Diálogos Nacionales: lecciones aprendidas de diversas experiencias de América Latina by sndp gt

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Daniel Zovatto G. Marcelo Varela-Erasheva

Ponencia elaborada para el taller de trabajo: “El Papel de los Diálogos en la Política Social. Implicaciones para la Estrategia de Desarrollo Social del BID”. Santiago, Chile. Mayo 30 y 31, 2002.

INTRODUCCIÓN “No juntamos nuestras ideas sino nuestros propósitos. Y nos pusimos de acuerdo, entonces decidimos.”1 Desde la segunda mitad del año 2000, el Banco Mundial (BM), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL-ILPES) y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) llevaron a cabo una serie de seminarios-talleres, con el objetivo de analizar los principales procesos de diálogo nacional que vienen teniendo lugar en América Latina durante los últimos años. En este sentido, organizaron un primer seminario-taller regional en El Salvador (noviembre 2000)2, el primero de su tipo en nuestra región, en el cual se analizaron las experiencias de Bolivia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Perú, Colombia y Guyana, así como los procesos que estaban por iniciarse en Guatemala y México. Este primer evento fue seguido de una serie de seminarios-talleres nacionales durante 2002: México (marzo) y en el Salvador, Perú y Chile (abril). Finalmente, entre el 28 y el 29 de mayo de 2002 tuvo lugar, en Santiago de Chile, el segundo seminario-taller de carácter regional, en el cual se pasó revista, desde una perspectiva comparada, a las experiencias de México, El Salvador, República Dominicana, Costa Rica, Ecuador, Perú, Chile, Argentina, Paraguay y Brasil. Este trabajo está organizado en dos partes. En la primera, efectuamos una series de precisiones conceptuales y un repaso de las características y modalidades principales de las diversas experiencias de diálogo nacional celebradas en América Latina. En la segunda, hacemos una identificación y sistematización de las lecciones que surgen como resultado de dicho estudio y del rico intercambio de experiencias que tuvo lugar en el marco de las actividades arriba indicadas.

PRIMERA PARTE A.

El concepto de Diálogo. Diferentes interpretaciones.

El término Diálogo, del griego dia (mediante) logos (palabras) “mediante la palabra” o “el significado de la palabra”, y del latin dialogus, es definido por la Real Academia Española como “la plática entre dos o más personas que, alternativamente manifiestan sus ideas o afectos”, o también como la “discusión o trato en busca de avenencia” 3 (entendiendo por ésta, convenio, conformidad y unión4). Por su parte, otros han definido al diálogo como “el arte de pensar juntos”.

Del Popol Vuh, el libro sagrado del pueblo Quiché de Guatemala. Banco Mundial e IDEA Internacional: Experiencias sobre Diálogo Nacional en América Latina – Principales Lecciones de una Mesa Redonda - San Salvador, El Salvador, 20 -21 noviembre 2000. www.worldbank.org/cdf 3 Real Academia Española (1992): Diccionario de la Lengua Española, Tomo 1, pp. 743-744. 4 Op.Cit. pp. 237. 2

En nuestra opinión, dialogar implica compartir propósitos y aspiraciones, en una atmósfera de respeto, capaz de crear un espacio idóneo, que permita llevar a cabo un auto examen que abra las vías al entendimiento mutuo y al compromiso compartido para la acción. Estas definiciones, como puede observarse, distinguen claramente al diálogo de la discusión, del debate y de la negociación. Por otra parte, las diferentes experiencias en materia de diálogo en América Latina evidencian la existencia de procesos diversos agrupados bajo la denominación común de “diálogos nacionales”. En efecto, el término “diálogo nacional” posee múltiples interpretaciones, lo cual ha generado, por un lado, un debate importante y, por el otro, cierta confusión. Así, mientras en algunos países se ha considerado que los diálogos nacionales están íntimamente ligados a los procesos de planificación nacional, en otros en cambio, se los ve como procesos ad hoc de cara a situaciones excepcionales las cuales no han podido ser resueltas por los canales institucionales formales. En suma, en América Latina no existe ni una interpretación ni un modelo único de diálogo nacional. Cabe empero recordar que el diálogo es una práctica fundamental de toda sociedad democrática. En este sentido, el diálogo debería, en circunstancias normales, producirse y canalizarse por la vía institucional formal. Sin embargo, como ya se señaló, existen coyunturas o circunstancias especiales en las cuales un ejercicio participativo, inclusivo, abierto y plural de diálogo nacional (llevado a cabo en un ámbito distinto al de las instituciones estatales) es necesario o aconsejable. Un examen comparado de la región latinoamericana, evidencia que un número creciente de actores, nacionales e internacionales, viene incorporando cada vez con mayor frecuencia los procesos de diálogos en sus metodologías de trabajo, como mecanismos idóneos para favorecer una mayor y más amplia participación social que fomente el sentido de propiedad ciudadana (ownership) en la definición y el ejercicio de estrategias políticas y/o de desarrollo, así como para el diseño y la puesta en marcha de políticas sociales. De este modo, el diálogo, entendido como proceso, es el principal instrumento que permite reunir a los diversos actores nacionales para discutir las oportunidades y restricciones que enfrenta la democracia, así como para concebir y diseñar estrategias dirigidas a su fortalecimiento y consolidación.

Diferentes maneras de entender los procesos de diálogo nacional 1. 2. 3. 4. 5.

6. 7. 8. 9.

Mecanismos de consulta y catarsis Método para la formulación de propuestas Forma de concertación para la acción Método para obtener apoyo a propuestas del Gobierno Mecanismo para lograr acuerdos sectoriales (laboral, educativo, salud, etc) Forma de incidir en las grandes decisiones a escala nacional Mecanismo ligado a procesos de planificación nacional Mecanismo para superar situaciones de bloqueo político Mecanismo para alcanzar la paz en situaciones de conflictos armados

Desde esta perspectiva, el diálogo brinda a los actores la oportunidad de interactuar de modo 3

pacífico aun cuando se traten temas controversiales. Facilita, asimismo, la comprensión compartida de los problemas y la búsqueda del consenso. En otras palabras, los procesos de diálogo nacional son instrumentos participativos fundamentales para la práctica de los más básicos principios de la democracia, para la resolución de las diferencias, la construcción de consensos, así como para el fortalecimiento y el perfeccionamiento de la democracia y el desarrollo. Cabe advertir sin embargo, que esta modalidad de diálogo nacional constituye un terreno y una metodología bastante novedosa. En efecto, es recién a partir de los años 1990, pero sobre todo desde la segunda mitad de dicha década, que se han extendido las experiencias de diálogos, nacionales o sectoriales, políticos o sobre temas de desarrollo. Se está, por lo tanto, en una etapa de aprendizaje, donde existe poco conocimiento comparado.

