Tres trampas: sobre los orígenes de la crisis económica mexicana de 1994 Author(s): Carlos Elizondo Mayer-Serra Reviewed work(s): Source: Desarrollo Económico, Vol. 36, No. 144 (Jan. - Mar., 1997), pp. 953-970 Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467133 . Accessed: 27/01/2012 17:39 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.
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DesarrolloEcon6mico,vol. 36, NW144 (enero-marzo1997)
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TRES TRAMPAS: SOBRE LOS ORIGENES DE LA CRISIS ECONOMICA MEXICANA DE 1994* CARLOS ELIZONDOMAYER-SERRA**
Introducci6n intensific6 En 1988,el presidenteCarlosSalinasde Gortari la reformaecon6mica estructuraliniciadaen el sexenio de Miguelde la Madrid(1982-1988)con el fin de innumerables incrementar el nivelde desarrollodel pals.Paraello,el gobiernoprivatiz6 con respectoal mercado empresaspulblicasy desregul6la economia,principalmente A pesarde laaparentesolidezde unacoalici6npoliticaque habiadadosu internacional. desde los aios '40 basado en la sustituapoyoa un modelode desarrolloimplantado cibn de importacionesy el controldel Estado sobre actividadesestrategicas1,la oposici6nen contrade la reformapudo ser vencida sin que se modificarasignificativamentela 16gicadel sistemapoliticoimperantedesde mediadosde la decada de el fortalecimiento del presidenteSalinas,cuyo partido los anos '30e inclusopermitiendo de elecciones 1991. las legislativas gan6 f~cilmente El gobiernode Salinasestabilizorpidamente la economia,en buena medida Lainflaci6npas6 del 160 % graciasa lo que ya se habialogradoen el sexenioanterior. anualen 1987 a alrededordel 7 %antes de la devaluaci6nde diciembrede 1994. La economia,por su parte,empez6a crecer:3,3 %en 1989 y 4,4 %en 1990. Luego,el crecimientodisminuyd, pasandoa 3,6 %en 1991,2,6 %en 1992y 0,6 %en 1993.En 1994la economiavolvi6a crecer,3,52.Aunquelatasa de crecimientofue aunmodesta, y menorque en otrospaises quetambi6npusieronen marchaunprogramade reforma, fue evidente. la mejoriacon respectoal sexenioanterior * Una primeraversi6nde este articulose discuti6en el "SouthernCaliforniaWorkshopon Economicand 6 de abrilde 1995. PoliticalLiberalization", **Centrode Investigaci6ny DocenciaEcon6micas,A.C.[ [ CIDE/ CarreteraM6xico-Toluca 3655 Col. NLomasde SantaFe, Delegaci6nAlvaroObreg6n01210 Mexico,D.F./ I (52 5) 570-54-62,727-98-01/02/03 / Fax: (52 5) 570-3702/ E-mail:elizondo@disl.cide.mx.] 1Paraunaversi6noficialde esta reforma,v6ase Aspe, 1993.Sobreel estado de la economiaanteriora 1970, v6ase Reynolds,1970.Sobre la reformaduranteel gobiernode De la Madrid,v6ase Kaufman,1989. 2 Datosobtenidosde Banco de M6xico,1990, 1994, 1996.
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Sin embargo,la estabilizacic'n econOmicano se pudo mantener.Como en el el sexenio marc6 el ritmode la economia.A pesar del esfuerzo una vez pasado, mas, evitar el sexenal de auge y crisis,con el findel sexeniose Salinas de ciclo por explicito acabaronlas ilusiones.Pocas semanasdespues de que Salinasdejarala presidencia Elpeso se devalu6masdel 100%,aunqueluego sobrevinounanuevacrisisfinanciera. se estabiliz6por unos meses en alrededordel 70 % del tipo de cambioprevioa la devaluaci6n. de la reformaestructural Laimportancia de Salinasno debe olvidarsea luz de la crisisactual.Comoresultadode esta reforma,la economiamexicanaha enfrentadola nuevacrisiscon mayorcapacidadque en el pasado paragenerardivisasa travesde unajustemuysevero.En exportaciones.Contodo,la economiahatenidoque enfrentar del del42 %3. del 2 % 1995el gobiernopredijouncrecimiento PBIy unainflacion negativo Larecesi6nfue mayorde la esperada-6,9 %del PBIy la inflaci6nde 52 %4-. Para1996 el gobiernoesperabaun crecimientodel 3 %del PBIy una inflaci6ndel 20,5 %5.Es factibleque laeconomiacrezcaunpocomasdel3,5 %,perolainflaci6ncerraraen poco menosdel 30 %. econ6micamayordel programaecont6miEneste articulose identifica lafragilidad en la cuentacorrientey unamonedacada vez co de Salinas,a saber,el desequilibrio mas sobrevaluada6,y se ofrecenalgunas explicacionesde por que esta riesgosa Aunqueeste articupoliticamente y defendibleideol6gicamente. estrategiafue atractiva lo se centraen el gobiernode Salinas,tambiense haranalgunasreferenciasa los dos sexenios anterioresen los que tambidnse present6este ciclo de auge y fracaso,es decir,los gobiernosde Echeverria7 y de L6pezPortillo8. Entodos los paises en desarrolloque Ilevana cabo ajustesestructuralesexisten Enel caso de M6xico,sin embargo, adecuadamente9. obstaculosparaimplementarlos la nuevacrisis estall6cuandoya se habianllevadoa cabo cambios importantes,el y pareciaque la economiase encontraba gobiernose habiafortalecidopoliticamente continuo.Haciael finaldel sexenio,a pesarde establey preparadaparauncrecimiento todos los cambiosefectuados,el viejociclode auge y crisisvolvida aparecer. Elobjetivoprincipalde este articuloes tratarde entenderporque nuevamentela crisisfinanciera,con un tipode cambio economiamexicanacay6 en una"sorpresiva" de sobrevaluadoy un altodeficiten la cuentacorrientefinanciadocon instrumentos
1980.
3 Paralas proyeccionesgubernamentales,v6ase Secretariade Hacienday Cr6ditoPtblico, 1995. 4 Datos de Banco de M6xico,1996. 5 Datos de Presidenciade la RepOblica,1995,p. 958. 6 Enrelaci6ncon esto, v6ase Dornbuschy Werner,1994. 7 Paraun anilisis detalladoacerca de la politicaecon6micadel sexenio de Echeverria,v6ase Whitehead,
8 Elgobiernode De la Madridnuncapudosuperarla crisisheredadaporel sexenio anterior.No huboning6n auge financiadopor inversionistasinternacionales.Los mercados financierosinternacionalesse mantuvieron esc~pticos en cuantoal futurode la economiamexicana.Sinembargo,en su quintoahiode gobiernose colaps6 la bolsa de valores y el peso sufri6una devaluaci6n.Haciael finaldel sexenio, el principalobjetivoecon6mico era evitaruna nueva crisis financieraen el sexto afo; por consiguientese sigui6 una politicaecon6mica recesiva, a pesar de ser un arioelectoral. 9Paraun resumende la 16gicade las reformasecon6micasen los paises menos desarrollados,v6ase World DevelopmentReport1991.Paraunacompilaci6nde estudiosde caso, v6anse Nelson, 1990,y Stallingsy Kaufman, 1989.
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cortoplazo.A travesde la comprensi6nde esta crisis,que tiene elementosque se habianpresentadoen las dos crisisanteriores,se podrabuscarentenderque factores no fueronmodificados,a pesarde unaprofundareformaestructural que teniadentrode sus objetivoscentralesevitarunanuevacrisisde finde sexenio. En la primerapartede este articulose analizanlas condicionesinternacionales al gobiernode Salinasfinanciar undeficitaltoen la cuentacorriente,asi que permitieron el este factorhaestadopresenteen las dos sus destacandose como implicaciones, que crisisanteriores.Enla segundapartese estudianalgunosaspectosde la ideologiade la eliteestatalsalinistay sus repercusionesen la elaboraci6nde la politicaecon6mica,en con respectoal tipode cambio.Enla tercerapartese estudianlos incentivos particular a la administraci6n de politicosque hanIlevadoal gobiernomexicano-y en particular Salinas-a seguirpoliticasecon6micasinsosteniblesen el largoplazo.Enlas conclusiones se hacen algunassugerenciasparaevitarestas trampasen el futuro.
