LA CHAMBRE SOUS LA LOUPE RÉTROSPECTIVE DE LA 42e LÉGISLATURE
Table des matières
SYNOPSIS
4
EXAMEN ATTENTIF DU GOUVERNEMENT
6
Combien de fois les députés ont-ils siégé?
6
Combien de fois a-t-on utilisé l’attribution de temps?
7
Combien de temps les parlementaires ont-ils passé à étudier des projets de loi?
8
Combien de projets de loi ont été adoptés et amendés? 9 Quelle est la longueur des projets de loi?
11
SAINE PARTISANERIE
13
Combien de fois les députés ont-ils voté comme leur parti?
13
Les comités ont-ils facilité la coopération?
15
Comment les députés ont-ils évalué l’état de la partisanerie?
15
CIVILITÉ ET DÉBAT SIGNIFICATIF
17
Le chahut a-t-il changé d’intensité?
17
Qu’ont pensé les députés du chahut?
18
Les députés ont-ils trouvé que les débats à la Chambre des communes étaient réfléchis et constructifs? 18
RÉSUMÉ
21
RECOMMANDATIONS POUR LA LÉGISLATURE
22
MÉTHODOLOGIE
25
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
3
Synopsis Après la frénésie d’une campagne électorale, une
le bilan de ce qui a été accompli pendant les législa-
nouvelle législature est l’occasion de recommencer
tures précédentes et tirer des leçons des ratés.
à neuf. Pour les nouveaux députés, leur entrée à la
Ce rapport constitue la première analyse approfondie
Chambre des communes est un moment fort, émotif
et objective de la 42e législature (2015-2019), basée sur
et inoubliable.
trois dimensions d’un Parlement efficace : examen de
Or le quotidien parlementaire ne correspond pas toujours à ces premières impressions marquantes. Une nouvelle législature est l’occasion d’envisager l’avenir, mais c’est aussi un bon prétexte pour faire
haut niveau du gouvernement, saine partisanerie au sein des partis et entre eux, et débat civilisé et constructif. Principaux constats ressortant de la comparaison avec les législatures précédentes :
Principaux constats
Ils aiment les projets
Attribution de temps
Plus de bricolage
de loi omnibus
à répétition
le Parlement a passé davantage
les projets de
le gouvernement
de temps à étudier des projets
a poursuivi une pratique très
de loi d’initiative ministérielle et il
critiquée consistant à
en a amendé davantage, en
interrompre fréquemment
raison surtout de la nouvelle
les débats en ayant recours à
détermination du Sénat à tenir
l’attribution de temps.
compte des projets de loi, et
loi omnibus ont beau être critiqués, le gouvernement a continué d’en présenter des plus étoffés, ce qui peut les rendre difficiles à étudier sérieusement.
à défier le gouvernement et la Chambre des communes.
Comportement de troupeau
Il y a eu plus de collaboration,
Échanges acrimonieux
le député moyen a voté
mais les choses ont déraillé
les députés trouvent que les
comme son parti 99,6 % du
les comités sont parvenus plus
débats sont vides, répétitifs
temps. Le député le plus rebelle
souvent à un consensus qui
et leur font perdre un temps
de la 42 législature l’a fait
transcendait la discipline des
précieux. En dépit des efforts
96,6 % des fois.
partis. Mais selon les députés,
pour encourager la civilité à
la collaboration interpartisane
la Chambre, le chahut n’a pas
a diminué au cours de la
diminué pendant la 42e
législature à mesure qu’une
législature.
e
partisanerie malsaine grandissait.
Le rapport se termine avec des recommandations émanant des députés pour la nouvelle législature : Effectuer un examen diligent en allant à la racine des documents gouvernementaux et en utilisant toutes les ressources disponibles; Surmonter la partisanerie toxique en apprenant à connaître les collègues d’en face et en faisant preuve d’une indépendance fondée sur des principes au sein du parti. S’efforcer d’avoir un meilleur débat, plus approfondi et plus civilisé, avec moins de lecture de notes, moins de chahut et plus d’échanges dynamiques.
D’où proviennent ces renseignements?
Le Centre Samara s’est basé sur différentes sources pour recueillir l’information contenue dans ce rapport.
députés ayant siégé pendant la 42e législature. De plus, nous avons utilisé les résultats des sondag-
Nous avons notamment épluché le Hansard (tran-
es que le Centre Samara a menés auprès des députés
scriptions des débats parlementaires) pour faire le
ayant siégé tout au long de la 42e législature. Au cours
décompte du chahut; extrait des données du site web
des trois dernières années, le Centre Samara pour la
parlementaire LEGISinfo pour examiner les projets de
démocratie a interrogé ces députés sur leurs expéri-
loi et la façon dont ils ont progressé au Parlement; et
ences. Chaque année, entre 20 et 30 % d’entre eux ont
utilisé la base de données de la Bibliothèque du Parle-
profité de l’occasion pour rendre compte de leur vie à
ment pour calculer le nombre de jours de séance.
la Chambre, de leurs préoccupations en ce qui con-
Nous remercions tout particulièrement Jean-
cerne la façon dont la politique est pratiquée et des
François Godbout de l’Université de Montréal, qui a compilé et analysé les relevés des votes de tous les
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
changements qu’ils attendent. Voir la méthodologie complète à la page 25.
5
Examen attentif du gouvernement La responsabilité la plus ancienne des parlementaires
Combien de fois les députés ont-ils siégé?
consiste à surveiller attentivement le gouvernement—
Combien de fois a-t-on utilisé le temps alloué pour clore le débat?
la façon dont il dépense l’argent, fait les lois et se
Combien de temps les parlementaires ont-ils passé
comporte d’une manière générale. Un bon examen prend du temps. Pour une infime por-
à étudier des projets de loi?
tion des projets de loi—comme ceux qui concernent le
Combien de projets de loi ont été adoptés et amendés?
paiement de personnes ou qui visent à combler de toute
Quelle était la longueur des projets de loi?
urgence un vide juridique—le temps presse et on s’attend à ce que le Parlement les adopte.