B. Los diferentes tipos de diálogo. Principales modalidades y características. Tomar la decisión de recurrir a un dispositivo para la construcción de consensos o para adoptar decisiones de manera colectiva sobre asuntos de interés público, responde en gran medida a una lectura refinada del contexto político, cultural y social de un país en particular. En otras palabras, las características del entorno y la coyuntura socio-política y cultural de un país contribuyen de manera substancial a la determinación de los rasgos distintivos de cada ejercicio de diálogo nacional, en particular su función y sus objetivos, mismos que están estrechamente vinculados a las causas u orígenes que generan la necesidad de un ejercicio de ésta naturaleza.5 Un buen número de países latinoamericanos han o vienen llevando a cabo, en los últimos años, diversos procesos de diálogo nacional con la participación de representantes de los partidos políticos, el sector privado, los sindicatos e instituciones de la sociedad civil. En algunos casos, estos diálogos se han vinculado, directa o indirectamente, a la definición de estrategias o políticas de desarrollo de largo plazo (México, El Salvador, Costa Rica, la República Dominicana, Perú y Paraguay). En otros casos, el diálogo se ha relacionado con acuerdos en algún sector en particular (educación en Honduras o pobreza en Paraguay) o lo motivó la necesidad de superar un bloqueo político (Argentina, Costa Rica, México, República Dominicana, Perú), o bien, éste se ha vinculado a negociaciones para lograr la paz (El Salvador y Colombia). En algunos países (Brasil y Chile), el diálogo nacional se conduce por los canales institucionales tradicionales sin recurrir a una convocatoria extraordinaria. Como puede observarse, al estudiar los diversos procesos de diálogo nacional que han tenido lugar en América Latina desde el retorno de la democracia, éstos han respondido a situaciones tan diversas como el bloqueo político o la crisis de gobernabilidad, la adopción de estrategias nacionales de desarrollo o bien la promulgación de políticas sociales sectoriales.

SOJO, Carlos (2002). Diálogo Social y consolidación democrática en América Latina. Aprendiendo de la experiencia de los consejos ambientales en Brasil. Ponencia elaborada para el taller de trabajo: “El Papel de los Diálogos en la Política Social. Implicaciones para la Estrategia de Desarrollo Social del BID”. Santiago, Chile. Mayo 30 y 31, 2002. p. 9.

Así, la experiencia latinoamericana comparada de las dos últimas décadas evidencia la coexistencia de diferentes tipos de procesos de diálogo nacional agrupados bajo diversas denominaciones: diálogos políticos; diálogos sociales; construcción de escenarios cívicos y el marco integral de desarrollo, entre otros. B.1.

Diálogos políticos

Una primer tipo de diálogo es aquel dirigido a arribar a pactos o acuerdos políticos. Dentro de esta primera tipología encontramos diferentes modalidades: acuerdos de estado y acuerdos de gobierno. Un antecedente extra regional importante de este tipo de diálogo, el cual continúa teniendo una gran influencia en América Latina, es el que culminó con la suscripción de los Pactos de la Moncloa en España en 1977. En algunos casos el objetivo perseguido es llegar a un acuerdo dirigido a garantizar el ejercicio cómodo de la aplicación de las políticas del Poder Ejecutivo, independientemente de su congruencia con la demanda social y las necesidades de transformación democrática del estado en cuestión. En otros, lo que se busca es que el acuerdo salvaguarde los intereses de las partes y tenga como objeto una política de toma y daca, en donde cada sector de las élites políticas coloque uno o varios de los puntos y los intercambie por otros sin que interese el resultado y la congruencia del conjunto. Obviamente, estas modalidades deben ser vistas como desviaciones patológicas de lo que debe entenderse por un auténtico proceso de diálogo. Lo deseable, por el contrario, es que el diálogo nacional cristalice en un pacto o acuerdo político bien definido sobre las formas del ejercicio democrático de gobierno, que contribuya a la definición de una agenda mínima congruente con los intereses de la sociedad, y que siente las bases para el inicio de un intercambio fructífero entre los poderes, los partidos, los movimientos sociales y los grupos de interés. Cabe destacar que en muchos de nuestros países el diálogo no puede darse exclusivamente entre partidos. Es cierto, la democracia es una democracia de partidos y ellos son (y así deben ser vistos) actores claves del diálogo nacional. Pero dada la crisis de representación y de credibilidad que viven dichas organizaciones lo aconsejable es ir a un proceso de diálogo que vaya más allá de los partidos políticos y del congreso, dejando eso sí, bien claro, que estos procesos en modo alguno deben ignorar, marginar o peor aún, contribuir a un mayor debilitamiento de estas instituciones. Consecuentemente, entre los resultados de un verdadero proceso de diálogo deben contarse el fortalecimiento del sistema representativo, la consolidación de los partidos políticos (sin los cuales la democracia es inviable); la armonización de las relaciones entre el Congreso y el Gobierno; la defensa eficaz de los intereses sociales y, no menos importante, el mejoramiento de la calidad de la ciudadanía. Como ya hemos señalado, existen diversos tipos de acuerdos o pactos políticos. Uno, los que tienen que ver con la agenda de estado; otros, los que guardan relación con la agenda de gobierno. La diferencia entre agenda de estado y de gobierno es de capital importancia. La primera recoge los problemas que afectan al país en su conjunto frente a realidades externas o bien ante propuestas que pretenden cambiar las bases estructurales del sistema político o económico-social. Una agenda de estado debe situarse por encima de las diferencias ideológico-partidistas o de intereses sectoriales particulares. Su objetivo es alcanzar acuerdos nacionales en torno a temas fundamentales. Por el 5

contrario, la agenda de gobierno no sólo tiene una naturaleza cualitativamente distinta en cuanto al contenido, la temporalidad y la carga político-ideológica que le da forma, sino también por los intereses parciales que contiene. En otras palabras, la agenda de gobierno es aquella que impulsa, con base en la legitimidad electoral, el partido o coalición de fuerzas ganadoras en el momento de asumir el gobierno y que, al mismo tiempo, le permite a los partidos perdedores colocarse en la oposición, lo cual abre el juego democrático. Estos diálogos pueden tener un origen exclusivamente nacional, ser promovidos por algún organismo internacional, o bien tener un carácter mixto. Ejemplos de diálogos nacionales de tipo político son, entre otros, el Encuentro Panamá 2000 (y sus antecedentes Bambito I, II y III) que tuvo lugar entre 1995 y 1996 6; El Diálogo Nacional en la República Dominicana, entre 1997 y 19987; el proceso de Concertación en Costa Rica, 1998-19998; el Acuerdo Político para el Desarrollo Nacional que viene llevándose a cabo en México desde el 20019, el Diálogo para lograr un Acuerdo Nacional en el Perú, en 2002 10 y el Diálogo Argentino, 2002 11. En cuanto a las organizaciones internacionales con experiencia en este tipo de diálogo cabe citar los casos de la OEA y de IDEA Internacional. El caso del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que cuenta con una destacada trayectoria en este ámbito lo analizaremos más adelante (B3. Construcción de Escenarios Cívicos). En relación con la OEA, destacan por su importancia la asistencia brindada para el “Acuerdo Nacional para la Reconciliación y el Desarrollo” en Suriname 1992-2000; así como la facilitación en la Mesa de Diálogo, instalada en 2000, dirigida a resolver la crisis política en Perú a raíz del fraude cometido por el gobierno del ex Presidente Alberto Fujimori en las elecciones generales de ese mismo año; la iniciativa OEA-PROPAZ desarrollada en Guatemala y el Diálogo Nacional para el Desarrollo en Nicaragua 2000-200112. 6

