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personal a honorarios, municipalidades NÚMERO DICTAMEN 027757N16 NUEVO: NO RECONSIDERADO: NO ACLARADO: NO APLICADO: NO COMPLEMENTADO: NO
FECHA DOCUMENTO 14-04-2016 REACTIVADO: SI RECONSIDERADO PARCIAL: NO ALTERADO: NO CONFIRMADO: NO CARÁCTER: NNN
DICTAMENES RELACIONADOS Complementa dictamen 28184/2015 Aplica dictamen 60469/2008 Aplica dictamen 74870/2011 Aplica dictamen 31394/2012
Acción_
Dictamen Año
Complementa Aplica Aplica Aplica
28184 60469 74870 31394
2015 2008 2011 2012
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FUENTES LEGALES ley 18883 art/4, ley 18294 art/1, ley 19280 art/13, ley 18695 art/4, CCI art/20, ley 18695 art/3 lt/f
MATERIA Sobre requisitos que deben cumplir las contrataciones a honorarios efectuadas por las municipalidades con cargo a la cuenta presupuestaria 21.04.004 para que se ajusten a derecho.
DOCUMENTO COMPLETO
N° 27.757 Fecha: 14-IV-2016 La Subdivisión de Auditoría e Inspección de la División de Municipalidades de este Organismo de Fiscalización, mediante los Informes Finales N°s. 454 y 627, ambos de 2015, sobre auditoría a las contrataciones a honorarios con cargo a la cuenta presupuestaria 21.04.004, efectuados en las Municipalidades de Las Condes y San Bernardo, respectivamente, ha solicitado un pronunciamiento respecto de las alegaciones formuladas por esas entidades edilicias en sus respuestas a los preinformes de observaciones -mismos números y años-, relativas a la objeción efectuada en orden a que las labores realizadas por el personal contratado a honorarios para desempeñarse en programas comunitarios, no serían ocasionales y/o transitorios. Por su parte, se han dirigido a esta Contraloría General las Municipalidades de Talcahuano y La Pintana solicitando la reconsideración de los Informes Finales N°s. 411 y 435, ambos de 2015, respectivamente, sobre la misma materia, en cuanto a la observación relativa a que las labores realizadas por el personal vinculado bajo esa modalidad para desempeñarse en programas comunitarios no serían ocasionales y/o transitorios, como tampoco corresponderían a labores de gestión interna del municipio, por las razones que serán detalladas en el presente oficio. Como cuestión previa, cumple con precisar que los contratos a honorarios cuyos desembolsos se efectúen con cargo al subtitulo 21, ítem 04, asignación 004 “Prestaciones de servicios en programas comunitarios”, no son de aquellos a que se refiere el artículo 4° de la ley N° 18.883, por lo que estos acuerdos no podrán significar en modo alguno cubrir posibles carencias de personal en las entidades edilicias para cumplir las funciones regulares propias de su gestión (aplica dictamen N° 60.469, de 2008). En este contexto, resulta pertinente recordar que los contratos a honorarios en análisis, al estar su regulación al margen de la normativa de personal del artículo 4° de la ley N° 18.883, se encuentran excluidos tanto de las restricciones al gasto previstas en el artículo 1° de la ley N° 18.294 -en cuanto a que el gasto anual máximo en personal de las municipalidades de la Región Metropolitana de Santiago no podrá exceder en cada una de ellas, del 35% del rendimiento estimado de los ingresos que les correspondan en virtud de las normas que indica-; como de las limitaciones establecidas en el artículo 13 de la ley N° 19.280, sobre el acuerdo del concejo municipal, y del límite del 10% del gasto contemplado en el presupuesto municipal por concepto de remuneraciones de su personal de planta. De este modo, la procedencia de las correspondientes contrataciones dependerá de que ellas se encuentren debidamente acotadas al desarrollo de actividades específicas que se establezcan en el programa comunitario y que estas no importen el desempeño de tareas que permanentemente deben cumplir los municipios a través de sus funcionarios (aplica dictamen N° 74.870, de 2011).
