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Joan Subirats La hipótesis con la que abordamos este trabajo es que el gran cambio productivo, social y familiar que se ha ido produciendo en estos últimos años, a caballo de la revolución tecnológica y de la globalización, ha dejado en buena parte obsoletas tanto la definición de la que partían el grueso de las políticas públicas que fueron surgiendo y consolidándose en la segunda mitad del siglo XX, como las formas de construir alternativas, de tomar decisiones o de implementarlas. Estaríamos por tanto situados en un escenario de transición. Sin demasiadas certidumbres sobre el lugar en el que nos encontramos, ni mucho menos sobre el sitio al que nos dirigimos. Cada vez más un solo mundo, una única especie humana que, con todos los matices y diferencias de intensidad, comparte los mismos problemas, las mismas incertidumbres, y que nunca en su larga historia ha tenido tanta información y tantos elementos de juicio para compartir diagnósticos y buscar alternativas de salida frente a los laberintos que cada decisión colectiva plantea. Un planeta crecientemente explotado y repleto de amenazas sobre su propia supervivencia. La mundialización económica ha arrastrado con ella muchas certezas anteriores, mientras la amenaza del cambio climático y la progresiva asunción de los riesgos ambientales nos enfrentan a la necesidad de replantear unas pautas de desarrollo que parecían inmutables. La globalización económica ha deslocalizado el mercado, mientras los viejos Estados-Nación siguen anclados territorialmente, lo que genera una clara asimetría entre problemas globales e instituciones de respuesta «locales». No hay sitio donde miremos en el que no tengamos la sensación de que sus habituales instrumentos de análisis se le han quedado obsoletos, tal es la rapidez y la intensidad de los cambios a los que estamos asistiendo.
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La realidad se mueve, se transforma y lo hace a gran velocidad. Los paradigmas con los que nos hemos ido moviendo en el mundo occidental en los últimos ciento cincuenta años están quedando rápidamente anticuados y no parece que tengamos «instrumental» de repuesto. En esta contribución trataremos de ofrecer una mirada propia a ese abrupto panorama de cambios, haciendo una especial referencia a su impacto en Europa y América Latina. No queremos situarnos en una perspectiva simplemente crítica o nostálgica en relación con un pasado que no creemos esencialmente mejor. Lo que pretendemos es contribuir a la elaboración de un diagnóstico sobre los problemas y las coordenadas en que situar las políticas públicas en ambos contextos territoriales. Hace ya algunos años, presentamos un libro (Subirats, 1992) en el que tratábamos de establecer algunas pautas para orientarse en los problemas de estilo de las nacientes políticas públicas en España. Pasados veinte años, el problema ya no es solo de estilo, es de fondo. Y si queremos empezar a abordarlo deberíamos empezar por saber dónde estamos. De manera intuitiva proponemos diferenciar entre temas y espacios, entendiendo que lo que cuestiona la nueva modernidad es sobre todo la atribución espacial de los problemas colectivos. Tenemos problemas globales que tratan de responderse desde espacios subglobales. Existe interdependencia creciente de problemas, y frente a ello tratamos de responder desde mimbres westfalianos. Esta asimetría entre dimensión y alcance de los problemas y la rigidez y limitación de las capacidades (nacionales) de respuesta, es probablemente una de las características esenciales del problemático escenario en el que nos hallamos. Desde el punto de vista productivo, el impacto de los grandes cambios tecnológicos ha modificado totalmente las coordenadas del industrialismo. Se van superando, aunque de manera desigual si observamos el escenario global, las estructuras fordistas, aquellas en que grandes concentraciones de trabajadores eran capaces de producir ingentes cantidades de productos de consumo masivo a precios asequibles, sobre la base de una organización del trabajo taylorista y a costa de una notable homogeneidad en la gama de bienes producidos. La llamada globalización
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o mundialización económica, construida sobre la base de la revolución en los sistemas de información, ha permitido avanzar hacia un mercado mundial en el que las distancias cuentan menos, y donde el aprovechamiento de los costes diferenciales a escala planetaria ha desarticulado empresas y plantas de producción en algunos lugares, mientras en otras partes se reconstruyen, pero ya de manera distinta, más desarticulada, menos concentrada. Palabras como flexibilización, adaptabilidad o movilidad han reemplazado a especialización, estabilidad o continuidad. Como ha señalado Ulrich Beck 1, lo que está en juego es la propia concepción del trabajo que en Europa y en otros continentes se convirtió en elemento estructurador de la vida, de la inserción y del conjunto de relaciones sociales. Y, en este sentido, las consecuencias más inmediatas de esa reconsideración del trabajo afectan en primer lugar a lo que podríamos denominar la propia calidad del trabajo disponible. Ello está muy claro en Europa, que se ha adentrado en procesos bien conocidos en América Latina, de precarización masiva de la fuerza de trabajo. Si en los años sesenta, solo un 10% de los puestos de trabajo en Alemania podían ser considerados como precarios, ese porcentaje se dobló en los setenta, alcanzando ya en los noventa a un tercio de los trabajos realmente existentes. En España en 2010, el 80% de los puestos de trabajo creados se basaba en contratos temporales. Cada vez es más difícil pensar seriamente en un trabajo como algo vinculado a una trayectoria vital. Y, al mismo tiempo y de manera contradictoria, solo consideramos trabajo a un conjunto de labores que van precarizándose y que tienden a reducirse cada día que pasa, mientras otras muchas cosas que hacemos, socialmente útiles, las seguimos considerando como no trabajo. ¿Podemos seguir manteniendo una concepción del trabajo estrechamente vinculada a labores productivas y salarialmente reconocidas? En definitiva, el capital se ha hecho global y permanentemente movilizable y movilizado, mientras el trabajo solo es local, y cada vez es menos permanente, más condicionado por la volatilidad del espacio productivo. La sociedad industrial nos había acostumbrado asimismo a estructuras sociales relativamente estables y previsibles. Hemos asistido a la rápida
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Si antes las situaciones carenciales y problemáticas se concentraban en sectores sociales que disponían de mucha experiencia histórica acumulada al respecto y que habían desarrollado respuestas más o menos institucionalizadas, ahora el riesgo se ha democratizado, castigando más severamente a los de siempre, pero golpeando también a nuevas capas y personas conversión de una sociedad estratificada, fundamentada en una división clasista notablemente estable, en una realidad social en la que encontramos una significativa multiplicidad de ejes de desigualdad. Si antes las situaciones carenciales y problemáticas se concentraban en sectores sociales que disponían de mucha experiencia histórica acumulada al respecto, y que habían ido sabiendo desarrollar respuestas más o menos institucionalizadas, ahora el riesgo se ha democratizado, castigando más severamente a los de siempre, pero golpeando también a nuevas capas y personas. Pero, al mismo tiempo, aparecen también nuevas posibilidades de ascenso y movilidad social que antes eran mucho más episódicas. Encontramos más niveles y oportunidades de riqueza en segmentos o núcleos sociales en los que antes solo existía continuidad de carencia. Mientras, por otro lado, encontramos también nuevos e inéditos espacios de pobreza y de dificultad en el sobrevivir diario. Frente a la anterior estructura social de grandes agregados y de importantes continuidades, tenemos hoy un mosaico cada vez más fragmentado de situaciones de pobreza, de riqueza, de fracaso y de éxito. Pero, la miseria coloniza y la riqueza expulsa. Y ello genera una proliferación de riesgos y de interrogantes que provoca fenómenos de búsqueda de certezas en la segmentación social y territorial. Los que pueden buscan