SOLÓRZANO MARTÍNEZ, Mario (1997). Cuando los Políticos Cumplen. Experiencias del proceso de negociación Panamá 2000. PNUD. Panamá. 7 DORÉ CABRAL, Carlos (2002). La experiencia del diálogo nacional en la República Dominicana. Ponencia presentada en el Seminario Internacional sobre Experiencias Comparadas de Diálogos Nacionales en América Latina. Organizado por la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional, IDEA, Banco Mundial, CEPAL-ILPEAS, Lima, Perú. Abril 25, 2002. 8 VARGAS PAGÁN, Carlos (2002). El Proceso de Concertación Costarricense: su génesis. Ponencia presentada en el Seminario Internacional sobre Experiencias Comparadas de Diálogos Nacionales en América Latina. Organizado por la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional, IDEA, Banco Mundial, CEPAL-ILPEAS, Lima, Perú. Abril 25, 2002. Ver también CONARE/PNUD (sin fecha) Concertación Nacional en Costa Rica 1998: Balance y Propuestas. FRAGUA (1998) Año 1, Número 1. Concertación Nacional: Una nueva forma de construir la Democracia. SOJO, Carlos (2002). Concertación Nacional en Costa Rica 1998. Balance y Lecciones. Ponencia elaborada para el taller de trabajo: “El Papel de los Diálogos en la Política Social. Implicaciones para la Estrategia de Desarrollo Social del BID”. Santiago, Chile. Mayo 30 y 31, 2002. 9 DIEZ DE SOLLANO, Jorge; SUZAN, Eric y de RAMES, Alain (2002). México: Acuerdo Político para el Desarrollo Nacional y Desarrollo Regional. La propuesta de un nuevo modelo. Ponencia presentada en el Seminario Internacional sobre Experiencias Comparadas de Diálogos Nacionales en América Latina. Organizado por la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional, IDEA, Banco Mundial, CEPAL-ILPEAS, Lima, Perú. Abril 25, 2002. 10 Carpeta Informativa de la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional. Documento presentado en el Seminario Internacional sobre Experiencias Comparadas de Diálogos Nacionales en América Latina. Organizado por la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional, IDEA, Banco Mundial, CEPAL-ILPEAS, Lima, Perú. Abril 25, 2002. 11 Diálogo Argentino (2002). Documento presentado en el Seminario Regional sobre Estrategias Integrales de Desarrollo: Experiencias en América Latina, Santiago de Chile, 28 y 29 de mayo de 2002. Organizado por el Banco Mundial, IDEA y CEPAL-ILPES. 12 SOTO, Yadira (2002). Policy Advisor OEA/UPD. Nota ejecutiva enviada a los autores.

IDEA Internacional por su parte cuenta con la metodología Diálogo para el Desarrollo Democrático13, basada en la filosofía de que no es conveniente imponer los procesos de diálogo nacional desde afuera, sino que estos deben estar enraizados localmente. A partir de esta premisa, IDEA propone, mediante un diálogo participativo e inclusivo evaluar de forma compartida la situación actual y las perspectivas para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en un país determinado. Del mismo modo se puede avanzar en la identificación de mecanismos para la atención de las prioridades que el proceso demanda. Con base en este análisis compartido surgido del proceso de diálogo nacional, IDEA, en su papel de facilitador y en estrecha colaboración con los actores locales, produce un documento con el diagnóstico de la situación nacional, una identificación de las prioridades en las diferentes áreas y un plan de acción para la atención de éstas. El objetivo fundamental es contribuir al fortalecimiento del proceso de democratización que se encuentra en marcha. IDEA parte del puntal de que a cada país le corresponde escoger, diseñar y establecer su propio proceso de diálogo nacional de acuerdo con sus respectivas circunstancias culturales, políticas e históricas. En suma, la cooperación que IDEA brinda en este campo es la de proporcionar espacios neutrales para el diálogo político a fin de facilitar la construcción de una agenda nacional, basada en el consenso, dirigida al fortalecimiento de la democracia. IDEA ha acumulado una amplia experiencia internacional en la aplicación de su metodología en Rumania, Burkina Faso, Nepal, Indonesia, Nigeria y Bosnia Herzegovina. En América Latina ha aplicado la misma en Guatemala (1998) y Perú (2001-2002). B.2.

Diálogo social

Un segundo tipo es el Diálogo Social, el cual viene siendo promovido, primordialmente, por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en varios países de la región, entre ellos: Guatemala, Ecuador, República Dominicana y Honduras14. Por diálogo social entendemos, en este trabajo, el proceso diseñado para formular e implementar políticas sociales de gobierno que son el resultado de un consenso amplio al cual se arriba a través del uso de metodologías participativas. El origen de estos diálogos sociales se encuentra en las Cumbres de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social (Copenhague) y de la Mujer (Beijing). El BID ha recorrido un largo camino en este ámbito, iniciado a principios de la década de los años 90, habiendo desarrollado diferentes modalidades e instrumentos. Una, la llamada iniciativa Emmeij, la cual pese a al calidad de sus investigaciones nunca llegó a aplicarse plenamente. Dos, las llamadas “encerronas” las cuales son encuentros de alto nivel reservados exclusivamente a una élite, en su mayoría representantes del gobierno. Tres, los “Diálogos de Agenda Social/DAS”. Y cuatro, más recientemente, los llamados 13

INTERNATIONAL IDEA (1999). Dialogue for Democratic Development: Policy Options. Estocolmo, Suecia. ANDERSEN, Martín Edwin (2000). Social Policy Dialogue: A Window of Opportunity for Reform and Transformation in the 21st Century. Working paper. Inter-American Development Bank.. 14

