Ciclo de seminários Fórum Social Brasileiro, Belo Horizonte, 7 e 8 de novembro de 2003
Um projeto Ibase, em parceria com ActionAid Brasil, Attac Brasil e Fundação Rosa Luxemburgo
Limites e potencialidades da expansão democrática no Brasil
Leonardo Avritzer Cientista político, Universidade Federal de Minas Gerais
O século XX foi um século de intensa disputa em torno da questão democrática. Essa disputa, travada ao final de cada uma das guerras mundiais e ao longo do período da guerra fria, envolveu dois debates principais. Na primeira metade do século, o debate centrou- se na desejabilidade da democracia (Weber,1919; Schmitt,1926; Kelsen,1929; Michels,1949; resolvido
1
Schumpeter,1942) . Se, por um lado, tal debate foi
em favor
da desejabilidade
democracia como
forma
de
governo, por outro lado, a proposta que se tornou hegemônica ao final das duas guerras mundiais implicou em uma restrição das formas de participação e soberania ampliadas em favor de um consenso em torno 1
Este debate iniciara- se no século XIX pois até então e por muitos séculos a democracia tinha sido considerada consensualmente perigosa e, por isso, indesejada. O seu perigo consistia em atribuir o poder de governar a quem estaria em piores condições para o fazer:a grande massa da população, iletrada, ignorante e social e politicamente inferior. (Williams,1976:82;McPherson,1972) 1
de
um
procedimento
(Schumpeter,1942).
eleitoral
Essa foi
para
a forma
a
formação
hegemônica
de de
governos prática
da
democracia no pós- guerra, em particular nos países que se tornaram democráticos após a segunda onda de democratização. O segundo debate que permeou a questão no pós- segunda guerra mundial foi acerca das condições estruturais da democracia (Moore,1966; O’Donnell,1973; Przeworski,1985), que foi também um debate sobre a compatibilidade ou incompatibilidade entre a democracia e o capitalismo 2
(Wood,1996) .
Nos anos sessenta, Barrington Moore inaugurou esse
debate por meio da introdução de uma tipologia de acordo com a qual se poderia indicar os países com propensão democrática e os países sem propensão democrática. Para Moore, um conjunto de características estruturais explicariam a baixa densidade democrática na segunda metade do século XX: o papel do estado no processo de modernização e sua relação com as classes agrárias; a relação entre os setores agrários e os setores urbanos e o nível de ruptura provocado pelo campesinato ao longo do processo de modernização. (Moore,1966).
O objetivo de Moore era explicar por que a maior parte dos países não eram democráticos nem poderiam vir a sê- lo senão pela mudança das condições estruturais. Entretanto, um segundo debate se articulava ao dos requisitos estruturais da democracia, o debate sobre as virtualidades redistributivas da democracia. Tal debate partia do pressuposto que na medida em que certos países venciam a batalha pela democracia, junto com a forma de governo, passavam a usufruir de uma certa propensão distributiva caracterizada pela chegada da social democracia ao poder (Przeworski,1985). Haveria, portanto, uma tensão entre capitalismo e 2
Este debate, como de resto quase todos os outros sobre a democracia, tinha sido antecipado por Rousseau quando afirmava no Contrato Social que só poderia ser democrática a sociedade onde não houvesse ninguém tão pobre que tivesse necessidade de se vender e ninguém tão rico que pudesse comprar alguém. 2
democracia, tensão essa que, uma vez resolvida a favor da democracia, colocaria limites à propriedade e implicaria em ganhos distributivos para os setores sociais desfavorecidos. Por isso, no âmbito desse debate discutissem- se modelos de democracia alternativos ao modelo liberal: a democracia popular nos países da Europa de Leste, a democracia desenvolvimentista dos países recém- chegados à independência.
A discussão democrática da última década do século XX mudou os termos do debate democrático do pós- guerra. A extensão do modelo hegemônico e liberal – para o sul da Europa ainda nos anos setenta e, posteriormente, para a América Latina e a Europa do Leste (O’Donnell e Schmitter,1986) – tornou desatualizadas as análises de Moore e de Przeworski. Parecem pouco atuais as perspectivas sobre a democracia da segunda metade do século XX com as suas discussões sobre os impedimentos estruturais da democracia, na medida em que passamos a ter muitas dezenas de países em processo de democratização – países esses com enormes variações no papel do campesinato e nos seus respectivos processos de urbanização. Reabre- se, assim, a discussão sobre o significado estrutural da democracia, em particular para os assim chamados países em desenvolvimento ou países do Sul.