Latrampade la volatilidad unaliberalizaci6n ha experimentado sin preceElsistemafinancierointernacional dentes en los Oltimos 25 aflos.ParaMexico,el impactode este nuevoentornoha sido especialmenteevidentedada su posicibngeografica:unafronterade mas de 3.000 km con EstadosUnidos. de lostenedoresde capital el poderestructurallo Comoresultadode esta frontera, controlesa los en Mexicoha sido muyaltoy la capacidaddel Estadoparaimplementar de lo que pasa con otrosbienes, los controles flujosfinancieroscasi nula.Alcontrario cuandolos principalessocios sobrelas exportacionesde capitals61opuedenfuncionar comercialesy los paises vecinossiguenpoliticasorientadasa conseguireste fin". El tener como vecino y principalsocio comercialal mercadofinancieromas abiertoe del mundoha dadoal gobiernomexicanopocas opcionesparaevitarfugas importante de capitales. En el caso de Mexico,aun los controlessobre el flujode mercanciason muy de bieneshasidosiempreunaalternativa relativamencostosos, ya que el contrabando te barata.AdemAs,lacercaniacon EstadosUnidoshahechoque las clases mediay alta aunmas sensiblesque en otrospaises latinoamericamexicanassean probablemente nos a patronesde consumodificilesde financiarduranteun periodode tiempoprolonlo cual terminaporimponerun costo altoa los gado en nacionespoco desarrolladas, sectores de la poblacibnmAsdesprotegidos. durantelos sexenios de La expansi6nde los flujosfinancierosinternacionales Echeverria, L6pezPortillo y Salinasdieronal gobiernociertomargende maniobravis j vislos tenedoresde capitalnacional,ya fueraparaimponerunmodelode desarrolloen contra de las preferencias de un sector importantede la comunidad empresarial (Echeverria),ya para ganar el apoyo de los empresarios nacionales a pesar de los
de la economia(LopezPortillo), o bienparapersuadira los estructurales desequilibrios
10 Por poder estructuralse entiende el grado de libertadcon que cuentan los tenedores de capital para moversus recursos,y porlo tantopara decidird6nde y c6mo invierten. 11VWaseHelliener,1994.
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de financiarunanuevaestrategiade desarrollo grandesempresariosde la pertinencia Sinembargo,esta dependenciadel ahorro que implicabaabrirlaeconomia(Salinas)12. externoy la facilidadcon que el ahorrointernopodia salirdel pais hicieronque la economiamexicanafueramuyvulnerable a interrupciones sObitaso, aunpeor,a salidas de los flujosfinancierosinternacionales13 Antes de las tres crisis,estos flujosaumentarondrasticamente,como en casi esto se explicaportresfactores.Uno,la Aparentemente ningdnotropals del mundo'14. cercaniacon EstadosUnidos,lo cualreducelos costos de transaccionen las exportaciones de capitalprovenientesde EstadosUnidos;dos, por el poderautbnomoque tienela elitepoliticamexicanaparaseguirunapoliticade endeudamientoexternocon objetivospoliticosde cortoplazo15,y tres,la presenciade incentivosmoralesperversos para (moralhazard),tantoen esta buenadisposici6nde los mercadosinternacionales prestarlecapitala Mexico,como en la del gobiernomexicanoparaaceptarlo.Dadala de seguridad,se asume importancia quetieneMexicoparaEstadosUnidosen t6rminos en caso de que se de salvar a Mexico los vecinos del Norte manera la buscarian que con la firmadel se aun fuerte una crisis Esta hizo presentase grave. mas suposici6n Tratadode LibreComerciode Americadel Norte(TLCAN) porel paquete y fueratificada de ayudainternacional respaldadoporEstadosUnidosque a principiosde 1995 hizo la crisis.Estepaquetedificilmente hubieraestado a la disposicionde posibleenfrentar similares. otrospaises en circunstancias de elevadasreservaspetroleras Enestas consideracioneslaexistenciaen Estasact0ancomoMexico colateral,tantoparalos inversionistas juega un papel importante. como paraEstadosUnidosa la horade integrarun paquetede rescate. Porello las garantiasal buenpago de esta ayudafueronlos ingresospetroleros. Comolos flujosfinancierosinternacionales fueronmuyelevados, las crisis que sobrevinieron agudas.Durante despu6sde los auges tambienhansidoparticularmente A pesar de ciertotemora una devaluacion,nadie el auge, todos quierenparticipar. quierequedarsesinlos suculentosbeneficiosque se esperan16.Losgobiernosde turno de los mercadosfinancieros.Parecenno darse hansido miopesanteel funcionamiento cuentade que el elevadooptimismode los mercadosfinancierospuede estarbasado en informacibn incompleta.Eloptimismode los mercadoses unestado de animoque puede cambiarsObitamente. Antesde 1970,el gobiernomexicanoeramascautoen cuantoal uso del entonces escaso ahorroexterno.Sinembargo,a'n entoncesse considerabaque la econom.s con otrospaises en en comparaciOn miamexicanateniaunaltonivelde endeudamiento 12EnElizondo,1994, se ejemplificaesto parael caso de la reformafiscalen los sexenios de Echeverriay de Salinas. 13Sobrela fuga de capitales,v6ase Rojas-Sudrez,1991. 14De 1990a 1993M6xicorecibi6misrecursosextranjeros(u$s 52.800 millones)que cualquierotropais en desarrollo.Le sigui6Chinacon u$s 49.200 millonesy Argentinacon 24.500 millones(v6aseDe la Dehesa, 1994,p. 5). 15Poder aut6nomoo desp6ticoen el sentidoen que lo usa Mann(1993), que es "elpoder distributivo de elites estatales sobre la sociedad civil.Se derivadel rangode acciones que la eliteestatalpuede Ilevara cabo sin con los gruposde la sociedad civil"(p. 59). negociaciones rutinarias 16En palabrasde un administrador de fondos de J. P. Morgan:"Sialguienpronosticauna devaluaci6ny esperamos cinco an-osparaque ocurra,se pierdemuchodinero"(Newsweek,27 de marzode 1995,p. 12). Paraun anAlisisde la 16gicadetrasde euforiasespeculativas,v6ase Kindleberger,1989.
