FOTO: NORA BENCIVENNI
Fler böcker av Ingela Thylefors utgivna på Natur & Kultur
Ingela Thylefors är docent i
psykologi med specialisering inom arbets- och organisationspsykologi. Chef- och ledarskap, arbetsmiljö och tvärprofessionellt samarbete står i fokus för hennes forskning och konsultverksamhet.
inom välfärdssektorn råder speciella villkor och utmaningar. Där ska politiska visioner och beslut förverkligas av mer eller mindre självgående yrkesgrupper; ett arbete som innebär en ofrånkomlig konfrontation med en mängd motstridiga krav. Hur kan då chefer och ledare skapa verksamheter som har patienters, elevers och alla andra brukares bästa i fokus och samtidigt bidra till en hållbar arbetssituation för sin personal – och för sig själva? Den här boken vänder sig till chefer och ledare samt andra med intresse för välfärdsarbetet och dess ledning. Författaren ger både en teoretisk förståelse för chef- och ledarskap inom våra välfärdsorganisationer och en praktisk vägledning till chefers vardagsarbete, alltifrån förändringsarbete till bemötande av ”krångliga” medarbetare. Boken lämpar sig som kurslitteratur på de högskoleprogram som utbildar välfärdssektorns olika professioner och yrkesgrupper. Den har också en given plats på chefs- och ledarskapsutbildningar med inriktning mot välfärdssektorn.
Babels torn. Om tvärprofessionellt teamsamarbete Ingela Thylefors, 2013
Konflikter. Uppkomst, dynamik och hantering Barbro Lennéer Axelson & Ingela Thylefors, 2013
Arbetsgruppens psykologi, fjärde utgåvan Barbro Lennéer Axelson & Ingela Thylefors, 2005
Psykosocialt behandlingsarbete (e-bok) Barbro Lennéer Axelson & Ingela Thylefors, 2010
9 789127 142442
978-91-27-14244-2chef och ledare .indd 2
Arbetsförmed ling
ISBN 978-91-27-14244-2
Arbetsgrupper. Från gränslösa team till slutna rum Ingela Thylefors (red.), 2007
2016-01-21 11:21
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 2
2016-01-15 08.44
Innehåll
Inledningsvis: tankar bakom bokens uppläggning 13 Arenan – välfärdsektorn 17 1 Den organisatoriska ramen 19 Politiskt styrda verksamheter 20 Amatörerna och tjänstemännen 21 Ömsesidiga revirövertramp 22 Domänteorin – motsättningarnas ofrånkomlighet 24 Ett strukturellt perspektiv 26 Den professionella byråkratin och andra organisationsformer 27 Blandformer 31 Syften och mål 32 Från sortering till förändring 32 Målhierarkier 33 Den rationella målmodellen 34 Paradmål och verkliga mål 35 Bra mål 36 Måluppfyllelsen – effektiviteten 38 Balanserade styrkort 39 Är våra välfärdsverksamheter effektiva? 40
2 »New public management« på gott och ont 43 Företagisering 43 NPM i praktiken 45 Oavsedda konsekvenser 45 Offentlig, privat och mixad 46 McDonaldiseringstesen – standardiseringen 47
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 5
2016-01-15 08.44
Från politiska visioner till »pinnar« 48 Trivialisering och fokusering 48 Samverkan – svaret på fragmenteringen 49 Informell samverkan 50 En starkare chefsroll 51 »Den lös-täta principen« 51 Bortom NPM 52 Hur blev det? 53 Post New Public Management 54
3 Välfärdsarbetarna 57 Professionella specialister och »gräsrotsbyråkrater« 58 Svårstyrda grupper 59 »Prosumenterna« 60 En brukardomän? 60 Begränsad valfrihet 61 Nöjd kund? 62 Arbetets karaktär 63 Psykiskt krävande arbete 63 Mer eller mindre skickliga yrkesutövare 64 Emotionellt arbete 65 Parallellprocesser 65 Organisatoriska försvar 66 Jobba mer och smartare? 67 Orealistiska ambitioner? 69 Välfärdsarbetarna och arbetsgivarna 70 »Piskan, moroten och kramen« 70 Public Service Motivation 72 Chefens arena 72 En fluga eller spindel i nätet? 73
Perspektiv på ledarskap 75 4 Spelar ledar- och chefskap någon roll? 77 Ett kalejdoskopiskt kunskapsområde 77 Det våras för chefen 79 Ledare och ledarskap 81 Jakten på den effektiva ledaren 81 Spontana ledarskapsteorier 83
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 6
2016-01-15 08.44
Kausalitet eller bara samband 84 Ett svårbeforskat område 85
5 Personen – individuella karaktäristika 87 Personligheten har betydelse 88 »The Big Five« 90 Kombinationer av egenskaper 91 Karisma 91 »Mörka sidor« 93 »Trait activation« 94 Intelligens 95 Emotionell intelligens 96 Ett omstritt begrepp 97 Personlig mognad – jagstyrka 97
6 Makt – ledarskapets grundbult 99 Livskraft inom en strukturell ram 99 Social makt 100 Besläktade begrepp 101 Auktoritet 101 Inflytande 101 Maktlöshet och vanmakt 102 Hyggliga typer blir usla chefer 102 Makt och mognad 103 »Den goda ledaren« 104 Maktkällor 104 En anarkistisk attityd 106 Rollo May om en falsk distinktion 107 Bättre och sämre maktbaser 108 Pengar som maktbas 110
7 Beteendet – ledarstilar 113 En-, två- och tredimensionella modeller 113 Transaktivt och transformativt ledarskap 116 Avmystifierad karisma 116 Färgstarka vs grå ledare 118 Finns det en bästa ledarstil? 120
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 7
2016-01-15 08.44
Situationsanpassat ledarskap 122 Några modeller 123 Bedräglig enkelhet 126 Chefen som diagnostiker 127
Chefskap i praktiken 129 8 Ett varierat och splittrat arbete 131 Chefsroll och arbetsuppgifter 132 Vad gör chefer? 132 Hierarkiska likheter och skillnader 134 Arbetsinnehåll och tidsfördelning 138 Klassiska rollproblem 140 Rollkonflikter och rolloklarhet 141 Oskrivna roller 141 »Dåliga herrar men goda tjänare« 141 Chefen som beskyddare 143 • Chefen som anförare 144 • Chefen som drömmakare 145 Ändamålsenliga försvar 145 Försvar som symtom 146 Om inte frälsare, så syndabock 147 Syndabockar på lagom nivå 148 Ledaren som ställföreträdande hopp 148
9 Delat och fördelat ledarskap 151 Delat chefskap 151 Möjligheter och risker 153 Ledningsgruppen och dess paradoxer 155 Lagom är bäst 156 Ledningsgruppens arbete 157 Paradoxer och andra dilemman 158 Informationsbombardemang men otillräcklig eller inadekvat information och kunskap 158 • Konflikt undvikande och »grupptänkande« men krav på kritisk analys 158 • Ansvariga strategimakare men dignande under aktuella problem 159 • Leder helheten men ansvarar för delar 159 • Ett »dream team« som ideal men en grupp med individer i verkligheten 160
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 8
2016-01-15 08.44
Informella ledare 160 Medarbetarskap 161 Delegering och självgående medarbetare 162 Självstyrning kräver aktiva chefer 163 Starka och svaga chefer 164 Handledning, ett ledningskomplement 165 Kvalitetssäkring 166 Brukaren eller medarbetaren? 166 Avlastning 167
10 Arbetsmiljön 169 Kriterier på den goda arbetsmiljön 170 Från risk- till friskfaktorer 171 Krav–kontroll–stöd-modellen 172 Chefen och arbetsmiljöarbetet 174 Ett närvarande ledarskap 174 Chefen som gränsvakt 175 Det icke-förhandlingsbara 175 Struktur som konfliktminimerare 176 Struktur som ångestdämpare 176 Polarisering 177 Makt är hälsosamt 179 Demokratiskt ledarskap 179 »Vitaminmodellen« 181 Arbetsgrupper består av individer 183 »Individuellt program« 183 Rättvisa 184