A medida que o debate sobre o significado estrutural da democracia muda os seus termos, uma segunda questão parece também vir a tona: o problema da forma da democracia e da sua variação. Essa questão recebeu a sua resposta mais influente na solução elitista proposta por Joseph Schumpeter, de acordo com a qual o problema da construção democrática em geral deveria ser derivado dos problemas enfrentados na construção da democracia na Europa no período de entre- guerras. A partir dessa resposta funda- se o que poderíamos chamar de concepção hegemônica da democracia. Os principais elementos dessa concepção 3
seriam
a
tão
institucionalização
apontada
contradição
(Huntington,1968;
entre
mobilização
Germani,1971);
a
e
valorização
positiva da apatia política (Downs,1956); a concentração do debate democrático
na questão dos desenhos eleitorais das democracias
(Lijphart,1984); o tratamento da pluralismo como forma de incorporação partidária
e disputa
entre
as elites(Dahl,1956;1971)
e a solução
minimalista ao problema da participação pela via da discussão das escalas e da
complexidade
(Bobbio,1986;
Dahl,1991).Todos
esses
elementos que poderiam ser apontados como constituintes de uma concepção
hegemônica
da
democracia
não
conseguem
enfrentar
adequadamente o problema da qualidade da democracia que voltou a tona com a chamada “terceira onda de democratização”. Quanto mais se insiste na formula clássica da democracia de baixa intensidade, menos se consegue explicar o paradoxo de a extensão da democracia ter trazido consigo uma enorme degradação das práticas democráticas. No caso da América Latina, em pouco mais de uma década de democracia, três presidentes foram impedidos por corrupção e, no caso da Argentina, dois em quatro presidentes eleitos não conseguiram completar os seus mandatos.
Ao mesmo tempo e paradoxalmente, o processo de globalização (Santos, 2002) suscita uma nova ênfase na democracia local e nas variações da forma
democrática
no
interior
do
Estado
nacional,
permitindo
a
recuperação de tradições participativas em países como o Brasil, a Índia. Renova- se, assim, a propensão a se examinar a democracia local e democracia
participativa
a
partir
da
recuperação
de
tradições
participativas solapadas no processo de construção de identidades nacionais homogêneas, tal como foi o caso no Brasil e na Índia. O Fórum Social Mundial pode trazer contribuições decisivas nesse processo: por um lado, ele coloca em evidência experiências participativas no Brasil, 4
especialmente o orçamento participativo que, tal como o Fórum, tem sido reconhecido pela sua marca porto - alegrense. Mas, a contribuição do FSM pode e deve ir muito mais além: pode colocar em contato as experiências de países do Sul sem que elas passem pela mediação das experiências do Norte. E pode, pela primeira vez, tornar as experiências dos países do Sul referência no debate democrático global.
Nesse artigo, que faz parte do eixo extensão da democracia participativa do
seminário
“Pos- neoliberalismo:
alternativas
estratégicas
para
o
desenvolvimento humano democrático e sustentável”, iremos partir da experiência do OP para mostrar a sua contribuição para o debate atual sobre democracia participativa. Também iremos apontar alguns dos limites que, uma vez ultrapassados, podem tornar o OP referência obrigatória no debate internacional sobre democracia participativa.
Surgimento do orçamento participativo
O Brasil é um dos países cujo panorama político foi profundamente alterado pela terceira onda de democratização. Portador de um sistema político altamente instável no período do pós- guerra, no qual todos os presidentes enfrentaram tentativas de golpe de estado ou tiveram suas eleições questionados como ilegítimas, o Brasil experimentou
uma
ruptura da ordem democrática em 1964. Entre 1964 e 1985, o país sofreu a sua pior experiência autoritária: o Congresso foi fechado duas vezes pelo regime autoritário, uma em 1968 e a outra em 1977. As eleições para presidente foram suspensas e a partir de 1968 a maior parte das garantias civis também foi suspensa.
Ao mesmo tempo, a forte desigualdade social que caracterizava o país cresceu.
Em 1984, o último ano de vigência do autoritarismo no país, 5
mais que 35% da população era pobre ou muito pobre e, no caso do Nordeste, mais de 50% da população era pobre ou muito pobre. O processo
de
modernização
econômica
do
Brasil
gerou
enormes
iniqüidades sociais no âmbito local. As maiores cidades brasileiras cresceram a taxas inacreditáveis entre 1950 e 1980 e se tornaram os principais locais de concentração da pobreza. No caso da cidade de São Paulo, a sua população passou de 2.198.000 habitantes para 8.493.000 habitantes nesse período; no caso de Belo Horizonte, sua população passou de 352.000 habitantes para 1.780.000 e, no caso de Porto Alegre, a sua população passou de 394.000 habitantes para 1.125.000 nesse mesmo período (IBGE,1983). O aumento da população urbana e a criação e expansão de uma administração pública racional não foram seguidas por um aumento proporcional dos serviços públicos. Pelo contrário, na maior parte das cidades brasileiras as carências de serviços urbanos eram enormes no início da década de 80. Em 1984, somente 80,2% da população do Sudeste do Brasil – a região mais rica do país – e 59,6% da população da região Sul tinha acesso à água tratada. O acesso à rede de saneamento era ainda menor: somente 55% da população urbana tinha acesso à rede de saneamento (Santos, 1985).