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Noobstante,la inversiOn directaeramasimportante desarrollo17. comofuente extranjera de recursosextranjeros financieros. que los instrumentos Con el primershock petroleroy los mercadosinternacionales mas abiertos,el ahorroextranjero se volvi6de masfacilacceso. Enel caso de Echeverria, a pesarde la tension crecientecon los empresariosmexicanosy con Estados Unidos, recursos de deudacon bancoscomercialesforneos permitieron provenientes extranjeros que el un financiara crecimiento economico basado en el gobierno gastoy la inversi6npOblica. Estoincrement6 el d6ficitpublicoy el de lacuentacorriente,a la parde permitir sostener unatasa de cambiofijacon unamonedacada vez mas sobrevaluada18. Duranteel sexeniode LopezPortillo, mdsdeudaexternaprovenientede bancos comercialesy crecientesingresospetroleros financiaron unaeconomiaen auge, lacual, sin embargo,mantuvolos desequilibrios del sexenioanterior.Elgobierno estructurales sostuvoun tipode cambiocasi fijo(existianpequeros ajustesal tipode cambio)y la sobrevaluaci6ndel peso, aun cuandohabiaprometidoevitarlos mismoserroresdel gobiernoanteriorrespectoal valordel peso. Salinas sigui6 un programade reformaestructuralque fue bien visto por los Estapoliticatermin6rdpidamente con nacionalesy extranjeros. grandesinversionistas lafugade capitalese incremento el ingresode recursosfinancierosexternos,sobretodo provenientesde fondosde pensiones,ansiososde aprovecharlos altos rendimientos financierosinternos.Estopermitio6 a estabilizacionmacroeconomica y la reanudaci6n del crecimiento,aunqueeste fue moderadoy vinoacompanadode undeficitgrandey crecienteen la cuentacorriente. Enlos trescasos, el crecienteflujode ahorroexternocre6ilusionesen cuantoa las capacidades de desarrollode la economiamexicana.En las famosas palabrasde Mexiconecesitabaaprendera "administrar Salinastuvo la abundancia". L6pezPortillo, una fantasiasimilar:estaba convirtiendo a Mexicoen un pals del PrimerMundocon derecho a ingresaren la OrganizaciOn parala Cooperaci6ny DesarrolloEconomico (OCDE).Elhecho de que si consiguierael ingresode Mexicoen la OCDE,demuestra en ciertamedidaportomenosporel gobierno que estas expectativaserancompartidas de Estados Unidos. En ambos casos, la fantasiafue compartidapor empresarios importantes,inversionistasextranjerosy, sobre todo en el sexenio de Salinas, por analistaseconOmicosrespetables19. Lainversionprivadacreci6duranteel mandatode Salinas,y la economiamexicana es ahoramas competitivaque en el pasado.Sin embargo,el ingresode capitales distorsionando el uso apropiadode los fue percibidocomo permanente20, extranjeros recursosy permitiendodesequilibriosque estallaronal finaldel sexenio, cuando el 17VWaseClementy Green,1978, 63. p. 18 Sobre la evoluci6nde la deuda externamexicanaduranteel
sexenio de Echeverria,v'ase Green, 1988, pp. 15-66. 19Eloptimismode los empresariosduranteel gobiernode Salinasa0n estApresente(v6ase Krugman,1995). Enel caso del gobiernode L6pezPortilloel optimismoes menos recordado,en partepor el conflictode 1982 que culmin6con la nacionalizaci6nde Iabanca.En 1981uninformedel GrupoAlfa,el entonces grupoprivadomexicano mas importante,decia: "En20 arios,M6xicoserbconsideradoun pais desarrolladoy sus habitantesdisfrutarAn de un nivelde vida similaral de muchos paises europeos"(citadoen Manzo,1983, p. 300). 2' Algoparecidoa lo que ocurreduranteun "malholand6s".V6ase Cambiaso,1993, pp. 1-25.
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aumentoen las tasas de interesen EstadosUnidosempez6a atraerel ahorroexterno que antesse habiadirigidoa mercadosemergentes21 Elahorroexternopuede ser unaoportunidad la economia.Si se paramodernizar hubieraasignadocorrectamente, hubierapodidoaumentarla capacidadproductiva de la economiamexicanade tal maneraque las deudas contraidasse hubieranpodido pagarsin problemasserios.Sinembargo,en el caso de Mexicolos recursosextranjeros al paispagarsus compromisosextranjeros de maneraque permitieran no se invirtieron sin unaseveracontracci6nde la economia22 La trampa ideol6gica no hubieraresultadotangravesi no hubierasido porla Latrampade la volatilidad financierasptiblicas existenciade unadoctrinaecon6micadefendidaporinstituciones financierosprivadosy por la propiaelite estatal.Este modeloecointernacionales23, que no han sido validadasdel todo n6micose basa en suposicionescontrovertidas Sinembargo,el gobiernode Salinasapoy6con entusiasmoalgunos empiricamente24. loque se refierea la privatizacidn ya aspectos centralesde esta ideologia,en particular de esta comercial. Como financiera liberalizaci6n resultado la politicaecon6mica,el y del en el se de Salinas paradigma 6xitodefendidopor gobierno convirti6rpidamente serios donadoresinternacionales, la y mas prestigiosaprensa internaacademicos cional25. Aliniciodel sexeniode Salinaslaeliteestataltuvola autonomiapoliticacomopara del paquetede reformaecon6mica.Esta elite estaba imponeruna parteimportante entrenadate6ricamenteparamanejarla economia.Teniaunavisi6nde c6mo transformarla economiamexicanay la seguridadde estar haciendolo correcto.Habiendo del doctoradoa posicionesaltasde la burocracia,se enfrentaron pasadodirectamente a los retosde su nuevaposici6ncon la nicaherramienta que poseian:unametodologia utilizados en la teoria econ6mica hechos estilizados en basada sofisticada,pero tnicamentecon prop6sitosheuristicos.Su experienciapracticaera en muchoscasos limitada y notenlantiempoparaaprender,asi que en ciertosmomentosclaves aplicaron casi dogmatico. su doctrinacon unfundamentalismo 21 Las tasas de inter6sen Estados Unidos-TreasuryBillsa un plazo de tres meses- subieronde 2,79 en diciembrede 1993 a 4,18 en juniode 1994 y 5,62 en diciembrede 1994 (datos de GEA).Como resultadode lo anterioren 1994, ltegarona Am6ricaLatinau$s 42.000 millonesde capitalextranjero,mientrasque en 1993,64.000 millones(EnriqueIglesias,presidentedel BID,citadoen ElFinanciero4 de abrilde 1995).M6xicos6lo capt6 20 % del flujoen 1994, comparadocon m&sde la mitaddel totalde 1989 a 1993 (GEAEcon6micoabrilde 1995, p. 29). 22Por to general,el capitalextranjeroes una condici6nnecesaria pero no suficientepara el desarrollo.La cuesti6n radicaen c6mo se utilizaeste capital.Lacomparaci6ncon Corea del Sur resultailustrativa.EnCorea, la deuda extranjeracomo porcentajedel PBIera similara la de Mexicoen 1982(53,5 %y 50,7 %respectivamente).La estos recursos de manera que aumentarala capacidad de diferenciaestuvo en que en Corea se invirtieron exportaci6nde la economia,lo cualhizoque la deudafuerams ftcil de pagar(v6ase Smithy Cuddington,1985,pp. 260 y 320). se describe de maneramuy general.Para una defensa 23 En este articulola Ilamadaagenda "neoliberal" optimistabasada en estas premisassobre la estrategiaecon6micade Mdxicoduranteel sexenio de Salinas,v6ase Lasery Kalter,1992. 24V6anse, porejemplo,Wade, 1992,y Krugman,1995. 25V6ase Krugman,1995.
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del podery el predominio de los escalafonesmas altos de la La centralizaci6n burocraciano permitieron undebateabiertosobrelas cuestionesmas controvertidas de la reformaeconomicade Salinas.De hecho, la circulaci6ny diversidadde la elite mexicanase hanreducidoen los dos Oltimos sexenios26,con loque el debate internose redujoaunmas. Las ideas detrasde la reformaecon6micade Salinasse describende manera mexicanospregonaronalrededor claraen numerososescritos,en los que funcionarios del mundosobre las leccionesde la ejemplarreformaeconomicade Mexico.Unade estas lecciones, la segunda en importancia segOnPedroAspe (1993), secretariode salinista: "Lacalidady el compromisode los Hacienda,fuedescritaasi porel funcionario servidorespiblicos es vitalparael exitodel programade reformas...Es indispensable contarcon personasdel mas alto nivelque est6n convencidasde la filosofiade la estabilizaci6n (p. 56). y del cambioestructural..." elite estatal de la Aunque gozaba granautonomiaparainiciarunareformade este sobre no todo al finaldel sexenio,como veremosen la siguientesecci6n, pudo, tipo, coherente.Estoen buenamedidaporquelateoriano es imponerunmodelo"neoliberal" lo suficientemente articuladacomo paraconvencera todos de la necesidadde seguir las mismasrecetas especificas. ,Cuales el tipode cambio6ptimo?, son los ,cuales tiemposid6neosparaprivatizar?, porcitarsolo dos temasclaves. Sin embargo,dificultadespoliticasdejaronfuera medidas importantescomo reformarla Ley del Trabajo,privatizar PetroleosMexicanos(Pemex)y la Comisi6n FederalElectoral(CFE),endurecerla Comisi6nde CompetenciaEcon6mica,reformar el sistemade seguridadsocial,manteneruntipode cambiomascompedrasticamente abrir mas drasticamente el sectorfinanciero. titivo27 y Elresultadofue unapoliticaecon6micacontradictoria. Si biense poniaenfasisen del mercadocomo mecanismoparaasignarbienes y servicios,quedala importancia ban tareaspendientesque dificultaban el que los mercadosoperaraneficientemente. Inclusoalgunasmedidasadoptadaseranclaramente opuestasalobjetivode lareforma. Porejemplo,en el procesode privatizaci6n, el objetivoprincipalfue incrementar los recursospublicos.Porconsiguiente,se permiti6 la existenciade monopoliosu oligopolios que no fueronlo suficientemente regulados,lo cualdisminuy6los beneficiosasociados con estas medidas. Laspoliticasseguidas,sin embargo,fuerondefendidaspormuchosfuncionarios sostecomo las mas adecuadas.Inclusofinancierosprivadosnacionalesy extranjeros nianque se tenianfundamentossolidosparapoderlograruncrecimientosostenido. Valela pena describircon ciertodetallela politicade tipode cambioadoptadaya la que devaluaci6ndel peso fue lo que puso en evidencialos desequilibriosde la economia.Aunquees dificilprobarlo,se puede argumentar que con una politicamas flexibleen el manejodel tipode cambio,dirigidaa mantenerunpeso mascompetitivo, la economiapodriahabercrecidomas y se habriaevitadounacrisisfinancieracomo la M6xico.Elcosto principalde esta estrategiahubiera que actualmenteesta enfrentando sido unainflaci6nmas altaque la que teniaMexicoantesde que estallarala crisis,y un 26Vase Centeno, 1994. 27 Para muchos economistas esto no era un problema.