11 Förändringsarbete 187 Stabilitet och identitet – förutsättning för förändring 188 Identitet och organisatorisk glömska 188 Grå kvinnor och rutiga kepsar 189 »Push« eller »pull« 189 Praktiskt förändringsarbete 190 Förändringsfaser 191 Byggstenar för verklig förändring 192 Chefen som förändringsagent 194 Förändringsbeslut – informera mera 195 Reaktion – lyssna aktivt 197
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 9
2016-01-15 08.44
Genomförande – strukturera mera 198 Jämvikt – involvera mera 198 Manipulation – smart eller vanmäktigt? 199 Använda sändare med makt 201 Smitta från yrkesrollen 202 Harmoniideal 203
12 Konflikthantering 207 Kortkurs i konfliktologi 207 Några konflikttyper 208 Konflikter och effektivitet 209 Konfliktstilar 210 Situationsanpassad konflikthantering 211 Chefen och konfliktarbetet 213 Öppna upp och stäng igen 214 Chefen som tredje part 215 För- och nackdelar med chefer som medlare 215 Från trägen problemlösning till kreativ design 217 Några summerande råd 219
13 »Krångliga« människor 221 »Följarskap« 222 Chefen och »krångliga« personer – några aspekter 224 Misslyckade matchningar 225 Kritik – hantering av tillkortakommanden 225 Det är svårt att ändra på folk 227 Vänd svagheten till en styrka 228 Behandla människor som vuxna 229 Gå med i motståndet 230 Ge upp 230 Att ha en besvärlig chef 231 Syndabockar – kränkande särbehandling 231 Normavvikelser 232
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 10
2016-01-15 08.44
14 Chefen själv 235 Chefskap som profession 236 Dubbel auktoritet 236 Kunskapsfronten 237 Chefsblivandet 238 Adderad eller integrerad chefsroll 239 Att rekrytera en arbetsplats 241 Varning: »Bulldozer« sökes 242 Den goda och den onda 243 Hållbart chef- och ledarskap 243 Ensamheten 244 Hur mår välfärdssektorns chefer? 245 Känslomässigt och praktiskt stöd 246 Kompensatoriskt stöd 247 Modellinlärning 248 Ett eget utrymme 249 Karriär utan återvändo? 251 Cheferna och deras framtid 251 Att vara chef eller ha ett chefsuppdrag 252 Chefsavveckling 252 Påtvingade sortier 253 Dags att sluta? 254 En funktion av fyra R 256
Avslutningvis 257 Ett evidensbaserat chef- och ledarskap? 258 Psykologisk profil 259 Kompetens 260 Beteendet – ledarstil 260 Organisatorisk friktion 261 Feedback, inflytande och stimulans 262 Chef- och ledarskapshjulet – en summering 262
Författarens tack 264 Referenser 265 Register 289
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 11
2016-01-15 08.44
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 12
2016-01-15 08.44
Inledningsvis: tankar bakom bokens uppläggning Inom välfärdssektorn finns det en mängd verksamheter med delvis olika karaktär. Där finns alltifrån vård, skola och omsorg till arbets förmedling, kriminalvård och försäkringskassa. Även om det inte går att dra alla dessa verksamheter över en kam så har de en hel del gemensamma drag som skiljer dem från andra företag och organisationer. Det som framför allt utmärker dem och ger speciella villkor för välfärdsarbetarna och deras chefer är att de arbetar med människor som »råmaterial«, de har som uppdrag att förverkliga olika politiska ambitioner och de är huvudsakligen skattefinansierade. Välfärdssektorn innehåller en brokig samling chefer på olika nivåer, här samsas exempelvis generaldirektörer för statliga verk och landstings- och kommundirektörer med gruppledare inom hemtjänsten och yttre befäl inom polisen. Fokus i boken ligger på chefer och andra ledare i eller nära den operativa verksamheten, där det »riktiga« jobbet utförs. Det är oftast de senare som gör skillnad när det gäller att skapa ett bra arbetsklimat och en ändamålsenlig organisering av produktionen av service och tjänster. En bra chef på lokal nivå kan dessutom i bästa fall skapa en viss immunitet gentemot mindre kloka och välfungerande chefer högre upp i organisationen. Syftet med boken är att bidra till arbetet med att utveckla och bevara en bra välfärdsverksamhet, det vill säga en verksamhet som ytterst gagnar dem som behöver dess service och tjänster, alla elever, patienter, brukare, klienter med flera. Även om det i första hand är den produktiva delen av välfärdssektorns organisationer som uppmärksammas så är det ju knappast ett område som är likgiltigt för politiker, staber och för chefer på strategisk nivå. Och aldrig har jag märkt att medarbetare är ointresserade av hur arbetsplatsens chef- och ledarskap utövas. Förutom att boken vänder sig till chefer, medarbetare och politiker så riktar den sig till studenter som förbereder sig för en framtid inom välfärdssektorn. Jag har tidigare behandlat samma tema i böckerna Ledarskap Inledningsvis: tankar bakom bokens uppläggning 13
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 13
2016-01-15 08.44
i vård, skola och omsorg (1991) och Ledarskap i human serviceorganisationer (2007a). Denna bok bygger delvis på dessa men en hel del har strukits och annat tillkommit, uppdaterats eller fördjupats. Det har gått ett kvarts sekel sedan den första boken och det har hänt en del under den perioden när det gäller synen på hur välfärdsorganisationer ska styras och ledas. I arbetslivets historia noteras svängningar mellan, enkelt uttryckt, hårda och mjuka perioder. De hårda präglas av rationalitet, kontroll och ett arbetsgivar- eller management perspektiv medan de mjuka företräder värden som öppenhet, medinflytande och tilltro till medarbetarna. De senaste decennierna har varit en hård period präglad av New Public Managements* doktriner. Det finns emellertid en del indikationer på att ett perspektivskifte är på gång igen – mot lite mjukare tider. Innehållet i boken bygger på olika vetenskapliga studier, varav många översiktsstudier. När det gäller andras forskning har jag letat efter »nyheter« men samtidigt kunnat konstatera att många gamla perspektiv på chef- och ledarskap fortfarande håller och också utgör källorna till senare bidrag. Litteraturreferensernas ålder varierar alltså stort. Innehållet, inte minst valet av teman, bygger också på olika erfarenheter av chef- och ledarskap – erfarenheter som kommit mig till del dels genom många års handledning av chefer, dels genom att som organisationspsykologisk konsult betraktat chefer och andra ledare genom medarbetarnas ögon. En annan erfarenhet är eget chefs- och ledningsarbete under några perioder av mitt yrkesliv. Chefer och andra ledare är inte allena saliggörande när det gäller effektivitet och arbetstillfredsställelse inom en organisation. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan tre aktörer: chefen, medarbetarna och organisationen. Med fokus på chefsrollen uppmärksammas interaktionen mellan dessa. Bokens första del Arenan – välfärdssektorn ger en inblick i områdets speciella villkor när det gäller olika intressenter, organisationsformer, produktion, personal och arbetsuppgifter. Likaså berörs i korthet New Public Management, NPM, och dess konsekvenser inom den skattefinansierade välfärdssektorn, konsekvenser som lett fram till en omprövning av NPM och en ny, modifierad syn på styrning och ledning. Den andra delen, Perspektiv på ledarskap, betraktar chef- och * En samling styrnings- och ledningsmetoder och -idéer som överförts från närings livet och dess vinstdrivande företag till den offentliga sektorn.