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espacios territoriales o institucionales en los que encontrarse seguros con los «suyos», cerrando las puertas a los «otros». Las familias se resienten también de esos cambios. El ámbito de convivencia primaria no presenta ya el mismo aspecto que tenía en la época industrial en Europa. Los hombres trabajaban fuera del hogar, mientras las mujeres asumían sus responsabilidades reproductoras, cuidando marido, hijos y ancianos. Las mujeres no precisaban formación específica, y su posición era dependiente económica y socialmente. El escenario es hoy muy distinto. La equiparación formativa entre hombres y mujeres es muy alta. La incorporación de las mujeres al mundo laboral aumenta sin cesar, a pesar de las evidentes discriminaciones que se mantienen. Pero, al lado de lo muy positivos que resultan esos cambios para devolver a las mujeres toda su dignidad personal, lo cierto es que los roles en el seno del hogar apenas sí se han modificado. Crecen las tensiones por la doble jornada laboral de las mujeres, se incrementan las separaciones y aumentan también las familias en las que solo la mujer cuida de los hijos. Y, con todo ello, se provocan nuevas inestabilidades sociales, nuevos filones de exclusión, en los que la variable género resulta determinante. Ese conjunto de cambios y de profundas transformaciones en las esferas productiva, social y familiar no han encontrado a los poderes públicos en su mejor momento. Los retos son nuevos y difíciles de abordar, y las administraciones públicas no tienen siempre la agilidad para darles respuestas adecuadas. El mercado se ha globalizado, pero el poder político sigue anclado en el territorio. Y es aquí donde los problemas se manifiestan diariamente. La fragmentación institucional aumenta y el Estado pierde peso hacia arriba (instituciones supraestatales), hacia abajo (procesos de descentralización, devolution, etc), y hacia los lados (gran incremento de los partenariados públicos-privados, con gestión privada de servicios públicos, y una presencia cada vez mayor de organizaciones no gubernamentales en el escenario público). Al mismo tiempo, la lógica jerárquica que ha caracterizado siempre el ejercicio del poder no sirve hoy para entender los procesos de decisión pública, basados cada vez más en lógicas de interdependencia, de capacidad
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de influencia, de poder relacional, y menos en estatuto orgánico o en ejercicio de jerarquía formal. En ese contexto institucional, las políticas públicas que fueron concretando la filosofía del Estado de bienestar se han ido volviendo poco operativas, poco capaces de incorporar las nuevas demandas, las nuevas sensibilidades, o tienen una posición débil ante nuevos problemas. Las políticas de bienestar se construyeron desde lógicas de respuesta a demandas que se presumían homogéneas y diferenciadas, y se gestionaron de manera rígida y burocrática. Mientras hoy tenemos un escenario en el que las demandas, por las razones apuntadas más arriba, son cada vez más heterogéneas, pero al mismo tiempo llenas de multiplicidad en su forma de presentarse, y solo pueden ser abordadas desde formas de gestión flexibles y desburocratizadas. En definitiva, han cambiado la definición y la dimensión de los problemas, y no han cambiado con la misma rapidez ni con la misma intensidad las estrategias ni los dispositivos de respuesta. Ni la política ni las políticas que trabajosamente se construyeron en el siglo XX, tras sufrir dos graves conflagraciones en el continente europeo y sus secuelas globales, no nos acaban de servir en el escenario actual. La dinámica establecida entre espacio de problemas y espacio de soluciones (el Estado-nación), nos resulta hoy especialmente insuficiente, cuando los problemas traspasan fronteras con toda facilidad y, como ya hemos dicho, los Estados-nación pierden peso por todos lados (dinámicas supra y subestatales, consorcios mercantiles y concertación social…). Están en juego buena parte de los paradigmas que han acompañado el desarrollo de la civilización occidental desde la Ilustración y la Revolución Francesa. Desde América Latina, el resurgir de los pueblos originarios ha puesto de relieve el eurocentrismo y la mirada colonial de muchos de los parámetros con que se fueron construyendo las instituciones políticas y el sistema de derechos y libertades consagrados en constituciones y leyes. De hecho, las nuevas constituciones de Bolivia o Ecuador, por ejemplo, ponen de relieve una mirada más plural sobre los valores fundacionales de las comunidades latinoamericanas y muestran
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la necesidad de reconocer la diversidad como un elemento central de la nueva contemporaneidad. Por otro lado, y en el mismo sentido, empezamos a ver los límites de la idea que la razón podría superar siempre los retos con los que fuera enfrentándose la humanidad. O, su corolario, es decir, la vieja certeza de que podríamos seguir creciendo indefinidamente. Todo ello implica tomar conciencia de lo limitada que era la visión que establecía la superioridad natural del pensamiento occidental frente a otras alternativas consideradas inferiores. Todo ello son hoy aspectos en revisión, cuestionados día a día, sea por la propia evolución de los hechos (límites ambientales), sea por la evidente aparición de paradigmas alternativos que siguen permaneciendo y funcionando en escenarios distintos. Lo que está definitivamente en cuestión es la posibilidad de articular una imagen lineal y progresiva del tiempo histórico, fundamentada estrictamente en clave europea. Esa perspectiva poscolonial está hoy plenamente inserta en el debate contemporáneo y nos acerca a una nueva visión de lo que algunos llaman el «sistema mundo». Un escenario en el que predomina el valor de la autonomía personal, pero en el que siguen estando muy presentes los problemas de la desigualdad y en el que hemos de enfrentarnos a la gran cuestión contemporánea: la riqueza y complejidad de la diversidad como valor universal. Un mundo más complejo, más diverso, un mundo en el que las personas piden ser más protagonistas desde una perspectiva de autonomía crítica. Trayectos distintos, problemas paralelos Como es bien sabido, la Europa actual tiene sus bases en la segunda posguerra mundial. Fue a caballo de la reconstrucción continental tras la segunda gran guerra, cuando se pusieron las bases políticas e institucionales de lo que luego se denominó «Estado de bienestar» y de lo que después sería la Unión Europea. El Estado de bienestar se entendió como un espacio institucional público donde, por medio de un abanico de políticas sociales y desde una política fiscal claramente redistributiva, se dirimían intereses y se resolvían necesidades colectivas. En sentido
