3.1. Resquebrajamiento de la institucionalidad

A partir de este marco teórico, guiaremos nuestro recorrido a través del impacto en la institucionalidad de la gestión de Gómez, pasando a dilucidar los cambios legales hacia un sistema penal acusatorio que dieron un giro inesperado a todos los esfuerzos que hasta entonces se habían realizado para fortalecer un sistema mixto de instrucción penal y por último realizo un análisis retrospectivo de las huellas de la administración de Gómez en la Procuraduría General de la Nación y consecuentemente en el Ministerio Público.

3.1. Resquebrajamiento de la institucionalidad

Las instituciones básicas de la sociedad -sostiene John Rawlsno deben distinguirse simplemente por ser ordenadas y eficientes: ellas deben ser, sobre todo justas. Y si no lo son, entonces, deben ser “reformadas o abolidas”. A partir de este tipo de criterio (que le llevan a caracterizar a la justicia como la “primera virtud de las instituciones sociales”), Rawls orienta buena parte de su trabajo a responder a la pregunta de cuándo podemos decir que una institución funciona de un modo justo.

Tomando como punto de partida el planteamiento de Rawls, me gustaría analizar los hechos que se suscitaron durante la gestión de Gómez, sobre todo por el impacto que tuvieron en el rol del Ministerio Público dentro de la administración de justicia116 . En este orden de ideas, debo partir del manejo dado al capital humano que constituye el recurso más importante de la institución para el cumplimiento de sus funciones constitucionales de persecución de los delitos.

En este sentido, en el proceso de construcción, deconstrucción y evolución, en la cual todas las instituciones se van

116 LA PRENSA (2014, Diciembre 28). El MP obligado a pagar $3 millones, Panamá, Recuperado de:https://www.prensa.com/impresa/panorama/MPobligado-pagar-millones_0_4105839532.html [consultado el 5 de enero de 2021]

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moldeando y ajustando, el Ministerio Público también necesita un análisis de los hechos y actividades que realizaron sus Procuradores durante la nueva era democrática. Considero que se debe valorar el trabajo realizado, los logros y las tareas pendientes por corregir en el transcurso de los casi 20 años que transcurrieron entre las administraciones que estudio en este ensayo.

En este tema particular, la cuestión central es determinar si el Ministerio Público le dio soporte y continuidad a los esfuerzos que hasta el momento se venían realizando en el marco del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia. Recordemos que el Programa de Mejoramiento que se inició con la donación que el gobierno de Estados Unidos realizó a través de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), tuvo como prioridad promover, revisar e implementar la Carrera Judicial para todos los funcionarios del Sistema de Administración de Justicia en Panamá. En el caso del Ministerio Público, debo iniciar destacando que desde la gestión de Valdés se sentaron las bases para la implementación de la Carrera y del Currículum de Instrucción Judicial, las cuales finalmente fueron puestas en marcha durante la administración de Sossa117 .

La importancia de este hecho radica en que durante quince años se invirtieron recursos y esfuerzos para dotar a los funcionarios del Ministerio Público de los conocimientos e idoneidad necesarias para el cumplimiento de sus roles constitucionales y legales. Hemos visto a través de los capítulos anteriores que desde la firma del Convenio de Donación con la AID y luego por medio del Contrato de Préstamo con el BID se trabajó continuamente no sólo en capacitaciones teóricas,

117 Sossa aprobó el Reglamento de Carrera de Instrucción Judicial para el Ministerio Público contenido en la Resolución No. 8 de 9 de septiembre de 1996, el cual fue reforzado con la adopción del Currículum de la Carrera de Instrucción Judicial mediante la Resolución No. UEPGN-007-2001 de 24 de abril de 2001.

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sino en pasantías nacionales e internacionales que pusieran a los funcionarios de instrucción panameños en contacto con los avances legales y tecnológicos internacionales en materia de persecución de los delitos. El Ministerio Público como parte fundamental del Poder Judicial, realizó como hemos visto en el Capítulo Primero de este texto, las acciones necesarias para poner en marcha una Carrera de Instrucción Judicial, con su malla curricular especializada.

