai.

Estudios de paz y conflictos Desde esta perspectiva, los ca son vistos como “una relación social por la que dos o más colectividades aspiran a satisfacer intereses o demandas incompatibles, utilizando sus desigualdades de poder para mantener actuaciones antagónicas o contrapuestas, recurriendo, en último extremo, a la violencia” (Calduch, 1991: 6). Si bien esta situación se puede presentar entre actores de la sociedad internacional, convirtiéndose así en un conflicto a ese nivel, esta definición aplica a lo que sucede al interior de los Estados. En esa misma tónica, Fisher se refiere a los conflictos como “una situación social que involucra la percepción de incompatibilidad de metas o valores entre dos o más partes, la cual es frecuentemente acompañada por sentimientos antagónicos entre las partes e intentos de éstas por tomar el control (1990).

Esta noción de conflicto apunta a los aspectos claves que los conforman y que son determinantes para comprender su dinámica. Cuando Fisher refiere a una situación social, se destaca que la territorialidad del conflicto -es decir el espacio geográfico en el que se desarrolla y que está organizado en Estados a través de las fronteras- puede o no delimitarlo. Así, hay conflictos internacionales, es decir entre Estados, pero también los hay internos o, producto de la reconfiguración contemporánea de los conflictos, hay también conflictos internacionalizados, es decir, comienzan peleándose al interior de un Estado pero en su escalada involucran a otros actores, estatales y no estatales, más allá de las fronteras nacionales -como es el caso del conflicto en Siria que se abordará posteriormente-. Es por ello que Fisher entiende los conflictos como una situación social porque los actores sociales tienen y crean vínculos desterritorializados. La dimensión social de los conflictos ha provisto a los estudiosos de las rrii de una perspectiva más precisa sobre las causas y fuentes de los conflictos que se ubican en rubros como las diferencias de clanes o la etnicidad, que antes de los emblemáticos conflictos de Somalia, Rwanda y los Balcanes, eran casi imperceptibles en la disciplina.

Un segundo factor relevante en la noción de conflicto de Fisher es la incompatibilidad de metas y valores, porque en ella se ilustra que existen visiones que son percibidas por las 200 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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partes como diferentes, frecuentemente opuestas, acerca de los intereses de la comunidad o la nación, de cuáles son sus objetivos y cuáles las estrategias para llegar a ellos. Las metas y las estrategias están acompañadas de valores, es decir, aquellos principios que orientan el comportamiento en función de las creencias fundamentales sobre lo que está bien y lo que está mal. De allí que en la literatura sobre conflictos y paz, los valores constituyan factores clave para el logro de metas y que las diferencias de valores puedan conducir al conflicto. En las teorías de rrii, se retoma el análisis del discurso en torno a esas diferencias para comprender qué da origen a los conflictos y por qué éstos rebasan las fronteras. Este punto se vincula con un tercer factor relevante en el análisis de los conflictos, que es el que tiene que ver con la interacción histórica de las partes, que frecuentemente se caracteriza por la existencia de antagonismos, lucha de poder e intentos de control. Un ejemplo de ello es la amenaza a la identidad comunitaria, o la privación de ésta, que es el resultado de una compleja cadena de causalidades que incluye el papel Estado y vínculos internacionales con otros actores (Azar, 1990: 12), cuyos antecedentes históricos encuentran en la historia de las rrii un referente obligado.

Así, mientras que desde los enfoques tradicionales de las rrii las causas de la guerra se simplifican en el individuo, el Estado o el sistema internacional (Waltz, 1959; Singer, 1961), la literatura sobre paz y conflictos apunta a numerosas fuentes de conflicto que para efectos analíticos se pueden clasificar en fuentes económicas, de poder, necesidades y valores, pero a las que se suman la comunitaria, la identidad, los nacionalismos, la etnicidad y la religión, entre otras. Todo ello, en contextos específicos, resulta en conflictos armados con características y naturaleza únicas. Así, el conflicto constituye una de las formas de relación más general y compleja que existe entre los individuos que conforman una sociedad, que puede ser una pequeña comunidad, o la sociedad internacional. Los conflictos son una de las expresiones de la pluralidad de intereses y de la desigualdad de poderes que imperan entre los miembros de una sociedad (De Kadt, 1965). Desde esta noción es claro que las rrii se han visto en la necesidad de buscar desde otras miradas las causas de los ca, sobre todo aquellos que son internos.

De acuerdo con los estudios de paz y conflictos, existen diversos criterios para distinguir los tipos de conflictos, e innumerables categorías a través de las cuales los autores los caracterizan e intentan reflejar las diferencias y similitudes que existen entre ellos. Calduch (1991) propone las siguientes categorías para clasificar las causas de los conflictos: por sus objetivos, sus intereses y su naturaleza: en cuanto a sus objetivos, se puede diferenciar entre conflictos por recursos y conflictos por valores. Los primeros involucran la competencia por recursos materiales, humanos u organizativos, mientras que en los segundos se intenta defender, imponer o modificar valores o ideas. Esta distinción resulta importante dado que en los conflictos por recursos el objetivo es preciso y cuantificable, lo que permite evaluar si ha habido ganancias o pérdidas y, con ello, si como resultado de ese balance el conflicto La reconfiguración

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continúa o llega a su fin. Por el contrario, en los conflictos de valores, el objeto de la disputa es incuantificable e intangible, por lo que resulta más complicado evaluar pérdidas o ganancias. En semejantes conflictos la valoración de los medios empleados no se realiza en función de su mayor o menor coste, sino en función de su idoneidad para alcanzar el valor perseguido. Por esta razón, son conflictos mucho más complejos a la hora de buscar las fórmulas para llevarlos a término.

Es claro que lejos de desaparecer, el conflicto sigue estando presente en las rrii, pero como se discutió previamente, con una naturaleza distinta y una fisonomía particular. Si bien, las rrii mantienen su esencia al desarrollarse a la sombra de la guerra, en el contexto actual son las nuevas guerras las que han marcado la pauta para su incursión en el estudio de los conflictos internos, incluyendo así temas como los nacionalismos, la etnicidad, los fundamentalismos confesionales, la diferencia de clanes, e introduciendo términos como el de “Estado fallido”, emblemático en la disciplina desde que Somalia dejó de existir como Estado soberano.

Agenda de investigación en rrii vinculadas a los cai Si bien la literatura sobre paz y conflictos ha hecho una importante contribución para desentrañar el complejo entramado de actores y factores que intervienen en los cai -y con ello ha provisto a los internacionalistas interesados en el tema de recursos teóricos y empíricos sobre las fuentes de los conflictos, su dinámica, el proceso de escalada y la generación de alternativas de solución- también lo es que las rrii han desarrollado una agenda de investigación propia en torno a los cai que ha evidenciado su relevancia en el contexto disciplinar, al tiempo que ha demostrado algunas de sus limitaciones. A continuación se examinan algunos temas de dicha agenda.

Intervención Aunque el término intervención puede ser sinónimo de interferencia, en las rrii éste ha estado tradicionalmente asociado con el uso de la fuerza de un Estado en otro y, por ello, en su contra-sentido, la no-intervención se convirtió en uno de los principios rectores de las relaciones entre Estados. Sin embargo, la reconfiguración de los conflictos armados generó un importante debate en torno a la pertinencia de observar dicho principio ante violaciones masivas a los derechos humanos de los ciudadanos a manos de su propio Estado o en contextos en que la incapacidad de los Estados para preservar el imperio de la ley genera riesgos serios a la integridad de quienes habitan en él. Así, surgió un nutrido cuerpo de literatura en torno a lo que se denominó intervención humanitaria, es decir, el uso de la fuerza militar por uno o más 202 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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Estados en otro por razones humanitarias. La intervención humanitaria dio lugar a diversas operaciones en contexto de cai tales como Rwanda, Somalia, Kosovo y Timor del Este, entre otros, lo que a su vez dio pie a numerosos análisis de estas intervenciones desde las rrii y, a nivel teórico, generó un intenso debate en torno a los verdaderos motivos de este tipo de intervenciones (altruismo vs. interés nacional); a los criterios de selección aplicados para decidir en dónde intervenir y en dónde no; en los medios empleados para intervenir (que frecuentemente imponían riesgos a la población civil a fin de disminuir los riesgos para el personal militar de los Estados que intervienen), y en torno a los resultados de dichas intervenciones, entre otras. En estos debates se formularon posturas desde el realismo, el liberalismo, la escuela inglesa y el constructivismo, principalmente (Bull 1984; Bellamy 2005; Wheeler 2000).

Desarrollo de normas internacionales Desde la adopción de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y los múltiples instrumentos jurídicos de promoción de estos derechos, las rrii han hecho uso del enfoque constructivista para examinar el proceso de desarrollo y construcción de las normas de derechos humanos y han investigado como éstas influencian la conducta de individuos y Estados (Risse, Rope y Sikkin, 1999). Así, se ha escrito una importante cantidad de estudios sobre el poder de las ideas y los discursos, la socialización de las normas internacionales de derechos humanos y el papel de actores de la sociedad civil, en muchos casos transnacional, como grupo de presión para hacer cumplir dichas normas, sobre todo en casos de violaciones graves a los derechos humanos en cai.

Crisis humanitarias Otro tema de los cai que ha capturado el interés de las rrii es el que se vincula con las consecuencias humanitarias que éstos producen y que muchas veces alcanza grandes dimensiones. A este tipo de situaciones se les ha denominado crisis humanitarias y su estudio ha cobrado importancia porque potencialmente éstas pueden detonar una serie de acciones previstas por el derecho internacional humanitario, otras de corte más geopolítico y geoestratégico, e incluso llegar a sustentar el uso de la fuerza. Quizá la norma internacional más representativa en ese rubro es la conocida como la responsabilidad de proteger,12 que 12

Este término apareció por primera vez en el informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (iciss), establecida por el gobierno del Canadá en diciembre de 2001. La Comisión trabajó en la formulación de la pregunta del entonces secretario general de la onu, Kofi Annan, sobre si la humanidad debía intervenir con fines humanitarios.

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propone una noción de soberanía ampliada en la que los Estados tienen el derecho de controlar sus asuntos, pero ese derecho genera la responsabilidad de proteger a su población de los riesgos inminentes de la violencia; en caso de que los Estados por acción u omisión no cumplan con esta función, los otros Estados tienen la responsabilidad de proteger a la población en peligro.

Consecuencias transnacionales La agenda de investigación de los cai en las rrii incluye los temas relativos a los efectos que esos conflictos tienen más allá de las fronteras nacionales y que incluyen tanto temas de logística relacionada, por ejemplo, con refugiados y asistencia humanitaria, hasta la propagación de los conflictos.

En sus consecuencias, los cai dejan sentir sus efectos transnacionales a través del desplazamiento de millones de personas que huyen de la violencia. Si bien ya en los albores de la Segunda Guerra Mundial se hablaba de una crisis de refugiados, la reconfiguración de los cai ha producido más refugiados y desplazados internos que nunca antes. Según el acnur, más de 15 millones de personas han huido de sus países a causa de conflictos armados, convirtiéndose en refugiados, mientras que otros 27 millones han abandonado su lugar de origen y han sido desplazados dentro de su propio país. Estos movimientos de población generan fuertes demandas de atención, provisión de alimento, atención médica y refugio. Organizaciones internacionales gubernamentales y civiles participan en la atención a desplazados y refugiados.

Otra de las consecuencias transnacionales de los conflictos es la que algunos autores denominan el contagio espacial, para señalar que las posibilidades del estallido de un conflicto aumentan cuando en el país vecino se está desarrollando un conflicto. Este fenómeno de vecindad ha sido el objeto de varios estudios.13

Paz y seguridad internacionales Precisamente por sus consecuencias transnacionales, los cai constituyen una de las amenazas más serias para la paz y la seguridad internacionales, ya que éstos representan riesgos para la estabilidad política, económica y territorial de los Estados. Es por ello que las rrii han dedicado un esfuerzo sostenido al estudio de la seguridad (así como a la inseguridad), y desde distintas perspectivas teóricas la han abordado. Se pueden, sin embargo, 13

Véanse: Gleditsch (2002); Gleditsch (2003); Sambanis (2002); Ward and Gleditsch (2002).

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identificar tres claras tendencias que intersectan el estudio de la seguridad y las rrii. La primera, ligada al realismo, considera a la seguridad como “el estudio de la amenaza, uso y control de la fuerza militar” (Walt 1991: 211-239). La segunda, más ligada al enfoque liberal, tiene que ver con la creciente institucionalización de la cooperación internacional a través del surgimiento de regímenes internacionales, tanto de corte regional como global. Este enfoque ha jugado un papel importante en el análisis de la respuesta internacional a los cai, y a las operaciones para el mantenimiento de la paz autorizadas por el Consejo de Seguridad en numerosos casos de cai tales como El Salvador, Guatemala, Camboya y Mozambique. En tercer lugar se encuentra el abordaje de la seguridad internacional desde el posmodernismo, que relativiza la utilidad de la cartografía política tradicional para reflejar en toda su expresión la dinámica del tablero global contemporáneo, incluyendo sus heterogéneas y cambiantes amenazas. Así, el enfoque posmodernista, además de flexibilizar la dicotomía interior/exterior, le otorga un lugar central al fenómeno de la globalización, que obedece a que ésta “desarmó” un mundo ordenado geográficamente, fácilmente comprensible a partir de las categorías de la cartografía política tradicional (Bartolomé, 2014: 119).

Como se mencionó, las rrii se han enriquecido con la literatura para el estudio de los cai en otras áreas, como la de los estudios de paz y conflictos, pero éstas también han contribuido al estudio de los cai, sobre todo en lo que se refiere a los vínculos externos de estos conflictos y que remiten tanto a sus causas, como a su dinámica, las consecuencias que producen y las alternativas de resolución. Difícilmente un cai carece de vínculos externos y es allí donde las rrii han aportado al análisis.

El apartado final de este artículo examina el conflicto actual en Siria, en el marco de las características de las nuevas guerras señaladas en esta sección. Como caso de estudio, el conflicto en Siria ilustra de manera amplia los retos que los conflictos internos imponen para el estudio de las rrii.

Siria y los retos de las “nuevas guerras” De los conflictos actuales, el de Siria es quizá el más preocupante por sus consecuencias nacionales y transnacionales, la relevancia de este país en el contexto regional y su importancia para el análisis geopolítico internacional. Es de estas mismas características de las que el conflicto en Siria adquiere su complejidad y de donde se desprenden las dificultades para su abordaje tanto desde el ámbito académico, como en el rubro práctico en el que gobiernos y organismos internacionales deben diseñar estrategias para atender sus consecuencias humanitarias. Por esas razones, el conflicto armado en Siria constituye un referente de relevancia de la reconfiguración de los conflictos armados en el estudio de las rrii.

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El 14 de marzo de 2011, después de que tunecinos y egipcios habían logrado derrocar los regímenes autoritarios de Zine el Abidine Ben Alí y Hosni Mubarak en el marco de la denominada Primavera Árabe, un grupo de adolescentes sirios salió a las calles en la ciudad de Deráa, en la frontera de Siria con Jordania, y realizó pintas en las paredes contra la corrupción y la falta de democracia. Ese acontecimiento dio inicio a una serie de protestas sociales que pronto dieron paso a enfrentamientos armados entre el gobierno y algunos grupos opositores que se fueron organizando. Después de tres años del estallido de las protestas contra el gobierno de Bashar Al-Asad, el conflicto en Siria ha producido una crisis humanitaria de grandes proporciones, cuyas consecuencias la onu (2014) estima en más de 191 300 muertos y millones de desplazados.

En el ámbito de los estudios de conflicto, el caso sirio exhibe características que ilustran la complejidad de las “nuevas guerras” e impone importantes retos para el análisis, tanto del conflicto en sí, como de los factores geopolíticos involucrados para comprender la parálisis de la comunidad internacional en el marco de las Naciones Unidas para contribuir a la resolución del conflicto y atender sus consecuencias.

Si bien los violentos enfrentamientos entre las fuerzas de seguridad del gobierno y aneas involucrados -así como la oposición no armada- continúan, ninguna de las partes parece estar ganando control suficiente como para lograr una victoria militar completa. El reporte de la Comisión Internacional Independiente para la investigación de la República Árabe de Siria (2013)14 apunta varios factores que dan cuenta de la complejidad del conflicto, entre los que se destacan, primero, el surgimiento de innumerables fronteras dentro del territorio sirio, involucrando diferentes actores locales y regionales; segundo, el constante involucramiento de grupos extremistas que se movilizan en todos los sectores apelando, paralelamente a las divisiones étnicas y sectarias; tercero, la guerra ha rebasado ya el territorio de Siria, y cada vez se suman más combatientes extranjeros, muchos de los cuales conforman los grupos extremistas que han ido ganando terreno; cuarto, el resurgimiento de tensiones sectarias, la competencia por recursos como agua, el petróleo o el gas, y la cada vez más vulnerable situación socioeconómica de los refugiados. Todos estos factores se han sumado a la complejidad del conflicto, generando no sólo serias dificultades para resolverlo, sino también

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La Comisión de Investigación de Siria fue establecida el 22 de agosto de 2011 por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (onu) mediante su resolución s-17/1. Su mandato consiste en investigar todas las presuntas violaciones al derecho internacional de los derechos humanos cometidas a partir de marzo de 2011 en la República Árabe Siria. Asimismo, de ser posible, la Comisión debe identificar a los presuntos responsables con el fin de juzgar a los autores de crímenes internacionales. Para septiembre de 2014, la Comisión ha emitido ocho informes, el último de ellos de fecha 13 de agosto de 2014. En el mismo, la Comisión vuelve a enfatizar la negativa del gobierno sirio de permitir el acceso de la Comisión al país. Asimismo, precisa que todas las investigaciones y las 3 126 entrevistas realizadas por la Comisión han sido fuera de Siria. La comisión está integrada por Paulo Sérgio Pinheiro (presidente), Karen Koning AbuZayd, Vitit Muntarbhorn y Carla Del Ponte.

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una creciente violencia que amenaza la paz y la estabilidad de la región. En ese escenario, es pertinente preguntarse qué tipo de conflicto es el sirio.

Las guerras que tienen lugar al interior de los Estados no son fáciles de definir, pues, como ya se dijo, sus características son tan variadas que pueden determinar el tipo de conflicto y cómo se le denomina. Ejemplos de ello son la guerra contra el narco, guerras civiles, guerras étnicas, guerras de clanes, o simplemente conflictos internos que apuntan a la demarcación territorial, pero incluyen una gran variedad de conflictos. Por ello es pertinente preguntarse cuál es el mejor adjetivo para calificar al conflicto en Siria.

Algunos analistas argumentan que en Siria se vive una guerra civil y que la violencia alcanzó ese nivel en septiembre/octubre de 2011, cuando el número de muertos causado por los enfrentamientos entre las fuerzas gubernamentales y los opositores organizados principalmente en el Ejército de Liberación Sirio (els), alcanzó la cifra de 1 000, parámetro establecido por upssala para escalar la violencia a conflicto armado.

Pero si bien las guerras civiles se caracterizan por el enfrentamiento entre miembros de una misma sociedad, un elemento definitorio es que se pelea entre “civiles”, usualmente carentes de una estrategia militar. De aquí que este término resulte problemático para definir la situación en Siria, ya que en el enfrentamiento está involucrado el gobierno encabezado por Bashar Al Asad y su ejército, con una estrategia militar bien definida que lo ha mantenido en el poder durante tres años de profunda inestabilidad social e incluso perdiendo el control de parte del territorio. Quizá por esa razón, algunos analistas se refieren al conflicto en Siria como una revolución, término que apunta a la noción de cambio social, de lucha contra un régimen establecido que no vela de manera satisfactoria por los intereses y bienestar de sus ciudadanos. Si bien el término revolución explica en cierto grado lo que sucede en Siria, éste no abarca características relevantes del conflicto. Para comprender mejor la dinámica del conflicto en Siria, es necesario hacer una aproximación a las partes involucradas y las causas del conflicto.

Así, identificar quiénes están peleando y porqué nos proveerá de un mejor panorama para decidir cuál es el mejor calificativo para describir la situación en Siria.

Actores del conflicto Aunque en un inicio se hablaba de dos actores en el conflicto, el gobierno (fuerzas de seguridad y milicias progubernamentales), contra el Ejército de Liberación Sirio como una organización paraguas que agrupaba a los opositores del régimen, en 2012 los enfrentamientos en Siria se vieron afectados por dos importantes factores, ambos de carácter internacional, que incidieron en la naturaleza misma del conflicto. El primero fue el apoyo financiero y militar abierto y directo que desde el exterior se empezó a dar a las partes involucradas. El segundo fue la intervención de grupos armados no-estatales extranjeros, como Hezbollah, La reconfiguración

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del lado del gobierno, y el grupo autodenominado Estado Islámico, del lado de la oposición. Estos factores dan cuenta de la escalada del conflicto en términos espaciales, pasando de un conflicto interno a uno internacionalizado.

El proceso de internacionalización del conflicto ha sumado actores que si bien no son parte del conflicto, se suman al complejo entramado de actores que lo componen. Más allá de esta internacionalización, las partes involucradas se han divido y multiplicado, ello siempre en un entorno cambiante. Se pueden identificar dos tipos de actores, la oposición política y la oposición armada. Entre los que constituyen la oposición política tenemos, entre otros, a la Coalición Nacional Siria, Consejo de Coordinación Nacional para el Cambio Democrático (ccn), el Comité Supremo Kurdo y el Partido Nacionalista Social Sirio (pnss). En cuanto a la oposición armada, ésta se conforma, principalmente, del Ejército Libre de Siria (els), el Estado Islámico de Irak y Levante (eiil), el Frente Al Nursa y el Frente Islámico.

La composición de estos grupos, sus intereses, los medios por los que quieren avanzar sus objetivos, los recursos con los que cuentan, así como su visión de la futura Siria, ha determinado en gran medida la dinámica del conflicto. Por ello, es pertinente hacer una breve mención de sus características. Empecemos con la oposición política. La Coalición Nacional Siria se conforma de opositores en el exilio con contactos con el Ejército Libre de Siria (els), es apoyada por occidente y países del golfo y es el único grupo de la oposición que participa en las conversaciones de paz en Ginebra, Suiza.

El Consejo de Coordinación Nacional para el Cambio Democrático es una de las principales organizaciones políticas opositoras al interior de Siria, y se compone de alrededor de quince partidos de izquierda y panarabistas, varias formaciones kurdas y figuras independientes. Aunque desde su surgimiento en 2011, el cnn aboga por una solución pacífica al conflicto, su relación con otros grupos opositores es tensa y no ha participado en las Conferencias de Ginebra ii.

Tampoco el Comité Supremo Kurdo, principal agrupación de los kurdos sirios, participa en las conversaciones de Ginebra. Esta organización nació en junio de 2012 por un acuerdo entre el Partido de la Unión Democrática y el Consejo Nacional Kurdo (cnk), y agrupa a trece partidos. Se encuentra bajo los auspicios del presidente kurdo-iraquí Masud Barzani. Este comité está divido por las fricciones de sus integrantes al grado de que algunos de sus miembros, los del cnk, participaron en Ginebra, en calidad de miembros de la Coalición Nacional Siria (cnfros).

El Partido Nacionalista Social Sirio (pnss) es una de las fuerzas políticas toleradas por el régimen de Bashar Al-Asad. El partido de corte transformador demanda reformas políticas, un diálogo nacional y una transición pacífica hacia la democracia. Cabe mencionar que Ali Haidar, su máximo responsable, es ministro de Reconciliación Nacional.

En cuanto a la oposición armada, la organización más emblemática es el Ejército Libre de Siria, que está formado principalmente por oficiales y soldados que desertaron del Ejército 208 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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sirio y aspira a un Estado democrático de carácter árabe-islámico. Aunque es apoyado por occidente, cada país lo apoya de manera diferente. Por su parte, se encuentra el controvertido grupo conocido como Estado Islámico de Irak y Levante (isis por sus siglas en inglés).

Se trata de un grupo yihadista, es decir, que busca cumplir con “el deber” marcado por la ley islámica y está vinculado con Al Qaeda. isis aspira a la creación de un Califato, que de hecho ha proclamado ya desde Alepo (norte de Siria) hasta Diyala (este de Irak). Se estima que isis cuenta con alrededor de 10 000 miembros y de los cuales un número importante lo constituyen los yihadistas extranjeros. Otro actor relevante es el Frente Al Nursa, también de formación yihadista y cercana a Al Qaeda. Se ha presentado recientemente como una alternativa “nacional siria” a isis, y como ellos, aspiran a la instauración de un Estado Islámico. Se cree que está apoyado por los países del golfo. Finalmente, el Frente Islámico es una asociación compuesta por varias milicias islamistas y salafistas. No se le vincula a Al Qaeda y no está claro a qué grado de democracia e islamismo aspira. Se dice que está apoyado por Arabia Saudita.

Como ya se dijo, la transformación del mapa de los actores y la esencia de sus incompatibilidades ha incidido en la naturaleza del conflicto. Es evidente que en Siria la lucha se da en muchos frentes y a través de diversos medios. La multiplicidad de los actores se ha traducido en una multiplicidad de conflictos, pero quizá el factor explicativo más poderoso para comprender el estado actual del conflicto es que la oposición no cuenta con un programa fuerte y coherente, capaz de cohesionar al país en un proyecto reformador que provea bienestar para todos los ciudadanos, independientemente de su religión, pertenencia confesional, o preferencia política.

Las tensiones y los antagonismos Los antagonismos en Siria tienen una historia y ésta se vincula tanto a las diferencias religiosas y confesionales, como a las diferencias políticas y económicas que han producido fuertes desigualdades sociales. Por ello es pertinente referirse brevemente al contexto y las características que enmarcan la realidad de este país.

Siria es un país con una gran diversidad confesional. Los musulmanes constituyen la mayoría de la población (90%), pero de éstos la mayoría es suní (74%) y el resto (16%) pertenece a diferentes grupos chiíes. El restante 10% de la población siria es cristiana, con predominio de los griegos ortodoxos sobre los católicos. Las minorías confesionales han colaborado con los gobiernos seculares, en gran medida por la estabilidad sociopolítica y de contención que éstos habían traído al país, hasta el estallido de la violencia en 2012.15 15

Véase: Álvarez-Ossorio (2011).

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Desde 1963, Siria ha sido gobernada por el partido Baath y ha tenido dos presidentes: Hafez Al-Asad y su hijo, Bashar, quien asumió el poder en 2000. Este partido, reivindicador del panarabismo secular, se transformó en partido único en 1970 y se convirtió en el eje de una dominación política centrada en el control del ejército (a través de su cuerpo de élite, la Guardia Republicana, comandada por miembros del “inner circle” del dictador al Asad), una alianza de facto con las elites empresariales (lo que implicaba el mantenimiento de un status quo positivo con la minoría cristiana, influyente en las actividades industriales y comerciales) y el control de los puestos clave de la alta burocracia estatal por parte de los alauíes.

El principal adversario del régimen fueron los Hermanos Musulmanes, cuya lucha concluyó en 1982, con el aplastamiento de una sublevación islamista en la ciudad de Hama por tropas gubernamentales. El balance estimado oscila entre 10 000 y 20 000 muertos.

La muerte de Hafez al Asad en 2000, produjo el imprevisto ascenso al poder de su segundo hijo, Bachar al Asad (ya que el primogénito y sucesor designado, Basil, había fallecido en 1994 a causa de un accidente). La llegada de Bashar Al Asad suscitó la aparición de un movimiento reformista urbano que consideró posible que el nuevo presidente aceptara o incluso encabezara un proceso de apertura política. Pero quizá por intereses vinculados a la continuidad de la dinastía, Bachar al Asad, prefirió no acompañar un proceso reformista que hubiera podido legitimar al régimen. Por ello, se apoyó en el círculo cercano de familiares y aliados políticos, empresariales y militares, buena parte de ellos alauíes, que controlaban el aparato estatal, principalmente la Guardia Republicana y los servicios de espionaje. Este autoaislamiento produjo una creciente incapacidad de la dirigencia del Estado para interpretar y procesar de manera constructiva las demandas de apertura surgidas en el contexto de la “primavera árabe” (González, 2011).

La internacionalización del conflicto De acuerdo con estimaciones de unicef (2015), en los tres años transcurridos del conflicto en Siria, alrededor de 6.5 millones de niños sirios han sido afectados, 2.8 millones han abandonado la escuela y más de un millón se han convertido en refugiados en los países vecinos.

En ese escenario, unicef ha desplegado la operación más grande de su historia, trabajando de cerca con otras organizaciones para vacunar a más de 20 millones de niños de la región por el brote de polio, llevando agua potable a unos 10 millones de personas y distribuyendo ropa de invierno a los niños refugiados. Estas cifras dan cuenta de los retos humanitarios generados por un conflicto interno que, sin embargo, son competencia de las agencias internacionales y de las organizaciones no gubernamentales en Siria y más allá de las fronteras.

En cuanto a la violencia contra las mujeres en el contexto del conflicto sirio, algunas organizaciones de derechos humanos de la mujer han trabajado en la documentación de casos 210 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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que evidencian la violencia que éstas sufren. Aunque la recolección de datos ha sido difícil, se reporta que las mujeres han sido sometidas a detenciones arbitrarias y desaparición forzada por parte de las fuerzas del gobierno y sus milicias, además de ser sometidas a varios tipos de tortura durante las interrogaciones mientras se encuentran detenidas. Los reportes indican que algunas de ellas han sido detenidas por meses sin que les sean permitidas las visitas y cientos han sido acusadas de financiar y apoyar el terrorismo, o participar en actividades terroristas. El reporte elaborado por la Red de Derechos Humanos Euro-Mediterranean sostiene que el uso sistemático de la violencia por fuerzas gubernamentales en prácticamente todo el país, y la multiplicación de actores como los ya mencionados, ha creado un contexto propicio para ejercer la violencia contra las mujeres, incluyendo la violencia sexual. Este tipo de abusos está siendo usado como una táctica deliberada para derrotar al enemigo -o enemigos- desde una perspectiva simbólica y psicológica, convirtiéndolas en un blanco de la violencia (Nasar, 2013).

Desafortunadamente, la intervención externa para generar medidas que verdaderamente incidan en la solución del conflicto ha estado marcada por la parálisis en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en donde Rusia ha usado su poder de veto para impedir la aprobación de sanciones contra el régimen sirio que pudieran forzar una solución negociada. Si bien se han hecho esfuerzos para reunir a las partes y que éstas logren acuerdos -como las Conferencias de Ginebra i y ii- la falta de apoyo global a una resistencia legítima en Siria se debe a la multiplicación de actores que, como ya se mencionó, tienen vínculos externos que determinan en gran medida su postura.

Para el mundo, el conflicto en Siria ha representado el escenario en que grupos extremistas como el Estado Islámico surgen e imponen serias amenazas a la paz y la seguridad.

La amenaza no es sólo territorial, también se amenazan los valores en que -por lo menos en teoría- se desarrollan las relaciones internacionales. Dicha amenaza ha constituido una preocupación occidental que ha detonado el uso de la fuerza y, desde septiembre de 2014, se suceden bombardeos constantes en territorio sirio e iraquí que intentan detener el avance de isis. Estas acciones, y la alarmante situación humanitaria en Siria que requiere de una respuesta externa que parece poco probable, son una muestra clara de la interconexión que existe en los conflictos armados contemporáneos en los que su demarcación territorial es cada vez menos clara.

La lectura del conflicto en Siria desde las teorías de las rrii La violencia en Siria constituye un cai con importantes vínculos externos que suman complejidad a la dificultad de su abordaje. Desde las rrii, el caso sirio es un referente obligado para ilustrar las fortalezas y dificultades de la disciplina al incorporar a los cai a su análisis.

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A fin de revisar brevemente algunas de las lecturas más relevantes que las aproximaciones a las rrii han hecho de este conflicto, a continuación se hace un breve recuento del conflicto sirio desde tres perspectivas, cuyas miradas contribuyen a entenderlo: realismo, constructivismo y liberalismo.

El realismo político parece no perder vigencia cuando se trata de abordar los ca y es que la evidencia empírica del caso sirio provee pistas sólidas para explicar el impasse en el que parece haber caído la respuesta internacional al conflicto. El realismo ubica el interés nacional al centro de las decisiones que guían la conducta de los Estados, y al poder como el medio para lograr las metas. Así de escueta es la explicación que se puede dar a que, pese a la violencia empleada por el régimen -incluso acusado de usar armas químicas contra la población- la gran inestabilidad política e incluso la pérdida de territorio a manos de isis, Bashar al Asad siga en el poder y esté recibiendo ayuda internacional por parte de Irán y de Rusia. Esa misma explicación escueta da cuenta de la falta de acuerdos en el Consejo de Seguridad y los vetos de Rusia y China a propuestas de resoluciones encaminadas a hacer frente a la situación humanitaria, al tiempo que el silencio de las democracias occidentales no parece romperse para incidir en la resolución del conflicto. Desde el realismo también se explica la conveniencia de preservar un gobierno autoritario implacable (pese a la celebración de elecciones) en una zona estratégica, la facilidad de conexión entre Irán y Hizbulá en el Líbano, la probable desestabilización de este país (y la vuelta de Irak a un escenario de guerra civil), el desbordamiento de refugiados hacia Turquía y Jordania, la amenaza a Israel y la nueva relación de fuerzas que esta victoria crearía en lo que a veces es una guerra fría, y otras una guerra abierta, entre chiítas y sunníes (Marco, 2015).

Por su parte, uno de los principales supuestos del constructivismo apunta a que la identidad de los individuos es configurada a través de su pertenencia a una comunidad y, en consecuencia, ésta se convierte en su marco de referencia en la toma de decisiones. Así, la identidad se vincula a la otredad, a diferentes formas de ver el mundo. Pero, ¿por qué incorporar el estudio de la identidad a las rrii? Porque éstas se sostienen sobre relaciones de poder y éste se encuentra en la esencia misma de la constitución de las identidades (Mouffe, 2007: 96).

Así, desde la perspectiva constructivista, puede sugerirse que la violenta represión del gobierno de Bashar al Asad que quebrantó el imperio de la ley y el orden, también condujo al cuestionamiento de la identidad del pueblo sirio, por lo que muchos recurrieron al aspecto subnacional de sus identidades para intentar darle sentido a la situación y, en consecuencia, definir un juicio en el contexto del caos sociopolítico en el que la cohesión nacional perdió significado (Babajanian, 2013: 2). Pero la construcción de identidades no es sólo útil como variable de análisis. Las diferencias identitarias entre las partes se trasladan también a los actores internacionales que, de diferentes formas, están vinculados al conflicto. En este sentido, valores como la democracia y libertad constituyen la esencia de la 212 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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identidad de Estados Unidos y, se esperaría, al ser amenazados en el contexto sirio, la postura de Estados Unidos estaría orientada a defenderlos. Cabe recordar que fue la demanda de democracia y libertad lo que detonó, en primera instancia, el movimiento social en Siria, aunque en la situación actual la configuración identitaria basada en las vertientes religiosas ha detonado la división y agrupación de las múltiples partes involucradas en el conflicto.

Las aportaciones desde el enfoque constructivista son, por un lado, que la construcción de las diferencias identitarias -sobre todo la reconstrucción identitaria del otro- provee elementos para entender la prolongación del conflicto, las divisiones, las diferencias y la falta de acuerdos. Por el otro lado, es sobre las base de ese mismo proceso de construcción identitaria que analistas como Babajanian (2013) sugiere, se pueden formular alternativas de solución al conflicto porque si bien la identidad se asocia a una forma de ver el mundo, en la medida en que se conoce la forma de ver el mundo de los otros, pueden reconocerse diferencias y los caminos para conciliarlas.

Finalmente, el enfoque liberal destaca la necesidad de promover la paz a través de la cooperación y los aspectos positivos de un mundo con valores compartidos. Por eso, el liberalismo asigna particular relevancia a la onu, dado que ésta constituye un foro para la cooperación en el diseño de estrategias que permitan, por un lado, llegar a una negociación que sea conveniente para las partes a fin de alcanzar la paz y, por el otro, coordinar a través de las instancias creadas para ello la respuesta internacional para atender la crisis humanitaria generada como consecuencia del conflicto. En ese sentido, el liberalismo contribuye a entender como fuentes del conflicto la falta de democracia y libertades en Siria, valores claves en este enfoque teórico de las rrii.

En gran medida, la postura de actores como Estados Unidos y otros países occidentales respecto al conflicto sirio fue definida como una amenaza a la paz internacional que violenta “valores universales” tales como los derechos humanos. Eso explica que el presidente Obama y el secretario de Estado Kerry hayan hecho fuertes declaraciones sobre el conflicto, incluso afirmando que no estabilizarán Siria bajo el régimen de Assad, cuyo gobierno ha cometido “terribles atrocidades” (cbs, 2013). No es de sorprenderse que el gobierno sirio tampoco esté interesado en cooperar con Estados Unidos. Sin embargo, la postura inicial del gobierno estadounidense ha cambiado como resultado de las actividades de isis. Por largo tiempo, Estados Unidos había insistido que al Assad debería ser reemplazado a través de una transición política negociada, pero ahora el secretario Kerry ha reconocido que negociarán con el régimen sirio para hacer frente a la amenaza que constituye isis.

El discurso liberal en torno al cual se ha sustentado la postura de Estados Unidos refleja una fuente orientación hacia los valores de este enfoque, pero no ha sido lo suficientemente fuerte como para emprender las acciones necesarias para verdaderamente hacerlos avanzar.

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Conclusiones Desde su surgimiento como disciplina académica un aspecto central ha sido el estudio de los conflictos armados como factor clave para comprender la interacción entre Estados. Así, las primeras décadas de existencia de las rrii estuvieron enmarcados por la Guerra Fría y quizá por ello fueron los conflictos entre Estados, es decir los conflictos internacionales, los que recibieron la atención de la disciplina. Sin embargo, las acciones internacionales a fin de prevenir la guerra dieron lugar al surgimiento de una gran cantidad de mecanismos, tratados, acuerdos y la creación de un importante número de organizaciones internacionales y regionales encaminadas a prevenir la guerra y promover la paz entre las naciones. Con ello, la centralidad del estudio del conflicto en las rrii abrió paso al estudio de la cooperación.

Si bien no se puede decir que la cooperación ha desplazado al conflicto en las rrii, ésta ha sentado muchas de las bases que hoy guían las relaciones entre Estados. En ese contexto, y a partir del fin de la Guerra Fría, los conflictos armados se han transformado y, con ello, las rrii como disciplina académica ha experimentado cambios en su objeto de estudio, se han enriquecido las aproximaciones teóricas que las acompañan, y se han evidenciado los retos que impone un mundo abismalmente diferente a aquel en el que las rrii surgieron.

La pauta de esos retos ha estado dada por los constantes cambios políticos, económicos y sociales en el mundo, la transformación de los procesos, la recomposición de sus actores y la multiplicación de temas que hoy conforman la agenda internacional. Así, la reconfiguración de los conflictos armados se enmarca en un mundo global en el que, por un lado, los ideales liberales como la democracia y los derechos humanos son aún una asignatura pendiente para muchos países y, por el otro, en el que las diferencias entre las sociedades -o entre éstas y sus gobiernos- frecuentemente conducen a las partes involucradas a hacer uso de la fuerza. Este artículo documenta el hecho de que ya desde hace varias décadas, incluso antes del fin de la Guerra Fría, la mayoría de los conflictos armados en el mundo son internos y, con ello, el surgimiento de actores no estatales ha cobrado relevancia para el análisis de sus causas, su dinámica, sus consecuencias y la búsqueda de alternativas de solución.

Si bien la reconfiguración de los conflictos contemporáneos ha significado una considerable disminución de los conflictos entre Estados, el panorama no es alentador. Los Estados siguen estando involucrados, pero enfrentando a otros actores; la violencia ha incrementado, muy considerablemente aquella que está dirigida a civiles; existen casos de Estados fallidos, que han colapsado y no hay un ente soberano disponible en el territorio; como consecuencia de la proliferación de los conflictos internos, sus efectos transnacionales se dejan sentir con mayor fuerza y se genera un sufrimiento humano de enormes dimensiones; finalmente, cabe señalar que incluso la respuesta internacional para atender casos de extrema urgencia ha abierto la posibilidad del uso de la fuerza para intervenir en aquellos 214 ⎥ Ruth Elizabeth Prado Pérez

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países en que la situación alcanza el nivel de emergencia humanitaria, lo que frecuentemente, produce más violencia.

Aunque se habla de conflictos internos, la dicotomía entre éstos y los conflictos interestatales se ha hecho cada vez más tenue, dados sus atributos, los actores que participan, su ámbito de operación (frecuentemente transnacional), y sobre todo, porque en gran medida la resolución de conflictos requiere la participación externa. Así, un término adecuado en este rubro es la de la internacionalización de los conflictos internos, para apuntar a la relevancia de actores internacionales en éstos.

La internacionalización de conflictos internos impone a las rrii retos para su análisis con respecto -como ya se dijo- a los actores involucrados de naturaleza no estatal, que van desde grupos terroristas, carteles de las drogas, guerrillas, pandillas u otros grupos criminales, pero también a otras variables como la religión o la etnicidad, que por su complejidad son de difícil manejo para los internacionalistas tradicionalmente centrados en aspectos macro, por lo que el estudio de los conflictos internos desde las rrii frecuentemente es superficial y subestima la relevancia del ámbito local como variable de análisis, lo que limita, a su vez, el análisis geopolítico.

Siria es un caso que ilustra bien este punto. Es un conflicto interno en el rubro de sus causas, pero en su desarrollo, al conflicto se han incorporado actores que operan más allá de las fronteras sirias, algunos desde el exilio, otros -como el Estado Islámico- con un espacio operativo que abarca parte de Iraq y parte de Siria; también es relevante mencionar que el análisis geopolítico sugiere que el involucramiento de Rusia y China -aliados del régimen de Bashar al Asad- explica en gran medida la parálisis del Consejo de Seguridad y en general de la comunidad internacional para atender un conflicto de grandes dimensiones, con cifras alarmantes de muertos y desplazados, que ha generado enormes retos humanitarios y que contraviene las normas del derecho internacional humanitario.

Por ello se puede concluir que el proceso natural de los conflictos internos los conduce hacia su internacionalización, ya que no pueden aislarse en sus causas otras fuentes que rebasan sus fronteras; en su dinámica usan estrategias que frecuentemente replican lo que sucede en otros lares; porque se pelean a través de medios y armas que se producen fuera de su territorio y son comprados a través de transacciones ilegales que usualmente involucran actores estatales y no estatales que no están directamente involucrados en el conflicto; se internacionalizan porque las organizaciones internacionales conformadas por gobiernos inciden en el conflicto a través de acciones como las sanciones que tienen impacto en el conflicto mismo; porque la ayuda externa no puede permanecer neutral y casi siempre termina favoreciendo a una de las partes.

Es claro que para las rrii los conflictos internacionalizados constituyen un referente obligado para el análisis de la política internacional y han jugado un papel primordial en la reconfiguración de la disciplina.

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La demografía de Israel y de Palestina: presente y futuro1 The Demography of Israel and Palestine: Present and Future Sergio DellaPergola∗ Recibido el 04 de marzo de 2015 Aceptado el 15 de abril de 2015

RESUMEN

ABSTRACT

El debate sobre el conflicto en Israel y Palestina comprende una amplia gama de factores políticos, militares, económicos y culturales. Este artículo se focaliza en analizar los diferentes determinantes y ritmos del desarrollo de las poblaciones judía y árabe y discute algunas consecuencias de la demografía sobre la perspectiva política del área de conflicto. Durante muchas décadas el conflicto en Oriente Medio se ha nutrido de tensiones fundamentadas en las identidades étnicas y religiosas que han favorecido o hasta determinado la importancia estratégica de las cifras en la evolución de los episodios conflictivos. A partir del análisis aquí presentado, se busca poner en evidencia que una evaluación sistemática de las tendencias demográficas re-

The debate around the Israeli-Palestinian conflict involves a great array of political, military, economic and cultural factors. The conflict in Israel and Palestine involves a large amount of political, military, economic and cultural factors.

This paper focuses on the different rhythm and determinants of Jewish and Arab population development, and discusses some consequences of demography on the political outlook of the Israel/Palestine area under conflict. During many decades, the Middle Eastern conflict has fed on tensions based on ethnic and religious identities, which have favored or even determined the strategic importance of figures for the evolution of conflictive episodes. The analysis presented aims to demonstrate that a systematic evaluation of

1

Traducción de la sección original en inglés de Lucía Rayas. Traducción de la sección original en italiano de Anna Susi. Cuidado de edición de Judit Bokser Misses Liwerant. ∗ Doctor en ciencia política y demografía (Universidad de Milan y Universidad Hebrea de Jerusalén). Profesor Emérito, titular de la Cátedra Shlomo Argov Relaciones Israel-Diáspora, Instituto Avraham Harman de Judaísmo Contemporáneo de la Universidad Hebrea de Jerusalén, del cual fue su Director (Israel). Sus líneas de investigación son: demografía de Israel y de las comunidades judías del mundo; historia y proyecciones demográficas; migraciones; identidades colectivas y judías contemporáneas.; antisemitismo. Profesor visitante de las más prestigiosas universidades nacionales, entre las cuales destacan: Columbia University; Sorbonne; Universidad de Torino y Oxford University.

Entre sus últimas publicaciones: Israeele e Palestina: la Forza dei Numeri (2008); “Demographic Trends, National Identites and Borders in Israel and the Palestinian Territory” (2013); “World Jewish Population” (2014); “Global Dispersion of Jews: Determinants and Consequences” (2014). Correo electrónico: sergioa@hiji.ac.il

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sulta esencial al momento de entender no sólo la naturaleza de los problemas que quedan por resolver, sino también la necesaria formulación de una propuesta de políticas encaminadas a la normalización y a la paz.

demographic tendencies is essential to understand not only the nature of the problems yet to be solved, but also to draw up proposals for policies towards normalization and peace.

Palabras clave: conflicto Israel/Palestina; Medio Oriente; población judía; población árabe; demografía.

Keywords: Israeli-Palestinian conflict; Middle East; Jewish population; Arab population; demographics.

Tendencias demográficas actuales en Israel y Palestina Determinantes del crecimiento poblacional El área geopolítica de Israel y Palestina, comprendida entre la costa mediterránea y el río Jordán, está caracterizada por un rápido crecimiento demográfico y cambio poblacional. En Israel, la Oficina Central de Estadísticas (Israel Central Bureau of Statistics/cbs) compila los datos poblacionales del país. Israel también cuenta con un registro poblacional permanente a cargo del Ministerio de Asuntos Interiores (Israel Population and Migration Authority).

La información anual proviene de los censos periódicos elaborados por la cbs, así como de un conteo detallado de los sucesos demográficos (nacimientos, muertes, población inmigrante, emigrante y conversos).

El censo más reciente se levantó en diciembre de 2008 y, como suele suceder, dio por resultado una corrección de los cálculos que se tenían sobre población, extrapolados del censo previo de 1995. De este modo, el cálculo original de 7 374 000 personas (5 569 200 judíos, 1 487 600 árabes, y 317 100 otros) para fines de 2008, se elevó a 7 419 100 personas (5 608 900 judíos, 1 499 900 árabes, y 310 300 otros); un aumento total de 45 100 personas. Dos razones principales explican esta diferencia. La primera la discrepancia usual que puede aparecer entre conteos poblacionales. La segunda se debió a posibles retrasos en la reclasificación de personas entre las categorías de judíos y de “otros”, integrantes no-judíos de hogares judíos así como otras personas acogidas a la ley del retorno, pero no matriculadas como judías en el registro poblacional.2 Los datos se refieren a la población permanente, excluyendo a aquellos residentes que han salido del país durante un año seguido o más, al tiempo que descartan a turistas y a 2 La ley del retorno concede residencia y, junto con otras leyes, ciudadanía a los judíos de cualquier lugar del mundo que deseen emigrar a Israel. Por medio de esta ley todas las personas judías o descendientes de judíos hasta tercera generación (hijos, nietos, sus cónyuges e hijos menores de edad de los cónyuges) tienen derecho a inmigrar a Israel y recibir la ciudadanía israelí con sus beneficios, derechos y obligaciones [N. de la E.].

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otros residentes temporales. A estos se les incluye una vez que se les ha otorgado la residencia permanente, lo que no implica -de manera necesaria- la naturalización y la ciudadanía.

Al momento en el que se declara la independencia del país (14 de Mayo de 1948), la población total de Israel era de 780 000 personas (630 000 judíos y 150 000 árabes) (Bachi, 1977).

La cantidad de judíos se multiplicó más de diez veces a lo largo de los siguientes sesenta años debido a la inmigración masiva y a un aumento natural bastante alto y singularmente estable, a la par de un crecimiento paralelo -incluso mayor- de la población árabe de Israel. A principios de 2014, la población de Israel alcanzó los 8 134 500, de los cuales 6 103 200 son judíos; 1 683 400 son árabes y 347 900 otros. La cifra de población judía, en combinación con la cifra de 347 900 otros, conforma una población judía ampliada3 de 6 451 100 (cbs).

Durante los últimos años, el principal componente del crecimiento poblacional judío en Israel ha sido el crecimiento natural, resultante de una mayor cantidad de nacimientos en relación con la cantidad de muertes. En 2004, por primera vez, más de 100 000 judíos nacieron en Israel. En 2013, 126 999 nacimientos judíos -la cantidad más alta hasta ahora- y 35 680 muertes judías dieron por resultado un aumento natural neto de 91 319 personas -de nuevo, la cifra anual más alta hasta el momento-. Siempre en 2013, 39 190 nacimientos y 4 480 muertes árabes dieron por resultado un aumento natural neto de 34 710 personas. La tasa actual de fecundidad judía de Israel aumentó levemente a 3.5 hijos por mujer, cantidad superior que la de cualquier otro país desarrollado, y el doble o más de la tasa de fecundidad judía efectiva en la mayor parte de las comunidades judías de la diáspora. Esto refleja no sólo el gran tamaño de las familias más religiosas entre la población judía sino, de manera más significativa, el deseo muy difundido de tener descendencia entre la población moderadamente tradicional y secular, característica notable en especial entre la población con movilidad social ascendente.4 En 2013, la tasa de fecundidad de las mujeres musulmanas fue de 3.35; de las cristianas fue de 2.13; de las drusas de 2.21; y de las mujeres sin religión fue de 1.68.