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estricto, se entendió que el campo de las políticas sociales se extiende, por un lado, a las intervenciones públicas sobre el plano laboral, es decir, sobre las pautas de inserción y exclusión de las personas en los mercados de trabajo; y, por otro, sobre lo que podríamos denominar el conflicto distributivo, es decir, sobre las tensiones por la asignación de todo tipo de valores, recursos y oportunidades entre grupos y colectivos sociales. Cabe destacar de entrada que las políticas sociales no se agotan en la interacción entre Estado y mercado, ni su impacto se ciñe a la mera corrección de desigualdades materiales. En primer lugar, el mercado no es el único espacio generador de desigualdades, como no es tampoco la única esfera social más allá de los poderes públicos. La forma y la delimitación concreta de cada una de las formas específicas que ha ido tomando el Estado de bienestar, se ha jugado de hecho en las interacciones y conexiones entre las esferas pública, mercantil, familiar y asociativa. Las políticas sociales han ido pudiendo convertir en públicos ciertos aspectos que hasta aquel momento estaban en manos del mercado, como han podido también desplazar al ámbito del Estado actividades previamente realizadas por las familias o el tejido asociativo. O, en sentido inverso, el Estado de bienestar ha podido operar como factor que ha vuelto a mercantilizar o a devolver al ámbito familiar o comunitario ciertas funciones de bienestar anteriormente asumidas por la esfera pública. En síntesis, en Europa las políticas de bienestar han sido y son de hecho, espacios de gestión colectiva de los diversos ejes de desigualdad (de clase, de ciudadanía, de género…), que encontramos en los ámbitos tanto público, como mercantil, o privado y comunitario en este principio de siglo XXI. Tras establecer estos primeros elementos conceptuales sobre el Estado de bienestar y su despliegue de políticas sociales, veamos las distintas fases en que se ha ido desplegando. Así, entre 1945 y principios de la década de los sesenta se fue desarrollando la fase de los grandes esquemas de política social. Entre 1960 y mediados de los años setenta, lo que se dio fue más bien una etapa de expansión y diversificación con la consolidación de potentes aparatos de regulación (elaboración de normas y procedimientos) y de protección social (con incorporación de
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profesionales y establecimientos de servicios específicos). Ello ocurrió en cada país de manera diversificada, dependiendo de sus específicas correlaciones de fuerza entre sectores conservadores y progresistas. Entre 1975 y 1985 se truncó esa expansión y se pasó a una fase de crisis muy marcada por el cambio de ciclo económico y el desconcierto en el terreno de las ideas y los valores. Por primera vez desde 1945 algunos políticos (Thatcher en Reino Unido, Reagan en Estados Unidos) empezaron a considerar y a expresar que el problema no era el tamaño del Estado, o, dicho de otra manera, el grado de intervencionismo estatal en la economía o en la convivencia social, sino que el problema era (o seguía siendo, en clave liberal) el propio Estado. Desde finales de la década de los ochenta hasta la actualidad los Estados de bienestar se han ido moviendo en un escenario de reestructuración permanente. Se han movido los consensos y las variables de contexto. Entre estas, destacaríamos un esquema de producción y consumo de masas o fordista, una estructura social estable y de clases, que se manifestaba directamente en el sistema de partidos, y un amplio consenso en torno al gran acuerdo de la posguerra entre socialdemócratas y democristianos (Dahrendorf), para funcionar de acuerdo a los parámetros intervencionistas keynesianos. Todo ello con un triple objetivo estratégico: conseguir altas tasas de ocupación (en principio solo masculina) estable, desarrollar políticas sanitarias y educativas que facilitasen que las poblaciones se reprodujeran y aseguraran la renovación de la fuerza de trabajo y, finalmente, mantener relativamente, mediante el establecimiento de sistemas de pensiones y cobertura de desempleo, las rentas de aquellos sectores que por desempleo o edad son más vulnerables. La política intervencionista contaba con el conjunto de administraciones públicas para implementar las normas y desplegar los servicios que se incorporaban, pero desde lógicas burocráticas, rígidas y con tendencia a monopolizar servicios y funciones. Así, las administraciones públicas fueron asumiendo (desde su perspectiva jurídica) las conocidas lógicas tayloristas (de producción de masas y servicios para todos) desde sus raíces y matrices de inspiración weberiana.
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No entraremos aquí en la diversidad de modelos con los que ha ido manifestándose ese Estado de bienestar genérico al que nos referimos y que describe más bien lo ocurrido en la parte occidental del continente. Pero si quisiéramos destacar, a efectos de esta contribución, las características principales de lo que se ha considerado como un posible modelo mediterráneo o meridional de Estado de bienestar. Para algunos autores 2, el modelo de la Europa del Sur se definiría sobre todo por los bajos niveles de gasto social, fruto de un retraso significativo en los procesos de industrialización. Otros autores sostienen la existencia de aspectos propios del Sur 3. Se señala así que la expansión de los gastos sociales (como expresión de las nuevas configuraciones de fuerza originadas por la democratización) acabaría de hecho reforzando sus rasgos
Europa está ‘cansada’ de una política institucional que muestra sus límites ante los problemas colectivos. (…) En los países meridionales han predominado, por lo demás, amplios mecanismos clientelares en la distribución pública del bienestar, que es la expresión de un modelo aún apegado a una concepción patrimonial del Estado distintivos. De acuerdo a este último enfoque, lo que podríamos denominar como Estado de bienestar latinomediterráneo presentaría algunas características diferenciales: así se señala que su llegada tardía obligó a reestructuraciones constantes, cuando aún no estaba plenamente consolidado. Su base esencialmente contributiva ha ido acompañada de una gran diversificación en tipo de beneficiarios, unos muy bien protegidos, otros en situación precaria. Mientras, la educación y la salud basaban su lógica universalista en los impuestos, pero con niveles de gasto por debajo de los habituales en el resto de Europa. Y todo ello con la presencia
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de ámbitos de prestación no pública en salud y educación bastante más significativos que en la mayoría del resto de países europeos occidentales. En los países de la Europa meridional se han mantenido esquemas de asistencia muy basados en la familia, con roles públicos débiles en el campo de la exclusión social, a pesar de que poco a poco se pusieron en pie nuevas redes públicas de servicios sociales y, de forma parcial y fragmentada, de programas de rentas mínimas. Y si nos referimos a los mecanismos de provisión de los servicios, lo que ha predominado en los países meridionales ha sido la pervivencia de amplios mecanismos clientelares en la distribución pública del bienestar, a partir de unos aparatos administrativos muy rígidos y con estilos de liderazgo político todavía apegados a una concepción patrimonial del Estado. En América Latina entendemos que se han producido trayectos muy distintos en un continente muy diverso, tómese el parámetro que se tome. Las trayectorias de colonización, modernización, industrialización, y democratización son tan distintas entre sí como diferentes son en tamaño, composición social o recursos los países de América Latina. En general, parece claro que la construcción de las instituciones estatales y de las políticas públicas a lo largo del pasado siglo, sobre todo en su segunda parte, ha tenido componentes en muchos casos militares (progresistas o conservadores), con alianzas más o menos estables con sectores de clase media urbana y desde lógicas de baja fiscalidad. Ello ha contribuido a generar políticas con baja capacidad redistributiva, que durante muchos años fueron excluyendo a sectores muy importantes de la sociedad de los servicios y transferencias públicas. Las instituciones públicas fueron consolidándose, pero con niveles de burocratización estable más bien escasos, con algunas excepciones en ningún caso homogéneas (Uruguay, Chile, Costa Rica, y en menor medida México, Argentina o Brasil). Por otro lado, durante el siglo XX se consolidó en América Latina un tipo de economía de mercado que no siguió las pautas antes mencionadas para Europa occidental. Su desarrollo asimétrico ha sido bien estudiado desde diversas perspectivas como la teoría del subdesarrollo, la teoría de la dependencia o la teoría del desarrollo desigual y combinado.