14 Inledningsvis: tankar bakom bokens uppläggning
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 14
2016-01-15 08.44
ledarskap från olika, huvudsakligen, teoretiska perspektiv, klassiska såväl som senare tillskott. Trots att många teoretiska bidrag framställs som om det råder ett motsatsförhållande mellan dem och redan etablerade synsätt, så ger litteraturen ändå en relativt sammanhängande bild – en bild som emellertid kan studeras från olika håll och på olika avstånd. I den tredje och mest omfattande delen, Chefskap i praktiken, blir det ett fokusskifte. Den handlar om chefens vardag. Syftet är att ge en teoretisk förståelse för chefens roll men också praktiska tips och råd i situationer som många upplever som problematiska. De områden som behandlas är sådana som ofta dyker upp på dagordningen vid chefshandledning eller aktualiseras i samband med konsultinsatser inom olika välfärdsverksamheter. Bland annat behandlas olika chefsroller i ett mycket brett perspektiv, psykosocial arbetsmiljö och olika varianter av delat ledarskap och även de ofrånkomliga ämnena förändringsarbete, konflikthantering och »krångliga« medarbetare. Slutligen står chefen själv i centrum och hans eller hennes karriär från början till slut. Avslutningsvis görs ett försök att sammanfatta det teoretiska perspektivet på ledarskap. Välfärdssektorn överlag lägger stor vikt vid att bedriva en praktik – i förhållande till brukare, elever, patienter med flera – som har ett starkt och tillförlitligt stöd både i forskning och i erfarenhet. Samma ambition kommer inte alltid till uttryck när det gäller att forma och leda de verksamheter där detta arbete bedrivs.
Inledningsvis: tankar bakom bokens uppläggning 15
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 15
2016-01-15 08.44
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 16
2016-01-15 08.44
Arenan – välfärdsektorn
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 17
2016-01-15 08.44
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 18
2016-01-15 08.44
1 Den organisatoriska ramen And so I interact with human service with a feeling of trepidation – hoping for the best but fearing the worst. YEHESKEL HASENFELD
Välfärdssamhället utmärks av att där finns organisationer som bistår, tar hand om och kontrollerar sina medborgare från födelsen till döden. I en vid bemärkelse kan många verksamheter ses som välfärdsorganisationer eftersom de ger förutsättningar för ett gott liv. Begreppet brukar emellertid ges en snävare betydelse och stå för de verksamheter som ger det som människor verkligen behöver för att kunna fungera som självständiga individer och må något så när bra både fysiskt och psykiskt – utan att skada andra. Gemensamt för välfärdsverksamheterna är att deras »råmaterial« utgörs av människor som de hanterar eller påverkar på ett eller annat sätt för att gagna deras trygghet, utveckling och välbefinnande. Giganterna inom området är hälso- och sjukvården, skolan och den sociala omsorgen och de utgör också det absolut största ansvarsområdet för landets kommuner och landsting. Men det finns betydligt fler verksamheter som helt eller delvis arbetar för människors välfärd och som gör en skillnad i enskilda människors liv i stort och smått antingen genom direkta insatser eller genom att sköta transfereringar i form av pensioner, sjukersättning och olika bidrag. Till dessa övriga verksamheter hör bland andra kriminalvården, arbetsförmedlingen och försäkringskassan. Välfärdssektorn utgör således ett väsentligt inslag både i samhället och på arbetsmarknaden. Det finns flera benämningar* på de verksamheter som producerar välfärd. De kan helt enkelt kallas välfärdsorganisationer eller human * Jag kommer ibland att använda några av dem som synonymer.
Den organisatoriska ramen 19
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 19
2016-01-15 08.44
service-organisationer, en översättning av engelskans human service organisations. Andra begrepp är människoförändrande, människobehandlande och hjälpande organisationer. Och professorn vid den forna Nordiska Hälsovårdshögskolan Edgar Borgenhammar (1993) fångade välfärdssektorns karaktär när han myntade begreppet »nära, bära och lära-organisationer«, delvis som ett inlägg i diskussionen om den offentliga sektorn som tärande och näringslivet som närande. »Mjuka« verksamheter används i dagligt tal i svenska kommuner för att täcka vård, omsorg, skola, fritid och kultur. Professorn i socialt arbete Staffan Johansson använder också detta ord i sin studie Verksamhetsbedömning i mjuka organisationer (1995). Inspirerad av James Thompson bedömer han en verksamhets hårdhetsgrad utifrån möjligheterna att finna tydliga och utvärderingsbara kriterier på effektivitet. Inte alla men vissa välfärdsorganisationer är också professionella organisationer. Utmärkande för dessa är dels att de domineras av en eller flera professioner, det vill säga yrkesgrupper med en längre formaliserad utbildning, dels att de producerar, tillämpar, förmedlar och bevarar kunskap. Professionella organisationer är kunskapsintensiva och liknar i mångt och mycket de så kallade kunskapsföretagen*. Utan att leva upp till strikta kriterier för en professionell organisation betraktar sig emellertid flertalet verksamheter som professionella. Då utifrån en mer vardaglig betydelse av ordet professionell; de vill markera att de bedriver en kunskapsbaserad och effektiv verksamhet med yrkesskickliga medarbetare.
Politiskt styrda verksamheter Välfärden, dess organisering och effektivitet är en angelägen fråga både i den offentliga debatten och i människors vardag. Framför allt engagerar och skärskådas de verksamheter som i stort sett alla förr eller senare kommer i kontakt med, det vill säga sjukvården, skolan och den sociala omsorgen. Den svenska välfärdssektorn är till större delen skattefinansierad och omfattar huvudsakligen service och tjänster som stat, landsting och kommuner är skyldiga att tillhandahålla * Ett kunskapsföretag är ett företag vars främsta tillgång består i en hög kvalificerad personal och som har en komplext problemlösande, specialiserad, icke-standardiserad och individberoende produktion.
20 Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 20
2016-01-15 08.44
för sin befolkning. Dessa tre aktörer är inte bara huvudmän för och finansiärer av olika verksamheter utan också politiska institutioner. Ytterst är det medborgarna som har makten över välfärden genom sina valda ombud, politikerna. Välfärdssektorn är ett område för konflikter; i politiska styrelser och nämnder är motsättningar inbyggda. Men konflikter politiska företrädare emellan är inte de enda inom välfärdssektorn.