Puntualizado lo anterior, es del caso señalar que el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda -que Determina Clasificaciones Presupuestarias-, prevé que las
prestaciones
de
servicios
en
programas
comunitarios
“Comprende
la
contratación de personas naturales sobre la base de honorarios, para la prestación de servicios ocasionales y/o transitorios, ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades, que estén directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia”. Ahora, como es posible advertir, los gastos comprendidos en el aludido ítem son aquellos que derivan de las contrataciones a honorarios de personas naturales que tengan
por
objeto
la
prestación
de
servicios
que
reúnan
las
siguientes
características: a) que sean ocasionales y/o transitorios; b) que sean ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades y; c), que se encuentren directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia, ejecutados en cumplimiento de las funciones previstas en el artículo 4° de la ley N° 18.695 (aplica dictamen N° 31.394, de 2012). Luego, para los efectos de determinar si las entidades edilicias recurrentes se ajustaron a derecho al realizar las contrataciones respectivas bajo la referida modalidad de programas comunitarios, se procederá a analizar a continuación sus alegaciones. I.- En cuanto a la ocasionalidad y/o transitoriedad de los servicios prestados. En primer término, en lo concerniente a que se trate de servicios ocasionales y/o transitorios, cabe señalar que de conformidad con el criterio contenido en el dictamen N° 31.394, de 2012, aquellos corresponden a labores que si bien corresponden
a
las
municipalidades,
son
de
carácter
circunstancial,
en
contraposición a aquellas que deben realizar en forma permanente y habitual. Ahora bien, dado que el legislador no ha definido el término ocasional como tampoco la expresión transitorio, a fin de determinar su sentido y alcance, es menester aplicar las reglas generales de interpretación, contenidas, entre otras, en el artículo 20 del Código Civil, de acuerdo con el cual las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas. En este contexto, la expresión ocasional se define, como “Que solo ocurre o actúa en alguna ocasión” y el término transitorio, en sus primeras dos acepciones, como “pasajero, temporal” y “caduco, perecedero, fugaz”. Con todo, cabe precisar que de acuerdo con la normativa citada aparece que el legislador no ha exigido que para que los servicios tengan la calidad de “ocasionales y/o transitorios” sea necesario que los programas en que ellos se prestan tengan una duración máxima de un año presupuestario, puesto que ello dependerá de la
naturaleza de la tarea que el municipio desarrolla por su intermedio, esto es, si es de aquellas propias de su quehacer que, obligatoriamente, en virtud de un mandato legal está llamado a cumplir -habituales- o de las que, relacionadas con sus funciones puede o no ejecutar, en función de la necesidad concreta y específica que de origen al programa -ocasionales-. Luego, la sola circunstancia que los contratos a honorarios en cuestión se reiteren en el tiempo no transforma a los servicios prestados mediante ellos, de “ocasionales y/o transitorios” a “habituales”, puesto que su subsistencia depende del hecho de mantenerse la necesidad que da origen al programa comunitario al que adscriben y de la naturaleza de la función municipal con la que se vinculan, siendo, por ende, eminentemente temporales. a) Alegación formulada sobre este punto por la Municipalidad de Las Condes. Como cuestión previa, es del caso señalar que el Preinforme de Observaciones N° 454, de 2015, que dio origen al informe final del mismo número y año, observó en el punto N° 4, “Honorarios por prestaciones de servicios en programas comunitarios, que no cumplen con las condiciones establecidas en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que determina clasificaciones presupuestarias”, que los servicios prestados por los contratados a honorarios en los programas auditados no eran ocasionales y/o transitorios, puesto que se constató que diversos servidores fueron vinculados en el año 2015 para desarrollar las mismas tareas convenidas en anualidades anteriores. La citada entidad edilicia, en respuesta al aludido preinforme de observaciones argumentó que mantiene en ejecución diversos programas comunitarios los que debido a su naturaleza y particularidad hacen necesario contar con recursos humanos específicos para su gestión, por lo que debe contratar personal con competencias únicas, quienes se encuentran abocados al desarrollo de su cometido, independiente y separado de la administración propia del municipio. Agrega, que estos quehaceres son de carácter circunstancial puesto que su permanencia depende del hecho de existir el programa comunitario al que acceden, añadiendo que todos ellos poseen un tiempo acotado de duración y tienen un carácter
