دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي مذكرة تطبيقية
فبراير/شباط 2009
المحتويات قائمة االختصارات واألسماء المختصرة موجز تنفيذي
2 3
قدمة -السياق ومعلومات مرجعية ُ -1م ِّ
4
-2القضية وأبعادها 1-2استعراض سريع لتقييمات إدارة الحكم 2-2ما المقصود بالتقييم القطري؟ 3-2مبادئ أساسية 4-2فهم السياق 5-2التقييمات القطرية في أوضاع ما بعد انتهاء النزاعا ت
5 7 9 10 11 14
-3أساليب اإلجراءات التدخلية الممكنة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
15
-4إرشادات توجيهية بشأن دعم خطط برنامج األمم المتحدة اإلنمائي 1-4تنمية القدرات كهدف محوري رئيسي 2-4تيسير مشاركة أصحاب المصلحة المتعددين 3-4توافق تقييمات إدارة الحكم مع الخطط الوطنية ي 4-4تعزيز وتشجيع تقييمات موجهة لصالح الفقراء وحساسة تجاه النوع االجتماع 5-4دعم وضع السياسات على أساس الشواهد واألدلة 6-4وضع البرامج
19 19 22 25 29 31 33
-5ثبت المراجع ومصادر المعرفة
37
برنامج األمم المتحدة اإلنمائي
لمزيد من المعلومات ،يُرجى مراسالتنا بالبريد اإللكتروني على العنوانdgassessments@undp.org :
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
1
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
قائمة االختصارات واألسماء المختصرة APRM BDP CABS CCA CGA CGP CMI CPAP CPIA CSI CSO DAC DBS DFID DGI
DGTTF
EU FNDP GAC ICNRD IDEA MDG MGDS NEPAD NGO NHDR OECD OGC PRSP SGACA SWApS UN U NDAF UNDEF UNDP UNDPA UNECA UNOPS
2
اآللية األفريقية الستعراض األقران مكتب برنامج األمم المتحدة اإلنمائي للسياسات اإلنمائية نهج مشترك لمساندة الميزانيات التقييم القطري المشترك تقييم قطري إلدارة الحكم أشكال إدارة الحكم القطرية معهد كريستيان ميكلسين خطة عمل البرنامج القطري تقييم السياسات والمؤسسات القطرية مؤشر المجتمع المدني منظمة المجتمع المدني لجنة المساعدة اإلنمائية الدعم المباشر للميزانية وزارة التنمية الدولية البريطانية مؤشر الحكم الديمقراطي الصندوق اإلئتماني لمجاالت الحكم الديمقراطي االتحاد األوروبي الخطة الوطنية الخامسة للتنمية في زامبيا الحكم ومكافحة الفساد على الصعيد القطري المؤتمر الدولي للديمقراطيات الجديدة والمستعادة المعهد الدولي للديمقراطية والمساعدة االنتخابية الهدف اإلنمائي لأللفية إستراتيجية النمو والتنمية في مالوي الشراكة الجديدة من أجل تنمية أفريقيا منظمة غير حكومية التقرير الوطني للتنمية البشرية منظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي مركز أوسلو للحكم التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي وثيقة إستراتيجية الحد من الفقر التقييم اإلستراتيجي إلدارة الحكم والفساد هج قطاعية شاملة نُ ُ األمم المتحدة إطار عمل األمم المتحدة للمساعدة اإلنمائية صندوق األمم المتحدة للديمقراطية برنامج األمم المتحدة اإلنمائي إدارة الشؤون السياسية باألمم المتحدة اللجنة االقتصادية ألفريقيا التابعة لألمم المتحدة مكتب األمم المتحدة لخدمات المشاريع
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
موجز تنفيذي تستند هذه المذكرة التطبيقية إلى تجارب بعض المكاتب القطرية المختارة وترسم الخطوط العريضة للهدف الرئيسي لمشاركة برنامج األمم المتحدة اإلنمائي :دعم الملكية الوطنية وتطوير قدرات الشركاء الوطنيين ليكونوا قادرين على إجراء تقييمات إدارة الحكم واستخدامها في تعزيز الحكم الديمقراطي .ويُعد دعم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي للتقييمات القطرية للحكم الديمقراطي عنصرا ً أساسيا ً في أجندة المنظمة األوسع نطاقا ً المعنية بالحكم الديمقراطي :تعزيز المشاركة الشاملة ،وتقوية المؤسسات الحاكمة الخاضعة للمساءلة والقادرة على االستجابة، وترسيخ إدارة الحكم في المبادئ الدولية لحقوق اإلنسان والمساواة بين الجنسين والنزاهة .ويُدرج هذا النهج الخاص بالحكم الديمقراطي ودور التقييم فيه ضمن الخطة اإلستراتيجية المعتمدة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي للفترة 1 .2012 - 2008 لقد تصدر برنامج األمم المتحدة اإلنمائي جهود الحوار الدولي والمناقشات حول تقييمات إدارة الحكم ،مشددا ً على تشجع وتعزز في الوقت نفسه ضرورة أن تكون تلك التقييمات عملية ومفيدة بدرجة أكبر لوضع السياسات الوطنية وأن ّ المشاركة والملكية على الصعيدين الوطني والمحلي. لم يضع برنامج األمم المتحدة اإلنمائي مؤشرا ً إلدارة الحكم يقوم بتصنيف الدول على غرار مؤشر التنمية البشرية. وقد تكون المؤشرات المقارنة في سياق الحكم الديمقراطي محفزة ً في "تسمية وفضح" البلدان التي يتم تحديدها على أنها متدنية األداء ،ولكن ليس هذا هو دور برنامج األمم المتحدة اإلنمائي الذي ينصب تركيزه بدال ً من ذلك على مساعدة أصحاب المصلحة الوطنيين من بين الدول األعضاء في تحديد مشكالت إدارة الحكم التي يلزم التصدي لها، وأن يضع تحت تصرفهم ما يلزم من وسائل لتقييم مدى فعالية إصالحات السياسات في معالجة تلك المشكالت. بالنسبة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،تكمن قيمة التقييم القطري إلدارة الحكم في كونه إحدى آليات المساءلة والشفافية حاسمة األهمية في أداء إدارة الحكم .ومن األرجح أن يكون الحكم الديمقراطي مستداما ً إذا ما صيغت األهداف المرجو تحقيقها والتوقعات بشأن األداء الحكومي المطلوب ،بواسطة من يعيشون داخل النظام السياسي. وعندما تشارك األطراف الفاعلة المحلية في عملية التقييم ،فإن ذلك يحفز طلبهم على المعلومات المتعلقة بإدارة الحكم وكذلك الطلب على تعزيز المساءلة من جانب الحكومة .ولكي توفر التقييمات القطرية عمقا ً أكبر في مسألة بعينها على صعيد السياسات ،فإنها يجب أن تركز ،كما يؤكد برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،على الفئات المهمشة والمقسمة في تحديد تلك المؤسسات والممارسات التي والمستضعفة .وسوف تساعد المؤشرات الخاصة بكل بلد ّ تديم انتفاء العدل وتدني المستوى في تقديم الخدمات لهذه الفئات. وهكذا ثمة دور رئيسي تلعبه المكاتب القطرية التابعة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي يتمثل في دعم الشركاء الوطنيين في إجراء واستخدام عمليات تقييم تراعي السياق المعني ،وتتوافق مع المعايير العالمية ،وتتأصل في مكن جميع أصحاب المصلحة من رصد أداء إدارة الحكم ،السيما أثره على الفئات المستضعفة، الملكية المحلية ،وت ُ ّ داخل بلدانهم وعلى مر الزمن .وألن تطوير القدرات يقع دوما ً في صميم نهج برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،تحدد المذكرة التطبيقية أربعة مجاالت رئيسية لدعم البرنامج: 1-1تشجيع مشاركة أصحاب المصلحة المتعددين
2-2تحقيق تكامل تقييمات إدارة الحكم مع خطط التنمية الوطنية
3-3تعزيز وتشجيع تقييمات معنية بصالح الفقراء ومراعية العتبارات النوع االجتماعي 4-4دعم وضع السياسات على أساس الشواهد واألدلة
1
www.undp.org/execbrd/word/dp07-43.doc
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
3
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
قدمة -السياق ومعلومات مرجعية ُ -1م ِّ ما فتئت تقييمات إدارة الحكم تحظى بأولوية متنامية من المانحين والشركاء الوطنيين في التنمية الوطنية على حد سواء ،وال سيما في السنوات الخمس الماضية .ويعزى هذا التوجه إلى توافق دولي في اآلراء يؤكد على أن تحسين الفهم فيما يتعلق بجودة إدارة الحكم في الدولة يعد أمرا ً حيويا ً للحد من الفقر وتحقيق أهداف التنمية البشرية. وتشكل تقييمات إدارة الحكم أداة أساسية لتشخيص أوجه قصور الحكم ،لذا فقد استثمرت الحكومات ومنظمات المجتمع المدني والجهات المانحة في وضع عمليات لتقييم الحكم وتنفيذها في كافة البلدان المشتركة في برنامج األمم المتحدة اإلنمائي تقريباً. تتناول هذه المذكرة التطبيقية بإيجاز اإلطار اإلستراتيجي الخاص بدعم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي للتقييمات القطرية للحكم الديمقراطي .كما توضح المذكرة عمليات التقييم القطري إلدارة الحكم ،وتُبرز الدروس المستفادة من عمليات التقييم التي تم إجراؤها ومن العمليات األخرى قيد اإلجراء في البلدان الذي يعمل بها برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .وتقدم كذلك توجيهات عملية للقائمين على تنفيذ برنامج األمم المتحدة اإلنمائي عبر إرساء إطار عمل يركز على أربعة مجاالت رئيسية لالستفادة منه في اإلجراءات التدخلية المستقبلية .كما قد تم إعداد مجموعة توجيهات إضافية تقدم تفاصيل بصورة أكثر منهجية عن نهج برنامج األمم المتحدة اإلنمائي فيما يتعلق بتقييمات إدارة الحكم لدعم هذه المذكرة التطبيقية 2.لقد شارك برنامج األمم المتحدة اإلنمائي منذ عام 2004في مناقشات وعمليات تطوير عالمية لالرتقاء بنهج تقييم الحكم الديمقراطي الخاص به ،وكان ذلك مع مجموعة متزايدة من مكاتب البلدان الساعية والمخطَط لها. للحصول على استشارات للقيام بدور مناسب في عمليات تقييم الحكم الجارية ُ لقد أحدثت الجهات المعنية المحلية في البلدان النامية ،إلى جانب المستثمرين الدوليين والجهات المانحة للمساعدات اإلنمائية الرسمية ومحللي التنمية واألكاديميين ،طفرة هائلة في إنشاء مؤشرات إلدارة الحكم ومقاييسه وتقييماته وفي استخدام تلك المؤشرات والمقاييس والتقييمات .وقد شملت هذه الطفرة إنشاء مؤشرات ومقاييس عالمية تُصنف أداء الحكم للبلدان بناءا ً على مجموعة متغايرة من معايير وأُطر عمل تم تكييفها لبلدان محددة من أجل تيسير إجراء مقارنات مع هذه البلدان مع مرور الوقت. في أواخر عام 2007وأوائل عام ،2008تم عقد مؤتمرين دوليين في مدينة برغن بالنرويج ومدينة لندن بالمملكة المتحدة على الترتيب ،وقد جمع المؤتمران الجهات المانحة والشريكة لتسليط الضوء على تقييمات إدارة الحكم في إطار إعالن باريس 2005الخاص بفاعلية المعونات والمبادئ ذات الصلة به كالملكية الوطنية وتنمية القدرات الوطنية والتوافق والتنسيق وإدارة النتائج والمساءلة المشتركة .وقد أسفر هذان المؤتمران عن تقارب اآلراء بشأن إعالن باريس الذي تم اإلجماع على أنه قد غيَّر ،بوجه خاص ،المعايير التي يتم بها تقييم إدارة الحكم ،وكان ذلك من ثالثة أوجه: 1-1التحول من التقييمات الخارجية إلى التقييمات المحلية والوطنية
2-2تقليل االعتماد على الخبراء الدوليين وزيادة االعتماد على المؤسسات الوطنية والخبرات المحلية هج الفنية المحضة نحو تكامل أفضل بين القضايا السياسية واإلدارية 3-3االنتقال من النُ ُ
كما انعكست توجهات واهتمامات إعالن باريس هذه في االستعراض الشامل للسياسات الذي يجرى كل ثالث سنوات والخاص باألنشطة التنفيذية لتطوير الحلول والذي أجرته مؤخرا ً الجمعية العامة في شهر ديسمبر عامي 2004 و ،2007وقد أوصى االستعراض الشامل للسياسات بضرورة تحقيق التكامل التام بين األنشطة التنفيذية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي وبرامج وصناديق األمم المتحدة األخرى من جانب واألولويات واالحتياجات الوطنية من جانب آخر ،كما قد أوصى بضرورة توجيه اهتمام األمم المتحدة وبرنامجها اإلنمائي إلى تعزيز القدرات .وتعتبر مسألة تعزيز قدرات البلدان بمثابة العنصر المحوري للدعم الذي يقدمه برنامج األمم المتحدة اإلنمائي لعمليات التقييم القطري إلدارة الحكم ،حيث من الممكن أن يكون تعزيز قدرات البلدان حافزا ً لمبادرات إصالح وطنية ال سيما إذا ما تمت عن طريق عمليات تشاورية وشاملة لكافة األطراف. 2 3
4
www.undp.org/oslocentre/flagship/democratic_governance_assessments.html
يكمن االختالف بين المؤشرات والمقاييس والتقييمات فيما يلي :يعتبر المؤشر وحدة قياس مفردة ،بينما يشتمل المقياس على أكثر من مؤشر، يقدم تحليال ً نصيا ً؟. ويستخدم بصورة أساسية كأداة تصنيف .وتعتبر كل من المؤشرات والمقاييس مصادر معلومات مهمة في إعداد تقييم ِّ
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
-2القضية وأبعادها يوجد توافق كبير بين المعنيين بتنفيذ برامج التنمية بشأن مدى تأثير إدارة الحكم على التنمية وعلى فعالية التعاون اإلنمائي .وقد أدى هذا بدوره إلى زيادة المطالبة بمراقبة جودة إدارة الحكم. في حين أنه يكمن عدد كبير من الدوافع واألغراض وراء قرارات إجراء تقييمات إدارة الحكم ،فإن معظم التقييمات يتم استخدامها كأدوات تخطيط لتعزيز فعالية المعونات و/أو تسهيل شروط تقديمها .وفي الوقت ذاته ،يضطلع ،وعلى نحو متزايد ،بمسؤولية إجراء تقييمات إدارة الحكم أطراف وطنية فاعلة ومنظمات دولية ألغراض ال تتعلق بمدفوعات المعونات .فتتولى منظمات دولية حكومية مثل اللجنة االقتصادية ألفريقيا التابعة لألمم المتحدة والمعهد الدولي للديمقراطية والمساعدة االنتخابية إلى جانب منظمات دولية أخرى كمنظمة الشفافية الدولية ومنظمة فريدوم هاوس وغيرها من المنظمات مسؤولية إجراء هذه التقييمات لزيادة الوعي بقضايا إدارة الحكم وإلحاطة واضعي السياسات الوطنيين بفوارق جودة إدارة الحكم التي تشهدها مجموعات وفئات سكانية مختلفة ،فضال ً عن تعزيز المشاركة المدنية في الحوار حول أداء إدارة الحكم. يتم إجراء معظم التقييمات حتى اآلن لخدمة مجموعة متباينة من األغراض مثل: إدراك سياق سياسي واقتصادي أكثر اتساعا ً إلدارة الحكم
تحديد أوجه القصور الديمقراطية في إدارة الحكم لوضع أجندة لإلصالح فهم عوامل ودوافع اإلصالح السياسي
تزويد الحكومات بأداة لتعزيز تحقيق الديمقراطية تقديم أداة للمناصرة والمشاركة المدنية تقييم فعالية سياسة أو برنامج معين
دعم الجهات المانحة بأداة لتخصيص المعونات تستند إلى أداء إدارة الحكم مطبوعة برنامج األمم المتحدة اإلنمائي "مؤشرات الحكم" :هي دليل مستخدم (إصدار ثا ٍن) 4يقدم استعراضا ً عاما ً للتنوع واالتساع متزايد النمو في مصادر المؤشرات المستخدمة في تقييمات إدارة الحكم ،كما يقدم إرشادات توجيهية حول كيفية استخدام مثل هذه المؤشرات .ومن المهم أن تكون المكاتب القطرية التابعة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي على وعي ودراية بمجموعة تقييمات إدارة الحكم المتنوعة الموجودة حالياً ،كما أنه من المهم أن تدرك مدى أهمية هذه التقييمات للنظراء الوطنيين الشارعين في إجراء إصالحات إلدارة الحكم. تعتبر غانا (انظر اإلطار 1أدناه) مثاال ً مفيدا ً على مجموعة تقييمات إدارة الحكم متسعة النطاق بما في ذلك تقييمات اضطلعت بها منظمات إقليمية وأطراف متعددة وجهات مانحة وتقييمات ذاتية .ولقد أُجريت تقييمات إدارة الحكم المتعددة هذه على غرار تقييمات أخرى ،وكان بعضها استكماال ً لتقييمات سبقت ،كما قد شاركت واستفادت من تقييمات أخرى ،وحوت أغراضا ً متضاربة .وتضمنت األمثلة مقاييس عالمية أو مجموعات بيانات عالمية (مثل المؤشرات العالمية إلدارة الحكم) واستقصاءات أفكار إقليمية (أفروباروميتر) وتقييمات خاصة بغانا ال تسمح بإجراء المقارنات فيما بين البلدان (اآللية األفريقية الستعراض األقران).