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A partir de ellas se constata que las relaciones sociales y las relaciones de producción tuvieron un despliegue propio y distinto al que se dio en Europa y los EE.UU. Como hemos apuntado antes, las políticas de bienestar sirvieron en muchos casos para afianzar y consolidar visiones nacionales, tratando de cohesionar composiciones sociales muy heterogéneas y compensar la gran debilidad de los aparatos estatales. En este sentido, destacan más las políticas educativas, de alfabetización y de establecimiento de pautas lingüísticas compartidas, que no un sistema consolidado de transferencias y servicios públicos. La crisis de los setenta supuso un fuerte freno a las políticas anteriormente seguidas y una pérdida de la ya débil capacidad redistributiva. El aumento del conflicto social y político fue inevitable, y ello condujo a situaciones de shock, bien aprovechadas por doctrinas y coaliciones de actores que impusieron en forma experimental pero drástica políticas de corte neoliberal nunca desplegadas con tanto ahínco. El gran enemigo era el Estado y su despliegue institucional, educativo o productivo básico. La solución fue la privatización y la incorporación de lógicas propias del New Public Management que proponían mecanismos característicos de la empresa privada en la gestión de los servicios públicos del tipo que fueran. Los efectos que tuvo todo ello en América Latina fueron muy negativos para el grueso de la población: mayor precarización laboral, urbanización sin freno, creciente exclusión, pérdida general de bienestar y de calidad de vida. Los parámetros del llamado «Consenso de Washington» inducían a la modernización de las instituciones estatales, consideradas profundamente ineficientes. Se entendía que las relaciones de las élites políticas con su entorno habían estado marcadas por el clientelismo. Por otro lado, internamente, las administraciones públicas se habían regido por una mezcla de burocratismo y spoil system, lo que generaba muy poca capacidad de rendimiento. Se había ido generando una elevada densidad de normas jurídicas. Pero, a fin de cuentas, en América Latina el modelo burocrático nunca se había desarrollado plenamente, con lo cual ni se disponía de sus ventajas (no discrecionalidad, seguridad
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jurídica, igualdad ante la ley), pero sí de muchos de sus inconvenientes (procedimentalismo, lentitud, ineficiencia). Tampoco las instituciones estatales habían logrado en América Latina establecer con claridad los límites entre lo público y lo privado, entendiéndose lo público como lo institucional, y lo privado como todo aquello que queda fuera de esta esfera (lo asociativo, lo empresarial, etc.). De hecho, desde la perspectiva tradicional, cuanto más nítida sea la separación del sector público con respecto del sector privado, menores serán las posibilidades de corrupción, y mejores las condiciones para preservar los principios que distinguen la ética pública de la privada. Aunque, sin duda, lo cierto es que las élites económicas siempre dispusieron de una gran capacidad de lobby sobre las actividades gubernamentales. Como hemos mencionado, uno de los frentes de revisión de este modelo procede de lo que se ha denominado Nueva Gestión Pública, liderada en su concepción desde los países anglosajones, y con fuerte influencia en la reforma administrativa local en América Latina durante los años del ajuste estructural. El monopolio de las decisiones políticas por parte de las instituciones representativas se vio cuestionado por un proceso de transferencia de cada vez mayores cuotas de autonomía y de poder a los gerentes públicos. La desregulación, unida a la proliferación de entes como agencias, instituciones, fundaciones públicas y empresas de capital público o mixto supuso una relajación de las rigideces procedimentales burocráticas (por ejemplo, en términos de contratación y gestión de recursos humanos), aunque, en contrapartida, se quisiera fortalecer los mecanismos de control de resultados. En la práctica, las fronteras entre lo público y lo privado se fueron difuminando por la generalización de prácticas como la subcontratación de empresas y de entidades del Tercer Sector para la prestación de servicios públicos. Incluso la especificidad del código ético del sector público se fue diluyendo como consecuencia de la transferencia al sector público de principios propios del sector privado-empresarial. Las promesas de la Nueva Gestión Pública, aplicada tanto en Europa como en América Latina, eran y son múltiples: mayor economía de recursos, mayor eficiencia en su uso, mejores condiciones para la innovación,
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más capacidad de elección por parte de los usuarios-clientes, mejor conocimiento y mejor adaptación de los servicios a sus preferencias. Y, bajo esas premisas, la reestructuración de los servicios públicos en general, y de los servicios sociales en particular, ha sido particularmente profunda. En el campo concreto de los servicios sociales abundan las reformas administrativas orientadas hacia objetivos (no siempre coherentes) como la descentralización administrativa, el allanamiento de las estructuras organizativas, el fortalecimiento de las figuras gerenciales o directivas, la creación de nuevos entes prestadores de servicios dotados de mayor autonomía y flexibilidad jurídica, la gestión por objetivos y la evaluación de resultados, y la delegación de tareas hacia entes privados y del Tercer Sector. El balance de esas prácticas es hoy objeto de debate, de manera que mientras algunos remarcan avances significativos en dimensiones como las señaladas (economía, eficiencia, innovación, etcétera), otros resaltan múltiples limitaciones y efectos perversos en términos de equidad, democracia, transparencia, etcétera. Sin negar los avances que pueden suponer ciertas reformas administrativas en clave de Nueva Gestión Pública, sí que queremos destacar que tal modelo administrativo presenta dos características que, en nuestra opinión, debilitan la capacidad de los poderes públicos para hacer frente a la exclusión social: nos referimos, en primer lugar, a la creciente tecnificación de la gestión pública, a la consideración de la gestión como coto cerrado de técnicos y profesionales en tanto que supuestos detentadores de la información, conocimientos y recursos necesarios para identificar problemas y soluciones, restringiéndose así fuertemente las posibilidades de participación social y, en segundo lugar, a la tendencia de ambos modelos a segmentar rígidamente las tareas y responsabilidades públicas en unidades organizativas altamente especializadas, dificultando con ello la capacidad de diálogo y de cooperación interorganizativa. Ambas características casan mal con los retos de nuestro tiempo, con abundantes sectores de la población sometidos a procesos de exclusión, un fenómeno que, por su naturaleza compleja, requiere también de respuestas articuladas desde el diálogo y la cooperación entre todos
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aquellos agentes y actores sociales con capacidad de incidencia en la cohesión social y una forma más participada de gestión de los asuntos públicos. Hoy es más evidente que nunca que los recursos necesarios para avanzar hacia procesos de mayor equidad y justicia social (información, conocimiento, dinero, autoridad, legitimidad, movilización social…) se encuentran altamente dispersos entre una gran variedad de actores que desborda claramente las capacidades de los estrictos servicios públicos. Y ello es así tanto en Europa como en América Latina.