En 2013, 16 900 nuevos inmigrantes sumados a un aproximado de 6 100 ciudadanos inmigrantes (ciudadanos israelíes nacidos en el extranjero que llegaron al país por primera vez) e israelíes que regresaron después de una prolongada estancia en el exterior llegaron al país para dar un conteo total de 23 000 inmigrantes (en contraste con los 22 200 en 2012), entre quienes 16 000 eran judíos. La emigración neta actual (calculada en 2 400 personas a partir de estos datos) redujo la cifra anterior a una migración de 20 900 personas (en contraste con los 19 800 en 2012), entre quienes 11 800 eran judíos. La emigración neta de judíos fue de 4 200, lo que indica que la propensión a emigrar entre población no-judía fue relativa3

En torno a la distinción entre una población judía nuclear y ampliada: la primera incluye solamente a individuos que se autodefinen como judíos o como hijos de padres judíos; la segunda incluye también a personas con ancestros judíos que declaran una identificación diferente del judaísmo; y la tercera incorpora a todos los miembros del mismo núcleo familiar que carecen de ancestros judíos [N. del E.].

4 Véase: DellaPergola (2009c y 2009d).

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mente más baja. En 2014 hubo un aumento significativo (acerca de 50% más que en 2013) de inmigración a Israel, en especial desde Francia y Ucrania pero, en general, esta información sobre el balance de la migración internacional en Israel señala un nivel relativamente bajo de inmigración, en comparación con otros períodos históricos como el fin de los años 40 o el inicio de los 90, pero también un nivel relativamente bajo de emigración. Esta última observación contrasta de manera significativa con el muy animado debate en torno a un supuesto gran aumento de la emigración de Israel.5 La cantidad de conversos al judaísmo permaneció sólo como un pequeño porcentaje de los integrantes no-judíos de los hogares judíos en Israel, en especial entre los inmigrantes recientes; no obstante, la evidencia recolectada a partir del Tribunal Rabínico de Conversión de Israel indica algún aumento en la cantidad de conversos. En total, entre 1999 y 2012, casi 72 000 personas se convirtieron al judaísmo, algunos de los cuales no eran residentes permanentes de Israel.

La mayor parte de los conversos fueron nuevos inmigrantes de la comunidad etíope Falash Mura. El año en que hubo la mayor cantidad de conversos fue 2007, con 8 608. Desde 2010, la cantidad anual de conversos se mantuvo en 5 000 personas, o un poco más. En general, 6 408 personas conversas llegaron mediante el rabinato de las Fuerzas de Defensa de Israel, y 65 576 fueron conversos civiles.6

El mosaico demográfico Para aclarar las complejidades de los datos demográficos en Israel y en los territorios de la Autoridad Palestina, el cuadro 1 muestra las sumas de judíos, otros (esto es, personas no judías que son parte de hogares judíos, y ciudadanos israelíes acogidos por lo estipulado en la ley del retorno), árabes, y trabajadores y refugiados extranjeros.7 El total de cada grupo se muestra para distintas divisiones territoriales: el Estado de Israel dentro de las fronteras previas a 1967; Jerusalén Este; los Altos del Golán; Cisjordania y Gaza. Se muestra también el porcentaje de judíos (en una definición ampliada) en cada división territorial.

De los 6 103 200 judíos, contabilizados en 2014, 5 532 600 vivían dentro de las fronteras israelíes previas a 1967; 210 000 en colonias de Jerusalén Este, incorporadas después de 1967; 20 500 en los Altos del Golán; y 340 100 en Cisjordania. De los 347 900 integrantes no-judíos de hogares judíos, incluidos entre la población judía ampliada, 332 000 vivían dentro de las fronteras previas a 1967, 7 000 en Jerusalén Este, 1 000 en los Altos 5

Véase: Lustick (2011); DellaPergola (2011c).

Véanse: Fisher (2013); Waxman (2013).

7 Véase: DellaPergola (2014).

6

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del Golán, y 7 900 en Cisjordania. Los judíos representaban 75% del total de la población legal de Israel de 8 134 500 (6 451 100 judíos y otros, más 1 683 400 árabes y otros), incluyendo las poblaciones de Jerusalén Este, los Altos del Golán y a la población israelí de Cisjordania, pero no a la población árabe de Cisjordania y de Gaza, ni a los trabajadores y refugiados extranjeros. La población judía ampliada de Israel, de 6 451 100 personas, representaba 79.3% de la población total del Estado de Israel de 8 134 500. La población árabe de Israel, incluyendo Jerusalén Este y los Altos del Golán era de 1 683 400, o 20.7% del total poblacional definido territorialmente. Como se muestra en el cuadro 1, la población judía ampliada representaba 78.2% del total dentro de las fronteras previas a 1967, 41.3% en Jerusalén Este, 46.2% en los Altos del Golán, y 12.9% en Cisjordania. Gaza no tiene población judía.

Estos cálculos reflejan nuestra propia estimación del total de la población palestina en Cisjordania y en Gaza. Para aclarar debe señalarse que hasta los Acuerdos de Oslo de 1994, las operaciones estadísticas llevadas a cabo en ambas zonas eran responsabilidad de la cbs israelí. En 1967, inmediatamente después de la guerra de junio, Israel levantó un censo poblacional en Cisjordania y Gaza. El conteo dio por resultado que había 598 637 habitantes en Judea y Samaria (Cisjordania) y 356 261 en Gaza, lo que daba un total de 954 898, más 65 857 en Jerusalén Este (Bachi, 1977).

La población árabe de Jerusalén Este se incorporó al territorio municipal ampliado de Jerusalén cuando Israel se anexó Jerusalén Este, en noviembre de 1967. A partir de 1994, Israel transfirió la tarea de documentación estadística a la Oficina Central Palestina de Estadísticas (pcbs). En 1997, la pcbs emprendió un censo en Cisjordania y en Gaza bajo la orientación de expertos noruegos, y reportó que había 1 600 100 personas en Cisjordania y 1 001 569 en Gaza, que sumaban en total 2 601 669 (sin incluir a los colonos israelíes). Se registró a otras 294 014 personas, pero no se las incluyó en el procesamiento de datos, ya que estaban en el extranjero cuando se tomó el censo. Además, se calculó la población de Jerusalén Este en 210 000 (pcbs, 1998). Así, la tasa anual de crecimiento poblacional a lo largo de los treinta años que van entre 1967 y 1997, para Cisjordania y Gaza combinados, fue de 3.4%, mientras que específicamente para Jerusalén el crecimiento fue de 3.9%. Tales altos niveles de crecimiento están en plena consonancia -si acaso un poco menores- con las tasas de crecimiento anuales entre los ciudadanos musulmanes de Israel, cuya tasa se estimó en 3.7% durante el mismo período. El crecimiento poblacional palestino durante el período entre censos 1967-1997 fue, por tanto, muy alto, pero plausible.

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20 500 340 100

Altos del Golán

Cisjordania

0

Cisjordania

Gaza

0

g

7 900

1 000

7 000

0

g

348 000

21 500

217 000

5 864 600

6 451 100

6 451 100

3

-

-

2 341 500 1 673 600

-

1 673 600

2 341 500

4 015 100

348 000

-

4 015 100

46 500

-

525 000

e

-

7 495 000

8 414 500

280 000 280 000

12 429 600

6

Total

280 000

5

Trabajadores y refugiados extranjeros c

25 000

308 000

1 350 400

1 683 400

5 698 500

4

Total población Total Judía ampliadab población árabe

0.0

-

-

12.9f

46.2

41.3

78.2

76.7

51.9

7

% de población judía ampliadah

a. Cifras redondeadas. b. Total población judía y otros integrantes no-judíos de hogares judíos así como otras personas acogidas a la ley del retorno, pero no matriculadas como judías en el registro poblacional. c. Todos los trabajadores y refugiados extranjeros asignados a Israel dentro de las fronteras previas a 1967. d. Definido por el sistema legal israelí. e. Incluido bajo el Estado de Israel. f. Porcentaje de judíos y de otros del total poblacional de Cisjordania bajo jurisdicción israelí o de la autoridad palestina. g. Incluido bajo el Estado de Israel. h. Proporción tomada de la columna 3 respecto a las 6.

Fuente: Israel Central Bureau of Statistics; Israel Population and Migration Authority; pcbs Palestine Central Bureau of Statistics y cálculos del autor.

g

Territorio Palestino

210 000

Jerusalén Este

347 900

6 103 200

332 000

347 900

6 103 200

2

1

5 532 600

d

Otra

Población judía

Fronteras pre-1967

Territorio:

Estado de Israel

Gran total

Área

Cuadro 1 Población judía y ampliada, población árabe, trabajadores y refugiados extranjeros en Israel y en el Territorio Palestino, por divisiones territoriales, 2014a

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Subsecuentemente, la pcbs emitió proyecciones poblacionales con base en supuestos acerca de la fecundidad y la migración, llegando a un estimado de 4 081 000 para fines del año 2007, incluyendo a Jerusalén Este. Además de excluir a Jerusalén Este primero, porque ya se incluía en los datos israelíes, juzgamos que la proyección de la pcbs era demasiado alta, ya que suponía una continua inmigración palestina hacia Cisjordania que no se materializó, y que fue reemplazada por alguna migración de salida (en particular de cristianos).

Estos mismos cálculos fueron objeto de debate por parte de un grupo de autores estadounidenses e israelíes, quienes sostenían que los cálculos poblacionales actuales -provenientes de fuentes palestinas- estaban inflados en un millón y medio.8 En noviembre de 2007, la pcbs levantó un nuevo censo que contó 3 542 000 personas en Cisjordania y en Gaza (más 225 000 en Jerusalén Este, sin duda un conteo inferior debido al acceso limitado de la pcbs a la ciudad). El total del nuevo censo, de manera no sorprendente, fue menor en más de 300 000 personas respecto a la propia proyección de la pcbs.

Nuestra valoración independiente, restando a Jerusalén Este -información que ya se incluye en el total israelí-, y tomando en cuenta un balance negativo neto debido a la migración de palestinos y a alguna otras correcciones, fue de alrededor de 3 500 000 hacia fines de 2007, y de 4 015 100 el 1 de enero de 2014. De este total, 2 345 500 habitaban Cisjordania, y 1 673 600, Gaza.

Según nuestros cálculos, el aumento poblacional promedio anual durante el período entre los censos de 1997 y 2007, respecto a palestinos en Cisjordania (sin incluir a Jerusalén Este) y en Gaza, combinados, es de 2.91%. Este porcentaje es exactamente igual a la tasa de crecimiento anual de 2.91%, que corresponde a los árabes en Israel, a lo largo del mismo período (Israel Central Bureau of Statistics). En los años subsecuentes, la tasa de crecimiento de la población árabe total en Israel descendió con lentitud y, en 2013, fue de 2.11% (2.21% sólo entre la población musulmana) comparada con 1.73% para la población judía, tomando en cuenta la inmigración y 1.52%, sin ésta. La tasa de crecimiento poblacional palestina en Cisjordania y Gaza, en conjunto, probablemente también descendía. Nuestro supuesto en este caso es que la tasa de crecimiento anual es la misma entre la población musulmana en Israel, cuyas características demográficas son bastante semejantes a las de esta población en el Territorio Palestino, aunque es probable que tanto la fecundidad como la mortalidad sean un poco superiores en el Territorio Palestino que en Israel, y significativamente más altas que entre la población judía. Nuestros cálculos ajustados para la población palestina, para principios de 2014, son menores que los de otras evaluaciones independientes (Population Reference Bureau, 2013; División de Población, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, onu, 2013), ya que suponemos que las cifras originales del censo recabado por la 8

Véanse: Zimmerman, Seid y Wise (2005°); Zimmerman, Seid, Wise, Ettinger, Shahaf, Sohar, Passig, Shvout, (2005b); y una refutación en DellaPergola (2007b y 2011a).

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pcbs se sobrestimaron al contar a ciertas personas, estudiantes y otras, quienes en realidad residieron en el extranjero durante más de un año.

La población árabe de Jerusalén Este, misma que hemos incluido en el conteo poblacional de Israel, se calculó en 308 000 personas a principios de 2014, y daba cuenta del 37% del total de la población de Jerusalén de 832 000 (Israel Central Bureau of Statistics; Choshen; Doron; Assaf-Shapira y Bluer, 2010 y 2012; DellaPergola, 2008b). Al sumar a la población árabe de Israel en 1 683 400 personas, incluyendo a Jerusalén Este, con el cálculo palestino de 4 015 500 personas en Cisjordania y en Gaza, se obtiene un total de 5 698 500 árabes para el total del territorio que se encuentra entre el Mar Mediterráneo y el Río Jordán. Sólo sumando a los árabes de Jerusalén Este (308 000) con los 4 015 100 que viven en Cisjordania y en Gaza se obtiene un total de 4 323 100.

El cuadro 2 presenta el porcentaje de población judía a partir de las definiciones tanto nuclear como ampliada, sobre la población total del territorio que se encuentra entre el Mar Mediterráneo y el Río Jordán. Con relación a este gran total, demostramos el efecto potencial de restar, de manera gradual y acumulativa, a partir del nivel inicial máximo posible, a la población árabe de ciertas áreas designadas en particular, así como a trabajadores y refugiados extranjeros. El resultado es una proporción judía que crece gradualmente entre una población total que disminuye, según las diferentes configuraciones territoriales y de la población árabe tomada en cuenta. Esto permite una mejor evaluación de la posible proporción de población judía, entre la población total existente, bajo supuestos territoriales alternativos.

Cuadro 2 Porcentaje de población judía y ampliada en Israel y en el Territorio Palestino, según distintas definiciones territoriales, 2014 Área

Porcentaje de judíos a según definición Núcleo

Ampliada

Gran total incluyendo a Israel y al Territorio Palestino

49.1

51.9

Menos trabajadores y refugiados extranjeros

50.2

53.1

Menos Gaza

58.3

61.6

Menos Altos del Golán

58.4

61.7

Menos Cisjordania

75.3

79.5

Menos Jerusalén Este

78.2

82.7

Fuente: cuadro 1. a. Total poblacional judío de Israel, incluyendo Jerusalén Este, Cisjordania, y los Altos del Golán. En cada fila se resta a la población árabe, y a otros grupos poblacionales.

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Un total combinado árabe y judío de 12 429 600 personas, incluyendo a trabajadores y refugiados extranjeros, vivían en Israel y en el Territorio Palestino (Cisjordania y Gaza) en 2014.

La población judía representaba 49.1% de este total que habitaba entre el Mar Mediterráneo y el Río Jordán, zona de la que el Estado de Israel es parte fundamental. Así, siguiendo una rigurosa definición rabínica de quién es judío, la mayoría judía no sólo decrece de manera constante, sino que posiblemente ya no subsiste entre el agregado de personas más amplio que actualmente se encuentra a lo largo del total del territorio que yace entre el Mar y el Río.9 Si se añaden los 347 900 integrantes no judíos de los hogares judíos a la población judía, la población judía ampliada de 6 451 100 representaría 51.9% del total de la población que habitaba, de manera legal o ilegal, en Israel y en el Territorio Palestino -una muy pequeña mayoría-.

Si restamos del gran total a los 220 000 trabajadores extranjeros no judíos que no son residentes permanentes -legales o indocumentados-, y los 60 000 refugiados, da una cifra total de 280 00 personas. De este modo, las poblaciones judía nuclear y ampliada representarían -respectivamente- 50.2% y 53.1% de la población total residente tanto en Israel como en el Territorio Palestino, calculada en 12 149 600 en 2014. Después de restar a la población de Gaza, el porcentaje total de judíos se elevó a 58.3% para los judíos, y 61.6% para la población ampliada; después de restarle a la población drusa de los Altos del Golán, el porcentaje cambió a 58.4% y 61.7% respectivamente; a 75.3% y 79.5% si se resta a la población árabe de Cisjordania; y a 78.2% y 82.7% si también se resta a la población árabe de Jerusalén Este.

La mayoría poblacional judía en Israel es condicional, dependiendo de las definiciones respecto a quién es judío y a las fronteras territoriales que se elijan para hacer esta valoración.

Guiones para la solución del conflicto Durante muchas décadas el conflicto en Oriente Medio -israelí-palestino, o árabe-hebreo como queramos llamarle- se ha nutrido de tensiones fundamentadas en las identidades étnicas y religiosas que han favorecido o hasta determinado la importancia estratégica de las cifras en la evolución de los episodios conflictivos (Choukri, 1983). Del análisis hasta aquí presentado, debería resultar evidente que una evaluación sistemática de las tendencias demográficas resulta esencial al momento de entender no sólo la naturaleza de los problemas que quedan por resolver, sino para formular una propuesta hacia políticas encaminadas a la normalización y a la paz.

El conflicto árabe-israelí que comenzó en los años veinte del siglo xx, prosigue hasta hoy en día a través de desarrollos infinitos y cambiantes -a veces con soluciones parciales- sin 9

Véanse: DellaPergola (2003a, 2003b, 2007a, 2011a); Sofer y Bistrow (2004).

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que jamás se haya podido llegar a un acuerdo definitivo. No sólo es legítimo sino necesario seguir preguntándonos cómo se puede llegar a una salida negociada que tome en cuenta, de manera racional y equitativa, los intereses de las dos partes. A ese respecto se pueden señalar al menos seis aproximaciones distintas que han emergido a lo largo de las diferentes fases del conflicto, todas las cuales se propusieron individualizar los problemas centrales y sugerir una solución particular. Cada una de estas aproximaciones fue propuesta, y a veces incluso parcialmente realizada, a lo largo de los últimos cien años, aunque algunas de ellas parecían destinadas al fracaso desde el primer momento por ser unilaterales, o por la imposibilidad de ponerlas en práctica.

Una sola tierra, indivisible y homogénea desde el punto de vista étnico El punto de partida extremo en este caso es el de la reducción de las dos partes en conflicto a una sola, a través de la eliminación de la otra. A este respecto, podemos recordar las teorías y los programas de todos los movimientos fundamentalistas de una y de otra parte, que han defendido ideas como el exterminio físico de los judíos (según el espíritu de los movimientos extremistas islámicos); o la de tirar los sionistas al mar (según el eslogan del nacionalismo árabe entre 1948 y 1967); o el transfer (desplazamiento forzado) de los palestinos hacia los países cercanos, según las sugerencias de los componentes más radicales de la mística de la Gran Israel. Se trata, a fin y al cabo, de diferentes versiones de la misma idea integrista de limpieza étnica, acompañada de la presunción de la existencia de un derecho exclusivo sobre la totalidad de la tierra. Más allá de toda consideración ética -por cierto esencial- todas estas posiciones extremas resultaron imposibles aun en un nivel meramente logístico: no existió nadie capacitado para ponerlas en práctica, ni tampoco podría imaginarse qué planes de similar naturaleza pudieran realizarse sin que esto suscitara protestas o sanciones legales a nivel internacional. En particular, es de mencionar que cuando se trata de la prevención de acciones unilaterales no consideradas por parte de Israel, la comunidad internacional ha demostrado un grado de atención lo suficientemente alto, mientras que otras veces la evaluación de las acciones desatendidas por la parte islámica ha parecido menos claramente delineada. Se explica así cómo surgió la inquietante sospecha de la falta de simetría en el juicio con respecto a las dos partes.10 Queda por sentado que los enfoques aquí esbozados representan la antítesis de cualquier posibilidad de una solución pacífica del conflicto; es de esperar que los mismos queden confinados al ámbito de la literatura apocalíptica.11 10

Véase: Cotler (2002).

Véanse: O’Brien (1996) y LaHaye (2002).

11

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El llamado a los derechos históricos El llamado a los derechos históricos fundamentales, inalienables y exclusivos de cada una de las partes sobre la totalidad del territorio, se vuelca hacia atrás en un marco histórico que hace referencia a un tiempo inmemorable (Peters, 1984) –es decir, los tiempos más antiguos, o en todo caso hasta los inicios del siglo xx-. En realidad, cada parte puede esgrimir pruebas circunstanciales de haber constituido la primera, la mayor, la más duradera, la más influyente, la más relevante o la más auténtica presencia en el territorio en disputa. Estas reivindicaciones, que pueden ser documentadas, remiten a las raíces primordiales de la experiencia histórica, de la fe religiosa y de la identidad cultural no sólo de cada una de las partes, sino de la totalidad del Medio Oriente y de todas las civilizaciones del Mediterráneo. Incluso, si fuera posible determinar una jerarquía entre derechos de precedencia, resulta evidente que esto nunca sería aceptado por la parte desfavorecida, la cual seguiría defendiendo –como de hecho ambas lo están haciendo- sus reivindicaciones. A pesar de su indudable interés, la argumentación histórica no tiene ninguna capacidad para resolver el conflicto político.

Victoria por medio de la fuerza Cada una de las partes puede intentar, y de hecho lo ha intentado en las últimas décadas, vencer a la otra a través del uso de la fuerza militar regular, o de actos de terrorismo u otros medios, con o sin la ayuda de fuerzas externas. A lo largo del conflicto árabe-hebreo, desde los años veinte del siglo xx y particularmente a partir de 1948, Israel fue quien infligió a su adversario las pérdidas más duras en términos militares y civiles, aunque también sufrió daños graves. No obstante, incluso si una parte sostiene haber prevalecido sobre la otra -inclusive por medio de declaraciones de su mando militar-, esta última siempre puede escoger la vía de la resistencia a ultranza. La realidad de Oriente Medio parece marcada precisamente por esta capacidad de lucha permanente -más allá de la lógica de los resultados efectivamente conseguidos en el terreno- e insensible respecto del alto número de pérdidas en términos de vidas humanas. A lo largo de estos últimos años, la mayoría de los actores implicados, aunque no todos, parece haber entendido que el conflicto no se puede resolver de manera duradera a través del uso exclusivo de la fuerza.

Subordinación por parte de una tercera fuerza Una hegemonía política y cultural podría ser el resultado de una imposición desde el exterior, que sustituye los actuales marcos referenciales hebreo-israelís y árabe-musulmán-palestinos, La demografía

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superándolos y volviéndolos irrelevantes. Un ejemplo podría constituirse a partir de la conquista colonial o del control de la soberanía de Israel o de los palestinos por parte de una tercera fuerza. En todo caso, otros poderes internacionales –como los Estados Unidos, otras potencias, o un consorcio entre éstas- podrían aplicar sanciones, medidas disuasivas u otras formas de contención del conflicto capaces de neutralizar los efectos negativos para la región y para el mundo.12 Esta opción ya ha sido experimentada en el siglo xx con el Mandato Británico de Palestina entre 1922 y 1948. Sin embargo, constituye un ejemplo emblemático del fracaso de la interferencia de terceros en la solución del conflicto bilateral.

Fin de las identidades Se podrían elaborar diferentes guiones según los cuales una de las partes, o ambas, renuncien a su identidad religiosa, étnica y cultural singular. Ejemplos hipotéticos podrían ser la inclusión de un proceso de fusión étnico-religiosa a través de matrimonios heterógamos; o la sumisión de las identidades étnico-religiosas a la hegemonía plena de una solidaridad específica de clase social; o también se podría pensar en la importación y el predominio de un paradigma proveniente del exterior y completamente diferente a los existentes hasta ahora. Incluso, se podría llegar a postular el principio según el cual las identidades imaginarias juegan solamente un papel simbólico ilusorio en la vida de los colectivos, por lo que deberían ser alentadas y educadas a funcionar como punto de referencia separado de la realidad política cotidiana o, en todo caso, por fuera de las tensiones conflictivas. Se podría llegar a una atenuación del agresivo papel jugado por las identidades a través, por ejemplo, de la adopción de identidades múltiples por parte de todos.13 Esta es, en cierto sentido, la traducción a términos psicosociales de la teoría política del fin de la historia, que sería supuestamente subsecuente a la aceptación por parte de todos de las indudables ventajas de la democracia liberal occidental.14 Sin embargo, una simple mirada a la escena internacional de los últimos años indica cuán grave y desafortunada es la falacia de esta hipótesis, que ha de considerarse -por lo menos- prematura. Prueba de ello son el renacimiento reciente de las identidades étnico religiosas a nivel global y particularmente en el Oriente Medio, con una situación de segregación que se impone entre los diversos grupos en Israel y Palestina. Esto deja conjeturar que estos guiones no pueden ser propuestos, al menos no a corto o mediano plazo.

12

Véase: Lesser, Nardulli, y Arghavan (1998).

Véase: Sen (2006).

14 Fukuyama (1992).

13

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Compromiso histórico Las dos partes en conflicto, la hebrea y la árabe, podrían escoger la vía del compromiso, reconociendo la existencia de la otra presencia, simultánea y no ilegítima, en el territorio disputado de la Palestina histórica. Un compromiso de tal índole se podría obtener a través de una de las siguientes hipótesis: a) División funcional al interior de una misma estructura política soberana y unificada que incluya a las dos partes según una fórmula de Estado federal binacional; b) División territorial con la creación de dos estructuras nacionales soberanas y separadas.

El supuesto obvio para una solución de compromiso es la decisión explícita de poner fin al conflicto y la aceptación formal de las modalidades de solución a nivel de las instituciones responsables de las dos partes, así como -en la medida de lo posible- a nivel de las sociedades mismas en su totalidad. La solución óptima debería, por lo tanto, tomar en cuenta la historia de las respectivas ideas e ideologías, de los procesos cognitivos y de la toma de decisiones, así como del grado de desarrollo de las instituciones y de los movimientos públicos que contribuyen a determinarlas.

Supongamos que debería de existir, cuando menos racionalmente, una preferencia para una solución del conflicto árabe-judío y no para su perpetuación por un tiempo indeterminado. En este caso, la segunda hipótesis -la de dos Estados soberanos- resultaría la más realista. La primera hipótesis -la del Estado federal binacional– significaría, por el contrario, una transición repentina de una larga situación de conflicto hacia una colaboración muy estrecha e integrada en la división del trabajo, en el respeto de las respectivas autonomías, en la aceptación de renuncias recíprocas con el fin de ejercitar una soberanía plena, todo ello en un clima de camaradería. Lo que hoy en día se da por sentado en la configuración política de realidades como la Confederación Helvética o los Estados Unidos de América -que sin embargo han tenido una historia de conflictos internos largos y sangrientos–, todavía se perfila como algo prematuro y poco realista para la situación actual en Medio Oriente. Desde luego que habría que encontrar una solución mucho más compleja y menos probable con respecto a la más rudimentaria, pero también más pragmática solución de la división en dos Estados para dos pueblos, que podría dar lugar con el paso del tiempo a una coordinación creciente a nivel regional. Éste es el tipo de solución que las Naciones Unidas sostuvieron en sus debates más recientes, así como en el desarrollo del concepto de mediación sobre la base del Roadmap.15

15

Para el texto sobre la Roadmap que sugirió el presidente George W. Bush y el Cuarteto de Mediadores – Naciones Unidas, Unión Europea, Estados Unidos, Rusia, véase: bbc News (2003).

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En realidad, la hipótesis de que es posible incorporar las identidades étnico religiosas como fuerzas constructivas en la política no goza de mucha popularidad en el mundo occidental. De hecho, en la experiencia histórica de muchos Estados-nación, este modelo de sociedad implicó la dominación inevitable de un grupo religioso sobre otros en la misma población. En el caso de la Alemania nazi, de la Italia fascista, y de otros regímenes similares inspirados en la mística nacionalista, se trataba de la supresión despiadada de las minorías culturales, y sobre todo, de los judíos. En tiempos más recientes, particularmente a partir de inicios de los años noventa, con el colapso de la Unión Soviética y de la Federación Yugoslava estallaron intensos conflictos sobre el control de los gobiernos de la época poscomunista. La naturaleza al fin y al cabo nacionalista de tales hostilidades sangrientas debería enseñarnos que todavía hoy en día, la identidad étnica constituye un mecanismo mediador al que no hay que renunciar en los procesos locales y regionales.

Frente a estos acontecimientos, y tomando en cuenta las lecciones del pasado, decir que el modelo clásico del Estado nación quedó obsoleto resulta ser un lugar común. En la crítica sociológica actual, está muy extendida la tesis según la cual los elementos que están en la raíz del sentimiento contemporáneo de nación, de nacionalismo y de Estado nación son muy a menudo fantasiosos e imaginarios.16 Asimismo, es tendencia común hoy en día contraponer, en la definición de las identidades colectivas, un concepto de esencialismo, considerado ya arcaico, a uno más actualizado de constructivismo.17 La diferencia entre solidaridades compartidas a través de experiencias reales y creencias comunes por un lado, y características libre y racionalmente asumidas de un universo intelectual y simbólico del otro, es justificable en el plano teórico. Pero en términos prácticos, el viejo Estado nación estaría desapareciendo y debería ser sustituido crecientemente por entidades federativas multiculturales como la Unión Europea.18 Sin embargo, el modelo federal y multicultural europeo -que hasta el día de hoy representa tanto un loable propósito como una realidad política predominante- parece lejos todavía de constituir una propuesta viable para la solución del conflicto israelí-palestino, en el cual la identidad y las diferencias nacionales y culturales resultan aún más desbordantes.

Las identidades étnico religiosas que se encuentran en la raíz del conflicto israelí-palestino radican en un poderoso complejo de percepciones históricas y contemporáneas que no puede ser reducido a un discurso puramente teórico, por lo menos no a corto plazo. La fuerza acumulativa de las identidades es tan potente, que resulta ser el equivalente de una realidad empírica central para la mayoría de las poblaciones involucradas.

El destino de las identidades, tanto la israelí como la palestina, no es su desaparición, 16

Véanse: Anderson (1991) y Goldscheider (1996).

Véanse: Van Den Berghe (1988); Tiryakin y Rogowski (1985) y Smith (1986).

18 Véase: Lilla (2003).

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por lo menos no a corto plazo. Por el contrario, se puede sostener la hipótesis de que las identidades nacionales-religiosas son un elemento tan potente que pueden constituir un elemento central en la búsqueda de la paz, en la medida en que puedan ser transformadas en una fuerza popular positiva para la construcción de una nueva sociedad –siempre y cuando se puedan mantener bajo control a los sectores más extremistas y destructivos-.

En principio, la presencia de dos Estados nacionales, uno israelí y el otro palestino, parece ser la solución más deseable, y de hecho la única viable. La paridad entre un Estado israelí-hebreo y un Estado palestino-árabe, ambos basados en claras definiciones étnicas, culturales y religiosas, constituye el pasaje necesario para la creación de un sistema político estable en la región.

Sin embargo, no existe una simetría perfecta entre estas dos aspiraciones nacionales contrapuestas. Ambas partes tienen su propio orden del día respecto a la definición de sus intereses existenciales, y sus posiciones no son iguales con respecto a la existencia del otro.

El interés hebreo-israelí radica en mantener una sociedad fundada en parámetros culturales bien reconocibles y por lo tanto basada -en nombre de la democracia– en una clara y permanente mayoría hebrea de la población total. Esto significa renunciar a las pretensiones territoriales sobre Palestina en su totalidad, y llevar a cabo un repliegue hacia fronteras que en un principio serían similares a las de junio de 1967, en vísperas de la Guerra de los Seis Días. Mientras el interés árabe-palestino es más complejo, ya que la nación Palestina en su auténtica forma actual nació en 1948, en el mismo momento en que perdía parte de sus tierras y se encaminaba hacia el exilio. Ante la escasez de otros puntos de referencia a nivel histórico y simbólico que le sean propios, la identidad palestina gira alrededor del eje de la recuperación de lo que se perdió en la catástrofe de la nàqba, por lo que se fundamenta, al menos implícitamente, en la negación del derecho de existir de quienes, aparentemente, fueron la causa de esta pérdida.

Al interior de cada Estado existen, además, minorías étnico-religiosas importantes que se diferencian de la mayoría hegemónica tanto en el plano cultural, como en el plano socioeconómico. Esta situación es causa ulterior y permanente de fricciones, y plausiblemente, de problemas de orden público. Periódicamente, éste fue el caso de la minoría árabe en Israel, que desde hace mucho tiempo se ha sentido víctima de la discriminación por parte de la mayoría hebrea, aunque formalmente goza de pleno acceso a todas las oportunidades de movilidad individual y de gestión del poder local. Una situación similar, o hasta más aguda, emergería probablemente en un Estado palestino que se encontrara en situación de hospedar a una minoría significativa de residentes judíos –los así llamados “colonos”-. No pareciera viable o plausible una fórmula según la cual el territorio histórico de Palestina fuera repartido en dos partes entre un Estado de Israel multiétnico, multicultural, multinacional (judío y árabe) y un estado Palestino monoétnico, monoreligioso y mononacional (árabe/musulmán).

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Un aspecto problemático del proyecto sionista y de la aliyah –la inmigración a Israel– lo constituye el hecho de no ser lo suficientemente consciente y atento a la presencia del otro –el Árabe palestino-. El aspecto emblemático de la aspiración nacional palestina a la soberanía y a la reinserción de los refugiados reside en el proyecto implícito de la dislocación del otro. La aceptación mutua del otro, en el ámbito de una solución con dos Estados, es la condición preliminar para dar pasos concretos posteriores hacia la paz. Pero el conflicto quedará sin resolverse hasta que no resulte claro que uno de los Estados es árabe-palestino y el otro hebreo-israelí –en el espíritu, y no sólo en la letra de las decisiones de la Organización de las Naciones Unidas de 1947-. Estos dilemas y estas contradicciones ameritan un análisis suplementario en una perspectiva que definiremos, respectivamente, la lógica de la hitkansút (el recogimiento en su territorio) de la parte israelí y la lógica de la húdna (la tregua) de la parte palestina.

El Estado de Israel y la lógica del “recogimiento” El sionismo -movimiento de liberación, de renacimiento nacional y aggiornamento del pueblo judío– postuló que un Estado judío representa la solución a los problemas históricos de los judíos en su dispersión y vulnerabilidad: expulsados y sin patria, a la vez que discriminados por la misma razón. Una consecuencia natural de este axioma es que el Estado de Israel tiene su razón de ser en la medida en que su configuración política y cultural puede expresar, en primer lugar, los intereses multiformes y los valores de un colectivo judío que está presente no sólo en su territorio, sino también disperso en muchos otros países en el mundo. Al mismo tiempo, al menos según la Declaración de Independencia de 1948, Israel asume las responsabilidades propias de un sistema democrático que asegura la igualdad de derechos para todos sus ciudadanos, sin distinciones de religión u origen étnico.

Mientras que el sistema jurídico de Israel y los demás agentes de gobierno y garantes del orden en general han respetado la paridad de derechos a nivel de los individuos, existe sin duda un conflicto de intereses entre la esencia judía y la esencia democrática del Estado.

Este conflicto entre particularismo y universalismo concierne inevitablemente la cuestión de la composición étnico-religiosa de la población. En los términos del debate interno de Israel, la cuestión se plantea como una alternativa entre un Estado judío y un Estado de todos los ciudadanos. Esta última definición sugiere que el elemento democrático resulta incompatible con el de una personalidad cultural que cuenta con una orientación, en cierto modo, preferencial.

En los últimos años, la cuestión del balance demográfico entre judíos y palestinos en Israel y el área conformada entre el Mediterráneo y el Jordán se ha ido transformando en uno de los puntos de referencia del discurso político. El primer ministro Ariel Sharon explicó 236 ⎥ Sergio DellaPergola

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la importante decisión de la retirada de la Franja de Gaza y -de modo más general- la estrategia de hitkansut –el recogimiento y la retirada israelí de los territorios palestinos hacia las áreas al interior de la Línea Verde– como una necesidad inevitable derivada de la erosión de la mayoría judía y del ritmo de crecimiento de la población palestina, doble o triple con respecto al de la población judía.

Sin embargo, la reducción de la mayoría judía es un factor común y, en las condiciones actuales, si la paridad demográfica no se alcanzó en 2010, entonces lo hará hacia el 2020.

Aunque las tasas de nacimientos bajarían, la composición mucho más joven de la población palestina determina la fuerza de inercia que sostiene la alta natalidad, y de la cual derivan altas tasas de crecimiento al menos en una generación más. Ya señalamos que la salida de Israel de Gaza equivale a 20 años (y no más) de paréntesis en términos demográficos antes de que vuelvan a crearse las mismas relaciones numéricas, pero sin Gaza. Sin embargo, no resulta suficiente la existencia de una diferencia entre el 1% o el 5% en el balance entre las poblaciones, o posponer entre uno o cinco años el logro del balance entre árabes y judíos para modificar los términos del problema. La verdadera preocupación de Israel tiene que ver con la naturaleza misma de la sociedad israelí, que debe salvaguardar la seguridad de sus ciudadanos, pero también consolidar la propia identidad histórica y civil. Todo parece muy claro en la mente de los ciudadanos de Israel. Por primera vez en 2006 la mayoría absoluta de israelís de origen judío mencionó como principal objetivo para el país el mantenimiento de la existencia de una mayoría judía, y sólo 7% mencionó la Gran Israel. En 2007, el apoyo a la creación de un Estado palestino en Cisjordania y Gaza alcanzó 55% de aprobación (respecto al 61% de un año antes), y el concepto de “dos Estados para dos pueblos” obtuvo la aprobación de 63%, comparado con el 73% de 2006 (Ben Meir y Shaked, 2007). Por el contrario, la aprobación de las decisiones unilaterales se desmoronó rápidamente después de la difícil experiencia de los 8 000 habitantes evacuados del Gush Katif en Gaza y de los asentamientos en Samaria septentrional.

Esta renuncia por parte de una minoría por conferir más vitalidad a la mayoría, no es nada nuevo en la historia contemporánea. La experiencia francesa en Argelia representa en ese sentido un caso interesante porque –en una perspectiva franco-céntrica– Argelia no era ni un país extranjero ni una colonia, sino parte constitutiva del mismo territorio metropolitano. Después del tratado de Evian de 1962, más de 1.5 millones de franceses tuvieron que volver a su país de origen, provenientes de un territorio que ya no formaba parte de la soberanía francesa. En la zona del Canal de Panamá, a raíz de la decisión de Estados Unidos de devolver la zona al país, en el año 2000 decenas de millares de ciudadanos estadounidenses debieron ser evacuados, y en este caso no fue a raíz de una guerra sino por una evaluación estadounidense de sus propios intereses nacionales e internacionales. Éstos, como muchos otros casos, confieren actualidad a la cuestión de los asentamientos y reasentamientos pasados y futuros, a la vez que ilumina sobre las mejores maneras La demografía

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para tratar con personas que, entre muchas tensiones y frustraciones, tuvieron que dejar sus casas. Es un deber desarrollar mecanismos para volver a insertar a estas personas en las corrientes centrales de la sociedad. La experiencia histórica de Israel en la recepción de las migraciones masivas ofrece, en este sentido, un precedente extraordinario. Ningún otro país en el mundo ha sido capaz de incorporar una masa de inmigrantes cinco veces superior a la población inicial del país. A pesar de que muchos problemas han quedado sin resolver, la inmigración ha sido el reflejo de un gran proyecto nacional que radica en un ideal social ampliamente compartido y participativo. La reinserción a Israel, en nombre de la paz, no sólo de los 8 000 evacuados de Gaza, sino de cuotas aún mayores entre los residente actuales de Cisjordania, puede constituirse como un componente esencial del proyecto histórico encaminado a conseguir definitivamente la normalización del Estado israelí en Medio Oriente.

La actitud negativa y contestataria de una parte de estos residentes -que como se vio están apoyados por una minoría relativamente exigua de la opinión pública israelí- acaba expresando finalmente un voto de desconfianza hacia el Estado de Israel como instrumento político necesario para la existencia del colectivo judío en este lugar y en el mundo. Los opositores, y aún más los líderes políticos y espirituales, acaban planteando una posición pos-sionista o incluso pre-sionista (o hasta anti-sionista). El énfasis de sus discursos ideológicos está puesto en valores tan místicos como “la Tierra de Israel” o el “Libro de los Libros”, que quedan fuera del contexto de las leyes y de los acuerdos políticos internacionales y son indiferentes a los límites sociológicos determinados por un amplio, real y necesariamente heterogéneo “Pueblo de Israel” -colectivo que en hebreo se define como Klàl Israel-. Con esto se da un vuelco hacia atrás, a una narrativa histórica anterior a la idea de Teodoro Herzl y del movimiento sionista como base racional del Estado judío moderno. La lógica de la hitkansút, más allá de su función instrumental en el proceso de acercamiento entre israelíes y palestinos, representa una prueba al tornasol de la capacidad de Israel de generar su proyecto propio de construcción nacional.

El Estado Palestino y la lógica de la “tregua” La exigencia de los palestinos de tener un Estado propio ha llegado a un punto de no retorno –cualquiera que sea el juicio acerca de los métodos aplicados para ponerla en práctica-. Quizás sea poco agradable, pero aun así es necesario reconocer que el terrorismo ha logrado, por lo menos parcialmente, sus objetivos. En un contexto en el cual la violencia no interviene como factor de interrupción, el discurso político puede desarrollarse en tiempos de larga duración. Pero cuando hay una masacre en curso entre la población civil, el discurso se hace más urgente, llama más la atención a su alrededor -sea en el sentido de un aumento de las hostilidades, sea en el de un deseo de liberarse del problema encontrando cualquier 238 ⎥ Sergio DellaPergola

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tipo de solución-. El objetivo principal de una Palestina independiente pareciera ser el de permitir al movimiento de liberación palestino llegar a la plena soberanía, desarrollar una adecuada infraestructura económica, y obtener un amplio reconocimiento internacional.

Ultimadamente, más allá de cualquier otra exigencia, el objetivo sería encontrar una solución digna para los refugiados palestinos. Las preocupaciones que conciernen a la estructura democrática del Estado, el pluralismo político, o los derechos de igualdad entre minorías religiosas, étnicas, políticas, y los derechos de la población femenina -aunque no son ignorados- tampoco representan un tema dominante en el discurso público. Después de los acontecimientos que marcaron las últimas horas de la vida y muerte del presidente Arafat, un tema que ha venido imponiéndose ha sido el de la transparencia administrativa y financiera.

Hay que atribuirle al mismo Arafat un error estratégico colosal, pero mucho más revelador que tantas declaraciones explícitas, de un equívoco de fondo que existe en la relación bilateral con Israel. Cuando llamó a la Intifada El-Aqza, consideró que el conjunto judío se disgregaría rápidamente, y que los ciudadanos huirían y abandonarían la tierra. Una evaluación similar ha acompañado a las campañas militares lanzadas periódicamente, a los largo de la última década, por Hamas desde la Franja de Gaza y por Hizbollah desde el sur de Líbano y que han tenido como objetivo principal a la población civil. En el fondo de estas evaluaciones existe la convicción, tantas veces proclamada –y que hace eco en los países europeos- de que el Estado de Israel, definido como “Estado sionista”, es en realidad una construcción artificial del colonialismo occidental, mantenido artificialmente vivo gracias a las ayudas económicas y militares y a un ejército de mercenarios. Por el contrario, la realidad demuestra que la sociedad israelí es un conjunto social solidario, largamente autónomo en el plano económico, radicado en un territorio en el cual a pesar de la inmigración nacieron dos tercios de los habitantes judíos, a la vez que como Estado soberano no puede dejarse intimidar por el terrorismo o las operaciones militares de gran amplitud.

Una parte de la clase dirigente palestina se ha dado cuenta de esta evaluación errónea y propuso entonces una nueva estrategia, la de la hùdna, la tregua. El término de hùdna deriva de una tregua anterior, la de Hudabiya estipulada por Mahoma con los enemigos de la Meca en febrero de 628, cuando se encontraba en una posición de inferioridad. Él mismo violó esta tregua en enero de 630 con la ocupación de la ciudad de la Meca, una vez que había consolidado sus fuerzas. Una tregua implica, en primer lugar, reconocer la existencia del adversario, pero no equivale a un tratado de paz. En el contexto del extremismo islámico, la hùdna es la negación de la paz, representa la otra cara de la moneda de la guerra a ultranza, y confirma la hostilidad preconcebida con respecto al derecho de existir de Israel (Allam, 2006).

Si se quiere que prevalezca el pragmatismo sobre las posiciones extremas, no pueden mantenerse los límites insuperables determinados por una lectura literal del Islam como fuerza hegemónica que no deja espacio al pluralismo. Una conclusión quizás un poco diLa demografía

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fícil de aceptar puede ser que existen aspectos centrales del conflicto que no pueden ser resueltos, porque chocan contra conceptos teológicos históricos absolutos, frente a los cuales no existen mecanismos institucionales que permitan su transformación. El Islam, en su concepto total, se percibe a sí mismo como una fuerza capaz de unir, que domina un territorio entero, la úmma. Una fuerza que bajo sus alas protectoras pacifica a la sociedad. Desde este punto de vista, la fórmula en la que se basó la diplomacia internacional para resolver el conflicto árabe-israelí, a partir de la resolución 242 de la onu de 1967 – territorios a cambio de paz– asume otra dimensión, que no deja lugar a dudas: más territorios, más paz; toda la paz, todo el territorio. Ésta, ciertamente, no es una interpretación que Israel podría aceptar.

Si bien desde el plano teológico el conflicto no puede resolverse y está destinado a perdurar eternamente -y tomando en cuenta también que existe una posición israelí diferente al respecto- siempre son posibles las soluciones parciales de compromiso en el plano de la realpolitik. La disponibilidad a la tregua también es un hecho positivo. A diferencia de la paz, que permite bajar dramáticamente el nivel de guardia, la tregua no permite la desmovilización, por lo cual hace necesario un empleo constante de recursos destinados al aparato defensivo. Pero mientras tanto, a corto plazo, una parte de estas mismas energías pueden dirigirse hacia otros fines. Existen cierto número de orientaciones a tomar con interés: • Una modernización reformista del Islam en el sentido de aceptar más pluralismo, como de hecho pasó en la historia del Cristianismo y durante ciertos períodos de la misma Iglesia católica, y en manera más evidente en la historia del Judaísmo. Si así fuera, se trataría de una evolución en tiempos largos, de carácter sólo parcialmente político, donde resulta difícil influir desde el exterior y, por lo tanto, no resulta relevante en el limitado marco de este análisis.

• La aparición de un nuevo liderazgo, dispuesto a evaluar una solución concreta de los problemas. Se trata de un largo proceso educativo sobre el cual nos detendremos brevemente en el apartado que sigue aunque resulte poco significativo en lo inmediato.

• La solución doctrinaria del problema de los refugiados palestinos, a través de un asentamiento masivo en el territorio del Estado de Israel. Se trata, como ya señalamos, de un guión imposible de realizar en tanto equivale a la supresión de Israel como Estado de mayoría judía.

• Una solución pragmática al problema de los refugiados palestinos, en el marco de un reacomodo de la relación entre poblaciones y territorios en toda el área. Si bien las soluciones fundadas exclusivamente en las dimensiones económicas y sociales no pueden pretender sustituir los grandes planes ideológicos y teológicos, tienen por lo menos la indudable ventaja de aliviar la dificultad y el sufrimiento, y así debilitar la cadena de causas entre las condiciones objetivas de existencia y la militancia política.

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Es sobre esta última opción que conviene reflexionar. Los refugiados palestinos representan una parte integral del perfil demográfico de Medio Oriente y Palestina. El problema de los refugiados es la piedra angular del conflicto. Si el trabajo de la organización unrwa de la onu estuvo orientado a resolver las necesidades básicas de los refugiados palestinos, sus condiciones humanas y sociales siguen siendo inaceptables. Es imposible no reflexionar acerca del destino tan diferente de la corriente simétrica de refugiados judíos que llegaron a Israel desde los países árabes, justamente como consecuencia del mismo conflicto árabe-israelí del cual los refugiados palestinos son las víctimas principales. Los unos son integrados -aún con muchas dificultades- en el contexto de la sociedad israelí que los acogió; los otros, marginados del contexto de la sociedad y en una condición de malestar permanente que hace surgir dudas acerca de las bases comunes de la solidaridad nacional palestina y pan-árabe.

Más allá de cualquier juicio, queda la necesidad de un plan de saneamiento o mejora residencial y socioeconómica para el cual debería alistarse tanto la comunidad internacional como la sociedad israelí. A esta última no se le pide que vuelva a discutir sobre la cuestión -imposible de resolver- de la responsabilidad en los acontecimientos de 1948, sino que colabore con amplios financiamientos y experiencia profesional con el esfuerzo común para normalizar el ambiente de las familias de refugiados a nivel de las condiciones individuales. Este esfuerzo ya no puede ser postergado.

La dispersión geográfica de los palestinos se dio sobre todo al interior de un área geográfica a distancia corta o muy corta y con características ambientales casi idénticas a las de los lugares originarios de procedencia. En esta observación se encuentra tanto el problema como la solución. El hecho de que se trate de personas que no se encuentran desplazadas respecto a sus lugares de origen deja suponer que se podría volver a insertarlos oportunamente en un ambiente que, desde el punto de vista regional, es el entorno natural de pertenencia. Esto requiere, entiéndase, un esfuerzo importante para el desarrollo económico y un esfuerzo no menor desde el punto de vista de los acuerdos políticos.

Finalmente, se trata de ayudar a colmar desniveles sociales graves que existen todavía y establecer un orden estable y definitivo que reconozca los derechos civiles de todos, en primer lugar el derecho a la vida, a la seguridad, a la libre circulación de las personas y de las actividades.

Siguiendo el derrotero sugerido por los guiones demográficos que examinamos más arriba, se ha llegado a plantear la hipótesis del regreso parcial de un contingente simbólico de palestinos al territorio israelí. Considerando los límites previstos de 100 000 personas -y sobre todo si pertenecen al núcleo original de refugiados que hoy en día ya tienen 65 años y más- el impacto sobre la composición de la población israelí sería muy escaso. Esto representaría también un gesto de disposición en el ámbito de un tratado de paz definitivo, capaz de ponerle fin al conflicto.

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El papel de Occidente Desde siempre, uno de los aspectos problemáticos del conflicto en Medio Oriente es la escasa disponibilidad al diálogo directo entre las partes. Para los palestinos, el reconocimiento de Israel como interlocutor ha sido interpretado durante mucho tiempo –y nuevamente en la retórica más reciente de Hamas– como una concesión no formal sino de sustancia, lo cual implica de por sí un precio en términos políticos. A su vez, para la parte israelí, emergió a veces cierto prejuicio por tener que tratar con ciertas partes del movimiento palestino juzgadas como demasiado extremistas, aunque éstas contasen con el apoyo popular suficiente como para definirlas en términos políticamente representativas. Al mismo tiempo, la mediación por parte de otros y de los países occidentales en particular, no fue bien vista en tanto que alguna de las dos partes siempre sospechó que estos mediadores no fueran lo suficientemente imparciales. El papel más importante en las negociaciones de las últimas décadas entre Israel y el mundo árabe lo ha jugado Estados Unidos que ha tenido la ventaja, con respecto a Europa, de ofrecer mayor ayuda económica y militar a ambas partes. ¿Hay algo que Occidente pueda hacer para agilizar la salida de Medio Oriente del largo túnel de la violencia y ayudarle a encaminarse razonablemente hacia un futuro de estabilidad política y económica? No se puede contestar esta pregunta sin enfrentar antes una reflexión crítica sobre qué es hoy en día Occidente y las maneras por medio de las cuales un área geopolítica y geocultural puede servir de ejemplo, guía o tutor de otra.