4
www.undp.org/oslocentre/docs07/undp_users_guide_online_version.pdf
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
5
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
اإلطار .1تقييمات مختارة إلدارة الحكم في غانا اآللية األفريقية الستعراض األقران ( :)APRMتضمنت اآللية األفريقية الستعراض األقران في غانا تقييما ً ألربعة من أبعاد إدارة الحكم (سياسي واقتصادي ومؤسسي واجتماعي-اقتصادي). www.nepad.org/2005/files/aprm/APRMGhanareport.pdf مشروع الرصد والدعم للحكم في أفريقيا :يعتبر مشروع الرصد والدعم للحكم في أفريقيا مشروعا ً تتبناه شبكة المؤسسات األفريقية التابعة لمبادرة المجتمع المفتوح يهدف إلى تقييم أداء الحكم.
www.afrimap.org/report.php#Ghana
االستقصاء التشخيصي إلدارة الحكم ومكافحة الفساد على الصعيد القطري :يعتبر هذا االستقصاء استقصاء وطنيا ً لألسر المعيشية والموظفين العموميين والمؤسسات ،ويشتمل على التشخيصي ً مجموعة من األسئلة ذات الصلة بالحكم ومكافحة الفساد ،ويقوم على إجرائه معهد البنك الدولي. www.worldbank.org/wbi/governance/ghana/results.html مؤشر المجتمع المدني ( :)CSIيقيِّم هذا المؤشر حالة المجتمع المدني ،وتتولى تطبيقه منظمة المجتمع المدني الدولية "التحالف العالمي من أجل مشاركة المواطنين (.")CIVICUS
www.civicus.org/new/CSI_country_reports.asp
أنظمة النزاهة الوطنية :التقرير القطري لغانا :أعد هذا التقرير منظمة مبادرة النزاهة الغانية ،فرع منظمة الشفافية الدولية الوطني في غانا.
www.transparency.org/content/download/1649/8368/file/ghana.pdf
دراسة اللجنة االقتصادية ألفريقيا التابعة لألمم المتحدة عن غانا :أجرت اللجنة االقتصادية ألفريقيا التابعة لألمم المتحدة تقييما ً شامال ً إلدارة الحكم لمجموعة محددة من البلدان األفريقية بما فيها غانا.
www.uneca.org/agr/
المؤشرات العالمية إلدارة الحكم الخاصة بالبنك الدولي :يقدم مشروع المؤشرات العالمية إلدارة الحكم الذي يضطلع به البنك الدولي مؤشرات مجمعة وفردية للحكم في 212بلدا ً بما فيها غانا، ويتناول ستة من أبعاد إدارة الحكم في الفترة من عام 1996إلى عام .2006
http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/home.htm
مؤشر النزاهة العالمية :يقيِّم مؤشر النزاهة العالمية سنويا ً مدى التواجد على األرض لمجموعة من آليات مكافحة الفساد الرئيسية ومدى فعالية هذه اآلليات واستخدام المواطنين لها ،ويجري التقييم على مستوى البلدان شامال ً مجموعة متنوعة من البلدان من بينها غانا.
www.globalintegrity.org/reports/2006/ghana/index.cfm
أفروباروميتر :يجري اتحاد أفروباروميتر دراسات استقصائية لبلدان القارة األفريقية بما فيها غانا ،وتتناول دراساته مجموعة متنوعة من الموضوعات المتعلقة بإدارة الحكم والديمقراطية.
www.afrobarometer.org/papers/AfropaperNo2.pdf
دراسة صوت الشعب :يضطلع بهذه الدراسة االستقصائية فرع منظمة الشفافية الدولية في غانا مستندا ً في إجرائها إلى تصورات وأفكار األسر المعيشية الحضرية عن الفساد.
www.tighana.org/Project_Completion_Report.pdf
دليل محمد إبراهيم لشؤون الحكم في أفريقيا :يقيِّم دليل محمد إبراهيم لشؤون الحكم في أفريقيا الحكم في 48بلدا ً في بلدان أفريقيا جنوب الصحراء بما فيها غانا .ويتم تقييم البلدان في ضوء 58 مؤشراً. w ww.moibrahimfoundation.org/index/index.asp
6
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
يثير انتشار التقييمات تحديات أمام شركاء برنامج األمم المتحدة اإلنمائي في بلدان البرنامج .وتشمل هذه التحديات ما يلي: غياب الشفافية .يتم إجراء التقييمات في أغلب األحيان دون االستفادة من معرفة أصحاب المصلحة الرئيسيين ويشكل ذلك فرصة ضائعة إلشراك أصحاب المصلحة الوطنيين في نتائج التقييم. أو دون الوصول إلى النتائج. ّ العبء الواقع على كاهل الحكومات .عندما تصر الجهات المانحة المختلفة على إجراء تقييمات إدارة الحكم التي تلبي متطلبات برامجها وسياسات تقديم المعونات الخاصة بها ،فإن ذلك يفرض عبئا ً كبيرا ً على المؤسسات الحكومية لتوفير مجموعات بيانات بديلة. قصور الفهم .قد يُساء استخدام التقييمات بسبب سوء فهم االفتراضات الواردة في إطار التقييمات أو بسبب تراكمها الهائل الذي يحول دون استخالص االستنتاجات السليمة. وضع فئات سكانية أو مجموعات معينة .إذا لم يتم إبراز وضع تلك الفئات ،فلن يتم معالجة شواغلهم بأي من اإلجراءات التصحيحية الالحقة للتقييم.
1-2استعراض سريع لتقييمات إدارة الحكم هج الخاصة بتقييم إدارة الحكم استنادا ً إلى وضع أصحاب المصلحة الوطنيين في عملية التقييم. يمكن تصنيف النُ ُ وهناك ثالثة أنواع أساسية للتقييمات هي :تقييمات خارجية وتقييمات األقران وتقييمات قطرية .وتعتبر األولوية الرئيسية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي هي دعم وتيسير التقييمات القطرية المستندة إلى أولويات متفق عليها وطنيا ً إلدارة الحكم. التقييمات الخارجية :تعد التقييمات الخارجية هي النوع األكثر انتشارا ً من التقييمات ،ويندرج تحتها عدد هائل من التقييمات التي يجريها الشركاء اإلنمائيون والمؤسسات البحثية المستقلة .ويدرك برنامج األمم المتحدة اإلنمائي مدى أهمية تقييمات إدارة الحكم الخارجية ،حيث يقر باألسباب المشروعة التي تدفع الشركاء اإلنمائيين إلى إجراء مثل هذه التقييمات والتي تتعلق بجداول أعمالهم الخاصة وحافظات معوناتهم المختلفة. ومع ذلك ،فبالرغم من مشروعية حقوقهم ،تفرض طبيعة بعض تقييمات إدارة الحكم الخارجية قيودا ً واضحة على الملكية وتعوق جهود تنمية القدرات الوطنية .ويبرز ،ضمن مبادرات التقييم التي ترعاها جهات مانحة ،إطار تقييم الديمقراطية وإدارة الحكم الخاص بوكالة التنمية الدولية التابعة للواليات المتحدة .وبحلول ربيع عام ،2000تم تطبيق إطار التقييم هذا في اثني عشر بلدا ً حول العالم ،وخضع للتعديل والتحسين لمدة تجاوزت خمس سنوات، وال يزال يُطبق حتى اآلن .وتجري كل من هولندا والمملكة المتحدة مبادرتين للتقييم الشامل ،وهما على الترتيب مبادرة التقييم اإلستراتيجي إلدارة الحكم والفساد ومبادرة التقييمات القطرية إلدارة الحكم .كما يأتي ضمن مبادرات التقييم الناشئة األخرى التي تتوالها جهات مانحة مبادرة أشكال إدارة الحكم القطرية التابعة لالتحاد األوروبي ومبادرة تحليل السلطة والنزاع التابعة للحكومة السويدية. تقييمات األقران :يستند استعراض األقران إلى نهج غير إجباري ،ويعتبر تقييما ً لبلد من بلد آخر (األقران) .ويتضمن إجراء تقييم ذاتي قبل بدء استعراض األقران .ويضم هذا النمط من التقييم عددا ً من األطراف الفاعلة من بينها المنظمة أو الهيئة الجماعية التي تصوغ فكرة االستعراض وتنظمه وتنفذه ،كما يضم فريق القطر موضع االستعراض وفريق بلدان االستعراض .وتتمثل العوامل الحيوية إلنجاح استعراض األقران في الثقة المتبادلة بين األطراف الفاعلة المشتركة إلى جانب االلتزام والثقة في العملية .ويعتبر ضغط األقران عامال ً حاسما ً في تحقيق فعالية االستعراض ،ويأخذ هذا الضغط شكل "اإللزام الرقيق" ،بدال ً من آليات اإللزام القانونية .وفيما يلي ثالث مبادرات كبرى الستعراض األقران تركز جميعها على إدارة الحكم:
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
7
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
اآللية األفريقية الستعراض األقران ( .)APRMتُعد اآللية األفريقية الستعراض األقران هي محور عملية الشراكة الجديدة من أجل تنمية أفريقيا الساعية لتحقيق التنمية االجتماعية واالقتصادية ألفريقيا ،كما أنها تُعد أداة طواعية من قِبل الدول األعضاء في االتحاد األفريقي [ 25بلدا ً حتى اآلن] .وقد للرصد الذاتي تم الموافقة عليها ً فعال من خالل المكتب اإلقليمي دعم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي اآللية األفريقية الستعراض األقران بشكل َّ ألفريقيا .وتقتضي عمليات اآللية األفريقية الستعراض األقران إجراء مراجعات دورية لسياسات وممارسات البلدان المشاركة للتأكد من تقدمها نحو بلوغ األهداف المتفق عليها وامتثالها في نواحي االهتمام األربع التالية :الديمقراطية والحكم السياسي؛ الحكم االقتصادي واإلدارة؛ الحكم المؤسسي؛ والتنمية االجتماعية واالقتصادية ()www.nepad.org/aprm/ استعراضات األقران لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي ( .)OECDتقدم منظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي لبلدانها األعضاء البالغ عددهم 30بلدا ً إطارا ً خاصا ً الستعراضات األقران يتيح مقارنة التجارب ومشاركتها ،وذلك فيما يتعلق بمواضيع سياسات متنوعة تغطي قضايا اقتصادية/تجارية وسياسية واجتماعية .وقد جرى العمل باستعراضات األقران هذه في منظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي منذ إنشائها قبل أكثر من 40عاماً)www.oecd.org/peerreview( . استعراضات األقران المرتبطة باالنضمام لالتحاد األوروبي ( .)EUيجب أن تفي أي دولة تسعى لنيل عضوية االتحاد األوروبي بمعايير كوبنهاغن لعام 1993التي أرساها المجلس األوروبي بكوبنهاغن ودعمها المجلس األوروبي بمدريد عام .1995وتتضمن هذه المعايير وجود مؤسسات مستقرة تكفل الديمقراطية وتحمي حقوق اإلنسان؛ اقتصاد سوق تنافسي؛ وقدرة على الوفاء بالتزامات االتحاد السياسية واالقتصادية والنقدية .ويساند االتحاد الملتحقين به ماديا ً وفنيا ً في تحقيق معايير كوبنهاغن ،ويقيِّم تقدمهم بصورة دورية. التقييمات القطرية :يضطلع بمسؤولية التقييم القطري البلد محل إجراء التقييم بمبادرة خاصة منه (انظر عبر ومنهجي لعمليات إدارة القسم .)2.2وتقتضي مبادئ التقييم القطري قيام البلد المعني بإجراء تقييم ُم ّ الحكم الوطنية الخاصة به .ويلقى هذا النوع من التقييمات تشجيعا ً وتأييدا ً شديدين من برنامج األمم المتحدة نهج التقييمات القطرية في قدرته على تنمية القدرات المحلية من خالل االستثمار في اإلنمائي .وتكمن ميزة ّ "المعرفة" المحلية واالستفادة منها .ويمكن إنشاء قواعد بيانات وطنية بحيث يستفيد منها أصحاب المصلحة المحليين في تعزيز المطالب والمصالح. قد تكون تقييمات إدارة الحكم تقييمات شاملة تركز على مجموعة كبيرة النطاق من قضايا إدارة الحكم أو قد تكون تقييمات خاصة بقطاعات بعينها . يركز التقييم الشامل على العديد من أبعاد إدارة الحكم (فيتناول على سبيل المثال قضايا الفساد وحقوق اإلنسان واالنتخابات) ،كما قد يكون التقييم تقييما ً قطاعيا ً يستند إلى قطاع معين (مثل الصحة والتعليم والزراعة) لدعم التخطيط على مستوى قطاعات بأكملها .ويعتبر أنسب مثال للنوع السابق من التقييمات هو مشروع "حالة الديمقراطية في جنوب آسيا" ( .)www.idea.int/democracy/sod.cfmويشمل هذا المشروع إعداد تقرير يستند إلى دراسات استقصائية وحوارات مع نشطاء سياسيين ودراسات حالة تلخص تجارب األشخاص وأفكارهم حول الديمقراطية في خمسة بلدان بجنوب آسيا (بنغالديش والهند ونيبال وباكستان وسريالنكا) .وقد يكشف التقييم الشامل كذلك القطاعات التي تتسم بأنها أكثر تدنيا ً وضعفا ً في إدارة الحكم ،مما يستدعي إجراء تقييمات لقطاعات معينة لتقديم تشخيص أكثر شموالً .ففي إندونيسيا ،يدعم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي مؤشر الديمقراطية اإلندونيسية [انظر اإلطار ]8الذي يعد بمثابة أداة تُقيِّم بها الحكومة سياستها والتطور الديمقراطي بها .ويتيح مؤشر الديمقراطية ألصحاب المصلحة إجراء تقييماتهم حول الديمقراطية ،كما يقدم لهم إطارا ً لمقارنة التجارب ومشاركة الدروس المستفادة.
8
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
بصورة أخرى ،قد تبدأ التقييمات بتوجيه اهتمامها وتركيزها نحو قطاع واحد ،كقطاع المياه على سبيل المثال ،ثم وسع فيما بعد نطاق اهتمامها وتركيزها ليشمل قطاعات أخرى (كالصحة والزراعة والطاقة والتعليم) .ويمكن ت ُ ِّ أن يشكل القبول الوطني الذي تم تأمينه في "المرحلة األولى" من تقييم أحد القطاعات دعما ً ثابتا ً لتوسيع دائرة التقييم لتشمل قطاعات أخرى فيما بعد .ويتم إدراج العديد من المداخل في العمليات الوطنية المتعلقة بإجراء هجا ً قطاعية شاملة .وقد تحولت تقييمات إدارة الحكم لقطاعات معينة وخصوصا ً في البلدان التي تستخدم ن ُ ُ الجهات المانحة ،بصورة متزايدة ،من العمليات المستندة إلى مشروعات في البلدان النامية إلى العمل في إطار هج القطاعية الشاملة ،حيث تدعم كافة التمويالت الكبرى برنامج إنفاق وسياسة أحادية القطاع في ظل النُ ُ قيادة الحكومة .ونظرا ً ألن نظام إدارة القطاعات يعتبر أمرا ً حاسم األهمية بالنسبة ألداء القطاعات ،فقد زاد طلب الحكومات والجهات المانحة على أدوات تُيسر تقييم نظام اإلدارة في قطاعات مختلفة . أخيراً ،باإلضافة إلى قضايا النطاق ووضع المفاهيم ،تعتبر التقنيات واإلستراتيجيات المنهجية المستخدمة من العوامل األخرى المهمة فيما يتعلق بتقييمات إدارة الحكم .ففي مجال إدارة الحكم ،تعتبر المؤشرات المركبة إحدى األدوات الشائعة بفضل تغطيتها شبه الشاملة .وتجذب التغطية الواسعة هذه بصورة خاصة الجهات الدولية المانحة للمعونات ومجتمع المستثمرين الدوليين ممن يهتمون غالبا ً بإجراء مقارنات فيما بين البلدان ليكونوا على دراية عند اتخاذ القرارات المتعلقة بتوزيع المعونات أو رأس المال .ومن بين أبرز المؤشرات المجمعة أو المركبة ،تأتي المؤشرات العالمية إلدارة الحكم الخاصة بالبنك الدولي ومؤشر إبراهيم إلدارة الحكم بأفريقيا (www.moibrahimfoundation. )org/the-index.aspومؤشر تصورات الفساد الخاص بمنظمة الشفافية الدولية (_www.transparency.org/policy .)research/surveys_indices/cpi
2-2ما المقصود بالتقييم القطري؟ تختلف التقييمات القطرية إلدارة الحكم عن التقييمات الخارجية في أن األطراف الفاعلة الوطنية هي من تقوم ببدئها وتنفيذها ودعمها .فيتولى أصحاب المصلحة الوطنيون مسؤولية إجراء التقييم ويقرون بشرعيته ويحرصون على مالءمته .وفي هذا النوع من التقييمات ،ال يمكن القول بأن طرفا ً واحدا ً يمثل "البلد" ،مما يعني أنها تستلزم مشاركة فاعلة نشطة من أطراف حكومية وغير حكومية بما في ذلك مشاركة المنظمات غير الحكومية .وهذه التقييمات تقتضي وجود مشاركة مستمرة ودعم من عدد متزايد و"تمثيلي" من األطراف الفاعلة الوطنية. في التقييمات القطرية ،تحظى عمليات تقييم الحكم الديمقراطي بنفس مستوى األهمية الذي تحظى به النتائج. ضمنة في عمليات إنمائية وطنية وإذا كانت نتائج تقييم إدارة الحكم نتائج ليست صادرة عن أطراف محلية ،وكانت ُم َ مستمرة ،فمن المحتمل أن يتم إهمالها وأال يتم األخذ بها واالستفادة منها في عمليات وضع السياسات .ومن ثم، الفعالة ألصحاب فإن إحدى الميزات المحورية لعمليات تقييم ورصد الحكم الديمقراطي القطرية هي المشاركة َّ المصلحة المحليين والوطنيين في المراحل الرئيسية لعملية التقييم ،بما في ذلك المشاركة في تحديد ما يجب تقييمه وكيفية تقييمه وكيفية استخدام التقييم .وتعتبر المشاركة المحلية في جميع مراحل عملية التقييم أمرا ً حاسم األهمية لربط نتائج التقييم باإلجراءات التصحيحية الالزمة ولتأمين الشفافية وتعزيز ارتباط سياسات عملية التقييم. يوضح الشكل الموجود أدناه الخطوات الرئيسية في إجراء تقييم قطري إلدارة الحكم .ويعتبر هذا نموذجا ً بسيطاً؛ وال تعتمد جميع البلدان على مثل هذا النهج الخطي ،ولكن تفضل تسلسال ً مختلفا ً أو تشرع في عمليات مختلفة في آ ٍن واحد.
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
9
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
تجدر اإلشارة إلى أن هناك عددا ً من الطرق المختلفة التي يمكن سلكها في مستهل التقييمات القطرية إلدارة الحكم. وغالبا ً ما تقوم الجهات الحكومية الفاعلة ببدء تقييمات إدارة الحكم ،بيد أن األمر مع مثل هذه التقييمات القطرية فعالة من جهات فاعلة غير حكومية .وقد تستهل منظمات غير حكومية هذه التقييمات في إطار يقتضي مشاركة َّ جهود الدعوة التي تبذلها لرفع الوعي بمدى مشكلة إدارة الحكم القائمة ولتضغط على الحكومة التخاذ اإلجراء المناسب .كما قد تبدأ مؤسسات بحثية مثل هذه التقييمات لتنقل آراء المجتمع فيما يتعلق بقضية سياسة عامة معينة .وفي حين أن أصحاب المصلحة الوطنيين يجب أن يكونوا في مركز قيادة تقييمات إدارة الحكم القطرية ،فإن هذا ال يمنع وجود دور مهم للجهات الدولية الفاعلة ،بما في ذلك المنظمات متعددة األطراف والمنظمات اإلقليمية مثل برنامج األمم المتحدة اإلنمائي والبنك الدولي والجهات المانحة الثنائية ومنظمات المجتمع المدني الدولية والخبراء .وتقدم الجهات الدولية الفاعلة مساهمة مهمة في مشاركة التجارب العالمية واإلقليمية وحشد الموارد فضال ً عن التحقق من صحة التقييمات الوطنية من خالل استخدامها في البرامج والسياسات.
الشكل .1الخطوات الرئيسية في إجراء تقييم قطري إلدارة الحكم تحديد أصحاب المصلحة الرئيسيين
اتخاذ قرار بشأن أخذ عينة
تحليل النتائج
تشكيل لجنة توجيهية
تقرير كيفية
جمع البيانات
نشر النتائج
تحديد مؤسسة وطنية أو منظمة مجتمع مدني لرعاية المبادرة
تقرير المؤشرات
إجراء مشاورات بين أصحاب المصلحة المتعددين
جمع التمويل
تقرير إطار التقييم
وضع توصيات بشأن السياسات
إجراء حوار بين أصحاب المصلحة المتعددين حول أولويات إدارة الحكم
تحديد نوع التقييم
إجراء إصالح سياسي أو الدعوة إلصالح معين
تقرير الجهة التي ستضطلع بإجراء البحث
إضفاء الطابع
المؤسسي على التقييم وتكراره على فترات منتظمة
سوف يتوقف توقيت التقييمات إلى حد كبير على الغرض من إجرائها .فعلى سبيل المثال ،إذا كان غرض التقييم هو التأثير على الجدل العام الدائر حول الديمقراطية في البلد ،فقد يكون من المفيد أن يتم الرجوع إلى الجدول الزمني لالنتخابات .وإذا كان الغرض أضيق نطاقا ً كإجراء إصالح دستوري ،فسيكون من األفضل مزامنة إجراء التقييم مع جدول زمني موضوع بالفعل للمشاورات العامة .وأما إذا كان الغرض هو تقييم اإلصالحات أو البرامج التي يجري تنفيذها بالفعل ،فمن األفضل أن يتناسب التقييم مع الجدول الزمني الموضوع رسميا ً عند بداية اإلصالحات ذات الصلة.
3-2مبادئ أساسية هناك أربعة مبادئ أساسية للحكم الديمقراطي ترتكز عليها التقييمات القطرية إلدارة الحكم:
1-1المساءلة :تُمثل التقييمات القطرية آلية مهمة للمساءلة ألصحاب المصلحة المحليين فيما يتعلق بأداء إدارة الحكم.