“Diálogos sobre Políticas Sociales”, los cuales se han venido llevando a cabo con el asesoramiento del ex Presidente de Chile, Patricio Aylwin y la Corporación Justicia y Democracia15. La diferencia entre estas dos últimas modalidades es que los diálogos sociales tienen como objetivo reunir al mayor número posible de “partes interesadas” en el proceso de formulación de una política determinada, mediante un esfuerzo constante de generación de consensos. Los países seleccionados han sido, en su mayoría, aquellos en los cuales los gobiernos se encuentran al inicio de su mandato y que han expresado su compromiso con la filosofía y objetivos del diálogo social. El objetivo principal de estos diálogos es promover un intercambio amplio e informado entre el gobierno, la sociedad civil y el sector privado sobre política social y de género, con el fin de facilitar la creación de consensos y avanzar en el diseño y ejecución de reformas sociales. Sus objetivos específicos son: • • • • •

Promover en la sociedad la necesidad de alcanzar consensos entre el gobierno y los actores sociales para implementar reformas sociales; Situar los temas de reforma social y de género como una prioridad en la agenda de reforma de los países; Crear un espacio de diálogo que permita que los participantes fortalezcan sus capacidades para analizar problemas y encontrar opciones consensuadas; Colaborar con los países en el establecimiento de mecanismos de diálogo, orientados a lograr acuerdos amplios y duraderos sobre programas de reforma social; y Mostrar una nueva manera de formular políticas públicas, en forma colaborativa entre los distintos actores y con responsabilidad compartida, con el propósito de que la experiencia pueda aplicarse a otros temas prioritarios del país.

¿Cuál es la importancia de este tipo de diálogos sociales? Existe la convicción de que el éxito de las reformas sociales depende de una serie de factores: i) tiempo y una amplia base de apoyo político y ciudadano; ii) superar las dificultades de los actores políticos y sociales para dialogar y acordar cursos de acción; y iii) el reconocimiento tácito de la importancia de llegar a soluciones basadas en el consenso que ayuden a aislar (“blindar”) de contaminación política partidista los procesos de reforma sobre políticas sociales de importancia. En cuanto a las lecciones que surgen de los diversos procesos de diálogo social llevados a cabo en los países arriba citados, cabe mencionar, por su importancia las siguientes16: • El papel clave del Presidente del BID. Se requiere ampliar y profundizar los contactos iniciales con la autoridad de cada país. Hay que informar adecuadamente a los gobiernos sobre los alcances del proyecto y obtener un 15

IADB. ATN/DC-6613-RG. Social Policy Dialogue. IADB. The Social Policy Dialogue: An Inter-American Bank/Government of Denmark initiative in support of the social summit goals and commitments. Progress Report, March 2001. (SDS/SOC). RIVERA, Marcia (1998). ATN/DCF5558-RG. Evaluación de fase piloto del proyecto Diálogos de Política Social. 16 Ver ponencia presentada en taller de trabajo: “El Papel de los Diálogos en la Política Social. Implicaciones para la Estrategia de Desarrollo Social del BID”. Santiago, Chile. Mayo 30 y 31, 2002 por Patricio Fernández, Nicolás Flaño y Ada Inés Piazze. PROYECTO DIÁLOGO SOCIAL. BID-CORPORACIÓN JUSTICIA Y DEMOCRACIA.

compromiso real del Presidente de la República. Para el cumplimiento de este objetivo el papel del Presidente del BID es insustituible. • La Institucionalización de doble vía. Al interior del BID es preciso institucionalizar estos procesos de diálogo social de manera tal que los mismos formen parte de la programación de las actividades del Banco en el país respectivo. Es recomendable asimismo que exista una sola instancia en el BID que tenga a su cargo la coordinación y orientación de las varias iniciativas de diálogo social que son promovidas por el BID. A nivel del país es también importante institucionalizar estos procesos mediante la adopción de leyes y normas que faciliten el diálogo y la participación ciudadana. • El fortalecimiento de los actores nacionales. Es importante apoyar el mejoramiento de la gestión social del gobierno así como a las entidades relevantes de la sociedad civil con el objetivo de aumentar su representatividad y mejorar su capacidad propositiva. Los procesos deben asimismo reconocer y valorizar las experiencias nacionales en esta materia y orientarse a estimular mecanismos mas permanentes de diálogo. Es igualmente importante fortalecer la confianza de todos los actores al interior de la sociedad así como potenciar el deseo y la voluntad de la gente de participar. La relación con el Congreso. Los procesos de diálogo social deben ser • funcionales y complementarios –no sustitutivos- del mecanismo de formación de las leyes, por lo cual es recomendable facilitar la interacción de los parlamentarios con la base social que representan. • El papel de los medios de comunicación. Es recomendable sensibilizar a los medios de comunicación con el objetivo de facilitar el desarrollo de una cultura de diálogo, basada en la difusión de la información y en facilitar el acceso a los medios de la pluralidad de visiones de los diferentes actores. • La importancia del seguimiento. Cuanto más exitoso sea el proceso más seguimiento será necesario. En esto juega un papel clave la representación del BID a nivel nacional. Es conveniente asimismo, definir con los actores relevantes, las actividades de seguimiento y apoyo al proceso de diálogo. • La necesidad de alianzas. Es recomendable tejer alianzas con otras entidades internacionales así como con la cooperación bilateral para hacer más eficaces los apoyos a los procesos de diálogo. B.3.

La construcción de escenarios cívicos

Un tercer tipo de Diálogo es el promovido por el PNUD, bajo la modalidad de “construcción de escenarios cívicos”17. En las dos últimas décadas el PNUD ha promovido en América Latina diferentes tipos de diálogos y procesos de concertación. Entre ellos cabe citar: Encuentro Panamá 2000 (con sus antecedentes Bambito I, II y III); Bolivia (1997 y 2000)18; Guatemala, Proyecto 17

KAUFER, Katrin and PRUITT, Bettye (2001). UNDP RBLAC Regional Project. Democratic Dialogue: Promoting Multi-stakeholder consensus building as a tool for strengthening democratic governance. Knowledge creation within the regional project. Generon. SoL (Society for Organizational Learning). PRUITT, Bettye (Ed.) (2001). The UNDP civic scenario/civic dialogue workshop. Antigua, Guatemala, November 8 –10,2000. Ver asimismo, www.undp.org/rblac/scenarios/index.html 18 Ver www.imf.org/external/NP/prsp/2001/bol/01/index.htm

