Walter B. Gyger: Prinzipien gelingender Gouvernanz by Schwabe Verlag

Prinzipiengelingender Gouvernanz

Lehren aus 40 Jahren diplomatischer Tätigkeit

Verlag

Schwabe

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Abbildung Umschlag:United NationsHeadquarters, Geneva, Fotografie von John Samuel unter Wikimedia Commons

Korrektorat:Kerstin Köpping, Korrekturbüro Wolfgang Hübner, Berlin

Cover:icona basel gmbh, Basel

Layout:icona basel gmbh, Basel

Satz:3w+p, Rimpar

Druck:Hubert& Co., Göttingen

Printed in Germany

ISBN Printausgabe 978-3-7965-4685-3

ISBN eBook (PDF)978-3-7965-4686-0

DOI 10.24894/978-3-7965-4686-0

Das eBook ist seitenidentisch mit der gedruckten Ausgabe und erlaubt Volltextsuche. Zudem sind Inhaltsverzeichnis und Überschriftenverlinkt.

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Gewidmet meiner Gattin Birsen und meinen Kindern Leyla, Deniz und Ahmet

Inhalt Vorwort .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 11 1. Einleitung .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 15 1.1 Warum einen Blick hinterden Vorhang werfen?. .. .. .. .. .. .. .. . 15 1.2 Meine grundlegenden Überzeugungen .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 20 Teil 1: Drei Beispiele für komplexe Gouvernanzsituationen 2. Die Auflösung Jugoslawiens .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 25 2.1 Herr Botschafter, bitte erklären Sie uns, warum ist dies geschehen?. 25 2.2 Ein kurzer Blick auf die Geschichte des Balkans .. .. .. .. .. .. .. .. .. 27 2.3 Ein kurzer Blick auf den jugoslawischen Bürgerkrieg. .. .. .. .. .. .. . 28 2.4 Internationale Reaktionen .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 31 2.5 Voneinem entferntenBeobachter zu einem direktBetroffenen .. .. 32 3. Die Nichtunterzeichnung des institutionellen Rahmenabkommens mit der EU durch die Schweiz .. .. .. .. .. .. 35 3.1 Erste Erfahrungen mit Fragen der Europäischen Integration. .. .. .. . 35 3.2 Die zögerliche Haltung der Schweiz gegenüber einem Rahmenabkommen mit Brüssel .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 38 3.3 Das institutionelleRahmenabkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 40 4. Die Nichtratifizierungvon zwei Protokollen zwischen Armenien und derTürkei .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 43 4.1 Ein Blick auf die türkisch-armenischen Beziehungen 43 4.2 Warum soll die Schweiz als Vermittlerin auftreten?. .. .. .. .. .. .. . 48

4.3 Die Schweizer Mediation zwischen der Türkei und Armenien .. .. .. 50 4.4 Die Zürcher Protokolle 59 Teil 2: Die treibenden Kräfteder internationalen Politik 5. Kräfte des Wandels und Kräfte der Bewahrung 63 5.1 Beide Kräfte müssen immer zusammen in den Blick genommen werden .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 63 5.2 Beispiele für das Wirkenbeider Kräfte .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 67 5.3 Die Schwierigkeit der Differenzierungbeider Kräfte:Warum wurde die islamische Revolution nicht vorhergesagt?. 91 6. Der ständige Wettstreit zwischen Bewahrung und Wandel .. .. .. 95 6.1 Statisches Gleichgewicht – meine Beobachtungen in Algerien .. .. .. 97 6.2 Stabiles Gleichgewicht – das Schweizer Geheimnis .. .. .. .. .. .. .. .. 103 6.3 Instabiles Gleichgewicht – Jugoslawien .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 107 6.4 Das sich ständig verschiebende internationale Gleichgewicht 111 7. Die Antriebe der internationalen Politik: Wahrung dernationalen Interessen .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 115 7.1 Nationale Interessen – ein ambivalentes Konzept .. .. .. .. .. .. .. .. 115 7.2 Das Beispiel Bhutan .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 119 7.3 Ist nationaleSouveränität noch immer ein brauchbares Konzept?. 125 8. VonEinflusssphären zu Interessensphären .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 133 8.1 Auch Staaten sind von Kraftfeldern umgeben .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 133 8.2 Einflusssphären – ein historisch überholtes Konzept?. .. .. .. .. .. . 134 8.3 Interessensphären und Realitäten des 21. Jahrhunderts .. .. .. .. .. .. 145 8.4 Wie soll man mit Einfluss- und Interessensphären umgehen?. 157 9. Das Prinzip der wechselseitigen Verknüpfungen .. .. .. .. .. .. .. 161 9.1 Der Balkan, Osteuropa, Syrien .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 161 9.2 Alles ist miteinander verknüpft .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 174 8 Inhalt