Amatörerna och tjänstemännen Välfärdssektorn är amatörstyrd – av politiker – inte nödvändigtvis amatörer i ordets ursprungliga bemärkelse (från lat. amare, älska) utan i betydelsen lekmän. De utgör en synnerligen heterogen grupp och alla är givetvis inte helt renons på kunskap om den verksamhet de är satta att styra, men de kan vara det. Detta i kontrast till dess chefer och övriga medarbetare. Framför allt på primär- och landstingskommunal nivå blir samarbetet mellan politiker och chefstjänstemän påtagligt och emellanåt fyllt av motsättningar. Det är annorlunda inom den statliga sektorn. Där är dels dess toppchefer, generaldirektörerna, vanligen tillsatta utifrån sin »politiska lämplighet«, dels befinner sig politikerna på ett större avstånd från verksamheterna. Dessutom påverkas förhållandet mellan tjänstemän och politiker av att den gamla statliga ämbetsmannarollen med dess större självständighet och integritet ännu inte är helt utdöd. En allmänt utbredd uppfattning är att politiker ska ägna sig åt vadfrågor, det vill säga övergripande mål och strategier. Tjänstemännens uppgift är däremot hur-frågorna, hur de politiska intentionerna ska förverkligas. Även om båda parter formellt är helt införstådda med särskiljandet mellan politik och produktionen av service och tjänster, så skapar det dubbla kommunala ledarskapet en gråzon när det gäller politikernas och chefstjänstemännens roller. Rollerna präglas av en oklar ansvarsfördelning som leder till låsningar, motsättningar och handlingsförlamning (Linde m.fl., 2012; Nilsson & Wänström, 2011; Paulsson, 2009). Vanliga företag har ett identifierbart maktcentrum och de styrs och kontrolleras av en styrelse och en företagsledning med ett gemensamt intresse – lönsamhet. Så är det inte inom de samhällsfinansierade välfärdsverksamheterna. När det gäller de större organisationerna är makten utspridd och svårare att lokalisera, eftersom det finns flera rättmätiga intressenter. Och eftersom det sällan råder en samsyn Den organisatoriska ramen 21
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 21
2016-01-15 08.44
bland skattebetalare, brukare, politiker, chefstjänstemän och olika yrkesutövare när det gäller välfärdens fördelning, organisering och arbetsmetoder, så blir konflikter och ständiga förhandlingar naturliga och oundvikliga inslag i systemet. Ömsesidiga revirövertramp Politikeruppdraget har förtydligats och renodlats på många håll, men fortfarande är rollfördelningen mellan politiker och tjänstemanna ledningen komplex och skiftande. Fortfarande finns, på gott och ont, ett utrymme för personliga och lokala varianter där exempelvis kommunstyrelsens ordförande och kommun- och förvaltningschefer själva utformar sina inbördes roller. De gör det utifrån gemensamma vardagskontakter, möten, praktisk problemlösning, tillfälligheter och, inte minst, »personkemin« mellan aktörerna (Jonsson m.fl., 2012; Öhman, 2006). Dessa mer eller mindre välfungerande allianser mellan politiker och tjänstemän är alltså i hög grad personberoende med den konsekvensen att arbetsformer och roller tenderar att förändras med nya politiska lägen och personbyten. Ett exempel på detta beroende mellan politiker och chefstjänstemän ger rapporten Tango på toppen (Cregård & Solli, 2008); en hög omsättning på kommunchefer förklaras till stor del av samarbetsproblem med politikerna. En del politiker prioriterar sin roll som en förtroendevald representant för medborgarna, medan andra i stället betonar sina olika formella ledningsuppdrag i styrelser och nämnder. Här och där intar exempelvis starka kommunalpolitiker i själva verket en chefsfunktion: matriarker och patriarker regerar i kommunen och konkurrerar med de kommunala toppcheferna med varierande resultat. Gråzonen mellan politiker och tjänstemän skapar en del problem men den kan samtidigt ses som en tillgång, en »gyllene zon«, där spänningar och otydligheter hanteras konstruktivt och leder till bra idéer och beslut (Jonsson m.fl., 2012). Inte bara ledande politiker har en benägenhet att engagera sig i den operativa verksamheten; framför allt för oerfarna politiker är det frestande att fokusera sitt engagemang på enskilda ärenden och detaljer i stället för på övergripande frågor. I små kommuner står politikerna nära sina väljare; de är identifierbara och utsätts för ett tryck att agera i enskilda fall. Det är betydligt lättare att leva sig in i grannens bekymmer än i övergripande policy- och ramfrågor. Det 22 Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 22
2016-01-15 08.44
är också en allmänmänsklig tendens bland lekmän av alla de slag att gärna generalisera utifrån sina personliga erfarenheter – har man en kusin som fått hjälp på vårdcentralen av en massör så bör varje vårdcentral få sin egen massör. Ju större kommuner och verksamheter, desto större sannolikhet för att politikerna med tiden utvecklas till »proffs«. Och ser sin roll som väljarombud på ett mer generellt plan, inte som aktör i enskilda ärenden. Statsvetaren Olof Petersson (1990) ser det som politikerns uppgift att dels »hålla experterna i örat«, dels förmedla medborgarnas erfarenheter på lokal nivå och sätta in dem i ett större, övergripande sammanhang. Kollegan Stig Montin (2012) i sin tur vänder på förhållandet när han diskuterar de diffusa gränserna mellan politik och förvaltning: förvaltningschefer förväntas uttolka oprecisa politiska och vaga politiska beslut, handleda och »hålla politikerna i örat« när det gäller deras politiska uppdrag. Chefer gör det genom att hävda de krav som ställs på just deras verksamheter i lagar, föreskrifter och direktiv, något som bidrar till ett »stuprörstänkande«. Likaväl som politiker trampar in på tjänstemännens område före kommer det motsatta. Förvaltningsledningar är vanligen aktiva, för upp frågor på den politiska dagordningen och påverkar även det som hör hemma på politikernas bord, det vill säga visioner, riktlinjer och framtida utveckling. Experter, administratörer och chefer fattar i praktiken också beslut som borde underkastas en politisk granskning. Det sker bland annat genom att de »silar« informationen till politikerna; de presenterar inga alternativ eller motstridigheter i sina beslutsunderlag. Politikerna är beroende av information från tjänstemännen och ser det som ett problem att de många gånger får bristfälliga underlag när det gäller faktauppgifter och neutralitet. Tjänstemännen kontrar, å andra sidan, med att de får undermåliga beställningar från politikerna (bl.a. Jonsson m.fl., 2012). Det är inte enbart politiker som har kunskapsluckor. Bortsett från chefstjänstemännen är ofta övrig personal okunnig om den politiskt styrda organisationens spelregler och processer. Mycken irritation från medarbetarhåll beror på bristande insikt i verksamhetens villkor. Med en större kunskap om den politiska styrningen kan den till och med bli positivt utmanande och stimulerande i stället för enbart störande. Samtidigt är jag övertygad om att många beslut skulle se annorlunda ut om politikerna förstod i vilken grad de påverkar människors arbetsmiljö, engagemang och välbefinnande. Den organisatoriska ramen 23
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 23
2016-01-15 08.44
En del av de motsättningar som kommer till uttryck mellan personal och politiker har också funktionen av ett halvt medvetet psykiskt försvar. I ett arbete där det aldrig går att göra tillräckligt behövs en avlastning, exempelvis någon att skylla på. »Odugliga politiker« och »bångstyrig personal« är i det fallet utomordentliga syndabockar. Vid seriösare diskussioner med såväl politiker som anställda på olika nivåer är synpunkterna betydligt mer nyanserade och förstående.