eminentemente
transitorio
y específico,
correspondiendo
a
tareas
especiales y excepcionales, no contempladas dentro de las labores habituales y permanentes de la municipalidad. Expresa, además, que en el evento que se estime pertinente y necesaria la reiteración de un programa por más de un año, esto no implica que las contrataciones pierdan su naturaleza jurídica de transitorias, debido a que estas tienen una vigencia concreta. Ahora bien, en la especie, analizada una muestra de los programas objetados por este Ente de Fiscalización, en particular los programas denominados “Talleres
recreativos
y de desarrollo”,
“Fomento
y desarrollo
de las
organizaciones
comunitarias 2014”, y “Deporte y recreación 2014”, es posible establecer que los servidores contratados en ellos a contar del año 2014 se desempeñaron hasta el año 2015 en labores de profesores de aquaresist; hidrogimnasia; y mesoterapeuta; auxiliares técnico comunitario y gestores técnico comunitario en asesorías a organizaciones
comunitarias,
entrevistas
y orientación permanente de
esas
entidades, recopilación en terreno de la información necesaria, catastro de comunidades de copropiedad de carácter social, entre otras; y monitores y profesores de taller de desarrollo físico; respectivamente. Luego, dado el tipo de labores ejecutadas por los servidores en los programas en comento, es posible advertir que dichas tareas han tenido el carácter de ocasionales o transitorias, toda vez que si bien eran de una duración superior a un año, ellas se enmarcaron
en programas comunitarios sujetos a una duración definida en el
tiempo. En este sentido, es menester puntualizar que la circunstancia de que un servidor haya sido contratado en diversas anualidades -continuas o alternadas-, para prestar servicios en un mismo programa, no implica, necesariamente, que las tareas ejecutadas sean permanentes, puesto que ellas se encontrarán siempre sujetas a la duración de aquel. Por ende, en la medida que todas las contrataciones suscritas por la Municipalidad de Las Condes en el marco de los programas comunitarios hayan cumplido con las consideraciones antes expuestas -lo que deberá revisar el propio órgano comunal-, ellas se habrán ajustado a derecho, por lo que esta Contraloría General, tratándose de los
programas
revisados
en esta oportunidad,
levanta parcialmente la
observación de que se trata, formulada en el citado Informe Final N° 454, de 2015, debiendo esa entidad edilicia informar respecto de las demás a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades de este Organismo de Fiscalización, dentro del plazo de 30 días hábiles contado desde la total tramitación del presente oficio. b) Alegación formulada sobre este punto por la Municipalidad de San Bernardo. Como cuestión previa, es del caso señalar que el Preinforme de Observaciones N° 627, de 2015, que dio origen al informe final del mismo número y año, observó en el punto N° 3, “Incumplimiento de los requisitos contemplados en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda”, que los servicios prestados por los contratados a honorarios en los programas auditados no eran ocasionales y/o transitorios, puesto que se constató que diversos servidores fueron vinculados en el año 2015, para desarrollar las mismas tareas convenidas en anualidades anteriores. La citada entidad edilicia, en respuesta al aludido preinforme de observaciones cuestiona la mencionada objeción, exponiendo que todas las contrataciones corresponden a cometidos específicos y no a funciones genéricas propias de alguna
unidad del órgano comunal, añadiendo que ellas supusieron la ejecución de tareas transitorias que en ciertos casos se extendieron por más de un año calendario. En la especie, analizada una muestra de la documentación recabada por este Ente de
Fiscalización,
entre
otros,
los
programas
denominados
“Programa
de
cardiovascular”, “Programa deporte outdoor”, “Programas de tardes recreativas”, “Programa de actividades acuáticas, deporte y recreación”, “Mujer trabajadora jefa de hogar” y “Programa dental” consta que los servidores fueron contratados para desarrollar tareas relativas a clases de zumba, sicomotricidad, crossfit, atletismo, Slike line y escalada deportiva, natación, asistencia dental, entre otros. En este contexto, es del caso manifestar que si bien las tareas desempeñadas por los servidores contratados a honorarios se han desarrollado en años consecutivos, estas se han circunscrito a los aludidos programas los cuales poseen una duración limitada, siendo, por ende, de acuerdo a lo afirmado precedentemente, transitorias, cumpliendo, además, con los demás requisitos establecidos en el mencionado decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, por lo que se ha ajustado a derecho la imputación del gasto al ítem 21.04.004. Luego, en la