Acerca del concepto de Occidente –y aún más exactamente de Europa occidental- se ha trabajado mucho sin que se haya podido llegar a una conclusión unívoca y definitiva. Podemos definir Occidente de una forma positiva, a raíz de algunos valores que lo caracterizan –como los de progreso, humanismo, legalidad– que podrían servir de ejemplos para otros; pero podemos definirlo también de manera antitética, en el sentido de la negación de ciertas características o ciertos valores que existen en otros lados –descalificados como la supuesta barbarie o crueldad de los pueblos extraeuropeos y sus religiones– y que no quisieran ser asumidos por estos últimos. El intento tortuoso de definir las raíces históricas (“culturales, religiosas, humanísticas”) y, a partir de ahí, la justificación moral de la construcción europea en el preámbulo a la ya tramontada Constitución de la Unión Europea dice mucho acerca de la imposibilidad de cumplir con determinada elección.

En la historia europea, aquellas raíces enunciadas tan suavemente han sido la causa de muchas de las peores masacres y una fuente de conflicto constante, más que una fórmula para su solución. A través de los siglos, las culturas y religiones de los diferentes países europeos exaltaron su hegemonía más que la convivencia con otras culturas y religiones, fueran éstas europeas o extraeuropeas, y no pocas veces optaron por la homogeneidad – hasta la limpieza étnica, la religión del Estado y el dominio de la lengua nacional– en lugar 242 ⎥ Sergio DellaPergola

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de la diversidad, y por la persecución en lugar de la tolerancia. Llega tarde, y no como dato universalmente adquirido, la difusión en el continente de un espíritu más iluminado de acomodo, de una tolerancia creciente hacia la diversidad, de solidaridad en el plano institucional internacional.

La larga experiencia de conflictos con base nacional y religiosa en tierras europeas, justamente puede representar un punto de partida importante para el desarrollo de un papel como mediador en el conflicto del Medio Oriente. Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, la construcción gradual de la Unión Europea representa para el mundo un ejemplo significativo de la capacidad de superar conflictos entre naciones, y de crear nuevos marcos institucionales de referencia, junto con mecanismos legales compartidos. La experiencia del proyecto europeo, con su dificultades y sus contradicciones, pero también con sus indiscutibles éxitos, representa un ejemplo que se puede enseñar y transmitir a otros.

Una lección importante que el Occidente puede darle a Medio Oriente es que en cualquier instancia de resolución de un conflicto, cada una de las partes tiene que estar dispuesta a renunciar a una parte de su proyecto. No existen situaciones históricas en las cuales una parte haya obtenido el propio objetivo integral con respecto a la plenitud del dominio absoluto, la pureza de la identidad étnica y religiosa, o la extensión del territorio obtenido. Los resultados que se consiguieron en estas soluciones históricas de compromiso dependieron en buena medida de una clase dirigente iluminada que supo entender la diferencia entre la aspiración ideal y lo que realmente se podía conseguir. Fueron propuestas que, en buena parte, elaboró una pequeña élite de dirigentes y que luego fueron ratificadas por la sociedad a la luz de las ventajas objetivas que la nueva situación de normalización iba a crear vis-a-vis la condición anterior de guerra y tensión. Si no existen de manera orgánica élites que sepan tomar estas decisiones difíciles y luego transmitirlas a la ciudadanía, es tarea del mediador promoverlas a través de una obra capilar de educación.

Para hacerlo es necesario creer con coherencia en la bondad integral del proyecto. No se puede justificar, como de repente sucede, que ciertos niveles de control de calidad que son una exigencia irrenunciable de Europa y de los europeos, puedan ser omitidos en un área geopolítica extraeuropea. Lo que resulta imprescindible en casa propia, debe serlo también afuera (Bokser Liwerant y DellaPergola, 2007). Cuando el Occidente exporta el concepto de democracia, no basta con subrayar la división de tareas entre las mayorías y las minorías, sino que hay que exigir también la obligación de respetar una pluralidad de voces y un contenido afín a la democracia en los programas políticos de las diferentes fuerzas en juego.

Cuando se ofrecen, como es debido, ayudas económicas con fines humanitarios, hay que controlar estrictamente la manera en que los sistemas administrativos intervienen y las vías por las cuales se utilizan los recursos. En la experiencia reciente, esto no sólo no se dio, sino que en el discurso europeo político y mediático se escucharon contenidos que revelaron la La demografía

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inquietante carencia y unilateralidad de la información.19 Consecuentemente, el papel de mediación europea resultó ser si no nulo, cuanto menos marginal.

La comunidad internacional, y Europa en particular, puede jugar un papel muy importante para Medio Oriente, si sólo supiera respetar las sensibilidades más agudas que mueven a los actores locales. Si, como ya ocurrió en el pasado, se adoptan posiciones doctrinarias y punitivas contra una u otra parte, se acaba destrozando la calidad de la mediación. Cabe evaluar también, los intereses económicos y políticos del mediador frente al objetivo principal de la solución del conflicto a través de la confianza de las dos partes.

El interés europeo -y en cierto sentido la dependencia europea de los recursos energéticos de Oriente Medio- ha determinado muchas veces la toma de decisiones. La región es un gran mercado productor de recursos de importancia estratégica, además de ser un consumidor importante de productos europeos. Obviamente, una subordinación a estas dimensiones materiales pone en riesgo el significado de cualquier misión de mediación.

Para poder ser exitosa, una mediación europea debe entonces saber acercar no sólo las partes opuestas, creando al mismo tiempo una compleja red de intereses comunes, sino que tiene que imponer también las reglas de tolerancia, de equidad de dialéctica, de transparencia, que fueron experimentadas en la construcción de las sociedades europeas y que siguen siendo deficitarias para regiones del viejo continente y ciertamente para el contexto del Medio Oriente. Si estas reglas no son nutridas y reforzadas en casa, transmitidas o hasta impuestas afuera, corren el riesgo de caer en el olvido con consecuencias graves para las partes en conflicto y para el mismo mediador.

Aún más intrigante es el papel que ha desempeñado Estados Unidos a lo largo de los últimos años. Ciertamente ha intentado, más que Europa occidental, sostener y justificar su política internacional defendiendo su valor moral inherente. De allí que aun el uso de la fuerza en los conflictos internacionales ha sido justificado por el objetivo último de expandir el dominio de la democracia y los valores democráticos.

A lo largo de los últimos años, la proclamación y el subsecuente fracaso de la así llamada “Primavera Árabe” condujo a Estados Unidos a operar de manera incremental con base en alianzas contingentes y cambiantes. El caso extremo de esta estrategia vacilante y oscilante puede verse en su postura frente a Siria. Los Estados Unidos estuvieron, en efecto, al borde de un ataque militar a Siria cuando resultó evidente que el régimen había utilizado armas químicas contra la población civil. Sin embargo, con el ascenso del Estado Islámico como un feroz enemigo de Siria, y tras el comportamiento criminal de isis, Estados Unidos se encontró a sí mismo ante una suerte de alianza instrumental con Siria y sus aliados, esto es, Irán y Hizbollah, quienes se encuentran entre los enemigos más feroces de Israel, a quien Estados Unidos ha apoyado a lo largo de los años de manera consistente, tanto militar como 19

Véase: European Commission Eurobarometer (2003); European Union (2004); European Union (2006).

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políticamente. Este conundrum es difícil de resolver, pero una de las implicaciones que se vislumbran es el debilitamiento de la posición americana como un mediador neutral y respetable en el conflicto palestino-israelí.

Epílogo Si la noche del 14 de mayo de 1948 el gran Muftí de Jerusalén, Haj Amin Al-Husseini, apenas después de las declaración de independencia del Estado de Israel por David Ben- Gurión en el Museo de Tel Aviv, hubiese proclamado la independencia del Estado Árabe en Palestina, la historia de Oriente Medio sería bastante diferente de la que finalmente acabó siendo la realidad. Sin embargo, en lugar de reflexionar con realismo y pragmatismo sobre los intereses de su pueblo, a la luz y en el marco de los límites del contexto político local y global de aquél momento particular, en vez de sonsacar como un hábil hombre de Estado aquél momento irrepetible de oportunidad –como supo hacerlo Ben-Gurión–, el líder palestino no fue capaz de renunciar a la doctrina de la homogeneidad territorial y política del mundo árabe (y musulmán) y al involucramiento en las hostilidades internas de las grande familias de Palestina. Con la fundación del Estado de Israel y la no-fundación del Estado palestino, el conflicto israelí-palestino fue así lanzado hacia el sangriento destino que lo ha marcado durante las últimas décadas.

Y si la noche del 11 de junio de 1967 la élite política israelí, al dar por terminada y victoriosa la clamorosa Guerra de los Seis Días, no hubiese pronunciado la famosa frase “Esperamos una llamada del rey Hussein” (refiriéndose a una prueba del reconocimiento político por la parte árabe, a cambio del cual Israel hubiese restituido los territorios conquistados durante la campaña militar), sino que hubiera llamado ella misma, quizás los cuarenta años que siguieron en la relación entre Israel y Palestina hubiesen sido marcados por acontecimientos menos sangrientos. Si es inútil recriminar acerca de experiencias históricas fallidas u oportunidades perdidas, conviene sin embargo dar una última ojeada a la relación demográfica y política.

Muchas de las decisiones operativas sugeridas por el análisis anterior prometen ser muy dolorosas para las partes en lucha. Sin embargo, la tan anhelada transición hacia una solución del conflicto entre Israel y Palestina tiene que tomar en cuenta –entre muchas otras cosas- un círculo vicioso demográfico-político que resulta tal vez imposible de superar.

Para reducir el crecimiento excesivo o desmesurado de la población sería necesario resolver -o por lo menos moderar- la modalidad del conflicto. Pero para moderarlo, sería necesario poder controlar las tendencias demográficas cruciales que lo exacerban. Es justamente a partir de una conciencia de esta circularidad de flujos y reflujos que una atenta dosificación de tendencias y perspectivas demográficas podría facilitar la elaboración de soluciones La demografía

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sociopolíticas reales, aunque no necesariamente conformes con los programas declarados y con las ideologías populares predominantes en cada una de las partes.

Incluso si suponemos que las personas que prefieren una solución razonable y honorable de compromiso acaban prevaleciendo sobre los estrategas de la tensión permanente y de la lucha continua, siempre hay que tomar en cuenta que las dos partes en conflicto tienen objetivos realmente diferentes, en parte irrenunciables, y no naturalmente compatibles. Para alcanzar estos objetivos, aunque sea de manera parcial, se necesitan estrategias diferentes.

Si examinamos el presente desde una perspectiva histórica, las tendencias que aparecieron con cierta regularidad desde el inicio del conflicto inducen a una posición cautelosa con respecto a los límites posibles de un cambio sostenible. La persistencia de valores políticos, culturales, nacionales y religiosos como elementos determinantes de las tendencias demográficas indica que no todo puede explicarse en los términos de decisiones económicas racionales. Ideas, pasiones, contradicciones y paradojas han jugado y seguirán jugando un papel central en la ecuación demográfica israelí-palestina, así como en muchos aspectos de la vida y de la realidad de Medio Oriente.

En un conflicto existen muchas veces dos verdades. La verdad de la represión israelí hacía la vida cotidiana y las estrictas limitaciones a la libre circulación de las personas y de las cosas en los territorios palestinos, tiene como contraparte la verdad de las cotidianas acciones palestinas de terrorismo en contra de la población civil israelí. Para cualquier evaluación a futuro que tenga que ver con la población y la sociedad, es imposible ignorar las contradicciones y los efectos sobre la psicología de los actores.

En última instancia el interés israelí al que no se puede renunciar es el de mantener su prerrogativa de Estado democrático –demostrada en la realidad de los hechos- con la predominancia de los valores culturales judíos –expresada principalmente a nivel de las aspiraciones-. El interés palestino es el de lograr lo antes posible la condición de Estado soberano, dar plena expresión a las aspiraciones nacionales, y empezar a realizar la tan larga y frustrada esperanza de una vida civil normal. Ambos intereses hacen necesaria una clara separación territorial y política entre las dos entidades y, al mismo tiempo, la renuncia de los objetivos ideales, políticos, territoriales que se encuentran en contraste con el núcleo irrenunciable de las aspiraciones de la otra parte. En términos poblacionales, el desarrollo de dos Estados separados tendría por lo menos la ventaja de reducir el impacto de la demografía, que alimenta el conflicto ya existente. Idealmente, sería necesaria una coordinación estrecha entre las dos partes para la solución de los temas más urgentes, como podrían ser el medio ambiente y el desarrollo socioeconómico, que derivan de un rápido crecimiento demográfico destinado a seguir en los próximos años. La colaboración coyuntural podría, como es deseable, desarrollarse a través del tiempo de manera orgánica y estable, si con el tiempo emergiera un sentido de respeto recíproco y tolerancia, inspirado en una atmósfera de verdadero pluralismo cultural.

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Al momento de redactar estas notas, a manera de conclusión, no resulta claro todavía si existe la buena voluntad, la capacidad política y directiva suficiente para sentar las bases de una transición posible hacia el final del conflicto. Para las poblaciones de Israel y Palestina, vinculadas como están en un complejo entramado humano y en una inevitable interdependencia de destinos, la respuesta que se da a esta pregunta puede significar la diferencia entre visión y desastre.

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Reconocimiento sin implementación Un balance sobre los derechos de los pueblos indígenas en América Latina Unimplemented Recognition An Assessment of the Rights of Indigenous Peoples in Latin America Manuel Ignacio Martínez Espinoza∗ Recibido el 7 de octubre de 2014 Aprobado el 20 de marzo de 2015

RESUMEN

ABSTRACT

El artículo analiza el estatus de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina dando cuenta de la existencia de la “brecha de implementación” según la cual puede discernirse entre el reconocimiento formal del marco jurídico normativo internacional de derechos y la ausencia en las prácticas administrativas y políticas por parte de los Estados latinoamericanos.

La participación en la adopción de decisiones ha sido, junto con las reivindicaciones de tierras, territorios y recursos naturales, una de las demandas que los pueblos indígenas han esgrimido recientemente con mayor vehemencia en la región. Las respuestas de los gobiernos se han caracterizado por la intimidación, la represión,

This article analyzes the status of the rights of indigenous peoples in Latin America, emphasizing the existing “implementation gap”, which allows for the differentiation between formal recognition of the international rights framework, and the lack of administrative and policy practices by Latin American states. Participation in decision making, together with land, territory and natural resources claims, has been one of the demands indigenous peoples have recently put more vehemently forth in the region. Governments’ responses have usually been intimidation, repression, incarceration and assassination of indigenous persons. Such a scheme of conflicts and violation of rights is

∗ Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Maestro en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Salamanca.

Doctor en Procesos Políticos Contemporáneos por la Universidad de Salamanca. Investigador Cátedra conacyt asignado al Centro de Estudios Superiores de México y Centroamérica de la Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas (México). Sus líneas de investigación son: ciudadanía, políticas sociales y pueblos indígenas. Entre sus últimas publicaciones destacan: “Una propuesta de modelo para la evaluación de los proyectos de cooperación al desarrollo basado en el análisis de políticas públicas” (2013); “La paradoja irresuelta. Apuntes para el estudio de los derechos y la ciudadanía de los pueblos indígenas en México” (2012) y “Análisis de la gestión de proyectos de desarrollo con un modelo de políticas públicas. El caso del Proyecto Desarrollo Social Integrado y Sostenible en Chiapas” (2012). Correo electrónico: manuel.martinez@unicach.mx

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el encarcelamiento y el asesinato de los indígenas. Tal esquema de conflictos y violación de derechos se ejemplifica con el caso de las movilizaciones de los pueblos indígenas contra la minería en Guatemala.

exemplified by the case of Guatemalan indigenous peoples’ mobilizations against mining in their country.

Palabras clave: derechos humanos; pueblos indígenas; autodeterminación; minería; Guatemala; indigenización de la marginación.

Keywords: human rights; indigenous peoples; self-determination; mining; Guatemala; indigenization of marginality.

Introducción El ideal del poder es la inmovilidad absoluta (Michel Maffesoli)

El 20 de mayo de 2010 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) otorgó medidas cautelares a dieciocho comunidades indígenas mayas en Guatemala,1 las cuales habían denunciado desde el año 2005 que las actividades mineras en sus territorios provocaban efectos perniciosos, tanto a su salud, como a sus sistemas socioculturales y sus ecosistemas, por lo que se ponía en riesgo su existencia física y cultural.

En su resolución, la cidh argumentó que dichas medidas estaban destinadas a garantizar la vida e integridad de las comunidades indígenas, así que solicitó al gobierno de Guatemala, entre otros requerimientos, suspender los trabajos de la mina concesionada en el departamento de San Marcos, descontaminar las fuentes de agua, atender los problemas de salud e implementar sistemas de protección con la participación de los beneficiarios.

En su momento, organizaciones y comunidades indígenas de Guatemala consideraron el fallo del Sistema Interamericano de Derechos Humanos como un paso decisivo para la consecución de una demanda que han estado esgrimiendo sistemáticamente: que el Estado no tome ninguna decisión que pueda afectar a los pueblos indígenas sin consultarlos libre, previa e informadamente, una demanda que se ha extendido fuertemente en el ámbito regional en los últimos años.

No obstante, el 20 de mayo de 2011 el gobierno de Guatemala declaró que no suspendería las actividades mineras en el departamento de San Marcos, con lo que el cumplimiento 1

Medida cautelar mc-260-07. Según lo establece el Reglamento de la cidh, en situaciones de gravedad y urgencia la cidh podrá solicitar que un Estado adopte medidas cautelares para prevenir daños irreparables a las personas o al objeto del proceso en conexión con una petición o caso pendiente, así como a personas que se encuentren bajo su jurisdicción. Véase: <http://www.cidh.oas.org/medidas/2010.sp.htm>.

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de la resolución de la cidh -a pesar de las negociaciones entre las partes- quedó en entredicho. Al momento de redactar este artículo (septiembre del 2014), el curso de las medidas cautelares no se ha modificado.

Aun cuando dista de ser el único caso en la región, el establecimiento de la minería en tierras y territorios indígenas de Guatemala resulta ilustrativo del estado actual de la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina, en donde se combina cierto reconocimiento formal del marco jurídico normativo internacional de derechos -incluida la protección judicial, sobre todo del sistema interamericano- con una brecha en la implementación en las prácticas administrativas y políticas por parte de los Estados. Este último es el argumento central que, a manera de respuesta a la pregunta de investigación ¿cuál es la situación de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina? será desarrollado a lo largo del presente artículo, profundizando el análisis en la dimensión participativa de los derechos y revisando a detalle el caso de la minería y las consultas llevadas a cabo en Guatemala.

El texto se divide en cuatro apartados. En el primero se examina el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en el sistema internacional. En el siguiente apartado se analiza y describe la vigencia de estos derechos en América Latina. En el tercero se abordan las falencias regionales en su implementación centrándonos en la dimensión participativa y revisando las ilustrativas características del caso guatemalteco. Por último, se presenta un sumario a manera de reflexiones finales sobre el tema examinado.

El reconocimiento y la protección jurídica de los derechos de los pueblos indígenas 2 Ciertamente, los debates en torno a la plena vigencia de los derechos de los pueblos indígenas no cesan.3 De la mano de querellas teóricas, políticas y jurídicas, la problemática de los 2 Reconocemos que existe una diversidad de categorías disponibles para denominar a los pueblos indígenas en tanto colectivos, tales como “pueblos originarios”, “comunidades indígenas” o “grupos étnicos”. No obstante, y sin lograr zanjar definitivamente los complejos debates al respecto y sus implicancias, utilizamos el término “pueblos indígenas” en sintonía con la categoría que el derecho internacional ha confeccionado con un propósito jurídico político: la denominación de un sujeto de derechos y la designación de una comunidad política. Específicamente: 1) el sujeto específico al que se le reconocen derechos específicos y 2) el grupo que, reivindicando demandas comunes, ha sido la base política para el ulterior desarrollo de derechos colectivos. Es decir, se utiliza “pueblos indígenas” por una clara posición cognitiva (González Casanova, 2004) en torno al tema. Para conocer los debates sobre el concepto “pueblos indígenas”, véanse: Anaya (2005: 100-102), Daes (1995), Oliva (2005: 29-66), Naciones Unidas (2009: 4-7). Para revisar los fundamentos del concepto “pueblos indígenas” como categoría jurídica en el derecho internacional, véanse: Álvarez (2009), Anaya (2005) y Oliva (2005: 223-268).

3 Estos debates y críticas provienen fundamental -aunque no exclusivamente- del pensamiento liberal, desde donde se discute la conveniencia de los derechos colectivos en un sistema político jurídico fundamentado en los derechos humanos individuales. Para profundizar en dichas discusiones, véase: Chacón (2005), especialmente las críticas al pluralismo cultural (pp. 98-103) y las críticas a la justificación liberal (pp.169-174). Además, se recomienda: Garzón (2012), donde se abordan estos debates articulándolos con la categoría de ciudadanía.

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derechos de los pueblos indígenas forma parte de las agendas y los campos temáticos donde se debaten los comportamientos y los discursos válidos en la arena internacional.4 Actualmente, el sistema internacional admite explícitamente la premisa de que salvaguardar a los pueblos indígenas mediante el reconocimiento de los derechos de ejercicio colectivo es un imperativo de los derechos humanos. Sin embargo, a pesar de esta legitimidad en el concierto internacional -al menos discursiva- el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas no es un asunto concluido en el marco de un derecho internacional que se encuentra en una fase de transición de un sistema estadocéntrico y occidental a uno basado en los derechos humanos y en la pluralidad de culturas.5 El derecho internacional suele reflejar los resultados del cambio en la estructura organizativa mundial y en las concepciones normativas asociadas a la misma. El cisma que permitió la inclusión de los derechos indígenas en el ordenamiento internacional fue ocasionado por la consolidación de un régimen internacional que aboga precisamente por la defensa de los derechos de los pueblos indígenas.6 Este régimen internacional se ha conformado en tres fases. La primera, desarrollada durante las décadas de los años 1970 y 1980, significó el afianzamiento de una masa crítica de organizaciones que introdujeron el tema en la agenda internacional. La segunda fase, llevada a cabo entre las décadas de 1980 y 1990, se caracterizó por la inserción de redes organizadas en las instituciones del sistema internacional y, con ello, la capacidad de generar legislación internacional. La tercera etapa, vigente en la actual, es la del cumplimiento de los tratados y del diseño e implementación de políticas específicas (Martí, 2004).7 4

Tómese como ejemplo el caso de la aprobación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2007, la cual fue votada en contra por las delegaciones gubernamentales de Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva Zelanda. En general, dijeron oponerse a asuntos particulares de la Declaración pero señalaron apoyar su “espíritu”. No obstante, en el año de 2010 estos cuatro países manifestaron públicamente su adhesión a la Declaración, de manera que actualmente la Declaración está reconocida unánimamente por la comunidad internacional.

5 Un análisis sumamente esclarecedor sobre las transformaciones del derecho internacional con respecto a los pueblos indígenas se encuentra en Anaya (2005). En resumen, el autor identifica tres fases de evolución del derecho internacional. La primera, que la ubica en la época de la colonización, la nombra como “marco iusnaturalista” donde el derecho internacional se concebía como el orden moral de una sociedad. La segunda fase, ubicada a finales del siglo xix y principios del xx, se identifica por ser un régimen bicéfalo (derechos de los individuos y de los Estados) que marginó a los pueblos no europeos como sujetos de derecho. La tercera, reconocida como época contemporánea, hace énfasis en los derechos humanos y ha estado abierta a otros actores y perspectivas no occidentales. Es precisamente en esta última época donde los derechos de los pueblos indígenas se han podido insertar con mayor fuerza en el derecho internacional.

6 Siguiendo a Martí (2004: 373-374), los regímenes internacionales se pueden definir como reglas del juego acordadas por los actores (frecuentemente Estados, corporaciones y redes de organizaciones no gubernamentales) en la arena internacional, las cuales delimitan el rango de comportamientos legítimos o admisibles en un contexto específico.

7 Para conocer detalladamente las actividades, organizaciones y procesos de las organizaciones indígenas en la conformación de este régimen internacional, véanse: Anaya (2005), Brysk (2000) y Maiguashca (1994). Para el caso de México, véase: Velasco (2003).

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Como resultado de este régimen internacional, se ha edificado un marco jurídico normativo internacional de derechos de los pueblos indígenas8 que tiene como sus fuentes formales al Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (c169), aceptado en 1989, y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (dnudpi), la cual fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2007.

La adopción de aquel marco jurídico normativo en el derecho internacional implicó modificaciones en los enfoques y contenidos de éste. Dichas transformaciones pueden agruparse en cuatro vertientes.

La primera se refiere al abandono progresivo de la dicotomía individuo/Estado como categorías exclusivas de la organización humana. Como apuntó Anaya (2005), desde el siglo xviii los derechos han sido concebidos y estructurados en términos de demandas individuales o de prerrogativas soberanas (Anaya, 2005: 83). De tal forma que la asunción de los derechos de los pueblos indígenas ha rebatido los argumentos decimonónicos de la monoetnicidad y/o la homogeneidad con los que se cimentaron los Estados.

La segunda es el reconocimiento oficial de que los pueblos indígenas han sido discriminados históricamente por sus diferencias étnicas y, en esa lógica, se les ha excluido de los beneficios políticos, sociales y económicos. Expuesto en otros términos, se ha aceptado que las causas de su situación están profundamente enraizadas en la historia, en “estructuras institucionales existentes, con sistemas jurídicos y relaciones de poder, que a su vez tienen relación con el sistema nacional más amplio en el cual los pueblos indígenas son las víctimas históricas de violaciones a sus derechos humanos”. (Stavenhagen, 2009: 25). O, en un tono más llano, que las injusticias vividas por los pueblos indígenas en el pasado se traducen en desigualdades en el presente.

La tercera modificación en el ordenamiento internacional provocada por la consideración de los derechos de los pueblos indígenas es la vinculación de las carencias con los derechos colectivos. La justificación se despliega bajo la siguiente lógica: dada la exclusión de bienes socialmente valiosos y la expoliación de potestades organizativas de las que han sido objeto, a los pueblos indígenas les corresponde una serie de derechos reparativos, de reconocimiento de su distintividad y de salvaguarda de su autodesarrollo. La asunción de esta triada de derechos emergió en el c169 y se enuncia explícitamente en los considerandos y el articulado de la dnudpi. Revisemos brevemente esos derechos.

8

En el presente texto se le agrega el adjetivo de normativo al marco jurídico internacional para adoptar el enfoque de Higgins (1994), para quien el derecho internacional no son sólo reglas sino ante todo un sistema normativo orientado a la consecución de valores comunes. En el mismo sentido se pronuncia Anaya al afirmar que “Si bien existen ‘fuentes’ formales del derecho internacional -los tratados, la costumbre y los principios generales del derecho- estas fuentes, y los procedimientos que las aplican, deben ser valorados e interpretados a la luz de una serie de valores que nos llaman a todos y todas” Anaya (2005: 28).

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Los derechos reparativos están enmarcados en un enfoque de justicia diacrónica que tiene el objetivo de reparar las injusticias pasadas que se traducen en una continua discriminación (Thompson, 2002), bajo el entendido de que “difícilmente podrán superarse las secuelas sin el debido reconocimiento y la justa reparación para las víctimas o sus descendientes” (Clavero, 2007: 293).9 Por su parte, el derecho a la distintividad identifica a los pueblos indígenas como un sujeto que tiene un nombre, una lengua, una personalidad y una forma de vida específica que, al igual que las personas individuales, se modifican o conservan según diferentes situaciones y realidades (Sánchez, 2008: 6).

A su vez, el derecho al autodesarrollo postula, en este caso, un desarrollo endógeno, participativo y respetuoso con la identidad cultural de los pueblos indígenas en contraposición a modelos definidos externamente a las comunidades indígenas (Oliva, 2009); en suma, dejar de interpretar a los pueblos indígenas como meros objetos de políticas para concebirlos como sujetos políticos.

Vinculada con los tres ejes previos, la cuarta modificación en el derecho internacional es la concepción de los pueblos indígenas como sujetos de derecho colectivo. Esto es, que la naturaleza del sujeto de derecho es de carácter colectivo, que los derechohabientes no sólo son los miembros individuales de las comunidades indígenas, sino la unidad colectiva. Como argumenta Stavenhagen, “hay ciertos derechos humanos individuales que solamente pueden ser disfrutados ‘en comunión con otros’, lo que significa que el grupo del que se trate se transforma en un derechohabiente de derechos humanos por derecho propio” (Stavenhagen, 2009: 28).

Así, condensando las cuatro transformaciones descritas, en la arena internacional se fue confeccionando un marco jurídico normativo de derechos de los pueblos indígenas, los cuales se conciben como imperativos legales que tienen el objetivo de frenar los procesos de aniquilamiento físico y cultural de estos pueblos. Estos derechos son de ejercicio colectivo y se fundamentan en el derecho a la libre determinación (Anaya, 2005).10 Detengámonos brevemente en esta última materia, el derecho a la libre determinación (también 9

Un análisis sobre los derechos reparativos y los pueblos indígenas se encuentra en Gómez (2009).

Tal como se enuncia en el artículo 3 de la dnudpi: “Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación.

En virtud de este derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”. Vale también como ejemplo un párrafo de la Declaración de Quito de 1990 -resultado del Primer Encuentro Continental de Pueblos Indios, evento fundacional del movimiento indígena latinoamericano-, en la cual se puede leer: “La autodeterminación es un derecho inalienable e imprescriptible de los pueblos indígenas.

Los pueblos indígenas luchamos por el logro de nuestra plena autonomía en los marcos nacionales. La autonomía implica el derecho que tenemos los pueblos indios al control de nuestros respectivos territorios, incluyendo el manejo de todos los recursos naturales del suelo, subsuelo y espacio aéreo (…). Por otra parte, la autonomía significa que los pueblos indios manejaremos nuestros propios asuntos, para lo cual constituiremos democráticamente nuestros propios gobiernos (autogobiernos)” (Primer Encuentro Continental de los Pueblos Indios, 1990).

10

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denominado autodeterminación), pues es el aspecto más polémico para la aceptación de estos derechos en el ordenamiento internacional.

La interpretación, vinculación y aplicación del derecho a la libre determinación en relación con los pueblos indígenas ha estado sujeta a debates harto complejos. Esto ha sido así porque ha habido una tendencia, sobre todo abanderada por los representantes estatales, que considera a la libre determinación como una base para reclamos separatistas y, por lo tanto, factor de quebranto, total o parcial, de la unidad de los Estados.11 No obstante, como argumenta Oliva (2005), se debe pensar el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas en el contexto de una reformulación de nuevas necesidades internacionales del principio de la libre determinación, donde este ya no se relaciona sólo con la creación de un Estado independiente sino sobre todo con la obligación de los Estados de implementar en su interior estructuras autónomas para asegurar los derechos económicos, culturales y políticos de comunidades etnoculturales diferenciadas para ofrecerles la posibilidad de que encaren su desarrollo desde sus características distintivas.

De esta forma, en el derecho internacional se asiste actualmente, no sin complicaciones ni reticencias, tanto a una reconceptualización de la libre determinación como a una nueva categoría jurídica intermedia que constituye un nuevo sujeto de derecho: los pueblos indígenas. (Oliva, 2005: 235-237).12 La vinculación entre el derecho de autodeterminación y los indígenas opera al otorgarles a estos la categoría “pueblos”,13 a partir de lo cual les correspondería ese derecho según lo asentado en el ordenamiento internacional, esencialmente en el primer artículo de los dos pactos de Naciones Unidas: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.14 La autodeterminación (base de los derechos de los pueblos indígenas), se compone de seis dimensiones: política, económica, cultural, jurídica, territorial y participativa. Estas 11

Es por ello que en el artículo 1, párrafo tercero, del Convenio 169 se añadió una cancela jurídica para que la categoría “pueblo” no tuviera implicación respecto a los derechos atribuibles a dicho término en el derecho internacional.

Esto se analizará en párrafos posteriores.

12 Para conocer sobre el derecho a la libre determinación en el ámbito de los derechos de los pueblos indígenas, véanse: Anaya (2008 y 2005: 135-174), Aparicio (2006), Berkey (1992: 75-83), Daes (1993), y Oliva (2005: 234-257).

13 Aparicio (2006) asienta que en la usanza del derecho suele ser complicado diferenciar entre pueblos indígenas y minorías, pues mucho del ámbito jurídico de éstas puede englobar a aquéllos (ambos ocupan una posición de subordinación frente al sector dominante). No obstante, como el autor indica, “en el caso de las minorías, el Estado es quien se encarga de su tutela y del aseguramiento de la vigencia del principio de igualdad, que deberá promoverlo activamente incluso por medio de discriminaciones positivas (siempre concebidas como medio de carácter temporal dirigido a la consecución de la igualdad real). Por el contrario, respecto a los pueblos, quien teóricamente debe ser el agente definidor de los derechos que afectan a su ámbito es el propio pueblo” (Aparicio, 2006: 405).

14 El artículo 1 de los dos Pactos de Naciones Unidas dice: “Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.”

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dimensiones remiten, en el caso de los pueblos indígenas, a un conjunto de derechos colectivos interrelacionados: La dimensión política de la libre determinación nos sitúa ante el derecho al autogobierno, la dimensión económica ante el derecho al autodesarrollo, la dimensión cultural nos remite al derecho a la identidad cultural, la dimensión jurídica al derecho al derecho propio, la dimensión territorial a los derechos territoriales y la dimensión participativa al derecho al consentimiento informado y la consulta previa (Oliva, 2005: 237).

Las seis dimensiones del derecho de autodeterminación, mismas que buscan responder a las demandas que han esgrimido los pueblos indígenas, forman el núcleo de contenido de los derechos de los pueblos indígenas y están incluidas tanto en el c169 como en la dnudpi.

Es así que actualmente existe un marco jurídico normativo de derechos de los pueblos indígenas que se ha visto influido sustancialmente por las demandas contemporáneas de los pueblos indígenas y el respaldo de años de investigación oficial en la materia (Anaya, 2005: 111).

Este marco jurídico normativo es de índole internacional por los espacios en los que se ha confeccionado (las Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo), los actores que han participado (representantes gubernamentales, académicos y organizaciones indígenas) y los resultados que ha generado (convenios, declaraciones, decenios internacionales). No obstante, ha sido América Latina la región del mundo donde este marco ha tenido mayor impacto.

Los derechos de los pueblos indígenas en América Latina Si bien los pueblos indígenas representan un segmento poblacional prominente en América Latina, no se cuenta con datos precisos que avalen tal aseveración. Esto es así porque, como han analizado Schkolnik y Del Popolo (2005), los censos realizados en cada país latinoamericano no resultan totalmente confiables para determinar la cantidad total de población indígena en el subcontinente, pues, aunque cada vez más se utiliza el criterio de autoidentificación sugerido por el c169, algunos países siguen usando criterios limitados, como el de la lengua hablada.15

15

Aunque se use el criterio de la autoidentificación, éste tampoco es suficiente para establecer la cantidad de indígenas, pues, debido a la discriminación, se ha demostrado que para acceder a mejores oportunidades de desarrollo social muchos indígenas prefieren identificarse como “mestizos” y dejar de hablar su lengua indígena. Este fenómeno se da sobre todo entre los jóvenes (Schkolnik y Del Popolo, 2005).

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Entonces, la contabilidad de población indígena en la región varía dependiendo de los criterios empleados. Por ejemplo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe afirma que la población indígena en América Latina representa aproximadamente 8% de la población total (entre 30 y 50 millones de personas) e indica que los Estados latinoamericanos han reconocido directa o implícitamente a 671 pueblos indígenas, de los cuales 642 están en América Latina y 29 en el Caribe, mismos que hablan alrededor de 860 diferentes idiomas y variaciones dialectales (cepal, 2007). A su vez, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia establece la población indígena en América Latina en un número de 28 858 580 individuos, los cuales conforman 522 pueblos indígenas hablantes de 420 lenguas que residen en 10 áreas neoculturales (unicef, 2009). A pesar de la diferencia en los datos, lo que queda claro es que los pueblos indígenas son un colectivo importante en número pues conforman al menos 10% de la población total de América Latina.

Sin embargo, no fue la variable numérica la que impulsó la incursión de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina, sino la variable política. Específicamente, las movilizaciones de demandas indígenas que emergieron en los espacios públicos latinoamericanos con gran estridencia en la década del 90 del siglo pasado.16 Estas movilizaciones, con presencia relevante en los países con cantidad considerable de población indígena (Bolivia, Chile, Guatemala, Ecuador, México, Perú), tuvieron como característica compartida la ampliación de sus demandas, de las consideradas como básicas (la satisfacción de las condiciones mínimas de subsistencia material) a reivindicaciones que apelaron a transformaciones de las relaciones de poder y de las formas excluyentes de organización del Estado. Es decir, como lo identificó Stavenhagen (1997), las nuevas organizaciones y movimientos indígenas de los 90 comprobaron que la lucha por la tierra no puede deslindarse de su supervivencia como pueblos con una identidad cultural distinta, por lo que a las reivindicaciones tradicionales unieron la de los derechos diferenciados.

En esa lógica, como afirma Aparicio (2007), las modificaciones operadas en la mayor parte de los textos constitucionales latinoamericanos hay que leerlas en el contexto de procesos sociopolíticos de cambio que implican un cuestionamiento directo de la base monoétnica en la que se construyó la idea de sociedad nacional que intenta reflejar el Estado (Aparicio 2007: 49).

Este marco jurídico normativo internacional de derechos indígenas ha tenido una amplia repercusión en América Latina, convirtiendo a ésta en la región del mundo donde los derechos de los pueblos indígenas han tenido mayor resonancia institucional. Esta última afirmación se justifica con tres ejemplos contrastables.

16

Aunque es un tema que ha copado gran parte de los análisis politológicos sobre los pueblos indígenas, en este artículo no se aborda en detalle la cuestión de los movimientos indígenas en América Latina. Para profundizar sobre el tema, véanse: Bengoa (2000), Martí (2007), Singer (2005), Van Cott (2005) y Zúñiga (2004).

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En primer lugar, con las ratificaciones del c169, pues de los veintidós países que lo han hecho hasta septiembre del 2014, catorce de ellos han sido latinoamericanos: Argentina (2000), Bolivia (1991), Brasil (2002), Chile (2008), Colombia (1991), Costa Rica (1993), Dominica (2002), Ecuador (1998), Guatemala (1996), Honduras (1995), México (1990), Nicaragua (2010), Paraguay (1993), Perú (1994), Venezuela (2002).17 Es decir, 63% de las ratificaciones al c169 proviene de América Latina.

El segundo ejemplo que testimonia la relevancia de los derechos de los pueblos indígenas en la región se refiere a las reformas constitucionales, pues América Latina ha sido la zona donde más se han llevado a cabo con el objeto de incorporar los derechos de los pueblos indígenas en las normas fundamentales de los países (en el periodo 1990-2005, sólo Chile y Uruguay no reformaron sus constituciones en este sentido), con lo que se ha establecido un modelo que ha sido definido por Van Cott (2000) como “constitucionalismo multicultural”.18 El tercer argumento es que América Latina cuenta con un sistema regional de derechos humanos, el sistema interamericano, que la convierte en uno de los referentes para la defensa de los derechos indígenas (Rodríguez-Piñero, 2007) pues, al dictar sentencia con base en los instrumentos internacionales de derechos de los pueblos indígenas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha asentado una amplia jurisprudencia que favorece a los pueblos indígenas. Casos como el de Awas Tingni vs Nicaragua19 y Saramaka vs Surinam20 se han vuelto paradigmáticos en el mundo.21 Los derechos de los pueblos indígenas se posicionaron como legítimos en la arena internacional debido a dinámicas de movilización y a la conformación de un régimen de apoyo.

La justificación de estos derechos se basa en argumentos de índole histórico y cultural, a través de los cuales se identifica la necesidad de la reparación de injusticias y de la protección de su distintividad, procurando su autodesarrollo. Teniendo como derecho matriz a la autodeterminación, se ha elaborado un marco jurídico normativo de derechos de los pueblos indígenas, mismo que ha tenido la mayor repercusión en América Latina. ¿Cuál es el balance de estos derechos en términos de su implementación? El siguiente apartado aborda dicho cuestionamiento.

17

La Ratificación del c169 permite la actuación de los mecanismos de supervisión de la Organización Internacional del Trabajo en el país que lo ratifica. Información disponible en: <http://www.ilo.org/dyn/normlex/

en/f?p=NORMLEXPUB:11300:0::NO::P11300_INSTRUMENT_ID:312314> 18

Para un análisis del alcance y contenidos de las reformas constitucionales sobre derechos de los pueblos indígenas en América Latina, véase Gregor Barié (2003).

19 La sentencia puede consultarse en: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_79_esp.pdf>.

20 La sentencia puede consultarse en: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf>.

21 Un detallado análisis sobre la jurisprudencia de la cidh en relación con los derechos de los pueblos indígenas se encuentra en Stavenhagen (2010).

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Balance sobre los derechos de los pueblos indígenas La brecha de implementación y el caso de los derechos de dimensión participativa Según diversos informes,22 el impacto del marco jurídico normativo internacional de derechos de los pueblos indígenas en los sistemas jurídicos latinoamericanos no ha sido una condición suficiente para mejorar las condiciones de vida de los sujetos de derecho, pues ellos siguen siendo el sector poblacional más pobre, desigual y excluido de América Latina, tal como se asentó en un estudio del Banco Mundial: “En América Latina, ser indígena aumenta las posibilidades de un individuo de ser pobre” (Hall y Patrinos, 2005: 4). Es decir, que existe una fuerte correlación entre pobreza y etnicidad.

En definitiva, cuando se introduce la variable étnica en las estadísticas de desarrollo social en la región, emerge una alta incidencia de la marginación en las poblaciones indígenas. De hecho, los más bajos niveles de alimentación, salud, educación, seguridad social, vivienda, ingreso y esperanza de vida (infantil y materna), son copados por los pueblos indígenas. El rostro de la pobreza latinoamericana es el de una mujer indígena. Tan sólo por aportar un dato, un informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe asentó que en todos los países latinoamericanos la incidencia de la pobreza extrema es mayor entre las poblaciones indígenas que entre las no indígenas, llegando inclusive a tasas de 3.3% en México, 5.9% en Panamá y 7.9% en Paraguay -esto es, que por cada pobre no indígena en extrema pobreza hay respectivamente 3.3, 5.9 y 7.9 pobres indígenas en extrema pobreza- (cepal, 2007: 152).

Las precarias condiciones de vida de los pueblos indígenas no sólo se refleja en los índices relacionados con los medios de existencia física. Más aún, la inopia de estos colectivos ocurre en otros ámbitos, a veces inclusive de forma exorbitante, ya sea como causa, consecuencia o en paralelo de las de subsistencia material. Así, la depauperación de los pueblos indígenas acaece también en lo político, lo social, lo cultural y lo jurídico. Señalemos los problemas de mayor coincidencia que se han registrado en los respectivos informes.

Indudablemente, un conflicto de primer orden para los pueblos indígenas tiene que ver con la propiedad de sus tierras y la gestión de sus recursos naturales; esto es, la intromisión de actores externos para la apropiación y usufructo de sus territorios; sobre todo, con los llamados megaproyectos de desarrollo, los cuales, bajo el argumento del interés o progreso nacional, excluyen a los pueblos indígenas de sus espacios. Esto los afecta gravemente en dos sentidos generales: en primer lugar, excluyéndolos de los procesos de decisión sobre el permiso de acceso a sus territorios y a la extracción de sus recursos naturales, siendo este 22

El balance general de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina presentado en esta sección se fundamenta en los siguientes informes: cdi (2006, 2007 y 2009), cepal (2006), cepal (2014) Cunningham (2008), Deruyttere (2001), Hall y Patrinos (2005), Kempf (2003), oracacnudh (2012), pnud (2010), Stavenhagen (2008), Tuirán y Fernández (2009), Naciones Unidas (2009), Valenzuela y Rangel (2004).

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un proceso donde sólo tienen participación decisoria los actores externos (los Estados y las empresas); de esta forma, se violan las dimensiones políticas, económicas, jurídicas y participativas de los derechos colectivos; en segundo lugar, poniendo en riesgo su supervivencia física y cultural ya que, como resultado de la explotación de los recursos naturales, se generan efectos perniciosos como la deforestación, la contaminación del agua y la pérdida de biodiversidad. Asimismo, se trastocan las formas de producción, se fragmenta el hábitat y se desarraiga a los pueblos indígenas, vulnerando así las dimensiones culturales y territoriales de sus derechos. Como se indicó, ésta es una dificultad primordial para los pueblos indígenas y se ha tratado de encauzar con la dimensión participativa de los derechos. Sobre esta dimensión en particular se volverá más adelante.

Otro problema ampliamente mencionado tiene que ver con la violencia colectiva e individual, ya sea bajo la forma de represión a sus movilizaciones, porque se encuentran en medio de conflictos sociopolíticos o por su mera existencia cultural diferenciada, los pueblos indígenas suelen ser objeto de violencia. Además, suelen sufrir discriminación en los sistemas de justicia, tanto por el idioma como por el sistema que les resulta ajeno. Por ejemplo, se ha documentado una presencia desproporcionada de indígenas en las cárceles de la región.

Hay además un sistema sociocultural que los excluye al considerarlos como sinónimo de atraso, inferioridad e incultura. Como se comprueba en diversos estudios de opinión en América Latina, la discriminación hacia los indígenas por su apariencia y fenotipo, la normalización de estereotipos vinculados a su condición étnica, y el reflejo de ello en la restricción de acceso a bienes materiales y simbólicos, es un lugar común en la región. Entre otras, dicha estructura discriminatoria se refleja en la esfera política, donde existe una clara subrepresentación en los espacios de toma de decisiones.23 El racismo es un factor determinante de la situación de los pueblos indígenas en América Latina. Una investigadora lo detalla claramente para el caso de Guatemala: El racismo ha estado estrechamente vinculado a la opresión, explotación, represión y humillación del pueblo indígena. Ha sido uno de los argumentos más empleados para someter al indígena a lo largo de la historia y continúa siendo uno de los más utilizados a la hora de justificar dicho comportamiento. El racismo ha servido también de factor de desestabilización social y de división entre las clases subalternas, al plantear el divorcio entre indígenas y ladinos como algo inherente a la naturaleza humana, o como un elemento de origen divino o genético, generando de este modo una sobrevaloración del ladino frente al indígena. [Además] el racismo ocupa un lugar hegemó23

Por ejemplo en México, en la lxi Legislatura, correspondiente al período 2009-2012, sólo fueron elegidos 8 diputados indígenas cuando, si nos atenemos al porcentaje de su población, les corresponderían 75 representantes. Es más, si tan sólo considerásemos la geografía electoral, el número de diputados indígenas sigue siendo deficitario pues, según la demarcación realizada por el Instituto Federal Electoral en 2005, en el país existen 28 distritos electorales indígenas (donde 40% o más de la población es indígena).

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nico en el discurso y en las actitudes del núcleo oligárquico, en la medida en que aparece como una constante histórica a lo largo de los siglos y porque en la actualidad esta élite se sigue autodefiniendo en función de un criterio de autoadscripción étnico racial (Casaús Arzú, 1998: 139-140).

Resumiendo, la situación general de los pueblos indígenas se caracteriza como de pobreza económica, discriminación cultural, desigualdad social y exclusión política. Es decir, nos encontramos ante una indigenización de la marginación.

Se han enumerado distintas causas explicativas de tal fenómeno; por ejemplo, Kempf (2003) afirma que la situación de los indígenas latinoamericanos se debe particularmente a cinco razones: a) la pérdida de sus tierras, b) la migración y la discriminación racial en las áreas urbanas, c) las visiones estereotipadas y los prejuicios hacia ellos, d) el impacto de la globalización y de las políticas económicas internacionales, y e) la aplicación de teorías de desarrollo y programas antipobreza inadecuados.

No obstante, el enfoque que se defiende en este texto es que esas condiciones de marginación económica, exclusión política y discriminación sociocultural de la mayoría los pueblos indígenas en América Latina provienen de una causa estructural: un modelo de Estado monoétnico heredado de la época colonial, conservado en las repúblicas independientes, y resistente a desmontarse en la época contemporánea. Esta causa estructural tiene sus ramificaciones en los diseños institucionales, los sistemas políticos, sociales, jurídicos, culturales y económicos, así como en la hechura e implementación de las políticas públicas; esto es, aquello que Stavenhagen (2009) catalogó como “discriminación institucional”: la discriminación a los pueblos indígenas en la distribución de bienes socialmente valiosos, es decir, los servicios generales necesarios para mantener o mejorar adecuados niveles de vida.

Es así que el estatus de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina se podría resumir con la siguiente enunciación: existe un reconocimiento institucional y discursivo del marco jurídico normativo internacional de derechos de los pueblos indígenas pero éste, por diversas razones, simplemente no se implementa. Revisemos a detalle este balance en el caso de la dimensión participativa.

Articulándose con las modificaciones del derecho internacional, analizadas en la primera sección, la participación de los pueblos indígenas en la adopción de decisiones se ha enarbolado como un fundamento esencial de sus derechos, pues coadyuva a la efectividad de los procesos e instrumentos vinculados a su cumplimiento en la medida que se basa en la concepción de los pueblos indígenas como actores plenos al interior de los Estados.24 La participación en la adopción de decisiones es un derecho procesal (de utilidad para el ejercicio de otros derechos) y sustantivo (con valor en sí mismo) que tiene el objetivo de

24

Véanse: Clavero (2005); medpi (2010); Yrigoyen (2008).

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salvaguardar el máximo control posible de las instituciones y formas de vida, asegurar la integridad física y cultural, y maximizar las prioridades de desarrollo de los pueblos indígenas.25 Aunque se acostumbra circunscribirla únicamente al ámbito electoral, la participación en la adopción de decisiones como derecho de los pueblos indígenas es más amplia y específica.

La asunción de los derechos de los pueblos indígenas implica adoptar un enfoque donde, en oposición a las doctrinas de tutela con las que tradicionalmente los Estados latinoamericanos se relacionan, se les concibe a los derechohabientes como facultados para ejercer libremente el control de su destino y en condiciones de igualdad con otros grupos; es decir, como sujetos y ya no como objetos de las políticas. Esto es, en un contexto de mayor pluralidad y de fortalecimiento de la categoría ciudadana de los pueblos indígenas.26 En esa medida, su participación en la adopción de decisiones en todos los asuntos factibles de afectarles es un factor esencial para el disfrute de sus derechos, mismos que, se recuerda, se fundamentan en el derecho a la libre determinación.