9.3 Der Abzug aus Afghanistan – eine Fallstudie .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 176 10. Der menschliche Faktor oder das Prinzip der Ungewissheit .. 193 10.1 Der menschliche Faktor in der Politik – einige Beispiele .. .. .. .. .. 193 10.2 Die WechselwirkungzwischenFührungspersönlichkeiten und ihrem Umfeld .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 206 10.3 Wie kann man mit dieser Unsicherheit und Unvorhersehbarkeit umgehen? .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 211 Teil 3: Erklärung internationaler Gouvernanzprozesse 11. Gouvernanz ist ein ganzheitliches Konzept .. .. .. .. .. .. .. .. .. 219 11.1 Was also ist überhaupt Gouvernanz? .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 219 11.2 Unterschied zwischen Gouvernanzund Regierung .. .. .. .. .. .. .. .. 222 11.3 Der Gouvernanzansatz ergänzt den Problemansatz .. .. .. .. .. .. .. 228 12. Welches sind die Phasender Gouvernanz? .. .. .. .. .. .. .. .. .. 233 12.1 Problemidentifikation .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 234 12.2 Lösungssuche:«Decision-shaping». .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 238 12.3 Entscheidungsfindung:Verhandlungen. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 244 12.4 Umsetzungder Entscheidung .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 251 13. Wersind die Akteureder Gouvernanz? .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 253 13.1 Der rechtliche Ansatz .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 253 13.2 Der prozessorientierte Ansatz .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 272 14. Welches sind die verschiedenenGouvernanzebenen? .. .. .. .. 281 14.1 Die internationale Ebene ist die Bühne, auf der die internationalen Gouvernanzprozesse ablaufen .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 284 14.2 Die nationale Ebene – die tatsächliche Macht bleibt bei den Staaten 300 14.3 Die subnationale Ebene ist leichter zu erfassen .. .. .. .. .. .. .. .. .. 304 14.4 Und die private Gouvernanzebene?. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 305 Inhalt 9

15. Bruchlinienwiderspiegeln eine Zeit des Wandels .. .. .. .. .. .. 307 15.1 Bruchlinien aus der Perspektive der Gouvernanzphasen 308 15.2 Bruchlinien aus der Perspektive der Gouvernanzakteure .. .. .. .. .. 312 15.3 Bruchlinien aus der Perspektive der Gouvernanzebenen. .. .. .. .. . 327 15.4 Globales und lokales Denken sind für eine gelingende internationale Gouvernanzgleichermassennotwendig .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 339 15.5 Kommunikationist entscheidend .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 343 16. Ethische Grundlagen der Gouvernanz .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 347 Teil 4: Schlussfolgerungen .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 351 Anhang Beilagen .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 359 Verzeichnis der Karten und Grafiken .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 367 Abkürzungsverzeichnis .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 369 Personenverzeichnis .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 373 Sachverzeichnis .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 379 Literaturverzeichnis .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 389 Über den Autor .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 401 10 Inhalt

Als ich am 24. Februar 2022 von der russischen Invasion der Ukraine hörte, stellte ich mir einmal mehr die Frage, wie es kommt, dass in der internationalen Gouvernanzimmer wieder dieselben Fehler gemacht werden. Warum lernt man nichts aus der Geschichte?Angesichts der Grausamkeiten des Krieges genügt es nicht, den Aggressor zu verurteilen, den Opfern zu helfen und die Ukrainemit Waffen und Worten zu unterstützen. Man muss versuchen zu verstehen, wie es so weit hat kommen können. Welche Fehler wurdenwann und von wem gemacht?Nur auf dieser Grundlage lässt sich ein Ausweg aus der verworrenen Situation finden

Leider sind die Geschehnisse in der Ukraine kein Einzelfall. An Fehlschlägen der internationalen Politik und Gouvernanz fehlt es nicht. Um diese in das grössere Ganze einzuordnen, muss ein Blick hinter die Kulissen des grossen Welt-Theaters geworfen werden. Die Vorgänge, die sich dort abspielen, sind kein Buch mit sieben Siegeln. Vierzig Jahre im diplomatischen Dienst der Schweizer Eidgenossenschaft haben mir erlaubt, ein Wissen aufzubauen, das ich gern mit den Leserinnen und Lesern dieses Buches teilen möchte.1 Dies soll, so hoffe ich, das Verfolgen des internationalen Geschehens erleichtern und Möglichkeiten aufzeigen, es positiv zu beeinflussen