Sociedades Desgarradas por la Guerra (2000); Paraguay (Paraguay Jaipotava 2001)19; Honduras (2001)20 y Argentina (2002)21. En efecto, desde inicios del 2000 el PNUD viene poniendo en práctica una nueva modalidad de diálogo que ha denominado “construcción de escenarios cívicos”, cuyo objetivo es generar liderazgo para cambiar el curso de la historia de un país. La metodología se basa en la conformación de un grupo de líderes influyentes -un microcosmos de la sociedad, representando a todos los principales actores sociales- que trabajan juntos para descubrir lo que ha sucedido, lo que puede suceder, lo que debería suceder en su país, y lo que ellos deben hacer para promover esa visión. A través de un proceso estructurado de acción y reflexión entre ellos y con otros líderes sociales, construyen un entendimiento compartido y el compromiso necesario para lograr, de aquí en adelante, un futuro mejor. Esta nueva metodología, que busca el fortalecimiento de las instituciones democráticas en América Latina, parte del supuesto de que fuerzas sociales divisorias internas así como fuerzas de la economía global fragmentan y restan poder a las democracias latinoamericanas colocándolas bajo tremendas presiones. En estas circunstancias, y dado el legado de conflictos violentos que existe en la región, hay una gran necesidad de comprometer a la sociedad civil en el esfuerzo de construcción de instituciones que puedan soportar tales presiones. Tanto para evitar la violencia como para encontrar soluciones posibles para problemas muy complejos, todas las partes---especialmente aquellas usualmente excluidas—necesitan participar en visualizar, comprometerse y desarrollar el futuro colectivo. Y este es el papel clave que un diálogo multi-actores juega en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. El proceso de diálogo democrático que el PNUD busca desarrollar y promover tiene ciertas características entre las que se destacan22: • • •

Es multi-actores, ya que compromete a gente de diversos sectores de la sociedad civil y de las instituciones gubernamentales. Incluye asimismo a grupos que generalmente han estado excluidos como son, por ejemplo, mujeres e indígenas; Los asuntos que se abordan son trans-institucionales, dado que estos son muy amplios para caer dentro del campo de una sola institución; y El diálogo está conectado a la acción en la medida en que los participantes emergen del proceso con un sentido compartido de propósito, compromiso por un futuro común y pasos acordados para desarrollar el futuro deseado.

Actualmente, el PNUD/RBLAC continúa trabajando en colaboración con un equipo de Generon, SoL (Society for Organizational Learning), y MIT (Massachusetts Institute of Technology). Generon es la empresa pionera en aplicar la metodología de construcción de escenarios, inicialmente desarrollada por la Royal Dutch/Shell, en el proyecto de escenarios de Mont Fleur (Sudáfrica). SoL es una comunidad de aprendizaje global dedicada al avance del conocimiento sobre el cambio 19

Ver www.enalianza.org.py/html/visionpy.html Ver www.ffd.hn 21 Ver www.undp.org.ar/scripts/zope.pcgi/PNUD/dialogo-argentino/ 22 RUSSELL, Andrew (2002). Policy advisor UNDP/RBLAC. Diálogo Democrático: Promoviendo la Construcción de Consensos Multiactores como una Herramienta para Fortalecer la Gobernabilidad Democrática en América Latina y el Caribe. Nota ejecutiva enviada a los autores. 20

institucional fundamental por medio de la integración de investigación, acción y construcción de capacidades. Se originó en el Centro de Aprendizaje organizacional de MIT y mantiene vínculos cercanos a este a través de su membresía. El Proyecto de Diálogo Democrático funciona actualmente en al menos seis países de la región de América Latina y el Caribe. La oficina en Guatemala y Generon proporcionan apoyo técnico a grupos que quieran planificar y ejecutar iniciativas de diálogo. B.4.

El Marco Integral para el Desarrollo

Una cuarta modalidad de diálogo es la que promueve el Banco Mundial bajo el esquema del “Marco Integral de Desarrollo” (MID), también conocido como CDF (Comprehensive Development Framework), por sus siglas en inglés23. El MID/CDF promueve la realización de diálogos nacionales como instrumentos para alcanzar consensos en torno a una visión de país de largo plazo, que contempla las principales prioridades nacionales. El MID/CDF se basa en cuatro principios fundamentales que están relacionados entre sí: • • • •

Una visión y estrategia holística de largo plazo; Ser el producto de un proceso nacional participativo e inclusivo, de amplia base ciudadana; Basarse en una colaboración entre los principales actores (gobierno, sector privado, sociedad civil y agencias de cooperación); y Procurar una mayor precisión y concentración en los resultados del desarrollo.

El punto de partida es la elaboración de un diagnóstico nacional (estado de situación), seguido de un mapeo de quién es quién y haciendo qué (identificación de los vacíos que existen, las posibilidades de sinergia, duplicaciones de esfuerzos - tanto de la cooperación internacional como dentro del propio gobierno - etc). A partir de este punto se enfrenta el desafío de elaborar la propuesta o visión de país de largo plazo (20 a 25 años) con sus metas, con el fin de establecer claramente hacia dónde se quiere llevar al país al término del período. Pero lo fundamental es que esta visión de país sea el producto de un amplio consenso obtenido por medio de un proceso de diálogo nacional abierto, participativo, inclusivo y plural. Y es precisamente dentro de esta visión de largo plazo (que sirve de marco de referencia), donde deberían inscribirse los sucesivos planes de gobierno y sus respectivos presupuestos. La justificación más importante de este tipo de enfoque es la necesidad de aplicar políticas de largo plazo para lograr resultados significativos en el desarrollo. La experiencia comparada muestra que

WOLFENSOHN, James D. (1999). Propuesta de un Marco Intregral de Desarrollo. The World Bank. Ver también Comprehensive Development Framework meeting the promise? Early experience and emerging issues. Sec.M2001-0529/1. Septiembre 27, 200 1. Ver asimismo: www.worldbank.org/cdf

cambios bruscos en las políticas, de un gobierno a otro, han tenido consecuencias negativas sobre el proceso del desarrollo y por ende deben evitarse. En los seminarios llevados a cabo conjuntamente por el BM, CEPAL-ILPES e IDEA hemos constatado que existe un número importante de países latinoamericanos que se esfuerza por establecer una visión de país de largo plazo, o bien, un marco integral de desarrollo. Forman parte de este grupo de países, entre otros: México, Chile, Brasil, Perú, Paraguay, Bolivia, El Salvador, Costa Rica, Honduras y la República Dominicana. En algunos países la visión de largo plazo es holística, integrando aspectos económicos, sociales, institucionales, humanos y ambientales. En otros, en cambio, ésta se limita a un sector en particular (la educación en Honduras o la lucha contra la pobreza en Paraguay), los cuales son sectores sobre los que existe un mayor nivel de conciencia dentro de la sociedad o bien sobre los que es más fácil alcanzar consensos. Todos estos países tienen una estrategia de desarrollo o plan de gobierno de corto a mediano plazo para los cuatro a seis años subsiguientes. En algunos pocos casos (Brasil y Chile, por ejemplo), estos planes se han basado en una estrategia de largo plazo. La modalidad más común es la de elaborar primero un plan de gobierno (con base en la plataforma electoral del candidato presidencial victorioso) para luego diseñar una estrategia o visión que cubra un plazo más largo (México y El Salvador). Sin embargo, el nexo que existe entre la inversión pública y la estrategia de desarrollo de largo plazo es endeble en la mayoría de los países. El hecho de que el presupuesto sea de corto plazo y típicamente rígido constituye un obstáculo importante a resolver.