Domänteorin – motsättningarnas ofrånkomlighet Observationen av spänningar inom välfärdssektorn har intresserat flera organisationsspecialister, både teoretiker och praktiker, och bland annat resulterat i modeller som identifierar förekomsten av skilda kulturer, områden, system eller logiker inom dessa. Mest etablerad är den så kallade domänteorin (Kouzes & Mico, 1979); den har flera både samtida och sentida »släktingar« (exv. Handy, 1978; Kronvall, Olsson & Sköldborg, 1991; Lundgren, 1986; Morén, Blom & Perlinski, 2012). Teorin ger en förståelse för motsättningar och andra svårigheter i förhållandet mellan olika grupperingar. Den urskiljer tre domäner* eller kulturer**: Den politiska domänens uppgift är att genom folkvalda politiker låta olika ideologiska ståndpunkter möta samhälleliga krav från medborgare och intresseorganisationer. Inom domänen formuleras dels på nationell nivå lagar och föreskrifter, dels på lokal nivå styrande principer som mål, strategier och riktlinjer för de olika verksamheter som ska tillgodose samhällets behov. Beslut föregås av taktiska överväganden, förhandlingar, köpslående och uppgörelser över partigränser och fattas oftast som majoritetsbeslut. Lednings- och administrationsdomänen ansvarar för att politiska beslut och riktlinjer omsätts i handling. Där formas en administrativ struktur, en styrning och en arbetsorganisation för att fullgöra * Policy domain, management domain och service domain. ** Samma domäner nämns i en diskussion om professionsstyrningen inom socialt arbete, politik, förvaltning och profession (Morén, Blom & Perlinski, 2012) och Ulf Lundgren (1986) använder begreppen ideologiskt, ekonomiskt och juridiskt styrsystem när han diskuterar skolan som organisation.
24 Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 24
2016-01-15 08.44
det uppdrag som politikerna överlämnat. Byråkratiska principer som rationalitet, hierarkisk styrning, central kontroll, kostnads effektivitet och kvantitativa prestationsmått sätter sin prägel på domänen; direktkontakten med klienter, patienter, elever och andra brukare är begränsad. Den professionella domänen utför det arbete som verksamheten finns till för. I denna operativa domän kolliderar praktiken med politiska ambitioner och administrativa planer och regler – det är praktikerna som konfronteras med skillnaden mellan de olika perspektiven. De personalgrupper som arbetar direkt med vård, utbildning, omsorg och handläggning av enskilda ärenden har ofta andra idéer än den politiska och administrativa domänen när det gäller villkor och resurser för att kunna leva upp till kraven på kvalitet i service och tjänster. Detta gäller i all synnerhet de akademiskt utbildade praktikerna som också hävdar ett behov av självständighet i sitt arbete.
Domänerna har sinsemellan oförenliga organisationsprinciper, normer och kriterier för effektivitet; de betraktar en och samma verksamhet från olika håll, bevakar olika legitima intressen och kommer fram till olika slutsatser när det gäller prioriteringar, förändringsbehov och en ändamålsenlig arbetsorganisation. I stället för att se sig som samarbetspartner med ett och samma syfte, tenderar domänernas företrädare att se sig som motståndare och då de är beroende av varandra så blir konflikter oundvikliga. Det tillhör inte ovanligheterna att förbättringar inom en domän ger negativa konsekvenser för de andra: politiska beslut kan exempelvis uppfattas som ett hinder för såväl administrationens krav på kostnadseffektivitet som medarbetarnas professionella ambitioner. Det finns gott om exempel på motsättningar mellan domänerna såväl i rapporter och vetenskapliga studier som i annan litteratur. Landstings- och regionpolitiker konstaterar exempelvis att »de gör inte som vi säger …« (Paulsson, 2009, s. 5) och läkaren och författaren Karin Wahlberg (2014, s. 166) låter sin fiktiva läkare reflektera när hon läser morgontidningen: Varken högre chefer eller politiker efterfrågade egentligen några djupgående förändringar. Mest stökade man om på ytan, flyttade runt, slog ihop och tog isär och försökte spara pengar utan till räcklig förankring i vardagsarbetet.
Den organisatoriska ramen 25
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 25
2016-01-15 08.44
Enskilda politiker, administratörer och praktiker identifierar sig först och främst med den domän de tillhör, inte med den övergripande organisationen. Under årens lopp har det utan framgång gjorts många försök att skapa en gemensam identitet och gemensamma visioner för de olika domänerna. Domänteorin har ju sin uppkomst i frustrerade organisationsexperters upplevelser. I motsats till erfarenheter från näringslivets företag var förändrings- och utvecklingsarbete inom politikerstyrda verksamheter kantat av en brist på tillit, motsättningar och ständiga, tidskrävande förhandlingar. Dragkampen mellan domänerna är utifrån ett perspektiv ett hinder. Den kan emellertid samtidigt vara en tillgång under förutsättning att spänningarna konfronteras och att det finns en samarbetsvilja. Men det handlar då inte om en omedelbar kompromissvilja eller en överdriven följsamhet utan om gemensamma ansträngningar för att lösa ytterst komplexa frågor. Domänteorin ger lätt en bild av enhetliga, tydliga domäner. Det är en illusion. Dels är gränserna mellan domänerna inte glasklara, dels finns det olika grupperingar inom dessa. General-, landstings- och kommundirektörer och andra toppchefer fungerar som broar mellan den politiska och den administrativa domänen och har en integrerande roll dem emellan. En liknande roll intar ofta mellancheferna; de har en fot i den administrativa och en i den professionella domänen. Att politiken innehåller olika schatteringar ligger i sakens natur och hur samspelet mellan företrädare för olika partier gestaltar sig är avgörande för hur de politiska besluten förvaltas. Är politikernas inbördes samarbete dåligt ökar det vanligen spelutrymmet för chefstjänstemännen – och vice versa. Både ledningen/administrationen och kärnverksamheten har sina skiktningar, inom och mellan olika yrken, som bygger på formell och informell makt och status. Det finns en benägenhet att framställa den professionella domänen som huvudsakligen befolkad av högutbildade akademiker. Den övervägande delen av arbetet utförs emellertid av andra yrkesgrupper med en i många avseenden svagare ställning.
Ett strukturellt perspektiv Domänteorin har gemensamma komponenter med flera av organisationslärans övriga modeller och perspektiv. Välfärdsorganisationer kan exempelvis betraktas just som arenor för motstridiga men legitima 26 Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 26
2016-01-15 08.44
intressen, det vill säga ett politiskt perspektiv eller ett intressentperspektiv. De kan också ses i ett processperspektiv där arbetsflödena står i fokus. Också olika systemteoretiska modeller ger användbara infallsvinklar genom betoningen på helhet och samspel dels mellan olika komponenter inom en organisation, dels mellan organisationen och dess omvärld. Ingen organisation kan heller bortse från kulturperspektivet som belyser värderingar, normer och ritualer som avgörande element för organisationers effektivitet. De allra flesta översikter över organisationsteoretiska modeller behandlar den strukturalistiska skolan (Bolman & Deal, 2014; Jacobsen & Thorsvik, 2014). Den har stor genomslagskraft när det gäller arbetslivets organisationer överlag. De bakomliggande tankarna är enkla och logiska: Det finns ett behov och utifrån det formas ett mål för att åstadkomma någon form av behovstillfredsställelse (1). Följdfrågan blir, vad måste göras för att nå målet? Svaret innebär en identifikation av nödvändiga arbetsuppgifter (2). Dessa behöver sedan grupperas och fördelas på olika befattningar och enheter och analyseras för en bedömning av den kompetens de kräver (3). I nästa steg skapas en modell för hur individers och enheters bidrag ska samordnas och kontrolleras (4). Det handlar alltså om att å ena sidan identifiera nödvändiga arbetsuppgifter och fördela dem, differentiera, och, å den andra, att samordna, integrera, det vill säga få till stabilitet, ordning och reda i arbetsflödet. Den strukturalistiska skolan utgår ifrån att människor är rationella och att vid konflikter mellan individens och organisationens behov ska de senare prioriteras samt att det är möjligt att forma ändamålsenliga strukturer. Följaktligen ses strukturella svagheter som huvudorsaken till problem och tillkortakommanden och omstruktureringar blir den givna åtgärden. Både scientific management, vetenskaplig företagsledning (Taylor, 1947) och byråkratin (Weber, 1947) hör hemma inom de strukturella teorierna i likhet med organisationsteoretikern Henry Mintzbergs olika organisationsformer (1979).