Por lo que, siendo el Procurador General de la Nación como sabemos, el Supremo Administrador del Ministerio Público, goza de todas las atribuciones requeridas para realizar actos de vigilancia de la gestión del personal de la institución, que incluye promover el cumplimiento o ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas; vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos y cuidar que todos desempeñen cumplidamente sus deberes; así como determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento del Ministerio Público y la Procuraduría General de la Nación. En suma, lo anterior significa que vela porque los demás agentes del Ministerio Público desempeñen fielmente su cargo y que se les exija responsabilidad por faltas o delitos que cometan; por lo que interviene sesgadamente regulando lo atinente al ingreso y concurso de méritos y el retiro del servicio, inhabilidades, incompatibilidades, denominaciones, calidades, remuneraciones y el régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de la entidad.

Todas estas atribuciones las tuvo Ana Matilde Gómez en cuanto tomó la dirección de la Procuraduría General de la Nación, apoyada por el experimentado secretario general, Rigoberto González. Por lo que, haciendo uso de estas facultades, emitió resoluciones de destitución durante su gestión sin considerar y valorar realmente trayectorias, méritos ni logros. Este indiscriminado ejercicio fue planeado con el fin de imponer, según la Procuradora, un supuesto” Nuevo Modelo de elevada eficiencia”.

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La importancia de la labor de capacitación y estabilidad de la que gozaron los funcionarios de la institución radica no en temas individuales, sino en que con ello se tiene como meta el reforzamiento del rol del Ministerio Público en la administración de justicia penal. En contraste con lo realizado durante la década anterior, la gestión de Gómez procede desde el inicio de su administración y en el transcurso de los cinco años de su paso por la Procuraduría de la Nación (entre enero de 2005 y febrero de 2010) a destituir a fiscales y a otros funcionarios, algunos de los cuales presentaron recursos ante la Corte Suprema de Justicia, que ordenó el reintegro de la mayoría de los destituidos y el pago de indemnizaciones que costaron millones de dólares a la institución, por el pago de salarios caídos.

Partimos del análisis de algunos casos concretos, ya que reconocemos que la filosofía del derecho, si no quiere ser simplemente especulativa, tiene que apoyarse en la experiencia; igualmente en ella tienen que estudiarse y discutirse los problemas del caso. Paso a mencionar algunos de procesos legales que fueron ampliamente documentados en los medios locales. En primera instancia, tenemos el caso de la Fiscal Tercera Superior del Primer Distrito Judicial Argentina Barrera quien fue destituida en medio de un proceso disciplinario.

Surtido el proceso contencioso administrativo ante la Sala Tercera se declaró ilegal su destitución, se ordenó su reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir desde el momento de su destitución hasta su reintegro efectivo. Del estudio de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia resalta que la Procuradora Gómez ordenó la destitución de una destacada fiscal con 30 años de experiencia, con fundamento sólo en las declaraciones de testigos cuyos testimonios fueron contradictorios, pues no coincidían en tiempo, modo y lugar, por lo que la Corte en sentencia del 20 de noviembre de 2008 decidió así:

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Una vez leídas y confrontadas las declaraciones de los testigos que constituyen las pruebas que, a juicio de la Administración, vinculan contundentemente a la entonces Fiscal Superior ARGENTINA BARRERA con las faltas que se le imputan, la Sala concluye que las contradicciones en las circunstancias de modo, tiempo y lugar a todas luces resultan evidentes. Para la Sala resulta obvio que estas pruebas no fueron debidamente interpretadas, pues, de haber sido así, la Procuradora General de la Nación no hubiese pasado por alto tan claras contradicciones118. (lo resaltado es nuestro)

Según la Corte Suprema, la Procuradora General de la Nación Gómez violó el principio de la sana crítica lo que dejó sin sustento las faltas disciplinarias que se le imputaban a la fiscal Barrera. A pesar de que la Corte ordenó su restitución a finales del 2008, no fue sino hasta el 2010 que ésta fue restituida en su cargo.

El siguiente caso bajo estudio es, la destitución del entonces Director del Instituto de Medicina legal, el Dr. Humberto Mas Calzadilla, quien fue destituido el 11 de enero de 2005, a tan sólo ocho días de que Gómez asumiera el mando del Ministerio Público.