Combien de fois les députés ont-ils siégé?
Dans la plupart des cas toutefois, le Parlement est censé ralentir l’adoption des lois afin de s’assurer que les
La Chambre des communes doit siéger pour fournir
décisions prises ont une légitimité démocratique et sont
une supervision législative, mais la 42e législature est la
bien réfléchies. Par exemple, les auditions des témoins
dernière d’une tendance qu’a déjà depuis quelque temps
aux différentes étapes de l’étude des projets de loi par
la Chambre de ne siéger qu’environ un tiers de l’année—
des comités permettent d’entendre des experts et des
un recul par rapport aux autres décennies. Pendant la
parties prenantes, et d’amender le texte pour améliorer
29e législature (1972-1974), par exemple, les Communes
les projets de loi avant qu’ils ne deviennent des lois.
ont siégé 46 % du temps, soit près de la moitié de l’année,
Le Centre Samara s’est basé sur les mesures suivantes pour se faire une idée de la capacité de la 42 législae
une proportion qui n’a été toutefois que de 31 % lors de la 42e législature (2015-2019).
ture à jauger le gouvernement : Combien de fois la Chambre des communes a-t-elle siégé? 50%
Jours de séance*
45% 40% 35% 30% 25% 20% e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
41 ) 42 ) 37 ) 27 ) 32 ) 35 ) 33 ) 29 ) 30 ) 39 ) 26 ) 36 ) 28 ) 38 ) 24 ) 34 ) 40 1) 5 6 8 8 8 0 4 4 -1 72 93 65 62 74 97 79 6 0 8 0 8 0 0 -19 1-1 8 0 0 15 01 72 63 93 58 74 68 65 88 97 06 84 80 04 0 0 2 0 9 9 9 9 9 9 9 9 ( 9 9 2 9 0 0 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 2 ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( (1 (1 (2 (2 (2
Parlement Remarque : Cela exclut les législatures de moins d’un an. *Journées de séance de la Chambre des communes par législature, en tant que proportion de la période entre le jour de l’élection et la date de dissolution en prévision de l’élection suivante.
6
Combien de fois a-t-on utilisé l’attribution de temps?
d’assurer des débats efficaces et de permettre aux députés de savoir quand chaque projet de loi sera débattu. Toutefois, ce genre de planification peut
Quand le Parlement siégeait, l’utilisation du temps
connaître des ratés si un ou plusieurs partis de l’oppo-
était la source d’importants conflits. Les débats sur la
sition veulent retarder un projet de loi ou si le gouver-
législation gouvernementale continuent tant que les
nement veut l’adopter rapidement.
députés se lèvent pour parler du sujet. Les leaders de
L’attribution de temps est un moyen dont dispose
la Chambre venant du parti au pouvoir et de ceux de
le gouvernement pour limiter les débats sur les projets
l’opposition se réunissent régulièrement pour attribuer
de loi d’initiative ministérielle. C’est le cas lorsque le
du temps parlementaire en fonction du nombre de
gouvernement adopte une motion pour limiter le temps
députés de chaque parti désirant y prendre part afin
supplémentaire passé à débattre d’un projet de loi.
Combien de fois a-t-on utilisé l’attribution de temps?
Fréquence de l’attribution
0.20
0.15
0.10
0.05
0
e e e e e e e e e e e e e 31 ) 37 ) 32 ) 35 ) 33 ) 29 ) 39 ) 36 ) 28 ) 38 ) 30 ) 40 1) 34 ) 2 7 9 9 6 8 8 0 4 4 4 3 -1 9 7 7 0 8 9 0 8 0 0 -7 -7 3478644008 0-19 72 9 7 68 9 8 0 8 8 0 0 0 4 9 9 9 9 7 (2 (1 (1 (1 (1 (19 (19 (19 (19 (20 (20 (20 (19
e e 41 ) 42 ) 5 1 -19 1115 0 (20 (2
Parlement
Pourquoi les tactiques dilatoires?
Quand le parti au pouvoir détient la majorité des sièg-
pour retarder les votes et attirer l’attention du public
es, l’obtention des votes pour les nouvelles dépenses
sur leurs préoccupations, et possiblement forcer le
et lois gouvernementales va de soi. Par conséquent,
gouvernement à faire des changements. Sachant
des tactiques comme l’obstruction parlementaire ou
cela, les gouvernements successifs se sont servis de
l’imposition de séances-marathons pour les votes
l’attribution de temps pour limiter les débats parlem-
enregistrés constituent un des rares moyens dont dis-
entaires sur les nouvelles lois.
posent les députés de l’opposition et de l’arrière-ban
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
7
Combien de temps les parlementaires ont-ils
moyen de journées d’étude au Sénat est encore plus
passé à étudier des projets de loi?
marquée. En moyenne, les sénateurs de la 42e législa-
Il semble néanmoins que l’examen des projets de loi
ture ont pris deux fois plus de temps à adopter des pro-
a beaucoup augmenté au cours des deux dernières
jets de loi d’initiative ministérielle que pendant la 39e. Au total, les projets de loi d’initiative ministérielle
législatures.
ont pris deux fois plus de temps à être adoptés au
Par exemple, le temps que la Chambre des communes prend pour étudier des projets de loi d’initiative
Parlement—environ 11 mois en moyenne pendant la
ministérielle réussis s’est allongé de plus de 50 %
42e législature comparativement à moins de six mois
depuis la 39e législature. L’augmentation du nombre
pendant la 39e.