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menorsuperavitparael consumidor.Untipode cambiomenossobrevaluadohubiera el riesgode fugade capitales28. tambiendisminuido Elprogramade reformaecon6micade Salinasse basben la suposicibnde que el mercadodistribuyelos recursosmejorque el Estado29.Se creiaque paracrecercon estabilidades fundamental que el Estadono distorsionelos precios,de maneraque los el costorealde losfactoresque consumano inviertan. agenteseconbmicosinternalicen de la economia:el tipo un preciofundamental No obstante,el gobiernomanipuld de cambio,paralo cual habiaque permitir que las tasas de interesse ajustaranpara validarla paridad30. Pordecreto,el gobiernodetermin6primerola fijaci6ndel peso y cambiariacon el prop6sitode controlarla despubs impusounabandade fluctuaci6n a los inversionistas. el techode la bandase devaluaba confianza dar Aunque y inflaci6n esta devaluacibneramenorque ladiferenciaentrela inflacionde Mexicoy diariamente, Se supuso que el peso mexicano31. la de EstadosUnidos,lo cualtendiaa sobrevaluar como los precioseranflexibles,un tipode cambionominalno tendriaen el mediano plazoningunefectoen laasignaci6nde recursos,siemprey cuandono hubieradeficiten eraesencialparaque lasfinanzaspiblicas.Tambiense supusoquecontrolar lainflaci6n la economiatuvierauncrecimiento"sano"y, en este tenor,posponerel crecimientoera un preciorazonableque habiaque pagar.Elcontrolde la inflaci6nrequeriaun d61lar barato. Los capitalesextranjerosfuerontan abundantesque en ciertos momentosel del peso aunmayor,pues el paraevitarunasobrevaluaci6n gobiernotuvoque intervenir peso se mantuvoen el pisode la bandadurantelargosperiodos.Sinembargo,incluso entonceslas tasas de interesnacionalesen terminosde d6lareseranmas altasque en dentro EstadosUnidos,Onicaformade permitir que la monedanacionalse mantuviera de la banda. No obstante,duranteotrosmomentosel gobiernosubi6las tasas de interespara al mercadode bonosgubernamentales atraercapitalextranjero y podersostenerasi la 28V6ase en este respecto a Crystal,1994. 29 La politicaecon6mica seguida se basaba precisamenteen el principiode que si los recursos se distribuyena trav6sde mercados,la economiacrecera.Desde este supuestola restricci6nmas importanteya no es la acumulaci6nde capital,sino asegurarque el mercadoopere adecuadamente. 30Poresta estrategiade tasas de internsaltasel gobiernopag6 un altocosto financiero,iguala la diferencia entrelas tasas de inter6sreales en d6laresque pag6 y la tasa de retornoque recibi6por sus reservasen d6lares. Este costo fue similaral beneficioque recibieronlos inversionistasprivadosque arbitraron entreambos mercados. 31 Una visi6n monetaristaextrema sostiene que no existe tal cosa como una moneda subvaluada o sobrevaluada.Lo que quierendecir con esto es que el valorde una moneda depende de si los inversionistas nacionalesy extranjerosla quiereno no. Elvalorque tiene es el valorque resultade la ofertay la demanda por la monedaen cuesti6n. Estadefinici6nes basicamentetautol6gicay pasa poraltoun puntocrucial:si ese valores o no el resultado de una distorsi6nque es aceptada porlos mercadosfinancierosque buscan beneficiosde cortoplazo. Enel caso de M6xico,el gobiernointervinoen los momentoscriticos a trav6s de altas tasas de inter6s necesarias para mantenerel d6lardentrode la bandacambiaria, Comoen M6xicola inflaci6nmenosla devaluaci6ndiariaera ms altaque la inflaci6nen EstadosUnidos,los baratos que los nacionales. Para Aspe (1993), en un bienes y servicios extranjerosresultabancada vez mas moderaday temporaldel tipo de cambio"(p. 16). La programacomo el mexicano,se espera una "apreciaci6n preguntaes qu6 es moderaday temporal. Dornbuschy Werner(1994) exponen las razones por las que creen que el peso se sobrevalu6de mas y recomiendanuna devaluaci6npreventivaparaevitarunacrisisgrave.Sachs, Tornelly Velasco (1995) Ilegana una conclusi6nsimilary sugierenque una devaluaci6nen marzo,despu6s del asesinato de Colosioel 23 de marzode hubierasido adecuada. 1994, quiz,
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paridad.Lasaltastasas de inter6stambienayudarona evitarunmayordeficitde cuenta corrienteque pudieracreardudasen cuantoa la capacidadde la economiamexicana evidenteen paracumplircon el serviciode su deudaexterna.Estofue particularmente se cuando el de las tasas de utiliz6 enfriar economia mexicana. alza la 1993, para interes Enmediode unaaceleradaliberalizacion de los flujoscomercialesse implement6 unaapertura bonosgubernamenfinanciera que permiti6 que losextranjeros compraran tales y unampliorangode accionesen el mercadode valores.En1987,el gobiernodecidi6abrirla economiaa unritmomas rapidoque el acordadoen 1986,cuandoMexico Estecambiode politica,seguidoporlanegociaciony firmadelTLCAN, ingres6al GATT. a mexicanaa la competencia,con unasobrevaluaci6n crecientedel la industria expuso abiertoque podiafinanciar inmensosdeficitcomerciales. peso y unmercadofinanciero Eldeficiten la cuentacorrienteempezoa aumentarmAs de las proyecciones all. Si en 1989el gobierno del gobierno,que estabanbasadas en elasticidadesoptimistas. proyect6que el deficiten la cuentacorrienteIlegariaa u$s 4.800 millones,en realidad Ilego a 6.000 millones.Se esperaba que en 1991 el deficitalcanzariaa u$s 6.000 millones,pero terminosiendo de 13.700millones.Para1994 estas cifrasfueronu$s 19.700 y 30.000 millonesrespectivamente32. Unicamenteen 1993 la estimaci6ndel muchomenorde lo gobiernose acercoa la realidad,peroa expensasde uncrecimiento esperado33 A pesarde estos erroresrepetidos,el deficiten lacuentacorrientenuncarepresenunfoco rojoque requirieseuncambiosignificativo de politito, al menospdblicamente, era cas. Elgobiernoargumentaba no un el del sector que problema,porque deficit pOblico eramuybajoy en algunosanosinclusosuperavitario. Enpalabrasde TheEconomist: Mexico"teniaunaltodeficiten la cuentacorriente,perocomo esto reflejabadecisiones en tornoalahorroy a la inversi6n, privadas(en cuantoopuestasa las del sectorpQblico) no pareciaplantearningdnpeligro"34. El programaecon6micode 1995 supuso un deficitde cuentacorrienteaunmayory no senralodificultad algunaparafinanciarlo. tanto en el muchos economistas bien entrenados sectorpiblico comoen el Segdn privado,el deficiten la cuentacorrienteno era causa de preocupaci6n,ya que era el resultadode la urgenciade los extranjeros en Mexico,la cualsolo se podia porinvertir de bienesy servicios.Se creiaque el deficiten la compensara travesde la importaci6n Si los capitalesdejabande entrar,se cuentacorrientese regularia automaticamente35. terminaria con el deficitde cuentacorriente36 32Datos obtenidosde SHCP,INEGIy Banco de M6xico. 33Laestimaci6nfue del 3 % del PBIfrenteal crecimientodel 1,1 %alcanzado(Presidenciade la RepOblica, 1992, p. 1182, y 1994, p. 94). 34 The Economist, 18 de marzo de 1995.