10
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
فرص لإلسهام في المراحل الرئيسية 2-2المشاركة :تُتاح لمجموعة عريضة وتمثيلية من األطراف الفاعلة الوطنية، ٌ من عملية التقييم. 3-3الشفافية :يُتاح لألطراف الفاعلة الوطنية إمكانية الوصول دون تحيز إلى المعلومات أثناء عملية التقييم ،كما تُتاح نتائج التقييم للجمهور باعتبارها مصلحة عامة. 4-4الشرعية :توافق األطراف الفاعلة الوطنية على شرعية عملية التقييم ونتائجها.
4-2فهم السياق قد ال تكون تقييمات إدارة الحكم القائمة على شراكة بين الحكومة ومنظمات المجتمع المدني مناسبة وفاعلة في بعض البلدان .فقد تشعر الحكومات في بعض البلدان بحساسية في هذا الصدد أو ربما ال ترغب في العمل في إطار شراكة مع منظمات المجتمع المدني التي تنظر إليها كخصوم .وتفضل هذه الحكومات ،في بعض الحاالت ،أن تتولى هي قيادة عملية التقييم بأكملها أو أن تعقد شراكات مع منظمات مجتمع مدني محددة تعتبرها منظمات حليفة جديرة بالثقة .وعلى العكس من ذلك ،توجد بعض منظمات المجتمع المدني التي ترفض شراكة الحكومات، بناء على ما سبق ،قد ال تؤدي وال تسمح لها بقيادة عملية التقييم ،وتفضل االنفراد بقيادة عملية التقييم وحدها. ً المتَ َع َمدة إلى شواهد موضوعية وسليمة إلدارة الحكم بحيث يمكن أن يستخدمها التقييمات القطرية المزعومة أو ُ أو يستفيد منها واضعو السياسات ،كما أنه يُنظر إلى التقييمات التي ال تضم أطرافا ً غير حكومية فاعلة كتقييمات متحيزة أو مستندة إلى بيانات ومعلومات مثيرة للجدل. بناء على ما سبق ،ال يدعم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي سوى تقييمات إدارة الحكم التي تعزز مبادئ المساءلة ً ألصحاب المصلحة المحليين والمشاركة الواسعة والتمثيلية والشفافية من خالل الوصول إلى المعلومات والشرعية فيما يخص عملية التقييم .وفي حالة ضعف بعض هذه المبادئ ،يلجأ برنامج األمم المتحدة اإلنمائي إلى اختيار مؤسسات "محايدة" تلقى قبول كل من الحكومة ومنظمات المجتمع المدني لتدفع عملية التقييم قدما ً وتمد جسور االطمئنان والثقة فيما بين أصحاب المصلحة الرئيسيين .ويمكن أن يساعد برنامج األمم المتحدة اإلنمائي على ضمان المساواة في التمثيل عند مشاركة مؤسسات حزبية في عملية التقييم .فعلى سبيل المثال ،إذا ضمت عملية التقييم باحثين تابعين لحزب سياسي معين ،فإن برنامج األمم المتحدة اإلنمائي يحرص على تمثيل باحثي جميع األحزاب السياسية الكبرى في عملية التقييم. بالرغم مما سبق ،تبقى مخاطر حدوث عملية تقييم فاسدة حقيقة واقعية؛ ومن ثم ،يكون من المهم في مثل هذه الحاالت أال يتحقق برنامج األمم المتحدة اإلنمائي أو يُرى على أنه يتحقق من صحة عملية تقييم معيبة من األصل .ولمعالجة ذلك ،يُنصح بإجراء عمليات تحقق دولية فيما يتعلق بطريقة التقييم وعملية إجرائه بهدف ضمان صحة نتائجه من الناحية العلمية والمنهجية .ويمكن أن ييسر برنامج األمم المتحدة اإلنمائي عمليات التحقق الدولية هذه من خالل المساعدة في جمع الخبراء الدوليين الذين سيقومون بفحص طريقة التقييم وعملية إجرائه والذين سيقومون بتقديم اإلرشادات التوجيهية .ويمكن ،كطريقة أخرى للتغلب على هذه المخاطر ،أن يتم بحث جدوى تقييم قطري هادف في سياق قطري محدد على أن يكون ذلك بصورة شاملة قدر اإلمكان .وتشتمل العوامل الحاسمة ذات الصلة بتقييم مدى استعداد البلد للتقييمات القطرية على السياق التنموي والسياسي وااللتزام السياسي وقدرات البلد المؤسسية واإلدارية والموارد المتاحة .ويسرد اإلطار 2أدناه بعض األسئلة التي يجب طرحها للمساعدة في فهم بيئة التقييم القطري بشكل أفضل .وتتطلب األسئلة في بعض الحاالت إجراء أكثر من مراجعة مكتبية سريعة من المكتب القطري لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،كما قد يتعذر إجراء تحقيق شامل مع وجود موارد محدودة .ومع ذلك ،فإن األسئلة قد تمت صياغتها لتبرز مجموعة القضايا والعوامل التي ستؤثر على التقييم القطري المحتمل.
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
11
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
اإلطار .2أسئلة رئيسية لتقييم االستعداد القطري السياق السياسي واإلنمائي:
يُعد السياق السياسي واإلنمائي للبلد مهما ً لتحديد مداخل التقييم القطري إلدارة الحكم ،السيما فيما يتعلق بضمان تدعيم مبادرة ما ألولويات البلد الوطنية في مجالي التنمية وإصالح إدارة الحكم .وتهيئ بيئة مواتية بدرجة أكبر إلجراء التقييمات القطرية. البلدان التي تنعم بثقافة حكم تشاركي منفتح، ً
هل ثقافة إدارة الحكم العام في البلد ثقافة مفتوحة أم منغلقة؟ هل المعلومات متاحة للجمهور، فعالة ومستقلة ،وهل هناك مجتمع مدني وهل الحكومة تسلك مسارات شفافة ،وهل وسائل اإلعالم َّ متنوع ونظام سياسي متعدد األحزاب؟
هل البلد خارج من نزاعات؟
هل يعتمد البلد اعتمادا ً كبيرا ً على المعونة الخارجية؟
هل يندرج إصالح إدارة الحكم كأولوية في الخطط اإلنمائية الوطنية؟ وما أنواع مؤشرات إدارة الحكم المطلوبة في الخطة اإلنمائية الوطنية أو إستراتيجية الحد من الفقر أو في مبادرة إقليمية كاآللية األفريقية الستعراض األقران؟ هل يعتبر إصالح إدارة الحكم أولوية بالنسبة للجهات المانحة الخارجية؟
ما أنواع بيانات إدارة الحكم المتوفرة بسهولة والمعروفة لنطاق عريض من الجهات الفاعلة الوطنية؟
فعاال ً في رصد إدارة الحكم من هل تؤدي المنظمات غير الحكومية ومنظمات المجتمع المدني دورا ً َّ خالل مؤشرات موضوعة؟ هل تستخدم الجهات المانحة مجموعة من مؤشرات إدارة الحكم لتقييم البلد ،على سبيل المثال، مؤشرات للوصول إلى المساعدات اإلنمائية الرسمية؟ وهل هذه المؤشرات مصنفة؟ هل توجد مشاكل مرتبطة بالتنسيق المتدني لمبادرات تقييم إدارة الحكم؟
ح ِّفزة ومواتية لتقييم إدارة الحكم؟ هل هناك حدث/مناسبة دولية أو إقليمية أو وطنية توفر بيئة ُم َ االلتزام السياسي:
فعال .ولكي تُعد القيادة السياسية عنصرا ً بالغ األهمية في تطوير واستخدام تقييمات إدارة الحكم بشكل ّ يُستفاد من التقييمات ويُنتفع بها عند وضع سياسات وطنية من جانب األطراف الفاعلة الحكومية وغير فعالة لتسهيل الحوار ما بين الحكومية ،يقتضي األمر دعم القيادة السياسية لها ،فضال ً عن وجود آليات َّ األطراف الفاعلة الحكومية وغير الحكومية.
هل هناك اهتمامات ومطالب من أطراف سياسية رئيسية ،وخصوصا ً من القادة الحكوميين ،في هذه الناحية؟
هل هناك آليات قائمة بالفعل تعتمد عليها األطراف الفاعلة الحكومية وغير الحكومية في التفاعل؟
هل يمتلك القادة السياسيون القدرة على إدارة العالقات مع أصحاب المصلحة المحليين والخارجيين بصورة غير إقصائية وبناءة؟ هل هناك بيئة مواتية تدفع منظمات المجتمع المدني والحكومة إلى العمل بشكل متعاون في إجراء تقييمات إدارة الحكم؟ وهل بإمكان المؤسسات الحيادية أداء دور ريادي ومد جسور االطمئنان والثقة بين األطراف الفاعلة الحكومية وغير الحكومية؟ القدرات المؤسسية:
يعتبر إجراء تقييم قوي للقدرات المؤسسية داخل البلد أمرا ً ضروريا ً للتأكد من أن النظام اإلحصائي الوطني (الهيئة اإلحصائية الوطنية إلى جانب منتجي اإلحصاءات في الوزارات التنفيذية) لديه القدرة الكافية
12
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
لالضطالع بأنشطة جمع البيانات ودعمها .وتحظى القدرات على التنسيق بين المؤسسات الحكومية الم ِّعدة لبيانات إدارة الحكم بأهمية بالغة .باإلضافة إلى ذلك ،يجب مراعاة قدرات األطراف وغير الحكومية ُ الفاعلة غير الحكومية في تقديم أدلة غير إحصائية .وتشمل جوانب االستفسار الضرورية المتعلقة بقدرات تصميم التقييمات وإجرائها واستخدامها: ما القدرات التي تمتلكها الهيئة اإلحصائية الوطنية لتنسيق بيانات إدارة الحكم وجمعها ومعالجتها منسق بين منتجي اإلحصاءات فيما يتعلق ونشرها؟ وهل لديها خبرة بذلك؟ وهل هناك بالفعل نشاط ّ بمعلومات إدارة الحكم؟ ما قدرات وإمكانيات الهيئة اإلحصائية الوطنية فيما يخص حماية خصوصية بيانات إدارة الحكم والحفاظ عليها آمنة؟ هل تمتلك الهيئة اإلحصائية الوطنية الموارد البشرية والمهارات الفنية التي تؤهلها لجمع بيانات حول إدارة الحكم من خالل استقصاءات األسر المعيشية مثالً؟ تجمع منتجي اإلحصاءات والجامعات عالقات مؤسسية أو شبكات يمكن البناء عليها؟ هل ّ
ما القدرات التي تمتلكها منظمات المجتمع المدني لجمع بيانات إدارة الحكم وتحليلها واستخدامها؟ وما القدرات التي تمتلكها المؤسسات األكاديمية ووسائل اإلعالم لتحليل بيانات وإحصائيات إدارة الحكم؟
القدرات اإلدارية:
يعتبر وجود القيادة اإلدارية القادرة على تنفيذ تقييم شامل إلدارة الحكم من األمور ذات األهمية .ويجب أن يأخذ الفريق اإلداري أو فريق العمل زمام القيادة في تصميم عملية شاملة تضم أصحاب المصلحة المتعددين لوضع مجموعة من مؤشرات إدارة الحكم تكون جزءا ً من قاعدة بيانات وطنية إلدارة الحكم. ويتطلب ذلك توفر مهارات سياسية وإدارية أيضاً.
ما احتماالت االعتماد على شبكة قائمة من واضعي السياسات ومنظمات المجتمع المدني واألكاديميين يمكنها قيادة مبادرة مؤشرات إدارة الحكم؟
ما احتماالت تشكيل فريق متعدد االختصاصات يعمل مع بعضه بفاعلية؟
هل هناك قدرة أو استعداد لتدفق المعارف والمعلومات بال قيد فيما بين الشركاء وعبر الشبكات؟
الموارد:
يجب مراعاة الموارد الالزمة لتمويل المشاورات والحوارات التي يتم إجراؤها بين أصحاب المصلحة المتعددين، وبناء على ذلك ،يجب إجراء التقييمات في فضال ً عن مراعاة الموارد المالية الالزمة لجمع بيانات إدارة الحكم. ً حدود الموارد (الداخلية والخارجية) المحتمل توفرها لتنفيذ المبادرة الوطنية واستمرارها. كيف يمكن تدبير موارد لمبادرة تقييم إدارة الحكم من خالل برنامج إدارة الحكم الحالي في البلد؟ ما حجم الموارد التي يمكن أن تلتزم الحكومة بتقديمها لمبادرة/برنامج؟
هل تبدي الجهات المانحة قدرا ً مرتفعا ً من االهتمام بدعم إحدى المبادرات؟ ما نوع الموارد التي يمكن حشدها من مصادر خارجية؟
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
13
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
5-2التقييمات القطرية في أوضاع ما بعد انتهاء النزاعات هناك عالقة سببية بين إدارة الحكم والنزاعات العنيفة؛ ففي حين يقلل الحكم الرشيد من احتمالية نشوب النزاع، تزيد إدارة الحكم السيئة أو الضعيفة من احتماالت وقوع أعمال العنف .وبنفس المنطق ،ترتبط تقييمات إدارة الحكم بتقييمات النزاع .وفي هذا الصدد ،يتأثر تحليل حالة إدارة الحكم بصورة جوهرية بالجو العام السائد من السالم أو النزاع. من االعتبارات الرئيسية التي يجب مراعاتها فيما يتعلق بتقييمات إدارة الحكم القطرية في أوضاع ما بعد انتهاء النزاعات هو أن مستوى الدمار في أعقاب النزاعات العنيفة مباشرة ً يفرض احتمالية ضعف الحكم الديمقراطي. وبوجه عام ،تفرض أوضاع ما بعد انتهاء النزاعات حضور سمات مشتركة معينة تبدأ بانهيار مؤسسي تتفاوت درجته بناء على طبيعة النزاع وحدته ما بين الكبيرة أو الضئيلة وقصور في تقديم الخدمات؛ وتواجه المؤسسات الحكومية ً أوجه قصور في شرعية المؤسسات وانقسامات اجتماعية وعداوة قد يصبح في ظلها الجدل العام حول الحكم الديمقراطي ُمسيَّسا ً إلى حد كبير .وباإلضافة إلى ذلك ،قد يحد الدمار المؤسسي واالضطراب االجتماعي من توفر مصادر المعلومات خصوصا ً المعلومات ذات الطبيعة اإلدارية ،كما قد تُعاق عملية جمع البيانات بسبب نقص اإلمكانيات واالستقطاب وانعدام الثقة. عدة ألوضاع خاصة في بيئة معينة بعد انتهاء النزاع مفيدة في توفير مع ذلك ،قد تكون تقييمات إدارة الحكم ُ الم َّ قاعدة المعلومات الالزمة لالستعداد للتدخالت الفورية والتدريجية في إدارة الحكم .وتتضمن تدخالت إدارة الحكم ذات األولوية في سياقات ما بعد انتهاء النزاعات وضع الدستور والتصميم الدستوري؛ وإنشاء مؤسسات المراقبة (مثل المؤسسات التي يتم إنشاؤها لإلشراف على تنفيذ اتفاقيات السالم ومراقبة حقوق اإلنسان ومكافحة الفساد)؛ وتشكيل لجان تقصي الحقائق وتنظيم إجراءات العدالة الجنائية؛ والحكم المحلي والالمركزية؛ وإصالح القطاع األمني؛ وتشكيل نظم االنتخاب واألحزاب السياسية؛ وتنظيم االنتخابات ومنظمات دعم حقوق اإلنسان .ومن المرجح أن تحظى تدخالت إدارة الحكم المشتركة والحاسمة كالتدخالت لمد جسور الثقة وتحقيق المصالحة بدرجة أولوية متقدمة هي األخرى. تعتبر معظم االعتبارات والتحديات الرئيسية ذات الصلة بالتقييمات في أوضاع ما بعد انتهاء النزاعات جزءا ً جوهريا ً ال يتجزأ من أدوات ومنهجيات تقييم النزاعات الحالية .ويمكن االستفادة من هذه المعارف ودمجها عند وضع آليات لتقييم الحكم الديمقراطي في البلدان التي تمر بمرحلة تعافي من آثار النزاعات .باإلضافة إلى ذلك ،وتماشيا ً مع تحليل لجنة المساعدة اإلنمائية التابعة لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي الخاص بتقديم الخدمات في األوضاع الهشة 5،اتضح أنه من المهم أن يتم إعداد تقييمات إلدارة الحكم حسب القطاع في حاالت ما بعد انتهاء النزاعات .وبهذا يمكن معالجة المشاكل الرئيسية ذات الصلة بتقديم الخدمات العامة في المجتمعات الخارجة من نزاعات عنيفة واألمور المرتبطة بتحديات إدارة الحكم بصورة أفضل.
5
14
لجنة المساعدة اإلنمائية التابعة لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي ،2008 ،تقديم الخدمات في األوضاع الهشة :مفاهيم أساسية ونتائج ودروس مستخلصة.
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
-3أساليب اإلجراءات التدخلية الممكنة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي أرست الخطة اإلستراتيجية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي لعام 2011-2008أولويات لدعم الحكم الديمقراطي في ثالثة مجاالت واسعة النطاق هي )1( :تعزيز المشاركة الشاملة؛ ( )2تدعيم المؤسسات المتجاوبة؛ و( )3تشجيع سياسات ومبادئ تستند إلى قيم األمم المتحدة المتعلقة بحقوق اإلنسان والمساواة بين الجنسين (www.undp. .)org/execbrd/word/dp07-43.docوتُعد التقييمات القطرية إلدارة الحكم من بين مجاالت الدعم المهمة التي وردت في الخطة اإلستراتيجية ،مشمولة في االحتياجات الثالثة ذات األولوية إلدارة الحكم وداعمة لها. يتمثل االهتمام الرئيسي لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي بخصوص تقييمات إدارة الحكم في تعزيز ودعم عمليات التقييم التي تنمي قدرات أصحاب المصلحة المحليين لفهم تقييمات إدارة الحكم والمشاركة فيها واستخدامها لتساهم بشكل مباشر في إثراء اإلصالح في البلد وفي تمكين المواطنين والمجموعات من مساءلة الحكومة لتقويم أدائها . لم يضع برنامج األمم المتحدة اإلنمائي مؤشرا ً إلدارة الحكم يقوم بتصنيف الدول على غرار مؤشر التنمية البشرية. وإنما ،بدال ً من ذلك ،انصب التركيز على مساعدة واضعي السياسات داخل البلد ليس فقط في تحديد قضايا إدارة الحكم التي يجب معالجتها ،ولكن أيضا ً في إكسابهم وسائل لتقييم فعالية إصالحات السياسات بحيث تكون تحت تصرفهم ليستخدموها في معالجة هذه القضايا .ولكي توفر التقييمات القطرية عمقا ً أكبر في قضية بعينها على صعيد السياسات ،والسيما القضايا التي تمس الفقراء ،فإنها يجب أن تركز ،كما يؤكد برنامج األمم المتحدة اإلنمائي، على الفئات المهمشة والمستضعفة .وسوف تساعد المؤشرات القطرية والمصنفة في تحديد تلك المؤسسات والممارسات التي تديم انتفاء العدل وتدني المستوى في تقديم الخدمات لهذه الفئات. وهكذا ثمة دور رئيسي تلعبه المكاتب القطرية التابعة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي يتمثل في دعم الشركاء الوطنيين في إجراء واستخدام عمليات تقييم تراعي السياق المعني ،تتوافق مع المعايير مكن جميع أصحاب المصلحة من رصد أداء إدارة الحكم، العالمية ،تتأصل في الملكية المحلية ،وت ُ ّ السيما أثره على الفئات المستضعفة ،داخل بلدانهم وعلى مر الزمن. باإلضافة إلى دعم مبادرات التقييم في مجاالت تنظيم إدارة الحكم متقدمة األولوية التي يحددها برنامج األمم المتحدة اإلنمائي (كاالنتخابات والتنمية البرلمانية ومكافحة الفساد والحكم المحلي وما إلى ذلك) ،ويعتبر البرنامج العالمي المعني بتنمية القدرات في مجال إجراء تقييمات وقياسات الحكم الديمقراطي برنامجا ً متعدد واسعة أمام المكاتب القطرية لدعم شركائها الوطنيين في إجراء عمليات التقييم السنوات ( )2011-2008يفتح آفاقا ً ً القطرية باالتساق مع إطار يتألف من 10نقاط موضحة في اإلطار 3أدناه. يرتكز اإلطار التطلعي على المبادئ األربعة للحكم الديمقراطي الخاصة بالتقييمات القطرية إلدارة الحكم (وهي المساءلة والمشاركة والشفافية والشرعية) ،كما يستند إلى نقاط القوة النسبية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي الخاصة بدعم النظراء الوطنيين في بلدان البرنامج .ويساعد اإلطار في تحديد مجاالت الدعم الرئيسية لبرنامج األمم هج المتحدة اإلنمائي فيما يتعلق بتقييمات إدارة الحكم ،كما يمكن مشاركته مع الشركاء اإلنمائيين لتحسين أُطر ون ُ ُ تقييمات إدارة الحكم.