Temps nécessaire pour adopter des lois d’initiative ministérielle
Parlement
39e (2006-08)*
40e (2008-11)*
41e (2011-15)
42e (2015-19)
Nombre moyen de journées d’étude à la Chambre des communes
7,5
6,4
10,2
11,9
Nombre moyen de journées d’étude au Sénat
6,1
6,0
8,8
15,0
Nombre moyen de journées civiles (de la première lecture à la sanction royale)
172
139
237
331
Remarque : les chiffres excluent les projets de loi de crédits. Les moyennes de la Chambre
*Gouvernement minoritaire
des communes et du Sénat incluent l’étude en Chambre et dans les comités.
samaracanada.com/fr
8
Combien de projets de loi ont été adoptés et
pendant la 41e . En fait, le nombre de projets de loi
amendés?
d’initiative ministérielle adoptés pendant la 42e législature majoritaire était plus proche de ceux des 39e et 40e
Résultat : il y a des signes de vie législative. La 42e
législatures, deux gouvernements minoritaires qui ont
législature a amendé près de 50 % plus de projets de
duré beaucoup moins longtemps. Il y a eu aussi nette-
loi d’initiative ministérielle que pendant la législature
ment moins de projets de loi d’initiative ministérielle
précédente, et nettement plus que pendant les 39e et
introduits pendant la 42e législature. Les législateurs
40e. Près des deux tiers des projets de loi d’initiative
de la 42e législature ont profité du calendrier moins
ministérielle ont été modifiés d’une certaine façon
chargé pour amender davantage de projets de loi avant
avant d’être adoptés.
leur adoption, la proportion de projets de loi d’initiative
Soixante-dix projets de loi d’initiative ministérielle ont
ministérielle étant même plus grande que sous les derniers gouvernements minoritaires.
été adoptés pendant la 42e législature, contre 100
Amendements de projets de loi d’initiative ministérielle
Parlement
38e (2004-05)*
39e (2006-08)*
40e (2008-11)*
41e (2011-15)
42e (2015-19)
Durée de la législature (en jours)
518
958
883
1555
1423
Projets de loi d’initiative ministérielle introduits
87
111
131
132
88
Projets de loi d’initiative ministérielle adoptés
48 (55 %)
59 (53 %)
56 (43 %)
100 (76 %)
70 (80 %)
Projets de loi d’initiative ministérielle amendés pendant leur adoption
60 %
51 %
50 %
42 %
64 %
Remarque : les chiffres excluent les projets de loi de crédits.
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
*Gouvernement minoritaire
9
Le Sénat se réveille
L’assertivité nouvelle du Sénat est caractéristique de la
taire qui avaient été adoptés à la Chambre des com-
42 législature. Cette assurance découle d’un change-
munes, une nette hausse proportionnelle par rapport
ment institutionnel. Depuis la Confédération, les séna-
à la 41e législature au cours de laquelle seulement
teurs s’alignaient généralement sur un parti politique
huit des 42 projets de loi d’initiative parlementaire
et étaient nommés avant tout en fonction de leurs af-
présentés au Sénat n’ont pas reçu la sanction royale.
e
filiations partisanes. Mais les choses ont commencé à
Le nouveau Sénat contribue certes à un examen lég-
changer en 2014. En janvier de cette année-là, le chef
islatif accru, mais il change aussi ses rapports avec la
libéral Justin Trudeau a expurgé le caucus du part des
Chambre des communes. Cela va sans doute raviver
sénateurs libéraux. Le parti libéral avait fait campagne
un ancien débat sur la mesure dans laquelle le Sénat
sur l’idée d’un sénat non partisan pendant l’élection
nommé peut légitimement contrecarrer la volonté de
de 2015, et après avoir formé un gouvernement, il
la Chambre des communes élue.
a créé un nouveau conseil consultatif indépendant
Les délibérations du Sénat risquent aussi d’être au
chargé d’examiner et de recommander des sénateurs
détriment de celles de la Chambre des communes. Si
à nommer. Certains sénateurs ont continué à siéger
le gouvernement craint que le Sénat prenne plus de
avec leurs précédentes affiliations partisanes, mais
temps à étudier les projets de loi, il pourrait écourter
plusieurs ont choisi de renoncer à leurs liens au parti
les débats de la Chambre des communes, ou recourir
et de se joindre aux nouveaux sénateurs indépendants
davantage à des projets de loi omnibus, afin que ses
nommés par Trudeau, lesquels ont formé le plus gros
travaux passent au travers du Parlement. Le Sénat, il
bloc de sénateurs.
faut le lui reconnaître, a essayé d’atténuer l’incidence
Le Sénat nouvellement constitué s’est montré plus
de son examen accru en soumettant des textes de loi
disposé à prendre ses distances par rapport au gou-
compliqués à plusieurs comités en même temps—une
vernement et à la Chambre des communes. Pendant
forme de traitement législatif parallèle.
la 42 législature, le Sénat a : e
Passé 60 % plus de temps à étudier des projets de loi d’initiative ministérielle que lors de la 41e législature; Amendé ou influencé le texte définitif de 27 projets de loi d’initiative ministérielle, contre huit projets de loi
Néanmoins, un Sénat de plus en plus assertif aura un impact profond sur l’efficacité de la Chambre des communes. L’établissement d’une nouvelle norme stable dans les relations entre la Chambre et le Sénat devrait être une priorité pendant la 43e législature.
pendant la 41e législature; Permis à un projet de loi d’initiative ministérielle d’être enterré par le Sénat, ce qui n’a été le cas d’aucun pendant la 41e législature; Rejeté 15 des 25 projets de loi d’initiative parlemen-
samaracanada.com/fr
10
Quelle est la longueur des projets de loi?
les limites des parcs nationaux et la réglementation
Le gouvernement Harper a été critiqué pour son usage
des produits thérapeutiques.
des soi-disant « projets de loi omnibus »—des tex-
La définition d’un projet de loi omnibus est assez
tes de loi longs et complexes atteignant une série de
subjective et ne se résume pas à sa longueur. Mais
buts ayant peu de rapports entre eux, de sorte qu’il
il est frappant que pendant la 42e législature, la taille
était difficile pour les parlementaires de les examiner
moyenne d’un projet de loi d’initiative ministérielle se
sérieusement avant de les adopter. Ces critiques se
soit encore allongée de près de 10 %. En fait, la taille
sont poursuivies sous le gouvernement Trudeau. Par
moyenne d’un projet de loi d’initiative ministérielle a
exemple, le projet de loi C-97 de 392 pages présenté
plus que doublé entre la 38e et la 42e législature. Près
par le gouvernement Trudeau en 2019 a été quali-
d’un quart d’entre eux avaient plus de 100 pages
fié d’omnibus du fait de sa longueur et parce qu’il a
pendant la 42e législature, contre moins de un sur 10
changé les lois sur de nombreux sujets sans rapport
pendant la 38e.