En la medida en que apostemos por la exclusión social como concepto útil ante las formas emergentes de la desigualdad social en el cambio actual a la sociedad postindustrial, podemos concluir que la inclusión será una pieza clave y quizás el factor central del régimen de bienestar de todo país o sociedad a lo largo de las próximas décadas Puede resultar particularmente útil aquí recuperar el concepto clásico del régimen de bienestar, entendido como la articulación compleja de las esferas pública, asociativa, mercantil y familiar en la producción de recursos y servicios para satisfacer necesidades y derechos sociales de las personas. Y, a partir de él, podemos formular el concepto análogo del régimen de inclusión social, el cual nos recuerda que la inclusión social no puede ser una responsabilidad solo de los poderes públicos, sino un esfuerzo compartido desde el conjunto de la comunidad implicada. Parece claro que, a pesar de los itinerarios distintos de Europa y América Latina en estos años, hoy ambas regiones se enfrentan a problemas similares, especialmente así en los temas relacionados con las situaciones de exclusión y de mayor vulnerabilidad social. En la medida en que apostemos por la exclusión social como concepto con alta capacidad
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descriptiva e interpretativa de las formas emergentes que adoptan las desigualdades sociales en la actual fase de cambio hacia la sociedad postindustrial podemos concluir que el régimen de inclusión se convertirá en una de las piezas clave, quizás en el componente central del régimen de bienestar de cualquier país o sociedad a lo largo de las próximas décadas. La extensión y la intensidad de la exclusión social, como ya han constatado algunas investigaciones, se encuentran íntimamente relacionadas con las configuraciones específicas de cada régimen de bienestar social, de manera que es en aquellos regímenes más orientados hacia el eje mercados-familia donde más intensas son las desigualdades sociales y las dinámicas de exclusión, mientras que una fuerte articulación entre poderes públicos y redes sociales nos sitúa en mejor posición para construir una sociedad más articulada y socialmente justa. Gobernanza-gobierno en red Desde la perspectiva que nos ocupa, entendemos que es clave, por lo tanto, la capacidad de los poderes públicos de crear, liderar y gestionar redes de gobernanza que impliquen a todos aquellos actores con capacidad de incidencia en la cohesión social (poderes públicos, redes sociales, familias y mercados) en dinámicas de diálogo, concertación y colaboración. Emerge así una nueva concepción de la gobernanza y la gestión en red, con creciente profusión tanto en Europa como en América Latina, basada en la concertación entre distintos tipos de actores. La gobernanza y gestión en red, por lo tanto, conlleva la formulación de políticas públicas desde la articulación de actores en varios niveles. El primero es la cooperación multinivel, entre distintos niveles o escalas de gobierno. En las relaciones intergubernamentales clásicas se establece una clara jerarquía entre niveles de gobierno. Las tendencias descentralizadoras seguidas en muchos países latinoamericanos y en otros lugares han puesto el acento, por el contrario, en la necesidad de transferir autonomía y responsabilidades hacia los gobiernos locales, aunque, a menudo, sin acompañarlos de los recursos necesarios. La
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gobernanza, en cambio, implica la emergencia de una nueva lógica de relaciones entre niveles de gobierno, bautizada por la literatura como la «gobernanza multinivel», «un sistema en el cual los distintos niveles institucionales comparten, en lugar de monopolizar, decisiones sobre amplias áreas de competencia. Más que una dominación uniforme por parte de los Estados centrales, estamos asistiendo al surgimiento de un patrón altamente variable y no jerárquico de interacción entre actores diversos en diferentes áreas de políticas» 4. Los gobiernos locales pueden convertirse en promotores de este tipo de articulaciones entre distintos niveles gubernamentales, e incluso pueden aspirar a liderarlas en lo que respecta a aquellas actuaciones que tienen una fuerte proyección sobre el espacio local. Por ejemplo, pueden promover y liderar políticas de regeneración de áreas urbanas desfavorecidas en las que, necesariamente, se deberá contar con los recursos financieros y normativos de que disponen otras esferas de gobierno (regionales, estatales, nacionales, e incluso supra-nacionales). Y ello es asimismo significativo para la esfera regional o estatal en las estructuras federales. En segundo término, se hallan las redes intra-administrativas (o transversales). Como hemos visto, uno de los elementos característicos fundamentales del modelo administrativo burocrático, en el que incide la Nueva Gestión Pública, es la segmentación de tareas y responsabilidades entre distintas áreas de gobierno y unidades organizativas. Tales dinámicas de especialización, como se ha dicho a menudo, acaban convirtiendo la administración pública en una especie de reino de taifas donde cada uno ejerce poder sobre sus ámbitos de competencia, resistiéndose a la «interferencia» del resto de áreas o departamentos. Gobernar desde la lógica de la gobernanza en red, en cambio, implica poner el acento en el diálogo y en la cooperación entre las distintas partes que componen la administración y, más en general, entre las distintas organizaciones constitutivas del sector público. Las políticas públicas exigen hoy la cooperación entre las áreas de gobierno que actúan sobre aquellas dimensiones que sean consideradas más críticas, como pueden ser las relacionadas con los problemas de exclusión social ya mencionados. Por ejemplo, y más
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allá de los servicios sociales, el urbanismo, la vivienda, la educación, el medio ambiente, la sanidad o la educación. Los programas transversales o las comisiones interdepartamentales son, como veremos más adelante, espacios desde los que articular este tipo de dinámicas transversales. En tercer lugar cabría situar la intersectorialidad, es decir, la cooperación entre el sector público, privado y asociativo-comunitario. La gobernanza en red conlleva, además, superar la lógica tradicional del monopolio institucional de las políticas públicas locales. Por lo tanto, no se trata solo de más diálogo y cooperación interinstitucional o de mayor transversalidad administrativa, sino también de generar espacios de encuentro y cooperación entre actores pertenecientes al sector público, privado y asociativo-comunitario. Hablamos, sin embargo, de algo distinto de la mera externalización o transferencia de actividades desde el sector público a este otro tipo de agentes (empresas, entidades del Tercer Sector…). Nos referimos, más bien, a espacios de cooperación multilateral con protagonismo de las entidades sociales donde se producen discusiones sustantivas sobre los criterios orientadores de las políticas públicas y se generan compromisos colectivos con su desarrollo. Espacios donde, además, pueden estar representadas también otras esferas de gobierno, así como distintas áreas o departamentos de la administración. Ciertos programas de regeneración urbana o de inclusión social, por ejemplo, se basan en esta lógica que podríamos calificar como de «partenariado». La participación ciudadana constituye un cuarto y último capítulo. La gobernanza en red comprende también la creación de mecanismos de participación ciudadana poco frecuentes o con escasa capacidad de incidencia en los paradigmas del gobierno local tradicional y de la Nueva Gestión Pública. El modelo tradicional, como hemos visto, restringe la capacidad de incidencia de la ciudadanía al momento electoral y, en todo caso, a su capacidad de organización y de presión sobre las instituciones políticas a partir de la movilización social. El modelo de la Nueva Gestión Pública, en cambio, promueve que las organizaciones prestadoras de servicios escuchen a los usuarios a partir de técnicas similares a las utilizadas por las empresas (encuestas, buzones de quejas y sugerencias,