Los pueblos indígenas tienen derecho a adoptar sus propias decisiones independientes por las que determinen libremente su condición política y persigan libremente su desarrollo económico, social y cultural. La libre determinación es un proceso constante que garantiza la continuidad de la participación de los pueblos indígenas en los procesos de decisión y en el control sobre su propio destino. Implica que las instituciones de adopción de decisiones deben estar concebidas de tal modo que los pueblos indígenas puedan decidir sobre sus asuntos internos y locales y participar colectivamente en los procesos de decisión externos de conformidad con las normas pertinentes de derechos humanos (medpi, 2010: 9-10).

Según los postulados del c169 y la dnudpi, la dimensión participativa de los derechos de los pueblos indígenas se desglosa en tres tipos de derechos específicos: la consulta, el consentimiento libre, previo e informado y la participación en el ciclo completo de las políticas públicas. Específicamente, estos son los derechos de los pueblos indígenas a: 1) ser consultados previamente por el Estado ante cualquier medida que pudiese afectarles,27 2) que el Estado no adopte ninguna 25

Véase: Yrigoyen (2008) donde se detalla que los derechos de participación de los pueblos indígenas tienen doble naturaleza y objeto: por un lado, se trata de derechos propios, con un contenido sustantivo vinculado a la dignidad de los pueblos y, de otro lado, se trata de derechos que buscan realizar o viabilizar otros derechos en el marco de la relación entre Estados y pueblos indígenas, y están vinculados a la capacidad de los pueblos para controlar sus instituciones, definir su modelo y prioridades de desarrollo, la protección de su territorio, su integridad física y cultural, etcétera. En este sentido, se trata de derechos fundamentalmente procesales que permiten el ejercicio de otros derechos. Asimismo, concluye la autora, estos derechos coadyuvan al fortalecimiento de la ciudadanía puesto que avalan una mayor inclusión en el corpus político.

26 Análisis sobre la ciudadanía de los pueblos indígenas en vinculación con sus derechos colectivos se encuentran en: Bello (2004), De la Peña (1999), Leal (2006), Martínez Espinoza (2012), Stavenhagen (2009).

27 La bases de la consulta en el marco jurídico normativo internacional se hallan en los artículos 6.1, 6.2, 15.2, 17.2, 20, 22.3 y 28.1 del c169 y en los artículos 15.2, 17.2, 19, 32.2, 36.2, y 38 de la dnudpi.

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decisión sin su consentimiento libre, previo e informado28, y 3) participar en las fases de formulación, implementación y evaluación de planes, programas y proyectos factibles de afectarles.29 Precisamente, la participación en la adopción de decisiones ha sido, junto con las reivindicaciones de tierras, territorios y recursos naturales, una de las demandas que los pueblos indígenas han esgrimido recientemente con mayor vehemencia en la región.30 No es casual que los derechos participativos y territoriales estén siendo tan reivindicados por los pueblos indígenas latinoamericanos pues, debido a las recientes crisis climáticas, energéticas y de biodiversidad,31 el dominio y extracción de los recursos naturales para el sistema industrial es actualmente un campo de batalla en el ámbito mundial. Es así que las disputas por los recursos naturales han aumentado en América Latina, donde los pueblos indígenas son los más afectados pues los espacios con mayor diversidad biológica coinciden con los territorios habitados por ellos (Toledo, 2001).

Para enfrentar ese proceso, los pueblos indígenas han reivindicado sus derechos a las tierras, territorios, recursos naturales,32 así como a participar efectivamente en las políticas públicas respectivas; pero las respuestas de los gobiernos se han caracterizado frecuentemente por la intimidación, la represión, el encarcelamiento y hasta el asesinato de los indígenas (lo que se conoce como criminalización de la protesta social).33 28

El consentimiento libre, previo e informado aparece tanto en el c 169 (artículos 4.2, 16.2 y 16.4) como en la dnudpi (artículos 10, 19, 28.2, 29.2, 30, 32.2).

29 La participación como derecho de los pueblos indígenas se halla estipulada tanto en el c169 (arts. 2, 5, 6.1b, 6.1c, 7, 8.1, 15.1, 22.2, 22.3, 23, 25, 27, 33.2) como en la dnudpi (arts. 4.5, 14.3, 18, 22.2, 23, 27, 29.3, 31.2, 37, 41).

30 Revísese el último anuario del International Work Group for Indigenous Affaris (iwgia), tal vez la organización no gubernamental más importante del mundo sobre los derechos de los pueblos indígenas, titulado “El Mundo Indígena 2014”, específicamente de las páginas 70 a la 235. Disponible en: <http://www.iwgia.org/iwgia_files_publications_ files/0672_MI2014eb.pdf> [Consultado el 7 de abril de 2015].

31 Dada la transformación acelerada de los sistemas ecológicos, sociales y económicos del planeta se han generado tres crisis independientes pero interrelacionadas: 1) la aceleración del cambio climático, 2) el fin de la energía barata, y 3) el agotamiento de los recursos naturales básicos para el sistema industrial y el bienestar humano (agua dulce, recursos genéticos, hidrocarburos, recursos forestales, fauna, tierras fértiles, etcétera) (Mander, 2007).

32 Los derechos de los pueblos indígenas con respecto a los recursos naturales tienen una amplia base jurídico normativa. Los instrumentos internacionales más relevantes son el c169 (art. 15), el Convenio sobre Diversidad Biológica y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (art. 25, 26, 27, 28 y 29). En el caso de la Declaración de Naciones Unidas, se establecen los siguientes derechos de los pueblos indígenas: 1) a la gestión de sus tierras, territorios y recursos naturales como derechos individuales y colectivos; 2) a ejercer el control y la gestión de sus derechos a las tierras, territorios y recursos naturales; 3) al autogobierno en sus tierras y territorios bajo sus propias autoridades e instituciones; 4) a la autogestión de sus tierras, territorios y recursos naturales; 5) a recibir beneficios equitativos de las acciones de conservación y desarrollo que se realicen en sus tierras, territorios y recursos, y 6) a conservar, desarrollar, usar y proteger sus conocimientos tradicionales.

33 “Una de las deficiencias más graves en la protección de los derechos humanos en los últimos años es la tendencia a la utilización de las leyes y de la administración de justicia para castigar y criminalizar las actividades de protesta sociales y las reivindicaciones legítimas de las organizaciones y movimientos indígenas en defensa de sus derechos.

Según algunos informes, esas tendencias adoptan dos formas: la aplicación de leyes de emergencia, como las leyes contra el terrorismo, y el procesamiento de manifestantes como autores de delitos comunes (por ejemplo, la intrusión en propiedad ajena) para reprimir las protestas sociales” (Stavenhagen, 2008: 85).

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Como observó Antkowiak (2010), en el Sistema Interamericano los Estados tienen la obligación de consultar con las comunidades indígenas afectadas cada vez que se planean proyectos en territorios indígenas o que tratan sobre la gestión de sus recursos naturales.

Además, si el plan es “a gran escala”, los Estados no pueden continuar sin obtener un consentimiento libre, previo e informado de la comunidad afectada. Sin embargo, las condiciones actuales de un gran número de proyectos de gestión de recursos naturales en tierras y territorios indígenas han llegado a configurar una situación generalizada de incumplimiento de obligaciones internacionales de los Estados latinoamericanos.

Tal esquema de conflictos y violación de derechos se ejemplifica fehacientemente en el caso de las movilizaciones de los pueblos indígenas contra la minería en Guatemala.34 Siendo uno de los países con mayor cantidad de pueblos indígenas en América Latina (según cifras oficiales, 41% de la población -casi 5 millones de indígenas, 75% de los cuales son pobres-), en Guatemala han aumentado las actividades mineras durante la última década,35 a tono con lo acontecido en la región (De Echave, 2009). Uno de los proyectos mineros más importantes es la mina Marlín (de capital transnacional), establecida en los municipios de San Miguel Ixtahuacán y Sipakapa, en el departamento de San Marcos.

La licencia de explotación de la mina Marlín se aprobó en noviembre de 2003 sin ningún tipo de consulta previa. Desde 2004 organizaciones sociales comenzaron a denunciar los impactos ambientales, los pocos beneficios y la nula participación de las comunidades indígenas en dicho proyecto. A finales del 2004 hubo un enfrentamiento entre las fuerzas del orden público y las comunidades indígenas por el paso de un cilindro para la mina, lo que provocó decenas de heridos y un muerto.

Posteriormente, ante la inocuidad gubernamental, la población de Sipakapa convocó a una consulta sobre la minería para junio de 2005. A pesar de la oposición de la empresa minera, la consulta se realizó en la fecha prevista. De las 13 comunidades participantes, 11 votaron contra la mina Marlín, 1 votó a favor y 1 se abstuvo.

Más tarde, comunidades indígenas del departamento de San Marcos y del resto de Guatemala se movilizaron para reivindicar los resultados de la consulta ante las autoridades gubernamentales. Como las respuestas no fueron satisfactorias, llevaron el caso ante la cidh, la cual en 2010 otorgó medidas cautelares a 18 comunidades indígenas afectadas. Cinco años después, y a pesar de algunos acercamientos entre las partes, las medidas cautelares no se

34

Se expone brevemente el caso de Guatemala sólo para ejemplificar el enfoque analítico sobre los derechos de los pueblos indígenas en América Latina. Para conocer más sobre los pueblos indígenas y la minería en Guatemala se recomienda revisar: Anaya (2011), Castagnino (2006), csa (2010), De Echave (2009), oracacnudh (2012), Paz (2014), Van de Sandt (2009) y Yagenova (2012).

35 Fuente:<https://ayssaestrategia.com/consultas-comunitarias-realizadas-en-guatemala-durante-el-2014/295> [Consultado el 7 de abril de 2015].

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han cumplido. El segundo Relator Especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas se pronunció al respecto: Por razón de principio, y en virtud del principio de prevención, el Estado y la empresa Goldcorp deberían dar cumplimiento a las medidas cautelares otorgadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación con la situación de las comunidades afectadas por la mina Marlín (Anaya, 2011).

Incuestionablemente, gran parte de las movilizaciones y discusiones en torno a los derechos indígenas en la última década en Guatemala ha sido copado por las consultas comunitarias, pues se han utilizado como mecanismos de participación e instrumentos legales, buscando legitimar así las demandas. Es pertinente, entonces, revisar el tema.

Las primeras consultas en Guatemala sobre la minería en el altiplano indígena iniciaron el 18 de mayo de 2005 en Comitancillo (San Marcos). Desde esa fecha y hasta diciembre de 2014 se han contabilizado 114 consultas,36 que se han nombrado como “consultas comunitarias de buena fe”, mismas que han sido convocadas por comunidades de Huehuetenango, Quiché, Quetzaltenango, San Marcos y Totonicapán.

En cuanto a su proceso, las consultas comunitarias consisten en una votación donde se les interroga a los asistentes si están o no de acuerdo con las actividades mineras en sus comunidades o en el municipio. Los consultados suelen responder las preguntas a mano alzada.

Estos instrumentos participativos se han fundamentado en una interpretación del c169 y del Código Municipal, el cual prevé la posibilidad de recoger la opinión de las comunidades indígenas en asuntos relevantes. Tales ejercicios han sido muy polémicos, pues los sectores empresariales y gubernamentales han cuestionado la metodología y el carácter vinculante de esas consultas. Es así que la Corte de Constitucionalidad de Guatemala se pronunció al respecto concluyendo que, si bien el gobierno de Guatemala estaba obligado a consultar a las comunidades indígenas respecto a proyectos factibles de afectarles, esa obligación no le correspondía a los gobiernos municipales sino al gobierno central, en la medida en que la gestión de los recursos naturales es una competencia exclusiva de éste. Además, según el fallo de la Corte de Constitucionalidad, los resultados de las consultas comunitarias no se consideran vinculantes con las acciones de los poderes públicos en Guatemala.

36

Este proceso ocurrió porque, en el contexto de apertura de mercados, en Guatemala se reformó la Ley de Minería disminuyendo así el porcentaje de impuestos y regalías. Así, de 1997 a 2011 el Ministerio de Energías y Minas otorgó 398 licencias de exploración y explotación, las cuales cubren 20 de los 22 departamentos del país. La mayoría de las licencias se concentran en los departamentos de Izabal, San Marcos, Huehuetenango y Alta Verapaz, con población mayoritariamente indígena. Véanse: oracacnudh (2012: 210) y Yagenova (2012: 13-14). Según datos del Banco de Guatemala, en 2011 el país exportó metales y piedras preciosas por un monto de 941.6 millones de dólares, representando así el tercer mayor rubro de exportaciones, después del café y los artículos de vestuario.

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Para los objetivos de este escrito, el fallo más relevante de la Corte de Constitucionalidad se dio al indicar que la consulta “es un derecho fundamental de carácter colectivo, integrado plenamente en el bloque de constitucionalidad guatemalteco”,37 pero que existe un vacío reglamentario en torno a ella en el ordenamiento jurídico de Guatemala.

Efectivamente, a pesar de las obligaciones internacionales del Estado guatemalteco,38 no existe en el país un marco jurídico e institucional pertinente para implementar el derecho a la consulta de los pueblos indígenas; ya no digamos en la legislación extractiva,39 sino en la específica, pues ni la ratificación del c169, ni el “Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas” (anexo de los Acuerdos de Paz), ambos firmados en 1996, han sido suficientes para generar leyes secundarias e instituciones tendientes a implementar la dimensión participativa de los derechos de los pueblos indígenas en Guatemala.

Si bien es cierto que las consultas comunitarias han sido un proceso participativo destinado a subsanar la exclusión de los pueblos indígenas en los procesos decisorios de los proyectos extractivos, éstas tampoco han incluido los contenidos y alcances que se han desarrollado en el marco jurídico normativo de derechos de los pueblos indígenas. Esto es, la consulta como un proceso de diálogo y negociación de buena fe, en el que las partes involucradas realizan esfuerzos para llegar a acuerdos sobre las medidas previstas. Así, a pesar de las consultas comunitarias, en Guatemala sigue existiendo una brecha de implementación entre los derechos de los pueblos indígenas y las prácticas político- administrativas del Estado; característica del cumplimiento de estos derechos que no es excepción sino que, infortunadamente, es una regla en América Latina.40

37

Sentencia de la Corte de Constitucionalidad, Expediente 3878-2007 (2009), Considerandos vi y v.

Instrumentos internacionales en los que se fundamenta el derecho de consulta y que ha ratificado el Estado de Guatemala: c169, dnudpi, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

39 La Ley de Minería en Guatemala no requiere de la consulta con los pueblos indígenas antes de aprobar licencias.

Lo mismo ocurre con el resto de la legislación para aprobar proyectos extractivos, como la Ley Forestal, la Ley de Hidrocarburos o la Ley General de Electricidad.

40 Ello se nota, por aportar un ejemplo, en lo referido a la elaboración de leyes y reglamentos de consulta que desvirtúan los principios y lineamientos del propio derecho a la consulta; esto es, elaborando anteproyectos sin consultar a la población derechohabiente, acotando el derecho al mero alcance de acuerdos (y no al consentimiento libre, previo e informado), visualizando el proceso sólo como un expediente por cumplimentar, a veces confundiendo la deliberación con una votación, y usurpando a las comunidades la prerrogativa de elegir a sus propios representantes. Tales características se han desplegado en el decreto de consulta de Chile (2009), la ley de participación de Ecuador (2010), el reglamento de consulta de Guatemala (2011), y los anteproyectos de leyes de consulta en Bolivia, México y Perú (2009-2012).

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El camino por andar entre la simulación y la implementación de los derechos de los pueblos indígenas La conformación de un marco jurídico normativo internacional de derechos de los pueblos indígenas, así como su adopción e incorporación (a veces sesgada o incompleta) en los Estados latinoamericanos, se ha posicionado como una plataforma esencial para responder a las demandas esgrimidas por los ahora reconocidos como derechohabientes colectivos.

Efectivamente, las reivindicaciones de los pueblos indígenas, que comprenden la satisfacción de las condiciones mínimas de subsistencia (comida, salud, etcétera) y la apertura eficaz del Estado a la pluralidad étnica, se han encauzado en la esfera institucional, sobre todo en la arena internacional, a través de derechos de ejercicio colectivo, los cuales se basan en la libre determinación y comprenden seis dimensiones: la política, la económica, la cultural, la jurídica, la territorial y la participativa.

A pesar de las controversias derivadas de su asunción, los derechos de los pueblos indígenas emergieron como un cimiento no sólo para atender las demandas sino también para iniciar un proceso de modificación de las estructuras excluyentes. Sin embargo, pasadas más de dos décadas (el c169 se promulgó en 1989, fecha en la que comenzaron las ratificaciones al mismo y las obligadas modificaciones constitucionales), los resultados son más bien magros pues aún prevalece el estatus de indigenización de la marginación en América Latina: la pobreza económica, discriminación cultural, desigualdad social y exclusión política que se concentra en el segmento de la población indígena.

Privaciones con derechos, exclusiones con derechos, represiones con derechos, son ecuaciones que parecieran no ser conjugables y sin embargo lo son para los pueblos indígenas.

Sobreviene, entonces, una ironía: los pueblos indígenas se movilizaron para mejorar sus condiciones de vida material, política, social y cultural; como resultado más evidente de ello, se les reconocieron derechos colectivos. Pero esos derechos se han quedado en el papel y, al ser factor de encauzamiento, tienen el efecto potencial de desmovilizarlos. Pero entonces sucede una contraironía: los pueblos indígenas se siguen movilizando para que esos derechos les sean efectivos pues, como observó James Scott, las promesas incumplidas del sistema de dominio representan el principal terreno de acción de los subalternos (Scott, 2000).41 Es así que el estatus de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina se podría resumir con la siguiente enunciación: existe un reconocimiento institucional y discursivo del marco jurídico normativo internacional de derechos de los pueblos indígenas pero éste, por diversas razones, simplemente no se implementa.

41

Por ejemplo, del año 2005 al 2011 se han contabilizado alrededor de 4 685 actividades de protesta de parte de comunidades afectadas por actividades mineras en Guatemala (Yagenova, 2012).

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Por definición, todo nuevo derecho genera, si no nuevas concepciones normativas, diseños institucionales y prácticas político administrativas, al menos sí una reformulación de las existentes. En el caso de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina, el proceso ha sido incompleto pues la adopción del marco jurídico normativo internacional respectivo, si bien ha sido precedido de un debate intenso (reformulación de concepciones normativas), no ha estado amparado ni de una instrumentación de figuras legales que haga efectivos los derechos, ni de la reglamentación de los mismos o su transversalización en otros ámbitos (diseños institucionales), ni tampoco de la creación o fortalecimiento de mecanismos de la administración pública que coadyuven a la implementación de los derechos reconocidos (prácticas político-administrativas). Dicho en otros términos, aún sin abordar los problemas conceptuales, la implementación de los derechos de los pueblos indígenas se ha obstaculizado por un proceso incompleto en términos institucionales.

Es aquí cuando arribamos a una paradoja nodal que debe ser subrayada: los poderes públicos que han tutelado, los sistemas políticos que han excluido y los sistemas socioculturales que han estigmatizado a los pueblos indígenas son los que ahora deben reconocerlos como sujetos de derecho. Esta paradoja, que dicho sea de paso no se ha discutido ampliamente, es un punto tan sustancial que tal vez guarde en su nudo la guía para avanzar de la simulación a la implementación de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina.

Entonces, es posible que la discusión no deba centrarse, o al menos no solamente, en concepciones normativas o voluntades políticas sino sobre todo en los factores que obstaculizan y en los mecanismos que coadyuvan a la operatividad de los derechos de los pueblos indígenas ya reconocidos en el marco jurídico.

Por ejemplo, para la dimensión participativa analizada en la penúltima parte de este artículo, el análisis podría centrarse en los mecanismos que permitan resolver legal y legítimamente el empalme entre el interés de los Estados por promover un modelo de desarrollo basado en actividades extractivas y los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos naturales. Lo que irremediablemente conduciría a figuras basadas en la participación, la equidad, la tolerancia y el diálogo, tales como la consulta, el consentimiento libre, previo e informado y la participación en el ciclo completo de las políticas públicas. Es decir, se requerirán principios y valores democráticos para una solución legítima (política, valdría decir) de los conflictos.

La violación de los derechos colectivos de participación es, al final, un reflejo de las deficiencias de los sistemas democráticos latinoamericanos: déficit ciudadanos, inaplicabilidad del Estado de derecho y los altos niveles de pobreza y desigualdad.

El tema de la brecha de implementación no debería conducir a una falsa disyuntiva, pues los derechos de los pueblos indígenas no son diferentes, ni mucho menos opuestos a los derechos ciudadanos en general, son caras de una misma moneda, apremios enmarcados en las mismas necesidades.

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La brecha de implementación analizada en este texto es un asunto perentorio no sólo para la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas en América Latina, sino también de los derechos humanos en general, del Estado de derecho y de la democracia, aspiraciones añejas y aún vigentes en la región.

Por eso, la deducción final -que también configura una hipótesis- es que, dadas la paradojas planteadas y las necesidades compartidas, para poder implementar efectivamente los derechos de los pueblos indígenas, se requiere no de una mera reforma del Estado, sino de su refundación (De Sousa, 2010). Y en ese proceso, será imprescindible el reconocimiento de las diferencias. Como lo afirmó la primera alcaldesa indígena de Sololá en Guatemala: “que todos respetándonos en la diferencia trabajemos juntos por lo que queremos y necesitamos para el bien de todos”.

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Reconocimiento sin implementación ⎥ 277

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La migración laboral México-Estados Unidos a veinte años del Tratado de Libre Comercio de América del Norte Labor Migration US- Mexico Twenty Years after the North American Free Trade Agreement Ana María Aragonés Castañer∗ Uberto Salgado Nieto∗∗ Recibido el 12 de febrero de 2015 Aceptado el 12 de marzo de 2015

RESUMEN

ABSTRACT

El fenómeno de la migración internacional de trabajadores está íntimamente relacionado con las desigualdades y las asimetrías del sistema capitalista y supone, además, la transferencia de plusvalía de los centros menos desarrollados hacia los polos industrializados o desarrollados.

Si los países expulsores de migrantes se han caracterizado por aplicar políticas económicas que han ampliado los niveles de desempleo, la pauperización de las condiciones laborales, la falta

International migration of workers is closely related to inequalities and asymmetries of the capitalist system and also involves the transfer of surplus value from less developed to industrialized or developed poles. Migrant-sending countries have been characterized by implementing economic policies that have increased levels of unemployment, impoverished working conditions, devoid agriculture of support, and increased informality. Meanwhile, in the re-

∗

Doctora en Derecho por la Universidad de Montpellier, Francia. Investigadora del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (México). Profesora del Posgrado en Estudios México-Estados Unidos. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel ii. Ha sido profesora invitada en la Universidad de Lanús, de Salisbury y de Poitiers. Sus líneas de investigación son: migración calificada, migración indocumentada, desarrollo económico. Entre sus últimas publicaciones destacan: Crisis económica y migración ¿Impactos temporales o estructurales? (2014); “¿Competencia internacional por la migración altamente calificada?” (2014) y “Migración y desarrollo. Un estudio comparativo” (2014) ambos en coautoría con Uberto Salgado Nieto. Correo electrónico: amaragones@gmail.com ∗∗ Maestro en Economía y doctorante del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (México). Profesor del programa único de especializaciones en economía de la Facultad de Economía. Sus líneas de investigación son: migración calificada, migración indocumentada, desarrollo económico.

Entre sus últimas publicaciones destacan: “Nuevo patrón migratorio bajo el contexto de la crisis” (2014); “¿Competencia internacional por la migración altamente calificada?” (2014) y “Migración y desarrollo. Un estudio comparativo” (2014) los tres en coautoría con Ana María Aragonés. Correo electrónico: ubertosalgado@comunidad.unam.mx

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de apoyo al campo y el incremento del trabajo informal, en los países receptores los migrantes tienen una funcionalidad que se expresa en la diferencia existente entre el costo laboral unitario de los migrantes respecto de los trabajadores nativos. En este marco, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (1994) produjo una mayor subordinación económica de México hacia Estados Unidos y un crecimiento extraordinario de los flujos migratorios, en particular de la migración indocumentada, para los que no hubo ninguna protección ni cobertura legal.

ceiving countries, migrants are functional, as expressed in the difference of the individual cost of labor between migrants and native workers.

In this context, the conditions signed under the North American Free Trade Agreement have produced greater economic subordination to the United States, and an extraordinary increase in migration flows, especially of the so-called undocumented migrants, with no legal protection or coverage.

Palabras clave: Tratado de Libre Comercio de América del Norte; migración indocumentada; mercado laboral; migración calificada.

Keywords: North American Free Trade Agreement; undocumented migration; labor market; skilled migration.

Introducción Algunos autores (Gambrill, 2006) sostienen que no debe criticarse al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) por aquello que nunca pretendió hacer y utilizar dichas críticas para no prorrogar su subsistencia en el futuro. Estamos de acuerdo con el planteamiento.

Efectivamente, uno de los argumentos esgrimidos por la administración de Carlos Salinas de Gortari fue que a partir de la implementación del Tratado el país alcanzaría el nivel de desarrollo de los países del primer mundo. Junto a ello, lanzaba una figura muy interesante: “queremos exportar bienes, no personas” (Castañeda, 2014), lo que implicaba cierto cuestionamiento hacia el fenómeno migratorio, a la vez que daba inicio a un discurso totalmente inédito en el marco de las administraciones del Partido Revolucionario Institucional (pri). Más allá de las figuras discursivas, lo cierto es que difícilmente el libre comercio podría haber sido el factor que permitiera alcanzar tan loable objetivo. Muchos sectores plantearon su preocupación ante esa estrategia pues era impensable competir en igualdad de condiciones con la primera potencia mundial, especialmente tomando en cuenta la historia reciente. Hacia finales de los años sesenta, luego de los iniciales efectos positivos de la industrialización por sustitución de importaciones, el modelo estaba ya prácticamente agotado. Le siguieron cerca de treinta años de proteccionismo, con efectos muy negativos para la competitividad, pues empresas y empresarios no se preocuparon por el control de cali280 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

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dad al tener a su disposición un mercado cautivo. En este marco, donde no se contaba con la capacidad para exportar en condiciones de calidad y alta productividad, plantear el libre comercio como estrategia de desarrollo significaba dar un paso en falso por lo que el objetivo de desarrollar al país y revertir la tendencia migratoria se mostraba altamente improbable.

Presentamos a continuación un conjunto de datos que nos permiten evidenciar que los flujos migratorios no sólo no se revirtieron sino que se incrementaron como resultado de los efectos del tlcan, al grado de que México se convirtió en el primer corredor migratorio mundial hacia Estados Unidos. Algunos de los problemas que provocaron este fenómeno tienen que ver con el libre comercio. Por ejemplo, a la vez que la industria no contó con el tiempo suficiente, ni con las estrategias necesarias como para superar las condiciones de falta de competitividad, se le otorgaron enormes facilidades a la industria maquiladora, un sector que no genera desarrollo por no estar vinculado a encadenamientos productivos internos, además de presentar una escasa inversión en tecnología. Por otro lado, el campo mexicano sufrió una real devastación a partir de la competencia con los productos altamente subsidiados de Estados Unidos lo que produjo la desintegración de numerosas comunidades a partir de la salida de muchos campesinos que optaron por la migración. A su vez, se dio paso a la consecuente pérdida de autonomía alimentaria en la medida en que parte importante de la base alimentaria mexicana actual se importa del país vecino.

Nuestra posición en relación con la migración internacional de trabajadores es que se trata de un fenómeno producto de las desigualdades y asimetrías del sistema capitalista que supone la transferencia de plusvalía de los centros menos desarrollados hacia los polos industrializados o desarrollados. Su funcionalidad se expresa por la diferencia existente entre el costo unitario laboral de los migrantes respecto de los trabajadores nativos. Es importante destacar que los países expulsores de trabajadores se han caracterizado por la ineficiencia de sus políticas económicas, las que generan alto desempleo, pauperización de la clase trabajadora, subsidios a la baja en el campo, incremento del trabajo informal, un porcentaje importante de la población en condiciones de pobreza y baja inversión en el sector educativo (siempre por debajo de lo sugerido por los organismos internacionales). Actualmente, México es el país más rezagado entre las naciones que conforman la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) de acuerdo con el reporte de este organismo. A pesar del incremento aplicado en 2014, sigue sin alcanzarse el 1% del producto interno bruto (pib), muy alejado del 2.3% del gasto que destinan en promedio los países de la ocde (El Economista, 2013). Todo ello profundiza la desigualdad social, ofrece dificultades para una vida digna y limitaciones para obtener trabajos decentes. En este ámbito, no es de extrañar que la consecuencia haya sido la migración forzada, cuya causa se enmarca en la necesidad de sobrevivencia. ¿Cuál sería el beneficio obtenido por el país a partir de la expulsión de una parte importante de su fuerza de trabajo? El envío de remesas a partir de su significativo papel para La migración

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equilibrar la balanza de pagos. En algunos períodos, el monto de envío ha sido más importante que las propias inversiones extranjeras directas (ied), y por encima de lo que se obtiene a través del sector turismo. Si bien no hay duda que benefician a las familias receptoras -pues pueden acceder a bienes que en otras condiciones sería improbable pudiesen adquirir-, en la medida en que las condiciones que obligaron a los trabajadores a migrar no cambien sustancialmente, esas comunidades se mantendrán como reservorios de migrantes, hombres y mujeres disponibles en cuanto alcancen la edad necesaria.

A partir de la crisis estructural de los años 2007-2008, en México se generó un valioso debate a partir de la drástica disminución de los flujos migratorios de mexicanos hacia Estados Unidos. Entonces, México presentaba un fenómeno de “migración cero” y uno de los argumentos explicativos difundidos fue que el país había alcanzado un importante crecimiento económico, la reducción sustancial de las tasas de natalidad y un incremento de los niveles educativos, lo que configuraba condiciones sumamente positivas que explicaban dicha disminución (Cave, 2011). Desde nuestro punto de vista, esa apreciación es incorrecta.

Para probarlo analizamos un conjunto de datos en los que se evidencia que las condiciones del país se mantenían prácticamente sin cambios. Por lo tanto, si bien es cierto que había disminuido sustancialmente la tasa de natalidad, las dificultades económicas se mantenían y en este marco los cambios demográficos no se convierten en una ventaja.

Por el contrario, nuestra propuesta fue que la disminución del flujo migratorio era consecuencia del incremento del desempleo en Estados Unidos producto de la crisis. La tasa de desempleo alcanzó el 10% durante octubre de 2009 de acuerdo a datos del Bureau of Labor Statistics (Departamento del trabajo de los Estados Unidos). Lo que debía comprenderse de esta enseñanza era que los migrantes se desplazan si hay posibilidades de obtener un trabajo. Si escasea, buscan nuevos destinos o se mantienen en sus lugares hasta que mejoren las condiciones. Por lo tanto, se trataba de un evento temporal y en cuanto Estados Unidos comenzara a recuperar su ritmo de crecimiento y los niveles de empleo -y en México se mantuvieran las condiciones sin cambio- la migración retomaría su tendencia ascendente.

La disminución del flujo migratorio tuvo un claro efecto negativo sobre la captación de las remesas, pues disminuyeron en los años más pronunciados de la crisis. Finalmente, pronto se pudo observar que, en la medida en que Estados Unidos salía de la recesión e iniciaba la recuperación económica, los flujos migratorios también se reiniciaron. En este sentido, para el tercer trimestre del 2014 se registró una pérdida de población a una tasa de 24.7 personas por cada 10 mil habitantes (gráfico 1) situación que necesariamente debe vinculase con la recuperación de Estados Unidos y el descenso realmente considerable de sus tasas de desempleo que mostró la cifra de 5.6% en diciembre de 2014 de acuerdo a cifras del Bureau of Labor Statistics. Por lo tanto, un factor inhibidor de los flujos migratorios son las dificultades que enfrentan los mercados laborales en el polo receptor.

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En el apartado dedicado al análisis de las remesas del presente artículo ampliamos los datos tomando en cuenta la situación presente y mostramos la recuperación en el monto de las remesas, lo que señala por un lado que los migrantes que viven en Estados Unidos y que se vieron afectados por la crisis, ahora están recuperando sus trabajos. Por otro lado, y aquí hay un elemento interesante, los flujos migratorios están reanudando sus movimientos hacia Estados Unidos. Vale la pena mencionar que a partir del desplome de los precios del petróleo que México enfrenta en el último tiempo, las remesas son -incluso más que antes- un pilar de la economía mexicana. La migración de trabajadores, se convierte en una salvaguarda tanto para el país -por su efecto positivo sobre la balanza de pagos- como para las comunidades que reciben esas divisas. ¿Hasta qué punto los gobiernos se plantean limitar la exportación de trabajadores si estos les reditúan un beneficio neto?

Gráfico 1 Tasas brutas de migración internacional y saldo neto migratorio según año de referencia y períodos seleccionados (por cada 10 mil habitantes).

Segundo trimestre de 2008 a tercer trimestre de 2014 10 1.5

0.7

0

-3.9

-10 -20

-22.3

-17.4

-3

-5.5

-13.4 -12.1

-0.7

-7.1

-11.7 -18.5

-24.7 -27.6

-30

-31

-40 -46.9 2008/2 2008/3 2008/4 2009/1 2009/2 2009/3 2009/4 2010/1 2010/2 2010/3 2010/4 2011/1 2011/2 2011/3 2011/4 2012/1 2012/2 2012/3 2012/4 2013/1 2013/2 2013/3 2013/4 2014/1 2014/2 2014/3

-50

Fuente: elaboración propia con base en el boletín de prensa inegi (2015) Núm. 20/15.

En el presente trabajo describimos las condiciones por las cuales México se convirtió en uno de los más importantes expulsores de trabajadores. Para comprender cabalmente el fenómeno migratorio es necesario analizar las circunstancias de atracción del polo receptor

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en tanto que ello permitirá revelar por qué los trabajadores migrantes son necesarios en sus procesos productivos.

Retomamos los planteamientos teóricos de Valenzuela (1990) a partir de su propuesta analítica en torno al patrón de acumulación en tanto que resulta muy explicativo de las formas en las que se ha ido transformando el fenómeno migratorio. En primer lugar, porque un patrón de acumulación se encuentra determinado históricamente, lo que indica que sus especificidades van cambiando en función de las necesidades de la reproducción del capital definidas en y desde el centro. Las transformaciones productivas inherentes a ese patrón de acumulación requieren, entre otras cosas, la complementariedad del mercado laboral cuyas necesidades se verán reflejadas en los perfiles de los trabajadores. En este sentido, lo que planteamos es que al estar los patrones migratorios vinculados a los mercados laborales internacionales, las características cambiantes de los flujos migratorios se explican en tanto que responden a las insuficiencias de los mercados laborales internacionales. Valenzuela (1990) señala que hay una relación contradictoria entre centro-periferia, de tal suerte que a la periferia se le asignan distintas formas de “succión y traslado de excedentes a favor del centro”. Desde nuestro punto de vista, la migración de trabajadores es una de las formas en las que se concreta el traslado de excedentes a favor del centro.

Bajo esa misma perspectiva, puede sostenerse que a diversos patrones de acumulación correspondieron diversos patrones migratorios que responden a los requerimientos de la acumulación capitalista y a las exigencias de los mercados laborales. De esta forma, podríamos hablar de tres grandes patrones migratorios en el México contemporáneo: las migraciones clásicas (siglo xix y principios del xx); las generadas durante el fordismo y la sustitución de importaciones (1945-1970) y las migraciones de la globalización o el capitalismo informático (1980-2009).

Si bien en el presente estamos ante una crisis estructural que estaría conformando un nuevo patrón de acumulación -difícil aún de caracterizar en toda su complejidad-, todavía es posible encontrar rasgos del patrón migratorio anterior pues, como señala Valenzuela “la crisis de lo viejo no abre un abanico de posibilidades infinitas” (Ibíd., 1990).

A grandes rasgos, dos son las razones que pueden explicar la demanda de trabajadores migrantes por parte de Estados Unidos. En primer lugar, destaca la funcionalidad de los migrantes a partir de la cual es posible establecer costos laborales unitarios diferenciados, lo que no sólo amplía la posibilidad de la ganancia sino también la alta competitividad de sus productos en el comercio internacional. Por otro lado, el flujo de migrantes puede resultar beneficioso a la hora de encarar ciertas dificultades internas, tanto demográficas como educativas, y poder profundizar así la llamada economía del conocimiento. Estas demandas laborales dieron forma a los nuevos perfiles de la fuerza de trabajo migrante.

Cuando México firmó el tlcan en 1994, el eje del mismo giraría en torno a la liberalización del comercio, aunque diversos sectores no estaban preparados para enfrentar la 284 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

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competencia de sus socios comerciales. La consecuencia fue una mayor subordinación económica hacia Estados Unidos, un crecimiento extraordinario de los flujos migratorios, (para los cuales no hubo ninguna protección ni posibilidades de cobertura legal ante lo que se veía como un destino evidente, la migración forzada). El argumento del entonces presidente Carlos Salinas de Gortari, ante la falta de un acuerdo en materia migratoria a través de los llamados Acuerdos Paralelos, fue que Estados Unidos exigía a cambio injerencia sobre el petróleo, recurso estratégico que en la balanza se prefirió no poner “en peligro” (Salinas de Gortari, 2013). ¿Qué fue lo que México hizo mal? Si lo comparamos con otros países que también asumieron de algún modo su incorporación a la globalización, se observa que la política económica aplicada fue totalmente distinta. Por ejemplo, Corea del Sur y Taiwán -como señalan Pablo Ruiz Nápoles y Juan Carlos Moreno-Brid (2006)- si bien basaron su estrategia de desarrollo en la exportación, no adoptaron simultáneamente políticas liberalizadoras como estrategia para promover esas exportaciones. Por el contrario, fomentaron las exportaciones pero siempre acompañadas de controles a las importaciones y de reglas rígidas para los movimientos de capital; incluso éstas fueron precedidas de diversas políticas industriales. Como señalan los autores, la gran diferencia con México es que la política recomendada por Washington de crecimiento basado en exportaciones con liberalización comercial y desregulación fue claramente neoliberal, y aceptada por el país sin ninguna objeción. Lamentablemente, aceptar sin cuestionamientos una política que beneficiaba al país hegemónico marcó el futuro de México.

Merece la pena enfatizar que migración no es destino y la historia nos muestra que aquellos países que han sido expulsores de trabajadores, lograron revertir esa tendencia a partir de la aplicación de un conjunto de políticas económicas y sociales que transformaron sus sociedades. En este proceso, es interesante subrayar que para estos países el factor humano fue considerado como promotor del cambio, por lo tanto su absorción en condiciones dignas fue un claro objetivo de sus políticas de desarrollo.

La firma del tlcan implementa reformas neoliberales Los funcionarios de la administración salinista señalaban que gracias al tlcan México sería uno de los principales receptores de ied, lo que permitiría superar los obstáculos que presentaban los mercados laborales, pues gracias a esos recursos se generaría un incremento sustancial de empleos. Por otro lado, también se esperaba una importante inversión en el campo mexicano, con una segura absorción de la población del sector, lo que permitiría alcanzar la autosuficiencia alimentaria y el país se convertiría así en un importante agroexportador.

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Era claro que a la ied se le asignaba un peso sustancial como eje del modelo y promotor del cambio. Efectivamente, sus montos fueron importantes, pues para 1990 los flujos fueron cercanos a los 800 millones de dólares, mientras que para el 2013 está cifra alcanzó los 8.5 billones de dólares, como se observa en el gráfico 2. Sin embargo, los resultados no fueron los esperados.

De acuerdo con un informe de la Comisión Económica para América Latina (cepal), la mayor parte de la ied que llegó a América Latina y el Caribe en los últimos años no crearon capacidades productivas que permitieran la expansión del empleo. De hecho, no toda la inversión extranjera crea empleo dado que las fusiones de compañías, en ocasiones, lo destruye. El informe además menciona que sólo 5 de 100 nuevos puestos fueron financiados por la ied (cepal, 2013); esto se hace evidente en el caso mexicano si consideramos que la participación de las nuevas inversiones extranjeras (greenfield) - consideradas las más productivas y por tanto generadoras de empleo-, muestran una participación decreciente (gráfico 3).

Gráfico 2 Flujos de inversión extranjera directa hacia México, 1980-2013 (millones de dólares) 11,000 10,000

Millones de dólares

9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000

IED

2013

2011

2012

2010

2009

2007

2008

2006

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1997

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1995

1994

1993

1991

1992

1990

1989

1987

1988

1986

1985

1984

1983

1981

1982

0

1980

1,000

Greenfield

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México en la sección de Estadísticas, Otros Indicadores, Balanza de Pagos, Inversión Extranjera en México.

Adicionalmente, es necesario destacar que la inversión extranjera se dirigió básicamente hacia la industria maquiladora, cuyas consecuencias además de ser lesivas para los trabajadores no generan el tan ansiado desarrollo. Por un lado, ofrecen trabajos temporales con menores prestaciones, bajos salarios y sistemas de contratación en extremo flexibles.

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En el gráfico 3 puede observarse un importante incremento en el número de plantas maquiladoras a partir de la firma del tlcan. En 1995 se registraron cerca de 2 129 plantas hasta llegar a 3 590 en el 2000; a la par que se incrementa el personal ocupado -ya que en 1995 se emplearon alrededor de 650 mil trabajadores que ascendieron a cerca de 1 millón trescientos mil para el 2000- es importante resaltar que estos incrementos tan acelerados se presentaron durante los primeros cinco años del tlcan, para después mantenerse en un nivel relativamente estable (gráfico 4).1 Gráfico 3 Participación de las inversiones Greenfield en México respecto a la inversión extranjera directa total, 1980-2013 (%) (Tendencia lineal) 100 90 80 70 60 50 40 30 20

2013

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2012

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1985

1984

1983

1981

1982

0

1980

10

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México en la sección de Estadísticas, Otros Indicadores, Balanza de Pagos, Inversión Extranjera en México.

Uno de los problemas que enfrenta la industria maquiladora es que no genera una derrama de conocimientos hacia la industria nacional, un valor agregado, debido a que se centran en el ensamblaje sin incorporar prácticamente componentes locales (Nadal, 2014). Se puede decir entonces, que la política industrial que ha impulsado el país no ha detonado el desarrollo esperado, de tal manera que este supuesto objetivo del tlcan no se cumplió.

1

No fue posible conseguir una serie más actualizada de datos debido a que el inegi implementó algunos cambios en su metodología para medir a las industrias maquiladoras, en tanto que desde el 2006 el Programa de la industria manufacturera, maquiladora y de servicios de exportación (immex) a cargo de la Secretaria de Economía, comenzó a llevar el registro estadístico de este sector con otra metodología de medición.

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Gráfico 4 Número de plantas y personal ocupado en la industria maquiladora en México, 1990 – 2006 1400000

4000 3500

Establecimientos

3000

Personal ocupado

2500

1200000 1000000 800000

2000

600000

1500

400000

1000

200000

500

0

0

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de Información Económica del Instituto Nacional de Estadística y Geografía de la sección: series que ya no se actualizan, industria maquiladora, indicadores mensuales, total nacional.

El crecimiento económico observado durante el período 1994/2013, apenas alcanzó 2.4% de promedio anual, cifra inferior si se compara con el ritmo de crecimiento mostrado durante el período 1960/1981 donde la tasa promedio de crecimiento anual fue de 6.8% (Clemente, 2014). Si a este lento crecimiento de la economía le agregamos que la fuerza de trabajo aumentó en 20 millones entre 2000 y 2010, nos permite comprender por qué sólo 3 millones de personas encontraron empleo en el sector formal de la economía, mientras que 4.3 millones lo hicieron en el sector informal y el resto cayó en el desempleo (Cordera, 2014). De acuerdo con cifras del inegi, en el 2014 cerca de 60% de la población ocupada trabajó en el sector informal de la economía.

Las políticas estructurales de corte neoliberal han provocado un deterioro en las condiciones del mercado laboral, esto se hace evidente al analizar la estructura salarial de la población ocupada, pues si bien en 2001, 10.3% de la población ocupada obtenía ingresos equivalentes a cinco o más salarios mínimos, para el 2013 la cifra se redujo a 8.4% de la población que contaba con ese nivel de ingresos a la vez que para este último año 65% de los ocupados percibió ingresos iguales o menores a tres salarios mínimos (Ibíd., 2014).

Este deterioro en las compensaciones salariales de la clase trabajadora ha generado que, de 288 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

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acuerdo con cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (coneval), cerca de 53.3 millones de personas vivan en situación de pobreza, lo que equivale a 45.5% del total de la población durante el 2012.

El campo mexicano y el tlcan En materia agrícola se puede observar que a partir de la implementación del modelo neoliberal en México y de la firma del tlcan en el campo se ha producido un verdadero quebranto, degradación y desarticulación productiva. Se perdieron 4.9 millones de empleos en el sector, el pib agropecuario pasó de significar 5% antes de la firma a sólo 1.5% una vez implementado el Tratado (Pérez, 2014). El Estado ha reducido considerablemente el gasto público que destinaba al campo desde la implementación del tlcan.

Gráfico 5 Gasto público destinado al sector agropecuario mexicano, 1990-2013 (Participación porcentual respecto al total del gasto federal) 8 7

Porcentajes

6 5 4 3 2 1 0

1990

1995

2000

2005

2010

2011

2012

2013

Fuente: elaboración propia con base en datos de Secretaria de Hacienda y Crédito Público/ Política Financiera / Finanzas Publicas / Información Mensual de Finanzas Públicas y Deuda Pública.

De acuerdo con las cifras de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, en 1995 se asignaba al sector agrícola 7.3% del gasto federal. En el 2013, éste se redujo a sólo 3.1%, tal como se observa en el gráfico 5. Este gran recorte presupuestal se ve reflejado en menores subsidios destinados a la producción agrícola, siguiendo fielmente los cánones neoliberales La migración

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sobre la disciplina fiscal. Sin embargo, al comparar los subsidios que reciben los campesinos norteamericanos respecto a los mexicanos, la diferencia es abismal tal como se muestra en el gráfico 6.

Gráfico 6 Subsidios a los productores agrícolas en México y Estados Unidos, 1994-2013 (Millones de dólares) 60000 50000 40000 30000 20000

México

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

-10000

1995

0

1994

10000

Estados Unidos

Fuente: elaboración propia con base en datos de Organization for Economic Co-operation and Development en la sección Producer Support Estimate - database.

El resultado final de la implementación de esta política ha sido la completa devastación del campo mexicano. Esta balanza comercial agrícola mexicana deficitaria, tal como se muestra en el gráfico 7, ha dado lugar a la erosión en la seguridad alimentaria y la pérdida de la autosuficiencia alimentaria.

De acuerdo con Bartra (2014), mientras que en 1980 la dependencia del país en alimentos era 15%, para el año de 2011 fue de casi 50%. Una buena parte de la dependencia alimentaria recae sobre todo en dos productos que forman parte de la dieta básica del mexicano: el maíz y el frijol. Ello se ve reflejado en los grandes montos de importación de estos dos alimentos, como puede observarse en los gráficos 8 y 9 que presentan una importante caída de la balanza comercial.

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Gráfico 7 Saldo mensual de la balanza comercial agrícola mexicana, 1994/01 – 2014/01, (millones de dólares) 600

Millones de dólares

400 200 0 -200 -400 -600 -800 -1000

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de Información Económica del Instituto Nacional de Estadística y Geografía en la sección sector externo, balanza de productos agropecuarios, exportación e importación.

Gráfico 8 Saldo mensual de la balanza comercial de maíz en México, 1994/01 – 2014/01 (millones de dólares) 50000 0 -50000 -100000 -150000 -200000 -250000 -300000 -350000 -400000

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de Información Económica del Instituto Nacional de Estadística y Geografía en la sección sector externo, balanza de productos agropecuarios, exportación e importación.

La migración

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Gráfico 9 Saldo mensual de la balanza comercial de frijol en México, 1994/01 – 2014/01 (millones de dólares) 10000 5000 0 -5000 -10000 -15000 -20000 -25000 -30000 -35000 -40000

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de Información Económica del Instituto Nacional de Estadística y Geografía en la sección sector externo, balanza de productos agropecuarios, exportación e importación.

Los impactos del tlcan sobre el sector agrícola e industrial provocaron que el crecimiento del pib per cápita mexicano de 18.6% represente la mitad del promedio de América Latina; este bajo crecimiento no permitió combatir la pobreza del país, dado que 52.3% de la población se ha mantenido bajo esa condición desde la firma del Tratado. Los salarios subieron un insuficiente 2.3% entre 1994-2012 y el desempleo se ubica en 5% para ese mismo período (Afp, 2014), -cifra que no toma en cuenta que 60.1% de la población se encuentra ocupada en el sector informal, sin acceso a la seguridad social y con un ingreso que en promedio es una tercera parte menor al que perciben quienes tienen un empleo formal (González, 2012).

Sandra Polaski (2006) señala que México redujo drásticamente los aranceles tanto a los productos agropecuarios como a prácticamente todos los manufacturados que vienen de Estados Unidos. En efecto, el gobierno mexicano autorizó montos considerables de importación de maíz sin aranceles, por encima de la cuota establecida.

Los subsidios en Estados Unidos han dado lugar a que el grano estadunidense se venda en México 30% (o más) por debajo del costo de producción (Ibíd., 2012: 41). Por supuesto que el balance del comercio agrícola con Estados Unidos ha sido negativo para México, teniendo impactos adversos para la comunidad de trabajadores agrícolas.

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El tlcan y el incremento de la migración mexicana a Estados Unidos Ante este panorama es posible sostener, retomando a Andrés Molina Enríquez, que en 1994 se cometió “el funesto error de haber firmado un Tratado de Libre Comercio con América del Norte”. La aplicación de la agenda neoliberal en las políticas económicas del país provocó que las desigualdades entre México y los Estados Unidos se incrementaran. Estas diferencias a nivel de desarrollo económico fueron una de las causas que detonaron uno de los fenómenos que hoy día es central en las agendas internacionales: la migración de trabajadores. Estas diferencias se hacen evidentes cuando comparamos los niveles salariales reales por hora, que en Estados Unidos son 5 o 6 veces mayores al salario real ofrecido en México (gráfico 10).

Gráfico 10 Salario mínimo real por hora en dólares con base en el poder de paridad de compra entre México y Estados Unidos, 1990 – 2013 9 8 7 6 5 4

México

3

Estados Unidos

2 1 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Organization for Economic Co-operation and Development en la sección de estadísticas, Theme Labour, Earnings, Real mínimum wages.