En el caso de Mas, la Procuradora General fundamentó su decisión en “la necesidad de una restructuración administrativa de la institución para lograr mayor efectividad en el desarrollo de las atribuciones legales que se le confieren, al concluir que a pesar de sus estudios especializados en medicina legal y su larga trayectoria frente al Instituto de

118 SENTENCIA DE 20 NOVIEMBRE DE 2008. Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia. Demanda ContenciosoAdministrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por la Firma Vargas, Franco, Power Island & Asociados en Representación de Argentina Barrera Flores, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 60 de 26 de agosto de 2005, emitida por la Procuradora General de la Nación, el Acto Confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

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Medicina Legal no logró que dicho instituto cumpliera a cabalidad con sus funciones …119”

La Sala Tercera declaró igualmente ilegal la destitución del Dr. Mas, por considerar que éste quedó amparado por la estabilidad excepcional por razón de su antigüedad, ya que el Ministerio Público en el proceso de instauración de la carrera judicial, al comprobar el cumplimiento de los requisitos para ejercer el cargo debió convocar al respectivo concurso, pues la posición de Director del Instituto de Medicina Legal forma parte de la Carrera Judicial. Como no se hizo, éste quedó amparado por la Carrera Judicial, por lo que se le debió probar la comisión de alguna falta que justificase su remoción o separación del cargo. Y esto efectivamente no se cumplió.

Un caso interesante de destitución realizado por Gómez y González que sólo se quedó en la vía gubernativa del Ministerio Público, con la posibilidad abierta de llegar a la Sala Tercera, fue aquél en que se me destituye desconociendo totalmente mis Derechos Humanos de Primera Generación que son irrenunciables, imprescriptibles e intransferibles. Mediante Resolución No. 204 de 14 de marzo de 2005, fundamentada en otra resolución que cambió el nombre del cargo y la estructura en la que trabajé desde 1989, con la triquiñuela contenida en la Resolución No. 13 de 5 de febrero de 2005, mediante la cual, la Procuradora General de la Nación en uso de sus facultades constitucionales y legales reestructuró la Unidad Ejecutora del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia, iniciado desde 1987, denominándolo entonces “Unidad Administrativa y Desarrollo Institucional, adscribiéndola a la Secretaría Administrativa de la

119 SENTENCIA DE 27 NOVIEMBRE DE 2008. Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia. Demanda ContenciosoAdministrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por el licenciado Teófanes López Ávila, actuando en representación de Humberto Luis Mas Calzadilla, para que la Resolución No. 041 de 11 de enero de 2005, emitida por la Procuradora General de la Nación, sea declarada nula, por ilegal, igual que el acto confirmatorio; y para que se hagan otras declaraciones.

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Procuraduría General de la Nación.

De acuerdo con Gómez, esta Secretaría estaría “Regentada”, por funcionarios de su confianza con el propósito de recuperar la confianza, con capacidad de dar seguimiento y sostenibilidad a programas de mejoramiento de la administración de justicia. Gómez igualmente manifestó en la Resolución que resuelve el Recurso de Reconsideración que el propósito era recuperar la confianza por parte de la sociedad en el Ministerio Público por lo que requiere realizar una restructuración orgánica y funcional bajo un nuevo modelo de administración de elevada eficiencia, eficacia y transparencia.

El mismo criterio esgrimido que en el caso de Mas fue utilizado en mi caso, donde sin sustento ni motivación se mantuvo la decisión de manera autoritaria y arbitraria, desconociendo igualmente la estabilidad excepcional en la cual yo también estaba amparada por mis largos años de servicios, reconocidos incluso por los organismos internacionales con los cuales serví de enlace.

Lo interesante de esta Resolución es que por primera vez en la Post-Democracia, la Procuraduría General de la Nación, delegaba la representación del Programa de Mejoramiento de Justicia en Panamá, en la Secretaría Administrativa, quien a pesar de su experiencia, no conocía de asuntos judiciales, por lo que no se daba un diálogo entre pares.