A democratização brasileira envolveu momentos de continuidade política e momentos de inovação democrática derivadas de propostas trazidas pelos movimentos populares para o interior da Assembléia Nacional Constituinte. No interior da Assembléia Nacional Constituinte propostas de fortalecimento do poder de influência dos atores sociais foram apresentadas através das chamadas “iniciativas populares”, levando, com a sua aprovação, a um aumento da influência dos atores sociais em diversas instituições. O artigo 14 da Constituição de 1988 garantiu a iniciativa popular como iniciadora de processos legislativos. O artigo 29 sobre
a
organização
das
cidades
requereu
a
participação
dos 6
representantes de associações populares no processo de organização das cidades. Outros artigos requereram a participação das associações civis na implementação das políticas de saúde e assistência social. Sendo assim, a Constituição foi capaz de incorporar novos elementos culturais surgidos no âmbito da sociedade na institucionalidade emergente. São esses elementos que estão na origem do orçamento participativo.
O orçamento participativo é uma política participativa local que responde a demandas dos setores desfavorecidos da população urbana por uma distribuição mais justa dos bens públicos nas cidades brasileiras. Ele inclui atores sociais, membros de associações de bairro, e cidadãos comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em duas etapas: uma primeira etapa na qual a participação dos interessados é direta e uma segunda etapa na qual a participação corre por meio da constituição de um conselho de delegados.
O orçamento
participativo
foi
implantando
pela
primeira
vez
na
administração Olívio Dutra, em Porto Alegre no ano de 1990. O Partido 3
dos Trabalhadores venceu as eleições para a Prefeitura de Porto Alegre em 1988 e, depois de um ano de gestão, começou a implementá- lo. O orçamento participativo em Porto Alegre consiste em um processo de decisão pela população sobre as prioridades de obras da Prefeitura do município. Esse processo envolve duas rodadas de assembléias regionais intercaladas por uma rodada de assembléias em âmbito local. Em uma segunda
fase,
ocorre
a
instalação
do
Conselho
do
Orçamento
3
Está além dos objetivos desse artigo traçar uma história dos Partido dos Trabalhadores no Brasil. Valeria a pena, no entanto, ressaltar que o PT é criado no decorrer do processo de organização da sociedade brasileira contra o autoritarismo e teve como seus fundadores membros do chamado novo sindicalismo, membros das Comissões de Base da Igreja Católica e intelectuais e membros dos movimentos de classe média. Nesse sentido, ele esteve próximo à luta dos movimentos comunitários no Brasil desde a sua fundação ainda que a sua concepção de governo não fosse a princípio dirigida para esses atores. Vide (KECK, 1991 E UTZIG, 1996). 7
Participativo, um órgão de conselheiros representantes das prioridades orçamentárias decidas nas assembléias regionais e locais. A confecção administrativa do orçamento ocorre no Gaplan (Gabinete de Planejamento da Prefeitura), órgão ligado ao gabinete do prefeito.
Porto Alegre é uma cidade dividida em 16 regiões administrativas (vide mapa 1). Na primeira fase do OP são realizadas 16 assembléias regionais e as assembléias temáticas (vide figura 1 abaixo).
8
01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16
Humait谩/Ilhas/Navegantes Noroeste Leste Lomba do Pinheiro Norte Nordeste Partenon Restinga Gl贸ria Cruzeiro Cristal Centro Sul Extremo Sul Eixo Baltazar Sul Centro
9
As assembléias são realizadas em cada uma das 16 regiões com a presença do prefeito. O número de participantes constituirá a base para o cálculo do número de delegados que irão participar na próxima fase nas assembléias intermediárias e nos fóruns de delegados. Os moradores se inscrevem nas assembléias individualmente. No entanto, a sua participação em associações civis é indicada no processo de inscrição nas assembléias. Critério para retirada dos delegados: até cem presentes na primeira assembléia regional, 1 delegado para cada dez presentes; entre 101 e 250 presentes, 1 delegado para cada 20 presentes; entre 251 e 400, 1 delegado para cada 30 presentes; mais de 401 presentes, 1 delegado para cada 40 presentes. Todos os presentes têm direito a um voto.
O conselho do Orçamento Participativo é instalado no mês de julho de cada ano. Sua composição é a seguinte: dois conselheiros por cada regional (32) + dois conselheiros eleitos por cada assembléia temática (10) + um representante da Uampa (União das Associações de Moradores de Porto Alegre) e um do Sindicato dos Servidores da Prefeitura. Total de membros: 44. Suas atribuições são: a) debater e aprovar a proposta orçamentária do município confeccionada no Gaplan, tendo como base as decisões sobre hierarquização e prioridades de obras tomadas nas assembléias intermediárias; b) rever a proposta orçamentária final elaborada
pela
Prefeitura;
c) acompanhar
a execução
das
obras
aprovadas; discutir os critérios técnicos que inviabilizam a execução de obras aprovadas.