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
15
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
اإلطار .3عشرة مؤشرات لتقييمات إدارة الحكم القطرية 1-1يجب أن يرتكز نظام تقييم إدارة الحكم على الخطة اإلنمائية الوطنية أو التزام سياسي وطني مثل وثيقة إستراتيجية الحد من الفقر أو اآللية األفريقية الستعراض األقران أو إستراتيجية إدارة الحكم/ مكافحة الفساد الوطنية .
2-2يجب أن يراعي التقييم سياق البلد وأن يركز على أولويات إدارة الحكم الوطنية.
3-3يجب أن تتوافق المنهجية المتبعة مع المعايير الدولية من حيث الصالحية الفنية والعلمية.
بناء على عملية شفافة تشاركية تشمل كل األطراف ،ويجب 4-4يجب اختيار مؤشرات التقييم وصياغتها ً وسع. أن تشكل عملية التقييم ونتائجه جزءا ً من حوار اجتماعي ُم َ
5-5يجب االلتزام بإجراءات تتسم بالطابع المؤسسي في جمع البيانات من مصادرها المتنوعة (كالدراسات االستقصائية والبيانات اإلدارية واإلحصائيات الوطنية والمجتمع المدني) ،فضال ً عن ضرورة وجود قاعدة بيانات وطنية لتخزين هذه المعلومات وإتاحتها للجمهور. 6-6يجب أن يكون التقييم حساسا ً تجاه الفقر والنوع االجتماعي باإلضافة إلى الفئات المستضعفة األخرى في البلد.
نهج موجه لتنمية قدرات أصحاب المصلحة الوطنيين بمن فيهم واضعو السياسات 7-7يجب استخدام ّ الحكوميون والمجتمع المدني واألكاديميون ووسائل اإلعالم والبرلمان واألحزاب السياسية .كما يجب على وجه الخصوص استهداف الهيئة اإلحصائية الوطنية أو المكتب المسؤول عن جمع البيانات وتخزينها وتحليلها. فعاال ً من حيث التكلفة؛ ويتحقق ذلك باختيار منهجية تقييم مناسبة ،حيث 8-8يجب أن يكون التقييم َّ تُمكن مناسبة منهجية التقييم ومالءمتها من معالجة أولويات إدارة الحكم الحالية واالستجابة لها في حينها.
9-9يجب تعميم نتائج تقييم إدارة الحكم على نطاق واسع وإيصالها إلى أصحاب المصلحة بمن فيهم الفئات المستضعفة ،كما يجب استخدامها من جانب نطاق عريض من أصحاب المصلحة إلثراء معلومات القائمين على إصالح سياسات إدارة الحكم.
1010يجب أن تتوفر الموارد لضمان استمرار إجراء التقييم لرصد مدى تحسن/تدني جودة الحكم الديمقراطي.
يستمد برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ميزته النسبية في تشجيع عمليات تقييم إدارة الحكم القطرية ورعايتها من مكانته بوصفه وكالة األمم المتحدة الرئيسية المعنية بالحكم الديمقراطي ،ومن تركيزه على تنمية القدرات على المدى الطويل ،ومن خبرته وتجربته في مجال الحكم الديمقراطي ،ومن خبرته بمؤشرات التنمية البشرية من خالل تقارير التنمية البشرية الوطنية ،ومن مشاركته في مراقبة تنفيذ األهداف اإلنمائية لأللفية ،ولربما ،وهو األهم ،من الثقة التي يتمتع بها بين الدول األعضاء في األمم المتحدة. على وجه الخصوص ،أثبت برنامج األمم المتحدة اإلنمائي نقاط قوته في المجاالت التالية: دعم جهود تنمية القدرات لكل من األطراف الفاعلة الحكومية وغير الحكومية في عمليات تقييم إدارة الحكم
تيسير وعقد حوارات وطنية ضمت أصحاب المصلحة الحكوميين وغير الحكوميين بشأن عمليات تقييم إدارة الحكم الوطنية
16
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
المساعدة في ضمان ربط عمليات تقييم إدارة الحكم بالخطط اإلنمائية الوطنية وإدماجها فيها من خالل تشجيع وتيسير التنسيق والترشيد في إطار عمليات تقييم إدارة الحكم المتعددة داخل البلد يقدم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي دعما ً استشاريا ً وماليا ً لتحفيز عمليات التقييم القطرية في أكثر من 20بلدا ً في جميع المناطق ،من بينها أفغانستان والصين ومصر ومالوي ومنغوليا والجبل األسود وباراغواي والفلبين وتونس وزامبيا. وتمنح اآللية األفريقية الستعراض األقران والمؤتمر الدولي للديمقراطيات الجديدة والمستعادة وعملية االنضمام مهمة يقدم من خاللها برنامج لالتحاد األوروبي أولوية متقدمة للتقييمات القطرية إلدارة الحكم ،كما أنها تعتبر سبال ً ً األمم المتحدة اإلنمائي مساعداته .فعلى سبيل المثال ،دعم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي بقوة متابعة المؤتمر الدولي للديمقراطيات الجديدة والمستعادة لمنغوليا عام 2003عبر تقديم خدمات دعم استشارية لتطوير نظام مؤشرات الحكم الديمقراطي الوطنية (انظر اإلطار 4أدناه) .كما شارك برنامج األمم المتحدة اإلنمائي بفعالية في تنظيم ندوات إقليمية ودولية وإعداد مجموعات أدوات ووثائق إرشادية وتوفير فعاليات للتدريب والتعلم في مواضيع تقييم إدارة الحكم ،وقد استهدفت هذه األنشطة مجموعات متنوعة ولكنها ركزت بصورة رئيسية على الشركاء 6 الوطنيين.
اإلطار .4تقييم الديمقراطية في منغوليا شرعت منغوليا في إجراء تقييم قطري إلدارة الحكم في عام 2003مستندة ً في ذلك إلى إطار تقييم الديمقراطية الخاص بالمعهد الدولي للديمقراطية والمساعدة االنتخابية كأساس لمنهجية تقييمها ( ،)www.idea.int/democracy/da_mongolia.cfmوتقوم منغوليا بتعديل إطار التقييم هذا بحيث يتالءم مع سياقها الوطني آخذة في ذلك بإرشادات برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .وقد خلق التقييم توافقا ً وطنيا ً حول مؤشرات الحكم الديمقراطي التي كانت األساس لمتابعة تحقيق الهدف التاسع من األهداف اإلنمائية لأللفية لمنغوليا في مجال الحكم الديمقراطي. قد كان تطوير إطار مؤشرات الحكم الديمقراطي جزءا ً من متابعة المؤتمر الدولي الخامس للديمقراطيات الجديدة والمستعادة المنعقد في أوالنباتار عام .2003وقد اعتمد المؤتمر إعالن وخطة عمل أوالنباتار التي تلزم الحكومات بإطالق خطط لتعزيز الديمقراطية ووضع آليات لمراقبة التنمية الديمقراطية بمرور الوقت. قد اضطلع بمسؤولية تطوير إطار مؤشرات الحكم الديمقراطي في منغوليا فريق من الباحثين الوطنيين المعينين من قِبل الحكومة .وكان من بين الدروس الرئيسية المستفادة من عملية تطوير إطار مؤشرات الحكم الديمقراطي ما يلي: يجب أن تكون العملية مملوكة وموجهة من أطراف وطنية وفي الحين ذاته مستندة إلى خبرات دولية يجب تكييف العملية بحيث توافق سياق البلد مع وجوب إبقائها على عنصر مقارنة يجب أن تأخذ بمنهجية مختلطة متعددة التخصصات
يجب أن تلتزم بالطابع المؤسسي في وضع اآلليات وإنشاء المؤسسات الوطنية
تتميز التقييمات القطرية بإمكانيات هائلة في إنتاج المعلومات الالزمة لتشخيص المشكالت وتطوير االستجابات وتقييم تنفيذ البرامج والسياسات في مواضيع الحكم الديمقراطي ذات األولوية الخاصة ببرنامج األمم المتحدة اإلنمائي .وتتضمن هذه المواضيع قوانين االنتخابات ومؤسساتها وعملياتها؛
6
www.undp.org/oslocentre/flagship/governance_assessments_paris_declaration.html
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
17
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
والمؤسسات غير الحكومية بما فيها األحزاب السياسية ومنظمات المجتمع المدني ووسائل اإلعالم؛ وإصالح اإلدارة العامة؛ ومؤسسات الحكم المحلي؛ والتنمية البرلمانية؛ وتعزيز سيادة القانون وإقامة العدالة؛ وحقوق اإلنسان؛ والمساواة بين الجنسين؛ ومكافحة الفساد. تعتبر التقييمات مصدرا ً مفيدا ً للمعلومات في برامج األمم المتحدة وكذلك في صياغة إطار المساعدات اإلنمائية لألمم المتحدة ،كما توفر التقييمات المعلومات األساسية التي تمس الحاجة إليها في اإلجراءات التدخلية لبرنامج عدة خارجياً .وتتيح التقييمات القطرية كذلك األمم المتحدة اإلنمائي بدال ً من االعتماد على التحاليل والبيانات ُ الم َّ فرصا ً لتنمية القدرات الوطنية في الرقابة التشاركية وتقييم برامج إدارة الحكم الخاصة ببرنامج األمم المتحدة اإلنمائي وتولي تركيزا ً ملحوظا ً لذلك. وأخيراً ،تعتبر التقارير الوطنية للتنمية البشرية حافزا ً مهما ً لدعم التقييمات القطرية إلدارة الحكم .وتحتفظ أُطر التقارير الوطنية للتنمية البشرية بأهمية بالغة في صياغة مؤشرات إدارة الحكم التي تركز على الفقر واعتبارات النوع االجتماعي ،ومؤشرات السياسات ذات التوجه العملي ،والمؤشرات التشاركية والمملوكة والموجهة من أطراف وطنية، والمؤشرات السليمة منهجياً .وقد أعد ما يزيد على 30بلدا ً تقارير وطنية للتنمية البشرية أولوا فيها تركيزا ً رئيسيا ً للحكم الديمقراطي وتداعياته على صياغة السياسات الوطنية وبناء التوافق بين أصحاب المصلحة (انظر اإلطار 5 أدناه الذي يتناول تجربة بلغاريا) .ولقد أتاحت مؤشرات إدارة الحكم التي تضمنتها هذه التقارير لواضعي السياسات رصد ما يتحقق من تقدم وتحديد النواحي ذات األولوية بمزيد من التفصيل .باإلضافة إلى ذلك ،تعتبر إمكانيات التقارير الوطنية للتنمية البشرية وخبراتها في توفير تحاليل موضوعية مستقلة وإحصائيات وبيانات أخرى ذات صلة من المقومات بالغة األهمية في إنتاج مؤشرات وطنية إلدارة الحكم.
اإلطار .5التقرير الوطني للتنمية البشرية لبلغاريا :2001مشاركة المواطنين في إدارة الحكم يظهر التقرير الوطني للتنمية البشرية لبلغاريا لعام 2001مدى إمكانية مساهمة مؤشرات الحكم الديمقراطي في معالجة مشكالت السياسيات من خالل وضع إطار للتنمية البشرية والحكم الديمقراطي. وتجدر اإلشارة إلى أن التقرير الوطني للتنمية البشرية هذا يستخدم مؤشرات إلدارة الحكم ،أو على أقل تقدير مؤشرات تصورية ،إلى أقصى أثر ممكنة .ولقد أفضت التصنيفات واألسئلة المبتكرة للمؤشرات إلى تحاليل ونتائج متعمقة .باإلضافة إلى ذلك ،القى التأكيد على المشاركة والتمكين دعما ً كبيرا ً من األدلة اإلحصائية لعكس وإبراز مدى شعور المواطنين بقدرتهم على المشاركة في السياسة العامة والتأثير عليها .وقد استندت توصيات السياسات في التقرير الوطني للتنمية البشرية إلى مؤشرات إلدارة الحكم عكست الرأي العام (وقد كانت المؤشرات مصنفة حسب االنتماء العرقي والحالة االجتماعية االقتصادية واالنتماء السياسي وما إلى ذلك) بدال ً من اعتمادها على خبراء دوليين/وطنيين .ولقد أتاح مستوى التصنيف العالي لواضعي السياسات وأصحاب المصلحة اآلخرين تحديد المجاالت (المشكالت أو المجاالت المقيدة جغرافيا ً على حد سواء) التي تستحق أن تُولى اهتماما ً بالغاً .بالرغم من ذلك ،لقد ارتكزت قوة هذا التقرير على متابعة االستقصاءات وجمع البيانات اإلضافية ،وهو ما أتاح مراقبة مدى التقدم/التراجع في جوانب مختلفة. .التقارير الوطنية للتنمية البشرية واستخدام مؤشرات الحكم الديمقراطي ( ،)2004برنامج األمم المتحدة اإلنمائي. www.undp.org/oslocentre/docs05/cross/NHDR.pdf
18
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
-4إرشادات توجيهية بشأن دعم خطط برنامج األمم المتحدة اإلنمائي يتناول هذا القسم بإيجاز إرشادات تطبيقية حول تنظيم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي في أربعة مجاالت رئيسية لدعم المكاتب القطرية في إجراء تقييمات إدارة الحكم: 1-1تشجيع مشاركة أصحاب المصلحة المتعددين
2-2توافق تقييمات إدارة الحكم مع خطط التنمية الوطنية
3-3تعزيز إجراء تقييمات إلدارة الحكم تكون موجهة لصالح الفقراء وحساسة تجاه النوع االجتماعي 4-4دعم وضع السياسات على أساس الشواهد واألدلة
تضع المجاالت األربعة هذه مسألة تنمية القدرات الوطنية في محور دعم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي للتقييمات القطرية إلدارة الحكم .ويتسق هذا مع الخطة اإلستراتيجية 2011-2008التي أكدت على أن تنمية القدرات هي المساهمة األساسية التي يمكن أن تقدمها المنظمة للتنمية ،كما يتسق هذا مع مذكرة سياسات مارس 2008 "دعم تنمية القدرات :نهج برنامج األمم المتحدة اإلنمائي www.capacity.undp.org/التي أتت بخمس خطوات مهمة هي :إشراك أصحاب المصلحة في تنمية القدرات؛ وتقييم مقومات القدرات ومتطلباتها؛ واالستجابة لتنمية القدرات؛ وتنفيذ االستجابة لتنمية القدرات؛ وتقييم تنمية القدرات.
1-4تنمية القدرات كهدف محوري رئيسي فعالة وسليمة فنيا ً باهتمام كبير. تحظى القدرات المالية والفنية والمؤسسية الالزمة إلجراء تقييمات إدارة حكم َّ ولذلك فمن المهم أن يتم اإللمام واإلحاطة بالقدرات الموجودة في مستهل إجراء مثل هذه التقييمات .ويمكن أن يتحقق ذلك بإجراء تقييم للقدرات أو تحليل للقدرات المطلوبة في مقابل القدرات الموجودة ،ويبلور مثل هذا التقييم أو التحليل إدراك المختصين فيما يتعلق بمقومات القدرات ومتطلباتها ،وهو ما يُثري بدوره عملية تشكيل االستجابة المطلوبة لتنمية القدرات. تتشكل منهجية تقييم القدرات الخاصة ببرنامج األمم المتحدة اإلنمائي من مجموعة إجراءات وإطار وأدوات دعم ،وقد تم تناولها بالتفصيل في دليل مستخدم منهجية تقييم القدرات الخاصة ببرنامج األمم المتحدة اإلنمائي 7.وتتسم عملية تقييم القدرات بأنها منهجية ودقيقة وفي الحين ذاته مرنة وقابلة للتعديل بحيث تناسب احتياجات وسياقات مختلفة بما في ذلك مناسبتها لدعم تقييمات إدارة الحكم .ويؤدي تطبيق عملية تقييم القدرات هذه إلى إنتاج بيانات ومعلومات نوعية تساهم في دعم تطوير استجابة مالئمة وموجهة لتنمية القدرات. يتيح إطار تقييم القدرات نظرة شاملة للقضايا التي يمكن معالجتها في تقييم القدرات .ويشتمل هذا اإلطار على ثالثة أبعاد ،هي : 1-1نقاط التدخل :يدرك برنامج األمم المتحدة اإلنمائي أن تنمية القدرات تسير في ثالثة مستويات هي البيئة وبناء عليه ،يجب التعامل معها في إطار هذه المستويات .وقد يكون كل المؤاتية والمؤسسة/المنظمة والفرد، ً مستوى من هذه المستويات الثالثة بمثابة نقطة تدخل لتقييم القدرات ،ولكن إطار تقييم القدرات الخاص ببرنامج األمم المتحدة اإلنمائي مصمم خصيصا ً ليناسب البيئة المواتية والمستوى المؤسسي .وعند تحديد نقطة تدخل ،يمكن أن يركز تقييم القدرات على المستوى أو يهمله حسب الحاجة .وتتضمن القدرات على المستويين المؤسسي والفردي قدرات فنية محددة كذلك
7
www.capacity.undp.org/index.cfm?module=Library&page=Document&DocumentID=602
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
19
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
2-2القضايا األساسية :هناك أربع قضايا تتعلق بالقدرات تعتبر هي القضايا األكثر شيوعا ً في قطاعات القدرات ومستوياتها ،وهي تشمل )1 :الترتيبات المؤسسية؛ و )2القيادة؛ و )3المعرفة؛ و )4المساءلة .وال يُشترط أن يغطي كل تقييم جميع القضايا األربع ،ولكن يجب أن يلتفت إليها فريق تقييم القدرات على األقل نظرا ً ألنها تحدد نطاق التقييم. 3-3القدرات الوظيفية والفنية :تعتبر القدرات الوظيفية ضرورية في وضع السياسات والتشريعات واإلستراتيجيات والبرامج وإدارتها .وقد استقر برنامج األمم المتحدة اإلنمائي على أهمية وحيوية القدرات الوظيفية التالية)1 : إشراك أصحاب المصلحة؛ و )2تقييم الوضع وتكوين رؤية ووالية؛ و )3صياغة السياسات واإلستراتيجيات؛ و)4 تخصيص الميزانية واإلدارة والتنفيذ؛ و )5التقييم .وقد يتطلب األمر كذلك تقييم قدرات فنية متعددة ،ولكن هذا يعتمد على الوضع نظرا ً لعدم إمكانية تحديدها مسبقاً. يسلط اإلطار 6الضوء على القدرات المهمة لتقييم إدارة الحكم التي تخترق األبعاد الثالثة هذه.