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grupos de discusión…) e, incluso, como mínimo idealmente, promueve la libertad de elección de los usuarios, que deberían poder escoger escuela, centro sanitario, etc. En cambio, desde la lógica de la gobernanza en red que aquí estamos proponiendo, las organizaciones públicas deberían promover la participación de las organizaciones sociales e, incluso, de la ciudadanía a título individual, no solo en la prestación de servicios, sino también en el diseño, control y evaluación de las políticas. Sin embargo, la relación entre gobernanza en red y democracia no necesariamente es positiva: las redes de gobernanza pueden poblarse de élites institucionales y privadas, siendo muy poco permeables a la participación ciudadana; los actores con más recursos (cognitivos, financieros, organizativos) pueden llegar a capturar estas redes; la transparencia de la elaboración de las políticas puede verse gravemente perjudicada y las responsabilidades políticas quedar diluidas. Por ello, es absolutamente necesario identificar criterios y estrategias para reforzar la calidad participativa de este tipo de arreglos institucionales, como veremos más adelante. Políticas pública y gobernanza ¿Es la gobernanza en red una fórmula mágica que nos permite dar respuesta a todos los dilemas y dificultades que encontramos en la elaboración y puesta en práctica de las políticas públicas? Obviamente, no. La gobernanza en red choca, como mínimo, con tres grandes tipos de dificultades: la primera tiene que ver con las resistencias culturales al cambio procedentes de políticos reticentes a ceder o compartir espacios de poder, técnicos y profesionales de la administración que ven alteradas sus rutinas establecidas y ciudadanos y organizaciones sociales que a menudo parecen sentirse más cómodos en el espacio de la protesta que en el de la co-responsabilidad. La segunda dificultad tiene que ver con las asimetrías de poder y la contradicción de intereses entre los actores que supuestamente deben cooperar. La tercera dificultad está relacionada con las anteriores, y se refiere al incremento de los costos de transacción derivados de la relación entre actores que están poco
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acostumbrados a cooperar, entre los que existen grandes asimetrías y entre los que, además, se dan fuertes contradicciones. ¿Debería esto retrotraernos a los modelos más conocidos de gobierno? Pensamos que no, que, por el contrario, atrincherarnos en las viejas formas de gobernar, si bien puede resultar una posición intelectualmente cómoda, profesionalmente poco exigente, e incluso cívicamente confortable, nos deja el problema sin resolver. Y es que hoy no podemos responder ni eficaz ni eficientemente al reto de la inclusión desde la lógica tradicional del «cada uno hace lo que le toca» desde las jerar-
América Latina es hoy un gran laboratorio en el que por todas partes florecen nuevas formas de responsabilidad colectiva en relación a los problemas que implica el vivir en comunidad. Y ello es así tanto en ámbitos urbanos como en ambientes rurales bien distintos quías y las especializaciones sectoriales tradicionales. Aunque, sin duda, adherirse de forma acrítica, naif, a la nueva lógica de la gobernanza puede conducir a experiencias frustrantes por la incapacidad de generar resultados tangibles, por la dificultad de sostener en el tiempo las dinámicas de participación deseadas, por las tensiones entre las actividades cotidianas de cada organización y las actividades cooperativas o por la tendencia de ciertos conflictos a cronificarse. Algunas claves para afrontar este tipo de dificultades son las siguientes: En primer lugar, asumir que estamos ante un proceso de aprendizaje colectivo; por lo tanto, la consolidación de este tipo de prácticas relacionales solo puede observarse en el medio y largo plazo. La formación y, sobre todo, el intercambio de experiencias pueden contribuir decisivamente a este proceso de aprendizaje. En este sentido, es evidente que
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América Latina es hoy un gran laboratorio en el que por todas partes florecen nuevas formas de responsabilidad colectiva en relación a los problemas que implica el vivir en comunidad. Y ello es así tanto en ámbitos urbanos (presupuestos participativos en ciudades como Porto Alegre), como en ambientes rurales con problemas bien distintos (las experiencias de gestión colectiva basadas en la recuperación y revitalización de las tradiciones de «buen gobierno» de las comunidades originarias, en Bolivia o Ecuador, por ejemplo). En segundo lugar, comprender que la gobernanza relacional no debe confundirse con la negación o la superación del conflicto, sino que es en sí misma una forma de gestión del conflicto, un conflicto que por otra parte puede llegar a ser altamente creativo si se gestiona adecuadamente. Más que evitarlo o forzar los consensos, es importante que aflore y que se generen las condiciones para que resulte productivo, y no paralizante. También aquí América Latina ocupa hoy un lugar destacado en esa lógica, con procesos complejos y muchas veces conflictivos de liderazgo y movilización social, que en cada caso tiene matices propios (Venezuela, Brasil o Argentina como ejemplos diferenciados, pero con pautas comunes). En tercer lugar, fortalecer el liderazgo político en el marco de este tipo de redes. Un liderazgo que debe ser habilitador y no impositor, pero que no puede abstenerse de jugar una serie de roles fundamentales como son incidir en la composición de la red, equilibrar las relaciones internas de poder, promover la intermediación, favorecer la densidad de relaciones y, sobre todo, orientar políticamente la actuación de la red hacia objetivos estratégicos y preservando una serie de valores que se consideren como fundamentales. En este sentido las aportaciones de Ernesto Laclau, y sus nuevas miradas sobre el populismo en América Latina resultan significativas. En cuarto lugar, repensar las estructuras organizativas y las dinámicas internas de la administración, ajustándolas al máximo posible a las exigencias de las nuevas prácticas de gobernanza local en red. La estructura y dinámica de funcionamiento altamente burocratizada de
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los servicios públicos, por ejemplo, entra en tensión con los principios básicos del modelo que aquí se está proponiendo.
En una nueva gobernanza relacional que no busca consensos al uso sino que permite aflorar los conflictos creativamente también América Latina ocupa un lugar destacado, con procesos complejos de liderazgo y movilización social; se dan en Brasil, Venezuela y Argentina con matices propios y también pautas comunes Y en quinto lugar, por último, establecer fuertes vínculos entre las prácticas de gobernanza en red y las estrategias de transformación social. Aunque parezca una obviedad, a menudo se olvida que la gobernanza en red no es un objetivo en sí mismo, sino una herramienta que debe ponerse al servicio de una determinada estrategia de transformación de las condiciones de vida. Los incentivos para involucrarse y para mantener la participación aumentan claramente cuando se percibe que a través de este tipo de espacios cooperativos se logran resultados concretos, y por ello también resulta clave que se evalúen las políticas resultantes y se pongan en evidencia los avances que significan. Notas finales sobre nueva institucionalidad Por lo que llevamos dicho, podemos afirmar que Europa y América Latina viven momentos distintos en relación a cuestiones como la estatalidad, la institucionalidad o al protagonismo de la política en el debate ciudadano. Pero, probablemente sería justo decir que expresan momentos distintos de lo que podría considerarse un mismo problema: la falta de articulación estratégica y funcional entre instituciones representativas