35 En palabrasde C6rdoba(1992), uno de los principalesresponsables de la reformaecon6mica:"Deahi que, en las circunstanciasactuales y a diferenciadel pasado, el deficiten la cuenta corrientetenga sus propios mecanismos de autorregulaci6n y ajustevia cantidadesy no via precios:a mayoro menorentradade capitales privados,mayoro menorinversi6ny mayoro menord6ficit"(p. 6). 36Pero,el capitalfinancierovenia, cornoresultadode las altas tasas de interesen t6rminosde d6laresque estaban siendo pagadas en los bonos del gobierno.Laexpectativade un auge en el mercadode valores tambien alent6la entradade dineroen Mexico. SegOnel Banco de M6xico(1995):"Elcapitalextranjeroera atractivo,porquelas oportunidadesde inversi6n en el pais eranatractivas"(p. 49). No obstante,s6lo el 24 %del d6ficiten la cuentacorrientefue financiadoa trav6s de inversi6nextranjeradirectade 1991a 1994. EnArgentinaeste mismodato equivaleal 58 %(BaringsSecurities, 1995, cuadro3).
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Elgobiernosostuvoque las importaciones estabanfinanciandoun aumentoen la capacidadparaexportaren el futuro.Lascifras,sinembargo,no demostrabanrealmente esto. Losbienesde consumoascendieronen 1994a casi 12 %del totalde las importaciones en 1994 (cifraque, sin embargo,era 2.000 millonesmas que el totalde las exportacionesde petrbleo).Losbienesde capitalsumaron17 %del totalde las imporde esta inversionse destin6a invertacionesen 1994,peroun porcentajesignificativo del peso se hizo siones parael mercadointerno.Comoresultadode la sobrevaluaci6n m's atractivala inversionen el sectorno comercial37. nuncaqued6claroque Ademas, se estaban consumiendointernamente38. porcentajedel resto,los bienesintermedios, del Elexceso de recursosextranjeros de cortoplazo,permitioel financiamiento deficitde cuentacorriente.Segdn Clementy Green(1978, p. 58): "Mexico...teniatal exitoen pedirprestadoa fuentesexternasparafinanciarsu deficit,que muchosempezaron a pensar que el dia para pagar sus cuentas no se habia pospuesto, sino cancelado."Esta afirmaci6nse refiereal sexenio de Echeverria,pero es sorprendentementevAlidatambienparael de Salinas. Aligualque en el sexeniode L6pezPortillo, se penso que el ingresode recursos del extranjero durarialo suficientecomoparafinanciar la inversionhastaque madurara. Unavez que esto sucedierala economiapodriapagarsus deudas. Estaestrategianuncacontemploniunshockexternonila asignaciOn incorrectade recursosporinversionistas privados.Laestrategiafuncion6en unprincipio,porquelos mercadoscreyeronque seria exitosay, en consecuencia,los recursosIlegaronen abundanciaa M6xico.Eloptimismoimpediacualquierjuiciocritico.Losflujosfinancieros internacionales que la economiacreciera,pero como el modelo no permitieron con la realidad" cumpliacon loque habiaofrecido,en algin momentoel "enfrentamiento volvi6mas cautelososa los inversionistas39. entrelos funcionarios del gobiernode Salinasy "neoliberales" Algunassimilitudes del sexenio de L6pez Portilloson significativas.La diferencia los "neokeynesianos" el mercadoseriacapaz de Paralos primeros, principalradicaen el objetode su idolatria. los recursosde maneratalque se incrementaria distribuir la capacidadde la economia para pagar su deuda, mientrasexistieraun libremovimientode capitales.Paralos el Estadopodriadesempenarese papel y la inversi6ndel sector "neokeynesianos", Un la producciOn. pOblicoera la manerade asegurarla capacidadparaincrementar estabancontroladas,ya deficitpiblico no constituiaun problemasi las importaciones que la ofertanacionalaumentara40 que esto permitiria similar:no devaluar. Ambosgrupos,sin embargo,tuvieronuna recomendaciOn Ensu opinion, a mercados. los unadevaluaciOn asustaria Paralos "neoliberales", sOlo 37Datosobtenidosde GEAEcondmico,febrerode 1995.De 1989a 1993la inversi6nextranjeradirigidaa la industriamanufacturera pas6 del 69 % del totala 50 %, la proporci6nde la inversi6nen servicios fue la inversa (v6ase Ros, 1995, p. 6). 38Aparentementeeste gran porcentajede bienes importadosque se consumen es, en buena medida, el resultado de la distribuci6ndesigual en Am6ricaLatinaque provoca que los sectores mas ricos demanden cantidades importantesde bienes sofisticadosque no se producenlocalmenteo requierende muchos insumos importados(Birdsally Sabot, 1994, p. 17). 39VWaseKrugman,1995. 40 VWaseBalassa.
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a trav6sde unadevaluaci6n,ya que esta unaeconomiano puedevolversecompetitiva tendriacomo efectoinmediatounainflacion que eliminaria cualquierventajavia precios y, por consiguiente,no podriaayudara corregirlos desequilibriosde la economia, masiva,lamismaque puedeemprenderse exceptosi fueraacompa~adade unarecesiOn si se imponeuncontrolde cambios,el tipo sin devaluar41. Segon los "neokeynesianos", de cambiopodriainclusorevaluarse.Tambienaceptanque la devaluaci6nproduce inflaci6n,Ioque vuelvetemporalcualquiergananciacompetitiva. Algunosde los defensoresde ambasescuelaspodrianalegarque el problemade fue la crisisde los dos gobiernosen los que ellosasesorarono controlaron parcialmente Sinembargo,siemprese pronunque no se aplicarondel todosus recomendaciones. ciaronporno devaluar,pese a la aplicacibnincompletade sus modelos.Parecieraque el riesgoque implicabala politicaseguida. no advirtieron La trampa poliftica Latrampaideol6gicafue posiblegraciasa unatrampapolitica.Laadministraci6n de Salinastuvoen un primermomentola autonomiaparaembarcarseen una reforma dio beneficiosclaros. econ6micaque implicabaciertosriesgos,peroque inicialmente Sin embargo,en un segundomomento,unavez que qued6 claroque las dificultades paraconseguiruncrecimientosostenidoeranmayoresde lo esperado,Salinasno tuvo la suficienteautonomiacomo paraimponercambiosque hubiesenimplicadoun alto costo politicohaciael finaldel sexenio,cuandola sucesionpresidencial,comoveremos mas adelante,va ganandoimportancia, lo cual le restaal presidentela capacidadde iniciarcambiosde fondo.Enel caso de Salinas,esto se agudiz6por el retrasoen la porpartedel Congresode EstadosUnidos. aprobaci6ndel TLCAN del peso ha dominadola politicaecon6micade Lapoliticade la sobrevaluaci6n Sus raices se encuentranen el Ilamado"desarrollo en diferentes momentos. Mexico de bienes de capitalcon un estabilizador" (1958-1970),el cualpropici6Iaimportacidn a de las financiado d6larbarato, exportacionesagricolas.Esto parcialmente traves industriales a favorecib grupos urbanos,principalmente y financieros,trabajadores especializadosen industriasintensivasen capitalligadasal mercadonacionaly a la clase media.Estoocurri6a expensasde los campesinosy de los desempleados,pero los primerostenianmas influencia politica. Teniendoa EstadosUnidoscomo la imagendel progresoy la estabilidad,las hanmedidoel valorde sus ahorrosen clases mediay altamexicanastradicionalmente sinotambienun no es solo unmediode intercambio, d6lares.De esta manera,el dl61ar valorde reserva.Paraasegurarel ahorrointerno,las autoridadesfinancierasmexicanas financierosliquidosy tasas de han buscado una tasa de cambiofija,instrumentos altas las de Estados Unidos. que interesdomesticasmas Los presidentesmexicanoshan aprendidoa temer el costo politicode una de M6xico.En devaluacionque pueda afectara los grupospoliticosma'simportantes 4 Aunquehuboalgo de debate sobre la pertinenciade continuarcon la politicacambiaria,el secretariode Hacienda siempre impuso con facilidadsu punto de vista: no devaluar.AOna fines del sexenio, cuando el presidenteelecto pidi6una devaluaci6n,se mantuvola posici6ndel secretariode Hacienda.V6ase pp. 23-24 de este articulo.