Esta profunda desigualdad es una de las principales razones que explica por qué el excedente laboral mexicano que no logra encontrar oportunidades laborales con salarios decentes en el país, decide partir hacia los Estados Unidos en busca de mejores oportunidades. En este sentido, el mayor flujo de migración indocumentada mexicana hacia el país vecino se registró justo años después de la firma del tlcan, llegando a niveles antes nunca vistos. Como puede observarse en el gráfico 11, el monto de población mexicana indocumentada que reside en los La migración

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Estados Unidos alcanzó la cifra de 6.9 millones de personas en 2007, desacelerándose posteriormente como resultado de la reciente crisis financiera de alcance global.

Gráfico 11 Población indocumentada mexicana que reside en los Estados Unidos, 1995-2012 (Millones de personas) 8 7 6 5 4 3 2

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

0

1995

1

Fuente: elaboración propia con base en datos de Passel, Cohn y González (2013).

El gran dinamismo del flujo de migración indocumentada mexicana que se dirige hacia los Estados Unidos queda evidenciado en el hecho de que entre ambos países existe el mayor corredor migratorio a nivel mundial, con un número de migrantes incluso superior a otros corredores como el que existe entre Ucrania y Rusia, el segundo corredor migratorio en importancia a nivel global (The World Bank, 2011).

La mayoría de los migrantes mexicanos indocumentados se ocupan en el sector agrícola (25%), en servicios de reparación, jardinería, mantenimiento y construcción (17%), y preparación de alimentos (12%), sin embargo es importante señalar que al menos 10% de ellos se emplea en los sectores de la producción manufacturera (gráfico 12), -principalmente en las agroindustrias que se dedican a la producción y empaquetado de carne-. Se trata de una industria que desde finales de los ochenta presentó una importante expansión hacia las regiones rurales del centro-este y del sur de los Estados Unidos, lo que explica que se haya convertido en un verdadero atractivo para los trabajadores indocumentados -en tanto que cerca de 25% del total de los trabajadores ocupados en dicha rama industrial son indocumentados (Artz, 2012).

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Gráfico 12 Ocupaciones con alta participación de migrantes indocumentados mexicanos (% de trabajadores indocumentados respecto al total de trabajadores por ocupación), 2008 25

Agrícultura 19

Reparación, jardinería y mantenimiento 17

Construcción 12

Preparación de alimentos 10

Producción 7

Transporte y movimiento de materiales 5.4

Fuerza laboral civil

Fuente: Passel y Cohn (2009).

Gráfico 13 Porcentaje de población mexicana desempleada por nivel educativo, 2005-2013 50 40 30 20

0

2005/01 2005/05 2005/09 2006/01 2006/05 2006/09 2007/01 2007/05 2007/09 2008/01 2008/05 2008/09 2009/01 2009/05 2009/09 2010/01 2010/05 2010/09 2011/01 2011/05 2011/09 2012/01 2012/05 2012/09 2013/01 2013/05 2013/09 2014/01 2014/05 2014/09

10

Primaria incompleta

Con primaria completa

Con secundaria completa

Medio superior y superior

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de Información Económica del Instituto Nacional de Estadística y Geografía en la sección Ocupación, empleo y remuneraciones, tasas de ocupación, desocupación y subocupación (resultados mensuales de la enoe, 15 años y más), nacional, población total, población desocupada, por nivel de instrucción.

La migración

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Adicionalmente a este flujo de migrantes indocumentados es necesario señalar que la falta de oportunidades no la padecen solamente los trabajadores con menores niveles de estudio, sino que en años recientes, los trabajadores con altos niveles educativos se han visto muy afectados por los altos niveles de desempleo en el mercado laboral mexicano, comportamiento que puede observarse en el gráfico 13.

La importancia de las remesas Con el incremento de los flujos de migración que llegaron a los Estados Unidos -tanto indocumentada como legal-, aumentaron en forma considerable los montos de remesas que los trabajadores envían a sus comunidades de origen. En este sentido, existe un fuerte debate sostenido entre dos enfoques en torno al potencial efecto que pueden tener las remesas sobre el desarrollo económico de un país (Binford, 2002). El primero de estos enfoques -visión funcionalista- asume que las remesas tienen la facultad de reducir la pobreza y la desigualdad del ingreso, además de ayudar a estabilizar económicamente a las familias debido a que estos fondos usualmente se destinan a gastos básicos como alimentación, educación, salud y vivienda; a su vez, esta perspectiva sostiene que las remesas tienden a incentivar la demanda en las comunidades receptoras provocando un efecto multiplicador en la economía local.2 Por su parte, la visión histórico estructural señala que uno de los principales problemas que enfrentan las comunidades receptoras es que llegan a depender de las remesas por lo que se genera una mayor emigración en la medida en que sólo las remesas permiten mantener cierto nivel de vida ante la falta de oportunidades; esta visión señala que las remesas tienen muy pocas posibilidades de detonar el desarrollo puesto que al ser utilizadas en rubros como educación básica, mantenimiento de las familias y salud primordialmente, los recursos son insuficientes para llevar a cabo inversiones productivas.3 Por otro lado, y siguiendo a Arroyo y Corvera (2005: 205-206) respecto del impacto de las remesas a nivel macroeconómico, éstas han tenido la funcionalidad de apoyar la estabilidad macro del modelo neoliberal mexicano que se profundizó desde la firma del tlcan, cuyos objetivos se orientan a ofrecer un panorama de certidumbre y estabilidad a los inversionistas extranjeros, con la finalidad de volver atractivo al país para llevar a cabo sus proyectos de inversión. Diversas son las políticas que ha llevado a cabo el gobierno mexicano para garantizar la estabilidad macroeconómica: evitar los déficits públicos, la reducción de la inflación y el control cambiario (Huerta, 2011). Las remesas complementan dichas políticas al incrementar el monto de reservas internacionales del país y reducir el déficit de la balanza de pagos.

2

Véanse: Durand (1994); Jones (1995); Massey y Parrado (1998); Adelman y Taylor (1992).

Véanse: Canales (2002 y 2006); Delgado, Márquez y Rodríguez (2009).

3

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Para comprender la importancia que tienen las remesas en la macroeconomía mexicana, llevamos a cabo un análisis sobre la evolución de los indicadores de remesas a partir del cual es posible observar cuatro grandes tendencias en el dinamismo de las remesas: entre 1996 y 2000 se observa un incremento en promedio anual de 10%; en el siguiente período (2000 al 2007), se muestra un incremento considerablemente alto, alcanzando 23% promedio anual en el período previo a la gran crisis inmobiliaria que padeció los Estados Unidos; en el tercer período (2007 al 2010) se puede apreciar el efecto desacelerador que tuvo la reciente crisis financiera sobre las remesas, pues la pérdida de empleos -sobre todo en el sector de la construcción- provocó una reducción de 6% en promedio para cada año en esa etapa. Sin embargo, en el último período que va de 2010 a 2014, se muestra una clara recuperación en el flujo de remesas que llegan al país, alcanzando un crecimiento de 3% en promedio anual durante este último lapso (gráfico 14).

Básicamente, cerca de una tercera parte del total de las remesas que llegan al país se concentran en tres estados: Michoacán, Guanajuato y Jalisco, lo cual no resulta extraño, pues dichas entidades comparten la característica de ser tradicionales estados expulsores de migrantes (Durand, 1998). Este comportamiento se ha mantenido desde el 2003 y persiste hasta el año 2014 de acuerdo con el cuadro 1.

Gráfico 14 Remesas familiares que llegan a México Primer trimestre de 1996 a cuarto trimestre de 2014 (Millones de dólares) 8,000.0000

-6%

7,000.0000 6,000.0000 5,000.0000 4,000.0000 3,000.0000 2,000.0000

10%

23%

3%

0.0000

Ene-Mar 1996 Ene-Mar 1996 Ene-Mar 1997 Ene-Mar 1998 Ene-Mar 1999 Ene-Mar 2000 Ene-Mar 2001 Ene-Mar 2001 Ene-Mar 2002 Ene-Mar 2003 Ene-Mar 2004 Ene-Mar 2005 Ene-Mar 2006 Ene-Mar 2006 Ene-Mar 2007 Ene-Mar 2008 Ene-Mar 2009 Ene-Mar 2010 Ene-Mar 2011 Ene-Mar 2011 Ene-Mar 2012 Ene-Mar 2013 Ene-Mar 2014

1,000.0000

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México en la sección de Estadísticas, Otros Indicadores, Balanza de Pagos, cuenta corriente, remesas familiares.

La migración

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Es importante destacar que algunas entidades han incrementado considerablemente su participación en la proporción de remesas captadas, tal es el caso de Tamaulipas que en 2003 absorbía sólo 1.55% del total nacional de remesas pero logró duplicar dicha cifra en 2014 con una participación de 3.5% del total nacional. Por su parte, Nuevo León mientras que en 2003 captó 1.17%, para el 2014 duplica el monto de su participación al alcanzar la cifra de 2.62% del total nacional. Finalmente, Baja California pasó de captar 0.95% a 2.62% del monto total de remesas para esos mismos años. Esto nos indica que en la actualidad, prácticamente todos los estados -en mayor o menor grado- participan en la migración.

Desde 1995, las remesas se han convertido en una importante aportación para el financiamiento de la cuenta corriente de la balanza de pagos, fecha que coincide con la entrada en vigor del tlcan, tal como se muestra en el gráfico 15. Si observamos el período previo al tlcan (1980 a 1994), es evidente que la cuenta corriente que incluye a las remesas y aquella que las excluye, oscila entre valores muy cercanos, tanto que la diferencia entre ambos indicadores es mínima. Sin embargo, desde el inicio de la firma del Tratado comienzan a observarse ligeras diferencias entre las dos series que se amplían a partir del año 2000. Es necesario enfatizar que a pesar de que la reciente crisis financiera de los Estados Unidos provocó una reducción en el flujo de remesas que llegaban a México, la brecha entre ambas cuentas corrientes persiste hasta el 2014. En este sentido, las remesas contribuyen con la estabilidad macroeconómica del país, pues ayudan a mantener la estabilidad en la balanza de pagos debido a su impacto positivo sobre la cuenta corriente.

Cuadro 1 Participación porcentual de las remesas por entidad federativa sobre el monto total que llega a México, 2003, 2010 y 2014 (%).

2003

2010

2014

Entidad Federativa

%

Entidad Federativa

%

Entidad Federativa

%

Total

100

Total

100

Total

100

Michoacán

11.95

Michoacán

10.07

Michoacán

9.45

Guanajuato

9.40

Guanajuato

9.28

Guanajuato

8.76

Jalisco

9.07

Jalisco

8.26

Jalisco

8.26

Estado de México

7.15

Estado de México

7.69

Distrito Federal

6.45

Veracruz

6.51

Puebla

6.43

Estado de México

6.27

Guerrero

5.80

Oaxaca

6.07

Puebla

5.65

Puebla

5.64

Veracruz

5.80

Guerrero

5.10

298 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

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(continuación) 2003

2010

2014

Entidad Federativa

%

Entidad Federativa

%

Entidad Federativa

%

Total

100

Total

100

Total

100

Distrito Federal

5.33

Guerrero

5.64

Oaxaca

5.05

Oaxaca

5.17

Distrito Federal

4.69

Veracruz

4.42

Hidalgo

4.00

Hidalgo

3.35

Tamaulipas

3.52

Chiapas

2.79

San Luis Potosí

2.95

San Luis Potosí

3.23

Zacatecas

2.67

Zacatecas

2.73

Hidalgo

3.04

San Luis Potosí

2.67

Chiapas

2.69

Zacatecas

2.93

Morelos

2.47

Morelos

2.61

Baja California

2.62

Sinaloa

2.13

Sinaloa

2.21

NuevoLeón

2.62

Querétaro

1.86

Tamaulipas

1.89

Chihuahua

2.34

Durango

1.74

Chihuahua

1.87

Chiapas

2.29

Aguascalientes

1.71

Durango

1.78

Morelos

2.23

Chihuahua

1.58

Querétaro

1.66

Sinaloa

2.22

Tamaulipas

1.55

Baja California

1.63

Durango

2.07

Nayarit

1.51

Nayarit

1.58

Querétaro

1.67

Nuevo León

1.17

Aguascalientes

1.38

Coahuila

1.66

Tlaxcala

0.96

Sonora

1.38

Nayarit

1.52

Baja California

0.95

Nuevo León

1.34

Sonora

1.43

Coahuila

0.91

Tlaxcala

1.21

Aguascalientes

1.37

Sonora

0.85

Coahuila

1.10

Tlaxcala

0.92

Colima

0.69

Colima

0.81

Colima

0.92

Tabasco

0.56

Yucatán

0.53

Tabasco

0.55

Yucatán

0.39

Tabasco

0.52

Yucatán

0.55

Campeche

0.35

Quintana Roo

0.41

Quintana Roo

0.45

QuintanaRoo

0.34

Campeche

0.26

Campeche

0.24

Baja California Sur

0.13

Baja California Sur

0.16

Baja California Sur

0.21

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México en la sección de Estadísticas, Otros Indicadores, Balanza de Pagos, cuenta corriente, remesas familiares, por entidad federativa.

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Gráfico 15 Cuenta corriente de México con y sin remesas desde el primer trimestre de 1980 al cuarto trimestre de 2014 (Millones de dólares) Cuenta Corriente

Cuenta Corriente sin Remesas

5,000.0 0.0 -5,000.0

-15,000.0

Ene-Mar 1980 Ene-Mar 1981 Ene-Mar 1982 Ene-Mar 1984 Ene-Mar 1985 Ene-Mar 1986 Ene-Mar 1988 Ene-Mar 1989 Ene-Mar 1990 Ene-Mar 1992 Ene-Mar 1993 Ene-Mar 1994 Ene-Mar 1996 Ene-Mar 1997 Ene-Mar 1998 Ene-Mar 2000 Ene-Mar 2001 Ene-Mar 2002 Ene-Mar 2004 Ene-Mar 2005 Ene-Mar 2006 Ene-Mar 2008 Ene-Mar 2009 Ene-Mar 2010 Ene-Mar 2012 Ene-Mar 2013

-10,000.0

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México en la sección de Estadísticas, Otros Indicadores, Balanza de Pagos, cuenta corriente.

Otro elemento que contribuye con la estabilidad macroeconómica del país es la entrada de divisas en moneda extranjera lo que incrementa los niveles de las reservas internacionales.

Las principales fuentes de entrada de divisas al país provienen primordialmente de las exportaciones petroleras, sin embargo antes del 2003 la segunda fuente eran los flujos de ied, las cuales en algunos períodos han cedido su posición a las remesas (abril-junio de 2004, julio-septiembre de 2006, etcétera). Lo mismo ocurrió en el segundo y tercer trimestre de 2014 cuando, a partir de esa fecha, las remesas se han constituido en la segunda fuente principal de ingreso de divisas (gráfico 16).

Habría que señalar que si bien las políticas orientadas a la atracción de capitales alcanzaron importantes resultados, no han generado las oportunidades laborales suficientes ni las mejoras en las remuneraciones esperadas que permitirían exportar más bienes y no personas, tal como lo planteaban los impulsores del tlcan.

300 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

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Uberto Salgado Nieto

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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales⎥ Universidad Nacional Autónoma de México Nueva Época, Año LX, núm. 224 ⎥ mayo-agosto de 2015 ⎥ pp. 279-314⎥ ISSN-0185-1918

Gráfico 16 Principales rubros que aportan ingreso de divisas a las reservas internacionales (Millones de dólares) Exportaciones petroleras

Turismo

Remesas

IED

22,000.0 17,000.0 12,000.0 7,000.0

-3,000.0

Ene-Mar 1995 Ene-Mar 1995 Ene-Mar 1996 Ene-Mar 1997 Ene-Mar 1997 Ene-Mar 1998 Ene-Mar 1999 Ene-Mar 1999 Ene-Mar 2000 Ene-Mar 2001 Ene-Mar 2001 Ene-Mar 2002 Ene-Mar 2003 Ene-Mar 2003 Ene-Mar 2004 Ene-Mar 2005 Ene-Mar 2005 Ene-Mar 2006 Ene-Mar 2007 Ene-Mar 2007 Ene-Mar 2008 Ene-Mar 2009 Ene-Mar 2009 Ene-Mar 2010 Ene-Mar 2011 Ene-Mar 2011 Ene-Mar 2012 Ene-Mar 2013 Ene-Mar 2013 Ene-Mar 2014

2,000.0

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México en la sección de Estadísticas, Otros Indicadores, Balanza de Pagos, cuenta corriente y cuenta de capital.

Esta entrada de divisas funge como dinero internacional que permite hacer frente a los compromisos del país con el resto del mundo. En el gráfico 17 se observa la evolución de las reservas internacionales de México, las cuales comienzan a crecer en forma acelerada a partir de la firma del tlcan. La lógica del modelo neoliberal se centra en el objetivo de mantener la estabilidad macroeconómica por medio de la acumulación de reservas internacionales, las cuales permiten mantener un ambiente de tranquilidad entre los inversionistas extranjeros, dado que el país tiene los fondos suficientes para hacer frente a las posibles contingencias.

En este sentido, este dinero internacional es un componente central de lo que se ha denominado “el blindaje económico” en el cual las remesas tienen una importante participación.

Esta información nos permite comprender que las remesas que envían los migrantes, además de favorecer a las familias que las reciben, juegan un importante papel en relación con la estabilidad macroeconómica del país. Sin embargo, no tienen la capacidad para impulsar el desarrollo del país. Esto se logra a través de una política deliberada del Estado con una visión claramente transformadora de las condiciones que han obligado a una parte sustancial de trabajadores a migrar.

La migración

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México-Estados Unidos ⎥ 301

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Por cierto, el país receptor también se beneficia de la incorporación productiva de los migrantes, indocumentados o legales -bajo diferentes calificaciones-, en la medida en que los costos unitarios laborales son menores en comparación con la fuerza de trabajo nativa, y ello permite a los empresarios aplicar las convenientes políticas neoliberales de mayor flexibilidad laboral, pues con ellas consiguen ampliar sus rendimientos.

200000 180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

1985/12 1986/11 1987/10 1988/09 1989/08 1990/07 1991/06 1992/05 1993/04 1994/03 1995/02 1996/01 1996/12 1997/11 1998/10 1999/09 2000/08 2001/07 2002/06 2003/05 2004/04 2005/03 2006/02 2007/01 2007/12 2008/11 2009/10 2010/09 2011/08 2012/07 2013/06 2014/05

Gráfico 17 Reservas internacionales de México, enero de 1996-diciembre de 2014 (Millones de dólares)

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de Información Económica del Instituto Nacional de Estadística y Geografía en la sección financiero y bursátil, indicadores financieros y bursátiles, reserva internacional.

El factor de atracción en Estados Unidos y el tlcan Si bien es cierto que se requiere comprender las condiciones que caracterizan a un país como polo expulsor, también es necesario analizar el polo receptor si se quiere comprender a cabalidad el fenómeno migratorio.

En primer término, es importante destacar que Estados Unidos impulsó un proyecto agroexportador alimentario y desde finales de los años 1980 -al ver cuestionada su hegemonía por la entrada al sector de países europeos y asiáticos- buscó recuperar competitividad a 302 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

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y

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través de la reducción de los costos. Por un lado, desplazó industrias agroalimentarias hacia lugares más rurales y -lo más importante- incorporó una cantidad significativa de trabajadores migrantes indocumentados. Gracias a ello se formaron nuevas regiones de migrantes denominadas como “nuevos destinos migratorios”.

Por otro lado, Estados Unidos es considerado líder de la economía del conocimiento, por lo cual el flujo de trabajadores calificados empezó a tomar auge desde inicios del presente siglo. Y si bien ese liderazgo se vio afectado con la crisis estructural 2008-2009, lo que queda claro es que Estados Unidos buscará recuperar su posición. Para ello, la incorporación de trabajadores migrantes altamente calificados es absolutamente necesaria en tanto que dicha economía presenta dos problemas significativos. El primero de ellos se relaciona con factores demográficos afectados por las bajas tasas de fecundidad que provocan una escasez de oferta laboral en el país. En el gráfico 18 es posible observar que la tasa de fertilidad estadounidense se ha reducido considerablemente desde 1960, ubicándose incluso a niveles por debajo del nivel de reemplazo (2.1 nacimientos por mujer en edad fértil). Sin embargo, recupera ese nivel gracias a la participación de las mujeres migrantes que en promedio tienen más hijos que las nativas (Monte y Ellas, 2014).

Si a ello le agregamos que el contingente de población denominado baby boom está entrando en proceso de jubilación, será necesario incorporar a trabajadores migrantes para que con sus aportaciones tributarias contribuyan al sistema de pensiones. Como se muestra en el gráfico 19, se ha incrementado el número de pensionados, y al disminuir la población laboral (gráfico 20), se podría presentar una disminución en el monto de impuestos a partir de los cuales se generan las pensiones.

La migración

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México-Estados Unidos ⎥ 303

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Gráfico 18 Tasa de fecundidad en Estados Unidos (Número de nacimientos por mujer en edad fértil) 4.0

Nacimientos

3.5 3.0 2.5

1.5

1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

2.0

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Mundial en la sección de datos, indicadores, género.

Gráfico 19 Número de trabajadores pensionados en Estados Unidos (miles) 39,500 39,500

Miles de pensionados

34,500 34,500 29,500 24,500 19,500 14,500

4,500 4,500

1956 1960 1965 1970 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

9,500

Fuente: elaboración propia con base en datos en Social Security Administration/Annual Statistical Suplement 2013/Table of Contents/Retired Workers (5.B)

304 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

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y

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Un segundo problema es el educativo. Por un lado, la oferta interna de trabajadores altamente calificados se ve seriamente limitada debido a los bajos niveles de eficiencia terminal de los estudiantes a nivel licenciatura. En los colegios públicos las licenciaturas de cuatro años tienen una eficiencia terminal de apenas 31%, mientras que en los programas de 2 años disponibles para alcanzar el grado técnico -lo que en México corresponde a una carrera técnica- es de 20%. Y, si bien en los programas de 4 años de las instituciones privadas la eficiencia terminal es del 52%, sigue siendo insuficiente para satisfacer la demanda dinámica que requiere la economía del conocimiento (cuadro 2). Por otro lado, no pueden desdeñarse los altos costos de las instituciones superiores, tanto públicas como privadas, en los Estados Unidos lo que constituye un elemento que adiciona dificultades para la mayoría de los jóvenes, a pesar de los créditos que ofrece el gobierno y de las diversas formas de becas disponibles.

Gráfico 20 Población en edad laboral como proporción de la población total de los Estados Unidos (%) 67 66.8 66.5

66.4 66.1

66

65.7

65.6

65.5

65.4

65.4

65.4

65.4

65 64.5

65

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

64.9

2010

Fuente: elaboración propia con base en datos del International Labour Organization -Labour Force Survey.

La migración

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laboral

México-Estados Unidos ⎥ 305

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Cuadro 2 Eficiencia terminal universitaria por raza en Estados Unidos, 2010 Tipo de institución

Colegios Públicos

Colegios Privados

Duración del programa

4 años

2 años

4 años

Total

31.30%

20.40%

52.50%

Blancos

34.20%

23.00%

55.40%

Negros

16.40%

11.90%

30.60%

Asiáticos

38.00%

25.60%

62.80%

Hispanos

21.50%

16.00%

46.10%

Indios americanos

17.20%

17.40%

39.20%

Fuente: elaboración propia con base en datos de The Chronicle of Higher Education. College completion.

Estos factores nos permiten explicar por qué se ha producido un flujo tan importante de trabajadores migrantes mexicanos calificados que atienden a diferentes programas y visas emitidas por los Estados Unidos. Algunos programas se orientan muy claramente a la atracción de profesionistas, tales como los h1-b, h3 y l1; para los técnicos u oficios se consideran los programas de visa h1-a y h2-b; para los estudiantes se emiten las visas j1 y para la producción científica se considera el programa de visa o-1, el cual se orienta a trabajadores con capacidades o reconocimientos extraordinarios. Como puede observarse en el cuadro 3, México ha mostrado un incremento constante de personas que han sido beneficiarios de los diferentes tipos de visas.

Es importante señalar que debido a las pocas oportunidades laborales que se presentan en México para los trabajadores altamente calificados, cerca de 36% de los mexicanos que cuentan con el grado de doctor, se encuentran radicando en los Estados Unidos y el 33% de los estudiantes egresados de las carreras de ingeniería y tecnología mexicanos salen al extranjero, de acuerdo a estimaciones realizadas por la investigadora Alma Maldonado (Citado en Olivares, 2013).

Estas cifras son preocupantes, pues el número de migrantes altamente calificados nacidos en México que residen en los Estados Unidos creció 2.4 veces entre 2000 y 2012, al pasar de 411 mil a 1 millón 15 mil, lo cual equivale a que 1 de cada 10 mexicanos con título de licenciatura reside en el país vecino o que 1 de cada 4 mexicanos con estudios de posgrado vive en los Estados Unidos (Tuirán y Ávila 2013).

Ciertamente, estos recursos calificados no sólo representan una pérdida para México sino también un recurso que no se aprovecha en los Estados Unidos, pues una parte importante 306 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

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de los mexicanos altamente calificados que vive allí labora en situaciones de subempleo y en trabajos que se ubican por debajo de su nivel de instrucción, fenómeno conocido como brain waste. De acuerdo a un reporte emitido por el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (Citado en Pérez, 2009) en ese año, 75% de los migrantes mexicanos calificados trabajaba en actividades por debajo de su nivel educativo, con honorarios reducidos, niveles de calificación inferiores o con menores niveles de productividad; situación que aún persiste, pues de acuerdo con Tuirán y Ávila (2013) los mexicanos altamente calificados que residen en los Estados Unidos laboran en condiciones desventajosas en comparación con la población nativa e incluso respecto de otros migrantes. Esto se debe a que sus salarios son significativamente menores, no sólo a los percibidos por los nativos estadounidenses con credenciales académicas equivalentes, sino también a los de los migrantes de otros países.

Los mexicanos perciben en promedio anual 45 mil dólares, mientras que los nativos perciben 65 mil dólares anuales y otros migrantes 67 mil dólares. Del total de estos migrantes altamente calificados, los mexicanos con nivel de licenciatura apenas perciben el equivalente a 74% del salario de los nativos. Esta situación permite comprender por qué los mexicanos altamente calificados se encuentran en situación de pobreza en mayor proporción (de acuerdo con la norma estadounidense), ya que 13% de ellos la padece, mientras que sólo el 5.3% de los nativos con los mismos niveles de calificación la sufre.

De acuerdo con Lozano y Gandini (2012), este desperdicio de los recursos se presenta en mayor medida entre los migrantes mexicanos calificados que estudiaron en México. Los que consiguieron los grados o calificaciones en los Estados Unidos tienen una situación menos lesiva. De acuerdo con estos investigadores, las razones que provocan este desperdicio de talentos se debe, entre otros factores, a la calidad del sistema educativo en el país de origen, los programas de entrenamiento bilingües y las diferencias entre los sistemas educativos norteamericano y mexicano.

La migración

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laboral

México-Estados Unidos ⎥ 307

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Libro RMCPyS 224.indb 308

308 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

y

37575

2011

174898

127046

140540

163695

79394

40283

17218

9924

12846

21569

27172

26069

21594

8833

8833

61959

50677

37467

74938

105244

89483

316

168

186

371

295

330

197

127

94

65878 56280

57

133

307

574

394

141

141

52972

41852

27755

18927

10727

5539

5539

28095

26781

12389

11820

7614

8985

7614

7137

6626

6894

6894

6295

5538

5222

4461

4461

Aprendices Visitantes de industriales intercambio No Agricultura (h3) (j1) agricultura (h-2a) (h-2b)

Trabajadores temporales (h2)

62155

45293

20253

21714

21178

18404

16279

16336

15794

15283

15723

14516

11387

8987

4759

4759

Transferencia dentro de la misma compañía (l1)

2202

1537

1399

3232

2538

2250

2216

991

782

669

745

542

398

246

171

171

Trabajadores con habilidades extraordinarias (o1)

Fuente: elaboración propia con base en datos del Department of Homeland Security, Office of Immigration Statistic, Yearbooks of Immigration Statistics.

30572

17917

2010

2004

16290

14352

7110

2003

15867

2009

765

2002

14423

16382

231

2001

13507

2008

86

2000

12257

18165

130

1999

10079

2007

75

1998

5273

17063

74

1997

5273

17654

73

1996

2006

73

Años

Trabajadores con ocupaciones especializadas (h1-b)

2005

Enfermeras registradas (h-1a)

Cuadro 3 Visas emitidas por los Estados Unidos para los migrantes mexicanos según tipo de visa, 1996 – 2011

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Reflexiones finales Bajo la lógica del modelo neoliberal impuesto por el Consenso de Washington, la migración de trabajadores respondió, en gran medida, al desarrollo del proyecto económico de los Estados Unidos. Los trabajadores de baja calificación han permitido abaratar los costos en el sector agrícola, así como la de los productos y servicios necesarios para el buen funcionamiento de las ciudades, sobre todo para aquellas que se dedican a la investigación científica tecnológica y en las que también participan migrantes altamente calificados. La funcionalidad de la migración en este período histórico se hizo más palpable que nunca, dada la descarnada competencia en el sistema económico actual.

Por su parte, México firmó el tlcan en un momento histórico en el que, dadas las condiciones de su economía, resultaba muy improbable que pudiera alcanzar los objetivos de desarrollo y de absorción de trabajadores en un marco de libre comercio si antes no se hacía un importante esfuerzo que transformara las condiciones de baja productividad de los distintos sectores. De lo contrario, resultaba sumamente riesgoso enfrentar la competencia de la potencia más importante del momento. Como no se tomaron medidas protectoras, en lugar de una virtuosa complementariedad, el resultado fue más bien la descapitalización financiera, manufacturera y agrícola. Debido a los importantes montos de migración de trabajadores hacia Estados Unidos, el país está muy cerca de perder el bono demográfico, oportunidad inmejorable para alcanzar el crecimiento del país. Desde nuestro punto de vista, la estrategia instrumentada por los gobiernos mexicanos ha incrementado las desigualdades sociales, concentrado cada vez más el ingreso en pocas manos, con niveles de pobreza que se han mantenido inaceptables.

Es el momento de definir un nuevo rumbo para el país o de lo contrario se continuará expulsando migrantes y subsidiando con recursos humanos el crecimiento económico del país vecino, alejándonos cada vez más del tan ansiado desarrollo.

Se requiere aplicar un modelo económico alternativo que permita recuperar la autosuficiencia alimentaria e incrementar la producción agrícola bajo modelos de explotación racional de los recursos naturales. También se requiere establecer una política industrial activa, cuyos objetivos sean la innovación y el desarrollo tecnológico, para lo cual es fundamental incrementar los centros educativos, elevar la inversión en investigación y desarrollo -no sólo al 1% como lo prometió la actual administración, sino como mínimo al 2.5% del pib-, como se presenta en el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

Además de ser un derecho la migración debe ser una opción, no una necesidad.

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310 ⎥ Ana María Aragonés Castañer

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Reconfiguración de la Cooperación Sur-Sur en la región latinoamericana y la participación internacional de los actores subnacionales Reconfiguration of South-South Cooperation in the Latin American Region and the International Participation of Subnational Actors Mariana Calvento∗ María Lis Rolandi∗∗ Recibido el 23 de febrero de 2015 Aceptado el 07 de abril de 2015

RESUMEN

ABSTRACT

El presente trabajo describe y analiza las actuales características de la Cooperación Sur-Sur en América Latina, especialmente el papel de los actores subnacionales en dicha dinámica.

A su vez, analiza las modalidades que adquiere esta cooperación en el contexto político regional de la última década, donde se evidencia un importante avance de la integración de los países latinoamericanos. Finalmente, estudia

This article describes and analyzes the current characteristics of South-South cooperation in Latin America, particularly the role subnational actor’s play in its dynamics. It also examines the modalities this cooperation adopts within the regional political context of the last decade, which evinces an important progress regarding regional integration of Latin American countries. Finally, it looks at the relationship between

∗

Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires), Magíster en Desarrollo Local y Doctora en Ciencias Políticas (Universidad Nacional de San Martín). Investigadora del Centro de Estudios Interdisciplinarios de Problemáticas Internacionales y Locales (Argentina). Investigadora asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet). Investigación enmarcada en el Proyecto: “Espacios subnacionales y actores locales: dinámicas y procesos en el desarrollo de estrategias de participación internacional” (Cod. 03/D279). Sus líneas de investigación son: Estado, desarrollo y políticas públicas, relaciones internacionales de actores subnacionales, desarrollo local y gestión internacional. Entre sus publicaciones destaca: “La inserción internacional de los actores subnacionales: análisis de un proceso contemporáneo” (2014). Correo electrónico: marianacalvento@yahoo.com.ar ∗∗ Profesora de Geografía y Magister en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires). Docente e Investigadora Categoría iv del Programa de Incentivos a Docentes Investigadores. Investigación enmarcada en el Proyecto: “Espacios subnacionales y actores locales: dinámicas y procesos en el desarrollo de estrategias de participación internacional” (Cod. 03/D279). Sus líneas de investigación son: Cooperación Sur-Sur en América Latina, relaciones internacionales de actores subnacionales, cooperación científica y tecnológica. Correo electrónico: lisro@live.com.ar

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la relación existente entre los principios de la Cooperación Sur-Sur con la participación internacional de los actores subnacionales a partir de la relevancia que adquieren algunas de estas formas de cooperación, como es el caso de la Red mercociudades, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del mercosur (fccr mercosur) y la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (flacma), que nuclean a estos actores y promueven mecanismos institucionales que favorecen la participación de las ciudades a través de diferentes instrumentos de intercambio y cooperación.

the principles of South-South cooperation and the international participation of subnational actors, from the perspective of the relevance acquired by some of these forms of cooperation, as in the cases of the Red mercociudades (Merco cities Network), the Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del mercosur (fccr mercosur / Consultative Forum of mercosur Municipalities, Federated States, Provinces, and Departments (fccr) and the Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (flacma /Latin American Federation of Cities, Municipalities and Local Government Associations), all of which promote institutional mechanisms which favor the action of these cities through different exchange and cooperation tools.

Palabras clave: Cooperación Sur-Sur; América Latina; actores subnacionales; redes de ciudades, mercociudades; mercosur; flacma.

Keywords: South-South cooperation; Latin America; subnational actors; cities’ networks; merco cities; mercosur; flacma.

Introducción Dentro de las reconfiguraciones que han marcado el escenario latinoamericano de las últimas décadas, resulta relevante el papel adquirido por las herramientas que promueven la integración y cooperación de los actores de la región. En ese sentido, es prolífero el desarrollo de investigaciones que se abocan a la temática de la integración en el Cono Sur y la región latinoamericana,1 así como aquellos que ahondan sobre los procesos de cooperación internacional entre países de la región.2

1

Véanse: Katz (2007); Da Motta Veiga y Ríos (2007); Sanahuja (2007 y 2012); Álvarez Valdés (2009); geri–uam (2010); Martínez (2011); Pérez García y Tablada (2011); Sau (2011); Ticehurst (2011); Altmann Borbón (2012); Briceño Ruiz (2012); cefir e Identidad mercosur (2012); Rojas Aravena (2012); Aponte García (2013); entre otros.

2 Véanse: Colacrai (2009); Hirst y Antonini (2009); Lechini (2009); Ayllón Pino (2010); Ojeda (2010); Rojas Aravena y Beirute Brealey (2011); entre los más destacados.

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Estos estudios han permitido realizar avances sustanciales sobre la temática examinando los objetivos, intercambios y alcances que adquieren estos procesos. Asimismo, la mayoría de las investigaciones establecen como unidad de análisis a los Estados nacionales, actor principal en la gestión e implementación de estos procesos, centrándose en las normativas y políticas públicas que desarrollan en torno a la cuestión. De allí que la presente investigación se proponga avanzar sobre otro tipo de actores, los subnacionales, los cuales han sido relegados de los estudios sobre la temática pero que, sin embargo, se ven influenciados por estos procesos contemporáneos.

En ese sentido, en el presente trabajo se abordan las características actuales de la Cooperación Sur-Sur (en adelante css) en América Latina, para luego analizar cómo los principios de este tipo de cooperación van permeando las estrategias que llevan adelante los actores subnacionales, particularmente a través de las redes de ciudades. De esta manera, se analizan las modalidades que adquiere la css en el contexto político regional de la última década, donde se observan características particulares de los procesos de integración regional actual, que favorece y consolida las condiciones de inserción internacional latinoamericana.

Posteriormente, se plantea la participación de los actores subnacionales en este nuevo escenario, considerados como “las unidades institucionales, o niveles del poder ejecutivo, componentes de un gobierno de un Estado Nacional: Estados, regiones, provincias, municipios u otros poderes locales” (Fronzaglia, 2005: 44). El uso del vocablo subnacional no es unánime ya que en otros estudios se prefiere la expresión “entidades subestatales para respetar la distinción entre Estado y nación” (Romero, 2004:48). Sin embargo, según Zubelzú (2008), el empleo del término subnacional es el más difundido y empleado en las investigaciones, aunque señala que “tanto el ‘actor subnacional’ como el ‘actor subestatal’ derivan de un mismo concepto integral: el ‘Estado-nación’ [por lo cual] su uso resulta equivalente e indistinto” (Zubelzú, 2008: 36).

Por último, se analizan a los actores subnacionales y su accionar internacional, buscando confirmar el supuesto de que las redes de ciudades -como es el caso de la Red mercociudades, Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (flacma) y Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del mercosur (fccr mercosur)- se establecen como mecanismos que nuclean y promueven el intercambio bajo la influencia de los principios de la css. De esta manera, se plantea una nueva arista en la temática que suma al desempeño de los estados nacionales y la inclusión de actores locales-gubernamentales capaces de incidir sobre los procesos regionales.

El análisis está basado en la utilización de bibliografía, general y específica, sobre las temáticas planteadas y a través de fuentes primarias como son los documentos oficiales emitidos por organismos internacionales y regionales abocados a la css y a los actores subnacionales.

Finalmente, se establecerán las consideraciones finales sobre el tema y algunos interrogantes al respecto, con el objetivo de dar continuidad a la presente investigación.

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La Cooperación Sur-Sur en el nuevo escenario político y económico regional En la primera década del siglo xxi se observa un escenario propicio para el avance de la integración política, económica, social y cultural de los países de América Latina, que mejora las condiciones de la inserción internacional de la región, consolida el desarrollo y afianza la paz y la estabilidad por medio de la cooperación por sobre el conflicto (Rojas Aravena, 2012).

Efectivamente, en el plano económico, la implementación de más de una década de recetas promulgadas por el Consenso de Washington expusieron las fisuras del modelo de desarrollo neoliberal en América Latina comenzando, a partir del año 2003, a gestarse un nuevo modelo de desarrollo acompañado por el crecimiento económico de la región.3 A partir del aquel año, las condiciones económicas en la región fueron favorables para enfrentar los efectos de la crisis mundial acontecida en 2008, iniciada en los países centrales y luego extendida al resto del mundo. Si bien América Latina no se mantuvo alejada de los efectos de la crisis mundial, los países de la región contaron con un mayor margen de maniobra para llevar a cabo políticas anticíclicas. El impacto de la crisis sobre los niveles de producción de los países de la región tuvo variaciones de acuerdo a los vínculos comerciales que estos poseen con Estados Unidos.4 Con el inicio del nuevo siglo, comienza la construcción de una forma diferente de integración latinoamericana, denominada “integración posneoliberal”, “regionalismo posneoliberal” o “regionalismo postliberal (Da Motta Veiga y Ríos, 2007), concepto que alude a un conjunto de transformaciones en la región que van a generar una ruptura con el modelo neoliberal característico de la década previa. En ese sentido, el concepto define “la sustitución del contenido de la agenda de la integración latinoamericana, que pasó de estar 3 Durante el período 2003-2007 la región de América Latina presentó un crecimiento de 5% del producto interno bruto (pib), mientras que el pib per cápita sobrepasó 3% durante 5 años consecutivos, en un contexto de superávit fiscal y una fuerte acumulación de reservas internacionales. Asimismo, el financiamiento para los mercados emergentes fue favorable debido a las tasas de interés bajas, generando una cuantiosa liquidez de capitales (cepal, 2009).

A partir de la crisis mundial del 2008, el contexto externo para el desarrollo económico de América Latina y el Caribe dejó de ser tan favorable, no obstante, se estima que la gradual mejora en algunas de las principales economías del mundo debería facilitar una inflexión de la desaceleración del crecimiento de esta región. Además, debe tomarse en cuenta que, a pesar de que las condiciones externas empeoraron en comparación con el período inmediatamente anterior a la crisis financiera de 2008-2009, siguen relativamente favorables desde una perspectiva histórica más larga.

Actualmente se registra una recuperación del flujo de remesas y de los ingresos generados por el turismo, y se espera una leve reactivación del comercio mundial de bienes. Asimismo, tanto los precios de los principales productos básicos de exportación como el acceso al financiamiento y sus condiciones en los mercados internacionales son todavía relativamente beneficiosos. En términos subregionales, se estima que a partir de 2015 el Istmo Centroamericano más Haití y la República Dominicana crecerán 4,4%, mientras que América del Sur se expandirá 1,8%, aunque en este caso con mucha diversidad de un país a otro (cepal, 2014).

4 En el caso de México, en el primer trimestre de 2009 su pib disminuyó 8,2% respecto del mismo trimestre del 2007, en Chile disminuyó 2,1%, en Brasil 1,8%, mientras que en Perú creció 1,8% y en Argentina 2,0%.

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centrada en la liberalización del comercio y las inversiones para dar prioridad a objetivos políticos, sociales y productivos” (Briceño Ruiz, 2013: 11). Estos cambios son producto, entre otras razones, de la asunción de gobiernos progresistas y la consolidación de liderazgos en América del Sur cuyos proyectos se afianzaron en políticas de recuperación de la presencia del Estado en la economía, la inclusión de aquellos sectores sociales más vulnerables, la promoción de un mayor grado de autonomía frente a los centros de poder y el retorno de la política y la cooperación estratégica focalizada en la región latinoamericana.

Siguiendo esta línea de análisis, Sader (2008: 25) considera que “América Latina es la única región del mundo que tiene un proyecto de integración relativamente autónomo respecto a los Estados Unidos”. Es decir que, ante el surgimiento de problemáticas que aquejen a la región, las respuestas serán consensuadas principalmente entre los países de América Latina, enmarcando el surgimiento de la css orientada por la solidaridad entre los países de la región latinoamericana y por la integración de los mismos a la economía mundial. Según Ayllón Pino (2010), en la actualidad, la css se considera como un instrumento eficaz para la creación de capacidades nacionales y para el fortalecimiento de una nueva arquitectura de la ayuda internacional.

Efectivamente, en este escenario, los países de América Latina comenzaron a privilegiar instancias multilaterales de discusión política con el objetivo de instalar una visión regional de unidad y autonomía latinoamericana y expresar una ruptura con los esquemas de integración tradicional en cuanto a los principios, objetivos y formas de funcionamiento,5 estableciendo de esta manera un claro contrapunto con el regionalismo de la década precedente, considerado como una “estrategia de marcado carácter defensivo ante los riesgos de la globalización” (Sanahuja, 2007: 76). Aquellos procesos de integración de la década de los años 90, estuvieron caracterizados por ser procesos parciales y selectivos, restringiendo su accionar a la liberalización comercial, con resultados disímiles, limitando los alcances políticos, sociales y culturales de los mismos buscando ser superados por los que se desarrollan a mediados de la primera década del siglo xxi.

En ese sentido, se observan transformaciones en los procesos de integración regional, incluso en aquellos iniciados en décadas anteriores como el mercosur, el cual comenzó a mostrar interés por otras problemáticas de índole social, política y cultural que afectaban a la región del Cono Sur, como por ejemplo con de la firma del Consenso de Buenos Aires en 2003, por parte de los presidentes de la República Argentina y de la República Federativa 5

Uno de los ejemplos de postura negativa y articulada de la región hacia aquellas propuestas cuyas características se basaban en un tipo de integración de carácter comercialista orientada a la libre circulación y la protección del capital transnacional, fue la Cumbre de las Américas realizada en 2005 en Mar del Plata (Argentina). Allí caducó el proyecto propuesto por Estados Unidos de liberalización comercial con la región latinoamericana como consecuencia de las discrepancias que presentaron varios gobiernos de la región (especialmente Argentina, Brasil y Venezuela) y de la presión ejercida por los movimientos sociales.

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del Brasil. En este documento, se plantea la necesidad de consolidar las democracias políticas de la región, “asumiendo la responsabilidad histórica que nos concierne en relación con el combate a la pobreza y la desigualdad, el desempleo, el hambre, el analfabetismo y la enfermedad, que configuran una pérdida efectiva de autonomía y dignidad de las personas, obstaculizando gravemente el ejercicio pleno de la ciudadanía” (Kirchner y Lula da Silva, 2003); en dicho documento se incluye también la activa participación de la sociedad civil y la instrumentación de políticas públicas que apunten al crecimiento y la distribución equitativa de sus beneficios.

Otro mecanismo de integración que expresa una ruptura con los paradigmas de integración característicos de décadas anteriores y que emerge en el período posneoliberal, es la Unión de Naciones Suramericanas (unasur), que entra en vigencia en 2011.6 En el preámbulo se apuesta por una integración regional que fortalezca el multilateralismo y “la vigencia del derecho en las relaciones internacionales para lograr un mundo multipolar, equilibrado y justo en el que prime la igualdad soberana de los Estados y una cultura de paz”. Asimismo, en el artículo 2 se expresa como objetivo general cimentar “de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión” en asuntos concernientes a todos los países miembros como es el caso de la eliminación de la desigualdad socioeconómica, la inclusión social, la participación ciudadana y el fortalecimiento de la democracia, la soberanía y la independencia de los Estados (unasur, 2008). Aunque este mecanismo ha representado claros avances para la concertación y el diálogo en el plano político, presentándose como el proyecto más relevante y viable en el espacio sudamericano, se percibe que la dimensión económico-comercial ha perdido peso debido a la falta de consenso entre los países; asimismo, no se han alcanzado aún los acuerdos ni los marcos institucionales que se requieren para que la unasur sea un proyecto factible a largo plazo, por ejemplo, en torno al mercosur o a la vinculación con los países del Norte (Sanahuja, 2012).

En el marco de los acuerdos regionales también se puede destacar la creación en 2010 de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac). Este proyecto político amplía el proceso de integración de la región con el objetivo de fortalecer la posición de América Latina y el Caribe como un actor político global y proyectar la identidad regional en su conjunto. Se propone fomentar el sentido de cooperación y solidaridad intralatinoamericana y caribeña y reafirmar la soberanía regional frente a actores externos (Rojas Aravena, 2012) por medio de la búsqueda de soluciones endógenas a las problemáticas de la región. Las temáticas tratadas por este organismo no se circunscriben meramente a lo económico, sino que también apuestan a la profundización de la integración en aspectos políticos, sociales y culturales, a través de la concertación de los gobiernos en busca de so6

Entre los países miembros se encuentran Bolivia, Ecuador, Guyana, Venezuela, Perú, Argentina, Surinam, Chile, Colombia, Uruguay, Brasil y Paraguay.

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luciones propias “para promover la paz; para la defensa, fortalecimiento y consolidación de nuestras instituciones democráticas; para el impulso al diálogo político con otros Estados y grupos de Estados; y para el fortalecimiento del multilateralismo y de la democratización en la adopción de las decisiones internacionales” (celac, 2010).

La Alternativa Bolivariana Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América o Tratado de Comercio de los Pueblos (alba-tcp) es otro de los organismos de la nueva escena internacional que surge en el año 2004 como propuesta de Venezuela y Cuba,7 en contrapartida al proyecto de liberalización comercial liderado por Estados Unidos. Con el transcurrir de los años, la propuesta del alba se proyecta a América Latina y el Caribe,8 presentándose como una iniciativa de integración “basada en la cooperación, la solidaridad y la voluntad común de avanzar hacia niveles más altos de desarrollo” (alba, 2004).

Un aspecto a destacar, que se observa como característica del nuevo paradigma de integración, es la generación de una visión retrospectiva que retoma de manera contundente el pensamiento de próceres como José Martí, Simón Bolívar, Antonio José Francisco de Sucre y Alcalá, Bernardo O’Higgins, José de San Martín, que planearon construir una “Patria Grande en la América Latina” (alba, 2004) como alternativa y resistencia a la hegemonía económica, social y cultural de las potencias imperiales.

A pesar de las diferencias entre los procesos de integración, Sanahuja (2012) considera que hay características que acercan al alba y la unasur. Por ejemplo, ambos proponen el retorno de la política con mayor primacía del Estado frente al predominio económico previo; buscan el retorno de la agenda de desarrollo en oposición a los enfoques neoliberales y de liberalización comercial así como una mayor autonomía de la política exterior estadounidense; por último, centran su desempeño en una agenda positiva de la integración, con énfasis en una cooperación más intensa en ámbitos no comerciales. Esto implica “una agenda activa de Cooperación Sur-Sur al interior de la región y la emergencia de nuevos mecanismos y agendas de cooperación en campos como la seguridad energética, la coordinación macroeconómica, los temas monetarios y las finanzas para el desarrollo” (Sanahuja, 2012: 32).

La defensa del orden democrático y los derechos humanos son dos de los pilares transversales a los nuevos mecanismos de integración de la región. Es por ello que, mercosur, unasur, celac, alba han actuado activamente en la defensa y protección de la estabilidad regional. Los diversos organismos han demostrado el privilegio de las instancias multilaterales de integración que disputan la hegemonía neoliberal y nuclean el desafío de la unión de los países de la región latinoamericana y caribeña.

7 Venezuela y Cuba firman en diciembre de 2004 en La Habana una declaración conjunta en la cual se plantea la idea de que el intercambio comercial sea un instrumento que se encuentre al servicio de la integración y no un fin en sí mismo.

8 Actualmente, los miembros de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba) son: Antigua y Barbuda, Bolivia, Cuba, Dominica, Ecuador, Nicaragua, San Vicente y las Granadinas y Venezuela.

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Esta visión de la integración como un instrumento de desarrollo para los países de la región se ve favorecida por algunas cifras de la cepal, según las cuales en el año 2004 la pobreza en América Latina y el Caribe afectaba a 42,9% de la población, mientras que durante el transcurso de los años el porcentaje ha ido disminuyendo sustancialmente a 28,8% de la población total de la región en 2012 (cepal, 2012). Ello demuestra que el camino más propicio para el desarrollo de la región y para el enfrentamiento de los vaivenes de las crisis económicas mundiales, es la integración de los países de América Latina y el Caribe en esta nueva etapa de recuperación del rol del Estado como regulador de los aspectos económicos, promotor de la disminución de las desigualdades sociales y actor principal del desarrollo con inclusión social.