Den professionella byråkratin och andra organisationsformer Mintzberg bidrar med en användbar begreppsapparat för att beskriva olika organisationstyper när han urskiljer fem huvuddelar i en organisations uppbyggnad: Den organisatoriska ramen 27
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 27
2016-01-15 08.44
Strategisk ledning är den del som står för det högsta administrativa ansvaret och omvärldsbevakningen, exempelvis kommundirek tören med sina förvaltningschefer eller sjukhusdirektören med sin ledningsgrupp. Mellannivån består av mellanchefer och första linjens chefer, de som har huvudansvaret för att produktionen fungerar, som svarar för informationen uppåt och nedåt och utgör länken mellan den strategiska ledningen och den operativa kärnan. Den operativa kärnan utgörs av alla som deltar i produktionen eller utför produktionsrelaterade arbetsuppgifter, det vill säga alltifrån socialsekreterare, poliser och vårdbiträden till läkare, sjuksköterskor och lärare. Teknostrukturen är en typisk stabsfunktion, vars uppgift är att styra och stödja produktionen genom att planera, utforma arbetsflöden, metoder och prestationsmått samt sköta kvalitets- och ekonomikontroll. Service- eller stödstrukturen består av de så kallade sekundära funktionerna som städning, transporter, löneadministration, mathållning och IT-support, funktioner som underhåller den primära produktionen (organisationens infrastruktur).
Mintzbergs beskrivning av olika delar i en organisation innebär egentligen inte något annat än en lokalisering och etikettering av olika funktioner och kan ses som en utveckling av domänteorin. Mintzberg introducerar också fem koordineringsmekanismer, metoder att samordna arbetet: direkt övervakning/arbetsledning, standardisering av arbetsprocessen, standardisering av resultat, standardisering av utbildningskrav samt ömsesidig anpassning. Utifrån den vikt som de olika delarna/funktionerna tillskrivs i en organisation, och utifrån de huvudsakliga koordineringsmekanismerna, kan fyra olika organisationstyper* urskiljas (figur 1). De speglar en verksamhets karaktär och skiljer sig bland annat åt när det gäller beslutsnivåer, grad av formalisering med avseende på roller, regler och procedurer men även när det gäller grad av komplexitet och * Mintzberg nämner även divisionalisering eller diversifiering som innebär att man inom en större organisation skapar ett antal relativt självständiga enheter. Det säger egentligen inget direkt om hur den inre organisationen ser ut.
28 Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 28
2016-01-15 08.44
Centralisering
Teknostruktur
Service-/ stödstruktur
Operativ kärna
Maskinbyråkrati Standardisering av arbetsprocessen
Professionsbyråkrati Standardisering av kompetenskrav/Autonomi
Stabilitet
Operativ kärna
Strategisk ledning
Strategisk ledning
Formalisering
Service-/ stödstruktur
Strategisk ledning Mellannivå
Teknostruktur
Mellannivå
Strategisk ledning
Operativa kärnor
Operativ kärna
Enkel struktur Direkt arbetsledning
Adhocrati Ömsesidig anpassning
Komplexitet/Specialisering Figur 1. Mintzbergs organisationstyper med några särskiljande variabler.
oförutsägbarhet i arbetsuppgifterna och förhållandet till dimensionen flexibilitet–stabilitet. Sociologen Pal Orban (2002) ser dessa organisationstyper som varianter utefter en och samma dimension, byråkratin. Den enkla strukturen eller entreprenörorganisationen återfinns ofta i små, relativt nystartade verksamheter och kännetecknas av en låg grad av specialisering och formalisering. De består i stort sett bara av en strategisk ledning och en operativ kärna. Arbetet både styrs, kontrolleras och samordnas direkt av den ledningen, vanligen ägaren Den organisatoriska ramen 29
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 29
2016-01-15 08.44
eller grundaren, som har en direkt insyn i arbetet. Som en kompletterande samordningsmekanism används ömsesidig anpassning. Inom välfärdssektorn hittar vi exempelvis den enkla strukturen i små privat drivna behandlingshem och boenden men även i olika kooperativ som bedriver sjuk- eller tandvård, förskoleverksamhet med mera. Fördelarna med organisationsformen är chefens, den strategiska ledningens, närhet till och insyn i det praktiska arbetet och möjligheterna till snabba beslut och förändringar. Nackdelen, framför allt när verksamheterna växer, är en risk för oordning och administrativa problem. Adhocratin, den intrapreniella eller innovativa organisationen, bygger på en operativ kärna av välutbildade experter som huvudsakligen arbetar projektorienterat. Kärnan är löst sammanfogad och omformas beroende på aktuella behov. Denna flexibilitet är en förutsättning för att hantera dynamiska och komplexa situationer. Den strategiska ledningen är däremot stabil, likaså de relativt begränsade stabs- och stödfunktioner. Som fristående organisationer är adhocratierna sällsynta inom välfärdsproduktionen. Den professionella byråkratin är, eller har varit, den dominerande modellen när det gäller välfärdssektorns storheter, hälso- och sjukvården, skolan och socialtjänsten. Typiskt för den är en stor operativ kärna, där en eller flera relativt självständiga professioner dominerar; ledningen förväntas inte lägga sig i det löpande arbetet och stödfunktionerna är till för att ge service åt de professionella medarbetarna, inte för att styra dem. Det innebär också att mellanskiktet har jämförelsevis få nivåer. De dominerande koordineringsmekanismerna är standardisering av kompetens och yrkessocialisering samt ömsesidig anpassning. Sjukhus och universitet är typexempel på professionella byråkratier. I dessa finns både en vertikal och en horisontell orientering. Den byråkratiska strukturen förutsätter en vertikal lydnad, medan anpassningen i en professionell organisation kan beskrivas som horisontell. För de professionella är det väsentligare att vara accepterad av kollegerna än av ledningen. Maskinbyråkratin är den dominerande strukturen inom äldre och stora tillverkningsföretag, men dess karaktäristika återfinns också i statliga verk med myndighetsutövning, exempelvis Kriminalvårdsverket, Arbetsmarknadsverket och Migrationsverket. Organisationsformen utmärks av en jämförelsevis låg grad av komplexitet men en hög grad av formalisering och maktcentralisering. Arbetet samordnas vanligen 30 Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 30
2016-01-15 08.44
via en standardisering av olika arbetsprocesser och teknostrukturen med dess kontrollfunktion är tongivande. Redan 1979 noterade Mintzberg att de professionella organisationerna börjar anta allt fler drag av maskinbyråkratin – och förutspådde en utveckling som skulle få sitt genombrott ett decennium senare, en utveckling som bland annat innebar en ökad styrning och kontroll av produktionen, en växande teknostruktur på stödfunktionernas bekostnad och fler chefsnivåer. Blandformer Mintzbergs olika organisationskonfigurationer existerar sällan i sin rena form. De flesta etablerade välfärdsorganisationer utgör blandformer där grundstommen är den byråkratiska ordningen och dess linjeorganisation. Men byråkratier kan härbärgera mikroorganisationer såväl i form av enkla strukturer som högspecialiserade »professionella öar« eller enheter med en mer innovativ karaktär. Byråkratin* vill garantera rättssäkerhet och att det som sker i en verksamhet är opersonligt i den bemärkelsen att alla bemöts och betjänas på ungefär samma sätt. Inte minst är det viktigt att den enskilde garanteras rättssäkerhet och likabehandling när det gäller myndighetsutövning och tillgång till resurser som sjukvård och omsorg. Det finns alltså en positiv sida av byråkratin med dess strävan efter rättvisa, rationalitet, logik och objektivitet. Den negativa sidan framträder när byråkratins karaktäristika stelnar i händerna på tjänstemän som underordnar sig reglerna och systemet in absurdum. Eller när systemet används för att förtrycka, undvika konfrontationer och möjliggöra flykt från personligt ansvar. Byråkrati som begrepp utlöser knappast associationer till förändring och utveckling. En faktor som bidrar till en viss tröghet och stelhet * Några principer för den byråkratiska organisationen (Weber, 1947): (1) en hierar kisk uppbyggnad där varje anställd har en överordnad, (2) kommunikation och samordning mellan nivåer och funktioner sker linjevägen/tjänstevägen, det vill säga via gemensam överordnad, (3) specialisering, där arbets- och ansvarsfördelning är reglerad i skriftliga befattningsbeskrivningar, (4) så mycket som möjligt ska vara förutsett och det ska finnas föreskrivna åtgärder för olika situationer, (5) ägandet/huvudmannaskapet ska vara skilt från personal och ledning och (6) anställningstrygghet ska garanteras och konflikter minimeras via reglerad befordringsgång, främst baserad på tjänsteår.