É possível afirmar que a introdução do orçamento participativo pela administração Olívio Dutra durante o ano de 1990 marca um divisor de águas em termos de políticas participativas no Brasil. Se, por um lado, é verdade que a conjuntura política da democratização já apontava na 10
direção de políticas participativas, devido à introdução da forma conselho e de outras formas de participação durante o processo constituinte (Raichellis, 1999; Dagnino, 2002), por outro lado, nenhuma cidade abraçou tão rapidamente e tão amplamente a idéia de participação quanto Porto Alegre. Alguns dados empíricos podem corroborar essa afirmação: em primeiro lugar, a baixa participação inicial no orçamento participativo em algumas regiões de Porto Alegre como a do Cristal, Navegantes e a Glória com médias entre 10 e 15 participantes mostram a enorme vontade política por trás da decisão inicial de implantação do OP. Em segundo lugar, o enfrentamento do conflito político criado pelo OP, que levou a demissão do primeiro secretário do Planejamento da administração Olívio Dutra e à criação do Gaplan (Fedozzi,1997), mostra uma determinação de enfrentar os conflitos políticos em torno da continuidade e das características do OP. Em terceiro lugar, o enorme envolvimento das associações civis nos primeiros anos do OP, período no qual
71,28%
dos
participantes
eram
vinculados
a
associações
comunitárias (Fedozzi et all,1993), mostra o apoio à proposta no interior da sociedade civil. Todo esses dados quando comparados, por exemplo, com a experiência limitada do orçamento participativo em São Paulo no mesmo período, mostram que a introdução da proposta e a vontade política capaz de forjar o seu sucesso inicial apenas poderiam ter ocorrido em Porto Alegre devido às condições anteriormente descritas.
É possível também caracterizar o sucesso distributivo do orçamento participativo em Porto Alegre. Se partirmos de um conjunto de variáveis relacionadas com a desigualdade social em cidades brasileiras: baixo rendimento nominal médio do chefe de família; porcentagem de mães com primeiro grau incompleto; número de domicílios irregulares e o número de habitantes com menos de quinze anos por família podemos perceber que o orçamento participativo tem um impacto na redução 11
dessas realidades na cidade de Porto Alegre (Marquetti,2003). Esse argumento
é
extremamente
importante
para
a
discussão
sobre
democracia participativa porque consegue corroborar a idéia de formas 4
de racionalidade associadas às formas ampliadas de participação , isto é, mostra
que
os
atores
sociais
quando
devidamente
munidos
da
capacidade de deliberação conseguem identificar lacunas distributivas na sociedade e agir de forma a corrigi - las. O argumento mostra também que os atores sociais são capazes de realizarem rankings de prioridades e, até mesmo, agirem altruisticamente na medida em que o ator médio que participa do OP de Porto Alegre – caracterizado como um indivíduo de renda familiar até quatro salários mínimos (Baierle, 1999) – consegue identificar que existem indivíduos mais carentes do que eles e privilegiálos no processo de distribuição de bens públicos.
É possível mostrar também, no caso do orçamento participativo, o impacto da forma ampliada de democracia na organização do Estado. Dois
tipos
de
evidências
podem
corroborar
esse
argumento:
a
capacidade do Estado de melhorar a proporção entre o número de funcionários dedicados às atividades meio em relação aos funcionários que se dedicam às atividades fins da administração pública; a capacidade do estado de melhorar o seu desempenho em áreas críticas, tais como, a coleta de lixo e a capacidade de instalação de pontos de luz. Esse argumento
é
relevante
para
nos
posicionarmos
em
relação
à
determinadas discussões sobre reforma do Estado e teoria do Estado. Afinal, o espectro huntingtoniano da pressão das massas ainda assombra 4
Essa é uma questão polêmica no interior da teoria democrática contemporânea. A teoria hegemônica a esse respeito, o assim chamado elitismo democrático, supõe que a participação constitui apenas uma forma de pressão das massas sobre o sistema político. Apesar de uma série de críticas teóricas a essa perspectiva terem sido formuladas (Avritzer,1996), o trabalho de Marquetti aponta na direção de uma crítica empírica.
12
alguns intelectuais brasileiros (Reis,2000). O OP nos fornece elementos para pensarmos as sinergias entre reforma do Estado e formas ampliadas de participação ao mostrar que a pressão da população sobre a administração local melhora a performance da máquina administrativa.