medida que todas las contrataciones suscritas en el marco de los programas comunitarios por la Municipalidad de San Bernardo hayan cumplido con las consideraciones antes expuestas, ellas se habrán ajustado a derecho, lo que deberá verificar ese órgano comunal, informando de ello a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades de este Organismo de Fiscalización, dentro del término ya indicado precedentemente. Sin perjuicio de lo anterior, es dable indicar que tratándose del programa denominado “Gestión oficina de información, reclamo y sugerencias OIRS 2014”, aparece que los servidores fueron contratados para desarrollar las tareas de recibir al público asistente a la dirección de desarrollo comunitario, orientar las consultas y derivar a las personas, entre otras, funciones que se encuentran entregadas al Departamento de Partes e Información en el numeral 10 del artículo 14, del “Reglamento de estructura y funciones y coordinación de la ilustre Municipalidad de San Bernardo”, cuyo texto refundido fue aprobado por decreto alcaldicio N° 7.848, de 2013, por lo que aquellas no constituyen labores ocasionales o transitorias, sino permanentes y regulares en la entidad edilicia, por lo cual no han debido imputarse al referido ítem. Por consiguiente, se levanta parcialmente la observación de la especie, contenida en el Informe Final N° 627, de 2015. c) Alegación formulada sobre este punto por la Municipalidad de Talcahuano. La anotada entidad edilicia cuestiona la observación formulada por este Organismo de Fiscalización en el Informe Final N° 411, de 2015, N° 3, “Incumplimiento de los requisitos contemplados en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda”, el cual indicó que los servicios prestados por los contratados a honorarios en los
programas auditados no eran ocasionales y/o transitorios, toda vez que estos se presentan con similares características en más de un período consecutivo. En relación con la materia, la Municipalidad de Talcahuano expone que los cometidos desarrollados por los servidores están asociados a la implementación de los convenios que se ejecutan por el órgano comunal con fondos gubernamentales, los que poseen una duración específica en el tiempo -año calendario-, por tanto la continuidad de las prestaciones de servicios está sujeta a la suscripción de dichos acuerdos, siendo la observación, a su entender, hecha de modo genérico. En la situación en análisis, de la muestra de los programas revisados en esta oportunidad, denominados “Integración de las personas con capacidades diferentes” -cuyas tareas consistían en programar actividades recreativas y formativas generadoras de la participación de niños, niñas, jóvenes y adultos con capacidades diferentes, para impulsar y fortalecer los vínculos integracionales-, “Fortaleciendo el desarrollo de la mujer, 2014” -cuyas tareas consistían, entre otras, en realizar talleres de moda, gastronomía y peluquería dirigidos a las mujeres de la comuna-; constituyen prestaciones cuya imputación del gasto al ítem 21.04.004 se ajustó a derecho, puesto que se trata de labores ocasionales. Luego, en el evento que todas las contrataciones suscritas en el marco de los programas comunitarios por la Municipalidad de Talcahuano hayan cumplido con las consideraciones antes expuestas, ellas se habrán ajustado a derecho, lo que deberá verificar ese órgano comunal, informando de ello a la Unidad de Seguimiento de la Contraloría Regional del Bío-Bío, dentro del término ya indicado precedentemente. Sin perjuicio de lo anterior, no ha sido procedente que el gasto originado por los servicios prestados en el programa denominado "Recuperación y mantención de cuerpos de agua (canales y lagunas) y borde costero comuna de Talcahuano, año 2014” -correspondientes a diseñar un sistema de limpieza permanente, diseñar áreas de recreación y esparcimiento, identificar el ecosistema flora y fauna existente, disponer de un lugar de eliminación de inertes (escombros y tierra), vigilancia de los espacios públicos recuperados, reforzamiento de los bordes costeros y mantención de un lugar de acopio de escombros para disminuir la basura municipal-, se haya imputado a la citada cuenta presupuestaria 21.04.004, dado que las referidas tareas no cumplen con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para ello, toda vez que constituyen labores que el municipio debe efectuar en forma habitual por medio de la dirección de medio ambiente, de conformidad con el artículo 3°, letra f) de la ley N° 18.695 y los artículos 42 y siguientes,
del
reglamento
“Organización
interna
municipal
y
organigrama
municipal”, aprobado por decreto N° 3.404, de 2013. Por ende, este Organismo de Control levanta parcialmente la observación de la especie, contenida en el Informe Final N° 411, de 2015. d) Alegación formulada sobre este punto por la Municipalidad de La Pintana.