اإلطار .6القدرات األساسية المطلوبة في التقييمات القطرية إلدارة الحكم عقد مناقشات بين أصحاب المصلحة المتعددين فيما يتعلق بالتقييم والمراقبة وتيسير إجراء ذلك
إعداد إحصائيات شاملة حول إدارة الحكم
التنسيق بين هيئات ومنظمات إعداد البيانات
البحث وجمع البيانات :الدراسات المكتبية واالستقصاءات ومجموعات التركيز تصنيف البيانات تحليل البيانات
إدارة قواعد البيانات الخاصة ببيانات إدارة الحكم تحليل مؤشرات إدارة الحكم العالمية تعميم نتائج التقييمات تقديم نتائج التقييمات
استخدام أدلة إدارة الحكم وشواهده في وضع السياسات
قدرات الشركاء الحكوميين
يضطلع الشركاء الحكوميون غالبا ً بمسؤولية توجيه التقييمات القطرية إلدارة الحكم .ويقتضي ذلك وجود قدرات إدارية هائلة لضمان شمولية العمليات التشاورية وضمان ضمها لمجموعة أوسع نطاقا ً من أصحاب المصلحة. وكما سبقت اإلشارة ،فإن القيادة اإلدارية المطلوبة إلجراء تقييم شامل إلدارة الحكم تحظى بأهمية بالغة ويمكن أن تتطلب تشكيل فريق عمل يأخذ زمام المبادرة في تصميم عملية شاملة غير إقصائية ألصحاب المصلحة المتعددين. كذلك ،تحظى القدرات ذات الصلة بتنظيم االجتماعات وتنسيقها خالل عملية التقييم بأهمية حيوية .ويجب أيضا ً االلتزام بتعميم المعلومات ونشرها على أكمل وجه خالل اجتماعات ومؤتمرات تقييم إدارة الحكم حرصا ً على إتاحة الفرصة ألصحاب المصلحة غير الحكوميين بأن يشاركوا فيما يتم تداوله .وتقع كذلك قدرات الشركاء الحكوميين على االستفادة من وسائل اإلعالم في رفع الوعي بشأن عمليات التقييم على قدر عظيم من األهمية ضمانا ً إلجراء عملية تقييم شاملة. علما ً بأن عمليات تقييم إدارة الحكم تعتمد على مصادر متعددة للمعلومات والبيانات تتيحها اإلدارة ،جدير باألهمية الفعال في توفير كذلك أن توضع آليات لتيسير رصد وتقييم وحدات الوزارات واإلدارات فيما يتعلق بالتواصل والتعاون َّ المعلومات لتقييمات إدارة الحكم.
20
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
قدرات النظام اإلحصائي الوطني
من بين القدرات المهمة التي يجب أن يمتلكها النظام اإلحصائي الوطني والهيئة اإلحصائية الوطنية على وجه الخصوص هي القدرة على تنسيق بيانات إدارة الحكم وجمعها ومعالجتها ونشرها .كما يجب أن يمتلك كذلك القدرة فعالة لبيانات إدارة الحكم وقدرة الحفاظ على أمانها .ويتألف النظام اإلحصائي الوطني من على تحقيق حماية َّ مؤسسات إعداد اإلحصائيات (بما فيها مؤسسات الوزارات المختصة) إلى جانب الهيئة اإلحصائية الوطنية .ويقع على كاهل الهيئة اإلحصائية الوطنية دور حيوي يجب أن تؤديه ،ويتعلق هذا الدور بإعداد إحصائيات إدارة الحكم وتنسيق إعدادها ،فضال ً عن العمل مع األطراف األخرى للوصول إلى أكثر المؤشرات مالءمة ولحسم مجموعة متناغمة منها ولتحديد أهداف األداء الواقعية التي تعتبر أمرا ً شاقا ً سريع التأثر بالنسبة لتدخالت السياسات. قد ابتعد عدد كبير من اإلحصائيين الرسميين عن إنشاء مؤشرات الحكم الديمقراطي وتعميمها ألسباب متنوعة اشتملت في المقام األول على نقص البيانات المتوفرة والغياب الملموس والفعلي للخبرة في هذا المجال وحساسية تولي مسؤولية هذا النوع من اإلحصائيات في بعض البلدان .ومع ذلك ،هناك العديد من المبادرات التي تعالج في الوقت الحالي القدرات اإلحصائية الوطنية من خالل إستراتيجيات وطنية للتنمية اإلحصائية مثل باريس 21وخطة عمل مراكش لإلحصاء واإلطار اإلستراتيجي اإلقليمي لبناء القدرات اإلحصائية في أفريقيا .وتهدف هذه اإلستراتيجيات إلى تعزيز أنظمة البيانات القطرية والقدرات المنهجية اإلحصائية والقدرات التحليلية .وفي هذا السياق ،يجب االلتفات لمكتب اإلحصاء الوطني باعتباره مؤسسة فائقة األهمية في عمليات تقييم إدارة الحكم ومحور اهتمام لمبادرات تنمية القدرات. قدرات منظمات المجتمع المدني
يعتبر المجتمع المدني ُمقيِّما ً (يؤدي وظيفة "المراقب") وموضعا ً للتقييم (تقييم إدارة الحكم) في آن واحد ،وفي ضوء تعدد أدوار المجتمع المدني وكثرتها ،يعتبر مؤشرا ً مهما ً إلدارة الحكم في البلد .ويعد مؤشر المجتمع المدني الخاص بالتحالف العالمي من أجل مشاركة المواطنين مثاال ً جيدا ً لذلك ( .)www.civicus.orgويقيِّم هذا المؤشر حالة المجتمع المدني من أربعة أبعاد هي :بنية المجتمع المدني؛ والبيئة السياسية واالجتماعية االقتصادية والثقافية والقانونية؛ ومدى تشجيع المجتمع المدني على قيم اجتماعية إيجابية وممارسته لها؛ وتأثير المجتمع المدني. هناك دور بالغ األهمية يجب أن تلعبه منظمات المجتمع المدني في تصميم تقييمات إدارة الحكم وإجرائها واستخدامها .وفي الواقع ،يستحوذ المجتمع المدني عادة ً على مركز أفضل من أصحاب المصلحة اآلخرين فيما يتعلق بالمساهمة في تقييمات إدارة الحكم ،وذلك عبر تقديمه لمصادر بيانات غير رسمية وجمعه آلراء الفقراء والفئات المهمشة وأدائه لدور "مراقب" وتمكينه المجتمعات من الوصول للمعلومات وإرسائه مطالب جماهيرية للمساءلة وتقديم خدمات محسنة .إن اإلصالح النابع من الداخل أكثر استدامة من أي تغيير يأتي من الخارج ،وهذا ما يؤكد الدور الحيوي الذي يلعبه المجتمع المدني ووسائل اإلعالم. بالرغم من ذلك ،ال تزال التحديات التي تعوق المساهمات المهمة لمنظمات المجتمع المدني موجودة بكثرة ،وتتضمن هذه التحديات المدى المسموح به فيما يخص حرية التعبير والوصول إلى البيانات وتوفر آليات االشتراك في العمليات الرسمية ومناقشة السياسات العامة ومراقبة إدارة الحكم ونتائج التنمية. الفعالة لمنظمات المجتمع المدني في إجراء تقييمات إدارة الحكم من بين العوامل الحاسمة التي تعرقل المشاركة َّ القدرة على الوصول إلى بيئة المعلومات؛ ونطاق الخبرة الفنية لمنظمات المجتمع المدني والسيما قدراتها على المشاركة في تحاليل مستندة إلى شواهد وأدلة؛ وتدني المصداقية خصوصا ً عند شيوع تصورات بوجود منظمات مجتمع مدني غير شرعية ومنظمات مانحة تفتقد الشرعية التي يمنحها الناخبون والتمثيل؛ وقصور االستقالل السياسي (على سبيل المثال ،انتماء منظمات المجتمع المدني لألحزاب السياسية وما إلى ذلك).
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
21
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
االستجابة المطلوبة لتنمية القدرات
تقدم المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي إرشادات توجيهية حول صياغة استجابات تنمية القدرات. نهج برنامج األمم المتحدة اإلنمائي الخاص بدعم تنمية بعد إجراء تقييم القدرات وتحديد القدرات المطلوبة ،يشدد ّ القدرات على أربعة جوانب ذات أولوية لالستثمار فيها: 8
1-1الترتيبات المؤسسية :على سبيل المثال ،دعم المراجعات الوظيفية وتصميم أنظمة إدارة الموارد البشرية وآليات التحفيز النقدية وغير النقدية واإلدارة المستندة إلى النتائج؛ 2-2القيادة :على سبيل المثال ،دعم الرؤى ،وتفكير األنظمة ،وعمليات التخطيط اإلستراتيجي ،وتشجيع عمليات الرصد والمراقبة بين األقران ،وبناء التحالفات وتنمية مهارات التفاوض ،وتصميم أنظمة إدارة الوظائف؛ 3-3المعرفة :على سبيل المثال ،دعم إستراتيجيات إصالح التعليم لتضمين احتياجات التنمية البشرية في إصالح المناهج؛ وتسهيل عقد الشراكات لالستثمار في إصالح تعليم ما بعد الثانوي؛ ودعم حلول التعلم فيما بين بلدان الجنوب؛ 4-4المساءلة :تصميم ودعم أنظمة للرصد والتقييم وآليات مستقلة لمراجعة الشركاء؛ وتشجيع سياسات وتشريعات اإلفصاح عن المعلومات العامة؛ ودعم التعليم المدني.
يشير تحليل الشواهد الخاص ببرنامج األمم المتحدة اإلنمائي إلى أن اإلجراءات المتخذة في هذه الجوانب قد يكون لها أثر مستدام على تنمية القدرات واستمرارها على صعيد مستويات القدرات الثالثة (الفردي والمؤسسي والبيئة المواتية) والقطاعات والمواضيع .وباإلضافة لذلك ،فإن إجراءات الجوانب األربعة تستخدم عموما ً مجتمعة نظرا ً ألنها تعزز بعضها البعض . ملخص بما يمكن أن يقوم به برنامج األمم المتحدة اإلنمائي:
;;التشجيع على تنمية القدرات في تقييمات إدارة الحكم باعتبارها من الشواغل ذات األولوية بالنسبة لنظراء الحكومة الوطنيين والشركاء المانحين ;;دعم إجراء تقييمات للقدرات كجزء من مبادرة تقييم إدارة الحكم
;;إتاحة فرص للتدريب علما ً بأن التدريب يعتبر ركنا ً متقدم األولوية في البرنامج العالمي لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي الخاص بتقييمات الحكم الديمقراطي .ويحق للنظراء الوطنيين الحصول على فرص تدريب من خالل مكتب برنامج األمم المتحدة اإلنمائي القطري. ;;دعم أنشطة تقوية القدرات التشخيصية والبحثية الوطنية لتعزيز الكفاءة المهنية والنزاهة والقدرات الفنية لتقييمات إدارة الحكم. ;;دعم مبادرات التعليم المدني التي تعزز قدرات منظمات المجتمع المدني لتشارك بفعالية في حوارات تقييمات إدارة الحكم ;;االعتماد على االستشاريين المحليين والمؤسسات البحثية المحلية وتشجيع االعتماد عليهم هج التقييمات القطرية إلدارة الحكم ;;إنتاج منتجات معرفية وإرشادات توجيهية حول ن ُ ُ
2-4تيسير مشاركة أصحاب المصلحة المتعددين يكمن دور برنامج األمم المتحدة اإلنمائي في مجال تعزيز وتنفيذ عمليات مشاركة أصحاب المصلحة المتعددين فيما يتمتع به من خبرة واسعة في تحفيز عمليات التنمية متعددة القطاعات وفيما يلعبه من دور قوي لعقد لقاءات تجمع
8
22
www.capacity.undp.org/index.cfm?module=Library&page=Document&DocumentID=5599
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
بين الحكومات ومنظمات المجتمع المدني والقطاع الخاص .وتعتبر عملية مشاركة أصحاب المصلحة المتعددين عملية ُمنظَمة يتم االعتماد عليها لضمان مشاركة أصحاب المصلحة في إجراء تقييمات إلدارة الحكم باالستناد إلى مبادئ محددة وبهدف إقامة شراكات وشبكات بين أصحاب المصلحة المتعددين .وبالتالي ،فإن المشاركة ليست مسألة تتعلق بعدد أصحاب المصلحة ونوعهم فحسب ،ولكنها تهتم أيضا ً بأدوار أصحاب المصلحة ومدى فعالية دورهم في العملية. فعالة ألصحاب المصلحة المتعددين في جميع المراحل إن التقييمات القطرية إلدارة الحكم تقوم على مشاركة َّ الرئيسية لعملية التقييم والتي تتضمن :رصد الحاجة إلى إجراء تقييم إلدارة الحكم وتحديد الهدف منه؛ ووضع إطار التقييم؛ وتحديد محتواه؛ وتحديد أدوات وطرق البحث ذات الصلة؛ واستيعاب التقييم واستخدامه .انظر اإلطار 7أدناه لالطالع على تجربة الصين. نهج أصحاب المصلحة المتعددين بفعالية ،يتطلب األمر ما يلي 9: لكي يتم تطبيق ّ
اقتدار أصحاب المصلحة واستعدادهم للتشارك والتواصل والتعاون مع بعضهم البعض بفعالية؛ وجود شبكة من المؤسسات الرسمية وغير الرسمية يمكن االعتماد عليها في التنفيذ؛ وجود توازن في عالقات القوة بين أصحاب المصلحة؛
وجود مستوى معين من المهارات والقدرات والمعارف لدى مجموعات أصحاب المصالح الكبرى؛ تركيز العملية على النتائج مما يضمن وجود موارد والتزام بمتابعة اإلجراءات>
اإلطار .7بناء التوافق حول تقييم إدارة الحكم في الصين شهدت السياسات اإلنمائية في الصين مؤخرا ً تحوال ً من نموذج النمو إلى االهتمام بالعدالة واإلشراك والتنمية المتوازنة .ودعما ً منه لهذا التحول في السياسات ،يقوم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي بتيسير إجراء مناقشات وطنية حول ماهية المقومات الرئيسية للحكم الرشيد .ويهدف المكتب القطري لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي في الصين بصورة رئيسية إلى دعم الحكومة الصينية في تطوير مؤشرات إلدارة الحكم ( .)www.undp.org.cnوكانت أولى خطواته في هذه المهمة هو دعم تبادل المعارف التي تم تحصيلها من مبادرات دعمها برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ومؤسسات إنمائية دولية أخرى حول أفضل الممارسات والتجارب في مجال تقييمات إدارة الحكم؛ وإتاحة عملية قائمة على المشاركة والتشاور لتحديد القضايا الرئيسية لتقييم إدارة الحكم المناسب ألولويات التنمية في الصين مما يؤدي إلى وضع إطار وطني لتقييم إدارة الحكم في الصين؛ واألهم من ذلك ،دعم بناء التوافق بين أصحاب المصلحة الوطنيين فيما يتعلق بإطار تقييم الحكم في الصين .وثمة نتيجة مهمة لمساعدات برنامج األمم المتحدة اإلنمائي للصين وهي القيام بصياغة إطار لتقييمات إدارة الحكم وتعميمه على جميع األطراف أصحاب المصلحة بفضل سلسلة من حلقات العمل الوطنية التي جمعت أصحاب المصلحة الرئيسيين كاألكاديميين والمسؤولين الحكوميين ومنظمات المجتمع المدني والوكاالت اإلنمائية الدولية.
9
عمليات مشاركة أصحاب المصلحة المتعددين :مورد تنمية القدرات الخاص ببرنامج األمم المتحدة اإلنمائي ()UNDP -2006 www.capacity.undp.org/indexAction.cfm?module=Library&action=GetFile&DocumentAttachmentID=1945
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
23
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
من األهمية بمكان ،عند تنظيم عملية شاملة ألصحاب المصلحة المتعددين في تقييمات إدارة الحكم ،أن يكون جميع األطراف الرئيسيين أصحاب المصلحة على وعي بهدف العملية وعلى دراية بالدور الذي يمكنهم أداؤه والقضايا الباعثة على القلق ووقت ومكان انعقاد حلقات العمل واالجتماعات .وتسعى بعض البرامج أو المبادرات إلى تحقيق ذلك بإطالق حملة توعية واسعة في بداية العملية وتقديم تدريبات إعالمية لتيسير التغطية أثناء العملية. تشمل المجموعات الرئيسية أصحاب المصلحة في تقييمات إدارة الحكم هيئات الحكومة ،والمؤسسات الحكومية، والمسؤولين المنتخبين ،واألحزاب السياسية ،ومنظمات المجتمع المدني ،واألكاديميين ،ووسائل اإلعالم ،والقطاع الخاص .وتتضمن المجموعات أصحاب المصلحة أيضا ً الجهات المانحة والمنظمات اإلقليمية والدولية .وتحتفظ المنظمات المتشابكة والجامعة كشبكات منظمات المجتمع المدني وجمعيات األعمال وأجهزة الحكم المحلي بمكانة ذات أهمية خاصة في عمليات أصحاب المصالح المتعددين ،حيث تمثل منظمات وفئات عديدة. تعتبر عالقة الحكم المحلي بالحكم الديمقراطي القطري مسألة مهمة .ولهذه العالقة بعدان رئيسيان: 1-1كيف تدمج تقييمات إدارة الحكم القطرية مقاييس للحكم المحلي؟
2-2كيف يشارك أصحاب المصلحة المحليون في تقييمات إدارة الحكم القطرية؟ جدير باألهمية التأكيد على أن المواقف والمبادئ الديمقراطية الخاصة بدعم التقييمات القطرية إلدارة الحكم تنطبق بشكل مماثل على تقييمات الحكم المحلي .كما يوجد عدد متزايد من المبادرات واألدوات تُقيِّم الحكم المحلي والديمقراطية على الصعيد المحلي والالمركزية ،ومن بين هذه المبادرات واألدوات تأتي منهجية تقييم الديمقراطية على الصعيد المحلي الخاصة بالمعهد الدولي للديمقراطية والمساعدة االنتخابية أو مؤشر إدارة الحكم في الحضر الخاص بموئل األمم المتحدة 10.وينبغي أن يمارس برنامج األمم المتحدة اإلنمائي دوره في التأكد من أن دعم هذه المبادرات ينصب على الملكية المحلية وتنمية القدرات. باإلضافة إلى ذلك ،من المهم أن يتضمن التقييم الذي يعتزم رصد جودة إدارة الحكم على نحو شامل في بلد ما، المشكالت التي تعتبر مشكالت خاصة لكنها في الحين ذاته سائدة في إدارة الحكم على الصعيد المحلي ومن وبناء على المهم أيضا ً أن يعكسها ويبرزها (على سبيل المثال ،تقديم الخدمات العامة أو جودة االنتخابات المحلية). ً ذلك ،إذا تم إهمال تقييم إدارة الحكم على المستوى المحلي في التقييمات القطرية ،تكون مثل هذه التقييمات غير مناسبة أو محدودة الفائدة بالنسبة للحكومة المحلية أو األطراف الفاعلة األخرى على المستوى دون الوطني. يلزم أن تتضمن تقييمات إدارة الحكم القطرية آليات تتيح ألصحاب المصلحة المحليين المشاركة فيها .ويُقصد بهذا ،على األقل ،ضمان تمثيل األطراف الفاعلة المحلية التابعة للحكومة والمجتمع المدني في االجتماعات المهمة إلى جانب ضمان وجود إستراتيجية موجهة لمشاركة المعلومات ورفع الوعي بخصوص التقييمات. ملخص بما يمكن أن يقوم به برنامج األمم المتحدة اإلنمائي:
;;تقديم المشورة للنظراء الحكوميين فيما يتعلق بتصميم إطار لعملية مشاركة أصحاب المصلحة المتعددين.
;; المساعدة في تشكيل "فريق بحثي" لعملية تقييم إدارة الحكم يضم خبراء في القياس من المؤسسات األكاديمية والنظام اإلحصائي الوطني .ويقوم الفريق البحثي بأداء دور المستشار الرئيسي فيما يخص المسائل الفنية وتنفيذ عمليات جمع البيانات ومهام التحليل. ;; تسهيل مشاركة مجموعة واسعة النطاق من الموطنين بما في ذلك الفئات المستضعفة ،ويكون ذلك عبر المشاركة في االستقصاءات ومجموعات التركيز .وتعتبر االستقصاءات ومجموعات التركيز فرصا ً مهمة لالستماع إلى فئات مختلفة فيما يتعلق بجودة إدارة الحكم.