É possível mostrar também que existe uma correlação entre o efeito distributivo do OP e a capacidade da administração municipal de aumentar a oferta de serviços públicos. Em 1990, a capacidade de investimento da prefeitura era de 8,4% do orçamento municipal. Nos anos de consolidação do OP (1992,1993 e 1994) passa para 14,5% chegando a 18,6% em 1994. A variável capacidade financeira de realizar investimentos
foi
fundamental
para que as obras decidas no OP
pudessem de fato ser realizadas. Essa questão pode ser mostrada avaliando o aumento da oferta de três serviços: coleta de lixo, número de pontos de iluminação pública e metros quadrados de asfalto utilizados na conservação ou construção de novas vias. Em todos os três itens, aumentos
significativos
que
implicam
em
melhora
da capacidade
administrativa: a quantidade de lixo coletada dobra entre 1988 e 1998 ao passo que ela havia diminuído ligeiramente nos seis anos anteriores (1982- 1988); o número de pontos de luz instalados se multiplica por quatro, e mais uma vez, é necessário observar que esse número diminuiu entre 1982 e 1988; e, finalmente, a quantidade de metros quadrados de asfalto usados na construção e manutenção de novas vias praticamente triplica ao passo que ela havia pouco mais que duplicado entre 1982 e 1988 (Marquetti,2003).
Assim, podemos afirmar que o sucesso do orçamento participativo em Porto Alegre se assenta em pelo menos quatro pilares, todo seles ligados, a uma proposta alternativa de democracia que tem sido discutida pelo Fórum Social Mundial: o primeiro deles é o pilar da 13
ampliação da democracia expresso no caso da experiência porto alegrense tanto na capacidade de crescimento da participação no OP. O FSM trabalha com a idéia de uma democracia de alta intensidade, isso é, uma democracia na qual atores sociais com preferências fortes têm um papel ampliado no sistema político. OP reforça essa visão ao mostrar a viabilidade das formas de participação ampliadas. O segundo pilar é o associativo- deliberativo, expresso no caso porto alegrense por diversos elementos
tais
como,
a presença
constante
das
associações
de
moradores no OP e a capacidade do OP de ter se tornado a forma dominante de distribuição de recursos públicos na cidade, diminuído sensivelmente, senão anulando, o papel do clientelismo na distribuição de bens públicos. Mais uma vez, o Fórum Social Mundial e o OP parecem ter uma afinidade eletiva.
Uma das linhas norteadoras do FSM é a idéia de uma contribuição positiva das associações civis e ONGs no debate público. O OP mostra essa viabilidade e reforça essa concepção. O terceiro desses pilares é constituído pelas características específicas do desenho institucional: a capacidade de introduzir as assembléias regionais conciliando - as com a forma conselho, assim como a capacidade de redesenhar as regiões da cidade de modo a adequá- las ao processo deliberativo e a capacidade de criar novas instituições. Mais uma vez, acreditamos existir uma relação entre essa característica do OP e concepções de fundo presentes no FSM. Nesse caso, trata- se de reforçar uma visão de democracia que não aceite como dadas as instituições políticas existentes, mas vá mais além incentivando
o
surgimento
de
instituições
que
associem
mais
intimamente participação e distribuição, dois dos eixos fundamentais dos debates propostos pelo FSM.
14
O quarto elemento é a capacidade distributiva do OP abordada acima e sua vinculação com o processo de reforma do Estado. Nesse caso, o OP aponta para uma diferente perspectiva de entender o estado, que poderíamos localizar justamente no eixo do pós- neoliberalismo. Nessa perspectiva, a eficiência estatal não se dá pela diminuição do tamanho do estado e sim pela inversão da relação entre funcionários ligados à máquina e funcionários ligados a atividades fins das políticas sociais. Mais uma vez, entendemos haver uma afinidade eletiva entre essa visão e as concepções defendidas pelo FSM.
No entanto,
defender
a adoção do orçamento
participativo
como
paradigma de uma possível extensão da democracia participativa exige mais do que apontar essas afinidades recíprocas. Afinal, não poderia o OP ser um caso de “glocalização” (Robertson,1992; Santos, 1996), isto é, de experiências locais que se tornam conhecidas globalmente mas que são indissociáveis do seu contexto de surgimento?
Na próxima seção
deste artigo, irei discutir a expansão do orçamento participativo no Brasil.
Expansão do orçamento participativo no Brasil
O orçamento participativo constitui hoje, no Brasil, o principal motor da expansão da democracia participativa no país. Entre 1989 e 1992, apenas 12 municípios praticaram o OP em todo o Brasil. Entre 1993 e 1997, 36 municípios realizam o OP e entre 1997 e 2000, 103 municípios praticaram o OP. (Teixeira, 2003). Estamos falando, portanto, de uma forte
expansão
percentualmente
do
OP como
prática
democrática
–
ainda
que
essa prática vigore apenas em 5% do total
dos
municípios brasileiros. O que torna o OP influente enquanto proposta de democratização do orçamento é o peso dos municípios nos quais ele é 15
praticado. No ano de 2002, o OP foi praticado nos municípios de São Paulo, Belo Horizonte, Recife e Porto Alegre, cidades com um enorme peso nacional e regional. No entanto, discutir, a prática do OP é também reconhecer as enormes variações que existem entre essas cidades ou entre os 103 municípios que praticaram o OP entre 1997 e 2000. O OP foi praticado entre 1997 e 2000 em 9 cidades com mais de 500 mil habitantes (entre elas, 4 cidades com mais de 1 milhão de habitantes). (Teixeira, 2003, Ribeiro e Grazia, 2003). Por outro lado, o OP tem a maioria das experiências a ele relacionadas localizadas em cidades entre 20 mil e 100 mil habitantes. Assim vemos dois elementos distintos na extensão do OP: a sua extensão para pequenas cidades das regiões Sul e Sudeste e sua extensão para grandes capitais das regiões Sul, Sudeste e Nordeste (no caso a cidade do Recife).