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y movimientos sociales 5. Podríamos decir que Europa está «cansada» (http://ec.europa.eu/governance/white_paper/index_en.htm) de una política institucional que va mostrando los límites en su capacidad para dar respuesta a los problemas colectivos. Problemas que se perciben como crecientemente generados por una dinámica económica aparentemente incontrolada y, en cambio, suficientemente potente como para marcar y condicionar las reglas del juego político. Tampoco ello es nuevo, ya que el proceso de condicionamiento de la vida política fue ya explicitado y denunciado mucho antes, por ejemplo y para tomar un precedente reciente, por Charles Lindblom en su célebre Politics and Markets (1977) 6. Como hemos recordado, la construcción de los llamados «Estados de bienestar» significó la eclosión de un equilibrio, largamente perseguido, entre dinámica económica mercantil y capacidad regulatoria y fiscal de los poderes públicos. Ese pacto (que, en palabras de Ralph Darendhorf, expresaba el pacto entre la socialdemocracia y la democracia cristiana, como fuerzas hegemónicas en la segunda posguerra europea) fue el que propició el que se construyeran las políticas sociales universales que han caracterizado el llamado «modelo social europeo». La lógica jerárquica, especializada, tecnocrática de las políticas construidas, más la creciente desmovilización social que acompañó la consolidación democrática y el fuerte entramado institucional, fueron convirtiendo a los ciudadanos europeos más en clientes de servicios que en actores directamente implicados en la defensa y actualización de esas políticas. En fechas recientes lo que se constata es que, más que ciudadanos críticos con la evolución formal y estrictamente electoral de las instituciones democráticas, lo que existe es un creciente descontento de la ciudadanía europea con el funcionamiento de esas políticas, con el peso de la burocracia en los servicios públicos. Y así, aumenta la desconfianza o la percepción pesimista sobre el futuro de las conquistas sociales arduamente conseguidas (http://www.europeanvaluesstudy.eu/). Surgen, en ese contexto, nuevos espacios de articulación social y de movilización política que explícitamente «desertan» de los ámbitos institucionales al entenderlos como de imposible reforma, definitivamente
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enquistados en reglas y en lógicas de captura clientelar partidista. La «nueva política» 7 surge en los márgenes de la vieja institucionalidad, y ello es más evidente en las ciudades, en espacios marcados por la cultura alternativa, la acción comunitaria, las redes sociales de intercambio o de consumo alternativo o en la lucha por la vivienda. En América Latina, con todas las reservas que implica la forzada generalización del formato de este artículo, se está viviendo un momento político y una fase histórica distinta. En efecto, tras convertirse en el gran laboratorio en el que testar las recetas neoliberales (que implicaban la retirada o recomposición drástica de las lógicas clientelares y de apropiación de las instituciones estatales por parte de conglomerados de políticos profesionales y de grupos económicos organizados en torno a las prebendas que derivaran de ese contubernio), en la actualidad la reconstrucción política e institucional se hace sobre nuevas bases (http:// www.nuestrademocracia.org/pdf/nuestra_democracia.pdf). La reacción política y social surgida tras los evidentes impactos negativos de esas políticas surgidas al calor del llamado «Consenso de Washington» ha transformado el panorama político latinoamericano y ha puesto otra vez a América Latina en esa posición de laboratorio. La combinación de liderazgos renovados, movilización política y recuperación económica ha propiciado un reforzamiento de la institucionalidad política, una renovación de las esperanzas sociales en la mejora de las condiciones de vida combinando estatalidad y movilización social. La repolitización latinoamericana no se ha producido al margen de las instituciones sino que se apunta a su renovación y reforzamiento sin desatender la fuerza movilizadora de los movimientos sociales. Las ciudades son nuevamente centro fundamental en ese nuevo escenario, simbolizando centralidad y cambio, con continua presencia en las calles de movilizaciones que persiguen acelerar las transformaciones, evitar los retrocesos o, simplemente, mantener la activación política. Hablar, por tanto, de «nueva institucionalidad» en un escenario aparentemente contradictorio como el aquí esbozado parece una labor ardua. Pero, a pesar de todo, entendemos que existen espacios comunes
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en los que movernos, y que muestran que desde puntos de partida distintos las nuevas dinámicas apuntan en una misma dirección. En Europa, y sobre todo en la Europa meridional como espacio de democratización en los años setenta, los movimientos sociales no transportaban una «nueva institucionalidad». Lo que pretendían era transformar a favor de los intereses populares las instituciones existentes. Como se ha afirmado, «[…] Los periodos históricos en los cuales se constituyen las principales instituciones de un sistema político son poco frecuentes y relativamente breves. Estas instituciones serán más sólidas cuanto más aceptadas sean por la mayoría del cuerpo social, y serán más avanzadas en la medida que permitan mejorar la inserción de las clases trabajadoras en la vida del Estado» 8. La marginación histórica de los intereses de los sectores populares había situado a esos sectores y a sus agentes políticos en una situación de «exterioridad» 9 en relación a las instituciones públicas. Y es precisamente la democratización de la situación la que permitirá que la labor de esas instituciones sea vista como algo que interfiere positivamente en aspectos concretos y cotidianos de la vida de la gente. Por ejemplo, en la España de los años de la transición a la democracia se discutió con ardor el papel de las instituciones, de los partidos y de los movimientos de masas en la transformación social. El resultado final fue entender que solo desde el Estado y la administración podían realizarse los cambios con eficacia general y el suficiente consenso social. Pero se era consciente de la necesidad de vivificar las instituciones representativas a través de la «canalización de demandas», la «promoción de la participación», la «lucha contra las marginaciones», la «democratización de las instituciones», consiguiendo que la población viera que «la democracia tiene unos efectos materiales concretos», «asentando los fundamentos de la articulación de la democracia representativa y de la democracia de base» Lo que constatamos más de treinta años después es que las instituciones y gobiernos han demostrado su influencia en la calidad de vida de las personas (en sus condiciones de vida y de trabajo, en su seguridad o en la prestación personalizada de servicios). Pero desde otra perspectiva, se constata la poca movilización política y electoral
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que despiertan las elecciones (con creciente tendencia al abstencionismo, sobre todo en las capas más populares de la población) y la poca relevancia, por tanto, que parece darle un importante sector de la ciudadanía al hecho de que el gobierno sea de un signo político o de otro muy distinto. Ha ido dándose una desconexión entre política y políticas, y ello ha conducido a una notable despolitización de la vida social. Tras tantos años de democracia, se ha ido construyendo en España (y nos atrevemos a decir que también en Europa) un modelo de representación política totalmente delegativa, que permite enclaustrar las decisiones de la colectividad en las instituciones, con altas proporciones de la ciudadanía que se abstienen de renovar su dosis de legitimidad. Esta situación ha acabado convirtiendo a buena parte de los ciudadanos en algo muy distinto de lo que imaginaban los protagonistas de los procesos de democratización que antes mencionábamos. La perspectiva más presente actualmente en la relación instituciones-ciudadanía es la de exigir servicios y prestaciones, desde la lógica de cliente pasivo y no de ciudadano implicado. Lo cual ha sido alimentado por una lógica institucional y política, cómoda en esa perspectiva institucional que prima el clientelismo pasivo. Lo cierto es que mientras ha sido posible seguir la lógica incrementalista en presupuestos públicos esa dinámica ha sido funcional. Los problemas surgen cuando se es consciente de que no todas las demandas sociales pueden convertirse automáticamente en necesidades públicas a cubrir por los presupuestos públicos, ya que entonces necesitas responsabilidad e implicación ciudadana para establecer conjuntamente prioridades y distribuir costes y beneficios. Las experiencias latinoamericanas muestran una dinámica distinta. El tradicional déficit de institucionalidad democrática señala ahora una combinación significativa de «estatalidad» y movilización social desde una perspectiva política fuerte, basada en mezclas positivas y eficaces de participación y de autoridad, con capacidad para construir mayorías alrededor de valores y de objetivos muy precisos. Dice Pierre Rosanvallon 10 que la democracia se define más por las labores que despliega que por las estructuras e instituciones que contiene.