10
24
برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .دليل المستخدمين حول تقييم إدارة الحكم الالمركزي (مسودة )2008
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
;;المساعدة في تشكيل مجموعة توجيهية تضم ممثلين عن النظراء الحكوميين والمسؤولين المنتخبين ومنظمات المجتمع المدني والمؤسسات األكاديمية والنظام اإلحصائي الوطني ،وتتولى هذه المجموعة مسؤولية صياغة إطار لتقييم إدارة الحكم وتقديمه إلى مجموعة واسعة النطاق من أصحاب المصلحة ،فضال ً عن عرض وتعميم نتائج التقييم ;;دعم عقد سلسلة من المؤتمرات الوطنية حول التقييم بما في ذلك مؤتمر لزيادة الوعي قبل بدء إجراء التقييم، ومؤتمر الستعراض إطار التقييم والتحقق من صالحيته ،ومؤتمر لمناقشة النتائج ;;عقد وإنشاء شراكات بين الخبراء الدوليين والخبراء المحليين/الوطنيين فيما يتعلق بتقييمات إدارة الحكم
;;ضمان مشاركة متوازنة ألصحاب المصلحة بما في ذلك الشركاء اإلنمائيون الخارجيون والسيما الجهات المانحة ومنظمات المجتمع المدني (وخصوصا ً المنظمات التي تمثل الفئات المهمشة) وممثلو القطاع الخاص ;;تيسير تبادل الخبرات فيما بين البلدان التي أجرت تقييمات من قبل أو التي تجري في الوقت الحالي
3-4توافق تقييمات إدارة الحكم مع الخطط الوطنية يمتلك كثير من المؤسسات متعددة األطراف والجهات المانحة بعض أشكال تقييمات إدارة الحكم التي يستخدمونها في البلدان إلثرائهم بالمعلومات أثناء تحديد أولوياتهم اإلنمائية وبرامج عملهم . فعلى سبيل المثال ،يستخدم البنك الدولي مجموعة متنوعة من األدوات تتضمن تقييم السياسات والمؤسسات القطرية واالستقصاءات التشخيصية القطرية إلدارة الحكم ومكافحة الفساد؛ وتستخدم المفوضية األوروبية شكال ً معيّنا ً من أشكال إدارة الحكم؛ وتستخدم وزارة التنمية الدولية البريطانية تحليال ً قطريا ً إلدارة الحكم. خاصة به لتقييم أنظمة إدارة الحكم في البلدان الشريكة .وبالرغم ً لكن لم يطور برنامج األمم المتحدة اإلنمائي أداة ً من ذلك ،يهتم البرنامج اهتماما ً واضحا ً بسياق الحكم الوطني ويراعيه عند تحديد البرامج مع أصحاب المصلحة الوطنيين .وتقتضي وثائق عديدة من وثائق األمم المتحدة/برنامج األمم المتحدة اإلنمائي إجراء "تحليل لألوضاع" أو استعراض وجيز إلدارة الحكم ،ويدخل في هذا النطاق التقييم القطري المشترك وإطار عمل األمم المتحدة للمساعدة اإلنمائية وخطة عمل البرنامج القطري ووثائق برامج إدارة الحكم .وتتضمن هذه البرامج عادة ً مؤشرات محددة إلدارة الحكم ،ونادرا ً ما تتضمن مؤشرات وطنية .وتتكامل برامج إدارة الحكم الخاصة باألمم المتحدة وبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي مع التقييمات القطرية إلدارة الحكم التي تتيح لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي تحديد أولويات برامجه وإرساء خطوط أساسية ُمتفق عليها ونقاط مرجعية مشتركة للرصد مع النظراء الحكوميين. إن توافق تقييمات إدارة الحكم مع الخطط اإلنمائية الوطنية هو أحد أكثر الطرق فعالية لضمان تأثير نتائج تقييمات إدارة الحكم في إصالح السياسات وكذلك إلدماج إصالح إدارة الحكم بشكل خاص ضمن األهداف اإلنمائية األوسع نطاقا ً للبلد .وأحد المداخل الرئيسية هو استخدام عنصر إدارة الحكم الخاص بالخطة اإلنمائية الوطنية إلى جانب صياغة المؤشرات واختيارها لعنصر إدارة الحكم كأساس لتقييم قطري إلدارة الحكم .ويحقق ذلك تناغم مبادرات تقييم إدارة الحكم المتعددة في الدولة مع أولويات إدارة الحكم المتفق عليها وطنياً ،فضال ً عن تحقيق االستفادة من طلع على تجارب إندونيسيا ومالوي على مشاركة أصحاب المصلحة المتعددين الحاليين .انظر اإلطارين 8و 9أدناه لت ّ الترتيب.
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
25
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
اإلطار .8مؤشر الديمقراطية اإلندونيسية :مساعدة حكومة إندونيسيا في التخطيط القائم على الشواهد واألدلة يقوم مؤشر الديمقراطية اإلندونيسية على أساس الملكية الوطنية .فبعد االنتقال إلى الديمقراطية في عام ،1998أدرجت خطة التنمية الوطنية طويلة األجل التي وضعتها الوكالة الوطنية للتخطيط اإلنمائي (بابيناس) هدفا ً يتمثل في "إرساء الديمقراطية في إندونيسيا على أساس سيادة القانون" .ثم ُكلفت الوكالة بالتخطيط لبرامج حكومية تعزز الجهود الرامية إلى ترسيخ الديمقراطية وتعميق جذور الثقافة الديمقراطية في المجتمع .ومع ذلك لم يكن لدى الوكالة ،في سعيها للقيام بذلك ،أدوات تمكنها من قياس حالة الممارسات الديمقراطية أو قياس تقدمها أو تراجعها على مر الزمن في مختلف المقاطعات .لذا طُلب من مكتب برنامج األمم المتحدة اإلنمائي في إندونيسيا مساعدة الوكالة الوطنية في إعداد أداة من هذا القبيل. يتناول مؤشر الديمقراطية اإلندونيسية ثالثة جوانب ،هي :الحريات المدنية والحقوق السياسية والمؤسسات الديمقراطية التي ترمز إلى الحياة الديمقراطية في مختلف مناطق إندونيسيا .ومن ثم تنقسم هذه الجوانب إلى 13متغيرا ً منها حرية االعتقاد ،والتحرر من التمييز ،ومعدل المشاركة العامة ،واالنتخابات الحرة الفعالة ،واستقالل القضاء ،ودور اإلعالم .وتُجمع البيانات بواسطة عدد من األنشطة، والنزيهة ،والبرلمانات َّ كاستعراض التقارير اإلعالمية والوثائق ذات الصلة ،ومناقشات مجموعات التركيز ،ومقابالت متعمقة مع أصحاب المصلحة المحليين بمن فيهم اإلدارة المحلية والبرلمان ومؤسسات إنفاذ القانون والمجتمع المدني واألكاديميون ووسائل اإلعالم واألقليات .ويضطلع بعملية جمع البيانات طرف ثالث متعاقد ،ولكن هذا العمل سيُنفذ مستقبال ً بواسطة مكتب اإلحصاءات المركزي في جمهورية إندونيسيا. وبعد ذلك ،سوف تستخدم الوكالة الوطنية للتخطيط اإلنمائي ووكاالت التخطيط في كافة مقاطعات إندونيسيا البالغ عددها 33مقاطعة ،المؤشر بوصفه أداة قياس تضع مالمح التخطيط لبرامج التنمية السياسية التابعة للحكومة .ويعول على المؤشر أن يكون قادرا ً على إطالع مخططي التنمية على مواطن القوة في كل منطقة على حدة من حيث الجوانب الثالثة ومتغيراتها .
يجب أن تدعم المكاتب القطرية التابعة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي الخطة اإلنمائية الوطنية لتكون األساس لتقييمات إدارة الحكم القطرية ،كما يجب أن تعمل مع النظراء الحكوميين لمساعدة الجهات المانحة في استقصاء الفرص المتاحة لتوافق تقييماتها مع خطة اإلنمائية الوطنية .ومع ذلك ،توجد تحديات في هذا النهج ،من بينها ما يلي: مواجهة كثير من البلدان النامية معوقات هائلة بشأن الموارد البشرية والمادية والفنية التي تؤهلها للقيام بأنشطة من هذا القبيل .فعلى سبيل المثال ،يُكثف توحيد المعايير في جمع البيانات إنتاج الموارد بصورة خاصة، ولكنه في الحين ذاته يعد أمرا ً ضرورياً. جسامة قصور التنسيق بين الوزارات المسؤولة عن تنفيذ الخطة اإلنمائية الوطنية وبين تلك الوزارات والوزارات التنفيذية األخرى ،فضال ً عن قصور التنسيق بين أنظمة الرصد والتقييم على مختلف مستويات الحكومة.
26
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
هج وأغراض واهتمامات مواضيعية وجود عدد كبير من األطراف الفاعلة الخارجية ،في بعض البلدان النامية ،لها ن ُ ُ مختلفة فيما يتعلق بإجراء التقييمات؛ فعلى سبيل المثال ،تحتاج الدول التي انضمت إلى اآللية األفريقية الستعراض األقران ومؤسسة التصدي لتحديات األلفية إلى قدرات هائلة لتتمكن من تحقيق التناغم والتنسيق بين هذه التقييمات المختلفة.
اإلطار .9مؤشرات إدارة الحكم في إستراتيجية النمو والتنمية في مالوي كانت الفترة من 2002إلى 2003هي البداية إلجراء عمليات تقييم عديدة إلدارة الحكم في مالوي ،وقد جاء ذلك بعد إتمام مالوي عقدا ً من تطبيق الحكم الديمقراطي فيها .وقد أجرى خالل هذه الفترة عدد من الشركاء اإلنمائيين على المستويين الثنائي ومتعدد األطراف إلى جانب بعض المؤسسات البحثية ،عمليات لتقييم إدارة الحكم في البلد بمسميات مختلفة مثل "المراجعة" أو "القياس" أو "التقييم" أو "بطاقات قياس األداء" .وكانت إحدى الخطوات الرئيسية نحو تحقيق المواءمة فيما بين الجهات المانحة في مالوي أن تم اعتماد نهج مشترك لمساندة الميزانيات استنادا ً إلى المبادئ األساسية المتمثلة في الحد من الفقر واإلدارة االقتصادية الكلية السليمة والحكم الرشيد بما في ذلك اإلدارة المالية السليمة والمساءلة وبرامج الفعالة .وقد أسست مجموعة الجهات المانحة التابعة للنهج المشترك لمساندة مكافحة الفساد َّ الميزانيات لجنة مختصة بإدارة الحكم لتنسيق أنشطة الجهات المانحة في مجال إدارة الحكم ،كما تم عقد اجتماعات شهرية منتظمة لقياس مدى التقدم المحرز في الوفاء بهذه االلتزامات. قد تم وضع إطار تقييم األداء الذي ضم مجموعة متفقا ً عليها من المؤشرات ،كما قد تم اإلفصاح عن التزام سياسي بتحقيق تكامل هذا اإلطار مع إستراتيجية النمو والتنمية لمالوي .وتدرك إستراتيجية النمو والتنمية لمالوي ،التي أطلقها الرئيس في 25يوليو/تموز ،2007أهمية إدارة الحكم باعتبارها محرك التنمية والنمو االقتصادي في مالوي .باإلضافة إلى ذلك ،تحدد إستراتيجية النمو والتنمية لمالوي مؤشرات رئيسية ومؤشرات خاصة ،كما تقدم إطارا ً مؤسسيا ً للرصد والتقييم يهدف إلى تحقيق تكامل إدارة رصد الحكم مع النظام الوطني للرصد .وتقوم إدارة الحكم هنا على سبعة محاور فرعية هي بالتحديد استقرار االقتصاد الكلي ،وإدارة القطاع العام ،والالمركزية ،والعدالة ،وسيادة القانون ،واألمن ،وإدارة الحكم المؤسسي ،وحقوق اإلنسان .وقد أدرجت إستراتيجية النمو والتنمية لمالوي عناصر مواضيعية فرعية أسفل كل من هذه المحاور، إلى جانب أهداف طويلة األجل ونواتج متوقعة متوسطة األجل ومجموعة مبادرات لكل محور فرعي . بدعم من برنامج األمم المتحدة اإلنمائي في مالوي ومركز أوسلو للحكم التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،نظمت وزارة التخطيط االقتصادي والتنمية حلقة عمل جمعت أصحاب المصلحة المتعددين لالتفاق على مؤشرات إدارة الحكم في إستراتيجية النمو والتنمية لمالوي ،وقد ضمت حلقة العمل ممثلين من الوزارات الحكومية والمؤسسات الحكومية بما فيها اللجنة الوطنية لحقوق اإلنسان بمالوي ومكتب مكافحة الفساد ومكتب اإلحصاء الوطني والمجتمع المدني والمؤسسات األكاديمية. تقترح إستراتيجية النمو والتنمية لمالوي وجود عملية متواصلة لجمع مؤشرات إدارة الحكم على أساس تحديدات قصيرة ومتوسطة األجل كجيل أول وثا ٍن من المؤشرات ،أعني المؤشرات التي يجب جمعها حاليا ً وعلى أساس دوري وتلك التي من المقرر جمعها في فترة تمتد لسنتين أو ثالث سنوات.
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
27
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
في سياقات قطرية متزايدة ،تسنح أمام الشركاء اإلنمائيين فرص لتحقيق مواءمة وتناغم برامج التنمية لتتوافق مع األولويات القطرية باالتساق مع االلتزامات المندرجة في إعالن باريس .ومع ذلك ،قد ال يكون التناغم التام لتقييمات إدارة الحكم أمرا ً مرغوبا ً أو ممكنا ً نظرا ً للتنوع الكبير في أغراض التقييمات والتباينات في محور االهتمام المواضيعي لها. تعتبر زامبيا [انظر اإلطار أدناه] نموذجا ً مفيدا ً في توضيح خطوات تحقيق مواءمة وتناغم تقييمات إدارة الحكم .وتجدر اإلشارة إلى أن بلدان مانحة عديدة قد وقعت إستراتيجية مساعدة مشتركة تجعلها تشارك تقييما ً شامال ً إلدارة الحكم.
اإلطار .10نحو تقييمات إدارة حكم مشتركة في زامبيا واستجابة لهذه الخطة ،أعدت في بداية يناير ،2007أطلقت زامبيا خطتها الوطنية الخامسة للتنمية. ً الوكاالت المانحة إستراتيجية مساعدة مشتركة لزامبيا ووقعت عليها .وقد هدفت الخطة إلى ترشيد وتحقيق المواءمة فيما يتعلق بتدخالت الجهات المانحة في البلد بما يتوافق مع إعالن باريس .ومن جهتها، التزمت الحكومة بنشر تقرير سنوي "عن حالة إدارة الحكم في زامبيا" .وتجدر اإلشارة إلى أن هناك حاجة إلى بعض البيانات األساسية لتحليل التقدم الذي تم تحقيقه بخصوص االلتزامات الواردة في فصل إدارة الحكم في الخطة الوطنية الخامسة للتنمية .وباإلضافة إلى دور الحكومة ،تتولى أمانة إدارة الحكم المنشأة حديثاً ،والتي تتخذ من وزارة العدل مقرا ً لها ،مسؤولية وضع إطار رصد وتقييم إلدارة الحكم في ظل الخطة الوطنية الخامسة للتنمية .ويعد وضع طريقة منهجية لقياس إدارة الحكم أحد العناصر القيِّمة في إطار الرصد والتقييم األوسع ألمانة إدارة الحكم. في الوقت نفسه ،أجرت وكاالت مانحة متعددة أو اعتزمت إجراء تقييمات إلدارة الحكم بأشكال مختلفة: سمات إدارة الحكم للمفوضية األوروبية
التحليل القطري إلدارة الحكم لوزارة التنمية الدولية البريطانية االستعراض الدانماركي لبرنامج إدارة الحكم
دراسة مقارنة حول سياسات مكافحة الفساد (بيرغن ،النرويج) تقييم السياسات والمؤسسات القطرية للبنك الدولي التقييم القطري النرويجي للمساعدات اإلنمائية
التحليل الهولندي إلدارة الحكم إلى جانب التحليل اإلستراتيجي الموسع إلدارة الحكم والفساد إن التنوع الهائل في محاور االهتمام القائم بين هذه الدراسات ليس بالضرورة مشجعا ً على المواءمة والتناغم التام .فعلى الرغم من ذلك ،تتداخل بعض هذه التقييمات ،إن لم يكن كلها ،إلى حد ما ،كما أنها تحلل بشكل وبناء على ذلك ،يدعم برنامج األمم المتحدة اإلنمائي جزئي أبعادا ً مماثلة أو مطابقة من أبعاد إدارة الحكم. ً بزامبيا والمعهد الدولي للديمقراطية والمساعدة االنتخابية قدرات أصحاب المصلحة الوطنيين بما في ذلك منظمات المجتمع المدني والمؤسسات األكاديمية لتشارك بصورة أوسع نطاقا ً في تقييمات إدارة الحكم .ويدخل في نطاق ذلك تحديد أصحاب المصلحة المتعددين ووضع عملية شاملة إلعداد المؤشرات.
28
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
هناك ثالث فرص رئيسية لتحقيق المواءمة والتناغم في تقييمات إدارة الحكم تكمن في:
1-1محتوى التقييم :يمكن أن تحاول الجهات المانحة والحكومات ومنظمات المجتمع المدني تحقيق المواءمة والتناغم في عمليات التقييم باستهداف مجاالت ذات اهتمام مشترك .فعلى سبيل المثال ،إذا ركزت ثالثة أُطر لتقييمات إدارة الحكم على الفساد ،فهناك إمكانية أن تحدث مواءمة وتناغم بشأن مؤشرات قياس الفساد المحددة .وهناك إمكانية للمواءمة والتناغم أيضا ً تكمن في أُطر المساءلة التي تسعى إلى تقييم مؤشرات إدارة الحكم في البيئات التي يأتيها دعم مباشر للميزانية.
2-2أنشطة جمع البيانات :في حالة إجراء تقييمات إدارة حكم متعددة في توقيت واحد ببلد ما ،قد تُتاح فرص إلحداث مواءمة وتناغم في جمع البيانات .فعلى سبيل المثال ،يمكن جمع المعلومات الالزمة لمشروعين تقييم باستخدام نفس األدوات . 3-3تعميم النتائج :يمكن التوافق بشأن توقيت تعميم مبادرات تقييم إدارة الحكم المتعددة بحيث يتم إصدار التقارير في يوم واحد ،األمر الذي يتيح فرصا ً لمشاركة النتائج ويضمن وصولها إلى قاعدة أوسع نطاقا ً من الجمهور.
ملخص بما يمكن أن يقوم به برنامج األمم المتحدة اإلنمائي:
;;دعم النظراء الحكوميين في تنظيم حلقات عمل حول مؤشرات إدارة الحكم ألصحاب المصلحة المتعددين ضمن الخطة اإلنمائية الوطنية هج تقييم مشتركة ;;دعم النظراء الوطنيين في تشجيع الجهات المانحة على ترشيد التقييمات من خالل ن ُ ُ
;;تنظيم حوارات بين النظراء الحكوميين والجهات المانحة لبحث إستراتيجيات وخيارات تحقيق توافق التقييمات مع الخطة اإلنمائية الوطنية وتيسير تنظيم مثل هذه الحوارات ;;دعم ممارسات التخطيط ألنشطة تقييم إدارة الحكم في البلد وتعميم التخطيط على نطاق واسع لرفع الوعي وزيادة الشفافية هج القطاعية الشاملة التي تضم جهات مانحة ;;دعم تقييمات إدارة الحكم في النُ ُ
4-4تعزيز وتشجيع تقييمات موجهة لصالح الفقراء وحساسة تجاه النوع االجتماعي تعتبر تقييمات إدارة الحكم الموجهة لصالح الفقراء والحساسة تجاه النوع االجتماعي أحد الشواغل ذات األولوية بالنسبة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،كما أنها تُشكل محور اهتمام كبير بالنسبة للشركاء اإلنمائيين الوطنيين. ويجب أن تركز تقييمات إدارة الحكم تركيزا ً واضحا ً على الفئات المستضعفة في المجتمع وعلى التجارب واآلثار المختلفة التي يحتفظ بها الرجال والنساء فيما يتعلق بمؤسسات إدارة الحكم وعملياته .ويقوم هذا االهتمام على بـنهج التنمية مبادئ المساواة وعدم التمييز المشاركة وعدم اإلقصاء ،كما يعزز التزام برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ّ القائم على مراعاة حقوق اإلنسان. يقوم المنظور المهتم بحقوق اإلنسان بصورة رئيسية على قيم ومعايير ومبادئ ميثاق األمم المتحدة واإلعالن العالمي لحقوق اإلنسان واتفاقيات/معاهدات الحقة حول حقوق اإلنسان تعتبر ُملزِمة قانوناً .وقد ترجم هذا المنظور احتياجات الناس إلى حقوق ،معتبرا ً إياهم الموضوع الحيوي وأصحاب الحق في هذا الصدد .وباإلضافة إلى ذلك ،حدد المنظور واجبات والتزامات هؤالء الذين قد يُقام (من جانب الدولة) في حقهم دعاوى ليضمن احترام حقوقهم وعدم انتهاكها. ويؤمن المنظور بأن التنمية البشرية والحد من الفقر ومعالجة مواطن الضعف هي مشاكل تتطلب مشاركة الفقراء 11 والضعفاء واالستماع إليهم في مجتمعاتهم.