Estimativas preliminares apontam para mais de 300 experiências de orçamento participativo no Brasil entre 2000 e 2004 (Avritzer, 2003). O orçamento participativo tem mostrado também uma capacidade de expansão em países da América Latina: o Peru recentemente aprovou uma lei propondo a realização de um orçamento participativo nacional; a Venezuela
tem
discutido
essa
proposta.
Existem
rudimentos
de
experiências de orçamento participativo em diversas cidades latinoamericanas, entre as quais valeria a pena destacar, Montevidéo, Buenos Aires, Córdoba e Vila Salvador, esta última no Peru. Portanto, a questão que se coloca no debate sobre a extensão do orçamento participativo é a seguinte: teria o OP potencial para se tornar uma política participativa geral,
capaz
de
organizar,
a distribuição
de
políticas
sociais,
a
incorporação de minorias culturais e o debate participativo? Ou, estaria o OP condicionado às pré- condições que o geraram, isto é, uma situação de alta organização da sociedade civil e dos movimentos comunitários em uma situação de carências urbanas acentuadas? Se for possível 16
estender o OP, em quais condições ele pode funcionar? Dois tipos de evidências
contraditórias
podem
ser
apresentadas
para
problematizarmos essa questão: (1) o desempenho do OP no decorrer das tentativas de torná- lo uma política social; (2) o desempenho do OP em relação a integração de setores desfavorecidos, minorias culturais e problemas de gênero.
Em relação aos problemas de política social foram feitas algumas tentativas em Porto Alegre e em Belo Horizonte de expandir o OP nessa direção. Afinal, se tomamos os planos de obras do OP em Porto Alegre, Belo Horizonte e na recente experiência na cidade de São Paulo esse parece ser um problema constante: o OP parece ser uma boa forma de discutir novos investimentos em infra- estrutura, mas não parece ter sido capaz até o momento de introduzir novas políticas sociais. A Tabela 1 mostra as principais prioridades do OP de Porto Alegre por região no ano 1999. A análise da Tabela 1 mostra que, no caso das chamadas assembléias regionais em Porto Alegre, a grande maioria das decisões continua envolvendo distribuição de recursos materiais e não programas de governo. No caso das primeiras prioridades em Porto Alegre em 1999, 6 decisões foram relativas à pavimentação, 6 foram relativas à política habitacional, perfazendo um total de 12 decisões relativas à questão material no total de 16. Em apenas uma região a educação apareceu como prioridade. Ou seja, a maioria das decisões são decisões sobre obras públicas. Tais decisões não envolvem alteração do perfil dos gastos
de
custeio
das
prefeituras
e
tampouco
envolvem
uma
democratização das decisões sobre alternativas de políticas, tais como, o tipo de educação pública, a concepção de saúde pública, a concepção de preservação do meio ambiente.
17
Tabela 1 Prioridades escolhidas em Porto Alegre em 1999 Região 1ª Prioridade 2ª Prioridade Humaitá/
Nota 5 Saúde – ampliação e
Navegantes construção /Ihas Noroeste
de
postos
saúde Áreas de lazer
Nota 4 Saneamento básico – Esgoto de pluvial – DEP Política
–
habitacional
Reassentamento Leste
Política habitacional –
Pavimentação
Lomba do
Regularização fundiária Pavimentação
Saneamento Básico – Esgoto
Pinheiro
cloacal
Norte
Política habitacional –
Saneamento básico – Arroio
Nordeste
Regularização fundiária (drenagem e dragagem) Educação – Ensino Política habitacional
Partenon
fundamental Pavimentação
Urbanização Política habitacional –
Restinga
Saneamento básico –
Regularização fundiária Educação – Educação infantil
Glória
Esgoto cloacal Pavimentação
Saneamento básico – Esgoto
–
pluvial – Cruzeiro
Política habitacional –
DEP Pavimentação
Cristal
Regularização fundiária Política Habitacional-
Saneamento básico – Esgoto
Regularização Fundiária
pluvial –
Centro- Sul Pavimentação
DEP Saneamento básico – Esgoto pluvial – DEP 18
Extremo- Sul Pavimentação
Saneamento básico – Rede de água –
Eixo Baltazar Sul
da Política Habitacional –
DMAE Saúde – Reforma, ampliação
Reassentamento
e construção de postos de
Pavimentação
saúde Saneamento básico – Esgoto pluvial –
Centro
Política habitacional
DEP Educação – Programa SEJA
Construção de U.H. Fonte: Prefeitura de Porto Alegre.