entre eux, notamment les revendications des réfugiés, Longueur des projets de loi d’initiative ministérielle
Législature
38e (2004-05)*
39e (2006-08)*
40e (2008-11)*
41e (2011-15)
42e (2015-19)
Longueur moyenne d’un projet de loi d’initiative ministérielle (en pages)
38
50
45
72
79
Projet de loi d’initiative ministérielle le plus long (en pages)
286
568
902
962
884
Proportion de projets de loi d’initiative ministérielle de plus de 100 pages
9,2 %
12,6 %
7,6 %
20 %
23 %
Proportion de projets de loi d’initiative ministérielle de moins de 50 pages
76 %
71 %
77 %
62 %
63 %
Remarque : les chiffres excluent les projets de loi de crédits.
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
*Gouvernement minoritaire
11
Étant donné que la Chambre des communes siège moins d’un tiers de l’année, qu’on a souvent recours à l’attribution de temps et que les projets de loi s’allongent, ce n’est pas étonnant que les députés aient encore invoqué le « temps inadéquat » comme principal obstacle pour faire leur travail de parlementaires.
CINQ PRINCIPAUX OBSTACLES AU TRAVAIL D’UN PARLEMENTAIRE
1 2 3 4 5
Temps inadéquat pour examiner les politiques et les lois et en délibérer
Façon dont les médias couvrent le Parlement et les députés
Ressources inadéquates, notamment budgets des bureaux, personnel, accès à une expertise sur les politiques
Trop de contrôle et d’ingérence de la part de ma propre direction et de ses employés
Relations antagonistes avec les députés des autres partis
52 % 42 % 37 % 31% 21%
N=98 Source : sondage du Centre Samara mené auprès des députés en 2018 (les députés pouvaient choisir jusqu’à trois obstacles dans une série d’options)
samaracanada.com/fr
12
Saine partisanerie
Le Parlement se veut un lieu partisan. En plus de
partisanerie au cours de la 42e législature, y compris
simplifier les choix des électeurs lors des élections,
au sein de leur propre parti?
les partis structurent le Parlement, et s’assurent qu’il y a un gouvernement et une opposition pour en rendre compte. Mais un thème est ressorti de l’étude que le Centre
Combien de fois les députés ont-ils voté comme leur parti?
La dernière législature était typique des parlements
Samara a menée auprès des députés : la partisanerie
canadiens modernes à un égard : les députés ont voté
malsaine qui règne au Parlement. La partisanerie mal-
comme leur parti presque chaque fois qu’ils en ont eu
saine est une combinaison de polarisation et d’hostil-
l’occasion. Les données recueillies et analysées par le
ité à l’égard des membres d’autres partis, et d’unifor-
chercheur politique Jean-François Godbout montrent
mité protectrice et non critique parmi ceux d’un même
à quel point il a été rare que les députés se dissocient
parti. En dehors du parti, la partisanerie malsaine rend
de la position de leur parti.
impossible la coopération entre les partis. Au sein
Un député a participé en moyenne à près de
du parti, elle transforme les caucus, qui sont censés
1 000 votes au cours de la 42e législature. Les don-
délibérer et exiger des comptes des leaders, en instru-
nées recueillies montrent qu’un député a voté en
ments au service du chef et de son personnel.
moyenne comme son parti 99,6 % du temps, ce qui
À quoi a ressemblé la partisanerie pendant la
est incroyable. Cette loyauté est peut-être légèrement
42e législature? Pour examiner la question, le Centre
exagérée, étant donné les marathons imposés par
Samara a demandé :
l’opposition qui ont permis d’enregistrer de nombreux
Combien de fois les députés ont voté comme leur parti? Combien de fois les comités ont donné lieu à une coopération interpartisane? Comment est-ce que les députés ont évalué la
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
votes comme tactique de protestation. Néanmoins, 80 % des députés n’ont déposé que cinq votes de dissension ou moins pendant la législature. Quarante-trois députés ont voté comme leur parti 100 % du temps.
13
LES REBELLES LES DÉPUTÉS LES PLUS INDÉPENDANTS LORS DE LA DERNIÈRE LÉGISLATURE, SI L’ON SE BASE SUR LE NOMBRE DE FOIS OÙ ILS ONT VOTÉ CONTRE LA POSITION DE LEUR PARTI, ONT ÉTÉ LES SUIVANTS : Nombre de votes de dissension (pourcentage du total des votes déposés)
Député
1
Nathaniel Erskine-Smith
37 (3,4 %)
2
Robert-Falcon Ouellette
21 (1,8 %)
3
Sylvie Boucher
14 (1,5 %)
4
Michael Chong
13 (1,6 %)
5
Peter Kent
13 (1,3 %)
Mention très honorable : décédé en 2017, Arnold Chan (parti libéral) a néanmoins déposé 11 votes de dissension le temps qu’il a siégé pendant la 42e législature, soit le plus fort taux d’indépendance (3,7 %).
Ça nous vient de notre Mère (des parlements)?
La discipline de parti est une caractéristique
le conflit à propos du Brexit, les députés britan-
de la plupart des parlements, et de tous les
niques étaient nettement moins rebelles que
parlements de Westminster. Mais l’expérience
leurs homologues canadiens. Pendant la légis-
canadienne est extrême. La discipline de parti,
lature de 2005-2010, par exemple, 36 députés
par exemple, est nettement moins forte au
britanniques se sont distancés de la majorité
parlement britannique. Même avant la période
des membres de leur parti sur plus de 5 % des
exceptionnellement tumultueuse qui a été
votes (il n’y en a eu aucun au Canada) et 15 ont
marquée par un gouvernement de coalition et
voté différemment dans plus de 10 % des cas.