Den organisatoriska ramen 31
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 31
2016-01-15 08.44
är rollorienteringen. Den finns både i maskinbyråkratin och i den professionella byråkratin – om än av olika skäl. Den förra vill värna om ordning, rättsäkerhet och kontroll och den andra om kompetens och kvalitet men också om det professionella reviret. Byråkratins nackdelar har lett till att den knappast finns i sin rena form utan har kompletterats med andra former för styrning och samordning. Även Weber (Albrow, 1972) var medveten om byråkratins nackdelar, bland annat dysfunktionella maktkoncentrationer, och föreslog ett antal mekanismer för att minimera omfattningen av dessa: kollegialitet, direktdemokrati, maktfördelning, lekmannaadministration och representativt deltagande i beslutsorgan.
Syften och mål Skälet till att det bedrivs verksamhet inom välfärdssektorn är att det finns behov av vård, utbildning, ekonomiskt bistånd, omsorg och annat – behov som enskilda personer knappast kan tillgodose på egen hand eller i en begränsad krets. Bakom välfärdsorganisationerna ligger således ett syfte, ett motiv till verksamheternas tillkomst. Detta kan ses som ett övergripande mål, ett samhällsuppdrag som vilar på värderingar som demokrati, likvärdighet och social integration.
Från sortering till förändring Yeheskel Hasenfeld, professor inom social välfärd, (1983) gör en grov indelning av olika verksamheter inom välfärdsverkssektorn beroende på deras syften. Han beaktar då dels typen av klienter, dels vad som »görs« med dessa (figur 2). Klienterna kan antingen vara normalt eller dysfunktionellt fungerande. En del verksamheter har som huvudsaklig uppgift att kategorisera eller definiera klienters status, exempelvis bedöma om de är berättigade till hjälp eller bistånd, är kvalificerade för antagning till en utbildning eller uppfyller kraven för asyl i Sverige. I flertalet fall handlar det då om myndighetsutövning. Andra försöker upprätthålla eller bevara människors status och funktioner, se till att de inte försämras, något som bland annat utmärker kommunernas äldre- och handikappomsorg. Ytterligare andra syftar till att förändra eller korrigera människor i ett eller annat avseende – en dominerande ambition inom exempelvis skola, hälso- och sjukvård och kriminalvård. 32 Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 32
2016-01-15 08.44
Typ av klient
Huvudsaklig uppgift Sorterande Bedömande
Upprätthållande Bevarande
Förändrande Utvecklande
Normalfungerande
Antagningsenheter Försäkringskassa
Hemtjänst för äldre Servicehus
Skolor Universitet
Dysfunktionell
Rättspsykiatri Utredningshem
Demensboende Personlig assistans
Sjukvård Kriminalvård
Figur 2. Välfärdsorganisationer (Hasenfeld, 1983). Några svenska verksamheter är inplacerade som exempel i modellen.
Givetvis fi nns det inga knivskarpa gränser mellan olika verksamheter. Dels är det inte självklart vad som är dysfunktionellt; begrepp som normal, sjuk eller missanpassad är svårdefinierade, och inte heller handlar det om antingen–eller. Dels är typen av insatser i förhållande till klienterna inte alltid renodlade även om det vanligen fi nns en primär uppgift.
Målhierarkier En organisation är »en planmässigt inrättad social enhet som syftar till att uppnå ett eller flera mål« (Orban, 2002). Alla organisationer har alltså per definition en sak gemensamt: de har ett eller flera mål. Ett mål kan definieras som ett önskvärt framtida tillstånd som en organisation vill uppnå. Det finns en rik flora av målbegrepp och bland annat urskiljs tre hierarkiskt ordnade mål som kan kopplas till domänerna politiken, förvaltningen och professionen: samhälleliga mål, systemmål och klientmål (Frankenberg & Thylefors, 1988; Sundin, 1975). De samhälleliga målen legitimerar en verksamhets existens i ett samhällsperspektiv; de talar om varför den fi nns till, syftet med den. De samhälleliga målen tjänar inte som konkreta målsnören utan snarare som rättesnören; de anger en riktning. Om målen har en ideal karaktär och en långsiktighet blir de närmast en vägledande vision. De samhälleliga målen återfi nns i de lagar, oftast ramlagar, som reglerar välfärdsverksamheterna. Ramlagar är till sin karaktär övergripande, något diffusa och tolkningsbara, vilket innebär att de kan överleva både politiska maktskiften och omvärldsförändringar: Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 33
33
2016-01-15 08.44
innehållet kan omtolkas. De befintliga ramlagarna är knappast kontroversiella men blir det gärna när de ska tolkas och konkretiseras till styrande mål, en process som decentraliserar konflikter till lokal nivå där ingen har ett självklart tolkningsföreträde. Konflikterna i sig är inte av ondo men det är på sin plats att identifiera en del »tjafs« och dispyter som ett led i målarbetet, inte minst för att kunna effektivisera detta. Rättsvetaren Gustav Svensson (2015) noterar emellertid att i takt med en tilltagande reglering av den skattefinansierade välfärden, har såväl hälso- och sjukvårdslagen som socialtjänstlagen kompletterats med så många regler att deras karaktär av ramlagar försvunnit. Systemmålen styr den administrativa domänens uppgifter. De handlar om verksamhetens överlevnad och interna funktioner, det vill säga förutsättningar för att förverkliga de samhälleliga målen på klientnivå. Och klienterna utgör en synnerligen blandad grupp: i den finns alla som på ett eller annat sätt tillgodogör sig och/eller blir föremål för välfärdstjänsterna. Här finns »folk i allmänhet« lika väl som elever, patienter, brukare, boende, kunder, studenter med flera. Med klientmål avses både ambitionerna för olika grupper av klienter, exempelvis immigranter, funktionshindrade och förskolebarn, och för enskilda individer i form av vårdplaner, lärandemål och dylikt. Många organisationer är flersyftande. Ett exempel är kriminal vården: den ska öka enskilda människors trygghet, verkställa straff och förhindra återfall i brott (Ekbom, Engström & Göransson, 2006) och skolan syftar inte enbart till att barn och ungdomar ska inhämta kunskaper och färdigheter utan ska också stimulera deras personliga utveckling till ansvarskännande, demokratiska individer och medborgare (SFS, 2010:800). Motsättningar mellan olika syften och mål är legio i flersyftande verksamheter, främst på grund av konkurrensen om resurser. Dessa verkar emellertid inte enbart vara vara av ondo utan Amitai Etzioni (1970) noterar i klassikern Moderna organisationer att många flersyftande organisationer tjänar vart och ett av sina mål bättre än de ensyftande. Sannolikt är att olika målområden stimulerar erfarenhetsutbyte och kunskapsutveckling till gagn för helheten.