Um gleich am Anfang meine wichtigste Erkenntnis nach 40 Jahren im diplomatischenDienst zu erwähnen,möchte ich meinerÜberzeugungAusdruck geben, dass die internationale Gouvernanz auf soliden ethischen Grundlagen basieren muss, soll das in der Präambel der Charta der Vereinten Nationen erwähnte Ziel erreicht werden, «künftige Geschlechter vor der Geissel des Krieges zu bewahren». Die Menschheit steht heute mit dem Rücken zur Wand. Entweder gelingt es, dieses Ziel zu erreichen, oder die Menschheit zerstört sich selbst.

Diese 40 Jahre waren für mich ein ständiges Lernen. Dabei wurde ich von verschiedenen Personen unterstützt, denen ich zu grossem Dank verpflichtetbin.

An erster Stelle möchte ich meine liebe Gattin, Birsen, erwähnen. Leider ist sie viel zu früh verstorben. Sie hat mich ermutigt, den Schritt in den diplomatischen Dienst zu wagen und mich bis zum Ende meiner Karriere begleitet, unter-

1 Die in diesem Buch zum Ausdruck gebrachten Meinungen und Analysen geben ausschliesslich die Ansicht des Autors wieder. In keinem Fall repräsentieren sie den offiziellen Standpunkt des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten EDA.

Vorwort

stützt und beraten. Danken möchteich auch meinen drei Kindern, Leyla, Deniz und Ahmet. Heute bin ich mir bewusst,wie stark mich meine berufliche Tätigkeit absorbiert hatte. Ich bedaure, dass ich ihnen deswegen nicht immer die Aufmerksamkeit und Zeit schenken konnte, die sie verdient hätten. Dies gab mir die Möglichkeit, mich auf meine Arbeit zu konzentrieren. Oftsehen aussenstehende Personen die Opfer nicht, die Diplomatenund ihre Familien zur erfolgreichen Ausübungihrer Arbeit erbringen.2

Ein grosser Dank geht an die schweizerische Regierungund die verschiedenen Bundesrätinnen und Bundesräte, denen ich die Ehre hatte zu dienen und die mir vertraut haben. Besonders erwähnen möchte ich die sechs Vorsteherinnen und Vorsteher des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten, denen ich zudienen durfte: Pierre Graber, Pierre Aubert, René Felber, Flavio Cotti, Joseph Deiss und Micheline Calmy-Rey.

Dank gebührt auch meinen schweizerischen und ausländischenKolleginnen und Kollegen. Ich glaube, dass wir Diplomaten eine grosseFamilie bilden, die keine Grenzen kennt. Ohne dass ich je den Eindruck hatte, dass Kolleginnen oder Kollegen die Interessen ihrer Länder vernachlässigt hätten, durfte ich erleben, wie Diplomatensich gegenseitig helfen und unterstützen. In kritischen Situationen konnte ich mich immer auf meine Freunde verlassen. Viele meinerBerufskolleginnen und -kollegen dürften meine Ansicht teilen, dass sich in der internationalen Politik keine nachhaltigen Lösungenauf Kosten anderer finden lassen. Alle Länder müssen Gelegenheit haben, im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu den Problemlösungen beizutragen. Aberviele Diplomaten, wie ich, fragen sich wahrscheinlich, wie sie dies zu Hause am besten erklären sollen.

Besonders erwähnen möchte ich auch Dr. Susan Laverick. Sie hat mich ermutigt, dieses Buch zu schreibenund mich bei der Ausarbeitung als liebevolle Sparringspartnerin begleitet. Sie zögerte nie,ihre Samthandschuhe auszuziehen, hat mehr Klarheit und Prägnanz verlangt und war ständig bemüht,mich auf den Boden der Realität zurückzuholen,wenn die Gefahr bestand, dass ich mich hinter dem Vorhangder internationalen Politik und Gouvernanz verliere.

Nicht zuletzt geht mein Dank an SanelaMusic. Sie hat mir eine neue Welt eröffnet. Ein Diplomat repräsentiert seine Regierung. Sanela hat mir andere Perspektiven aufgezeigt. Sie liess mich verstehen, was es bedeutet, sein Heimatland als Bürgerkriegsflüchtling zu verlassen und trotzdem an das Gute im Menschen zu glauben. Ihre Überzeugung, dass wir alle, egal wer wir sind und woher wir kommen, etwas Positives bewirken und zu Friedenund Harmonie in unserer Ge-

2 Meine Tochter Deniz fühlte sich durch ihre Erfahrungen inspiriert, ihre Doktorarbeit über Jugendliche zu schreiben, die mit ihren Eltern ständig in der Welt herumziehen müssen. Vgl. Gyger Gaspoz, Deniz, Une jeunesse au souffle de la mobilité internationale répétée, étude exploratoire et descriptive de l’impact de l’itinérance sur le développement àl’adolescence, Université de Neuchâtel 2013. Verfügbar unter:https://doc.rero.ch/record/32030.