11
نهج التنمية القائم على مراعاة حقوق اإلنسان الخاص ببرنامج األمم المتحدة اإلنمائي -إضافة انظر منشورات برنامج األمم المتحدة اإلنمائيّ : هج التنمية القائمة على حقوق اإلنسان في برنامج األمم المتحدة اإلنمائي :دليل المستخدمين (.)2006 المؤشرات وحلقات الوصل المفقودة لنُ ُ
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
29
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
مسألة بالغة األهمية. تعتبر قدرة البلدان على إنشاء قاعدة أدلة وشواهد حساسة تجاه الفقراء والنوع االجتماعي، ً هج والعمليات التي يجب استخدامها من األسئلة وتعتبر األسئلة المتعلقة بأفضل الطرق إلنجاز ذلك وماهية النُ ُ المحورية في أي تقييم من تقييمات إدارة الحكم الوطنية .وفي هذا الصدد ،يوفر منشور برنامج األمم المتحدة اإلنمائي "تقييم الحكم الديمقراطي :إطار النتقاء مؤشرات موجهة لصالح الفقراء وحساسة تجاه النوع االجتماعي (UNDP )2006 ،توجيهات مفيدة في اإلجابة عن هذه األسئلة ()www.undp.org/ oslocentre/docs06/Framework%20paper%20-%20entire%20paper.pdf قد تخفي البيانات المجمعة حقائق ووقائع بقدر ما تكشف :فقد ال تتم مالحظة التفاوتات الفئوية الصارخة في بلد ما إذا تم تقديم البيانات بصورة مجمعة فقط .ومن ثم ،وحرصا ً على إثراء عملية وضع السياسات ،يجب تناول هذه القضية على وجه الدقة .فبالنسبة للمؤشرات التي تتعمق في مسألة معينة على صعيد السياسات ،يجب أن تقدم معلومات مصنفة عن "الفئات المهملة" بحيث تلقى اهتماما ً خاصا ً في عمليات وضع السياسات .إن معظم البيانات التي تستند إليها المؤشرات تعكس تجارب عامة السكان ،وبالتالي ،فمن المهم تصنيف هذه البيانات وفقا ً للدخل، ونوع الجنس ،والريف والحضر والعاصمة وغيرها من المدن ،والفئات المهمشة ذات الصلة. إن تصنيف البيانات هو مجرد وسيلة لتسليط الضوء على أوضاع فئات خاصة في تقييمات إدارة الحكم .ومن الممكن جعل التقييم ذاته أكثر حساسية تجاه الفقراء والنوع االجتماعي عبر تحقيق التكامل بين مجموعة أساليب تشاركية تتضمن االستقصاءات ومجموعات التركيز التي تتيح فرصة للفقراء والنساء أن يبدوا آراءهم في القضايا ذات االهتمام. ويجب أيضا ً أن تشتمل تقييمات إدارة الحكم على مؤشرات محددة لها صلة خاصة بالفئات المهمشة .فعلى سبيل المثال ،يمكن تضمين مؤشر لقياس عدد ساعات فتح أماكن االقتراع خالل فترات االنتخابات في تقييمات إدارة الحكم؛ وتكون زيادة عدد ساعات فتح أماكن االقتراع مؤشرا ً إلتاحة فرص أكثر أمام العمالة المؤقتة وعمال المناوبات لإلدالء بأصواتهم دون خسارة دخلهم .إن تقييمات إدارة الحكم يجب أن تكون أكثر اهتماما ً بالفئات المهمشة ،وذلك بالحرص على تمثيل مثل هذه الفئات في عملية التقييم كأحد أصحاب المصلحة األساسيين وإتاحة الفرصة لهم ليشاركوا في اختيار المؤشرات (انظر صفحة 27حول الشراكات مع منظمات المجتمع المدني). ملخص بما يمكن أن يقوم به برنامج األمم المتحدة اإلنمائي:
هج الحساسة إزاء النوع االجتماعي والفقر في تقييمات إدارة الحكم ;;تعزيز تكامل النُ ُ
;;تقديم تدريب للشركاء الوطنيين في مجال إجراء تقييمات حساسة تجاه الفقر والنوع االجتماعي من خالل البرنامج العالمي المعني بتنمية القدرات في إجراء تقييمات وقياسات الحكم الديمقراطي التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي . ;;دعم االستقصاءات والدراسات الموجهة إلنتاج بيانات إضافية ُمصنَفة
;;تقديم المساعدة للفئات المهمشة بحيث تنعكس أصواتهم وآراؤهم في الحوارات التي تجمع أصحاب المصلحة المتعددين في التقييمات القطرية إلدارة الحكم
هج القائمة على مراعاة حقوق اإلنسانwww.undp.org/governance/( ، ;; االعتماد على أدوات وإرشادات النُ ُ
)programmes/hurist.htmوعقد مشاورات وطنية أو دون وطنية مع مجموعة واسعة النطاق من أصحاب المصلحة وتيسير ذلك لتحليل االتجاهات وتحديد أوجه التفاوت والفئات المستضعفة التي تم تجاهلها أو إقصاؤها
30
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
5-4دعم وضع السياسات على أساس الشواهد واألدلة تتيح الشواهد العملية صياغة وتنفيذ سياسات أفضل وأكثر توجيهاً ،ويدخل في نطاقها سياسات الحكم الديمقراطي والسيما السياسات التي تضمن أن تساهم إصالحات الحكم الديمقراطي في تحسين حياة الفئات المستضعفة والمهمشة .ويمكن أن تساعد تقييمات إدارة الحكم الشاملة والدقيقة التي تتسم بجودة تصنيفها ووثاقة صلتها ومالءمتها من حيث التوقيت ،مع وجود ثقافة وضع السياسات على أساس الشواهد واألدلة ،في صياغة قرارات أكثر استنارة وفي زيادة الوعي بجودة الحكم الديمقراطي في البلد. وهناك عددٌ من العوامل يؤثر في استخدام تقييمات إدارة الحكم الوطني في وضع السياسات ،من بينها: إشراك واضعي السياسات في تقييمات إدارة الحكم :فيما يتعلق بالتقييمات التي تهدف إلى إثراء السياسات والمساعدة في وضعها ،من الضروري أن تكون هذه التقييمات سليمة وموثوقة ومفيدة بالنسبة لهؤالء الذين سيستخدمونها وهم واضعو السياسات وأصحاب المصلحة اآلخرون (انظر اإلطار 11أدناه) .وعندما يشترك واضعو السياسات في إجراء التقييمات في مرحلة مبكرة وعندما يتم التوصل مبكرا ً إلى فهم مشترك حول ما يجب أن ٍ فعندئذ يزيد احتمال قبول هذه المجموعة لنتائج التقييم وتزيد فرص مشاركتها يتضمنه تقييم إدارة الحكم، وبناء على ذلك ،يجب إعداد إستراتيجية إلشراك واضعي السياسات في عملية تقييم إدارة الحكم مشاركة بناءة. ً من البداية. عرض التقييم :من األهمية بمكان أن يمتلك واضعو السياسات ووسائل اإلعالم القدرة على استيعاب تقييمات بناء من المهارات إدارة الحكم واستخدامها .كما أن إتاحة فرصة الوصول إلى التقييمات وإمكانية نقدها نقدا ً ً الضرورية التي يجب أن يمتلكها واضعو السياسات والمتخصصون اإلعالميون على حد سواء .ومن ثم ،فإن عرض تقييمات إدارة الحكم في صيغة سهلة االستخدام يعد عامال ً أساسيا ً في استيعاب التقييمات واستخدامها ،كما أن استخدام أدوات أكثر ابتكارا ً تعرض بيانات الحكم بصورة مرئية يعد أمرا ً متزايداً. وضوح الرسالة :يجب أن يعمل الباحثون معا ً مع واضعي السياسات ليكونوا على وعي تام بنوعية األسئلة التي مالءمة التي من شأنها أن تساعد في حل مشكالت يجب اإلجابة عنها وليستقروا على أكثر أنواع األدلة والشواهد ً السياسات .ويعني ذلك وجود نهج إستراتيجي لتطوير السياسات وتشكيل فرق متكاملة من المسؤولين عن السياسات والباحثين ،متى أمكن ذلك. تصورات مشتركة حول األدلة :تزيد احتمالية استخدام التقييمات في عملية وضع السياسات إذا كان هناك اتفاق بين واضعي السياسات والباحثين وداخل األوساط البحثية فيما يتعلق بصالحية المؤشرات وبياناتها األساسية .وبالعكس ،ويمكن أن تؤدي الخالفات المحتملة فيما بين الباحثين بخصوص أفضلية أو دونية البيانات الكمية في مقابل البيانات النوعية أو بخصوص الطرق التجريبية ،إلى إيجاد شواهد فائقة الجودة من الناحية الفنية إال أنها عديمة الجدوى لواضعي السياسات. تحقيق "قبول" مالئم :يقتضي قبول واضعي السياسات لتقييمات إدارة الحكم وقبول استخدامها أن يتم إلزامهم بذلك عند أكثر مستويات العملية مالءمة .ويعني ذلك ،في حالة كون الحكومة مركزية ،أن يتم إلزام الوزراء وكبار مسؤولي السياسات بالتقييمات التي يتم إجراؤها والشواهد التي تدعمها .ويقتضي هذا أيضا ً أن يلتزم واضعو السياسات باستخدام النتائج حتى وإن كانت مخالفة لتوقعاتهم.
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
31
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
اإلطار .11فهم استخدام واضعي السياسات لتقييمات إدارة الحكم في الفلبين قامت جامعة الفلبين (الكلية الوطنية لإلدارة العامة والحكم) ومجلس تنسيق اإلحصاءات بالفلبين ،بدعم من برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،بتحديد وفحص مصادر مؤشرات إدارة الحكم في البلد واستقصاء مدى استخدام واضعي السياسات وصناع القرار بالفلبين لهذه المؤشرات. قد ثبتت فعالية التقرير في تحقيق مالءمة المؤشرات للمتطلبات السياسية بعد تقديم معلومات أساسية عن المؤسسات المشتركة في صياغة وتحديد مؤشرات إدارة الحكم المستخدمة بوجه عام في الفلبين: (.) www.undp.org/oslocentre/docs07/gip_philipines_users_guide.pdf لقد جمع استقصاء السياسات نحو 150مسؤوال ً من واضعي السياسات/صانعي القرار بالفلبين لتقييم مدى استخدام مؤشرات إدارة الحكم وما إذا كانت توجد اختالفات بشأن كيفية تطبيق المصادر على مختلف المستويات الحكومية: ()www.undp.org/oslocentre/docs07/gip_philipines_ rapid_assessment_report.pdf
يقوم التقرير تحديدا ً بتقييم ما يلي:
مصادر مؤشرات الحكم (إن وُجدت) التي يستخدمها واضعو السياسات وصناع القرار الوطنيين في عملهم معرفة واضعي السياسات/صانعي القرار وفهمهم لمصادر المؤشرات الوطنية/العالمية
احتياجات صانعي القرار واتجاهاتهم فيما يتعلق بالمصادر الوطنية الحالية وإمكانية تطوير مصادر جديدة تحديد أوجه القوة والضعف/القصور في المصادر الحالية للمساعدة في اطالع أصحاب المصلحة بالبيانات الجديدة التي يجب توفيرها
ملخص بما يمكن أن يقوم به برنامج األمم المتحدة اإلنمائي: ;;دعم وضع إستراتيجية تستهدف إشراك واضعي السياسات في عمليات تقييم إدارة الحكم
;;إدراج واضعي السياسات ووسائل اإلعالم في فعاليات التدريب الخاصة بتقييمات إدارة الحكم من خالل حلقات العمل والندوات ;;دعم تشكيل فرق متكاملة من مسؤولي السياسات والباحثين
;;دعم أنشطة تزيد الوعي بوجود مؤشرات وتقييمات إلدارة الحكم ،على سبيل المثال ،بفحص مؤشرات إدارة الحكم المستخدمة في البلد ;;دعم استطالعات آراء واضعي السياسات لفهم طريقة استخدام بيانات إدارة الحكم في عمليات وضع السياسات ولمعرفة مصادر المعلومات التي يتم االستناد إليها في الغالب.
32
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
6-4وضع البرامج والفعالة لعمليات التنفيذ واإلدارة حاسمة األهمية في نجاح دعم برنامج األمم المتحدة تعد الترتيبات المناسبة َّ اإلنمائي للتقييمات القطرية إلدارة الحكم .وتقتضي التقييمات القطرية التزاما ً شديدا ً باإلدارة العليا داخل المكاتب القطرية التابعة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي. يعد الدعم السياسي واسع النطاق كذلك أمرا ً ضروريا ً في نجاح تصميم تقييمات إدارة الحكم وتنفيذها .ومن المحتمل أن تتغير القيادة في المؤسسات الشريكة الوطنية عند نقطة ما أثناء تنفيذ أحد التقييمات ،حيث يمكن أن تتسبب مثل هذه التغييرات في إحداث تحول في األهداف واألولويات أو تؤثر على مستوى االلتزام بالبرنامج الموضوع .ومن طرق التغلب على هذه المشكلة وضمان استمرار واستقرار القيادة هو تشكيل فريق عمل أو لجنة لتوجيه البرنامج أو إدارته أو العمل مع فرقة عمل أو لجنة قائمة بالفعل .إن وجود مثل هذه اللجنة سيعزز الشعور بالمسؤولية تجاه البرنامج وسيضفي طابعا ً مؤسسيا ً على نتائج المشروع ،حيث إنها تعد بمثابة منتدى يضم أصحاب المصلحة المتعددين في مناقشاتهم حول تقييمات إدارة الحكم. يتم تشجيع المكاتب القطرية على طلب الدعم من شبكة مستشاري شؤون السياسات بالمنظمة داخل فريق الحكم الديمقراطي ،بما في ذلك المكاتب اإلقليمية ومركز أوسلو للحكم التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي. الشراكات
على الصعيد العالمي ،يُتيح البرنامج العالمي المعني بتنمية القدرات في إجراء تقييمات وقياسات الحكم الديمقراطي أساسا ً لعقد شراكات جديدة مركزا ً بوجه خاص على تحديد الشركاء المحتملين ودعمهم في البلدان النامية إلى جانب ترتيب أولويات عقد الشراكات مع اللجان االقتصادية التابعة لألمم المتحدة والمنظمات الحكومية اإلقليمية األخرى والشبكات والهيئات الفنية اإلقليمية (على سبيل المثال ،شبكات المكاتب اإلحصائية) والمراكز اإلقليمية التابعة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي .كما يرتب برنامج األمم المتحدة اإلنمائي أولويات دعم الشراكات بين بلدان الجنوب حيث يمكن أن يتشارك أصحاب المصلحة الوطنيون واألطراف الفاعلة المعارف والتجارب فيما بينهم في مجال تقييمات إدارة الحكم .وتعتبر الشراكات اإلقليمية بما في ذلك الشراكة الجديدة لتنمية أفريقيا (نيباد) واآللية األفريقية الستعراض األقران الخاصة بها من الشراكات المهمة على المستوى القطري. على الصعيد القطري ،سيعقد برنامج األمم المتحدة اإلنمائي شراكاته الرئيسية في مجال تقييمات إدارة الحكم مع الحكومات ومنظمات المجتمع المدني والمكاتب اإلحصائية الوطنية والجهات المانحة .ومع ذلك ،يحظى برنامج األمم المتحدة اإلنمائي بوضع جيد للغاية يؤهله لالستفادة من حضوره على الصعيد العالمي وربط الشركاء الوطنيين بالخبرات الدولية .ويعتبر ذلك أمرا ً بالغ األهمية لتنمية القدرات الوطنية والتأكيد على السالمة الفنية للتقييمات. من ناحية أخرى ،تعتبر شراكات المكاتب القطرية مع منظمات المجتمع المدني من المسائل حاسمة األهمية التي تضمن إبراز تقييمات إدارة الحكم الحتياجات وتطلعات الفئات المستضعفة وتحسين أوضاع الفقراء والمهمشين، ويعتبر ذلك الهدف األسمى لوجود برنامج األمم المتحدة اإلنمائي كمؤسسة إنمائية .إن التعاون من منظمات المجتمع المدني التي تُعبر عن احتياجات الفقراء وتطلعاتهم يعد شرطا ً الزما ً للممارسة الجيدة؛ ومع ذلك ،فإن التباينات الهائلة في تاريخ منظمات المجتمع المدني الوطنية وتكويناتها المتنوعة وعالقاتها الداخلية ومواقف الدولة منها تقتضي من برنامج األمم المتحدة اإلنمائي أن يختار بحرص المنظمات التي يمكن التعاون معها ويرسم طريق هذا التعاون. ويوصي برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،في إطار دعمه األوسع نطاقا ً لتعزيز دور المجتمع المدني ،بإجراء فحص دوري لمنظمات المجتمع المدني تضطلع به المكاتب القطرية لتنشئ قاعدة إلعادة تقييم أهداف إستراتيجية الشراكة ومحور اهتمامها :مع من تعقد شراكات ،وما الهدف اإلنمائي؟ وللمساعدة في عملية االختيار ،جدير باألهمية أن يتم
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
33
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
إجراء تقييمات ووضع معايير وثيقة الصلة ونشرها لتحديد أطراف المجتمع المدني الفاعلة التي يجب إشراكها ودوافع الشراكة .ومن بين العوامل المهمة التي تحسم عملية االختيار التواجد المحلي الكثيف والوالية الموثوقة والشرعية 12 والكفاءة والخبرة والمساءلة. اختيار شريك ُمنفّ ذ
نفذ، الم ّ الم ّ نفذ إلى حد كبير على مسائل القدرات وحجم البرنامج ومداخله .وقد يكون الشريك ُ يعتمد اختيار الشريك ُ في أي من مشاريع برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،أحد الخيارات األربعة التالية: 1-1كيان حكومي :يُعرف ذلك بالتنفيذ الوطني (ويُصطلح عليه في المصطلحات المتخصصة بالتنفيذ الوطني أو .)NEX 2-2وكالة تابعة لألمم المتحدة أو مؤسسة متعددة األطراف.