No obstante, de la mano de los avances en los procesos de integración, deben tenerse presente las dificultades que los mismos afrontan, las que pueden incidir en su debilitamiento y retroceso. A modo de ejemplo, Sanahuja plantea sobre esta transformación y proliferación de los procesos de regionalismo que la aparición de “nuevos modelos y cartografías de la integración, puede ser interpretado como una expresión de “huida hacia adelante” por parte de los gobiernos, incapaces de hacer frente a problemas bilaterales que están minando los esquemas de integración” (2007: 82). De esta manera, se genera un regionalismo que, entre otras características, se presenta como “disperso, que se construye en diversos compromisos externos y no presta atención a sus propias necesidades de profundización” (Sanahuja, 2007: 88). Asimismo, Da Motta Veiga y Ríos (2007) remarcan que la reducción de la importancia de la dimensión económico-comercial en el regionalismo postliberal lo expone a desafíos estructurales, ya que entienden que los proyectos de integración no podrán realizar grandes avances si dejan de lado la liberalización comercial y los flujos de inversión, así como si se concentran en temas no económicos que implican mayores exigencias en términos institucionales y políticos.

En este contexto de transformaciones y dificultades que conlleva el proceso de integración regional, con mayor anclaje en aspectos políticos que económicos, se observa una modificación en las formas de cooperación, en la cual la css va adquiriendo mayor posicionamiento. Desde un punto de vista conceptual, Ojeda considera que: La css es entendida como aquella cooperación que otorgan unos países medianamente desarrollados a otros de similar o menor desarrollo relativo en las áreas o sectores en las que han logrado éxitos o han adquirido una experiencia propia, y que se pueden extender mediante diferentes mecanismos de intercambio (técnicos, económicos, científicos, etc.) para contribuir al desarrollo de capacidades en otros países, generando redes de cooperación, no sólo en el ámbito institucional sino en el social (Ojeda, 2010: 93).

Por su parte, las Naciones Unidas han propuesto que, en el marco de su labor normativa y sus actividades operacionales, la css se defina como un: 322 ⎥ Mariana Calvento

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Proceso por el cual dos o más países en desarrollo procuran alcanzar sus objetivos individuales o compartidos de fomento de la capacidad nacional por medio de intercambios de conocimientos, personal cualificado, recursos y servicios de especialistas, y por medio de iniciativas colectivas regionales e internacionales, incluidas asociaciones de colaboración entre gobiernos, organizaciones regionales, la sociedad civil, las instituciones académicas y el sector privado, en beneficio propio o mutuo entre las regiones y dentro de ellas (Naciones Unidas 1995: 15).

En cuanto al papel de dicha cooperación, Rojas Aravena y Beirute Brealey señalan que: La fuerza que ha retomado la Cooperación Sur-Sur, y las enseñanzas que ésta ha dejado, no significan que la cooperación Norte-Sur ya no juegue ningún papel; por el contrario, uno de los mayores desafíos actuales en el tema de cooperación es establecer una forma en la que ambas modalidades de cooperación confluyan (Rojas Aravena y Beirute Brealey, 2011: 14).

En términos históricos, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) considera que la css se desarrolla a partir de la segunda mitad de la década de los años 50. Sin embargo, tal como sostiene Ayllón Pino (2010) a partir de la década de 1970 se observa un dinamismo en el proceso de dicha cooperación y en una región en particular: “Entre todas las regiones del mundo en desarrollo donde más intensas, dinámicas y pujantes han sido las experiencias de Cooperación Sur-Sur y donde más avances se han registrado en su articulación en marcos de debate y discusiones multilaterales se encuentra, sin lugar a dudas, América Latina” (Ayllón Pino, 2010: 5).

En efecto, algunos de los principales hitos, elaboraciones conceptuales y acuerdos de este movimiento se produjeron en la región en ese período, como el concepto de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (ctpd) que fuera resultado de la Conferencia de Buenos Aires de 1978 que, auspiciada por la Organización de las Naciones Unidas, desencadenó la puesta en marcha del Plan de Acción de Buenos Aires (paba).

Este Plan supuso la confirmación de la importancia de esta modalidad de cooperación en América Latina entre diferentes actores gubernamentales, universidades, entidades locales y regiones fronterizas. Entre los objetivos básicos de la css apuntados en el paba, figuraban: aumentar la capacidad de los países en desarrollo para valerse de medios propios; reforzar la capacidad colectiva para intercambiar experiencias y desarrollar fortalezas complementarias; fortalecer las capacidades para afrontar colectivamente los problemas de las relaciones económicas internacionales; incrementar el volumen y eficacia de la cooperación internacional; acrecentar la capacidad técnica y tecnológica propia promoviendo la transferencia de tecnología y pericia; propiciar un mayor acceso a las experiencias y tecnologías; perfeccionar las capacidades de absorción de nuevas tecnologías; contribuir a solucionar las necesidades de los países menos adelantados; ampliar la colaboración en las actividades económicas internacionales.

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La css posee ciertas características y principios que la destacan como: a) Horizontalidad. Los países cooperan en calidad de socios, más allá de los niveles de desarrollo, de forma voluntaria, sin vincular la concesión de la ayuda a contrapartidas y sin condiciones de tipo económico, político o de procedimiento; b) Consenso. La ejecución se somete a consenso por los responsables, en marcos de negociación común, y; c) Equidad. Los beneficios son consistentes en la medida que se potencian mutuamente las capacidades críticas de desarrollo, con una distribución equitativa de las mismas, al igual que con los costes, asumiéndose de forma compartida y proporcional las posibilidades de cada contraparte. De esta manera, este mecanismo de cooperación reviste un carácter particular al emplear recursos locales, menores costos y la posibilidad de ejecutarse de manera flexible, rápida y sin condicionalidades.

El Informe de la css en Iberoamérica (2009) enumera los criterios y fortalezas de dicha cooperación de la siguiente manera: 1. La css se basa en la solidaridad para la ampliación de capacidades por medio de la cooperación técnica. Se trata de un compromiso voluntario entre países que quieren abordar conjuntamente los desafíos del desarrollo y los retos de la pobreza y la desigualdad.

2. Esta cooperación es direccionada a todos los sectores y ámbitos que se requieren, optando por la asociación horizontal entre actores de actuación.

3. La css no sustituye a la tradicional Norte-Sur; más bien aspira a articularse con los planes y programas de dicha cooperación, a partir de su propia experiencia y con las miras puestas en lograr los mejores resultados de forma eficiente y solidaria.

4. La css apuesta por una relación entre cooperantes que ofrecen y demandan beneficios en condiciones de reciprocidad.

5. La css encuentra una gran aceptación ya que deriva de acuerdos entre países que enfrentan desafíos de desarrollo similares a nivel local y global, lo cual facilita el entendimiento mutuo y permite además compartir modelos de gestión ya implementados por los países del sur.

6. Los países en desarrollo, especialmente en una misma región, comparten experiencias comunes y vínculos culturales que pueden mejorar la efectividad de los proyectos y programas de cooperación.

7. La css apuesta por la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos de cualquier tipo, limitando costes y poniendo en juego experiencias contrastadas.

Precisamente, el principal objetivo de la css, consiste en alcanzar mayores niveles de cohesión social, desarrollo y autosuficiencia, motivada por la búsqueda de soluciones para disminuir los problemas que, en muchos casos, son comunes. Esto se puede lograr gracias al éxito de algunos 324 ⎥ Mariana Calvento

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países que han alcanzado mayores niveles de desarrollo socioeconómico en sus regiones y a la cooperación que ellos brindan al sur. En ese sentido, se coincide con Gladys Lechini (2009), quien sostiene que este mecanismo de cooperación, está dirigido al reforzamiento de las relaciones bilaterales y a la conformación de coaliciones entre los países del sur que incrementan su poder en las negociaciones de los foros multilaterales.

La instalación de este tipo de cooperación, alentada por los procesos de integración regional, permite realizar en la actualidad un análisis de sus avances que dejan en evidencia las dificultades que afronta para su consolidación. Entre ellas se mencionan similares inconvenientes a los del regionalismo, como las diferentes características socioeconómicas, culturales, tecnológicas al interior de los países latinoamericanos y entre ellos. A su vez, debe hacerse hincapié en los limitados avances que se han establecido en términos de la evaluación de la css, necesaria para conocer sus alcances, limitaciones y potencialidades.

Por ello, a partir del año 2010, las agencias y direcciones generales de cooperación de los países latinoamericanos, la Secretaría General Iberoamericana y el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur (pifcss) han orientado su accionar para la formulación de indicadores. En cuanto a los obstáculos, Cristina Xalma (2013: 8) explica que los representantes de los países: Coincidieron en que los indicadores de los que se querría disponer para evaluar la Cooperación Sur-Sur, especialmente en los aspectos relacionados con su proceso, son los más difíciles de obtener. En este sentido se reflexionó acerca de cómo medir conceptos como la horizontalidad, la equidad, la reciprocidad o la pertinencia y se acordó que, de momento, es mejor avanzar en éstos sólo a través de los estudios de casos (Xalma, 2013: 8).

De esta manera, debería ahondarse a través del análisis de experiencias concretas cómo han influenciado los lineamientos de la css en el accionar internacional de los actores regionales y pensar a futuro herramientas que permitan evaluar sus alcances.

Otras problemáticas que plantean organismos internacionales de la css se vinculan a la escasa transparencia. En efecto, la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción al Desarrollo destaca: Sistemáticamente las organizaciones de la sociedad civil han elevado sus preocupaciones sobre la limitada transparencia en el uso de los recursos que emanan de la css y han exigido mayor visibilidad sobre las inversiones de esa css. La falta de transparencia y la ausencia de información invitan a la corrupción (alop, 2010: 22).

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Por otro lado, la mayor inversión de la css se dirige a gastos en infraestructura y sectores productivos (transporte y comunicaciones, energía y desarrollo de infraestructura, equivalen a 50%) mientras que sólo cerca de una quinta parte es destinada a los sectores de salud y educación.

Otra de las dificultades que se señalan de la css es que se caracteriza con frecuencia por relaciones altamente desiguales con los países más pobres, haciendo mención a una restauración de los términos peculiares de la cooperación precedente. Así lo expresa la organización BetterAid: Mientras que el principio del beneficio mutuo es un elemento central en la Cooperación Sur-Sur, los países donantes de ingresos medios a menudo establecen con los países más pobres relaciones marcadas por la desigualdad, en las cuales la orientación de la política exterior y los intereses estratégicos de los primeros (…) tienen primacía, inclusive mucho más que en el caso de las relaciones de ayuda Norte-Sur tradicionales (BetterAid, 2010: 6).

En suma, los procesos de integración regional se han transformado y han generado otros transversales que han enmarcado y permitido la modificación de patrones de cooperación, dando espacio a un nuevo tipo de vinculación: la css. Sobre la misma se ha ahondado en sus alcances sobre los Estados nacionales, no obstante, desde la presente investigación se sostiene que ha logrado cierta influencia sobre la participación internacional de los actores subnacionales, problemática que se abordará en los siguientes apartados.

Los actores subnacionales en el actual contexto global y regional En este marco global y regional de transformaciones relevantes para la región latinoamericana, en general, y para la css en particular, se constata que los espacios subnacionales comienzan a tener un papel destacado a través de diferentes modalidades de cooperación internacional, ya sea a través de acuerdos económicos, culturales, tecnológicos, de manera aislada o en conjunto, que pueden ser complementarias, paralelas o conflictivas con la diplomacia establecida por el gobierno nacional.

Sin embargo, no se desconoce que la participación internacional de los espacios subnacionales no es un proceso actual, ya que cuenta con antecedentes históricos remotos y contemporáneos del siglo xx. Dos décadas atrás, en un estudio sobre los gobiernos subnacionales de Estados Unidos, Clarke y Gaile (1992) constataban que se habían multiplicado las estrategias de desarrollo económico local en las ciudades con el objetivo de incrementar sus ingresos y, entre ellas, mencionan la promoción y marketing, la planificación estratégica y el desarrollo de misiones comerciales al exterior.

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No obstante, se considera que el proceso adquiere relevancia en la actualidad debido al incremento y complejidad que ha experimentado en las últimas décadas. En ese sentido, Romero señala que “la proyección internacional como concepto de la gestión local (con contenido, metas y espacio institucional propio) es un fenómeno que ha tendido a generalizarse recién en los últimos años” (Romero, 2004: 24).

La internacionalización de las ciudades presenta un perfil diferencial para las grandes o megaciudades frente a las de menor tamaño. Así, se considera el establecimiento de un tipo ideal de ciudad internacional cuyas características son sintetizadas por Soldatos (1996: 216 citado por Gallo Yahn Filho y Fernandes de Oliveira, 2006: 86-87) en los siguientes puntos: • Posición geográfica de apertura al mundo y población con composición étnica diversificada; • Recibe y exporta factores de producción extranjeros (inversiones, mano de obra) y flujo de comercio; • Alberga instituciones extranjeras e internacionales (empresas, bancos y otras instituciones socio-económicas, culturales y científicas) y sus instituciones tienen presencia en el exterior; • Se encuentra directamente interconectada con el exterior por medios de transporte y comunicaciones y posee un sector de servicios acorde para la recepción de actores e instituciones internacionales (hoteles, centros de convenciones); • Cuenta con medios de comunicación de repercusión y difusión internacional; • Regularmente lleva adelante encuentros y actividades internacionales y participa de redes internacionales de ciudades.

• Ejerce una paradiplomacia apoyada en servicios especializados y en estrategias de internacionalización y celebra acuerdo con actores internacionales.

No obstante, en una diversidad de ciudades se desarrolla un amplio abanico de actividades.

Las temáticas que prevalecen, recopiladas por Vigevani (2006) para el caso de los estados y municipios brasileros, están relacionadas con el comercio, las inversiones, la tecnología, la energía, el medio ambiente, el turismo, los intercambios culturales, las políticas migratorias, el tráfico de drogas, las políticas sanitarias y los temas sociales.

Asimismo, a partir de su estudio sobre la apertura exterior de las ciudades latinoamericanas -tomando como caso una veintena de ciudades de diverso tamaño poblacional de seis países de la región- Batista, Jakobsen, y Evangelista (2008) distinguen las modalidades que

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usualmente utilizan estos actores y que sustentan sus múltiples acciones: hermanamientos,9 redes internacionales de ciudades,10 redes del programa urb-al,11 proyectos de cooperación técnica/financiera directa/indirecta. A estas se incluyen, por ejemplo, visitas de las autoridades locales al exterior y recepción de autoridades extranjeras y otros actores internacionales; promoción industrial, turística y comercial, difusión cultural y generación de acuerdos comerciales; realización de intercambios culturales, deportivos, turísticos y de buenas prácticas en la gestión pública; participación y organización de ferias y congresos internacionales, misiones comerciales; participación e implementación de estrategias de marketing territorial y establecimiento de acuerdos para el hermanamiento de ciudades (Duchacek, 1990; Soldatos, 1990; Ponce Adame, 2011).

Así, Ramos (2008) sintetiza que las acciones internacionales de los actores subnacionales pueden agruparse en dos grandes dimensiones: políticas de cooperación y políticas de promoción. Según el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (cippec, 2012), las primeras están motivadas por las nuevas demandas que afronta este actor, relativas al desarrollo integral de sus comunidades, en tanto que la utilización de la cooperación internacional deviene de su funcionalidad como herramienta de apoyo en la ejecución de proyectos de desarrollo local permitiendo acceder a fondos de cooperación. En cuanto a las políticas de promoción, Germán Dabat (2003) las analiza en el ámbito del comercio exterior, vinculando la necesidad de articular las iniciativas de gestión comercial de los gobiernos municipales con la creación de condiciones de competitividad.

El autor distingue cuáles son las políticas municipales del comercio exterior, entre las que se pueden mencionar las de asesoramiento a exportadores; de intermediación entre los ex-

9

El hermanamiento de ciudades es considerada la práctica más tradicional y reconocida en el accionar internacional de los actores subnacionales (Salomón, 2007), que surge en Europa poco después de la Segunda Guerra Mundial. El objetivo de esta estrategia es el establecimiento de relaciones entre pueblos o ciudades de distintas zonas geográficas y políticas y se produce por algún motivo de similitud o cercanía en objetivos, características de la ciudad, de la población o de las actividades económicas, políticas o socioculturales comunes o “por ser ciudades que acogieron inmigrantes de otras ciudades portuarias o ciudades con el mismo nombre” (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008: 58).

10 Se desarrolla en el próximo apartado.

11 Entre los programas de cooperación internacional descentralizada se destaca el financiado por la Unión Europea, denominado Programa urb-al. Aprobado por la Comisión Europea en 1995, se define como un programa de cooperación horizontal entre las comunidades de la Unión Europea y las de Latinoamérica, asociándose al patrón de cooperación Norte-Sur. Este programa aborda la problemática del desarrollo local urbano desde una perspectiva que fomenta la creación de redes de cooperación descentralizada entre colectividades locales. Según datos del propio programa, se organizaron cerca de 40 reuniones internacionales, reuniendo un total que supera las 10 000 personas.

Se encuentra estructurado en base a 13 redes temáticas que coordinan a más de 2 500 colectividades locales, asociaciones, organizaciones no gubernamentales (organizaciones no gubernamentales, sindicatos, universidades o empresas) abarcando temas como la pobreza, la participación ciudadana, la droga, el medioambiente, el transporte, la seguridad, el urbanismo, el fomento del desarrollo económico, la sociedad de la información y la democracia. Información disponible en: <www.centrourbal.com>.

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portadores e instituciones públicas o privadas locales o extranjeras; y de ejecución directa de actividades de gestión del comercio exterior.

Por tanto, la gama de actividades que pueden desarrollar los actores subnacionales ha llevado a contemplar diversas dimensiones y tipologías que permitan reflejar su complejidad de manera acabada. En ese sentido, en su estudio sobre las ciudades, Jordi Borja y Manuel Castells (1997) reconocen que las estrategias de inserción internacional más utilizadas por estos actores son: • Las estrategias de presencia activa en la vida internacional, como la participación en eventos y asociaciones internacionales.

• Las estrategias de estímulo, promoción y constitución de redes de organizaciones y redes de ciudades y poderes locales.

• Las estrategias de participación en los procesos de integración regional.

• Las estrategias de fortalecimiento de la presencia directa de los gobiernos locales en el sistema de cooperación internacional.

De manera complementaria, Zubelzú e Iglesias, en su estudio sobre la participación internacional de las provincias argentinas, establecen cuatro grandes tipos de acciones realizadas por estos actores subnacionales (2005: 7-8): • Acciones (o reacciones) propias: generadas por el actor subnacional “sin intervención directa del gobierno nacional (sin perjuicio de que pueda haber de parte de este conocimiento y/o respaldo) ni del sector privado” (Zubelzú e Iglesias, 2005: 7).

• Acciones coordinadas: llevadas adelante en coordinación con el Estado Nacional.

• Acciones tipo lobby: principalmente sobre el gobierno nacional para impulsar “un proyecto de interés vital para la provincia y que afecta directamente su perfomance internacional” (Zubelzú e Iglesias, 2005: 8).

• Acciones concertadas: se inscriben en una normativa y son usuales en las organizaciones transfronterizas, como los Comités de Fronteras.

En un estudio posterior, Graciela Zubelzú (2008: 21), distingue diferentes variables a tener en cuenta en la caracterización de las estrategias de gestión internacional de los actores subnacionales: • Variedad temática: desde las tradicionales como la promoción de productos propios hasta la cooperación en materia cultural, turística, técnica, tecnológica y de salud.

• Alcance: desde los ámbitos externos más cercanos a otros muy distantes, y que involucren como contrapartes a actores estatales, subestatales, organizaciones no gubernamentales, distintos tipos de bloques o agrupamientos regionales, entre otros.

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• •

Intensidad: contactos tanto regulares como esporádicos, meramente exploratorios o protocolares, e incluso los que involucran acciones concretas y puntuales.

Modalidad: unilaterales, bilaterales, multilaterales.

Asimismo, García Segura (1996) releva cuatro clasificaciones que se han utilizado para describir el comportamiento de las actividades exteriores de las entidades subnacionales: según el nivel de implicación en el sistema internacional (presencia directa o indirecta); según el nivel de institucionalización (contactos formales12 o informales); según la relación con la actividad exterior del Estado nacional (cooperación, conflicto o actuación paralela); según criterio geopolítico (transfronteriza, transregional y global), retomando la clasificación de Duchacek (1990).

Con base en los análisis prexistentes, se entiende que la cooperación internacional es desarrollada por los actores subnacionales en las más diversas modalidades, por lo cual en el presente estudio nos concentraremos en aquellas del ámbito multilateral donde se materializa la css: las redes de ciudades. Las mismas agrupan vínculos formales, directos e indirectos, que se establecen con otros actores subnacionales e instituciones internacionales con la finalidad de generar vías de cooperación política y técnica en el ámbito regional y global. En estas relaciones multilaterales distinguimos entre las regionales y globales,13 considerando entre las primeras a la Red de mercociudades, al fccr mercosur y a la flacma, las cuales serán analizadas en el siguiente apartado.

La Cooperación Sur-Sur en los espacios subnacionales. mercociudades, flacma y fccr mercosur La css constituye un mecanismo de vinculación innovador y contemporáneo que ha impulsado la multiplicación de contactos, proyectos y acciones en la región latinoamericana.

Para entender su influencia en la participación internacional de los actores subnacionales se recurre a los espacios regionales que estos actores han desarrollado para cooperar horizontalmente y en consenso.

12

Entre las mismas se encuentran las misiones en el extranjero; la recepción de misiones extranjeras y de autoridades extranjeras; participación en ferias comerciales u organización de demostraciones sobre la producción local en el exterior; establecimiento de oficinas de promoción en el exterior de carácter permanente y de oficinas de promoción en el interior pero de vocación internacional; establecimiento de zonas francas para impulsar el comercio y atraer la inversión; relaciones con otros actores internacionales, hermanamientos; participación en redes regionales y en conferencias internacionales (García Segura, 1996: 257).

13 Entre las más destacadas se pueden considerar a la cglu, la Red Interlocal, la aice y la Red de Cooperación Internacional Descentralizada urbal.

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Este tipo de espacios pueden ser encuadrados bajo el concepto de “redes globales” o “redes de ciudades” que surgen, principalmente, en la década de los 80 incrementando su participación en número y presencia en los 90, destacándose en este período la creación de la Red de Eurociudades y de las mercociudades. Una característica transversal de estas redes es que se establecen a partir de relaciones horizontales, ya que se realizan entre instituciones similares sin jerarquía (Zapata Garesché, 2007) y que buscan la solución de problemáticas comunes, principios que se asocian a la css.

Según Jordi Borja y Manuel Castells, las redes de ciudades permiten tanto su inserción en un sistema de relaciones superior, consolidando mecanismos de desarrollo de la política de promoción y de imagen de la ciudad, como el acceso a grandes volúmenes de información sirviendo de estímulo “para el desarrollo interno de la calidad de vida y de la competitividad” (1997: 322). Por su parte, Germán Leva designa a las redes como “una de las formas de inserción internacional más dinámicas que aportan nutrientes para la creación y mantenimiento de las condiciones de entorno competitivo en las ciudades, pues permiten múltiples intercambios de información, tecnologías, experiencias” (2004: 28), entre otras. Del mismo modo, estas redes de ciudades o instituciones han sido utilizadas como medio para “amplificar la resonancia internacional de los problemas que enfrentan los gobiernos locales” (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008: 59).

En general, las redes regionales están constituidas por unidades subnacionales de una misma región y su objetivo es impactar sobre los procesos que se desarrollan en la misma por medio de su horizontalidad, equidad y consenso. De esta manera, dentro de las regionales consideraremos a la Red de mercociudades, al fccr mercosur y a la flacma.

Para comenzar, los antecedentes de mercociudades surgen en marzo de 1995 durante la realización del Seminario “mercosur: oportunidades y desafíos para las ciudades”, organizado por la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas-Subregión Cono Sur en Asunción. En esa oportunidad, los alcaldes participantes comenzaron a idear la conformación de una asociación de ciudades, con el fin de participar activamente de la construcción del proceso de integración regional y de profundizar el protagonismo de las ciudades en el proceso de integración.

Posteriormente, en noviembre de 1995, se realizó en la ciudad de Asunción la I Cumbre de Alcaldes, Intendentes y Prefeitos donde se firmó el Acta Fundacional de mercociudades, siendo doce las ciudades fundadoras.14 Desde entonces, la Red ha venido ampliándose e incorporando nuevos miembros. Actualmente, cuenta con aproximadamente 290 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia, Perú y Colombia, donde viven más de 80 millones de personas. mercociuda14

Asunción (Paraguay), Rosario, La Plata, Córdoba, Buenos Aires (Argentina), Florianópolis, Porto Alegre, Curitiba, Río de Janeiro, Brasilia, Salvador (Brasil), y Montevideo (Uruguay).

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des es la principal Red de gobiernos locales del mercosur y un referente destacado en los procesos de integración.

Es importante señalar que los objetivos de la Red se establecen en el art. 2 del Estatuto, mercociudades, y entre ellos se pueden mencionar los siguientes: • Favorecer la participación de las ciudades en la estructura del mercosur persiguiendo la codecisión en las áreas de su competencia.

• Impulsar la creación de redes de ciudades a través de unidades técnicas operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de interés común intermunicipal adecuados al proceso de integración.

• Crear mecanismos de comunicación en redes entre las ciudades a fin de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones y facilitar el acceso de los ciudadanos a los centros municipales de investigación, desarrollo tecnológico y cultura.

• Establecer e impulsar convenios y servicios recíprocos entre las diversas municipalidades y las redes que se fueran creando.

• Potenciar los recursos humanos y las experiencias administrativas para las municipalidades.

• Coordinar la planificación y promover acciones vinculadas al crecimiento y al desarrollo urbano de las ciudades.

• Propugnar la cooperación intermunicipal en el campo de las ciencias y la tecnología.

• Desarrollar y potenciar actividades comunes e integradas vinculadas a la cultura, la recreación, el deporte y el turismo.

• Efectuar el inventario del patrimonio cultural e histórico de las ciudades del mercosur para adoptar medidas comunes que garanticen su preservación y difusión.

• Desarrollar y planificar el turismo regional.

• Realizar estudios y elaboración de planes y estrategias en el área urbano ambiental.

• Colaborar en la planificación de las políticas y planes de desarrollo de las ciudades, tomando en cuenta la necesidad de mejorar la calidad de vida.

• Impulsar la adopción de políticas que adecuen los proyectos locales al nuevo espacio regional.

• Impulsar la creación de unidades técnicas intermunicipales.

• Propugnar y concientizar sobre la participación ciudadana.

• Difundir una cultura democrática a nivel regional y nacional, estableciendo una relación más estrecha de cooperación.

• Estudiar e impulsar a través de las diversas municipalidades la implantación de políticas coordinadas destinadas al sector de escasos recursos.

Del análisis de dichos objetivos se observa la estrecha vinculación de los mismos con los criterios y fortalezas de la css enunciados en el primer apartado de este trabajo. Efectivamente, 332 ⎥ Mariana Calvento

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en cuanto a la reciprocidad, la misma puede visualizarse dentro de los objetivos de la Red mercociudades al considerarse primordial la creación de mecanismos de comunicación en redes entre las ciudades a fin de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones.

A su vez, la mayoría de los objetivos planteados en la Red pretenden la cohesión social, la autosuficiencia y el desarrollo local, cuestión que se manifiesta continuamente en los preceptos de la css, destacándose la integración y desarrollo de los espacios subnacionales.

Como lo sintetizan Vigevani y Prado, el objetivo principal de la red es “la creación de un espacio institucional efectivo para la participación de los gobiernos locales en las decisiones del bloque” (2010: 193).

Hay que considerar que la participación de ciudades en la Red fue incrementándose paulatinamente y este crecimiento fue reflejo de la inclusión no sólo de las grandes ciudades -como era en un principio- sino también de ciudades medias y pequeñas. De esta manera, “el crecimiento de mercociudades muestra una primera captación de las grandes ciudades de la región […], luego un crecimiento a partir de la asociación de ciudades medianas […] y finalmente, un ingreso masivo de municipios pequeños” (Chasquetti, 2003: 12).

En la ii Cumbre de 1996, se completa el proceso, generándose el entramado institucional que le daría sustentabilidad a las mercociudades: la asamblea general de socios, el consejo de intendentes, alcaldes y prefectos de mercociudades (compuesto por dos ciudades de cada Estado parte del mercosur), la comisión directiva, una secretaría ejecutiva y las unidades técnicas/temáticas. La principal instancia de debate y decisión de las mercociudades es la asamblea general de socios o la cumbre de alcaldes, que se organiza a través de una asamblea anual de autoridades locales (alcaldes, intendentes, prefectos y jefes de gobierno), donde se discuten y aprueban las orientaciones políticas de la red, constituida por los jefes de gobierno de las ciudades asociadas.

Por su parte, el consejo, órgano superior de dirección entre asambleas, está integrado por dos ciudades de cada país miembro pleno del mercosur y una ciudad de cada país asociado, las que componen la comisión directiva y la que ejerce la secretaría ejecutiva.

La comisión directiva se encarga de dar apoyo a la secretaría ejecutiva en los trabajos de coordinación de la Red y se compone de tres ciudades: la ciudad que ejerce la secretaría ejecutiva, la ciudad que ejerció la misma en el período inmediato anterior y la que está próxima a ejercerla.15 Asimismo, la secretaría ejecutiva es la instancia responsable de presidir y coordinar los trabajos, divulgar los documentos y representar oficialmente la Red, y con una secretaría técnica permanente, radicada en la ciudad de Montevideo, sede del mercosur, que es el

15

Información disponible en: <www.mercociudades.org>

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“único organismo de carácter permanente de la red y tiene la responsabilidad de desarrollar su memoria institucional (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008: 62).

Por último, la Red cuenta con quince unidades temáticas, orientadas a la formulación de políticas municipales a ser sugeridas en el ámbito del mercosur, que difunden, analizan y sistematizan información sobre las temáticas específicas de su competencia, cuyos objetivos se detallan en el cuadro 1.

Cuadro 1 Unidades Temáticas de la Red de Mercociudades Unidad temática

Objetivos

Ambiente y desarrollo sostenible

Promover acciones y el desarrollo de programas y proyectos de desarrollo local sostenible.

Autonomía, gestión y financiamiento municipal

Impulsar la investigación y el debate técnico y político sobre los procesos de transformación y de descentralización política y administrativa de las ciudades

Ciencia, tecnología y capacitación

Estimular la cooperación científico-tecnológica entre las ciudades integrantes, a través del intercambio de experiencias y conocimientos.

Cooperación internacional

Concretar proyectos de cooperación internacional que beneficien a las ciudades de la red y desarrollar acciones de capacitación e información.

Cultura

Desarrollar y potenciar las actividades culturales.

Desarrollo económico local

Identificar rubros dinámicos no tradicionales como el turismo, los servicios financieros y de entrenamiento, así como el desarrollo de la gestión de calidad.

Desarrollo social

Desarrollar políticas sociales de la red relativas a: nuevos modelos de gestión de políticas sociales, coordinación interjurisdiccional de las políticas sociales, etc.

Desarrollo urbano

Formular y proponer políticas comunes, promoción de la investigación y difusión de las experiencias que contribuyan al mejoramiento de las gestiones urbanas locales.

Educación

Intercambiar experiencias, profundizar en el conocimiento y seguimiento de la formación del docente así como el delineamiento de propuestas educativas consensuadas.

Género y municipio

Impulsar políticas de género que fundamentan la participación de las mujeres en el diseño de las políticas públicas.

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(continuación) Unidad temática

Objetivos

Integración fronteriza

Promover acciones conjuntas de la Red Mercociudades, con el fin de mejorar las iniciativas de integración regional.

Juventud

Contribuir con el desarrollo de las políticas locales de juventud, promoviendo la participación de los jóvenes en su formulación y ejecución mediante el fortalecimiento de los procesos de descentralización e integración regional.

Planificación estratégica

Identificar las prácticas exitosas y soluciones a problemas comunes con el objetivo de enriquecer los procesos locales e impulse posibles canales de colaboración.

Seguridad ciudadana

Impulsar la reflexión sobre la seguridad ciudadana desde el marco del respeto integral a la democracia y los derechos humanos en las ciudades de toda la región

Turismo

Abordar las cuestiones decurrentes de los diferentes sectores del turismo, potenciando las ofertas y demandas por destinos.

Fuente: elaboración propia con base en datos del sitio oficial de mercociudades, 2015.

En el año 2000, se crea la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (remi), por propuesta de la cancillería argentina, formalizada por medio de la resolución 90/00 del Grupo Mercado Común (Brasilia, 7/12/2000) y de la Decisión 59/00 del Consejo del Mercado Común (Florianópolis, 14/12/2000). En el año 2004, en Belo Horizonte, el Consejo Mercado Común, mediante la decisión núm. 41/04, sustituye a la remi por el fccr mercosur. Ambas instituciones son consideradas, desde la Red de mercociudades, como un logro de su acción y la respuesta a sus reclamos de visibilidad y participación en el bloque regional.16 Por otra parte, la Red de mercociudades es financiada por las ciudades que la componen. En el reglamento de la Red se describe el aporte anual que debe realizar cada ciudad de acuerdo a su tamaño demográfico.17 Sintéticamente, se manifiesta que la Red de mercociudades es el espacio regional de mayor participación, y que asimismo ha permitido fortalecer el papel internacional de los gobiernos municipales. Su constitución, construcción y sostenibilidad en el tiempo permitió robustecer su carácter de asociación política así como evolucionar en “una red horizontal de ciudades con un claro sentido de cooperación e intercambio entre sus socios a partir del trabajo de sus unidades temáticas” (Chasquetti, 2006: 14).

16

Véanse: Godoy (2006); Granato y Oddone (2010).

Ciudades de menos de 100 000 habitantes: us$ 100; Ciudades de 100 000 a 499 999 habitantes: us$ 500; Ciudades de 500 000 y 2 999 999 habitantes: us$ 1 000; Ciudades de 3 000 000 y más: us$ 2 000 (mercociudades, 2002).

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Así lo explicita Olga Zarza al realizar un balance del actuar de la Red: Es importante mencionar que la Red mercociudades se incorporó al proceso de integración regional como organización autónoma de los municipios, con una concepción propia del proceso de integración y con un diagnóstico específico de la coyuntura por la que atravesaba el proyecto integracionista. Es sorprendente el nivel de coherencia y continuidad de las principales ideas y posturas que fue asumiendo la red […] es muy probable que esta solidez haya sido uno de los factores que más ha contribuido a su permanencia y consolidación como la experiencia regional más exitosa de integración desde las ciudades en el Cono Sur (Zarza, 2006: 284).

Otro organismo que cumple un papel importante en la css y en la inserción internacional de las ciudades es el mencionado fccr mercosur que surge en el año 2004 de la mano de las demandas realizadas por los gobiernos subnacionales nucleados en la Red de mercociudades. En dicho año, el Consejo del mercosur sancionó su creación, aunque fue recién en la Reunión de Río de Janeiro, en 2007, que se institucionalizó como órgano del mercosur, decisión que se encuentra materializada en la “Carta de Río”, en el marco de la xxxii Cumbre de Jefes de Estado del mercosur.

Según el documento de creación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del mercosur (Decisión núm. 41/04) del Consejo del Mercado Común del mercosur, en su artículo 4, el propósito de este Foro es “proponer medidas destinadas a la coordinación de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los municipios, Estados federados, provincias y departamentos de la región, así como formular recomendaciones por intermedio del Grupo Mercado Común” (mercosur, 2004). Asimismo, para Vigevani y Prado, este foro tiene como objetivo principal “ofrecer a los gobiernos subnacionales la posibilidad de influenciar las decisiones de los órganos de la integración” (Vigevani y Prado, 2010: 193).

La relevancia del fccr mercosur es que permite la representación y participación directa de todos los gobiernos subnacionales (locales, regionales). Así, en el documento de creación del foro, se establece que el mismo estará conformado por dos comités: uno de los municipios y otro de los Estados federados, provincias y departamentos. Por otro lado, un segundo contraste con dicha red es que los miembros del fccr mercosur son nombrados por los gobiernos nacionales de cada Estado parte; mientras que en mercociudades cada ciudad de los Estados parte puede postularse sin limitantes (Artículo núm. 6 del Estatuto de la Red).

Entre sus atribuciones y funciones, establecidas en el artículo núm. 5 de su reglamento interno (fccr mercosur, 2007), se encuentran: 1. Pronunciarse, por intermedio del gmc, dentro del ámbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicen el gmc y demás órganos del mercosur.

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2. Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto político y social a nivel municipal, estadual, provincial y departamental de las políticas destinadas al proceso de integración y diversas etapas de su implementación, especialmente en las instancias referidas a los fondos de convergencia estructural del mercosur (focem).

3. Proponer medidas destinadas a la coordinación de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los municipios, Estados federados, provincias y departamentos de la región.

4. Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestiones de su competencia, de relevancia para el mercosur y el proceso de integración a solicitud de su sesión plenaria o a través de sus comités.

5. Contribuir a una mayor participación de las sociedades en el proceso de integración regional, promoviendo la real integración dentro del mercosur a nivel municipal, estadual, provincial y departamental y colaborando con la construcción de una identidad ciudadana regional.

Como se observa, el conjunto de funciones y atribuciones del fccr mercosur son afines a los criterios y fortalezas de la css, al pronunciarse a favor de la vinculación de experiencias comunes y promoviendo la coordinación de políticas en la región y la integración, especialmente entre los espacios subnacionales.

La actividad del foro se estructura a través de los trabajos en los comités, en la generación de grupos de trabajo y líneas de acción en temáticas particulares (integración productiva, ciudadanía regional, integración fronteriza) y en las reuniones ordinarias bianuales del foro consultivo.

Luego del análisis de las redes de ciudades estrictamente ubicadas en el Cono Sur, se considera necesario incluir en el análisis a la flacma creada en 1981, con sede en Quito (Ecuador) donde se instituye como “una alternativa concreta a las ciudades en el acceso a mecanismos de cooperación internacional” (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008: 66).

Sus orígenes se encuentran ligados a la Unión Internacional de Administradores Locales, (iula),18 desde donde obtiene sus antecedentes. Asimismo, con la fusión entre la iula, la Federación Mundial de Ciudades Unidas (fmcu) y Metrópolis se genera en el 2004, la Red de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (cglu), cuya representación en América Latina y El Caribe es la flacma.

Las acciones están destinadas a representar los intereses de los gobiernos locales, ciudades y las asociaciones nacionales de gobiernos locales, y a establecer vínculos de cooperación, intercambio y promoción con instituciones que trabajan por la promoción, el desarrollo y 18

Asociación fundada en 1913 que organiza el contacto entre municipalidades, fundaciones, instituciones educativas, corporaciones, organizaciones no gubernamentales e individuos alrededor del mundo para el intercambio de información y experiencias.

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la democracia local. Asimismo, según el artículo núm. 7 de su estatuto reformado en 2006, sus objetivos son, entre otros (flacma, 2006): 1. Consolidar el movimiento asociativo municipal latinoamericano; 2. Representar y servir de interlocutora de todos los gobiernos locales y sus asociaciones nacionales de municipios de América Latina; 3. Promover en la región gobiernos locales autónomos, fuertes y democráticos; 4. Estrechar vínculos de cooperación y trabajo con las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales, en todo aquello que tenga que ver con el fortalecimiento de la autonomía y democracia local; 5. Trabajar por la profundización de la descentralización en los países de sus asociados, colaborando con los gobiernos nacionales; 6. Promover el respeto a la autonomía municipal, como atribución de los gobiernos locales para regular y manejar los asuntos públicos que le conciernen; 7. Contribuir al mejoramiento del nivel de eficiencia, eficacia y transparencia de los gobiernos locales, asociaciones de municipalidades e instituciones municipalistas sobre base de principios democráticos y de equidad social; 8. Facilitar el intercambio de experiencias entre los gobiernos locales, las asociaciones de municipalidades y las instituciones municipalistas latinoamericanas; 9. Promover la integración latinoamericana desde el ámbito municipal, fomentando la cooperación, los hermanamientos y la solidaridad intermunicipal.

Una cuestión a destacar es que la activa participación de las ciudades, municipios y asociaciones de gobiernos locales en flacma-cglu, les permite representar y defender sus intereses ante las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos, la Unión de Naciones Suramericanas, el Parlamento Latinoamericano y ante otras organizaciones internacionales y de cooperación; así como compartir experiencias con sus homólogos, fortaleciendo la css y el diálogo tanto entre electos como entre expertos de la región y de todo el mundo. flacma coincide con los principios y características de la css al hacer hincapié en la necesidad de fortalecer la participación de los municipios y de impulsar, al mismo tiempo, el intercambio y la cooperación entre los gobiernos locales de sus ciudades miembro.

Para desarrollar sus actividades (Artículos 23 y 24 de su estatuto), flacma cuenta con una estructura de gobierno conformada por un consejo (máximo órgano de decisión que se reúne cada 2 años), un comité ejecutivo y una secretaría ejecutiva; y sus organismos consultivos son el congreso y el comité técnico. Asimismo, conjuntamente con cglu, flacma organiza anualmente la Cumbre Hemisférica de Autoridades Locales o Congreso Latinoamericano de Ciudades y Gobiernos Locales, estableciéndose como el espacio de diálogo entre ciudades, municipios y asociaciones de gobiernos locales, para evaluar los avances 338 ⎥ Mariana Calvento

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que se han producido en materia de descentralización proyectando los nuevos desafíos de la agenda municipal latinoamericana (flacma, 2011) y fortaleciendo el accionar internacional de la organización.

En su visión estratégica para 2020, se aspira que esta asociación logre ampliar la representación política en América Latina y El Caribe, incrementando a 200 miembros en 2010 y a 400 miembros en 2020 por medio de la democratización de la estructura y la reducción de los costos de inscripción; sincronice las prioridades subregionales; fortalezca la integración con la cglu; establezca y refuerce su imagen corporativa y ajuste la dinámica del estatuto y organización ejecutiva.

En el marco del proceso de integración regional postliberal y del impulso a la css, los avances que han logrado estas redes han sido variados. Uno de los más relevantes es la trascendencia que han adquirido estos actores en el regionalismo. En ese sentido, la inclusión de la temática dentro del mercosur con el fccr mercosur o de la unasur con la creación en el año 2012 de la Red de Ciudades Suramericanas (redcisur) deja en evidencia el peso político y estratégico desarrollado de estos actores. Asimismo, la creación del fccr mercosur marca también la importancia de la existencia de estas redes y la influencia que pueden obtener en los procesos de integración regional, ya que la misma es fruto de las demandas de los actores nucleados en mercociudades. Justamente, la red ha logrado contribuir a uno de sus objetivos principales relativo a favorecer la participación de las ciudades en la estructura del mercosur, buscando incidir en el proceso de decisión de las áreas de su competencia.

No obstante, estos avances presentan limitaciones. En ese sentido, el fccr mercosur intentó constituirse en una organización de importancia e influencia sobre las decisiones del bloque regional, pero no ha logrado alcanzar dicha posición, ya que las declaraciones y conclusiones en las reuniones anuales han sido más normativas que efectivas (Vigevani y Prado, 2010), y su conformación y accionar resultó lejano de su aspiración inicial desde las mercociudades.

Otros resultados pueden relevarse de la experiencia individual de los actores subnacionales en la participación de estas redes. Investigaciones sobre la temática19 dan cuenta de que en el caso de municipios argentinos la participación en estas redes ha sido favorable en dos ámbitos: el de la participación y el de las consecuencias de la misma. Entre los primeros se destaca el acceso a foros que impulsan el intercambio de buenas prácticas. Esta intervención es considerada clave por los gobiernos locales ya que: Implica la posibilidad de participar con voz y voto en una institución internacional con vocación de influir sobre las decisiones que adoptan los gobiernos centrales en el ámbito del mercosur […] y permite extender las vinculaciones internacionales de la ciudad, relacionándola con otras 19

Véanse: Araya y Herrero (2012); Calvento (2012); Calvento y Di Meglio (2014).

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ciudades del Cono Sur que atraviesan por problemáticas similares en la búsqueda de encontrar soluciones comunes (Messing y Llorente, 2003: 9).

Entre los segundos, se remarca el acceso a otros planos y tipos de participación internacional de los actores subnacionales. Por ejemplo, la participación activa en la red de mercociudades ha permitido el acceso al fccr mercosur; la realización de misiones comerciales conjuntas; la concreción de acuerdos bilaterales a través de la celebración de hermanamientos de ciudades.

De manera que la red de mercociudades se convierte en un escenario en el cual, además de la realización de talleres e intercambio de experiencias de gestión pública, medio ambiente, cooperación internacional -entre otras- se generan espacios para el desarrollo de políticas como las rondas de negocios o los vínculos para establecer misiones comerciales. De esta manera, esta css establecida a través de la participación en redes de ciudades se percibe como un estadio inicial en la profundización posterior de este perfil de inserción internacional.

A pesar de ciertas limitaciones que estos organismos poseen, coincidimos con quienes señalan que: Estas redes traen en sus planes de trabajo el compromiso con el fomento de la cooperación, amparada en las vocaciones tradicionales de apoyo al fortalecimiento de la democracia, intercambio técnico, búsqueda de apoyo financiero, solidaridad, entre otros. Aun así, además de traer las acciones llamadas tradicionales, innovan al incorporar en la agenda asuntos relacionados a la temática del desarrollo local/regional bajo la lógica del desarrollo humano. Sin duda este es uno de los grandes avances identificados en la manera de construir estrategias de cooperación y relaciones internacionales en el ámbito de los gobiernos locales (Batista, Jakobsen, y Evangelista, 2008: 68).

Luego de lo expuesto, se considera que la css ha influido favorablemente en el desarrollo de la cooperación en los espacios subnacionales, en el marco de la horizontalidad y consenso.

De esta manera, las redes de ciudades, conformadas en general por unidades subnacionales de una misma región, permiten una inserción internacional dinámica, a través de un constante intercambio de experiencia, información e incluso en la solución de problemáticas en los gobiernos locales. Así es el caso de la Red de mercociudades y el fccr mercosur, que con sus objetivos e iniciativas han logrado crear mecanismos de comunicación y establecer convenios y servicios que potenciaron a las ciudades involucradas. En el caso de flacma, busca ampliar estos objetivos a las redes de ciudades en Latinoamérica, aumentando los vínculos de cooperación, trabajo y promoviendo la autonomía municipal, siempre en el marco del consenso y equidad, principios que se resaltan en la css.

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Conclusiones Hacia principios del siglo xxi, se identifican cambios en el escenario internacional, especialmente en Latinoamérica, donde el proceso de integración atraviesa relevantes modificaciones.

Proyectos políticos basados en la presencia del Estado, la inclusión, la autonomía y la hermandad de los pueblos por medio de la cooperación, fueron los rasgos sobresalientes en la región. Esta situación se evidencia por medio del fortalecimiento o nuevas iniciativas de integración como el mercosur, unasur, celac y alba-tcp. Con diferentes objetivos y estructuras organizativas, poseen una visión compartida de la integración al considerarla como un instrumento de desarrollo para los países de la región a la vez que atraviesan dificultades que pueden poner en riesgo su consolidación a futuro.

Es en este escenario que la css toma un importante impulso, el cual favorece y consolida las condiciones de inserción internacional, brindando beneficios y respondiendo a concretar mecanismos que atiendan las necesidades del sur. En ese sentido, el presente trabajo permite visualizar la importancia de la css, así como los objetivos, características y principios que promueven las vinculaciones entre países o regiones. Por otro lado, también se explicitan las fortalezas y debilidades que conllevan dichos procesos de cooperación, especialmente en el ámbito de Latinoamérica, donde las características políticas, económicas y culturales permiten una estrategia de fortalecimiento, destacándose una visión regional y autónoma, pudiendo compartir entonces las experiencias de cómo han resuelto o están tratando de abordar estos conflictos dentro de sus fronteras.

En el marco del desarrollo de esta cooperación se encuadra la generación de redes de ciudades. Efectivamente, a través del análisis se puede observar cómo los principios de la horizontalidad, la equidad y el consenso permean en los objetivos y avances relativos que han desarrollado estos espacios de intercambio para enriquecer el desempeño internacional de los actores subnacionales. En ese sentido, se destaca la Red de mercociudades como un espacio regional de relevante participación en las estrategias de participación internacional, que permite fortalecer el papel internacional de los gobiernos subnacionales. Conjuntamente, se presenta a la flacma y al fccr mercosur como organismos que pretenden estimular la cooperación y la coordinación de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los municipios, Estados federados, provincias y departamentos de la región, contribuyendo a la participación de las sociedades en el proceso de integración regional, suscitando la real integración en los diferentes niveles y colaborando con la construcción de una identidad ciudadana regional.

Por tal motivo, resulta importante consolidar y apoyar las diferentes estrategias desarrolladas en este ámbito.

Por tanto, estas redes manifiestan el compromiso con el fomento de la cooperación, el apoyo al fortalecimiento de la democracia, intercambio técnico, búsqueda de apoyo finanReconfiguración

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ciero y solidaridad. Asimismo, han experimentado un impulso mayor en los últimos años, como lo manifiesta la constitución del fccr mercosur por influencia de mercociudades, y una mayor innovación al incorporar en la agenda asuntos relacionados a la temática del desarrollo local/regional, siendo un importante avance para construir estrategias de cooperación y relaciones internacionales en el ámbito de los gobiernos locales. En suma, estas redes de ciudades dejan en evidencia su conformación como mecanismos que promueven el intercambio bajo la influencia de los principios de la css, en el marco de la generación de procesos de integración en la región, que presentan ciertas limitaciones pero marcan un claro camino orientado a restaurar el lugar de la política y del accionar de los actores gubernamentales. Revalorizar estas herramientas y el papel de los actores locales-gubernamentales supone ampliar el abanico de actores involucrados, así como la necesidad de incorporarlos efectivamente y de comprometerlos en estos procesos.

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Ulrich Beck (1944-2015)1 Michel Wieviorka∗

U

lrich Beck falleció el 1 de enero de este año, de manera totalmente inesperada.

Con él perdemos a una figura intelectual de primer orden, uno de los pocos sociólogos contemporáneos a quien la historia recordará, una inteligencia fecunda y profunda.