12 Vorwort

sellschaft beitragen können, hat mich in meinerÜberzeugung bestärkt, dass auch in der internationalen Politik und Gouvernanzein Paradigmenwechsel möglich ist.

Vorwort 13

1.1 Warum einen Blick hinter den Vorhang werfen?

Für manche ist die Welt von heute in Aufruhr und die Zukunft düster. Der Ukrainekrieg und die COVID-19-Pandemie waren zu viel. Selbst ewige Optimisten wie ich, ein Botschafter im Ruhestand, müssen sich eingestehen, dass die seit Langem bestehenden Machtstrukturen Bruchlinien zeigen. Das internationale System steht unter Druck, dringendst Lösungen für Herausforderungen wie Klimawandel, Hunger, Armut, Umweltschutz, Wirtschaftswachstum,Friedenund Sicherheit zu finden.

Neue Akteure treten in Erscheinung, wie multinationale Unternehmen, die über mehr Macht als gewisse Regierungen verfügen,3 Nichtregierungsorganisationen, die aggressiv ihre Forderungen durchzusetzen versuchen, und transnationale kriminelle und terroristischeNetzwerke, die schamlos Schwachstellen des Systems ausnützen und dessen Existenzberechtigung sogar infrage stellen. Die Nationalstaaten zeigen Anzeichen von Schwäche. Sollte man gar von beginnender Sklerose sprechen?

Ein Seismologe, der solche Störungen in der Welt der Geologie interpretieren müsste, würde vor möglichen massiven Erschütterungen und der Gefahr von Vulkanausbrüchen warnen. Aberinder internationalen Politik gibt es keine vergleichbaren Frühwarnsysteme, die Regionen vor heraufziehenden Gefahren warnen, die zu Revolutionen, Umwälzungen und Kriegen führen können.Sohört man auf Propheten, die an jeder Ecke Katastrophen sehen, und auf Beschwichtigungsapostel, für die wir in der besten aller Welten leben. Nicht nur in der internationalen Gemeinschaft, sondern auch auf nationaler und lokaler Ebene wächst ein Gefühl des Unbehagens.

In der internationalen Politik scheinen uns Seismologen zu fehlen, die uns auf mögliche Gefahren aufmerksam machen. Oder hören wir nicht auf sie?Hätten nicht all die Kriege, die die Welt in den letzten Jahrzehnten erschüttert haben, und insbesondere der Krieg in der Ukraine, verhindert werden können?Natürlich gibt es computergestützte Modelle, die Krisen- und Friedensregionen identi-

3 Vgl. Myers, Joe, How do the world’sbiggest companies compare to the biggest economies?Verfügbar unter:https://www.weforum.org/agenda/2016/10/corporations-not-countriesdominate-the-list-of-the-world-s-biggest-economic-entities.

1. Einleitung

fizieren.4 Doch die Vielzahl der unbekannten Variablen verstärkt das vorherrschende Gefühl der Ungewissheit und Unsicherheit.

Was wird uns die Zukunft bringen?Wird es möglich sein, eine bessere Welt zu schaffen, oder werden die Kräfte der Zerstörung und des Niedergangs triumphieren?Das sind Fragen, die viele von uns beschäftigen. Sicherlich lässt sich die Zukunft nicht in einer Kristallkugel ablesen. Aber wer kann sich schon mit der Antwort zufriedengeben, dass es zu viele Variablen gibt, um eine bessere Zukunft zu gewährleisten?

Es ist daher wichtig, die Kräfte zu verstehen, die das internationale Zusammenleben prägen. Regierungen und Politikerinnen und Politiker stehen in der Verantwortung. Wennsie nicht in der Lage sind, den Wählerinnen und Wählern zu erklären, was auf internationaler Ebene geschiehtund was sie tun, um es positiv zu beeinflussen, verlierensie auf nationaler Ebene an Glaubwürdigkeit. Das öffnet denen Tür und Tor, die scheinbar effiziente, lösungsorientierte Ansätze mit autoritären Mitteln propagieren.