Esta decisión considero menoscababa la relevancia que hasta el momento había tenido el tema del mejoramiento de la Administración de Justicia, el cual siempre estuvo a cargo de manera directa del Procurador General de la Nación. Más aún, las decisiones tomadas en las Resoluciones No. 13 de 5 de febrero de 2005 y No. 204 de 14 de marzo de 2005, son contradictorias, violatorias de derechos de los funcionarios públicos e injustas, lo que es un cargo grave viniendo de funcionarios que tenían la responsabilidad legal de respetar y

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cumplir el ordenamiento jurídico.

En cuarto lugar, tenemos el caso del Fiscal Superior del Tercer Distrito Judicial Edwin Álvarez Camaño, a quien también la Procuradora Gómez le abrió un proceso disciplinario. En este caso, igual que los casos anteriores la Corte Suprema de Justicia ordenó su restitución, pues consideró que con su destitución se desconoció el debido proceso legal disciplinario que establecía sanciones específicas que no incluían la destitución: “…imposición de sanciones a los servidores judiciales tiene que enmarcarse en todo momento dentro de las fronteras legales respectivas en consonancia con la naturaleza del proceso”120 .

Igualmente, tenemos el caso de Jaime Jácome, quien ocupaba el cargo de Director General de la PTJ y que fue destituido por Gómez en marzo de 2007. La Sala Tercera, al igual que en los casos anteriores, rectificó la ilegalidad cometida por Gómez, llamando particularmente la atención a la Procuradora, pues la Corte Suprema consideró que ésta no se tomó el trabajo de invocar causal alguna de destitución ni motivar su decisión al prescindir de los servicios de un funcionario de la administración pública:

“…del texto de la resolución recurrida se puede colegir que la emisora de la misma no hace alusión a causal alguna que motiva la decisión, lo cual es contrario a lo que ha sostenido esta Sala en gran cantidad de fallos que ha dictado, donde esencialmente se ha dicho que la discrecionalidad que tiene un ente nominador en el ejercicio de un cargo no puede ser absoluta y más grave

120 SENTENCIA DE 28 DICIEMBRE DE 2007. Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia. Demanda ContenciosoAdministrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por el Licdo. Jaime Franco Pérez, en representación de Edwin Álvarez Camaño, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 58 del 28 de julio de 2005, emitida por la Procuraduría General de la Nación, el Acto Confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

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aún si se utiliza para prescindir de los servicios de funcionarios o colaboradores de la administración pública, bajo el argumento de que son cargos de libre nombramiento y remoción, entendiéndose, sin la debida motivación y argumentos que sustenten la decisión adoptada121. (lo subrayado es nuestro).

La Corte Suprema no ordenó su restitución al cargo, pues la PTJ para esa fecha había dejado de existir y sus funciones habían pasado a la Policía Nacional por medio de la DIJ. No obstante, sí reconoció el derecho de Jácome a percibir todos los salarios y gastos de representación dejados de percibir, más aquellas sumas de dinero en concepto de décimo tercer mes y vacaciones proporcionales y/o vencidas desde su destitución hasta el cumplimiento de su término legal que debió ser el 17 de diciembre de 2009. Por esta destitución ilegal, el Ministerio Público pagó al exdirector de la PTJ una cuantiosa indemnización122 .

Estos casos demuestran, a mi modo de ver, una factura institucional que toca un problema jurídico fundamental en cuanto al rol constitucional de la Procuraduría General de la Nación como cabeza del Ministerio Público. Así pues, análisis de lo actuado por la administración Gómez desde la posición transistémica de la filosofía, que se ocupa primordialmente en torno al debate de la doctrina de la justicia, que se interesa por el derecho vigente (y las actuaciones institucionales) sólo con respecto a su valor o disvalor. Me acerco a analizar la justicia de las decisiones tomadas durante la gestión de

121 SENTENCIA DE 15 SEPTIEMBRE DE 2011. Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia. Demanda ContenciosoAdministrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por la Firma Rodríguez, Robles & Espinosa, en representación de Jaime Jácome de la Guardia, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 10 del 19 de marzo de 2007, emitida por la Procuraduría General de la Nación, el Acto Confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. 122 LA PRENSA (2014, Diciembre 28). El MP obligado a pagar $3 millones, Panamá, Op. Cit.

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