Em 1999, Belo Horizonte começou um movimento no sentido de delegar à população que participa do OP o controle sobre algumas políticas de governo
em um
processo chamado
de “OP Cidade”. A alteração
introduzida pela Prefeitura de Belo Horizonte tem a intenção de tornar a população co- partícipe na decisão sobre prioridades de políticas sociais. No assim chamado “OP Cidade”, a Prefeitura apresenta à população a forma como ela prioriza programas de diversas secretarias e a população através da sua participação pode aceitar o ranking proposto pela Prefeitura ou propor um ranking alternativo. No caso de divergência uma assembléia da cidade com poder de decisão de 50 + 1 porcento decide a ordem de prioridades. É muito cedo para avaliar os resultados desse processo, mas tudo parece indicar que um movimento na direção da participação da população no estabelecimento de prioridades entre programas é o caminho que o OP deve seguir para ampliar a participação da população na gestão local.
A Tabela 2 mostra o tipo de priorização de políticas sociais feita pelo OPCidade.
Na curta experiência em Belo Horizonte, foi possível observar 19
que à medida que avança o OP- Cidade encontra mais opositores na administração pública e entre o pessoal técnico da prefeitura. Tal oposição parece lógica, tendo em vista que esses são os casos nos quais o OP redireciona preferências da máquina administrativa ou exige dos administradores públicos mudanças nas suas preferências em relação a políticas. No entanto, se o OP não pode ser apenas um programa de ampliação do acesso a obras públicas, ele tem que envolver ampliação do acesso a políticas e em alguns casos, mudanças na orientação dessas políticas.
Tabela 2 Prioridades do “OP Cidade” em Belo Horizonte na área de assistência social Classificação Programas
da programas
Secretaria
de critério
dos Classificação
do
segundo programa segundo
interno
da decisão
do
OP Resultado
Assistência Social Secretaria
Cidade”
final
Criança
e 1°
1°
1°
adolescente Qualificação
2°
2°
2°
profissional Portadores
de 3°
6°
5°
4° 3° 8° 9° 7° 10° 5°
4° 3° 6° 9° 8° 10° 7°
deficiência Criança 00 a 06 Famílias População carente Meninos de rua Idosos População de rua Geração de renda
4° 5° 6° 7° 8° 9° 10°
20
Adolescente
11°
11°
11°
infrator Dependente
12°
12°
12°
químico Criterio da Prefeitura. Peso: 0,49
Decisão
do
“OP
Cidade”.
Peso:0,51 Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte
Um segundo fator parece importante de ser discutido em relação à participação:
trata- se
das
desigualdades
internas
da
população,
especialmente na sua composição de gênero e de minoriais culturais, e a forma como ela tem afetado a participação no OP. Em relação à questão de gênero essa parece ser uma variável relevante no conjunto dos movimentos
sociais brasileiros. A maior
parte desses movimentos
especialmente aqueles com dimensões comunitárias tem uma forte participação das mulheres, mas os dados não indicam uma representação similar das mulheres em posições de liderança (Alvarez, 1990). Pesquisa da organização não- governamental Cidade em conjunto com a Prefeitura de Porto Alegre mostra uma evolução no padrão de participação das mulheres no OP ao longo do tempo. Essa participação saltou de 46,7% em 1993 para 51,4% em 1998, passando então a constituir a maioria dos 5
participantes do OP . Se esse fato parece ser positivo no que diz respeito à possibilidade de políticas participativas virem a se constituir em formas igualitárias de participação, é necessário notar que a participação das mulheres
diminui
à
medida
que
passamos
da
participação
em
assembléias para a participação qualificada como conselheiros do OP, tal como mostra a Tabela 3.
5
É necessário mencionar que a margem de erro da pesquisa é de aproximadamente 5%. No entanto, a margem de erro da pesquisa não invalida o fato de haver uma série histórica com margem de erro semelhante e nessa série histórica a participação das mulheres ter aumentado em cada uma das pesquisas realizadas. 21
Os dados da Tabela 3 nos permitem afirmar que a eqüidade entre gêneros se expressa mais na participação ampliada do que na escolha de lideranças
compatíveis
com
o perfil
dos
participantes.
Fenômeno
semelhante pode ser identificado no OP- SP, como no caso de Porto Alegre, a participação das mulheres é alta, mas não se traduz em presença semelhante nas formas de coordenação do OP. Essa questão se torna
ainda
mais
marginalizados
na
grave
quando
sociedade
pensamos
brasileira,
como,
em por
setores
mais
exemplo,
os
indígenas. Na experiência de orçamento participativo estadual no Rio Grande do Sul, os índios guaranis que somam setecentas pessoas no estado não foram atendidos em suas reivindicação de demarcação de terras, entre outros motivos, porque não conseguiram maiorias em reuniões do OP.