Source : The Public Whip, www.publicwhip.org.uk.
samaracanada.com/fr
14
Les comités ont-ils facilité la coopération?
Si la plupart des comités sont souvent parvenus à un consensus sur les études qu’ils entreprennent, les cho-
En dehors de la chambre principale, les comités—de
ses se compliquaient à mesure qu’ils se rapprochaient
petits groupes de députés qui étudient des aspects
de l’actualité politique. Les comités ayant suscité une
précis de la politique ou des activités du gouver-
dissension étaient celui sur la citoyenneté et l’immigra-
nement—offrent un cadre pour travailler avec des
tion (positions dissidentes pour neuf rapports sur 12) et
collègues d’autres partis. Les sièges des comités sont
celui sur l’environnement et le développement durable
distribués d’une façon proportionnelle entre les partis
(quatre sur sept). Il s’agit d’enjeux polarisés dans la so-
reconnus, et les comités ne reçoivent pas d’instructions
ciété canadienne, qui rendent le consensus au sein des
du gouvernement et ne lui rendent pas de comptes. En
comités plus ardu mais d’autant plus important.
théorie, les comités offrent aux députés l’occasion de collaborer étroitement avec des membres d’autres partis et de trouver un consensus loin des grands dossiers
Comment les députés ont-ils évalué l’état de la partisanerie?
politiques du moment. Mais lors de leurs entrevues avec
Avant l’élection de 2019, le Centre Samara a de-
le Centre Samara, les députés sortants ont indiqué que
mandé aux députés qui siégeaient de réfléchir aux
c’était moins le cas qu’avant.
changements dont ils avaient été témoins pendant la
Pourtant, les preuves portent à croire que les comités
42e législature, notamment la façon dont le parti s’était
interpartisans ont été en fait plus actifs et coopératifs
comporté en interne et dont les députés avaient fait
pendant la 42 législature. Les comités ont lancé beau-
abstraction des allégeances politiques.
e
coup plus d’études indépendantes que sous le gouver-
Les députés n’ont guère vu de changement dans la
nement précédent. Lorsqu’ils ont rendu compte de ces
dynamique au sein de leur parti, même si plus d’un tiers
études, les comités sont aussi arrivés bien plus souvent
a déclaré qu’il y avait eu plus de débats dans le caucus.
à un consensus entre les partis. Rapports des comités
41e (2011-15)
42e (2015-19)
Nombre total de rapports préparés de façon autonome
138
282
Rapports entièrement unanimes (pas de positions supplémentaires ou dissidentes d’un ou plusieurs partis)
27 %
57 %
Rapports avec des positions supplémentaires (d’un ou plusieurs partis)
52 %
30 %
Rapports avec des positions dissidentes (d’un ou plusieurs partis)
36 %
20 %
Législature
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
15
Évaluation par les députés de la façon dont leur propre parti a changé pendant la 42e législature
C’est devenu moins ou beaucoup moins prévalent
C’est resté à peu près pareil
C’est devenu plus ou beaucoup plus prévalent
Ne sais pas
Chefs et whips des partis disciplinant les députés
17 %
50 %
23 %
11 %
Députés se rebellant contre l’autorité des chefs et du personnel des partis
20 %
44 %
25 %
11 %
Débat ouvert au sein des caucus
14 %
43 %
37 %
6%
N=66 Source : sondage 2019 du Centre Samara mené auprès des députés
Pourtant, beaucoup de députés ont observé des
polarisation féroce et des occasions perdues de colla-
changements dans les relations entre les partis,
borer—un rappel comme quoi une ouverture initiale à
notamment un durcissement de la partisanerie, une
la coopération peut disparaître.
Évaluation par les députés de la façon dont la 42e législature a changé
C’est devenu moins ou beaucoup moins prévalent
C’est resté à peu près pareil
C’est devenu plus ou beaucoup plus prévalent
Ne sais pas
Collaboration interpartisane
45 %
35 %
12 %
8%
Incivilité
5%
33 %
55 %
8%
Partisannerie malsaine
9%
29 %
55 %
8%
Rhétorique populiste des députés
5%
28 %
57 %
11 %
N=66 Source : sondage 2019 du Centre Samara mené auprès des députés
samaracanada.com/fr
16
Civilité et débat significatif Le Parlement est censé être à l’écoute de l’opinion
Le chahut a-t-il changé d’intensité?
publique au Canada et la refléter, et canaliser les difDans le rapport « Personnes n’écoute », le Centre Sa-
férences autour d’un débat franc mais constructif. Toutefois, l’état des débats est systématiquement
mara avait défini le chahut comme le fait d’« intervenir à
soulevé pendant les entrevues du Centre Samara avec
voix haute dans la Chambre des communes alors que le
les députés sortants comme étant un des aspects
Président n’a pas accordé le droit de parole ». Certains
les plus frustrants et dysfonctionnels du travail d’un
y voient une importante tradition parlementaire, et il
député au Parlement.
est vrai qu’un chahut humoristique et bien intentionné
La 42e législature a-t-elle été différente? Samara a
n’est pas méchant. Mais au Parlement du Canada, le
cherché à savoir :
chahut est généralement dépourvu d’humour, sans
Si le chahut avait changé d’intensité;
intérêt et perturbateur. Il peut aussi prendre l’allure d’un
Ce que les députés pensaient du chahut;
harcèlement plus obscur, qui a parfois une connotation
Si les députés trouvaient que les débats à la
sexuelle.
Chambre des communes étaient réfléchis et
Malgré les efforts du Président de la Chambre des
constructifs?
communes pour faire respecter le décorum, le chahut pendant la 42e législature s’est maintenu aux niveaux des gouvernements précédents. Quel a été le taux de chahut pendant les dernières législatures?