Importancia de los proces de diálogo nacional

En la casi totalidad de los países de América Latina se comparte el punto de vista de que en los últimos años el proceso de desarrollo se ha visto regido fundamentalmente por políticas económicas que han seguido esencialmente las ideas del “Consenso de Washington” (la disciplina fiscal, la liberalización del comercio, la privatización, la apertura a la inversión directa del extranjero, entre otras) y que no se han traducido en mejoras permanentes en la calidad de vida para la gran mayoría de las población. Ante esta situación, se busca complementar la referida política económica con reformas institucionales y judiciales más profundas, derechos más amplios a la seguridad proporcionada a la inversión privada, intervenciones directas para reducir la pobreza y la creación de mecanismos para proporcionar un mayor grado de seguridad jurídica y ciudadana. Se ha difundido asimismo la convicción de que soluciones basadas en la participación y el consenso y que cuentan con una amplia base de legitimidad ciudadana contribuyen a “blindar” los procesos de reforma de gran importancia contra la contaminación política partidista. De este modo las reformas se convertirían en políticas de estado y no tan sólo en políticas del gobierno de turno, incrementando de esta manera su viabilidad y perdurabilidad en el largo plazo.

Atributos de un proceso de diálogo nacional § § § §

contribuye a la consolidación de la democracia integra a los distintos actores nacionales en torno a objetivos comunes facilita la evaluación del ritmo del desarrollo democrático posibilita la identificación de áreas prioritarias para la mediación y la articulación de programas adecuados de cooperación permite la evaluación del impacto de la cooperación externa

Asimismo, contribuye a:

guiar el debate sobre la democratización

identificar eventuales deficiencias en el sistema político

forjar un consenso nacional sobre las prioridades del desarrollo

lograr un acuerdo acerca de las acciones que se deben emprender

Existe acuerdo asimismo, de que el carácter abierto, participativo, inclusivo y plural de estos procesos permite aumentar el sentido de propiedad ciudadana de las reformas, fortalece la participación, a la vez que da presencia y voz en materias que tradicionalmente han estado reservadas exclusivamente a la clase política o a grupos de interés minoritarios influyentes. En otras palabras, lo que se busca mediante su utilización es generar confianza, compromiso, certidumbre, estabilidad política y económica, y seguridad jurídica con el propósito de alentar la inversión del sector privado (nacional e internacional), para generar crecimiento económico sostenido sin el cual nada es posible. Otra razón que justifica su empleo, tal y como quedó plasmado en el reciente “Acuerdo de Monterrey”, radica en el hecho de que aquellos países que cuenten con una visión de país de largo plazo -que sirva de referencia a una estrategia de desarrollo-, tendrán mejores posibilidades de lograr mayor apoyo financiero por parte de los organismos internacionales. 13

Diferentes orígenes y causas de los procesos de diálogo nacional

Un proceso de diálogo puede originarse por diferentes razones. Entre otras, puede surgir con el objetivo de diseñar una visión de país compartida y de largo plazo; o puede iniciarse con el fin de superar una situación de bloqueo político; o bien con la finalidad de alcanzar un acuerdo que permita iniciar la reconstrucción de una sociedad dividida por un conflicto armado. El diálogo nacional también puede surgir en situaciones de crisis o cambios profundos que exigen acercamiento y comprensión entre las partes; o bien ante demandas crecientes de la sociedad civil, ya sea en busca de soluciones o de espacios para la participación.

Diferentes orígenes y causas de los procesos de diálogo nacional 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Crisis de legitimidad de la institucionalidad democrática Crisis de representación Crisis de gobernabilidad Como respuesta ante el bloqueo de una sociedad Para diseñar una visión compartida del país de largo plazo, que sirva de marco de referencia para la estrategia de desarrollo Para generar consensos amplios en torno a políticas públicas sectoriales Para generar confianza en sociedades profundamente divididas y/o polarizadas Para institucionalizar la participación de la sociedad civil Para consolidar la paz en situaciones de posconflicto

Como vemos las causas son muchas y 8. diversas. En algunos casos, la razón de recurrir al diálogo se encuentra en la crisis de 9. gobernabilidad que atraviesa el país. Este pareciera ser el caso de los diálogos en República Dominicana, Costa Rica, México, Perú y la Argentina, entre otros.

En efecto, según Carlos Doré Cabral, quien tuvo a su cargo la dirección del Diálogo Nacional en la República Dominicana durante el gobierno del Presidente Leonel Fernández, el factor principal que precipitó el diálogo fue la realidad sociopolítica de amenazas significativas a la gobernabilidad democrática que se fue creando y cobrando fuerza antes del inicio de ese proceso de participación social y que culminó con el paro general del 11 y 12 de noviembre de 1997, o sea, una semana antes del decreto del 19 de ese mes, donde se anunció al país la creación de una comisión organizadora del Diálogo Nacional 24. En el caso de Costa Rica, la crisis de legitimidad social del sistema político, combinado con una profunda transformación en el estilo del desarrollo incapaz de seguir garantizando la movilidad social y la mejora sostenida de los niveles y de la calidad de vida llevaron a la convocatoria en 1998 del proceso de concertación. Esta fue concebida como un medio para hacer frente a los cuellos de botella del desarrollo nacional a la vez que trataba de profundizar la convivencia democrática, en

DORE CABRAL, Carlos . Op. Cit. “ El modelo de Diálogo que se tuvo en cuenta fue la experiencia de Bolivia. Sin embargo en el caso de la República Dominicana, la urgencia de la convocatoria al Diálogo Nacional, por las circunstancias difíciles que el país atravesaba desde el punto de vista político, determinaron un considerable nivel de improvisación. Por ello, el diálogo enfrentó, asimismo, un clima de recelo y desconfianza de parte de varios actores (quienes no creían en la buena fe del Gobierno y pensaban que era una estrategia de este para ganar tiempo) así como la no participación del principal partido de oposición, el PRD, (hoy en el gobierno) y de los sindicatos.”