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"Ladevaluacibn...es el problemapoliticomas grave que palabrasde L6pezPortillo: tieneque enfrentar unpresidentede la Rep0blica...Estefenbmenode ajusteecon6mico que parecenormalen otrospaises, en Mexicoes unaverdaderatragedianacional"42 Laobsesi6nde vencera la inflaci6na travesde unabandade deslizamientodel de Salinas43,condujoal gobiernoa promover tipode cambiodurantela administraci6n del peso. El6xito laaperturade laeconomiay a aceptar,unavez mas,lasobrevaluaci6n lainflaci6n politicoinicialde Salinasconsisti6en controlar y estabilizarel tipode cambio, ya que aumentabael consumoprivadode bienes que requiereninsumosde importaaltastasasde interesen terminosde d61ares,permitia ci6n,asegurabaa los ahorradores elevarlos salariosrealesy reduciael injustoimpuestoinflacionario. SalinasIleg6al poder con escasa legitimidadelectoral.Sin embargo,tradicionalmenteun presidentemexicanotienegranpodergraciasal controlsobre el aparato Salinaslo utiliz6paraemprenderreformasque ibanen contra y corporativo. burocratico de los interesesy principiosde los gruposque handado solideza estas instituciones corporativas.Medianteel subsidioal consumode la clase mediaurbana,el cual es intensivoen d6laresy en capital,y la seguridadde que los ahorros,sobretodo de los altosrendimientos, obtuvoel apoyode estos sectores44. mas acaudalados,recibirian Vale la pena subrayarque un d61arbaratoincrement6la capacidadde comprade bienes comerciablesde todos los consumidoresy esto explicaporque el gobiernode Salinas gand popularidaden todas las clases sociales cuando la economia se estabiliz6. Unavez que se fijaunabandade fluctuaci6n, es muydificilque se abandone,ya existe el riesgo de que, al salirsede ella, lo que se ha ganado en terminosde que se pierda.Laconfianzainternacional estabilidad,y porlotantode popularidad, tambien se finc6en el valorpredecibledel peso. Cualquier devaluaci6nabruptapodiadestruir esta confianza. Unadevaluaci6nrepentinaes dificilen cualquierpals. Sin embargo,en Mexico esta dificultadparece ser mayor.Un presidentetienefuertesincentivospoliticospara posponeruna decisi6ntan inc6moda,y siemprehan existidosuficientestecn6cratas sofisticados,preparadospara decirlelo que quiereoir:que se puede defenderel peso45.Comoen Mexicoel presidentetienetantopoder,parecieraque terminacon la ilusi6nde que puedecontrolar cualquiercosa, inclusivelos flujosinternacionales. 42 Jos6 L6pezPortillo,Excdlsior,9 de abrilde 1982.
43PedroAspe (1993)reconoci6que es m~sf~cilbajarla inflaci6nde 200 a 20 %que de 20 %al nivelde las naciones industrializadas "...nadieha logradoa~nque la inflaci6nbaje hasta un rangoentre 4 y 6 %"(p. 59). Sin embargo,6ste era su objetivo.Este objetivosi fue alcanzadoen Argentina. 44Muchoseconomistasargumentarian que no existe talsubsidio,ya que el precionominaldel tipode cambio no afecta el tipode cambioreal,peroesto sucede s61osi los preciosson flexibles. 45 De hecho, muchos economistastodaviacreen que podia haberse defendidoel peso en diciembrede 1994.Desde su puntode vista,el verdaderoerrorfue devaluarel peso, el cual pudohabersesostenidocon tasas de interdsmAsaltas y un programaecon6micomas s6tidoporpartedel nuevogobierno.Estos economistasargumentan que si "Pedro"(Aspe)aOnhubieraestado al mando,no habriasido necesariala devaluaci6n. No cabe duda de que Aspe podria haber pospuesto la devaluaci6n,pero a expensas de un mayor desequilibrio.Lacrisisactuales tan graveprecisamenteporqueAspe fue capaz de convencera los inversionistas de intercambiarsus Cetes (bonos gubernamentalesdenominadosen pesos) por Tesobonos (denominadosen d61ares)despu6s del asesinato de Colosio, posponiendoasi la devaluaci6n.Los Tesobonos eran una pildora venenosa, ya que en caso de una devaluaci6nsus poseedores demandariand61aresa cualquierprecio.
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Lacarenciade unaculturapoliticacriticaaumentalos riesgosparaunpresidente que oye lo que quiereoir. Los altosfuncionariosgubernamentalesque no estan de acuerdocon las politicasque se estanimplementando tienenun incentivopoliticopara no crearproblemashaciendoexplicitassus criticas.Parala mayoriade los politicos mexicanosen el gobierno,el presidentesiempreestAen lo correcto,lo cualdisminuyela capacidad del presidentepara reaccionarfrentea nuevos problemas.AdemAs,la no se hace pOblicaa tiempo,porlo que unadiscusi6nbiensustentadaes informaci6n poco probable. Enel caso del sexeniode Salinas,ya existiaunsistemade partidosmas s6lidoque pudohaberservidoparacuestionaralgunasde las politicasseguidas.Sinembargo,el de laoposici6n,el PartidoAcci6nNacional(PAN),coincidi6con partidomas importante el grueso de las politicaseconomicasdel gobierno-por momentosinclusoacuso al economico.AlPAN,ademas,le faltaba gobiernode haberlerobadosu propioprograma los del discutir detalles t6cnica para capacidad programa,ya que la mayoriade los cercaeconomistassofisticadosestabantrabajando parael gobiernoo en instituciones nas a este. ElPANeligioconcentrarsu atenci6nen la agendaelectoral. ElPartidode la Revoluci6nDemocratica (PRD)se opuso a la politicaecon6mica del gobiernopor definici6n.Sus criticasfueronmuyburdase incluiana casi todo el paquetede la reformaecon6mica,asi que el gobiernono las tom6en cuentaen ningbn momento,y menosanmdespues de la debacleelectoraldel PRDen 1991. Lareformaeconomicafueel resultadode unanuevarelaci6nde poderdentrodel gobierno.Un nuevogrupode funcionarios Ileg6al poderen el sexeniode Salinascon unaagenda de reformasorientadashaciael mercadoy la necesidadconcomitantede extranjeros.Cada vez privados,en particular ganarla confianzade los inversionistas su sentia esta el confianzadisminuia, respuestaconsistiaen unnuevo que que gobierno como la ventade los bancos nacionalesy la hacia dramatico la liberalizacibn, golpe a EstadosUnidos. propuestadel TLCAN Sin embargo,haciael finaldel sexeniodisminuye,por razonesdel propiociclo con iniciativas osadas que pudiesenhabercreado politico,la capacidadde continuar nuevos incentivospara invertiren Mexicoy hacer mas eficiente la economia. El presidentenecesitaba asegurarun ambientepoliticopositivopara promovera su candidato.Con un horizontede cortoplazo,se volvieronmAsatractivaslas medidas riesgosasparafinanciarla economia. a los interesesque Estoimplicabaposponermedidasque pudieranser contrarias podriansacar provechode los tensos meses anterioresal destape. Los candidatos presidencialespotencialestenianque asegurarque su propiopapelnofueracuestionado, lo cual crea incentivosparaencubrircualquierproblemadentrodel ambitode su responsabilidady posponerlas decisiones dificiles.El leitmotivde este juego es paralizarlos conflictosy los problemaspotenciales. Se Duranteel sexeniode Salinas,el ano del destape tambienfue el del TLCAN. defendi6el valordel peso y se frendla economiamediantealtastasas de interes,a finde evitarel riesgode unmovimiento cambiario que hubieraaumentadolas dificultadespara pues ellohabriaenfurecidoa que el Congresode EstadosUnidosaprobarael TLCAN, los lideres de los sindicatos de Estados Unidos que sentian que los salarios de los trabajadoresmexicanos eran ya muy bajos.