Interruptions consignées par journée de séance*
2
1.5
1
0.5
0
37e (2001-04)
38e (2004-05)
39e (2006-08)
40e (2009-11)
41e (2011-2015)
42e (2015-2019)
Parlement *Les interruptions et les interjections à la Chambre des communes sont consignées dans le Hansard, le registre écrit du Parlement, comme « Oh, oh ». Samara utilise les occurrences de « Oh, oh » pour mesurer le chahut.
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
17
Le chahut a légèrement augmenté au cours de la 42e législature, les séances ayant été particulièrement houleuses au milieu. Comment est-ce que le chahut a changé au cours de la 42e législature? Oh! Oh!
Interruptions consignées par mois*
60 50
Oh! Oh!
40
Oh! Oh!
30 20 10
dé c. 20 15 fé vr .2 01 6 av ril 20 16 ju in 20 16 ao ût 20 16 oc t. 2 01 6 dé c. 20 16 fé vr .2 01 7 av ril 20 17 ju in 20 17 ao ût 20 17 oc t. 2 01 7 dé c. 20 17 fé vr .2 01 8 av ril 20 18 ju in 20 18 ao ût 20 18 oc t. 2 01 8 dé c. 20 18 fé vr .2 01 9 av ril 20 19 ju in 20 19
0
Parlement Remarque : Les points de données pour les mois où il n’y a pas eu de séances ou très peu sont exclus. *Les interruptions et les interjections à la Chambre des communes sont consignées dans le Hansard, le registre écrit du Parlement, comme « Oh, oh ». Samara utilise les occurrences de « Oh, oh » pour mesurer le chahut.
Qu’ont pensé les députés du chahut?
Pourquoi le manque de civilité à la Chambre des com-
Les députés ont-ils trouvé que les débats à la Chambre des communes étaient réfléchis et constructifs?
munes est-il si difficile à contrôler? Cela reste encore
Les heures mises de côté pour les discours ont une
un mystère. Les députés n’aiment pas le chahut, mais
fin publique : appuyer ou dénoncer les actions du
ils en font.
gouvernement, informer le public des lois sur la table,
65 % des députés admettent faire du chahut. 53 % des députés disent que le chahut est un
problème. Trois quarts des députés pendent que le public
a une mauvaise opinion du chahut. 36 % des députés voient dans le chahut une
forme de harcèlement.
et faire ressortir les différences entre les partis et les solutions de rechange. Ce temps a-t-il été bien utilisé? Non, selon les députés de la 42e législature. Invités à évaluer différents aspects de la performance de la Chambre des communes, les députés ont attribué les pires notes aux débats.
67 % des députées disent qu’elles ont entendu
du chahut à connotation sexuelle, contre seulement 20 % des députés. N=81 Source : sondage 2017 du Centre Samara mené auprès des députés
18
Mécontentement des députés à l’égard de la performance de la Chambre et des députés
Mécontents/ Très mécontents Débats réfléchis et civilisés, avec de réels échanges de points de vue
65 %
Collaboration faisant abstraction des allégeances partisanes
51 %
Examen approfondi des politiques, dépenses et lois du gouvernement
50 %
Travail productif et indépendant des comités
27 %
Ouverture, imputabilité et transparence du Parlement
26 %
Discussions et prise de décisions ouvertes et participatives au sein du caucus des partis
24 %
Les députés étaient aussi les moins susceptibles de se
N=98 Source : sondage 2018 du Centre Samara mené auprès des députés
sentir habilités à débattre dans la chambre principale. Là où les députés se sentent le plus à même d’influencer les politiques et les lois du gouvernement
Dans les travaux des comités
67 %
En discutant directement avec les ministres
52 %
Dans les discussions du caucus national
51 %
Dans les discussions des caucus régionaux ou basées sur des enjeux
35 %
En présentant ses propres projets de loi et motions d’initiative parlementaire
28 %
En discutant directement avec le chef de parti
15 %
Dans des cadres sociaux informels avec d’autres députés
12 %
Pendant la période de questions
10 %
Dans des associations parlementaires ou des caucus multipartites
7%
Pendant les débats
6%
N=98 Source : sondage 2018 du Centre Samara mené auprès des députés (les députés pouvaient choisir trois options)
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
19
Toutes ces heures mal employées ont un coût. Étant donné les raisons possibles pour lesquelles les députés peuvent avoir le sentiment qu’ils manquent de temps pour examiner les politiques et les lois, ils choisissent le plus souvent de perdre du temps avec des discours tout faits.
CINQ PRINCIPALES RAISONS POUR LESQUELLES LES DÉPUTÉS MANQUENT DE TEMPS POUR EXAMINER LES POLITIQUES ET LES LOIS ET EN DÉLIBÉRER
1 2 ?
!
3 4 5
On passe trop de temps à répéter les mêmes discours en boîte
La plupart des décisions sur les politiques et les lois ont déjà été prises à huis clos
On passe trop de temps ailleurs (étude de cas dans les circonscriptions, beaucoup de travail dans des comités, période de questions)
Le gouvernement gère mal le temps (p. ex. lois retardées jusqu’à la dernière minute)
C’est un aspect inévitable de la vie d’un député
49 % 43 % 42 % 31% 29 %
N=65 Source : sondage 2019 du Centre Samara mené auprès des députés (les députés pouvaient choisir toutes les options applicables d’une liste)
samaracanada.com/fr
20
Résumé Comment la 42e législature s’en est-elle tirée par rapport aux valeurs que représentent un examen attentif, une saine partisanerie et un bon débat?
tés indépendants et habilités, de caucus multipartites et même de la principale Chambre des communes.