La mentada entidad edilicia cuestiona la observación formulada por este Organismo de Fiscalización en el citado Informe Final N° 435, de 2015, N° 6, “Honorarios por prestaciones de servicios en programas comunitarios que no cumplen con las instrucciones impartidas en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda”, el cual señaló que los servicios prestados por los contratados a honorarios en los programas auditados no eran ocasionales y/o transitorios, toda vez que estos se presentan con similares características en más de un período consecutivo. La Municipalidad de La Pintana, argumenta, en síntesis, que el carácter ocasional y/o transitorio de las labores de los prestadores de servicios contratados en el marco de los programas comunitarios guarda relación con la ejecución de ellos, los que tienen una duración determinada, condición que no se pierde por la reiteración de los convenios. En la especie, de acuerdo con la muestra revisada por este Órgano de Fiscalización en esta oportunidad, aparece que las labores desempeñadas por los servidores contratados a honorarios en programas comunitarios -entre otros, asistente audiovisual y técnico en máquinas en “Señal experimental de TV online”; o monitor de comic en “Casa de la Cultura”-, cumplen con los requisitos establecidos en el mencionado decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, para imputar el gasto al ítem 21.04.004, puesto que ellas se han circunscrito a programas que poseen una duración limitada, siendo, por ende, transitorios. Luego, en la medida que todas las contrataciones suscritas en el marco de los programas comunitarios por la Municipalidad de La Pintana hayan cumplido con las consideraciones antes expuestas, ellas se habrán ajustado a derecho, lo que deberá verificar ese órgano comunal, informando de ello a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades de este Organismo de Fiscalización, dentro del término ya indicado precedentemente. No obstante lo indicado precedentemente, cumple señalar que no se ajustó a derecho que los servicios relativos, entre otros, a la “Supervisión de barrido de calles, limpieza de basurales y apoyo a las secciones” del programa “Comuna limpia”, haya sido imputado al aludido ítem 21.04.004, dado que por su naturaleza, de acuerdo con lo afirmado en el cuerpo de este oficio, las tareas realizadas mediante aquel no pueden ser consideradas ocasionales y/o transitorias, sino que, por el contrario, constituyen labores que el municipio debe efectuar habitualmente por medio de la dirección de mejoramiento del entorno comunal -aseo y ornato-, de conformidad con el artículo 3°, letra f) de la ley N° 18.695 y con el artículo 16 del reglamento N° 14, de 1997, “Orgánico de la Municipalidad de la Pintana”. En consecuencia, esta Entidad de Control levanta parcialmente la observación de la especie, contenida en el Informe Final N° 435, de 2015. II.- En cuanto a que los servicios prestados sean ajenos a la gestión administrativa interna de los municipios.