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una vez ocurridoel destape, las elecciones eran relativamente Anteriormente, De la Madrid menosimportantes, lo cualle dabaalgobiernociertomargende maniobra. empez6 una terapiade choque que le dio a Salinasla capacidad de comenzarsu mandatocon unaeconomiaestableantesde las elecciones(que,sin embargo,casi se pierden,ya que la vidapoliticaen Mexicohabiacambiadomas de lo que el gobierno reconociaen ese entonces). de las elecciones, el gobiernode Salinasbusc6 Con la crecienteimportancia condicionesecondmicaspropiciasparaunaio mas,a finde hacerde su candidatouna mejoropci6n electoral.Esto cre6 los incentivospara proseguirotro aio mas con politicasde cortoplazoy con unaeconomiaen auge apoyadaporel creditode la banca Durante1994,ademas,se lo cualacentu6aunms los desequilibrios. de desarrollo46, dierondos grandesshockspoliticos.Lasublevaci6nen Chiapasel primerode eneroy el asesinatode Colosioel 23 de marzo.Lasautoridadesmonetariassupusieronque eran eventos irrepetibles,pero otros eventos menos graves en un ambienteya tenso e inciertoporlas elecciones,acrecentaron las salidasde capitales47 Despues de las elecciones, el presidenteSalinastuvo un poderoso incentivo de Comercio Mundial personalparano devaluar:ganarla direcci6nde la Organizaci6n el tipode se defendiendo Sin podia que (OMC). embargo,seguramentecrey6 seguir cambioaCn de su eleccidnparala direcci6nde la OMC.Latrampaideol6gica despuesno tomartal ayud6parajustificar decisi6n. Al parecer,parael finaldel sexeniohubo dudas serias sobre la prudenciade Eneste contextoel equipoecon6micode Zedillo continuarcon la estrategiacambiaria. peroal finalse opt6poresperara versi se podian pidi6unadevaluaci6nen noviembre, estabilizarlos mercadosdandounasefal claradel compromisopordefenderla paridad del futuropresidente48 desde finesdel destape hastala tomade poseEnlos casi 16 meses trancurridos ma'sque mecanismosfinancierosde corto no del nuevo presidente, quedaron si6n sosplazoparareteneren Mexicolos capitalesque aunno se habianido.L6pezPortillo tuvoun juego similaren 1981, aumentandola deuda de cortoplazo en mas de u$s retomaran 20.000millonesen unaapuestadesesperadaa que los preciosdel petrOleo casi todo de mantuvo en 1982. Durante al tendencia afo turbulento el alza 1994, que la el tiempoal peso en el techode la bandadurantelas iltimastrescuartaspartesdel afo, su deudainternadenominadaen pesos en deudadenominada el gobiernotransformo en d61ares(losTesobonos),aunquepagaderaen pesos altipode cambiodel mercado49. 46Ladeuda de la Banca de Desarrolloy sus consorciosafiliadosfleg6 a 4,4 %del PBI,1,9 puntosmAsque en 1993 (Bancode MExico,1995,p. 27). Laeconomiacreci63,1 %.Parael Bancode M6xico,la "reactivaci6nde la actividadecon6micaregistradaen 1994debe considerarsesatisfactoria,sobre todo si se recuerdaque en este aFio se dierongraves problemastantointernoscomo externos"(Bancode M6xico,1995, p. 5). ElBanco Centralparece Como mencionaSachs: no percatarsedel costo que estApagandoahorael pais portalcrecimiento"satisfactorio". "M6xicotrat6de tenerlo mejorde los dos mundos:bajas tasas de inter6sy una moneda estable"(citado en El Economista,18 de marzode 1995).Estose analizaen Sachs, Tornelly Velasco, 1995. 47Que como argumentaCrystal(1994),se suelen darcon tipos de cambiosobrevaluados. 48De acuerdocon ciertasversiones,Aspe amenaz6con renunciarsi se devaluabael peso (Reforma,6 de juliode 1995).Segcn Aspe, se decidi6mantenerel valordel peso con el apoyo de Zedillo(Reforma,14 de juliode 1995). 49ElBanco de M6xico(1995, p. 31) sostiene que mantenerla deuda denominadaen pesos hubieraIlevado mantenertasas de inter6smenores,lo cual fue positivoen el corto plazo, a tasas de inter6smayores.Prefirieron aunqueriesgoso cuandoeste papel madurara,es decir,al iniciodel pr6ximoperiodopresidencial.
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Elgobiernogan6espacioparamaniobrar, las finanzaspOblicas perocomprometi6 en caso de una devaluaci6n50. Las compaNiasmexicanascontinuaroncontrayendo deuda en dOlares.La deuda en dOlares,tantopOblicacomo privada,pareciatener sentidodado el diferencialentrelas tasas de interesnacionale internacional, pero se basaba en un d6larbaratosostenidoprecisamenteporeste diferencialentretasas de del Bancode M6xico. interesy el uso de las reservasinternacionales el Posponerla devaluaci6npara siguientesexenio quebrant6una regla clave: arreglarlos problemasgravesantesde dejarel gobierno.Estareglahabiaservidopara al presidenteentrante.Elgobiernoentrante,ademas, darlemayormargende maniobra empresarialesla opci6n cometi6erroresgraves,comonegociarcon los representantes de ponera flotarel peso o intentar establecerunanuevabanda.Sinembargo,cualquier devaluacibnle hubieracostadoal nuevopresidenteunabuenapartede su legitimidad electoral,ya que su triunfose bas6 en la promesade lograrbienestarparalas familias mexicanasy su conocimiento de c6molograrlo. Si bienexistieronrazonespoliticasimportantes parano devaluar,la trampaideode su 16gica,es decir,lacreenciaen lasolvencia16gicay posibilidadde implementaci6n del gobiernocreyeranseriamente modeloecondmico,hizoque muchosfuncionarios que se podiaevitarunadevaluaci6n,raz6nporlacualnose devalu6nisiquieradespues de las elecciones presidencialesde agostode 1994.Seguramenteexistiaesa posibilidad en ciertascircunstanciashipoteticas(tasas de interesmAsbajasen EstadosUnide Pemex),peroel gobiernode dos, menortensi6npoliticaen Mexico,la privatizaci6n Salinasesper6que las cosas mejoraran y no sucedidasi. L6pezPortillo tambienesper6 que el ingresopetrolerocrecierade nuevoen 1982y sufridunadecepci6nsimilar.