Oft konfrontierten mich Freunde und Bekannte mit den vielen von Menschen verursachten Katastrophen. Unter Hinweis auf den BürgerkrieginJugoslawien, die Kriege im Irak, in Syrien und Afghanistan, sowie nun wieder in der Ukraine, stellten sie die Relevanz der Diplomatie infrage.

Kurz nachdemich 2011 aus demschweizerischen Aussendienst ausgeschieden war, fragtemichProf. Pierre Hoffmeyer,der Schwiegervater meines Sohnes, miteinem nichtzuüberhörendenzynischenUnterton: Was sind deine wichtigsten Schlussfolgerungennach40Jahren im schweizerischen diplomatischen Dienst? 5

Als Medizinprofessor war Pierre es gewohnt, sein Wissenmit seinen Kollegen zu teilen,seine Erkenntnissezukonzeptualisieren und sie an seine Studenten weiterzugeben. Obwohl er jüngerwar als ich, dachte er bereits über seine Abschiedsvorlesung und das Vermächtnis seinermedizinischen Laufbahn nach. Die Weitergabe von Wissen ist ein ethischer Pfeiler der Medizin. Pierre konntenicht

4 Als Beispiel möchte ich das Institute for Economics &Peace erwähnen. Es beabsichtigt, einen Paradigmenwechsel unseres Denkens Richtung Frieden zu bewirken und misst dazu auf globaler und nationaler Ebene Friedensfaktoren. Die Website des Instituts ist verfügbar unter: https://www.economicsandpeace.org.Natürlich gibt es viele weitere Beispiele für computergestützte Modelle zur Ermittlung von Krisen- und Friedensregionen.

5 In diesem Buch zitiere ich oft meine Gesprächspartner und verwende eine direkte Sprache. Dabei handelt es sich um meine persönlichen Erinnerungen. Ich habe mir nie Notizen zu diesen Gesprächen gemacht. Daher möchte ich unterstreichen, dass die von mir wiedergegebenen Gespräche nicht den Anspruch erheben, die Ansichten der genannten Personen wiederzugeben. Sie könnten in der Tat andere Erinnerungen an diese Gespräche haben. Alle eingerückten und kursivierten Passagen, die nicht durch eine Quellenangabe in einer Fussnote belegt sind, basieren auf Gedächtnisprotokollen. Im Fliesstext stehen solche Gedächtnisprotokolle kursiv (nicht in Anführungszeichen).

16 1. Einleitung

glauben, dass die von mir und meinenKollegengemachtenErfahrungen nicht ständig aufgearbeitet wurden.

Ihr Diplomaten und Politiker seid verantwortlich für die Menschheit, für Millionen, Milliarden von Menschenleben. Warum werden eure Erkenntnisse nicht systematisch ausgewertet?Warum gebt ihr euer Wissen nicht weiter?Ist das nicht der Grund, warum unsere politischen Führer immer wieder die gleichen Fehler machen?

Ein paar Jahre später, 2014, hatte ich einen letzten offiziellen Auftrag als kommissarischer Leiter der Schweizer Botschaft in Algerien.In diesem Jahr fanden Präsidentschaftswahlen statt. Wenige Wochen vor den Wahlen lud ein arabischer Botschafter einige Kollegen ein, um mögliche Ergebnisse zu besprechen. Er informierte uns, dass zwischenden verschiedenen Gruppen, die das Land beherrschten, eineEinigung erzieltworden war, um Abdelaziz Bouteflika davon zu überzeugen, trotz seiner gesundheitlichen Probleme für ein viertes Mandat zu kandidieren. Eine junge stellvertretende Botschafterin aus einem nordischen Land konnte sich nicht zurückhalten und rief aus: Wie ist das möglich?Werden wir nie aus der Geschichte lernen?

Danach erzählte sie mir, dass sie die letzten Jahre auf dem Balkan verbracht und den Zerfall des ehemaligen Jugoslawiens miterlebt hatte.

Dies wurde durch politische Fehler verursacht und hätte vermieden werden können. Wie viele Menschenleben sind sinnlos geopfert worden?Dies geschah nicht nur, um die Machtambitionen einiger weniger zu befriedigen, sondern war auch das Ergebnis von Ignoranz, Dummheit und politischer Naivität.