especial en lograr avances en los niveles de diálogo social y participación ciudadana en procesos de toma de decisiones. En otras palabras, la convocatoria de la concertación nacional fue en respuesta a la coyuntura política que vivía Costa Rica en ese momento. Los resultados de las elecciones de febrero de 1998 reflejaron claramente un desencanto ciudadano y una apatía política. Por otra parte, la urgencia de reformas económicas y políticas al modelo de desarrollo nacional planteaba la apremiante necesidad de construir acuerdos sociales amplios sobre el rumbo que debía trazarse para el país. A este escenario hay que agregar la diversidad de intereses y grupos sociales que habían venido surgiendo en Costa Rica en los últimos años. La combinación de todos estos factores hacía más compleja la negociación política y la formación de consensos nacionales que sentaran las bases para el desarrollo perdurable en el futuro25. En el caso de México, la situación de “gobierno dividido” que resultó de las elecciones de julio de 2000 llevaron al Presidente Fox a proponer la firma de un “Acuerdo Político para el Desarrollo Nacional”, que se materializó el 7 de octubre de 2001, con el objetivo de conciliar el cambio con la estabilidad política, la pluralidad, la eficiencia gubernamental, la certidumbre económica y el desarrollo nacional26. Una situación similar llevó al Presidente Alejandro Toledo a convocar al Diálogo para lograr el Acuerdo Nacional en el caso del Perú. Por su parte en Argentina fue la grave situación política, económica y social (que devoró 5 presidentes en 15 días entre fines de diciembre 2001 e inicios de enero 2002) lo que llevó al presidente Duhalde a solicitarle a la Iglesia Católica y al PNUD su ayuda en la convocatoria y puesta en marcha de un Diálogo Nacional. En otros países en cambio, las razones para convocar a un diálogo nacional fueron de naturaleza diversa. Así por ejemplo en el caso de Bolivia, tanto para el Diálogo Nacional de 1997 (visión global de país) como para el Diálogo 2000 de lucha contra la pobreza (repartir recursos HIPCII y dar insumos para la EBRP), las principales razones fueron las siguientes: (i) enriquecer la democracia representativa con elementos de la democracia participativa; (ii) superar la partidocracia; (iii) realizar pactos entre el sistema político y la sociedad; (iv) generar esferas públicas entre Estado y sociedad para concertar propuestas que devengan en políticas públicas; (v) concertar acuerdos que devengan en políticas de Estado; y (vi) generar una ciudadanía activa corresponsable27.

Los Órganos Encargados de los Diálogos Nacionales

Como puede apreciarse en los aspectos hasta ahora tratados respecto de las diversas experiencias latinoamericanas en materia de diálogos nacionales, no existe una modalidad o patrón común o tipo ideal para organizar dichos ejercicios. Consecuentemente, la determinación de la agencia u órgano responsable del diseño y conducción de los diálogos tampoco responde a una idea preconcebida,

CONARE/PNUD. Op.Cit. DIEZ DE SOLLANO, Jorge; SUZAN, Eric y de RAMES, Alain (2002). Op.Cit. 27 TORANZO, Carlos (2002). Diálogos 1997 -2000. Bolivia. Ponencia elaborada para el taller de trabajo: “El Papel de los Diálogos en la Política Social. Implicaciones para la Estrategia de Desarrollo Social del BID”. Santiago, Chile. Mayo 30 y 31, 2002. 26

sino que por el contrario, cada experiencia, por razones ya expuestas, ha sido adecuada a las particularidades propias de cada sociedad en la cual se desarrollaría. No obstante ha sido posible identificar que en casi todos los casos, la elaboración de la visión y estrategia de largo plazo ha surgido de la Presidencia de la República o de alguno de los ministerios. Cabe señalar empero, que los Ministros de Hacienda o Finanzas, se han mostrado, hasta ahora, reacios a participar en estos procesos, por lo que es importante hacer esfuerzos para lograr un nivel mayor de compromiso y participación de parte de estos funcionarios. Con estas consideraciones preliminares, podemos repasar distintos casos de diálogo que ilustran diversas opciones sobre la institución, órgano o agencia encargada de llevar adelante cada experiencia. Así, para el caso de la República Dominicana, la Comisión Organizadora del Diálogo Nacional, conformada por 11 ciudadanos, se creó por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional. Ésta fue integrada por el propio Presidente de la República, dos funcionarios de Gobierno y 8 personalidades provenientes de las universidades, iglesias, organizaciones no gubernamentales, sector empresarial y medios de comunicación, entre otros, todos convocados a título individual. A pesar de su carácter plural, la Comisión no estuvo exenta de críticas dirigidas fundamentalmente a su origen por vía de decreto ejecutivo. De manera similar, en El Salvador, la Comisión Nacional de Desarrollo, se estableció en 1997 por convocatoria del Presidente de la República, con el mandato expreso de proponer la agenda inicial de discusión y de organizar el proceso de consulta, que permitiera visiones concertadas sobre el futuro nacional en el mediano y largo plazos. La integraron seis personas a título individual que representaban distintas posiciones ideológicas. Es importante destacar que la Comisión Nacional de Desarrollo se constituyó como una instancia autónoma e independiente de carácter ciudadano, pluralista y flexible. En el caso del Perú, la iniciativa tuvo su origen en el Poder Ejecutivo y la responsabilidad política de la conducción del diálogo, a nivel del gobierno, le corresponde a la presidencia del Consejo de Ministros. Asimismo, el gobierno solicitó a una organización de la sociedad civil, Transpare ncia, actuar como secretaría técnica del proceso de diálogo para lograr el Acuerdo Nacional. La mesa se integró con representantes del gobierno, de los partidos políticos con representación parlamentaria, del sector empresarial, del sector sindical, de los frentes regionales y de las iglesias. Destaca en el caso peruano, la conformación de un Consejo Consultivo integrado por 5 personalidades internacionales y 3 nacionales para apoyar el proceso. En el caso de Bolivia el origen de la convocatoria surge de un grupo de intelectuales de reconocida independencia y transparencia; iniciativa que luego es viabilizada con los sectores más democráticos del gobierno. En este sentido, en ambos diálogos (1997 y 2000) la convocatoria fue realizada por el Presidente de la República, quien encargó esta tarea a su Vicepresidente. Este, junto al grupo de intelectuales que propusieron la idea, organizados en torno a la Secretaría Técnica del proceso, tuvieron a su cargo la conformación de la agenda y la conducción del diálogo. Este órgano, si bien independiente del gobierno, trabajó armoniosamente con el ejecutivo y funcionó con el soporte financiero del fondo común constituido por la cooperación internacional. Precisamente para el año 16