Francia lo descubrió muy tarde, si bien ya era mundialmente respetado desde mucho tiempo atrás por sus análisis de la segunda modernidad y, más precisamente, por la “sociedad del riesgo” -Risikogesellshaft- su libro de 1986, traducido al francés (Beck, 2001). De hecho, ya en ese momento estaba totalmente entregado a una nueva etapa de su pensamiento, que le había hecho pasar del entorno de la sociedad a la dimensión planetaria y su globalización.2 Pionero en plantear que, como decía, debemos desechar el “nacionalismo metodológico”, dejar de

reducir el análisis de las cuestiones sociales tan sólo al marco del Estado-nación y de las relaciones internacionales para pensar de otra forma, lo que llamó el “cosmopolitismo metodológico”.

El riesgo, esta categoría con la cual su nombre está tan fuertemente identificado, cuando es de gran magnitud, no está encapsulado en un solo país, sino que trasciende las fronteras, es global. La reflexión de Ulrich Beck se orientó, desde la década de 1990, al estudio del “riesgo mundial”, aquel que está ligado sobre todo a las grandes catástrofes industriales, al cambio climático, al medio ambiente o al terrorismo en sus formas más actuales.

Una consecuencia de la entrada en esta fase global de la modernidad es que no tenemos opción, sino que -como lo explicaba- debemos aceptar la realidad de una

1 La primera versión de este homenaje fue publicada en el diario Liberation, el 5 de enero de 2015. Disponible en: <http://www.liberation.fr/debats/2015/01/05/hommage-a-ulrich-beck_1174370> [Consultado el 10 de abril de 2015]. Traducción del original en francés, Lorena Murillo. ∗ Doctor en Artes y Humanidades y Director de la École des Hautes Études en Sciences Sociales. Desde 2009 es Director de la Fundación Maison des Sciences de l’Homme, (Francia). Fue director de cadis, Centre d’Analyse et d’Intervention Sociologiques y presidente de la Asociación Internacional de Sociología. Fue codirector, junto con Georges Balandier, de los Cahiers Internationaux de Sociología desde 1991 hasta 2011. En la actualidad dirige la colección “El mundo tal como es”. Miembro del Comité Científico Presses de Sciences Po y de los consejos editoriales de varias revistas, incluyendo: Journal of Ethnic and Migration Studies, Ethnic and Racial Studies, French Politics, Culture and Society.

Sus líneas de investigación son: conflicto, terrorismo, violencia, racismo, antisemitismo, movimientos sociales, democracia y fenómenos de la diferencia cultural. Correo electrónico: wiev@msh-paris.fr 2 Sobre todo con su libro World Risk Society (Beck, 1999).

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“cosmopolitización” del mundo. No es el cosmopolitismo clásico, heredado de Kant, el que Beck pone aquí de relieve -como lo conciben los comentaristas perezosos- sino un proceso ineluctable, por el cual cada individuo es llevado a examinar su existencia desde el ángulo de las lógicas globales que pesan sobre ella, a desarrollar una visión cosmopolita de su experiencia singular. Si cada individuo es susceptible de ser alcanzado por el riesgo nuclear, por el cambio climático o por el terrorismo islámico, por ejemplo, entonces todo individuo debe aceptar concebir su experiencia bajo esta luz.

Ahora bien, será preciso destacar dos puntos de la reflexión de Ulrich Beck. El primero, que surgió relativamente pronto en su obra, se relaciona con el hecho de que, para comprender sociológicamente el mundo contemporáneo es necesario tomar en cuenta, al mismo tiempo, tanto las lógicas más globales que modelan nuestra existencia, como la capacidad más individual que cada uno tiene para hacerles frente. Con un vocabulario que no es precisamente el suyo -pero yo sé que él aceptaba sus categorías- debemos pensar global y al mismo tiempo tomar en consideración la subjetividad singular de los individuos. Esta doble exigencia es la que ofrece el encanto, las tensiones y la profundidad a los dos libros sobre el amor que escribió junto con su esposa, Elisabeth, dos obras que están en espera de ser traducidas al francés (Beck y Beck-Gernsheim, 1995 y 2011).

El segundo punto -muy claro para quienes hasta ese 1 de enero estaban en contacto con él y seguirán manteniendo vivo su pensamiento en todos los continentes- se refiere hoy a esa nueva veta, conceptual y práctica, que había abierto en los últimos años. Trabajador incansable e inventivo, siempre en movimiento, Ulrich Beck se proponía pensar el período actual como el de una mutación profunda, para la cual él habría de desarrollar una teoría de la metamorfosis.3 Una de sus ideas era contemplar no las secuelas negativas del progreso, sus estragos, sino por el contrario, las consecuencias imprevistas, pero positivas y emancipadoras de las catástrofes (Beck, 2015).

Ulrich Beck no se conformaba con desarrollar temas globales o cosmopolitas; él los encarnaba en su vida intelectual. Ésta siempre se desplegó a escala planetaria, pero estando en primer lugar implantada en el triángulo que constituía su verdadero anclaje. Estaba, para empezar, sólidamente asentada en Múnich donde cursó sus estudios superiores; aunque también fue estudiante en Estados Unidos, una experiencia que lo dejó marcado. Crítico feroz de Ángela Merkel y amigo cercano de Jürgen Habermas, desempeñaba un papel muy importante en los debates políticos alemanes. Su vida intelectual también estaba desde tiempo atrás enraizada en Londres, en la London School of Economics y, más recientemente, en París, en la Fondation de la Maison des sciences de l’homme (fmsh), en donde me dio la gran dicha de aceptar desde el principio integrarse

3

Véase el dossier de la revista Current Sociology, de enero de 2015, vol. 63, núm. 1, Emancipatory Catastrophism, Climate Change and Risk Society, coordinado por Sang-Jin Han.

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como titular de una cátedra en el Colegio de Estudios Mundiales (cem), que fundé en 2011 y codirijo con Olivier Bouin.

Con frecuencia comentó que estaba feliz de esa responsabilidad y de participar en una aventura colectiva única en Europa. Todavía en diciembre de 2014 estuvo en París, en la Casa Suger, lugar de alojamiento de la fmsh para investigadores extranjeros de alto nivel.

Allí coordinó un grupo de trabajo internacional sobre el concepto de metamorfosis ligado a su cátedra (varios huéspedes de la Casa Suger que estuvieron alojados al mismo tiempo que él me escribieron compartiéndome que lo habían conocido en esa ocasión y que estaban fascinados con su persona). En ese mismo contexto había participado cada año en una sesión excepcional de mi seminario, donde presentó precisamente su concepto de metamorfosis. Unos meses antes, me había concedido una entrevista para la revista Socio,4 la cual se incluye a continuación. Entre tanto, como miembro del cem y en relación con otro de los titulares de cátedra del Colegio, Ernesto Ottone, había viajado a Chile y Argentina.

Ulrich Beck era una personalidad “original y pertinente”, me escribió Manuel Castells (miembro como él del cem y también profundamente conmovido por su fallecimiento). Era un pilar de la red internacional -de la cual he procurado que la fmsh sea el núcleo francés y punto de encuentro de investigadores de las ciencias humanas y sociales que comparten diversos temas de

interés y modos de aproximación, a la vez que el deseo de animar en forma conjunta una vida intelectual colectiva-. Su muerte suscita una emoción muy particular entre nosotros; sus amigos del cem, de Socio y de la fmsh le rendiremos próximamente un homenaje internacional.

Entre el mundo y la persona individual, Ulrich Beck era también un europeo convencido, sumamente activo y nunca apático de asumir una postura o lanzar una petición a favor de la construcción europea.

Sociólogo, intelectual, en el sentido más positivo de la palabra, Ulrich Beck sabía articular la exigencia y el rigor del debate de ideas y los sentimientos como el amor o la amistad. El amor, porque a lo largo de toda su vida en común nunca cesó de intercambiar ideas y análisis y de escribir junto con Elisabeth; puedo dar testimonio de la intensidad y calidad de su relación, que calificaría sin duda alguna como total, y la cual se cimentaba también en una reflexión compartida sobre el antisemitismo. Y la amistad: Ulrich Beck, como tuve la suerte de disfrutarlo, lo mismo que otros, apreciaba las conversaciones prolongadas, las horas o días enteros dedicados a discutir con seriedad, con los amigos, sobre un tema, un problema o una forma de conceptualizar las cosas.

Su muerte ha sido un verdadero impacto, ya que era un hombre tan lleno de vida, tan dinámico, entusiasta y lleno de proyectos. Lo extrañamos con enorme angustia.

4

La rmcpys y la revista Socio mantienen un acuerdo de intercambio y colaboración gracias al cual se incluye esta entrevista. A su vez, la Directora-Editora de la rmcpys ha participado en seminarios organizados por el cem [n. de la e.].

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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales⎥ Universidad Nacional Autónoma de México Nueva Época, Año LX, núm. 224 ⎥ mayo-agosto de 2015 ⎥ pp. 353-366⎥ ISSN-0185-1918

La cosmopolitización del mundo.

Conversación con Ulrich Beck1 The Cosmopolitanization of the World.

Conversation with Ulrich Beck Entrevista realizada por Michel Wieviorka Michel Wieviorka: ¿Podríamos iniciar esta conversación en la década de 1960 e inicios de los 70, así como de su formación universitaria?

Ulrich Beck: Fue, en efecto, un momento muy especial. Provengo de un medio y de una familia con miras muy estrechas y creo que, en cierta medida, siempre he querido escapar de ellos. Mi primer intento de liberarme se remonta a la época en la que fui a estudiar a Estados Unidos, en el marco de un intercambio académico. Concluí mi bachillerato en una de las veintinueve ciudades que se llaman Springfield en Estados Unidos. Era una ciudad de 3,000 habitantes, en Minnesota, y era en realidad tan estrecha de miras como mi ciudad de origen. Sin duda, representó para mí una bocanada de aire fresco, pero carecía de esa vida intelectual que yo anhelaba. Cuando empecé los estudios en la universidad, no dejaba de hablar de literatura: de Kafka, de Musil, de Goethe. Era sumamente importante

para mí. Incluso en esa época pensé hacerme escritor; pero me conozco muy bien, por lo que no tardé en darme cuenta de que eso no era para mí. Antes de la universidad, había pasado un breve período en la Marina. Fue una experiencia terrible. Calificar como estrechez de miras a ese medio sería un eufemismo.

Fue en la universidad donde, por primera vez, me vi confrontado a todo tipo de ideas nuevas. Tradicionalmente, las figuras paternales intentan que su pupilo acepte su ideología. Lo mismo ocurre en la universidad: uno pasa de una escuela a otra, junto con su maestro y sus doctrinas.

Empecé a estudiar filosofía y me hice consciente de que no llegaría a encontrar las respuestas a las preguntas que me hacía.

Ahí no hacíamos filosofía, sino más bien historia de la filosofía. Entonces me volví hacia la sociología, que descubrí recién en la universidad dado que ésta no se enseñaba en el liceo.

1

La versión original fue publicada en: Wieviorka, Michel, (2015) “La cosmopolitisation du monde, entretien avec Ulrich Beck, propos recueillis par Michel Wieviorka” en Socio. Núm. 4. Sur le site des Editions de la msh. Traducción del original en francés por Lorena Murillo.

Reseña/Nota de investigación: La cosmopolitización

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del mundo

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mw: ¿En qué universidad estudió? ub: En Múnich. Con mis compañeros nos dimos cuenta de que los profesores de filosofía estaban cada uno en su rincón, con sus propios objetivos. No colaboraban entre ellos.

Ante esto, nos dijimos que sería buena idea organizar conferencias o debates públicos entre profesores que no tenían la costumbre de confrontar sus ideas. Fue un fracaso total, pues resultó que eran incapaces de hablar entre ellos. Pero, al menos, teníamos ya una idea más clara de la situación del campo filosófico.

Creo que había en mí cierto sentimiento de rebeldía, pero siempre acompañado del deseo de encontrar y aferrarme a la verdad y a lo real, más allá de toda ideología.

No me mezclaba con los grupos de militantes políticos o entre aquellos que, más tarde, se volvieron terroristas. Debo confesar que, en cierta medida, me fascinaban.

En el liceo siempre fui el líder intelectual y político de mi clase y en ocasiones incluso de toda la escuela, pero era definitivamente algo mucho más intelectual que político y dirigido -antes que nada- contra la herencia fascista de Alemania. Mi objetivo principal era llegar a definir una orientación política que fuera más allá de la lucha contra el fascismo.

Cuando estuve en la Marina traté de establecer contacto con diversos movimientos políticos de estudiantes universitarios. Algunos de mis amigos estudiantes eran militantes, miembros de grupos socialistas que tenían discusiones apasionantes. En aquel momento no comprendieron las razones de mi ingreso a la Marina y fueron sumamente críticos hacia mi persona. En resumen, en esa época tenía

una relación problemática, complicada, con los movimientos estudiantiles. mw: Al parecer, hay una continuidad entre lo que usted es ahora y la forma en la que se describe que era en aquella época. ub: Cuando comencé a estudiar sociología, como alumno en Múnich, tuve la sensación de que existía una fractura entre las experiencias históricas que vivimos y la forma como son descritas e interpretadas por las ciencias sociales y su marco de referencia. Le daré dos ejemplos de esa fractura.

En las décadas de 1970 y 1980, el movimiento ecologista (en el que, en cierta medida, participé) estaba muy activo en Alemania y, sin embargo, los sociólogos nunca lo estimaron debidamente. Los dos actores se oponían enérgicamente.

El segundo ejemplo: cuando daba conferencias sobre las desigualdades sociales -un problema que me parecía sumamente importante-, trataba de explicar las dinámicas de clase; pero mientras lo hacía tenía la extraña impresión de que los estudiantes no se consideraban ellos mismos pertenecientes a una clase. Debía hacer un esfuerzo muy grande de traducción para que me comprendieran. Y descubrí entonces que los individuos tienen mucha dificultad para ubicarse ellos mismos en el seno de la sociedad. Si lo vemos a la luz de la sociología clásica, esto significa que lo que está en juego es un proceso de modernización. Pero, existen situaciones en las que las consecuencias de la modernidad socavan a esta última. Desde un punto de vista filosófico, el argumento es muy simple.

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mw: Si hoy usted tuviera que dar un curso general sobre la teoría, ¿qué diría de autores clásicos como Durkheim, Max Weber o Tocqueville? ¿Se sentiría obligado a empezar con ellos, en un orden cronológico, o imaginaría algo completamente diferente? ¿Qué le gustaría enseñar si su misión fuera convertir a individuos jóvenes en buenos sociólogos contemporáneos? ub: Creo que empezaría con los clásicos. En sociología no contamos con una teoría social común, pero sí tenemos a esos clásicos que pueden servir como base para nuestra enseñanza. Si estudiamos a Weber, vemos que él también vivía un momento de inflexión entre una sociedad tradicional y una moderna, y que casi todos sus conceptos se referían a los procesos de racionalización. Diría que él adoptó una perspectiva cosmopolita. Podemos construir muchas cosas sobre esa base.

Pero, al mismo tiempo, los conceptos de racionalización y de modernización son terriblemente lineales; no dejan espacio alguno para la idea del desarrollo no lineal. Podría decirse que, por una parte, esos conceptos weberianos traen consigo una visión transformadora, pero que, por otra, se olvidan de la historia de la sociedad y de la historia de la modernidad.

Por ejemplo, los temas de los principales debates contemporáneos, ya se trate de la crisis europea, del cambio climático o de las crisis financieras, tienen tres puntos en común: todos ellos eran impensables antes de que ocurrieran; sus consecuencias son globales, mundiales, y tienen un impacto radical sobre el mundo. Por tanto, para abordar esos

problemas requerimos de un nuevo marco de referencia. Todo mi trabajo, al menos desde mi punto de vista, tiene como objetivo inventar e instaurar un nuevo lenguaje para las ciencias sociales. Es por ello que hablo de “modernización reflexiva”, de “cosmopolitización” y de “cosmopolitismo”, y también de “individualismo” y de “individualización”.

Todos estos conceptos tienen el propósito de expresar mejor la ruptura entre la primera y la segunda modernidad. mw: Si hemos pasado de una primera a una segunda modernidad, debemos por tanto pasar de las primeras ciencias sociales a las segundas ciencias sociales. Desde esta perspectiva, ¿qué título le daría a su obra La société du risque (2001 [1986]) si tuviera posibilidad de ponerle hoy un nuevo nombre? ub: Le dejaría el mismo título. En su momento pensé en todo tipo de conceptos. Cuando le estaba buscando un nombre, el tema que se impuso fue el de los problemas ecológicos.

Si ahora reflexiono de manera un poco más sistemática, el tema central del libro es el renacimiento de la incertidumbre. Eso es lo que significa “sociedad del riesgo”. mw: Usted propone algunos conceptos. ¿Piensa acaso que la economía de esos conceptos produce una teoría general que nos lleva hacia el surgimiento de un nuevo marco teórico? ¿Cómo se articulan riesgo, cosmopolitismo y cosmopolitización? Y, lo más importante, ¿podría explicarnos la diferencia que existe entre cosmopolitismo y cosmopolitización? ¿Puede darnos una definición precisa?

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ub: El cosmopolitismo es un concepto que pertenece a la tradición de la filosofía normativa. Fue inventado en los inicios de la filosofía griega y podemos seguirle el rastro a lo largo de la historia de la filosofía. En particular, fue muy debatido durante el Siglo de la Luces y no sólo por los alemanes; la idea estaba presente en todo tipo de discusiones europeas y, en general, era relativamente idéntica a la idea de universalismo. Emanuel Kant, por ejemplo, utiliza ambos términos en forma indistinta. Jürgen Habermas, quien es tal vez el filósofo más importante de nuestra época, emplea el concepto de cosmopolitismo en un sentido normativo, en su giro lingüístico, como por ejemplo en la Teoría de la acción comunicativa (1987) y en Aclaraciones a la ética del discurso (1991).

En cuanto a la cosmopolitización, ésta concierne a los hechos. No es intencional, no es el fruto de la acción de una élite y, quizá, ni siquiera tiene un actor. Si acaso tiene uno, no es sino un efecto secundario de la modernización y de su radicalización.

La cosmopolitización crea situaciones específicas, relaciones específicas, que significan que el otro, el otro global, el otro distante o incluso, el otro nacional, se encuentra a la vez incluido y excluido (y hay distintas modalidades de inclusión y de exclusión).

Es una herramienta conceptual para enfrentar los problemas de todos los días.

Quizá llegaría incluso a afirmar que existe una especie de cosmopolitización banal, la cual concierne al futbol, la música, los restaurantes, las historias de amor, la vida en familia, la televisión y los nuevos medios de comunicación, las nuevas tecnologías de

la información y la comunicación (ya sea Internet, Facebook, etcétera). Dado que esos nuevos medios no están vinculados a un territorio específico, crean toda suerte de comunicaciones en las cuales personas distantes entre sí, pero a veces socialmente cercanas, mantienen una relación.

Tenemos necesidad de un tipo diferente de teoría. No es que esté en contra de las teorías universalizantes, pero sí soy escéptico en cuanto a su capacidad para producir un universal basándose en las experiencias históricas específicas de Alemania y Europa.

Nosotros pensamos de manera sistemática que se trata de conceptos necesarios, pero una cosa es segura: no son conceptos suficientes.

Es muy importante distinguir entre teorías universalizantes y teorías descriptivas o diagnósticas. Si queremos comprender la situación en la cual nos encontramos, tenemos que forjar nuevos conceptos.

No se trata de utilizar el lenguaje cotidiano, el lenguaje de todos los días, sino de lanzarse a una empresa sistemática, lo cual significa que requerimos de conceptos descriptivos o, incluso, de metodologías que sean capaces de dar cuenta de una nueva realidad y abrir hacia nuevas perspectivas, permitiendo superar las viejas teorías universalizantes.

Creo que la modernización reflexiva presenta varias dimensiones relacionadas, no con la reproducción del orden, sino al contrario, con su transformación; esta última ligada a la radicalización del principio y las dinámicas que subyacen a la modernidad.

Podemos estudiar tres de esas dimensiones: la sociedad del riesgo, la individualización y la cosmopolitización.

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En cierta medida, esas tres dinámicas poseen una estructura similar: son los productos de un proceso de modernización radicalizado y, al mismo tiempo, los efectos secundarios de ese proceso erosionan los marcos institucionales de referencia, tanto en sentido político como epistemológico. En el marco de mis investigaciones, intento aventurarme más allá de esas tres dimensiones. En una palabra, tenemos necesidad de inventar una nueva ciencia de la realidad. Algo distinto de los estudios empíricos. Tenemos que lograr, de una u otra forma, reinventar incluso la producción de datos sobre lo real. mw: Usted, como individuo, es hoy en día miembro de redes intelectuales. ¿Cómo considera su vida intelectual en relación con los investigadores de Inglaterra o de otros países? ¿Considera esos intercambios necesarios para sus propios trabajos de investigación? ¿Los trabajos de Anthony Giddens o Jürgen Habermas son relevantes para sus investigaciones? ub: Al principio no era miembro de ninguna escuela de ciencias sociales. Siempre admiré a Habermas. En aquel tiempo, todo el mundo lo consideraba como el “dios de los sociólogos”, pero era funcionalista y, como yo no creía en eso, tuve que empezar mis investigaciones sin apoyarme en sus trabajos. Tuve la suerte de que el profesor con quien estudié, el profesor Bolte, me ofreciera muchas oportunidades. Él no me imponía una escuela de pensamiento, al contrario. Diría incluso que él liberó mi espíritu.

Ese profesor fue muy importante para mí por dos motivos. La primera vez que nos encontramos, yo me consideraba aún un

joven filósofo y, por ende, partía del principio de que, por fuerza, todo lo entendía mejor que los sociólogos. Antes de que iniciara su curso, le expliqué que el plan de su seminario no tenía ningún sentido -era la época de los movimientos estudiantiles- si bien no pude explicarle mis razones en detalle. Sin embargo, más adelante, me dijo que yo había tenido toda la razón y que podría contar con él. Y mantuvo su palabra.

La segunda razón por la cual él fue sumamente importante para mi desarrollo profesional es que era muy crítico. Cuando me uní a su equipo como joven investigador, él leía todo lo que yo escribía y me lo regresaba lleno de interrogantes. Fue mi maestro de pensamiento. Pero, claro, mis investigaciones también dependen de las de muchos otros pensadores.

En Alemania, estaba solo con mis ideas.

En mi primer encuentro con Habermas, me puse tan nervioso que me costó muchísimo explicárselas. Más adelante, nos hicimos amigos. Creo que su obra tuvo un impacto enorme sobre la forma como reflexiono. Sin embargo, hoy él no se siente muy a gusto con la distinción que hago entre cosmopolitismo y cosmopolitización. En cuanto a Giddens, él fue un colega sumamente importante, él leyó La sociedad del riesgo antes de que fuera traducido y todos sus libros dialogan hasta cierto punto con los míos. La idea principal sobre la cual seguimos discutiendo hoy en día es que nosotros estamos más allá del riesgo y más allá de la sociedad. mw: ¿Se podría decir que hoy usted ha tomado distancia pues considera que algunos de los

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intelectuales más importantes no abordan esta nueva era como deberían? ub: Si se hace la distinción entre las teorías de la reproducción de los órdenes y las de la transformación de los órdenes, creo que algunos autores se están aplicando a ello con mucha seriedad. Anthony Giddens forma parte de ese grupo, pero apenas ha empezado y aún sigue atorado en cuestiones de metodología. mw: ¿El libro de Richard Sennett sobre la intimidad (1979) fue importante para usted? Al parecer muy pocos investigadores en ciencias sociales se han interesado seriamente en la transformación de la intimidad. ub: Aprendí mucho de él, pero creo que no se interesa lo suficiente en ese nuevo paisaje.

Es fascinante, pero muy pesimista; es como si sólo viera la mitad de la imagen de la transformación. Él ve la disolución, pero parece incapaz de discernir los nuevos elementos que han surgido.

Durante diez años, en Munich, conduje un programa de investigación sobre la modernización reflexiva, así como sobre otra veta enorme -relativamente similar- de lo que se ha llamado la primera modernidad.

Esos dos programas querían mostrar cómo, en esas dos épocas, todos los marcos de referencia desaparecieron, lo mismo que el hecho de que, en ese tipo de situación, no sólo la mayoría de las personas son pesimistas (y, en particular, en el contexto alemán), sino, sobre todo, son incapaces de reconocer la transformación que está teniendo lugar. Los ingleses y los franceses asimilan mejor las

reestructuraciones. Aprendí mucho de esos dos programas paralelos. Pero, más allá de las semejanzas, lo que sale a relucir es que la construcción histórica de la modernidad es tan convincente hoy en día que nos resulta difícil imaginar que su concepción institucional pueda de nuevo volverse “líquida”.

Muy pocos autores se hacen el propósito de descubrir nuevas formas de conceptualizar los procesos de transformación. mw: Cuando pienso en autores importantes que han abordado esta nueva era, tengo la impresión de que muchos de ellos comparten algunas de sus problemáticas: la modernización, la globalización, la cosmopolitización, la modernización reflexiva. Pero hay un punto en el cual usted se separa de ellos; creo que usted no insiste en el multiculturalismo, a diferencia de algunos investigadores que, en Gran Bretaña, Canadá, Estados Unidos o Francia, se interesan sobre todo en las diferencias culturales y en la forma en que son tratadas políticamente en esos países. Desde su punto de vista, ¿la cosmopolitización tiene algo que ver con las diferencias culturales, en tanto que éstas deben ser tomadas en serio por las instituciones? ub: Debemos reflexionar sobre los conceptos y las instituciones. ¿Cómo tratar la diferencia?

Existe la diferencia racial, existe también el universalismo que trata de superar la diferencia pero a la vez la ignora. No voy a hablar aquí de todas las diferencias. El multiculturalismo es un concepto interesante. Por una parte, reconoce las diferencias, pero, por la otra, de una forma que le es propia, las niega; se

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supone que las unidades multiculturales, las pequeñas naciones forman parte de la nación, si bien existe una contradicción o, cuando menos, una tensión, entre las identidades específicas y la forma en que se inscriben en el contexto nacional.

Con el cosmopolitismo y la cosmopolitización es diferente: el dualismo entre esas dos identidades desaparece. Ya no se es esto o lo otro, sino los dos al mismo tiempo. El multiculturalismo aporta múltiples soluciones, pero sigue siendo incapaz de liberarse de ese problema conceptual, que se reproduce inmediatamente en el nivel político. Mis ideas tratan de dar un paso más allá, por lo que afirman: existe un sinnúmero de mezclas, pero no debemos entretenernos en dividir lo real entre nacional e internacional. Por supuesto, se pueden segmentar en cierta medida (las identidades étnicas, por ejemplo), pero al mismo tiempo esos dualismos desaparecen porque hoy en día las personas son el fruto de todo tipo de mezclas. mw: Para decirlo más abruptamente, ¿el multiculturalismo no puede implantarse sino (o principalmente) en el marco del Estado-nación? ¿Cómo puede la cosmopolitización dar respuestas a esos grupos que quieren que su identidad sea reconocida, por ejemplo, luego de haber sido víctimas de genocidio o esclavitud? ¿El cosmopolitismo permite resolver esos problemas? ub: La cosmopolitización es un concepto de las ciencias sociales. Vivimos en un mundo en el que el otro excluido es, al mismo tiempo, incluido en tu propia casa y en tu marco de

referencia. La exclusión y la inclusión, al mismo tiempo. Por ejemplo, la nana que cuida a tus niños y vive bajo tu techo es a la vez excluida e incluida.

Existen distintos modos de inclusión y de exclusión; todos esos modos mantienen relaciones que trascienden toda frontera.

Esas relaciones pueden ser estructurales, sin reflexión, o elementos dialógicos en su seno. O incluso esta dinámica de inclusión/ exclusión puede integrar la conciencia de sí.

La renacionalización o la política de la identidad, así como el acento que se pone sobre la identidad misma son reacciones ante la experiencia de la cosmopolitización.

Ya no se trata, como antes, de la simple tentativa de demostrar su identidad, sino es, más bien, la consecuencia del hecho de que muchos individuos sientan que han dejado de funcionar los límites, las fronteras y los dualismos que servían hasta ahora para establecer una distinción clara entre “ellos” y “nosotros”. En consecuencia, esos individuos no dejan de afirmar su propia identidad. Ése es el contexto, pero si abordamos la cuestión de las ideas normativas, sigo creyendo que el reconocimiento de la diferencia es una cuestión importante.

El cosmopolitismo nos habla de la forma en la que podemos ser diferentes e iguales al mismo tiempo. Esto puede parecer trivial, pero no lo es. Nadie quiere ser reconocido como diferente, si bien todo el mundo quiere que su diferencia sea reconocida. Si nos enfocamos en la diferencia, olvidamos muy pronto que el otro es igual a nosotros. Es una fórmula que resulta muy difícil poner concretamente en práctica.

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mw: ¿Puede decirse que debemos ser capaces de reconocer en un mismo momento tanto los valores universales como los particularismos o identidades colectivas? ¿Cómo articula usted este doble reconocimiento? ¿Considera que la cosmopolitización es la respuesta a ese problema? ub: Diría que la cosmopolitización es la situación, el terreno en el cual debemos batirnos.

No podemos escapar más de esta situación porque el otro se ha vuelto parte integrante de nuestra vida, lo queramos o no. Si no conseguimos hallar un medio para manejar esta situación, entonces sólo seremos capaces de crear problemas y ninguna solución. mw: Ésa es la razón por la cual usted dice que hace sociología política. Si nos situamos en el plano del individuo, no tenemos necesidad de hablar de la nación o del territorio. Con la cosmopolitización la escala es el mundo.

Comprendo su crítica a la idea de nación, pero usted es un gran defensor de Europa. ¿Por qué es necesario introducir grandes regiones, como Europa, en el marco intelectual que usted defiende? ¿Por qué ese marco es necesario, además del nivel individual y mundial? ub: En esta situación de crisis se ha vuelto vital preguntarnos: ¿Por qué Europa? ¿Por qué no todo el planeta? ¿Qué representa realmente Europa? Como usted sabe, he trabajado muchísimo sobre Europa y he notado que, hoy en día, están terriblemente ausentes las voces de grandes intelectuales que reflexionen sobre Europa en forma interesante.

Diría, para empezar, que Europa es sin duda el laboratorio histórico más importante

que ha permitido transformar a los enemigos en vecinos. El más importante porque, si consideramos la historia de Europa, esa transformación del enemigo en vecino era simplemente inconcebible tras las catástrofes que fueron las dos guerras mundiales y el Holocausto. Un lugar de tradiciones capaz de crear nuevas instituciones y nuevas ideas. ¿Cómo pudo ocurrir eso? Porque Europa no ha sido conceptualizada en su dimensión política. No es un territorio ni un Estado ni una nación. Es un proceso continuo de transformación histórica en el que el actor principal es el derecho europeo. La esencia de la comunidad europea es el derecho europeo.

La Corte Europea de Justicia es, en realidad, el principal actor que, en la década de 1960, declaró que sus decisiones prevalecerían sobre las emitidas por las cortes nacionales. Ese principio, cuando menos hasta ahora, ha sido aceptado por varios Estados y ese proceso continuo de europeización es lo que crea una realidad que trasciende los Estados-nación y que, en mi opinión, toma en cuenta las diferencias entre los Estados-nación y trata de crear un sistema de valores comunes para encuadrar sus interacciones. Ese es el punto de vista del pasado. Hoy, con la crisis europea, la situación es distinta. Van a surgir nuevos tipos de conflictos y es imperativo replantear una vez más la cuestión de saber para qué sirve Europa.

Una de las formas de ir más allá del Estado-nación es el principio cosmopolita, es decir, el imperativo cosmopolita de cooperar o, de lo contrario, fracasar. Debemos cooperar para resolver los problemas nacionales y corremos el riesgo de fracasar, pues estamos en realidad

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frente a problemas que no pueden resolverse dentro del marco exclusivo de la nación.

Tenemos necesidad de un gran espacio de experimentación para superar las diferencias nacionales, para crear, tal vez, un sistema jurídico, y finalmente, para lanzar un proceso continuo de reconocimiento y de cooperación, que llamo proyecto de cosmopolitización. Sin duda habrá todo tipo de reacciones violentas, pero es el único modelo que nos permitirá hacer frente a los problemas del futuro. Creo sinceramente que no existe otro camino. Si se considera, por ejemplo, la forma de vida estadounidense (the American way of life), que consiste en una forma interesante de combinar los principios del capitalismo y los de la democracia, ésta no contiene ninguna solución para los problemas que se presentan a nivel mundial. mw: Usted considera que la europeización es una herramienta para acercarse a la cosmopolitización, pero la europeización está lejos de ser una cosmopolitización completa, ¿no? ub: Pienso que la cosmopolitización puede también funcionar a escalas más reducidas, como por ejemplo, las de las ciudades o las familias. No tiene que englobar, de una sola vez, a todo el planeta. Y Europa es uno de los lugares en los que la cosmopolitización se despliega como proceso histórico, e incluso una cosmopolitización reflexiva.

Europa es, antes que nada, una construcción institucional. Uno la concibe como una simple suma de Estados-nación, pero es más bien una nueva especie de sociedad que consiste en una combinación de distintas

sociedades. Es un sitio extremadamente importante y específico en el cual las ideas que me esfuerzo por conceptualizar son practicadas en la realidad y en todos los campos de la acción social. mw: Usted no es exactamente lo que Michael Burawoy llama un “sociólogo público”. ¿Cómo participa usted en el debate público? ub: Uno de mis primeros trabajos de investigación en la década de 1980 que conduje durante cinco años, concernía a los usuarios de las ciencias sociales. En efecto, había habido numerosas publicaciones en los años setenta, pero nadie tenía ni la menor idea de cómo se habían utilizado esas investigaciones. Elaboré, entonces, un programa de investigación para responder a esa pregunta, lo cual resultó apasionante.

Quienes utilizan los resultados de las ciencias sociales no saben manipular los datos, reinterpretarlos. El hecho de que éstos sean utilizados es un indicador de éxito, sin duda, pero al mismo tiempo, esos datos no son identificados como algo que proviene de la sociología. Pudimos hallar un resultado notable: bastaba con que el resultado de una investigación fuera mencionado en Der Spiegel o en la televisión para que el público se interesara por la sociología y, más sorprendente aún, para que la sociología incitara de pronto al debate político. Participar en la discusión pública es uno de los mejores medios para hacer que la sociología sea visible y utilizable tanto por los políticos como por el gran público. En esta situación, en aquella época me dije que tal vez sería necesario crear pequeños

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institutos cuya única función fuera servir como mediadores entre las ciencias sociales y el gran público, pero eso por desgracia no se hizo.

Un segundo punto: no disponemos de un lenguaje adecuado para analizar y comprender la dinámica del mundo. Siendo así, sólo tenemos dos opciones para remediarlo: ya sea, crear nuestro propio lenguaje artificial o bien observar cómo los sociólogos intentan describir lo real.

Creo que, en la medida en la que nos hallamos en una situación de transformación, no debemos hacer ese tipo de sociología que sólo remite a sí misma. Los conceptos deben ser puestos a prueba en las discusiones públicas, pues es el único medio para verificar si están realmente adaptados a las nuevas situaciones.

En consecuencia, creo yo, intervenir en el debate público con sus herramientas conceptuales se ha vuelto una condición necesaria para el trabajo del sociólogo universitario. Es en el debate público donde las invenciones conceptuales se ponen a prueba. mw: Usted creó un concepto, la sociedad del riesgo, y las personas se lo han apropiado y lo utilizan con un significado distinto al que usted quería promover. ¿No es eso un problema? ¿No es sumamente problemático que la sociedad civil tome prestados conceptos de la sociología y que la sociología tome prestadas palabras de la sociedad civil? ub: En efecto, ésa es una de mis grandes preocupaciones. Marqué una distinción entre el cosmopolitismo y la cosmopolitización y traté de introducir en las discusiones públicas

los debates apasionantes que ya se realizaron sobre esos temas, en los siglos xviii y xix. Ahora voy a publicar un artículo y una entrevista en el Frankfurt Allgemeine para exponer la especificidad del concepto de cosmopolitización. Si las personas no quieren comprender la diferencia entre esos dos conceptos, entonces habrá sido un fracaso.

Las discusiones que a ese respecto tengo con mi esposa Elisabeth son sumamente valiosas, pues ella es muy sensible a los conceptos, al idioma. Y realmente hemos discutido en torno a los conceptos de individualización e individualismo. A ella no le gustaban en absoluto y se oponía a ellos con fuerza. Sin embargo, basta con leer algunos artículos, dirigidos al público general, que hablan de las relaciones de género o de las generaciones más jóvenes para darnos cuenta de que no sólo utilizan el término de individualización, sino que lo utilizan en forma bastante correcta.

Durante veinticinco años, ese término ha sido discutido y finalmente ha influido en el debate público, pero sin que nunca se haya reconocido su genealogía sociológica. mw: Existen otras palabras que denotan, a la vez, el proceso y la estructura, como por ejemplo, “exclusión”. Cuando decimos “exclusión” nunca sabemos si se está describiendo el proceso o la situación de los individuos. En cambio, la distinción entre cosmopolitismo y cosmopolitización es muy clara. ub: Ese es el problema de inventar un lenguaje: uno es citado por un gran número de personas, y crear nuevos conceptos en un nuevo lenguaje puede terminar en fracaso,

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pues uno está obligado a emplear palabras del lenguaje común y, en ocasiones, recombinarlas, si se quiere dar cuenta realmente de esta nueva realidad. Es una cuestión abierta. mw: A veces surgen algunos conceptos que son tan buenos, tan adecuados, que tienen un éxito inmediato, mientras que otros nunca logran cuajar. Tomemos un ejemplo internacional: “antisemitismo”. La palabra fue forjada en el siglo xix y en unos cuantos años todo el planeta la adoptó. A veces parecería como si toda la sociedad estuviera a la espera de un concepto preciso. ¿Será quizá que su concepto ha llegado demasiado pronto o en una coyuntura histórica equivocada? ub: La sociedad del riesgo fue uno de esos conceptos que capturaron con mayor justeza la experiencia de Chernóbil y de todas las otras crisis. El concepto traía consigo, entonces, una comprensión real de la sociedad. Pero otros conceptos son a veces más difíciles de aprehender. mw: Cuando lo escucho o lo leo me vienen a la mente muchos grandes pensadores y grandes sociólogos de principios del siglo xx, de las décadas de 1920 y 1930, empezando por Georg Simmel, así como Robert E. Park, y ciertos miembros de la llamada Escuela de Chicago. Simmel escribió un pequeño texto, sumamente célebre, relativo al “extranjero”. La figura simmeliana del extranjero era el judío.

Actualmente, sería sin duda más bien el migrante. ¿Piensa usted que la cosmopolitización pueda ser encarnada en una figura, como fue el judío, en la época de Simmel y de Park?

ub: Esas fueron las primeras conceptualizaciones realmente sofisticadas de lo que yo llamo el cosmopolitismo. Simmel elaboró una teoría del dinero según la cual este último no crea tan sólo una multitud de relaciones transnacionales, sino que es igualmente un factor de emancipación. Su definición del extranjero, el que “llega hoy y permanece mañana”, es una fórmula muy interesante para quien desee comprender lo que yo tengo en mente. Para ser honesto, cuando hablo de cosmopolitismo y de cosmopolitización a veces ocurre que las personas, después de unas cuantas cervezas o vasos de vino, me dicen que es muy interesante y agregan: “Es un concepto judío, ¿no?” No se trata de antisemitismo, en realidad, aunque la cuestión sí es heredera de reflejos antisemitas.

De hecho, es también un concepto muy alemán. Basta con pensar en Heinrich Heine; él fue uno de los más grandes misioneros del cosmopolitismo, de acuerdo con mi acepción del término (y, por ende, no en su sentido universalista). Él decía que si acaso algún día perdiéramos de vista la importancia de esos conceptos, entonces la oscuridad se abatiría sobre Europa. Es exactamente lo que sucedió.

Fue una profecía. Él es parte de los autores a los cuales me siento muy ligado, aunque nuestras experiencias son distintas. Nosotros tenemos Internet, problemas mundiales, etcétera. Ya no se trata tan sólo de identidades culturales; también es cuestión de política, de sociedad del riesgo a nivel mundial, de reorganización de las instituciones, todos esos problemas que están tematizados en disciplinas muy diversas. Si usted se pregunta cuál es la discusión principal desde hace una

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década en la interdisciplinariedad que puede existir en las ciencias humanas y sociales, es la cosmopolitización. Es un problema inmenso para las relaciones internacionales, para la geografía, para los ethnic studies e incluso para la sociología. Los investigadores están reinventando el cosmopolitismo y quieren hacer de él un depósito de ideas y un nuevo marco conceptual para la era de la globalización. Existen, por ejemplo, grandes debates importantes en el campo de la world literature, en particular sobre los migrantes que, en las nuevas situaciones en las que se hallan, se proponen escribir literatura. mw: Hemos pasado de los judíos a los migrantes. En otros tiempos, los judíos eran la personificación de la cosmopolitización; ahora son los migrantes. En Francia, el término ha

conservado su carga semántica antisemita. En su boca, el concepto adquiere una nueva juventud. Usted habla sobre todo de sus virtudes, pero, además de las descripciones positivas, ¿la cosmopolitización no tiene también una parte oscura? ub: Sí, tiene una parte oscura. La renacionalización, los movimientos antisemitas, las nuevas violencias, todo ello está ligado de una u otra forma a la cosmopolitización. La gente no comprende ya el mundo que le rodea, se siente invadida por los extranjeros. Aunque no haya un solo extranjero en su barrio o incluso a kilómetros a la redonda, las personas parecen de pronto estar obsesionadas por sus fronteras. El anticosmopolitismo y el anti-europeísmo forman parte integral del proceso de cosmopolitización.

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El sociólogo que hablaba al oído Homenaje a Ulrich Beck desde este lado The Sociologist Who Spoke to the Ear Tribute to Ulrich Beck from this Side Fiorella Mancini∗ Introducción Un simple recorrido por las obras más inquietantes de Ulrich Beck (1996, 1998, 1998a, 2000, 2003a) llena de sentido y contenido los debates recientes en torno al cambio social.

Con diferentes matices, buena parte del debate sociológico contemporáneo recae en la pregunta sobre la (im)posibilidad de asir incertidumbres -cotidianas pero estructurales-. Una especie de nube de dudas, temores y riesgos recaería sobre los individuos que, diariamente y con escasa eficiencia, lidian con los avatares de la existencia. Dos grandes procesos, a su vez, parecen remitir a este aumento generalizado de la incertidumbre: el incremento de la complejidad social y de la individualización por un lado; y las transformaciones provenientes de la globalización, de la internacionalización de la economía y de

los patrones en el modelo de acumulación, por el otro. Sin márgenes para los grises, todo ello habría derivado en cambios en los estilos de vida, en las relaciones familiares, en los mercados de trabajo y, en general, en una apertura de posibilidades y opciones (individuales y sociales) habilitantes de una agencia más crítica, reflexiva y responsable de sí misma que se aleja de la tradición, del paternalismo estatal y de la confianza en las instituciones clásicas de protección social. Ése es el mundo social que nos relataba Ulrich Beck y de cuyas transformaciones nos advirtió sin cansancio.

No obstante su actualidad y su provocación -a diferencia de lo que ocurre con otros “autores de la modernidad”- con Ulrich Beck sucede algo ciertamente extraño en América Latina: a pesar de que pocos lo utilizamos -seria o sistemáticamente- para

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Doctora en Ciencia Social con especialidad en Sociología por el Centro de Estudios Sociológicos de El Colegio de México. Investigadora asociada C de tiempo completo, Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México (México). Sus líneas de investigación son: riesgos sociales; trabajo y mercados laborales. Entre sus últimas publicaciones destacan: “El vínculo entre población y trabajo en los estudios laborales de América Latina” (2013); “Riesgos sociales y bienestar subjetivo: un vínculo indeterminado” (2014) y “El impacto de la incertidumbre laboral sobre el curso de vida durante la transición a la adultez” (2014). Correo electrónico: fiorella@unam.mx

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dar cuenta de nuestros problemas sociales, todos lo conocemos. ¿Por qué? ¿Por qué lo conocemos aún sin haberlo leído? ¿Por qué su pensamiento y su trabajo nos resulta, en el fondo, tan familiar y cercano? En general, los autores de la modernidad -seguida por cualquiera de sus adjetivos: líquida, primera, segunda, incompleta o reflexiva- no gozan de muy buena fama en nuestras latitudes y sus explicaciones suelen generar cierta incomodidad entre la comunidad académica regional. Sin embargo, en el caso de Beck hay una especie de empatía parroquiana con su pensamiento sociológico que, creo, merece ser desentrañada.

Una segunda línea de interrogantes se deriva de la anterior y puede resultar un tanto obvia en el marco de estas reflexiones articuladas a modo de homenaje: ¿por qué importa Beck? ¿Por qué deberíamos leerlo o por qué deberíamos continuar leyendo su obra? Más aún, ¿por qué a veces, incluso habiéndolo leído, lo malinterpretamos?

Y, finalmente, ¿de qué manera modular un diálogo entre la obra sociológica de Beck y la realidad mexicana e incluso la regional?

Si logramos responder más o menos reflexivamente a estas preguntas, podremos también percibir mejor el valor y la importancia de la obra de Beck y la pertinencia de un homenaje a su vida y pensamiento.

¿Por qué todos conocemos a Beck?

Indudablemente, el trabajo de Beck marca un punto de inflexión en la sociología contemporánea. Con escaso idealismo, Beck

ha intentado dar cuenta de esos fenómenos sociales que están en el aire pero que no son fácilmente decodificables desde la ingenuidad sociológica. Aun así, no es ésta la razón por la que todos conocemos a Beck.

Todos lo conocemos porque, en el fondo, nos ha relatado una y otra vez una especie de novela -ya no decimonónica- sobre nuestras propias vidas. Beck sistematiza y hace explícito lo que todos ya sabíamos, no por haberlo estudiado o comprendido científicamente, sino por haberlo vivido. El “redescubrimiento” de la incertidumbre como clave de registro de nuestros días propuesto por Beck, viene a constatar una especie de hiper conciencia sobre la fragilidad que percibimos constantemente. Beck se fraterniza con nuestra experiencia social cotidiana y resuelve esa empatía a través -ni más ni menos- de una nueva teoría sociológica.

Lo que a Beck le preocupaba sociológicamente, a nosotros nos importa en nuestra vida diaria: la incertidumbre social y laboral a la que nos enfrentamos día con día y que amenaza con ser muy larga, incluso con durar toda una vida; el hecho de que la educación -o ciertos niveles educativos- ya no aseguren por sí mismos cierto tipo de entrada al mercado de trabajo o cierta estabilidad a lo largo de la trayectoria biográfica; la dificultad de tomar decisiones cuando cada vez tenemos más opciones entre las cuales decidir, o cuando las relaciones son más abiertas pero también más lábiles; o la posibilidad de que explote Chernóbil o un camión distribuidor de gas mientras estamos atendiéndonos o dando a luz en un hospital de la Ciudad de México; los nuevos órdenes y desórdenes amorosos; las

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familias ensambladas y la decisión de tener o no tener hijos; de privilegiar la vida familiar o la carrera profesional; la ultradefinición del yo soy yo; la permanente negociación en las relaciones de pareja; el hecho de que la informalidad del trabajo y la precariedad y su inestabilidad, sean la norma y no la excepción. Ésos eran buena parte de los desafíos analíticos de Beck y gran parte de nuestras propias ansiedades en el mundo de la vida.

Beck hablaba de cambios sociales, de modernidad, de individualización, de nuevos estilos de vida, de cambios en las estructuras de género, de nacionalismos -especialmente en el último tiempo estuvo muy preocupado por el avance del nacionalismo alemán y la desarticulación de la Unión Europea-. Beck hablaba de grandes transformaciones sociológicas pero también dialogaba -quedamente, casi al oído- de las incertezas de todos los días, de lo que suponen los nuevos grupos de desocupados o los supernumerarios -esa mano de obra que resulta innecesaria, superflua–, de las expectativas incumplidas de las mujeres frente a la desigualdad, de nuestras aspiraciones a tener una vida con lazos duraderos, de cómo cenamos con la soledad y, al mismo tiempo, somos espectadores participantes de escenas de guerra civil en el Líbano. Por eso creo que todos conocemos a Beck. Porque aunque nunca hayamos abierto La sociedad de riesgo (1998) en alguna de sus múltiples ediciones, hay algo que especialmente los jóvenes saben y reconocen; es eso lo que tanto obsesionaba a Beck: que la noción de riesgo importa porque en la mayoría de los aspectos de nuestra vida, individual y colectiva, tenemos que construir-

nos habitualmente en el sutil arte de sentirnos cómodos en el torbellino (Berman, 1991).

Todos conocemos a Beck porque sin haberlo leído, de una u otra manera, todos hemos vivido a Beck.

¿Por qué importa Beck?

Porque su obra logra -de modo más o menos plausible- el fin último de las teorías sociológicas clásicas y contemporáneas: explicar el cambio social, revelar el devenir del siglo xx, pero no a la manera de un historiador como Hobsbawm (1998), sino a la manera de un sociólogo. Su obra más célebre quizás, La sociedad del riesgo, justifica su impacto porque sitúa las nuevas coordenadas de las sociedades occidentales que están en claro proceso de transformación. Lo que Beck logra explicar -con una claridad que sus colegas alemanes no siempre conceden- es que las tradicionales coordenadas que marcaban las fronteras de la desigualdad (basadas en estructuras de clase y que afectaban a colectivos sociales homogéneos) estaban siendo profundamente alteradas por fuertes procesos de individualización y de fragmentación social, a partir de los cambios generados por la globalización y por la revolución tecnológica.

Y allí subyace, posiblemente, el primer malentendido generalizado al hacer una lectura de su obra -especialmente cuando esa lectura se realiza desde el lente de la estratificación social-. Cuando Beck señala que hay nuevos riesgos que se democratizan y que pueden estar afectando de manera inesperada a grupos que hasta entonces habían mantenido

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ciertas condiciones vitales estables, seguras o duraderas, no está promulgando la desaparición de la desigualdad de clases sino las implicaciones sociales que suponen que a dicha desigualdad debe agregársele ahora, en los nuevos tiempos, una desigualdad que ya no es estructural o persistente (Tilly, 2000) sino dinámica y en cierto sentido individual.