Ahora bien, en lo que concierne a que los servicios sean ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades, resulta pertinente recordar lo señalado en este oficio en orden a que estos contratos no son de aquellos a que se refiere el artículo 4° de la ley N° 18.883, por lo que estos acuerdos no podrán significar en modo alguno cubrir posibles carencias de personal en las entidades edilicias para cumplir las funciones regulares propias de su gestión. Luego, su procedencia dependerá de que ellas se encuentren debidamente acotadas al desarrollo de actividades específicas que se establezcan en el programa comunitario
y
que
estas
no
importen
el
desempeño
de
tareas
que
permanentemente deben cumplir los municipios a través de sus funcionarios (aplica dictamen N° 74.870, de 2011). a) Respecto de la alegación formulada sobre este punto por la Municipalidad de Talcahuano. La anotada entidad edilicia cuestiona la observación formulada por este Organismo de Fiscalización en el Informe Final N° 411, de 2015, N° 3, “Incumplimiento de los requisitos contemplados en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda”, el cual indicó que los servicios prestados por los contratados a honorarios en los programas auditados comprenden funciones propias de la gestión interna de la entidad edilicia, infringiéndose con ello lo estipulado en el mencionado texto normativo. En relación con la materia, la Municipalidad de Talcahuano expone que las tareas ejecutadas, si bien son de apoyo a las distintas unidades, no constituyen labores propias de la gestión interna de la entidad edilicia. Al respecto, y tal como se señalara precedentemente, si bien diversos programas cumplían con la normativa que regula la materia, de la muestra revisada en esta oportunidad por este Organismo de Fiscalización, se constató que las labores ejecutadas en el marco del programa denominado "Recuperación y mantención de cuerpos de agua (canales y lagunas) y borde costero comuna de Talcahuano, año 2014”, no se ajustaron a derecho dado que los servicios contratados consistían en tareas propias del municipio de conformidad con el artículo 3°, letra f), de la ley N° 18.695 y los artículos 42 y siguientes, del citado reglamento “Organización interna municipal y organigrama municipal” de esa entidad edilicia. Por consiguiente, se mantiene, en este punto, la objeción de la especie, contenida en el Informe Final N° 411, de 2015, debiendo ese municipio ajustarse, en lo sucesivo, al ordenamiento que rige este tipo de acuerdos, de manera que se evite la reiteración de la falta aludida. b) Respecto de la alegación formulada sobre este punto por la Municipalidad de La Pintana. La aludida entidad edilicia cuestiona la observación formulada por este Organismo de
Fiscalización en el Informe Final N° 411, de 2015, N° 3, “Incumplimiento de los requisitos contemplados en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda”, el cual indicó que los servicios prestados por los contratados a honorarios en los programas auditados comprenden funciones propias de la gestión interna de la entidad edilicia, infringiéndose con ello lo estipulado en el mencionado texto normativo. Al respecto, cumple señalar que, tal como se indicara anteriormente, de la muestra analizada en esta oportunidad por esta Contraloría General se constató que no se ajustó a derecho que los servicios relativos, entre otros, a la “Supervisión de barrido de calles, limpieza de basurales y apoyo a las secciones” del programa “Comuna limpia”, haya sido imputado al aludido ítem 21.04.004, dado que por su naturaleza, de acuerdo con lo afirmado en el cuerpo de este oficio, las tareas realizadas mediante él no pueden ser consideradas ocasionales y/o transitorias, sino que, por el contrario, constituyen labores que el municipio debe efectuar habitualmente por medio de la dirección de mejoramiento del entorno comunal -aseo y ornato-, de conformidad con el artículo 3°, letra f), de la ley N° 18.695 y el artículo 16, del reglamento N° 14, de 1997, “Orgánico de la Municipalidad de la Pintana”. Por consiguiente, se mantiene, en este punto, la objeción en comento, contenida en el Informe Final N° 435, de 2015, debiendo ese municipio ajustarse, en lo sucesivo, al ordenamiento que rige este tipo de acuerdos, de manera que se evite la reiteración de la falta aludida Compleméntese, en lo pertinente, el dictamen N° 28.184, de 2015. Transcríbase a las Municipalidades de San Bernardo, Talcahuano y La Pintana, a todas las Contralorías Regionales, a la Subdivisión de Auditoría e Inspección y a la Unidad de Seguimiento, ambas de la División de Municipalidades de esta Entidad Fiscalizadora. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República