Examen attentif
Débat civilisé et significatif
Davantage de temps a été consacré
La dernière législature ne s’est pas par-
à l’étude des projets de loi d’initiative
ticulièrement démarquée par sa civilité
ministérielle au cours de la 42e législature et le Par-
ou son manque de civilité, même si celle-ci s’est
lement en a amendé davantage. En même temps, la
détériorée avec le temps. Il est facile de reléguer la
tendance vers des projets de loi vastes qui résistent
civilité parmi les préoccupations secondaires, mais à
à un examen s’est poursuivie. Tout comme l’habitude
l’heure de la polarisation, cela compte. Selon le sond-
qu’a prise le gouvernement de recourir souvent à des
age d’opinion publique du Centre Samara, près de la
moyens, comme l’attribution de temps, pour clore les
moitié des Canadiens croient que la politique cana-
débats. Cette option n’est plus vraiment disponible
dienne devient moins civilisée (47 % contre 32 % qui
avec le Parlement minoritaire actuel, l’attribution de
disent qu’elle est essentiellement la même et 12 % qui
temps doit faire l’objet d’un vote à la Chambre.
trouvent qu’elle devient plus civilisée). La démocratie
Un problème subsiste toutefois : comment le Parle-
s’accompagne de désaccords animés, parfois acri-
ment peut-il composer avec le volume et la complex-
monieux, mais un manque de civilité débridé entraîne
ité de la législation gouvernementale, d’autant plus
une foule de conséquences négatives, notamment la
que le nouveau Sénat assertif risque d’accroître le
perte de confiance des citoyens dans leurs politiciens
manque de temps? Cette législature doit renouer avec
et institutions, et une polarisation exacerbée. Cela
la coopération interpartisane sur l’utilisation du temps
peut aussi dissuader les citoyens de vouloir à jouer un
afin de remplir sa responsabilité la plus fondamen-
rôle public ou inciter ceux qui sont déjà élus à quitter
tale : garder à l’œil le gouvernement et sa législation.
plus tôt leurs fonctions. Les leaders ont la capacité de maintenir ou de bouleverser les normes de com-
Saine partisanerie
portement politique approprié, ce qui veut dire qu’il
Il semblerait qu’il y a eu davantage de
incombe aux députés de l’actuelle législature le genre
collaboration interpartisane au cours de la
de débat respectueux, constructif et passionné qui
dernière législature que les précédentes. Mais selon
alimente la démocratie.
les députés, la partisanerie et la polarisation se sont
Mais un bon débat ne se borne pas à la civilité. Il
accentuées à mesure que le temps passait. Un parle-
doit avoir une véritable substance et servir une fin, ce
ment minoritaire dépend de la coopération entre les
qui n’a pas été le cas ces dernières années estiment
partis. Et il faut avouer que les enjeux ne se bornent
les députés. Les mêmes problèmes éculés—discours
pas à cette législature, car la polarisation affecte les
en boîte, non-questions suivies de non-réponses,
démocraties du monde entier. Les députés devraient
digressions délibérées—persistent. Les députés de la
s’en tenir à la bonne volonté d’une nouvelle législature,
43e législature devraient mieux utiliser le temps qui
et créer un espace de collaboration au sein de comi-
leur est imparti et remettre le Parlement au centre des conversations politiques au Canada.
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
21
Recommandations pour la 43e législature
Lors du dernier sondage du Centre Samara sur la 42e législature, les députés ont été invités à réfléchir au travail accompli au cours des quatre dernières années. Bon nombre de leurs commentaires sont des recommandations adressées directement à la prochaine cohorte de députés.
« «
Aux députés
Il y a un excès de chahut, de harcèlement et de comportements chaotiques, qui est non professionnel et donne un très mauvais exemple aux Canadiens qui voient ça à la télévision. »
Trop peu de députés lisent les plans ministériels et comprennent les estimations. Ils sont encore moins nombreux à lire les décrets en conseil pour connaître les nominations ou à exercer leur droit de demander des comptes aux responsables gouvernementaux. Les politiciens changent, mais la fonction publique demeure et doit être tenue imputable. Il y a trop de comités qui se prévalent de moins en moins de leurs pouvoirs. Nous n’avons pas besoin d’avoir plus d’ateliers de discussion, nous devons obliger les fonctionnaires à justifier leurs actes et à expliquer pourquoi certaines décisions sont prises de certaines façons. »
« «
On devrait interdire la lecture des discours et se borner à des points de discussion, pour que les députés sachent de quoi ils parlent. »
Nous n’avons pas besoin de ‘points de discussion’; il nous faut assez d’éléments de fond et de contexte pour saisir les aspects essentiels de la politique ou de la législation. »
samaracanada.com/fr
« « « «
Plus grands regrets des députés :
Je n’ai pas pris suffisamment le temps de connaître mes collègues. »
Je n’ai pas su être un meilleur catalyseur pour amener tous les partis à travailler plus efficacement ensemble. » Le fait de ne pas avoir commencé tôt et avec plus de détermination à agir pour rétablir fondamentalement l’institution. » Ne pas avoir davantage voté selon ma conscience. »
Ajout du Centre Samara :
Un bon examen est difficile à mener seul ou rien qu’avec votre personnel; servez-vous des ressources mises à votre disposition, notamment la Bibliothèque du Parlement, les greffiers de la Chambre des communes et les hauts fonctionnaires du Parlement. Pensez différemment et dissociez-vous de votre parti quand il y a une raison valable de le faire; il y a des chances que les électeurs apprécient ce comportement. Pensez aux institutions de notre démocratie au début de la législature quand il est encore temps de les améliorer.
22
Recommandations pour la 43e législature
« « «
Aux leaders de la Chambre, whips et chefs de partis
Nous passons beaucoup plus de temps à nous battre pour des questions de procédure et des tactiques dilatoires qu’à débattre en fait des projets de loi. ».