Marx había sido -como casi siempre ocurreel primero en hablar de la privatización de los riesgos cuando leemos en El Capital (1975): “cuando una clase se apropia del proceso social de la producción y de sus elementos, para convertirlo en propiedad privada suya, el riesgo social se presenta obviamente como riesgo privado. En realidad el riesgo social no desaparece; se disimula tan sólo, bajo otra forma”. Beck siempre tuvo claro el disimulo de la desigualdad tras la fórmula de la privatización de los riesgos y siempre aclaró -desde esa nitidez- que los efectos de los nuevos riesgos eran mayores para aquellos que partían de condiciones más precarias o frágiles. Y allí, lo relevante es que además de esas diferencias estructurales, surgen ahora nuevas fronteras y situaciones de riesgo en esferas sociales que hasta entonces, o que en la primera modernidad, estaban relativamente salvaguardadas.

El segundo gran malentendido alrededor de la obra de Beck -y por ello es que es necesario leerlo- es su preocupación por el proceso de individualización. Beck no defendía el individualismo liberal que considera a las desigualdades sociales como expresión de un orden basado en diferencias de dotaciones, talentos, capacidades -por ende con una visión más individualista de lo social-, sino que su

crítica de lo que llamó la nueva privatización de los riesgos sociales se basaba, precisamente, en considerar, defender y exponer que la única defensa posible de la individualidad -y por lo tanto de la libertad- es apuntalarla sobre recursos objetivos y protecciones colectivas.

Eso es, evidentemente, un pensamiento que se acerca mucho más a la visión durkhemiana de las instituciones sociales como garantía para la propia existencia individual -y a todo el pensamiento de Robert Castel (2004), por ejemplo- que a las corrientes liberales del rational choice o de la posmodernidad europea.

Es decir, lo que Beck intenta explicar es que se está produciendo una segunda modernidad que transforma desde adentro -como el oxímoron de la revolución silenciosa- (o si se quiere, de manera reflexiva) los cánones modernos tal como los habíamos conocido hasta el momento. De allí que algunas de las principales preocupaciones de Beck en los últimos tiempos haya sido, precisamente, la obsolescencia de muchos de los conceptos que las ciencias sociales habían utilizado hasta entonces. Era tal su preocupación que los llamó “conceptos zombi”, conceptos muertos en vida: Debemos plantearnos si nosotros, como científicos sociales, como hombres y mujeres corrientes y usuarios de estos nuevos instrumentos de información digital, ya nos hemos dotado de conceptos adecuados para describir cuán profunda y cuán dramáticamente se han transformado la sociedad y la política. Creo que carecemos aún de categorías, mapas y brújulas para entender este Nuevo Mundo (Beck, 2005).

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Aquí tampoco debemos malinterpretar el pensamiento de Beck. Como sí lo han hecho otros autores de la modernidad, él no exige que las sociedades sean menos ambiguas, o que exista menos diversidad de manifestaciones sociales, ni demanda que la propia modernidad sea más articulada o coherente de lo que pudo haber sido. La invitación de Beck es a que seamos capaces de comprometer la mirada pero, sobre todo, de arriesgar el propio lenguaje para intentar explicar esas nuevas articulaciones basadas en las aparentes incoherencias del nuevo orden social.

La tercera razón de fuerza para continuar leyendo a Beck es la necesaria comprensión del significativo giro de sus últimos trabajos.

Durante los últimos tiempos (finalmente, la sociedad de riesgo se escribió hace casi treinta años), los análisis de Beck se centraron en los temas vinculados a la globalización frente a la cual trató de construir el concepto de cosmopolitismo. Su reciente y afamado Manifiesto para reconstruir Europa quiso ser un diagnóstico, precisamente, de una sociedad en la que el Estado-nación ya no es capaz de mantener fijas las condiciones básicas de la convivencia y la seguridad y que, por tanto, debía buscar acomodo no tanto en una globalización o universalidad vacía de contenido, sino en una concepción cosmopolita que aceptara como valor central el reconocimiento de la diversidad, de la “otredad del otro”.

En esa línea, y de manera coherente con sus trabajos previos, marcó la importancia de repensar el progreso (asumiendo ahora, por ejemplo, el riesgo ambiental o el cambio climático) y los grandes retos de esta segunda modernidad, desde lógicas transnacionales.

Además, en sus últimos escritos dedicó especial atención a los nuevos movimientos sociales como espacios de experimentación que podían contribuir a la eclosión de esos nuevos escenarios transnacionales, cuestión que le permitió admitir -y estoy utilizando esta expresión deliberadamente- a pesar del caos que él mismo describe en sus obras, que -en cuanto seres sociales- seguimos interactuando, continuamos proyectando objetivos comunes y que, en definitiva, seguimos coordinando acciones colectivas e intercambiando procesos de cooperación a pesar de la profunda individualización que él mismo describe. Y ello supone -en contra de su propio pesimismo, quizás- que la reducción de riesgos sociales sigue siendo real y posible. Desde esta otra mirada, Beck continúa reparando sobre el riesgo presente pero sin presuponer -como en sus primeros trabajos- metáforas anquilosadas sobre el pasado bucólico y nostálgico de cuando “todo era mejor”. Ello constituye una reivindicación y una autocrítica a su propio trabajo que poco reconocen los que tanto lo critican.

Por cierto, sobra decir que sus trabajos no estuvieron exentos de críticas y algunas, ciertamente, muy bien fundamentadas.

Posiblemente, la más importante ha sido precisamente la crítica a su concepto de riesgo.

En mis clases, para explicar el concepto de riesgo en Beck utilizo una anécdota que me resulta contundente. Cuando éramos niños y teníamos la posibilidad, a veces, de ir de vacaciones al mar, mi hermano y yo nos despertábamos todos los días con la ilusión y la incertidumbre de cómo estaría el mar ese día: adivinábamos y hacíamos apuestas sobre

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de la bandera que el guardavidas colocaría ese día y sobre cómo nos recibiría el mar.

Si la bandera era verde era porque el mar estaba tranquilo, si era roja significaba que era imposible bañarse y si era amarilla -y a veces amarilla y negra- era porque había una señal de peligro que indicaba que simplemente debíamos tener cuidado. Hoy en día, sin embargo, ya no importa la quietud o la calma del mar: la bandera siempre es amarilla. En los mares ya no se observan banderas verdes. Ésa es la noción de riesgo en Beck: el riesgo no radica ni en lo peligroso del mar (el riesgo objetivo) ni en el miedo al agua (riesgo subjetivo) sino en la permanente bandera amarilla que supone un clima de alerta constante que indica, en definitiva, la institucionalización del miedo más allá de las condiciones del mar o más acá de las percepciones subjetivas.

Esa imagen de alerta permanente -independientemente de las circunstancias objetivas y subjetivas- como construcción social pero sobre todo como construcción política (y por ende, como un miedo institucionalizado) es lo que define al riesgo en Beck.

Lo que es innegable es que Ulrich Beck ocupa un lugar central en el pequeño grupo de académicos capaces de combinar rigor analítico con alto nivel de influencia en el debate y la divulgación de ideas. En ese sentido, quisiera hacer una última observación a esta pregunta de por qué leer a Beck y tiene que ver -a contrapelo de lo que muchos empiristas podrían asumir- con algunas consideraciones metodológicas. Entre otras cosas, la crítica que se le ha hecho no sólo a Beck sino, en general, a toda la corriente de la modernidad reflexiva (Giddens, 1996;

Lash, 1997) es la de desarrollar el problema de la modernidad de una manera sustancial o inmanente en vez de problematizar el fenómeno y derivarlo en hipótesis de trabajo.

Sin embargo, creo que la gran mayoría de las preguntas que nos quedan al leer a Beck son de carácter más empírico que sustantivo.

Claro está, explicar todos los riesgos como si todo fuera riesgo, tiene sus riesgos. Ello, no obstante, no agota ni anula las infinitas preguntas que todavía debemos hacernos con respecto al orden y al cambio social que Beck propone como explicación lógica de esta específica etapa de la modernidad. La generalización y la extensión de los riesgos o la superposición de las desigualdades sociales son preguntas de investigación que merecen un tratamiento empírico. La tendencia a la hipergeneralización que, por momentos, tiene la obra de Beck, es una invitación perseverante a realizar más y mejores preguntas empíricas de investigación. Desde luego que los riesgos de los que habla Beck son reales, desde luego también que sus posibilidades de observación distan bastante de ser las mismas que las que nos ofrecen las teorías de la estratificación o de la movilidad social.

La pregunta metodológica que nos hereda Beck es irrebatible: con qué herramientas analíticas se puede leer el mapa social de las sociedades complejas cuando la relación individuo/categoría social se vuelve cada vez más indeterminada, cuando la contingencia es el valor lógico que mejor describe las clasificaciones sociales o, en definitiva, y tal como señala el principio de incertidumbre en la física: cuando -dentro del mundo social- al mirarnos nos movemos.

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Beck y/ desde América Latina ¿Qué puede aportar el pensamiento de Beck para pensar el México contemporáneo o a la propia América Latina? Una de las mayores dificultades que enfrenté cuando realicé mi tesis de doctorado (Mancini, 2011) sobre incertidumbres y riesgos en las sociedades latinoamericanas, fue enfrentarme a la crítica -permanente y sistemática pero, especialmente, muy válida y justificada- de qué podía decirme un alemán sobre lo que acontecía en el mercado de trabajo en América Latina: cómo se podía hablar de nuevos riesgos en nuestras latitudes si somos un sociedad que hemos padecido, estructural y heterogéneamente, los mismos riesgos siempre y, además, sufridos siempre por los mismos sectores sociales. Indudablemente, es particularmente en Europa donde el aumento del desempleo se convirtió en la manifestación más evidente de una nueva realidad social, aunado al aumento de la precarización y la desprotección social y donde los riesgos se extendieron a categorías sociales que antes eran más fijas o seguras, y donde los problemas de inclusión dejaron de ser un elemento marginal para convertirse en el epicentro de la realidad sociológica.

En efecto, también en América Latina los análisis sobre vulnerabilidad y cambio social no se ubican tanto en un resurgimiento de los riesgos sociales sino en un agravamiento de la crisis social y de la situación económica por la que atraviesa la mayoría de la población trabajadora. No obstante la sutileza de dicha diferenciación, la flexibilización del trabajo, el aumento de la desprotección, los nuevos procesos de precarización y el aumento de la

incertidumbre son también problemáticas en ascenso en nuestras latitudes y, al igual que la inquietud central de Beck, es necesario preguntarse por las formas que está tomando la acción social contemporánea y el modo en que los sistemas de protección -o lo regímenes de bienestar, para hablar a la vieja usanza- están inhibiendo o favoreciendo posibilidades de ser en sociedad.

Son infinitos los datos en México -y basta con revisar las páginas del Instituto Nacional de Estadística y Geografía sin necesidad de mucho procesamiento de datos-, que demuestran que los tiempos sociales también aquí se fragmentan en una multiplicidad de tiempos.

Cualquier encuesta sobre aspectos subjetivos en nuestro país indica, por ejemplo, que ya no somos una sociedad con grandes y unitarios referentes para la adscripción identitaria, que no nos percibimos exclusivamente en función de nuestras condiciones objetivas, que el miedo al desempleo puede ser real en sus consecuencias y que ni la familia ni la religión constituyen monobloques unificadores de verdad y confianza. En México y en América Latina existe, más que nunca, un inmenso repertorio de posibilidades políticas, culturales, simbólicas, sociales o estéticas.

Hay infinitas expresiones, cotidianamente, de mutaciones en los códigos y horizontes de sentido, de esferas sociales que se entrecruzan y bifurcan, de afirmaciones colectivas profundamente heterogéneas (en una sola vida) y, en definitiva, de modernidades múltiples que el propio Eisenstadt (2013) ya había explicado como “producto de complejos encuentros entre la apropiación variable de los programas políticos e institucionales de la modernidad

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y su continua reinterpretación a la luz de diversas tradiciones, crisis y rupturas”.

En otras palabras, también en América Latina estamos obligados a seleccionar subjetividades y modos de reproducción social y material entre una multitud de opciones posibles. También aquí transitamos desde ámbitos regidos por pautas locales a dimensiones espaciales mucho más amplias, como las redes sociales. También aquí tenemos nuestros propio Chernóbil, nuestras pautas culturales para seleccionar a qué le tenemos miedo y qué nos genera seguridad, nuestros cientos de jóvenes doctores que no saben de qué trabajarán mañana, nuestro aumento en las tasas de divorcio, pero también de denuncias a la justicia, de apelaciones a la Comisión de Derechos Humanos. Es decir, también aquí hemos vivido una apertura de derechos y opciones sociales como nunca antes se había visto: matrimonio igualitario, despenalización del aborto, debates en el congreso sobre la despenalización de las drogas o sobre la eutanasia. Nosotros también, en definitiva, desde México y desde América Latina, en medio de nuestra obscena desigualdad es-

tructural y profunda heterogeneidad social, somos complejos y ambivalentes. Allí reside el verdadero cosmopolitismo de Beck y de allí también las posibilidades de observación que tenemos desde América Latina.

Finalmente, quizás el mejor homenaje que le podemos hacer a Ulrich Beck como miembros de la comunidad científica, el más sincero y el más efectivo pero también el más real, sería una especie de llamado metodológico a las ciencias sociales: hurguemos en las palabras pero llenémoslas de contenido analítico y de datos, de mayor precisión conceptual, más allá de las fórmulas panfletarias y más acá del señalamiento -tan proclive en las universidades de América Latina- de lo que debería ser. Porque como el propio Beck señaló en uno de sus últimos artículos (2013): “El prefijo ‘pos’ es la palabra clave de nuestra época: posmodernidad, posdemocracia, constelación posnacional. ‘Pos’ es el bastón de ciego de los intelectuales: la pequeña palabra para el gran desconcierto que lo preside todo”.

Tratemos pues, en el mejor de los homenajes, de asir el desconcierto, tal como Ulrich Beck nos ha demostrado que puede hacerse.

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Ulrich Beck y la reconfiguración europea.

Notas sobre su Europa alemana1 Ulrich Beck and European Reconfiguration Notes on His German Europe Leandro Aramburu∗

U

lrich Beck es verdaderamente uno de los sociólogos más reconocidos y renombrados de nuestra época. Nacido en Slop, Alemania (actualmente Slupsk, Polonia), comenzó a estudiar Derecho en la Universidad de Friburgo, pero al poco tiempo se marchó a la Universidad de Múnich para continuar sus estudios en Filosofía, Sociología, Psicología y Ciencia Política. Fue profesor de las universidades de Münster (1979-1981), Bamberg (1981-1992) y finalmente Múnich (1992-2015), donde también dirigió el Instituto de Sociología. A su vez, fue profesor visitante de la London School of Economics and Political Science (1997-2015). Su producción intelectual ha tenido un impacto indiscutible en todo el mundo y se han traducido sus obras

a más de 35 idiomas (Sørensen y Christiansen, 2014). Junto a pensadores como Zygmunt Bauman, Pierre Bourdieu y Anthony Giddens, Beck es considerado una figura canónica de la sociología contemporánea (Outhwaite, 2009).

Wilkinson (2011: 482) señala que, a lo largo de las décadas de 1990 y 2000 -momento álgido en la producción intelectual del Beck-, dos grandes líneas temáticas caracterizan su obra. Por un lado, sus escritos estuvieron dedicados a refinar y ajustar su original propuesta conceptual de finales de 1980 conocida como “la sociedad del riesgo”, la cual le permitió adquirir notoriedad internacional. Por otro, sus textos se han enfocado en analizar la cosmopolitización de las sociedades causada por las dinámicas de la globalización dentro

1

Este texto tiene como antecedente una reseña sobre el libro “Una Europa alemana” de Ulrich Beck, publicada en la Revista Internacional de Sociología. Vol. 72, núm. 1, enero-marzo 2014, pp. 255-260. ∗ Licenciado en Sociología, Universidad de Buenos Aires, Argentina. Máster en Sociología de las Políticas Públicas y Sociales, por la Universidad de Zaragoza, España. Becario doctoral de la Fundación Konrad Adenauer (Alemania).

Docente de la Carrera Ciencias Políticas y Sociología, Universidad de Würzburg, Alemania. Sus líneas de investigación son: identidad europea, movilidad estudiantil, transnacionalismo, cosmopolitismo, globalización. Entre sus últimas publicaciones destacan: “Seyla Benhabib” (2015); Crítica de libro: “Bergua, J.A.: Anarquías: Ámbitos no jerárquicos de lo social (Buenos Aires, Lumen, 2013)” (2015) y Crítica de libro: “Feyen, B. y Krzaklewska, E. (eds.): The erasmus phenomenon: Symbol of a new European generation? (Frankfurt am Main, Peter Lang, 2013)” (2015). Correo electrónico: leandro.aramburu@uni-wuerzburg.de

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de la “segunda modernidad”. Entre los temas principales que han ocupado sus análisis y reflexiones cabe mencionar: la individualización, la sociedad del riesgo, la segunda modernidad, la modernización reflexiva, la sociología ambiental, la globalización y la cosmopolitización.

En sus últimos años de actividad, Beck estudió con detenimiento la reconfiguración política y social de Europa. Sus análisis se desarrollan dentro del marco de referencia de su teoría de la sociedad del riesgo, que se expuso ampliamente en otras obras anteriores.2 La premisa de Beck (2012: 22) es que el “no-saber” es una característica fundamental de nuestra época, y que, a su vez, constituye la actual fuente predominante de inquietud y movilización política.3 En este sentido, el orden sociopolítico que conocemos se encuentra en plena transformación, aunque todavía no se disponga de los instrumentos conceptuales necesarios para entender acabadamente la lógica de funcionamiento de esta nueva época.

Asimismo, Beck critica al “nacionalismo metodológico” haciendo hincapié en la necesidad de generar nuevos conceptos y marcos teóricos para comprender los fenómenos europeos actuales y los espacios de interacción social en donde tienen lugar.4 De este modo, según Wilkinson (2011: 485), la propia teoría social de Beck puede concebirse como un work in progress continuo.

Su propuesta acerca de la reconceptualización de Europa mediante una perspectiva

cosmopolita, apela nuevamente a debatir la identidad de los individuos europeos. Desde esta perspectiva, la identidad binaria yo/otro característica del Estado-nación quedaría reemplazada por aquella que comprende el “no sólo sino también” (yo+otro). Sin embargo, este proceso de reconfiguración también conlleva efectos contradictorios. Como sugiere Benhabib (2006), el movimiento imparable de personas cruzando fronteras estatales y entrando en contacto con diferentes culturas también tiene una contraparte en la revitalización de las culturas locales. En consecuencia, la formación de una identidad europea puede ser vista como un proyecto político regional que entra en conflicto con la organización tradicional de los Estados nacionales europeos. Al respecto, Beck (2012: 83) opina radicalmente que Europa no es una nación ni lo será. Por el contrario, su supervivencia radica en el hecho de que se la reconozca como una sociedad de individuos y que se le otorgue a éstos el protagonismo que merecen. A fin de garantizar un futuro común, la democracia europea deberá hacer frente a la cuestión de cómo manejar la mixtura, el intercambio de culturas y las interpretaciones en conflicto (Gutmann, 2008).

Cabe destacar que -al igual que otros académicos como Bauman- las obras de Beck poseen frecuentemente contenidos que combinan “el diagnóstico social con prescripciones normativas” (Levita, 2011: 36). De este modo, Beck ha desarrollado una destacada faceta de

2

Véanse: Beck (1998; 2002 y 2008).

Véase: Beck, (2000).

4 Véanse: Beck y Grande (2006) y Beck (2004).

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intelectual comprometido (Kaipl y Aramburu, 2013), la cual lo llevó a participar de diversas maneras y en reiteradas ocasiones en la esfera pública. Entre las más relevantes, vale la pena subrayar su participación en la “Comisión de Ética para un Suministro Energético Seguro”, creada por el Gobierno de la Canciller alemana, Ángela Merkel, a raíz de la catástrofe nuclear ocurrida en Fukushima, Japón, en 2011. El gobierno alemán inició la aceleración y futura desactivación de la energía nuclear sugerida por el informe final de la Comisión (Sørensen y Christiansen, 2014: 12-13).

En uno de sus últimos libros, Una Europa alemana (Beck, 2012), pueden apreciarse claramente las particulares que venimos analizando. Puntualmente, este libro pretende ofrecer una interpretación novedosa de la crisis europea; esto es, disímil a la que circula en el debate público dominada casi por completo por una perspectiva económica.

Según Beck (Ibíd., 2012: 12), la crisis europea contemporánea debe ser estudiada y analizada bajo un prisma distinto. Fundamentalmente, el autor la concibe como “una crisis de la sociedad y de la política”, al mismo tiempo que sugiere una ruptura con los conceptos que comúnmente se utilizan para concebirlas. Sin embargo, no se trata aquí de una interpretación cerrada y acabada. Por el contrario, el autor invoca preguntas provocadoras y herramientas teóricas interesantes para comprender el “estado de volatilidad” (Ibíd., 2012: 11) en el que se encuentra Europa.

El argumento central del libro aparece ya reflejado en el prólogo, cuando el autor reclama contundentemente: Put society back in” (Ibíd., 2012: 13). Beck observa que la actual

crisis pone de manifiesto la tensión estructural existente entre al menos dos dimensiones del proceso de integración europea: la institucional (vertical), y la inter-individual (horizontal). Desde la perspectiva de Beck, ambas dimensiones no están suficientemente relacionadas entre sí, puesto que los enfoques institucionales que conducen el proceso de integración a menudo no toman en cuenta la perspectiva de los ciudadanos individuales.

De este modo, su mirada analítica hace foco en la “sociedad europea de individuos” (Ibíd., 2012: 82), a fin de comprender cuál es su relación con la actual estructura institucional de la Unión Europea (ue).

Así, en la introducción Beck pregunta por el lugar que ocupa la política en este entramado, al advertir que la legitimidad democrática de los países europeos parece haberse visto lesionada, toda vez que los ciudadanos están divorciados de las decisiones institucionales. De manera provocadora, el sociólogo alemán cuestiona que el pilar de la democracia forme parte de la nueva arquitectura europea. Además, Beck vaticina el surgimiento de un nuevo escenario de poder dentro de la Europa unida que estaría reproduciendo viejas divisiones y produciendo otras nuevas. En este sentido, augura que “habrá en Europa muchas Europas” (Ibíd., 2012: 21). Ergo, dadas las condiciones novedosas del fenómeno, para poder reflexionar acerca del rumbo que la integración europea debe tomar, es necesario dejar de lado las “categorías zombi” y analizar el problema con nuevas herramientas teóricas.

Mediante una escritura ensayística y frecuentemente provocativa, el autor expone

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a lo largo del libro una aplicación clara y sintética de su teoría. Tras el prólogo y la introducción, la estructura del texto se compone de tres secciones: primero describe cómo la crisis del Euro al mismo tiempo divide y une a Europa; luego presenta las nuevas coordenadas de poder bajo las cuales “Europa se ha hecho alemana” (Ibíd., 2012: 11); y, finalmente, esboza una propuesta alternativa del “nuevo contrato social” para el continente, concebido a partir de su cosmopolitismo metodológico. En definitiva, la respuesta de Beck frente a la crisis es “más Europa”. El cómo de esa concepción e implementación de “más Europa” es aquí el quid de la cuestión.

La primera sección está dedicada a analizar una de las principales paradojas que, en palabras de Beck, enfrenta la ue. Dicha paradoja refiere a que la crisis y los programas diseñados para superarla unen al tiempo que separan el destino de los europeos, dando como resultado la reproducción de viejas fronteras y la creación de unas nuevas hacia el interior del continente. En este sentido, un nuevo orden europeo estaría emergiendo a causa de tres importantes divisiones: entre los países del norte y del sur; entre los miembros que adoptaron el euro -y por tanto tienen derecho a decisiones al respecto- y los que no; y hacia el interior mismo de los países endeudados, puesto que los gobernantes aprueban paquetes de ayudas y ajustes, mientras que la población los desaprueba. Beck observa que, en consecuencia, el sentimiento de solidaridad entre los ciudadanos de los países europeos se debilita.

De este modo, (Ibíd., 2012: 20) advierte la existencia de una “tensión estructural”

entre “los de arriba”, que son los que favorecen una integración vertical o meramente institucional, y “los de abajo”, que son los que vivencian Europa en sentido horizontal y que perciben extrañados su actual estructura institucional. Actualmente, para el autor, la distancia vivenciada entre expectativas y realidad genera frustración en la población provocando movilizaciones sociales, como se ha podido observar en ciudades como Londres, Madrid, o Atenas. Así, el condicional catastrófico característico de nuestra sociedad moderna, o segunda modernidad, desarticula los marcos de referencias en los que tiene lugar la acción social, generando incertidumbre, miedo e indignación (Ibíd., 2012: 21-2).

Uno de los principales obstáculos observados por el autor, refiere a la marcada tendencia de concebir a la Unión desde una perspectiva Estado-nación. En medio de la crisis económica, esta situación se refuerza y la cuestión europea adquiere relevancia dentro de la esfera política de cada uno de los países. El problema radica en que la relación que estos países mantienen con la Unión, se ve sometida a la necesidad que tienen los partidos políticos nacionales y sus dirigentes de conservar, a pesar de la crisis, su poder en el ámbito nacional.

Al respecto, Beck (Ibíd., 2012: 32) realiza una interesante distinción entre “pequeña” y “gran política”. Mientras que la primera implica cumplir con las reglas en un estado de normalidad, la segunda pretende cambiarlas cuando se vuelve necesario, a fin de hacer frente a escenarios problemáticos hasta ahora inconcebibles. Esto entraña que para superar la crisis actual se requiere de una acción supe-

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radora de aquella que los Estados nacionales pueden llevar a cabo por cuenta propia. Así, arriba a una interesante apelación a la “gran política” en su variante transformadora, y, sobre todo, una capaz de conformar un nuevo orden social, político y económico para la ue.

El propio autor se encarga de diferenciarse de la estricta propuesta schmittiana que vincula decisión y Estado de excepción. Por el contrario, Beck afirma que la decisión debe conllevar la participación de todos los sujetos afectados y debe ser tomada mediante un claro proceso de negociación (Gamper, 2008). Se puede decir, siguiendo a Innerarity (2009), que la política está llamada a entablar con la sociedad una “relación de aprendizaje” en virtud de la cual la sociedad europea de individuos pueda reflexionar sobre sí misma como totalidad frente a un futuro colectivo incierto.

Ahora bien, aquí el gran problema es dilucidar qué “grado de solidaridad” existe y cuál es el que debería existir entre los ciudadanos europeos para asegurar la vida de la ue. Queda claro que para Beck (Ibíd., 2012: 35-6), Europa no es el euro, sino “una alianza” de culturas “en busca de una salida a su pasado belicoso”, donde los valores culturales vinculados a la libertad y a la democracia deberían volver a desempeñar un papel fundamental. De lo contrario, Europa seguirá siendo, según Beck, una construcción abstracta incluso para los propios europeos.

En la segunda sección, el autor disecciona el nuevo escenario de poder que enfrenta la ue, sus Estados miembros y sus ciudadanos “ante una nueva época, ante el comienzo de nuevas 5

formas de política” (Ibíd., 2012: 41). Para él, en las últimas décadas nos enfrentamos a “acontecimientos y tendencias cruciales” que pueden ser caracterizados como globales y (previamente) inconcebibles. Puntualmente, afirma que es imposible gestionarlos con instrumentos teórico-metodológicos provenientes del ámbito de acción del Estado nacional (Ibíd., 2012: 38).5 El riesgo como “condicional catastrófico” modifica la “conciencia pública” e impone la necesidad de efectuar un cambio de rumbo.

En este sentido, el riesgo sugiere que ahora es el momento de actuar y de liberar “a la política de las viejas reglas y de sus ataduras institucionales” (Ibíd., 2012: 40-1). Los fundamentos de la sociedad y de la política ya están en plena transformación, a la espera de nuevas instituciones que permitan resolver sus problemas. Sin embargo, esta es una cuestión todavía abierta que se ve complicada por algunos puntos conflictivos representativos de dos marcos conceptuales distintos (Ibíd., 2012: 41).

En primer lugar, existe una tensión entre los que quieren más Europa y los defensores del Estado nacional. El riesgo alimenta la necesidad de una nueva Europa al mismo tiempo que intensifica el conflicto entre los “arquitectos de Europa” y los “ortodoxos del Estado-nación”. Para Beck, en la actualidad, los problemas cotidianos se tornan europeos aunque las soluciones institucionalizadas sigan siendo nacionales. En este sentido, la “anticuada idea de soberanía nacional” bloquea el camino de la integración europea

Véase: Sassen (2007).

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sobre una base que fomente la cooperación, el acuerdo y la negociación (Ibíd., 2012: 47).

En segundo lugar, el riesgo latente impone la necesidad de cambiar de rumbo, pero las leyes que defienden lo contrario lo limitan: la legalidad ante todo, aunque roce la ilegitimidad. En tercer lugar, se asiste a una reedición de “la lógica de la amenaza de guerra” que revigoriza la conciencia nacional y acecha la supervivencia de la democracia europea. No obstante, desde el marco de la teoría de la sociedad del riesgo, “la lógica del riesgo” sugiere cambiar, puesto que no hay un enemigo concreto ni una intencionalidad hostil. Los riesgos globales son “una consecuencia colateral indeseada del triunfo de la modernidad” (Ibíd., 2012: 53).

Por otra parte, el nuevo escenario de poder europeo se delinea a partir de una triple fractura que se alimenta, a su vez, de las paradójicas políticas y programas anticrisis mencionados en la primera sección. Estas fisuras dividen a los países del euro, de los demás miembros; a los países deudores, de los acreedores; y, por último, profundizan la división entre “la Europa de las dos velocidades”. Esta situación termina consolidando la hegemonía de Alemania dentro de la ue.

Como resultado, esta nueva jerarquización de Europa eliminaría la participación igualitaria de los países europeos en la resolución de los problemas comunes (Ibíd., 2012: 78). Beck advierte que esta forma de hacer política conllevaría inexorablemente el debilitamiento de la confianza recíproca entre los ciudadanos europeos. Sin esa confianza, el entendimiento y la colaboración transnacional son puestas en cuestión.

La tercera y última sección del libro reflexiona acerca de cómo Europa podría salir de la encrucijada. De este modo, bosqueja su propuesta para solucionar la desconexión entre las instituciones europeas y sus ciudadanos, bajo la premisa de que es menester incluir la opinión de los individuos a la perspectiva institucional que domina el actual proceso de integración. Entonces, la cuestión pasa por saber qué forma política es necesario desarrollar para incluir dicha perspectiva individual, a fin de que Europa deje de ser un “espectro” y se convierta en “compromiso personal” de cada uno de los ciudadanos (Ibíd., 2012: 81).

Beck sostiene que la “sociedad europea de los individuos” fue olvidada por los ideólogos y gestores de la Europa Unida, puesto que la integración institucional, llamada “vertical” e impuesta “desde arriba”, no se encuentra presente en el “horizonte de experiencia de los individuos” (Ibíd., 2012: 85-6). De este modo, el autor afirma que los europeos tienen una relación ambivalente con la ue. Por un lado, durante las tres últimas décadas, se han hecho esfuerzos para mejorar la movilidad de los ciudadanos entre los Estados miembros.

Políticas europeas como el Programa Erasmus, el Acuerdo de Schengen, el proceso de Bolonia e incluso el euro se han desarrollado a fin de favorecer la circulación y la interrelación entre los ciudadanos prescindiendo de las fronteras nacionales. No obstante, por otro lado, estas mismas personas perciben a las instituciones europeas como “una realidad lejana, abstracta e impenetrable” (Ibíd., 2012: 85).

De este modo, para Beck, el déficit democrático de la actual estructura institucional

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europea radicaría en que, desde el punto de vista de los individuos, en el Parlamento europeo no se decidiría nada relevante para el presente y el futuro de la Unión. Para estimular la democracia europea, Beck afirma que los ciudadanos deben apropiarse conjuntamente del proyecto de construcción de una Europa verdaderamente unida. Y para lograr semejante nivel de implicación, Beck apuesta por la refundación de Europa sobre la base de un nuevo “contrato social europeo”, concebido a través de su cosmopolitismo metodológico (Ibíd., 2012: 83). Ello implica diseñar una forma de asociación que permita al mismo tiempo proteger legalmente a cada individuo dentro de su sociedad nacional y enriquecer a todos mediante el intercambio con individuos que poseen lenguas y cosmovisiones distintas (Ibíd., 2012: 83). En definitiva, dicho contrato deberá basarse en los valores fundamentales que, según Beck, han caracterizado a la Europa de posguerra: democracia, libertad y seguridad social.

En el marco de un mundo global que actualmente experimenta múltiples reconfiguraciones y conflictos regionales, cabe destacar dos cuestiones que atraviesan el libro como hilo conductor. Por un lado, la pregunta de cómo en una época de riesgo global la política puede recuperar su capacidad de actuar de manera positiva. Y, por otro lado, íntimamente relacionada con la anterior, la cuestión de cómo potenciar una democracia a escala europea que sea capaz de comprometer a sus ciudadanos.

Desde hace casi tres décadas, Beck viene proponiendo “pensar de nuevo la sociedad” (Alfieri, 2006) en el marco de la realidad

global de la segunda modernidad. Sin duda, tanto su fructífero recorrido académico, como este ensayo en particular, nos revelan también su perfil como “intelectual comprometido”. De este modo, Beck revaloriza lo político como aquella fuerza vital capaz de (re)articular a los individuos y al mismo tiempo introducir transformaciones, que cuestionan el funcionamiento de las instituciones sociales antiguas, como el Estado-nación (Kaipl y Aramburu, 2013).

Mediante un estilo de escritura ensayístico, metafórico y provocador, este libro brinda una buena mezcla entre el académico y el intelectual comprometido.

A pesar de algunos esfuerzos por incluir a Beck en el nuevo panteón sociológico (Outhwaite, 2009), su pensamiento se resiste a tal cristalización. Según Wilkinson (2011: 485), Beck escribe a menudo con el objetivo de provocar a sus lectores para que continúen profundizando su reflexión y el debate sociológico mismo. De modo que, en términos generales, no instituye un punto de vista sobre el mundo completamente esclarecido. Por el contrario, el sociólogo alemán se preocupa más por la apertura y la innovación en los campos de investigación y del pensamiento.

En este sentido, sus escritos invitan a continuar con la tarea de dar nuevo sentido sociológico a la novedad social emergente (Wilkinson, 2011: 485).

Esta característica de la sociología de Beck se encuentra íntimamente relacionada con la de aquél pionero de la sociología, Georg Simmel, que renegó y rechazó para sí convertirse en un “padre fundador”, ya que esto dificultaría la creación de nuevas teorías

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y distintas formas de asir el continuamente cambiante mundo social. Hacia el final de su vida, Simmel confesó con extrema lucidez: “Sé que moriré sin herederos espirituales (lo cual es bueno). El patrimonio que dejo es como dinero repartido entre muchos herederos, cada uno de los cuales coloca su parte en alguna actividad compatible con su propia naturaleza pero que ya no puede identifi-

carse como procedente de tal patrimonio” (citado en Frisby, 1993: 249). De este modo, sin necesidad de remitirse continuamente a un Panteón originario, las herramientas sociológicas ofrecidas por Ulrich Beck nos permiten recuperar la autonomía del pensamiento crítico, a fin de crear pertinentes marcos conceptuales acordes a los tiempos que corren.

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La Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales (RMCPyS), como órgano editorial de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, en su Nueva Época se propone contribuir a la consolidación de una nueva identidad académica e institucional constituyéndose para ello en foro abierto a la producción científica del área de las ciencias sociales.

Comprometida con la formación plural e integral de científicos, intelectuales y expertos capacitados para el desempeño académico y profesional, se erige como plataforma en la cual se exponen conocimientos de excelencia y de vanguardia académicamente relevantes y socialmente pertinentes, a la vez que promueve el diálogo y el debate en torno a interrogantes centrales de nuestro tiempo que convocan, cruzan y expanden las fronteras disciplinarias.

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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales⎥ Universidad Nacional Autónoma de México Nueva Época, Año LX, núm. 224 ⎥ mayo-agosto de 2015 ⎥ pp. 387-397⎥ ISSN-0185-1918

– Las contribuciones deberán tener en cuenta (al menos) las siguientes premisas: • Breve introducción sobre la publicación en cuestión • Mínima referencia sobre el/la autor/a del libro (país de origen/ trayectoria en la investigación / líneas temáticas abordadas) • Presentación del argumento central • Justificación de su relevancia • Observaciones críticas • Conclusiones finales – Pautas para la presentación de las contribuciones: • Las reseñas no pueden ser elaboradas sobre trabajos propios.

• La reseña debe citar las páginas del libro, sobre todo cuando se refiere a temas centrales.

• Junto con la reseña deberán enviarse los datos bibliográficos completos del libro o artículo reseñado.

• Se admitirán trabajos en idioma español, inglés, francés y portugués.

• Se incluirá en el documento, luego del título de la reseña propuesta, el nombre del autor/a que incluya cinco líneas de carácter biográfico: profesión, títulos académicos, filiación académica actual, líneas de investigación, últimas tres publicaciones destacadas y dirección de correo electrónico a ser publicada.

V. Citación – La/el autor/a cuidará que las citas incluidas en el texto coincidan con los datos aportados en la bibliografía.

– Las referencias bibliográficas deberán corresponder al sistema de publicación y estilo Harvard-APA con las siguientes especificidades: • Para el caso de la citación en el texto: (Apellido, año: página) Ejemplo: (Bourdieu, 2000: 35-38).

• La lista de referencias bibliográficas deberá colocarse al final del trabajo en orden alfabético según el apellido de los autores. Se deberá evitar abreviar los nombres de los autores. El orden y disposición de la información en cada referencia bibliográfica debe seguir el modelo que se ejemplifica a continuación:

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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales⎥ Universidad Nacional Autónoma de México Nueva Época, Año LX, núm. 224 ⎥ mayo-agosto de 2015 ⎥ pp. 387-397⎥ ISSN-0185-1918

Libros: Un autor: Apellidos del autor, Nombre, (año) Título del libro. Número de volúmenes, número de edición. Lugar de edición, editorial. [Si el libro sólo consta de un volumen o se trata de la primera edición, no es necesario especificar los datos correspondientes].

Ejemplo 1: Simmel, Georg, (2002) Cuestiones fundamentales de sociología. Barcelona, Gedisa.

Dos autores: Apellidos del primer autor, Nombre y Nombre Apellidos del último autor, (año) Título del libro. Número de volúmenes, número de edición. Lugar de edición, editorial.

Ejemplo 2: Bryant, Raymond L. y Senéad Bailey, (1997) Third World Political Ecology. Londres, Routledge.

Tres o más autores: Apellidos del primer autor, Nombre; Apellidos del segundo autor, Nombre y Nombre Apellidos del último autor, (año) Título del libro. Número de volúmenes, número de edición.

Lugar de edición, editorial.

Ejemplo 3: Portes, Alejandro; Guarnizo, Luis y Patricia Landolt, (2003) La globalización desde abajo: transnacionalismo inmigrante y desarrollo: la experiencia de Estados Unidos y América Latina. México, FLACSO-México.

Dos o más obras de un mismo autor: Se repite el nombre del autor y se colocan las obras en orden cronológico, de la más antigua a la más reciente. Si se citan dos o más obras de un mismo autor publicadas el mismo año, se diferencian con letras después del año de edición.

Ejemplo 4: Roig, Arturo, (1993a) Historia de las ideas, teoría del discurso y pensamiento latinoamericano. Bogotá, Universidad Santo Tomás-USTA. Roig, Arturo, (1993b) Rostro y filosofía de América Latina. Mendoza, Editorial de la Universidad Nacional de Cuyo.

Roig, Arturo, (1995), El pensamiento social de Juan Montalvo. Quito, Universidad Andina Simón Bolívar y Corporación Editora Nacional.

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Capítulos de libros: Apellidos del Autor del capítulo, Nombre, (año de publicación) “Título del artículo” en Apellido del autor, coordinador o editor del libro, Nombre, Título del libro. Número de volúmenes, número de edición. Lugar de edición, editorial, número de páginas en las que se encuentra el capítulo.

Ejemplo 5: Barba Solano, Carlos, (2006) “La reforma social y el régimen de bienestar mexicano” en Franco, Rolando y Jorge Lanzaro (coords.), Política y políticas públicas en los procesos de reforma de América Latina. Buenos Aires, CEPAL/ FLACSO/ Miño y Dávila Editores, pp. 169-209.

Autor corporativo: Siglas de la institución, (año) Título de la publicación. Número de volúmenes, número de edición. Lugar de edición, editorial.

Ejemplo 6: inegi, (2010) Mujeres y hombres en México 2010. Aguascalientes, Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Obras en proceso de publicación: Se agrega la expresión “en prensa” entre paréntesis inmediatamente después del nombre del autor, en lugar del año de edición.

Ejemplo 7: Sussman, Michael y Gerhard Preyer (eds.), (en prensa) Multiple Modernities in the Contemporary Scene. A continuation of the Multiple Modernities Research Program.

Tesis de grado: Apellidos del autor, Nombre, (año de presentación de la tesis) Título de la tesis o trabajo de grado. Ciudad-país, institución en que se defendió la tesis y grado de la misma.

Ejemplo 8: Hernández Velázquez, María Remedios, (1994) Mujeres magonistas: una participación política activa en las filas del PLM, 1900-1911. México, Universidad Autónoma de México, Iztapalapa, tesis de licenciatura.

Artículos de revistas: Apellidos del autor, Nombre, (año) “Título del artículo” en Nombre de la revista. Vol., núm., periodo de publicación, páginas en las que se encuentra el artículo. Lugar, Institución.

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Ejemplo 9: Calvento, Mariana, (2006) “Fundamentos teóricos del neoliberalismo: su vinculación con las temáticas sociales y sus efectos en América Latina” en Convergencia. Vol. 13, núm. 41, mayo-agosto, pp. 41-59. México, Universidad Autónoma del Estado de México.

Artículos de periódicos: Apellidos del autor, Nombre, (año de publicación) “Título del artículo” en Título del periódico. Lugar de publicación, día, mes, números de páginas. Sección donde aparece el artículo.

Ejemplo 10: Petras, James, (1999) “La globalización del imperialismo estadounidense” en Excélsior.

México, 21 de marzo, pp. 1-3. Suplemento Cultural.

Sitios Web: Apellidos, Nombre del autor, (año) “Título del artículo o documento” en Nombre de la página o sitio web. Disponible en: dirección URL [Consultado el día mes y año de último acceso o consulta].

Ejemplo 11: Fullick, Melonie (2013) “The politics of the public eye” en Impact of Social Science (blog de The London School of Economics and Political Science). Disponible en: http:// blogs.lse.ac.uk/impactofsocialsciences/2013/03/26/the-politics-of-the-public-eye/ [Consultado el 1 de abril de 2013].

Archivo histórico: Apellidos, Nombre, (Año) Título del documento. [Tipo de documento]. Todos los datos necesarios de la Colección y de la ubicación del documento en ella, número que identifica al documento. Nombre del archivo o institución que resguarda el documento, Ciudad.

Ejemplo 12: Pani, Álvaro J., (1929) Reporte sobre el Impuesto sobre la Renta al Secretario de Hacienda, 5 de julio. [Reporte]. Fondo Archivo Central de Hacienda y Crédito Público, Sección Secretaria Particular del Secretario, Caja 3, Expediente 101-033-20. Archivo General de la Nación, Ciudad de México.

VI. Gráficas, tablas y cuadros: – Se entiende que las y los autores poseen los derechos o el permiso para la reproducción de los elementos gráficos que se incluyan en el artículo. Si así no fuese, la responsabilidad

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recaerá en los autores. La RMCPyS se deslinda de cualquier tipo de responsabilidad en este sentido.

– Si en el artículo aparecen gráficas, tablas o cuadros, deberán enviarse en archivo aparte (en Excel o el software en el que hayan sido generadas), a fin de que puedan ser correctamente editados. Se deberá explicitar la fuente de los mismos al pie de cada uno de ellos. El autor deberá indicar el lugar preciso en el que desea que aparezcan esos elementos en la versión editada. Los cuadros y gráficos generados deberán estar numerados y con título.

– Las fotografías e ilustraciones deberán enviarse numeradas y con título y presentarse a una resolución de 300 pixeles por pulgada (ppp), en formato tiff o png. Si se trata de archivos jpg se solicita que sean en la calidad más alta.

VII. Evaluación – Todos los artículos serán sometidos a una valoración editorial preliminar por parte del Comité de Redacción, que se reserva el derecho de determinar si los artículos se ajustan a las líneas de interés de la Revista y cumplen con los requisitos indispensables de un artículo científico, así como con todos y cada uno de los lineamientos editoriales aquí establecidos.

– El proceso de evaluación empleado es el sistema de doble ciego (peer review).

– Las resoluciones del proceso de dictamen son: • Aprobado para publicar sin cambios • Condicionado a cambios obligatorios sujeto a reenvío • Rechazado – En caso de que el artículo obtenga dos dictámenes positivos, el trabajo podrá ser publicado siempre y cuando su contenido sea compatible con los tiempos, líneas editoriales y temáticas que la Revista dicte en su momento.

– Si los dictámenes resultaran condicionados a cambios obligatorios sujeto a reenvío, el autor deberá atender puntualmente las observaciones, adiciones, correcciones, ampliaciones o aclaraciones sugeridas por los árbitros. La/el autor/a tendrá como máximo treinta días naturales como límite para hacer las correcciones. Una vez que el artículo sea corregido siguiendo las recomendaciones, será remitido a los dictaminadores y serán ellos quienes lo consideren finalmente publicable.

– Dos dictámenes negativos cancelarán la posibilidad de publicación del artículo propuesto, considerándolo rechazado.

– En caso de un dictamen positivo y uno negativo, el artículo será turnado a un tercer árbitro cuyo dictamen será definitivo e inapelable.

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ÁRBITRO A

ÁRBITRO B

RESOLUCIÓN

Negativo

Negativo

No publicable

Positivo

Positivo

Publicable

Positivo

Negativo

Envío de la propuesta de artículo a Árbitro C Su decisión será definitiva e inapelable.

Positivo

Condicionado (sujeto a cambios obligatorios y reenvío)

Envío de las recomendaciones sustentadas en el voto condicionado a las/los autores.

El artículo corregido regresa al dictaminador quien aprueba o no su publicación.

Negativo

Condicionado (sujeto a cambios obligatorios y reenvío)

Se rechaza pero se insta a las/los autores que tomen en cuenta los comentarios y sometan nuevamente su artículo a consideración de la RMCPyS

– El resultado del dictamen se dará a conocer al autor en un plazo máximo de cinco días hábiles, a partir de la fecha de recepción del último dictamen, junto con los comentarios, sugerencias y observaciones de los árbitros.

– El contenido del dictamen es confidencial para uso interno de la Revista y del autor.

– Ante un conflicto, queja o inconformidad por parte de la o el autor respecto del resultado final del proceso de evaluación, será función del Comité de Redacción atender y resolver el caso.

VIII. Corrección y edición La Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales se reserva el derecho de incorporar los cambios editoriales y las correcciones de estilo que considere pertinentes de conformidad con los criterios de la Editora y/o de su Comité de Redacción.

IX. Uso no sexista del lenguaje Se recomienda a las y los autores utilizar un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre sexos y géneros. La rmcpys adhiere al movimiento proescritura no sexista como herramienta de transformación cultural.

Normas

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X. Cesión de derechos y difusión del material publicado La publicación del artículo implica la cesión por parte de la/el autor/a de los derechos patrimoniales de su artículo, así como su permiso a difundirlo por los medios que se consideren pertinentes, ya sean impresos o electrónicos. Para tal efecto, una vez aceptado el trabajo para su publicación, cada autor deberá firmar una carta de cesión de derechos. El formato respectivo está disponible en la plataforma de gestión editorial OJS de la Revista. Sin este documento no se podrá proceder a la publicación del material.

La RMCPyS autoriza a sus colaboradores a que ofrezcan en sus webs personales o en cualquier repositorio de acceso abierto, una copia de sus trabajos publicados siempre y cuando se mencione específicamente a la Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales como fuente original de procedencia, citando el año y número del ejemplar respectivo y añadiendo el enlace a la página web donde este órgano editorial puede ser consultado in toto de manera abierta y gratuita en: www.revistas.unam.mx/index.php/rmspys Los contenidos de la Revista están bajo licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional.

Las y los lectores son libres para: • Compartir, copiar y redistribuir el material en cualquier medio o formato • Adaptar, remezclar, transformar y crear a partir del material Bajo los siguientes términos: • Atribución: la/el lector/a debe reconocer el crédito de una obra de manera adecuada, proporcionar un enlace a la licencia, e indicar si se han realizado cambios . Puede hacerlo en cualquier forma razonable, pero no de forma tal que sugiera que tiene el apoyo del licenciante o lo recibe por el uso que hace.

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• No hay restricciones adicionales: El/la autor/a no puede aplicar términos legales ni medidas tecnológicas que restrinjan legalmente a otros hacer cualquier uso permitido por la licencia.

XI. Formas de entrega y números de ejemplares No se requiere enviar textos impresos, pero si se desea mantener correspondencia con la RMCPyS, la dirección postal es:

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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Edificio “G”, Circuito Mario de la Cueva, s/n, Ciudad Universitaria, Copilco Coyoacán, Código Postal. 01045.

Los autores de los materiales publicados tendrán derecho a cuatro ejemplares, mismos que serán proporcionados por la Secretaria de redacción de la RMCPyS. Para más información, dirigirse a: Directora y Editora: Judit Bokser Misses-Liwerant: dir_revmcpys@politicas.unam.mx Editora Asociada: Eva Capece Woronowicz: edi_revmcpys@politicas.unam.mx Asistente Editorial: Lorena Pilloni Martínez: articulo.revmcpys@gmail.com Secretaria de Redacción Iraís García Jacales: info_revmcpys@politicas.unam.mx

XII. Devolución de originales La RMCPyS no se hace responsable por la devolución de originales.

XIII. Cumplimiento de las normas y políticas editoriales Si el artículo o reseña no cumple cabalmente con cada una de las especificaciones señaladas en estas normas y políticas editoriales no se dará inicio al proceso editorial del mismo.

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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, núm. 224, editada por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la unam.

Se terminó de imprimir el 30 de abril de 2015, en los talleres Offset Rebosán, S. A. de C. V. Av. Acueducto No. 115, Col. Huipulco Tlalpan, C. P. 14370, México, D. F. Tel. 62 36 38 06.

El tiro consta de 1000 ejemplares impresos mediante Offset en papel bond ahuesado de 90 gramos.

La composición se hizo en Minion Pro 10.8/12 pts. y Breughelt 8.3 pts.

Diseño y formación de interiores: Bonilla-Artigas Editores.

Diseño y concepto de portada: AbellaDiseñadores.

Cuidado de la edición: Eva Capece Woronowicz y Formas e Imágenes S.A. de C.V.

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