3-3منظمة غير حكومية لها صفة قانونية تؤهلها للعمل في موقع أو مواقع المشروع 4-4تنفيذ مباشر بواسطة برنامج األمم المتحدة اإلنمائي
يوضح اإلطار 12الموجود في الصفحة التالية بعض القضايا التي يجب مراعاتها فيما يتعلق بكل خيار من خيارات التنفيذ. الموارد
هناك عدد من خيارات التمويل والموارد التي يمكن االعتماد عليها في التقييمات القطرية إلدارة الحكم ،وهي)1( : أدوات التمويل المشترك القطرية؛ و( )2البرنامج العالمي المعني بتنمية القدرات في إجراء تقييمات وقياسات الحكم الديمقراطي التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي؛ و( )3الصندوق اإلئتماني لمجاالت الحكم الديمقراطي التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي؛ و( )4صندوق األمم المتحدة للديمقراطية. أدوات التمويل المشترك :تعتبر ترتيبات التمويل المشترك من اآلليات المهمة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي في دعم تنفيذ التقييمات القطرية إلدارة الحكم .ويمتلك برنامج األمم المتحدة اإلنمائي آليتين في هذا الصدد ،هما :أدوات تقاسم التكاليف والصناديق االستئمانية (انظر قسم الصندوق اإلئتماني لمجاالت الحكم الديمقراطي أدناه) .وتقاسم التكاليف هو عندما تساهم حكومة بلد ما أو شريك آخر كحكومة مانحة مثال ً في تقديم موارد لبرامج أو مشروعات معينة تابعة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي .ويعتبر تقاسم التكاليف مع الحكومات والمنظمات غير الحكومية خيار تمويل مهما ً لدعم شعور أصحاب المصلحة المتعددين بالمسؤولية عن عمليات تقييم إدارة الحكم .ويمكن أن يؤدي برنامج األمم المتحدة اإلنمائي دورا ً مهما ً في دمج المصادر الوطنية للتمويل مع المصادر التي توفرها األمم المتحدة أو أي جهة أخرى. البرنامج العالمي المعني بتنمية القدرات في إجراء تقييمات وقياسات الحكم الديمقراطي التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي :إدراكا ً منه ألهمية وجود أدوات أكثر داللة وفعالية لتقييم إدارة الحكم ،يقدم هج لتقييم ورصد إدارة الحكم. البرنامج العالمي ( )2011-2008تمويالت للبلدان المؤهلة لتطوير وتطبيق طرق ون ُ ُ ويشتمل البرنامج على ثالث نوافذ للتمويل )1( :نافذة المستوى القطري والتي تتضمن تمويل أربعة أنواع من األنشطة داخل البلدان المستفيدة ،وهي بالتحديد (أ) التخطيط لمؤشرات إدارة الحكم الحالية؛ و(ب) تطوير أُطر لتقييمات إدارة الحكم؛ و(ج) جمع البيانات؛ و(د) إنشاء قواعد بيانات إلدارة الحكم واستخدام مؤشرات إدارة الحكم. ( )2نافذة المستوى اإلقليمي وتتضمن تمويل كل من (أ) التدريب اإلقليمي؛ و(ب) تطوير منتجات معرفية إقليمية خاصة؛ و(ج) عقد مؤتمرات إقليمية )3( .نافذة المستوى العالمي وتتضمن تمويل (أ) الخدمات المعرفية؛ و(ب) تنمية القدرات؛ و(ج) وتطوير السياسات وتعزيزها .وتُنصح المكاتب القطرية باالتصال باختصاصي إدارة الحكم في مركز أوسلو للحكم التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي للحصول على معلومات حول كيفية الحصول على تمويالت في إطار البرنامج العالمي.
12
برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ومنظمات المجتمع المدني :مذكرة تطبيقية عن المشاركة www.undp.org/partners/cso/publications/UNDP%20CSO%20Policy.doc
34
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
اإلطار .12شركاء التنفيذ التنفيذ الوطني:
يُستخدم التنفيذ الوطني عند امتالك هيئات وطنية لقدرات كافية تؤهلها لالضطالع بوظائف البرنامج أو نفذة أن تمتلك قدرات الم ّ المشروع وأنشطته .ويقتضي تنفيذ المشاريع من المؤسسة الوطنية الشريكة ُ الفعال للمدخالت المطلوبة لتحقق النواتج فنية وإدارية تؤهلها لالضطالع بمسؤولية التعبئة والتنفيذ َّ المتوقعة .وتختلف الهيئة الوطنية المناسبة باختالف الوضع في البلد ،ولكن يوصى بأن تكون الهيئة نفذة هي نفس الهيئة التي تضطلع بمسؤولية تنفيذ الخطة اإلنمائية الوطنية لتعظيم فرص تحقيق الم ّ ُ توافق تقييم إدارة الحكم مع العمليات التشاورية للخطة اإلنمائية الوطنية ،فضال ً عن رصد وتقييم أهداف الخطة وغاياتها .ويستحسن برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،من منطلق خبرته في تنفيذ برامج تقييم إدارة الحكم ،العمل مع لجان فاعلة تضم أصحاب المصلحة الوطنيين لصناعة القرارات اإلستراتيجية والمراقبة. وتتمثل إحدى طرق التغلب على محدودية القدرات التي قد تصاحب التنفيذ الوطني في االستعانة بجهة تنفيذ خارجية مثل مكتب األمم المتحدة لخدمات المشاريع ليضطلع بتنفيذ أكثر األنشطة تعقيدا ً في نفذ وطنياً. الم َّ إطار عمل المشروع ُ التنفيذ المباشر بواسطة برنامج األمم المتحدة اإلنمائي:
قد يتم االلتفات إلى التنفيذ المباشر بواسطة برنامج األمم المتحدة اإلنمائي في حال أن( :أ) يوجد موقف يقتضي اإلنجاز السريع وصناعة القرارات حيث يعتبر تولي برنامج األمم المتحدة اإلنمائي لإلدارة ضرورة الزمة لتعبئة الموارد؛ (ب) تفتقر الهيئات الحكومية للقدرات التي تؤهلها لتنفيذ المشروع؛ (ج) يتعذر تنفيذ المشروع بواسطة أي من وكاالت األمم المتحدة األخرى؛ (د) يمتلك مكتب برنامج األمم المتحدة اإلنمائي القطري القدرات الكافية التي تؤهله إلدارة النواتج المتوقعة للمشروع وتقريرها وإنجازها .إن برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ال يمتلك حاليا ً إال خبرة محدودة في مجال التنفيذ المباشر لمبادرات تقييم إدارة الحكم. ومن ثم ،يجب إيالء اهتمام متأ ٍن إلى الطبيعة السياسية لتقييم إدارة الحكم الذي يضم أصحاب مصلحة متعددين قبل االستقرار على خيار التنفيذ هذا .ويجب أن تلتفت المكاتب القطرية إلى كيفية تأثير التنفيذ نفذة و/أو حيادية األمم المتحدة كما الم ّ المباشر على عالقات مكتب األمم المتحدة اإلنمائي مع الجهة ُ تراها األطراف الفاعلة اإلنمائية والجهات المانحة. التنفيذ بواسطة المنظمات غير الحكومية:
يجب االلتفات إلى خيار التنفيذ عبر المنظمات غير الحكومية في مشاريع التقييم القطرية ،والسيما المشاريع التي تتضمن تفاعال ً وثيقا ً مع مجموعات مستهدفة كالفقراء والمستضعفين وهؤالء الذين يتحتم اإلنصات إلى خبراتهم عند استخدام األساليب التشاركية .وقد يكون خيار التنفيذ عبر المنظمات غير الحكومية خيارا ً مفيدا ً بالنسبة لألنشطة البحثية الموجهة وأنشطة التدريب في تقييمات إدارة الحكم. التنفيذ بواسطة وكالة تابعة لألمم المتحدة أو منظمة متعددة األطراف:
يتصف التنفيذ بواسطة الوكاالت بنفس المزايا والعيوب التي يتصف بها غيره من البرامج في مجال تقييم إدارة الحكم .وتكمن إحدى مزاياه في أنه يستعين بطرف فاعل خارجي ومحايد على طاولة صناعة القرار .على العكس من ذلك ،ال يُستعان بأي هيئة فنية متخصصة في إجراء تقييمات إدارة الحكم .على سبيل المثال، طورت إدارة الشؤون السياسية باألمم المتحدة قدراتها الخاصة لتضطلع بإجراء التحليالت السياسية في بعض البلدان ،ولكنها ال تمتلك إال خبرة محدودة في دعم وتسهيل التقييمات القطرية.
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
35
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
الصندوق اإلئتماني لمجاالت الحكم الديمقراطي ( :)DGTTFيتولى إدارة الصندوق اإلئتماني لمجاالت الحكم الديمقراطي ( )www.undp.org/governance/ttf.htmفريق الحكم الديمقراطي بمكتب السياسات اإلنمائية في برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .وتتمثل مهمته الرئيسية في تزويد المكاتب القطرية بتمويالت غير مشروطة هج مبتكرة ومعالجة قضايا في مجاالت حساسة من الناحية السياسية حيث قد يكون استخدام الستكشاف ن ُ ُ التمويل الرئيسي أكثر إثارة للمشاكل وأكثر بطئاً .ويتم تشجيع المكاتب القطرية التابعة لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي على التقدم للحصول على تمويالت من الصندوق اإلئتماني لمجاالت الحكم الديمقراطي لتمويل مبادرات تقييم إدارة الحكم. صندوق األمم المتحدة للديمقراطية :يتمثل الهدف الرئيسي لصندوق األمم المتحدة للديمقراطية في دعم إرساء الديمقراطية في مختلف أنحاء العالم .ويمول صندوق األمم المتحدة للديمقراطية مشروعات بناء وتعزيز المؤسسات الديمقراطية ،ويدعم حقوق اإلنسان ،ويحرص على مشاركة جميع الفئات في العملية الديمقراطية .ويقدم الصندوق مساعدات للمنظمات الحكومية وغير الحكومية والوطنية واإلقليمية والدولية. وقد دعم الصندوق أنشطة تقييم الديمقراطية المدفوعة باعتبارات البلدان مثل األنشطة التي جرت في منغوليا؛ للحصول على مزيد من المعلومات ،انظر www.un.org/democracyfund/
36
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
-5ثبت المراجع ومصادر المعرفة 1-5منشورات برنامج األمم المتحدة اإلنمائي
الخطة اإلستراتيجية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي ( :)2011-2008تسريع التقدم العالمي في التنمية البشرية ()www.undp.org/ execbrd/word/dp07-43.doc برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .مؤشرات إدارة الحكم :دليل المستخدم ( ،2007اإلصدار الثاني) ()www.undp.org/oslocentre/docs07/undp_ users_guide_online_version.pdf
برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .قياس الحكم الديمقراطي :إطار النتقاء مؤشرات موجهة لصالح الفقراء وحساسة تجاه النوع االجتماعي (.)2006 ()www.undp.org/oslocentre/docs06/Framework%20paper%20-%20entire%20paper.pdf
برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .سلسلة أدلة المستخدم لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي .هذه السلسلة عبارة عن مجموعة أدلة مواضيعية عن تقييمات إدارة الحكم تتضمن ما يلي :دليل مستخدم لقياس الفساد www.undp.org/oslocentre/flagship/users_guide_measuring_corruption.html؛ وقياس إدارة الحكم الالمركزي (سيصدر قريباً)؛ وتقييم إصالح اإلدارة العامة (سيصدر قريباً)؛ ودليل المستخدم عن تعارض وهشاشة هج والتكاليف والمزايا تقييم مصادر المؤشرات (سيصدر قريباً)؛ وتخطيط تقييمات إدارة الحكم :ودليل النُ ُ (سيصدر قريباً) .وسيتم نشر جميع هذه المنشورات وشيكة اإلصدار على ( )www.undp.org/oslocentre/flagship/democratic_governance_ assessments.html المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي حول تقييم القدرات ()http://capacity.undp.org/index.cfm?module=Library&page=Document&DocumentID=6004
برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .دليل المستخدم عن منهجية تقييم القدرات ()2007 ()www.capacity.undp.org/index.cfm?module=Library&page=Document&DocumentID=6022
نهج برنامج األمم المتحدة اإلنمائي (.)2007 برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .دعم تنمية القدراتّ : ()http://capacity.undp.org/indexAction.cfm?module=Library&action=GetFile&DocumentAttachmentID=2141
برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ومنظمات المجتمع المدني :مذكرة تطبيقية حول المشاركة ()www.undp.org/partners/cso/publications/UNDP%20CSO%20Policy.doc مذكرات تطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي حول الحكم الديمقراطي ()www.undp.org/governance/practice-notes.htm
برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،قياس التنمية البشرية :مقدمة تمهيدية ()2007 ( )http://hdr.undp.org/en/nhdr/support/primer/
برنامج األمم المتحدة اإلنمائي ومعهد كريستيان ميكلسين .تقييمات إدارة الحكم وإعالن باريس :فرص للمشاركة الشاملة والملكية الوطنية ،تقرير منبثق عن ندوة ،سبتمبر/أيلول .2007 ()www.undp.org/oslocentre/docs07/BergenSeminar.pdf
هسبات هوالن .تقييم الحكم الديمقراطي في منغوليا ،ورقة ُم َعدة لندوة بيرغن عن تقييمات إدارة الحكم برعاية برنامج األمم المتحدة اإلنمائي/معهد كريستيان ميكلسين. (www.undp.org/oslocentre/docs07/bergen_2007/Governance%2 0Assessments%20Mongolia%20 )Case%20Study.pdf قدمة في ندوة بيرغن 2007عن تقييمات إدارة غوران هايدن .تحديات إجراء تقييمات إدارة الحكم الوطنية ،ورقة ُم َ الحكم برعاية برنامج األمم المتحدة اإلنمائي/معهد كريستيان ميكلسين ،سبتمبر/أيلول 2007 () www.undp.org/oslocentre/docs07/bergen_2007/Key%20Note%20speech%20Goran%20Hyden.pdf اليزا راكنار وفيبيك وانج .تقييمات إدارة الحكم وإعالن باريس .ورقة قضايا معهد كريستيان ميكلسينُ ،م َعدة ألجل ندوة بيرغن عن تقييمات إدارة الحكم برعاية برنامج األمم المتحدة اإلنمائي/معهد كريستيان ميكلسين (.)2007 ()www.undp.org/ oslocentre/docs07/CMI%20paper.pdf المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
37
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
جامعة ساسيكس وبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي .دراسة استقصائية تمهيدية عن استخدام الجهات المانحة قدمة في ندوة بيرغن 2007عن تقييمات إدارة الحكم برعاية برنامج األمم المتحدة لتقييمات إدارة الحكم ،ورقة ُم َ اإلنمائي/معهد كريستيان ميكلسين ،سبتمبر/أيلول 2007 ( www.undp.org/oslocentre/docs07/bergen_2007/Survey%20of%20Donor%20Use%20of%20 )Governance%20 Assessments.pdf 2-5موارد برنامج األمم المتحدة اإلنمائي
يتولى مركز أوسلو للحكم التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي ،والذي يعد جزءا ً من فريق الحكم الديمقراطي بمكتب السياسات اإلنمائية مسؤولية ،إدارة البرنامج العالمي المعني بتنمية القدرات في مجال إجراء تقييمات وقياسات الحكم الديمقراطي ومسؤولية تطوير دعم سياسات برنامج األمم المتحدة اإلنمائي وبرامجه في مجال تقييمات إدارة الحكم .وكجزء من عمله ،يمتلك المركز بوابة معرفية تختص بتقييمات إدارة الحكم ،ويقوم بتيسير التدريب وأنشطة تنمية القدرات األخرى في هذا الصدد ،كما يحتفظ بقاعدة بيانات عن خبراء في مجال تقييمات وقياسات إدارة الحكم: ()www.undp.org/oslocentre/flagship/democratic_governance_assessments.html 3-5منشورات جهات غير برنامج األمم المتحدة اإلنمائي
كريستينا أرندت وتشارلز عمان .استخدامات وإساءات استخدام مؤشرات إدارة الحكم .دراسات مركز التنمية في منظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي ()2006 ()www.oecd.org/dev/publications/governanceindicators يحتفظ مركز أوسلو للحكم التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي بمجموعة مراجع يزيد عددها على 200منشور في مجال تقييمات إدارة الحكم وقياساته على ()www.undp.org/oslocentre/flagship/ democratic_governance_assessments.html 4-5مصادر جهات غير برنامج األمم المتحدة اإلنمائي
يعتبر مشروع ميتاغورا ( ،)www.metagora.orgالذي استضافه برنامج باريس 21في باريس ،مبادرة إحصائية تجريبية دولية يدعمها البنك الدولي ومنظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي واألمم المتحدة واالتحاد األوروبي .ويركز المشروع على األساليب واألدوات واألُطر الخاصة بتقييم الديمقراطية وحقوق اإلنسان وإدارة الحكم .ويتضمن برنامج عمل المشروع إجراء دراسات استقصائية تجريبية في قضايا حقوقية محددة وإنشاء قواعد بيانات وفحص المؤشرات وإجراء تحليالت تركز على السياسات .وقد ساهم مشروع ميتاغورا في إعداد مواد تدريبية وإرشادية تتعلق بتقييم إدارة الحكم واستخدام بيانات إدارة الحكم. (.)www.metagora.org/training/ تعد اآللية األفريقية الستعراض األقران هي المحور المركزي في عملية الشراكة الجديدة من أجل تنمية أفريقيا الرامية لتحقيق التنمية االجتماعية واالقتصادية في أفريقيا)www.nepad.org/aprm/( .
يعتبر المعهد الدولي للديمقراطية والمساعدة االنتخابية منظمة حكومية دولية تتخذ من العاصمة السويدية ستوكهولم مقرا ً لها ،وقد أعدت هذه المؤسسة إطارا ً لتقييمات المواطنين حول الديمقراطية ودعمت تنفيذ مثل هذه التقييمات (.)www.idea.int/democracy/index.cfm
أدرجت لجنة المساعدة اإلنمائية التابعة لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي (لجنة المساعدة اإلنمائية )DAC، www.oecd.org/dacالتي تعتبر الهيئة الرئيسية التي تتعامل منظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي من خاللها مع القضايا ذات الصلة بالتعاون مع الدول النامية ،في برنامج عملها قضايا تتعلق بتناغم وتنسيق تقييمات إدارة الحكم .ويقوم على تنفيذ هذا العمل شبكة لجنة المساعدة اإلنمائية الخاصة بإدارة الحكم ،وهي عبارة عن منتدى دولي يجمع الممثلين التنفيذيين عن مؤسسات التعاون اإلنمائي على المستويين الثنائي ومتعدد األطراف على السواء ،فضال ً عن الخبراء من الدول الشريكة؛ وقد بدأ هذا العمل بمؤتمر للجهات المانحة حول تقييمات إدارة الحكم في فبراير/شباط عام 2008 ()www.oecd.org/document/14/0,3343,en_2649_34565_39869902_1_1_1_1,00.html
38
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
دعم التقييمات القطرية للحكم الديمقراطي
يتولى معهد البنك الدولي إدارة مشروع المؤشرات العالمية إلدارة الحكم الذي أسفر عن إنتاج مؤشرات مجمعة وفردية لنحو 212بلدا ً وإقليما ً في الفترة من عام ،2006-1996متناوال ً 6من أبعاد إدارة الحكم .وتجمع هذه المؤشرات بين آراء المؤسسات والمواطنين والمشاركين من ذوي الخبرة في االستقصاءات في البلدان المتقدمة والنامية .وتُستقى مصادر البيانات الفردية التي تُشكل أساس المؤشرات المجمعة من مجموعة متنوعة من مؤسسات مختصة بإجراء االستقصاءات ومراكز بحثية ومنظمات غير حكومية ومنظمات دولية (.)http://info.worldbank.org/governance/ wgi2007/ تقدم المنظمة الدولية لتنمية القدرات التابعة للوكالة األلمانية تدريبا ً في مجال تقييم إدارة الحكم من خالل برامجها لتنمية القدرات التي تركز على اإلحصائيات .وتستهدف البرامج ممثلي المنظمات المحلية العاملة في مجال إحصائيات إدارة الحكم في البلدان النامية (.)www.inwent.org
يعتبر موقع الويب WorldPublicOpinion.Orgموردا ً مستندا ً إلى الويب يتضمن استقصاءات مختلفة للرأي العام يتم إجراؤها على مستوى العالم في موضوعات إدارة الحكم وحقوق اإلنسان وموضوعات أخرى ()www.worldpublicopinion.org/ ?nid=&id=&lb=hmpg تعتبر مؤسسة )www.afrobarometer.org( Afrobarometerمشروعا ً بحثيا ً يُقيِّم االتجاهات والمواقف العامة في المسائل االقتصادية والسياسية واالجتماعية في بلدان أفريقيا جنوب الصحراء بأفريقيا .ويتم تنفيذ المشروع عبر شراكة بين معهد الديمقراطية في جنوب أفريقيا ( )www.idasa.orgومركز غانا للتنمية الديمقراطية انظر ( .)www.cddghana.orgوتستند نتائج Afrobarometerإلى مقابالت تُجرى وجها ً لوجه ومقابالت شاملة غير إقصائية.
المذكرة التطبيقية لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي
39