Kurz nach diesem letzten Auslandsaufenthalt lud mich Prof. Christine Kaddous6 ein, sie bei der Entwicklung eines fortgeschrittenen Masterstudiengangs an der Universität Genf über europäische und internationale Gouvernanz (MEIG)zu beraten. Als häufiger Gastredner kam ich nicht umhin, meine Erfahrungen als Diplomat zu konzeptualisieren, um die Grundprinzipiender Gouvernanzzuerklären. Zusammen mit meinen Studenten analysierten wir aus der Perspektive der Gouvernanz aktuelle Themen der internationalen Politik, die in den in Genf ansässigen internationalen Organisationen behandelt wurden. Als Ausgangspunkt dienten uns die 17 Ziele für nachhaltigeEntwicklung (Sustainable Develo-

6 Christine Kaddous ist seit 2002 Professorin an der Universität Genf. Sie war bzw. ist Gastprofessorin an der Universität Montesquieu in Bordeaux, Nizza Sophia Antipolis, Paris II (Panthéon Assas)und am Europakolleg. Sie ist Direktorin des Zentrums für Europäische Rechtsstudien (Jean Monnet Centre of Excellence)und Gründerin und Leiterin des MEIG-Programms (Master of Advanced Studies in European and International Governance). Sie bekleidet einen Jean-Monnet-Lehrstuhl ad personam. Diese Informationen sind verfügbar unter:https://www ceje.ch/en/le-centre/enseignants-chercheurs-et-collaborateurs/christine-kaddous.

1. Einleitung 17

pment Goals – SDGs), wie sie in der UN-Agenda 2030 definiert werden.7 Auf unserem Programm standenThemen wie Klimawandel, Armutsbekämpfung, das Nord-Süd-Gefälle, Menschenrechte, Investitionen, Geschlechtergleichheit,die vierte industrielle Revolution, Gesundheitsdiplomatie, Jugend, Flüchtlings- und Migrationsfragen. Zu Beginn des Studiengangs machten die meisten Studenten denselben Fehler.Sie vertieften sich in die Analyse von Sachproblemen und vernachlässigten die grossen strategischen Zusammenhänge sowie die Probleme der Gouvernanz; sie zu analysieren und zu verstehen, ist jedoch unerlässlich, will man nachhaltigeLösungen für Sachprobleme finden.

Meine Studenten waren für mich etwas Besonderes. Mit einem Durchschnittsaltervon über 30 Jahren hatten die meisten von ihnen bereits ihren ersten Master-Abschluss gemacht und ihre berufliche Laufbahn begonnen. Sie kamen aus vielen verschiedenen Ländern und mit unterschiedlichem Hintergrund. Unsere Diskussionen glichen internationalen Verhandlungen. Aber bei ihnen war die Zeit des diplomatischen Lavierens vorbei;sie wollten verstehen, bestanden auf Antworten, verteidigtenenergisch ihre Ansichten und gaben sich nicht mit schönenWorten zufrieden. Ich hoffe, sie haben so viel von mir gelernt wie ich von ihnen.

Während meiner Gastvorlesungenund der diese begleitenden praktischen Übungen stellte ich fest, dass eine der Hauptschwierigkeiten beim Verstehen der internationalen Politik darin besteht, dass nicht ausreichend zwischen den zu lösenden Problemen (Politik), dem Prozess, der notwendig ist, um einefür alle Seiten akzeptable Lösung zu finden und umzusetzen (Gouvernanz),und der institutionellenDimension (Regierungen, internationale Organisationen)unterschieden wird.

Um den Studenten dies zu erklären, verwendete ich das Bild des «GretaSyndroms». Natürlich hat Greta Thunberg8 recht mit ihrer Aussage, dass Wissenschaftler wissen und uns sagen, was zu tun ist, um den Klimawandel unter Kontrolle zu halten. Dies ist jedoch nur ein Faktor in der komplizierten Glei-

7 Die Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs)wurden im Jahr 2015 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet. Sie sind zusammengefasst in der Agenda 2030. Dies ist ein Fahrplan für die Zukunft. «Ihr Leitziel ist es, weltweit menschenwürdiges Leben zu schaffen. Dies umfasst ökonomische, ökologische und soziale Entwicklungsaspekte. Alle sind aufgefordert, ihr Tun und Handeln danach auszurichten.» Vgl. Die Bundesregierung, Nachhaltigkeitspolitik, Agenda 2030, Ziele für eine nachhaltige Entwicklung weltweit. Verfügbar unter:https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/nach haltigkeitspolitik/ziele-fuer-eine-nachhaltige-entwicklung-weltweit-355966.Vgl. dazu auch Kapitel 11.3 (Der Gouvernanzansatz ergänzt den Problemansatz).

8 Greta Thunberg kommt aus Schweden. Sie ist eine der weltbekanntesten Klimaschützerinnen der jungen Generation. Vgl. Kraemer, Daniel, Greta Thunberg:Who is the climate campaigner and what are her aims?BBC News, 28. Juli 2021. Verfügbar unter:https://www.bbc com/news/world-europe-49918719.