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En muchos casos, constatamos que las instituciones existentes no logran incorporar ni adaptarse a las dinámicas que generan cambios constantes y de notable alcance. En ese sentido, podríamos referirnos a la necesidad de encontrar espacios más flexibles, más abiertos, que incorporen a los distintos tipos de actores (desde los que surgen del ámbito territorial o sectorial afectados, hasta las entidades que operan en los mismos, los especialistas y técnicos de la materia, o, evidentemente, los representantes de las instituciones legitimadas para tomar decisiones). Desde esos espacios, desde esa «nueva institucionalidad», más flexible, más perenne pero también más circunstancialmente reforzada, pueden surgir decisiones y estrategias de salida a dilemas y retos que difícilmente tendrían posibilidades de emerger en los escenarios institucionales más tradicionales. La significación de esos espacios a los que nos referíamos como «nueva institucionalidad» (dada su posición periférica en relación al núcleo tradicional de institucionalidad) estaría no en la permanencia y continuidad, no en los procesos y reconocimientos de estatus, sino en la capacidad para transformar las cosas. No hablaríamos tanto de personas (entendidos como «personajes», sujetos revestidos de institucionalidad representativa), como de ideas a construir de forma conjunta y que puedan contribuir a perspectivas de mejora colectiva. Un ejemplo de ello lo podríamos encontrar en la necesidad de repensar los procesos de desarrollo, partiendo de la perspectiva que los parámetros tradicionales de empleo y vinculación vida-trabajo que tan institucionalizados estaban en Europa, han entrado definitivamente en su ocaso. La decadencia y la erosión de los espacios laborales y vitales que configuraron el mundo industrial-fordista no han sido reemplazadas por nuevos paradigmas o lógicas de articulación. La dinámica social se ha vuelto mucho menos previsible, más individualizada y heterogénea. Y por tanto los relatos colectivos, muy marcados por pautas y espacios de socialización relativamente estables y conocidos (familia, barrio, trabajo), se han ido fragmentando y diversificando. En este escenario, no creemos que el tipo de problemas con los que normalmente se enfrentan las instituciones públicas permita una
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aproximación basada solo en las certezas de carácter técnico. Pero, como ya hemos dicho, las administraciones acostumbran a trabajar desde la hipótesis de la certeza. Muchas de las aproximaciones «racionales» relacionadas con la producción de decisiones públicas acostumbran a fallar, al no entender que lo que seguramente es la esencia del proceso es el debate de ideas que los diferentes actores y protagonistas de la comunidad política dónde se desarrollan las decisiones, transportan y defienden. Lo que moviliza a la gente es el compartir visiones, maneras de ver los problemas y vías de salida. Cada idea es un conjunto de argumentos que, en relación al problema planteado, expresa una concepción del mundo. Y, como bien sabemos, las ideas están en el corazón del conflicto político. Las decisiones públicas son pues el terreno en el que se enfrentan los diferentes puntos de vista, criterios, y definiciones de problema de los respectivos actores y grupos implicados. Tenemos por lo tanto objetivos, tenemos problemas, tenemos discrepancias entre objetivos y realidad, y tratamos de encontrar una alternativa que reduzca o incluso acabe con las discrepancias. Como bien sabemos, en la práctica este esquema no funciona tan ordenadamente. Muchas veces se ve primero el problema, se buscan soluciones y acaban definiéndose objetivos. O incluso, a veces se tiene primero la solución (o los recursos) y se busca el problema dónde aplicarla (o invertir la subvención o el fondo). Pero, la perspectiva que proponemos permite generar un cierto orden en esta confusa realidad, y posibilita el aprendizaje de las experiencias pasadas sin falsas expectativas de racionalidad general. Es más importante entender la lógica del juego que se desarrolla en cada caso, que aplicar de manera estandarizada un repertorio de soluciones previamente establecido. Desde nuestro punto de vista, la unidad de análisis debería ser la colectividad o comunidad afectada por la política pública. Es decir, el conjunto de personas y colectivos que encontramos en un determinado escenario. La motivación que acostumbra a justificar la actuación pública es el interés común (pero, sin olvidar que en cada intervención concreta existen también intereses sectoriales y particulares). Las claves de los conflictos acostumbran a establecerse en los puntos de contraste
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entre los intereses de cada actor, y los intereses comunes (definidos colectivamente a partir de concepciones compartidas del problema). Todo proceso de intervención pública, toda política pública es, básicamente, un proceso político. Proceso que tiene como base el encontrar formas de racionalidad colectiva que nos permitan actuar en un marco que por definición es plural, conflictivo y lleno de diferentes ideas sobre lo que hace falta hacer frente a cada situación social que requiere respuesta. Para entender cómo funciona la acción pública hace falta entender cómo funciona la dinámica política (no confundir con la dinámica institucional). Los decisores públicos se ven obligados a moverse y encontrar salida a los problemas en el escenario social, y no pueden ni quieren limitarse a actuar en el espacio científico o tecnológico. Buscan, buscamos, formas de acción colectiva que sean lo más legítimas posibles, y esto nos obliga a salir de la aparente comodidad de las certezas predeterminadas para ir construyendo combinaciones viables de análisis y convicciones socialmente compartidas. De hecho, así funcionan las cosas aquí y ahora. Pero muchas veces nos empeñamos en explicar lo que pasa desde perspectivas más normativas que positivas. Todos tenemos una predisposición natural a evitar incertidumbres y, por lo tanto, tendemos a postular y a esperar actuaciones guiadas por la previsibilidad. Pero los gobiernos han tenido que incorporar la incertidumbre a sus formas de acción y han tenido que buscar mecanismos para acomodarse. Así, se lanzan pre-propuestas para ver la reacción que generan, se diseñan programas que implican la incorporación voluntaria de otras instancias de gobierno o de actores a quienes se incentiva mediante fondos, se crean «grupos ad hoc» para superar las contradicciones entre departamentos gubernamentales o entre esferas de gobierno, se potencian «mesas» no institucionales para facilitar la negociación, etc. En definitiva, hemos de concluir que si bien la incertidumbre muchas veces genera problemas, es también el camino para su resolución colectiva. Y, en este sentido, a través de los procesos participativos, todos los actores acostumbran a entender mejor la complejidad como algo inherente a todo proceso decisional público, y no como una anomalía a superar.
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La lógica de la movilización colectiva es tanto la cooperación como la competencia entre actores y personas. Cada actor busca defender su propio interés, pero también trata de «trabajar» y argumentar desde los intereses comunes y se mueve, por lo tanto, en terrenos que exigen lealtad entre estas personas y actores, y ello exige que se garanticen las decisiones cuando son asumidas de manera colectiva. La información de que se dispone para decidir es muchas veces ambigua, incompleta, llena de opiniones y posiciones sesgadas, y no es del todo raro que encontremos informaciones o argumentaciones que podemos calificar como de estratégicamente manipuladas. Las bases de un cambio, de una modificación del status quo, son las ideas, la persuasión, las alianzas entre actores. Y lógicamente, la voluntad de ejercer poder, de conseguir el propio bienestar y el bienestar colectivo. El diálogo entre una Europa que busca reconocerse en un nuevo escenario en el que ya no valen antiguas recetas, y una América Latina que explora caminos nuevos, desde una madurez social conquistada tras difíciles transiciones, tiene que seguir. Estas notas han tratado de trazar ciertas líneas en las que seguir dialogando y debatiendo. En el fondo, como decían los zapatistas, lo que conviene hacer en tiempos como los actuales es «caminar preguntando». Y si preguntamos y caminamos juntos, mejor.
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Notas 1
Beck, U., Un nuevo mundo feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globalización, Paidós, Barcelona, 2000.
2
Castles, F.G., «Welfare state development in southern Europe», West European Politics, Abril, 1995, pp. 291-313.
3
Sarasa, S. y Moreno, L., El Estado de bienestar en la Europa del Sur, CSIC, Madrid; Rhodes, RAW, (1997), Understanding governance: policy networks, governance and reflexivity, Open University Press, Londres, 1995.
4
Llamazares, I. y Marks, G., «Gobernación de Múltiples Niveles, Movilización Regional e Identidades Subestatales en la Unión Europea» en Llamazares, I. y Reinares, F. (eds.) Aspectos Políticos y Sociales de la Integración Europea. València: Tirant lo Blanch.
5
Fleury, S.-Subirats, J.-Blanco, I. (eds.), Respuestas locales a inseguridades globales. Innovación y cambios en Brasil y España, CIDOB, Barcelona, 2008.
6
Lindblom, Ch., Politics and Markets, Basic Books, New York, 1977.
7
Subirats, J. (ed.), Elementos de nueva política, Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona, Barcelona, 2003.
8
Borja, J., «Construcció de la democracia i poders locals», Nous Horitzons, núm. 45-46, 1978 (reproducido en Nous Horitzons, núm. 200, 2011, pp. 6-10).
9
Borja, J., op. cit., p. 6.
10 Rosanvallon, P., La Contre-démocratie, Seuil, París, 2006.