Den rationella målmodellen Enbart mål räcker inte långt; det krävs konkreta insatser. Den så kallade rationella målmodellen förutsätter att det går att upprätta klara mål–medelhierarkier (Pfeffer, 1982; Riis, 2013). Detta sker genom en 34 Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 34
2016-01-15 08.44
systematisk nedbrytning av överordnade mål till en kedja, där medlet för att nå ett enskilt mål på en nivå blir ett mål för nivån därunder. Inom vissa områden är det relativt lätt att bygga upp målhierarkier. I allmänhet är det däremot svårt inom områden som vård, behandling, omsorg och utbildning. När det gäller »människoarbete« går det sällan att identifiera delmål och konkreta insatser som är ständigt gångbara. Medlet i form av den »rätta« processen, metoden och – i ännu högre grad – tekniken är svårt att bestämma på grund av komplexiteten och oförutsägbarheten i arbetet. Det unika i detta är samspelet mellan klient och personal. En och samma handling kan få helt olika resultat beroende på vem som utför den, vem klienten är, relationen dem emellan och situationen de befinner sig i; det är i denna interaktion mellan olika faktorer som värdet skapas. Det finns också komplexare målsättningar på klientnivå med flera, många gånger konkurrerande mål som ställer både klienter och personal i valsituationer. Om det inte går att satsa på flera mål samtidigt, vilket ska ges förtur? Intresset för mål–medelhierarkier är helt legitimt om det finns en stark koppling mellan mål och medel. Men det är tyvärr inte ovanligt inom professionell verksamhet att medlen tillåts dominera på bekostnad av mer pragmatiska vägar till målet. Medlen blir viktigare än resultaten. Paradmål och verkliga mål Organisationer har inte bara formella mål utan vanligen finns där ett potpurri av formella och informella mål med olika dignitet, några exempel (bl.a. DiMaggio & Powell, 1983; Sundin, 1975; Westerlund & Sjöstrand, 1975): Verkliga mål
Mål som ger en korrekt bild av de samlade ansträngningarna i en o rganisation
Professionella mål
Mål som man utbildats till att uppnå i sitt arbete
Tvingande mål
Mål som organisationen formellt har och som den åläggs via lagar och föreskrifter
Flagg-, parad- eller idealmål
Mål som saknar täckning i verkligheten men tillskriver organisationen goda egenskaper för att stärka och bevara dess anseende
Den organisatoriska ramen 35
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 35
2016-01-15 08.44
Stereotypmål/normativa eller imiterande mål
Mål som utgår från normer för hur mål »bör« se ut men saknar organisationsspecifikt innehåll; mål kopierade från tongivande verksamheter
Outtalade mål
Mål som tillgodoser individuella behov eller ett yrkeskollektivs särintressen
Omedvetna mål
Mål som inte tål konfrontation med gällande värderingar och självuppfattning; man tror att man arbetar i en viss riktning men i själva verket rör man sig mot ett annat håll
Resursfördelningen i en verksamhet är ett sätt att avslöja vilka mål som prioriteras och verkligen gäller. Formella mål som inte tillerkänns rimliga resurser är sannolikt parad- eller idealmål som exponeras som en del av marknadsföringen. Ett annat tecken på vilka mål som faktiskt är styrande är sanktionssystemet. De handlingar som belönas, formellt och informellt, visar i vilken riktning målen ligger – och tvärtom när det gäller bestraffningar. Och frånvaron av matchande aktivitet i förhållande till ett uppgivet mål signalerar att det inte är ett verkligt mål. En verksamhets faktiska mål kan också avslöjas genom valet av toppchef. En kommun som väljer att tillsätta en ekonom i stället för en pedagog som skolchef markerar vikten av mer kvantitativa och ekonomiska mål, inte kvalitativa, pedagogiska mål. Man övergår från en så kallad autonom ledning, det vill säga en chef med samma professionella tillhörighet som den dominerande yrkesgruppen, till en heteronom ledning. Bra mål En ansenlig del av management- och ledarskapslitteraturen pläderar för att en ledares väsentligaste uppgift är att kommunicera, klargöra och förstärka syften, mål och visioner. Klara och uppfordrande mål ses som en ersättning för direkt styrning och kontroll. Många har också intresserat sig för karaktären på mål som skapar motivation och stimulerar till effektiva insatser. Aspekter som återkommer i beskrivningarna av bra mål är svårighetsgrad, rimlighet, tydlighet, koppling till överordnat syfte, feedback samt acceptans (Austin & Vancouver, 36 Den organisatoriska ramen
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 36
2016-01-15 08.44
9789127142442_Chef och ledarskap_ORIG.indd 37
2016-01-15 08.44
FOTO: NORA BENCIVENNI
Fler böcker av Ingela Thylefors utgivna på Natur & Kultur
Ingela Thylefors är docent i
psykologi med specialisering inom arbets- och organisationspsykologi. Chef- och ledarskap, arbetsmiljö och tvärprofessionellt samarbete står i fokus för hennes forskning och konsultverksamhet.
inom välfärdssektorn råder speciella villkor och utmaningar. Där ska politiska visioner och beslut förverkligas av mer eller mindre självgående yrkesgrupper; ett arbete som innebär en ofrånkomlig konfrontation med en mängd motstridiga krav. Hur kan då chefer och ledare skapa verksamheter som har patienters, elevers och alla andra brukares bästa i fokus och samtidigt bidra till en hållbar arbetssituation för sin personal – och för sig själva? Den här boken vänder sig till chefer och ledare samt andra med intresse för välfärdsarbetet och dess ledning. Författaren ger både en teoretisk förståelse för chef- och ledarskap inom våra välfärdsorganisationer och en praktisk vägledning till chefers vardagsarbete, alltifrån förändringsarbete till bemötande av ”krångliga” medarbetare. Boken lämpar sig som kurslitteratur på de högskoleprogram som utbildar välfärdssektorns olika professioner och yrkesgrupper. Den har också en given plats på chefs- och ledarskapsutbildningar med inriktning mot välfärdssektorn.
Babels torn. Om tvärprofessionellt teamsamarbete Ingela Thylefors, 2013
Konflikter. Uppkomst, dynamik och hantering Barbro Lennéer Axelson & Ingela Thylefors, 2013
Arbetsgruppens psykologi, fjärde utgåvan Barbro Lennéer Axelson & Ingela Thylefors, 2005
Psykosocialt behandlingsarbete (e-bok) Barbro Lennéer Axelson & Ingela Thylefors, 2010
9 789127 142442
978-91-27-14244-2chef och ledare .indd 2
Arbetsförmed ling
ISBN 978-91-27-14244-2
Arbetsgrupper. Från gränslösa team till slutna rum Ingela Thylefors (red.), 2007
2016-01-21 11:21