Nous sommes inefficaces et devons forger l’avenir. Nous devons arriver à Ottawa et être inspirés... ce n’est pas 43 heures de vote qui aideront le Canada à aller de l’avant. »
Je conviens que le programme du gouvernement et le contrôle des whips sont très importants pour instaurer un sentiment d’ordre, mais le programme du gouvernement prend l’essentiel du temps du Parlement. Le fait d’accorder plus de temps aux projets de loi d’initiative parlementaire et de liberté pour se prévaloir du règlement SO31 (accordé par le Président) permettra aux députés de donner leur point de vue et celui de leurs électeurs. »
«
Ajout du Centre Samara :
Collaborez davantage en faisant abstraction des allégeances partisanes pour utiliser plus efficacement le temps. Par exemple, commencez par identifier des éléments qui jouissent d’un soutien interpartisan et mettez-les de l’avant en premier pour instaurer la confiance. Laissez de la place pour les votes libres en faisant mieux la distinction entre la législation fondamentale et les projets de loi qui laissent plus de place à des amendements. Reconsidérez la pratique consistant à punir les députés dissidents occasionnels; les Canadiens comprennent que la tolérance de la différence est un signe de force, pas de faiblesse.
[Je regrette] le gaspillage de temps à la Chambre. L’adoption des lois pourrait se faire d’une manière bien plus efficace. »
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
23
Recommandations pour la 43e législature
Ajout du Centre Samara :
N’hésitez pas à faire preuve de soup-
« « « «
lesse; les députés des deux bords veulent Au Président
Nous pourrions essayer d’avoir une période avec des questions soumises à l’avance pour voir si cela donnerait des réponses plus conséquentes. »
Le Président pourrait s’imposer davantage en supprimant de la période de questions quand il y a du chahut agressif. »
Le Président doit imposer avec plus de vigilance les règles de la Chambre—en punissant les chahuteurs et ceux qui parlent quand ce n’est pas leur tour, qui crient, etc. »
Il faut donner au Président le pouvoir d’exiger pendant la période de questions une réponse des députés qui n’en fournissent pas. »
un Président habilité qui est disposé à rappeler à l’ordre des députés pour améliorer l’état global des débats. Découragez l’utilisation de matériel écrit pendant les débats. N’oubliez pas que la Chambre vous autorise à décider qui peut parler. Favorisez un échange plus dynamique entre les députés pendant les débats en donnant spontanément la parole à ceux de l’arrière-ban.
Et maintenant?
Ce nouveau gouvernement minoritaire pourrait engendrer une polarisation encore pire, une unité de parti encore plus étouffante et une politique de la corde raie au lieu d’un examen attentif. À moins que les députés ne redécouvrent la discipline qui accompagne le fait de collaborer pour demander plus efficacement des comptes au gouvernement.
samaracanada.com/fr
24
Méthodologie Ce rapport a utilisé une série de mesures pour voir
été généreusement fournies par le professeur Jean-
dans quelle mesure la 42e législature a été conforme
François Godbout, tandis que les données britan-
à la vision qu’a Samara des représentants politiques
niques proviennent du site web publicwhip.org.uk.
indépendants, réfléchis, engagés et habilités. Afin de
Les données des sondages proviennent des sond-
formuler ces aspirations dans des termes plus con-
ages que le Centre Samara pour la démocratie a
crets, nous avons examiné la capacité du Parlement
menés auprès des députés en 2017, 2018 et 2019.
à remplir ses fonctions fondamentales consistant
Ces sondages sont anonymes, disponibles en
à étudier l’exécutif et à examiner la législation, ainsi
français et en anglais, et peuvent être remplis en
que la mesure dans laquelle les travaux de la Cham-
ligne ou envoyés par la poste. Des copies papier sont
bre ont été affectés par les conflits partisans et le
envoyées aux bureaux parlementaires de tous les
manque de civilité. Les données quantitatives sur le
députés qui siègent et des copies électroniques sont
fonctionnement de la Chambre des communes (p. ex.
transmises à leurs comptes généraux. Les députés
journées de séance et utilisation du temps attribué)
répondent dans les deux langues officielles. Le taux
et l’adoption des projets de loi (p. ex. longueur des
de réponse des députés varie entre 20 et 30 %. Le
projets de loi, journées d’étude, proportion des projets
nombre total de députés ayant répondu à chaque
de loi amendés) provenant de sources parlementaires,
sondage est comme suit : 84 en 2017, 100 en 2018 et
notamment les sites web LEGISinfo et Parlinfo, et les
67 en 2019 (chaque député n’a pas répondu à toutes
rapports États des travaux de la Chambre des com-
les questions). La taille de l’échantillon est indiquée
munes et Progrès de la législation du Sénat. Les don-
là où les données apparaissent dans le rapport.
nées sur les rapports des comités ont été obtenues
L’échantillon obtenu pour chaque sondage est assez
à partir du site web de la Chambre des communes,
représentatif de la ventilation partisane de la Chambre
tandis que la fréquence du chahut a été tirée du Han-
des communes.
sard. Les données sur la dissension canadienne ont
La chambre sous la loupe : rétrospective de la 42e législature
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DATE DE PARUTION : 21 janvier 2020 Copyright © Le Centre Samara pour la démocratie 2020 CITATION : Paul EJ Thomas, Adelina Petit-Vouriot et Michael Morden 2020. « La Chambre sous la loupe : Rétrospective de la 42e legislature ». Toronto : Le Centre Samara pour la démocratie. RÉDACTION : Allison Jane Smith ANALYSE DES DONNÉES : Jean-Francois Godbout, Paul EJ Thomas, Adelina Petit-Vouriot et Michael Morden CONCEPTION : Geneviève Biloski TRADUCTION : Françoise Orvoine Le Centre Samara pour la démocratie est un organisme de bienfaisance non partisan qui a pour vocation de renforcer la démocratie au Canada en la rendant plus accessible, plus réactive et plus inclusive. Le Centre Samara produit des études tournées vers l’action, ainsi que des outils et des ressources pour les citoyens actifs et les leaders publics, qui sont conçus pour amener les Canadiens à s’impliquer dans leur démocratie. Pour en savoir davantage sur le travail du Centre Samara ou faire un don caritatif afin de soutenir nos études, visitez samaracanada.com/fr ou communiquez avec nous au 416-960-7926.
33, avenue Prince Arthur, Toronto (Ontario) M5R 1B2 416-960-7926 | info@samaracanada.com @SamaraCDA
SamaraCanada
@SamaraCDA