18 1. Einleitung

chung, eine politisch akzeptable Lösung der durch die globale Erwärmung geschaffenen Probleme zu finden. Die internationale Gemeinschaft brauchtmehr als nur wissenschaftliche Erkenntnisse, um Lösungenzuakzeptierenund umzusetzen und, vor allem, um ihr Verhalten zu ändern.Die langwierigen und mühsamen Verhandlungen, die 2015 zum Pariser Klimaabkommen9 führten, zeugen davon. Dabei handelte es sich um komplexe internationale Gouvernanzprozesse, bei denen verschiedene Interessengruppenihre Standpunkte vehement verteidigten. Die Umsetzungder erzielten Ergebnisse wird sich wahrscheinlichebenso schwierig gestaltenwie die internationalen Verhandlungen. Sie findet auf anderen Ebenen(nationalund lokal)und mit anderen Akteuren (nationale Parlamente und nationale Organisationen der Zivilgesellschaft)statt. Diese müssen überzeugt werden, die international vereinbarten Lösungen anzunehmen und umzusetzen. Dies wird nicht einfach sein. Gute Lösungen, die auf internationaler Ebene ausgehandelt wurden, scheitern oft an diesen nationalen und lokalen Hürden.

Meine Studenten waren jedoch nicht die einzigen, die sich hauptsächlich auf die Probleme konzentrierten und die Prozesse vernachlässigten, die zu akzeptablen Lösungenführen. Politiker, Akademiker, soziale Netzwerke und die Medien tun dies die ganze Zeit. Es ist offensichtlich schwierig, die Komplexität dieser Prozesse zu verstehen. Die Lösung eines internationalen Problems erfordert zunächst eine Einigungauf internationaler Ebene. Dann muss der erzielte Kompromiss auf nationaler und lokaler Ebene akzeptiert und umgesetzt werden. Oft stellt man fest, dass dies nicht das Ende des Prozesses ist, sondern der Beginn eines neuen, weshalb ein Beobachter der internationalen Politik leicht zu dem Schluss kommt, dass es sich um eine Endlosschleife handelt, die zu keinen Ergebnissen führt.

Anhand konkreter Beispiele aus meinen diplomatischen Erfahrungen und Beobachtungen erklärte ich den Studenten internationale Politik und Gouvernanz. Für dieses Buch wählte ich denselben Ansatz.

In Teil 1werden drei Fehlschläge der internationalen Gouvernanz präsentiert, um die Komplexität der internationalen Politik und Gouvernanzzuveranschaulichen:erstens, der Zerfall Jugoslawiens, zweitens, der Abbruch der Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union und, drittens, die Nichtratifizierung der Zürcher

Protokolleüber die Normalisierung der Beziehungen zwischen der Türkei und Armenien.

9 Zur Bekämpfung des Klimawandels und seiner negativen Auswirkungen haben sich Staats- und Regierungschefs auf der UN-Klimakonferenz (COP21) in Paris am 12. Dezember 2015 auf konkrete Massnahmen geeinigt und das historische Pariser Klimaabkommen unterzeichnet. Verfügbar unter:Climate Action, https://www.un.org/en/climatechange.

1. Einleitung 19

In Teil 2wird ein erster Schritt hinterden Vorhang der Bühne des WeltTheaters gemacht. Dort lassen sich die verschiedenen Kräfte am Werk sehen und die Machtstrukturen beobachten,welche die internationale Politik bestimmen. Deren Analyse ist unerlässlich, um das Geschehen zu verstehen.

In Teil 3werden die Leserinnen und Leser eingeladen, einen weiteren Schritt hinterdie Kulissen zu wagen, um die geheimnisvolle und etwas technische Welt der internationalen Gouvernanzzuentdecken. Dabei ist es wichtig, internationale Politik und Gouvernanz nicht zu verwechseln. Politik bezieht sich auf Massnahmen zur Lösung der anstehendenProbleme, während Gouvernanz das Zusammenspiel der verschiedenen Kräfte betrifft, die notwendig sind, um akzeptable und praktikable Lösungen zu finden.

Durch die Kombination dieser sich ergänzenden Ansätze wird die internationale Politik für den Leser verständlicher.Allerdings sei vor der Illusion gewarnt, die internationale Politik werde dadurch berechenbar wie physikalische Experimente. Die vorgestellten Arbeitsinstrumente helfen,das Geschehen zu verfolgen, doch ist der menschliche Faktor immer für Überraschungen gut, sodass die internationale Politik auch nach der Lektüre dieses Buches für Spannung sorgen dürfte.