Conclusiones Cuandounsuceso ocurreen diversasocasiones,habriaqueevitarresponsabilizar a individuosespecificosporsu miopia,unatentaci6nobviaen el ciclo sexenalmexicaLosorigenesde no,dondeunpresidentese ve de prontorebajadode diosa subnormal. unacrisisque tienesimilitudes con crisisanteriores recurrentes debenser de ordenmAs estructural. Eneste articulose handiscutidotrestrampasque podrianexplicarla crisismexicana de 1994, asi como la naturalezaciclicade la politicaecondmicamexicanay la el peso. Se ha argumentadoque los erroresdel tentaci6nrecurrentede sobrevaluar Salinas de puedenexplicarsecomoresultadode las interaccionesentreestas gobierno trestrampas. Unade 6PuedeMexicohaceralgoparanocaerenestasmismastrampasen elfuturo? es en buenamedidael resultadode lamayoraperturay liquidez ellas,lade lavolatilidad, de los mercadosfinancieros,asi como de unacondici6ngeopolitica:la vecindady la relacidntancercanacon EstadosUnidos.Amboselementosno se puedencambiar. 50Ensu andlisisde crisisanteriores,Aspe (1993,p. 14)describec6mo los enormesdeficitdel sector pdblico destruyenla estabilidaddel tipo de cambio. En esta crisis, gracias a los Tesobonos, una devaluaci6narriesg6 destruirla estabilidadde las finanzaspublicas.SegOnC6rdoba(1992):"Hemosaprendidodolorosamentela lecci6n de los ahos setenta respecto a la dependenciaexcesiva del endeudamientopdblicoexterno"(p. 7). Al transformar los Cetes en Tesobonos parafinanciarla fuga de capitales,aumentarondrbsticamentela deuda en d6lares. Esta se hizo sin consultaral Congreso,pues formalmente era deuda interna. transformaci6n
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Laimposicionde controlesa la salidade los recursosfinancierospareceextremaentreel gobierno damentedificilporrazonesquevanmasallade unaalianza"perversa" Algunoscontrolesse puedenalcanzar,si se regulala entradade y los financieros51. recursosfinancierosde cortoplazo,aunqueesta medidaes dificilde promoveren un momentoen el que no abundanlas inversionesdispuestasa entrara Mexico. cuandose estabilicelaeconoQuizAesto seriamenosproblematico politicamente mia, pues cada vez se acepta mas ia idea de que estos flujospueden Ilevara distorsionesgraves.Sinembargo,hariafaltaunestudiodetalladoacercade las razones politicasque Ilevarona la aperturade los mercadosfinancierosmexicanosa partirde 1990,paraestimarla capacidadquetienenlos gruposque se beneficiande estos flujos de capitalde cortoplazo. parabloquearcontrolessobrelas importaciones Paraevitarun nuevoauge financiadoporcapitalextranjero, seria Ctillimitarlos d6ficiten la cuentacorriente.Algunospaises ya han optado por tal red informalde seguridad52. Lademocraciano asegurade maneraalgunaunapoliticaecon6micamas racio-un sistemade partidosfragmentado,por ejemplo-se nal. Enciertascircunstancias el procesode elaboraci6nde politicasp'blicas. Laspresiones puede inclusoparalizar del ingresopueden tambien de los grupos mayoritarios por una mayordistribuci6n debilitarla capacidadde ahorrode la economiay desincentivara los inversionistas. fortalecea los gruposque se benefician Ademas,si unavidapoliticamasdemocrdtica con unamonedasobrevaluada abierto,seguiranexistiendolos y unmercadofinanciero incentivospoliticosparaese tipode politicas. No obstante,con respecto a las trampaspoliticae ideol6gica,los principales de los politicosmexicanos cambios pueden provenirde una mayorresponsabilidad frentea los electores. Un ambientemas democraticopodriaayudara reducirla de altonivelparaimponerpoliticasecon6micaspotenautonomiade los funcionarios menos atractivassi estos tuvieranque cialmenteriesgosas.Las apuestasresultarian pagarun mayorcosto politicoporsus decisionesequivocadas. Unsistemapoliticomasabiertotambienpodriapropiciarundebatemas fructifero dentrodel gobiernoy con la oposici6nrespectoa la posibilidadde considerarestrateEn unflujomAsabiertode informaciOn. asi comopermitir gias econ6micasalternativas, unambientema'spluraly democratico,las decisionestomadasson ms legitimasy, en caso de que se tengannuevascrisis,quienestienenque asumirel costo de estas estan mas dispuestosa aceptarlo,ya que en principiolos responsablesfueronlos propios ciudadanos. lareacciOn de lasociedaden caso de unacrisis Enunambientemasdemocratico, alternativas las mas Por ser racional. puedendiscutirsemejor.Un puede consiguiente, del gobiernoy, porlotanto,daria lalegitimidad estableaumentaria sistemademocrAtico comounadevaluaci6ndel a este mayorcapacidadparaimponermedidasimpopulares, de la economia.Unsistemade este los desequilibrios peso, antesde que la impusieran corte que funcionaraadecuadamente tambien aumentariala confianza de los inversionistas,pues hariaevidentela capacidad del gobiernopara solucionarlos conflictospoliticosmediantereglasdel juegomas transparentes y equitativas. 51 Acercade esta alianzasupuestamenteresponsablede la libertadcambiaria,vease Maxfield,1990. 52Vase Cline, 1995,p. 20.
TRESTRAMPAS: SOBRELOSORIGENES DELACRISISECONOMICA MEXICANA DE 1994
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MAYER-SERRA CARLOSELIZONDO
970 RESUMEN Todos los paises en desarrollo que Ilevan a cabo una reforma econ6mica enfrentan obsticulos politicos y econ6micos que dificultan su cabal implementaci6n. Sin embargo, en el caso de M6xico durante la administraci6n de Carlos Salinas de Gortari(1988-94), cuando ya se habian Ilevado a cabo cambios importantes, que incluso habian permitido el fortalecimiento del gobierno, y parecia que la economia se encontraba estable y preparada para un crecimiento sostenido, una nueva crisis econ6mica estall/6. Hacia el final del periodo presidencial, reapareci6del viejo ciclo de auge y crisis. Este articulo intenta comprender por qu6, al igual que en dos de los tres Oltimosperiodos presidenciales, la economia mexicana termin6 con
un tipo de cambio sobrevaluado, un deficit elevado en la cuenta corriente, una deuda de corto plazo insostenible y una severa crisis financiera. El articulo se centra en el gobierno de Salinas, aunque proporciona alguna evidencia de que una 16gica similar condujo a una crisis econ6mica en los sexenios de Echeverria (1970-76) y de L6pez Portillo(1976-82). En el articulo se argumenta que la crisis de fines de 1994 fue el resultado de tres trampas: un contexto internacional que permiti6 un flujomasivo de capitales, la ideologizacibn de la elite estatal y los incentivos que enfrentaban los actores politicos dado el marco institucional vigente. Estas tres trampas tambi6n estuvieron presentes en las dos crisis previas.
SUMMARY In all developing countries facing economic reform there are political and economic obstacles to such a radical change. In the case of Mexico, however, during the Salinas administration(19881994), a new economic crisis exploded afterserious changes had already taken place and the economy seemed to have stabilized and was prepared for continuous growth under a new development strategy. By the end of the six year presidential period, the old cycle of boom and bust returned. This article seeks to understand why, just as in two of the last three presidential periods, the Mexican economy ended with an overvalued
exchange rate, high deficits of the currentaccount, unsustainable short term debt, and a financial crisis. The article focuses on the Salinas administration, but gives some evidence that a similar logic led to economic crisis in the Echeverria (1970-1976) and L6pez Portillo (1976-1982) administrations. Itis argued that the 1994 crisis is the result of three traps: an international context which allowed a masive entrance of capital flows, the ideology of the state elite, and the incentives provided by the institutional framework. These three traps were also present in the previous two crisis.
REGISTROBIBLIOGRAFICO Carlos ELIZONDO MAYER-SERRA, ECONOMICO "Trestrampas:Sobrelos origenesde la crisisecon6micamexicanade 1994".DESARROLLO 1997(pp.953-970). REVISTA DECIENCIAS SOCIALES (BuenosAires),vol.36,NI 144,enero-marzo <Ciclosecon6micos> <Endeudamiento><Tipode Descriptores:<Politicaecon6mica><Neoliberalismo> cambio> <Crisisfinanciera><Elites><Ideologias><M6xico>.