Mais uma vez, esse tipo de questão parece ser extremamente relevante quando pensamos na extensão da experiência do OP para outros lugares da América Latina ou do mundo na medida em que minorias étnicas são mais importantes em países como Peru ou tradição de exclusão das mulheres são ainda mais fortes em alguns desses países. Por outro lado, valeria a pena saber quais tentativas de inclusão das mulheres foram tentadas nessas outras experiências e quais aportes elas poderiam fornecer ao OP.
Tabela 3 Participação no OP por gênero Sexo IBGE/POA 1993 1995
1998
Delegados(as) Conselheiros
Mulhere 53,2%
46,7% 46,8% 51,4% 45,3%
(as) 48,7%
s Homens 46,8% Nr –
47,6% 52,2% 48,4% 54,7% 5,7% – 0,2% –
51,3% –
22
Fonte: Cidade
Reflexões pouco conclusivas: OP e o FSM
A guisa de conclusão, podemos afirmar que o orçamento participativo no Brasil avança a prática democrática em dois pontos fundamentais:em primeiro lugar, na capacidade de associar mais participação com mais eqüidade distributiva. Por muito tempo, esse elemento esteve no debate sobre a democracia associado exclusivamente à criação de condições para a limitação do capitalismo (Przeworski, 1978; Moore, 1966) ou criticado
devido
aos
seus
elementos
corporativistas
(Lowi,1970;
Schimtter, 1980).
O orçamento participativo abre uma outra via para pensá- lo que é a da integração de atores sociais menos favorecidos no próprio processo de discussão e deliberação. Isso torna o OP menos corporativista do que versões anteriores das políticas participativas, tal como, as diversas formas de corporativismo sindical ou de acesso de grupos privilegiados a recursos públicos (vice a experiência dos vigilantes na Bolívia).
Um
segundo
aspecto
que
o
OP avança
em
relação
a políticas
participativas anteriores é na maneira como integra a participação com a institucionalidade política. O OP consegue ser uma política participativa de esquerda, ligado a vitórias político-
eleitorais dos partidos de
esquerda, sem se tornar uma política distributiva atacada pelos setores conservadores.
Os
motivos
que
explicam
essa
façanha
são
provavelmente, a sua capacidade de aumentar a eficiência da máquina administrativa, como mostramos acima, de aumentar o controle da população sobre o gasto do governo. Mais uma vez, o OP aporta uma 23
contribuição ao debate democrático porque esse tendia a identificar o aumento da participação com a instabilidade institucional ou com o que ficou conhecido como “pretorianismo das massas”. Hoje e dia o debate sobre participação se move na direção da melhor distribuição dos gastos públicos na direção dos setores desprivilegiados, da melhor utilização dos recursos públicos, da correção em deixar a própria população apontar suas prioridades. Provavelmente, esses são os fatores que fazem do OP uma forma de deliberação sobre recursos públicos tão atraente no Brasil e em outros países da América Latina.
No entanto, é preciso notar que o OP só realizará o seu potencial de se tornar
uma
política
participativa
de
referência
se ele
superar
a
contradição entre participação e distribuição, de um lado, e pluralização e integração de minorias de outro. Sem nenhuma dúvida o OP se qualifica como a experiência mais avançada de distribuição de bens públicos para populações carentes implantada nos últimos anos. No entanto, ele necessita de alguma maneira se livrar da oposição entre distributivismo e pluralismo. Para tal, ele precisa ser capaz de integrar grupos minoritários que demandam direitos (caso dos indígenas no Brasil) ou grupos majoritários cuja participação não corresponde as suas posições de liderança (caso das mulheres no Brasil). Tornar o OP mais do que uma forma de deliberação sobre obras públicas deve envolver uma tentativa de fundir diversos “horizontes de políticas participativas” em diferentes tradições nacionais, isso é, deve procurar associar elementos positivos da experiência do OP com elementos positivos de outras experiências, em particular em países da América Latina e do Sudeste Asiático que tem demonstrado uma preocupação semelhante com a participação. No caso da índia, os Panchayats, uma instituição secular de participação foi retomada com força nos anos 90 tanto na região de Bengal quanto na região de Kerala. Alguns sucessos da experiência dos 24
Panchayats devem ser apontados: a sua capacidade de integrar a participação das mulheres, pelo menos no caso da experiência de Bengal que reservou 40% das posições de coordenação de Panchayats para as mulheres com resultados extremamente positivos. Vale a pena também pensar algumas experiências de participação popular mais ampliada que conseguiram incluir a discussão de um cardápio mais ampliado de políticas públicas, tal como parece se o caso de Vila Salvador em Lima. Entendemos que o Fórum Social Mundial pode desempenhar um papel central na fusão de horizontes participativos.
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