1.2 Meine grundlegenden Überzeugungen

Während meiner 40-jährigen Tätigkeit im diplomatischen Dienst habe ich mir bestimmte Grundüberzeugungen angeeignet. Sie bilden die Basis dieses Buches und werden in Teil 2und 3imDetail erklärt; doch scheint es mir für das bessere Verstehen meinerAusführungennützlich, diese bereits in der Einleitung kurz zusammenzufassen:

– Allesbefindetsichständig im Wandel.EsgibtzweiPoleoderQuellen der Macht: derWunschnach Veränderungund dasZielder Bewahrung. Darausentspringen zwei gegensätzlicheKräfte: dieKräfteder Veränderung unddie Kräfteder Bewahrung.Diese beiden Kräfte stehen sich permanent gegenüberund wollen sich durchsetzen. So entsteht einandauernder und langfristigerAusgleichsprozess,der mitgrossenSchwankungenverbunden sein kann.

– Der Ursprung der Kräfte, die in der internationalen Arena auftreten, ist die Wahrung der nationalen Interessen der staatlichen Akteure, die ihrerseits auf den sich ständig ändernden und weiterentwickelnden Bedürfnissen der Bevölkerung beruhen.

– Jeder Staat wird von anderen beeinflusst, während er gleichzeitig Einfluss auf andere ausübt. Daraus folgt, dass in der internationalen Politik alles miteinander verflochten ist.

20 1. Einleitung

Menschen stehen im Zentrum der internationalen Politik und Gouvernanz. Internationale Politik wird für Menschen und von Menschen gemacht. Die menschliche Natur mit all ihrer Vielfalt und ihren Widersprüchen prägt das internationale Geschehen, was sowohl zu Berechenbarkeit als auch zu Unvorhersehbarkeit führt.

– Gouvernanzist ein Prozess der Interaktion zwischen mehreren Akteuren zur Lösung gemeinsamer Probleme, der im Idealfall zur Entscheidungsfindung und Umsetzung vereinbarter Lösungenführt.

– Bruchlinien zwischen den verschiedenen Phasen, Akteuren und Ebenen der Gouvernanz erklären die Schwierigkeiten, mit denen die internationale Politik heute konfrontiert wird. Daraus lässt sich ableiten, dass wir uns in einer Welt grosser Veränderungenbefinden.10

– Staaten müssen auf gemeinsamen Werten, Zielen und einer gemeinsamen Vision ihrer Bürgerinnen und Bürger für die Zukunft basieren. Dies ist der Kitt, der Staaten zusammenhält.Sie wurden jedoch erschaffen, um Problemezulösen, die Einzelpersonen, private Vereinigungen oder Unternehmen nicht in der Lage sind, selbst zu regeln.Die Glaubwürdigkeit der Staaten hängt von ihrer Fähigkeit ab, dies zu tun. Gelingt es ihnen nicht, die Schwierigkeiten, mit denen ihreBürgerinnen und Bürger konfrontiert sind, auf ein erträgliches Niveauzureduzieren, so verlieren sie ihre Existenzberechtigung mit all den damit verbundenen Konsequenzen.

– Gelingende Gouvernanz muss auf einer ethischen Grundlage basieren. Die Menschheit teilt einen Planeten. Das egoistische Verfolgen nationaler Interessen führt zwangsläufig zu Konflikten. Internationale Gouvernanzprozesseproduzierennur dann umsetzbare und nachhaltigeLösungen, wenn die Interessen aller Akteure angemessen berücksichtigt werden.

Diese grundlegenden Überzeugungen gabenmir Massstäbe, um die Problemeder internationalen Politik und Gouvernanzineiner sich rasch veränderndenWelt zu analysieren, zu verstehenund anzugehen.

10 Der deutsche Bundeskanzler Olaf Scholz verwendete im Zusammenhang mit dem russischen Angriff auf die Ukraine das Bild der Zeitenwende. Vgl. Deutscher Bundestag, Dokumente, Bundeskanzler Olaf Scholz:Wir erleben eine Zeitenwende. Verfügbar unter:https://www bundestag.de/dokumente/textarchiv/2022/kw08-sondersitzung-882198.

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1. Einleitung 21

Walter B. Gyger: Prinzipien gelingender Gouvernanz

PRINZIPIEN GOUVERNANZ GELINGENDER

Prinzipiengelingender Gouvernanz

1.1 Warum einen Blick hinter den Vorhang werfen?

1.2 Meine grundlegenden Überzeugungen

Teil 1: Drei Beispielefür komplexe Gouvernanzsituationen

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