2000, la iniciativa coincidió y se armonizó con los requisitos de organismos internacionales para la asignación de recursos de cooperación. En el caso de Costa Rica la convocatoria provino del Presidente de la República. Es interesante poner de relieve que el diálogo nacional formó parte, en su momento, de las promesas de campaña del Presidente. El ejercicio inició con una Comisión de Concertación integrada por 6 miembros a cuyo cargo estuvo el diseño integral del ejercicio. Para este fin, la Comisión inició con el estudio de diversas experiencia internacionales y celebró alrededor de 60 reuniones de consulta con los distintos sectores de la sociedad civil costarricense, así como reuniones similares con los partidos políticos. En adición a éstas, se abrió un canal permanente de comunicación y consulta con las universidades estatales y la Iglesia Católica. La experiencia costarricense contó con una Mesa Coordinadora, dirigida por el Ministro de la Presidencia, que fue la encargada de moderar la discusión y de establecer los plazos para la resolución de temas. También se constituyó la Secretaría Ejecutiva cuyo papel fundamental fue apoyar a la Mesa Coordinadora y recopilar información, sistematizar ponencias y elaborar memorias del proceso. Aparte de estas dos instancias, se constituyeron además el Foro Nacional para la Concertación, que fue el espacio para la negociación entre las diversas fuerzas políticas y sociales; la Comisión de Verificación de Acuerdos, y la Junta de Mediadores, encargada de dirimir aquellos aspectos en los cuales el Foro Nacional no alcanzara acuerdos. En el caso de México, el Acuerdo Político para el Desarrollo Nacional fue el resultado de la evolución política reciente y del reconocimiento del Gobierno Federal y de los partidos políticos de que ante una gran fragmentación en ambas cámaras legislativas, resultaba ineludible alcanzar acuerdos básicos para impulsar el desarrollo y cumplimiento de una agenda que hiciera posible la gobernabilidad del país. Sobre la base de estas reflexiones se firmó dicho acuerdo político entre el Gobierno Federal y los partidos políticos con representación legislativa el 7 de octubre de 2001. A diferencia de otros casos, en México se trató de un acuerdo negociado entre el Secretario de Gobernación y representantes de los partidos políticos con representación en el Congreso, invitándose posteriormente a adherirse al mismo a los sindicatos y empresarios.

Los objetivos del Diálogo Nacional

En la República Dominicana el diálogo nacional fue el instrumento mediante el cual el gobierno del Presidente Leonel Fernández trató de recuperar la gobernabilidad democrática que estaba comprometida debido a una crisis sociopolítica que venía existiendo en el país a lo largo de toda la década de los 90. Los objetivos específicos fueron varios: (i) organizar una amplia discusión general acerca de los retos que enfrentaría la República Dominicana en el próximo siglo; (ii) discutir los distintos enfoques que había en el país acerca de los principales problemas que afectaban a la sociedad en aquel momento y de cara al siglo XXI; y (iii) unificar las propuestas de soluciones presentadas públicamente en el período 1990-1997 para superar estos problemas. En el caso de México, el propósito medular lo constituyó la búsqueda de acuerdos básicos para impulsar el avance y cumplimiento de una agenda que permitiera la gobernabilidad del país. A partir de este punto se definieron dos tipos de objetivos en materia de desarrollo nacional. Uno, los de largo plazo, contenidos en un documento llamado Visión de México en el año 2025, la cual pretende 17

desarrollar, a través de la sociedad civil mexicana, la visión de nación que los mexicanos desean tener para el año 2025, así como las líneas estratégicas para hacerla realidad. Este documento contendrá escenarios alternativos sobre la evolución de México entre los años 2000 y 2025, con cortes temporales para los años 2005, 2015 y 2025. En suma, su propósito fundamental es construir un gran consenso nacional ciudadano sobre la dirección que México debe seguir para su desarrollo y en esta virtud ha sido concebido como un ejercicio altamente participativo e incluyente, abierto a todas las corrientes de pensamiento, partidos políticos y segmentos de la población. Por otra parte los objetivos de mediano plazo están incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo (2001 -2006), el cual contiene las metas y estrategias fijadas por el actual gobierno. De este plan nacional se originan los programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales, que se constituyen en los planes operativos para el cumplimiento de los objetivos y metas planteados para 2006. Para el caso de El Salvador, cuyo proceso nace, no en respuesta a una crisis, sino ante una iniciativa del Presidente Calderón Sol en 1997, en un momento en el cual se producían dificultades para la gobernabilidad, el propósito fundamental del ejercicio fue el establecimiento de un espacio para que todos los líderes consiguieran alcanzar una actitud concertadora para buscar soluciones de largo plazo que se tradujeran en políticas de desarrollo. La experiencia de la Mesa de Concertación en Costa Rica (1998), siguió como fundamento organizador el objetivo que se propuso el Presidente de la República Miguel Ángel Rodríguez, al plantear “...es más importante detenerse en la exigencia de un proceso de diálogo amplio y democrático en el cual podamos establecer las verdaderas bases de nuestro proyecto como país, en el plano económico, político y social.” A partir de ese objetivo amplio el diálogo se organizó en torno a tres grandes ejes: i) La participación como fortalecimiento de la democracia; ii) La educación como eje del desarrollo y, iii) La productividad como motor de la economía28. Las varias experiencias llevadas a cabo en Panamá, si bien se las puede identificar por separado en el tiempo, respondieron a una lógica de proceso en procura del fortalecimiento de la democracia recuperada en 1989. Así, en un primer momento la Comisión de Justicia y Paz convocó a las partidos políticos a un diálogo con el objetivo de generar un espacio de distensión y confianza ante las elecciones que tendrían lugar en mayo de 1994. Por su parte, la oficina local del PNUD en estrecha coordinación con la Comisión de Justicia y Paz, convocó a los encuentros Bambito I y II con el propósito de crear un ambiente de confianza en el proceso y resultados electorales, con miras a robustecer y consolidar el proceso de transición a la democracia. Concretamente Bambito I perseguía romper los niveles de confrontación y establecer una Agenda de Estado y Bambito II aparte de quebrar la confrontación pretendía la ratificación de los acuerdos de Bambito I. Por su parte Bambito III, cuyos resultados no han sido considerados del todo positivos, pretendía alcanzar dos objetivos: uno, institucionalizar el diálogo político para hacer de este un proceso permanente y conducido por actores políticos y sociales nacionales y dos, alcanzar acuerdos bilaterales entre el Gobierno y la Sociedad Civil en relación con políticas sociales específicas. Finalmente en 2000 el PNUD convocó nuevamente a un ejercicio de diálogo conocido como Encuentro Panamá 2000, cuyo objetivo central era, mediante un modelo sistémico de negociación, en condiciones de estabilidad política, diferenciar y construir claramente una Agenda de Estado y una Agenda de Gobierno en este país. 28

VARGAS PAGAN, Carlos, 1998: El Proceso de Concertación Costarricense: su génesis en FRAGUA, Año 1, Vol 1, 1998 pp.14. San José.

El proceso de Diálogo para lograr el Acuerdo Nacional en el Perú, tuvo como objetivo principal, en una situación de retorno a la democracia, alcanzar consenso nacional sobre políticas nacionales de largo plazo. Por su parte, el diálogo argentino tuvo como objetivo general “recuperar la confianza de los argentinos en sí mismos y relanzar el potencial del país, y, como objetivos específicos, reconstruir la paz social y garantizar la sustentabilidad de la democracia (continuidad de las instituciones), entre otros.

II.

SEGUNDA PARTE

Veamos ahora en la segunda parte de este trabajo, cuáles son algunas de las principales lecciones que surgen de este estudio así como de los seminarios-talleres celebrados por el Banco Mundial, IDEA Internacional y CEPAL-ILPES . Cabe advertir que este recuento de lecciones no pretende en modo alguno agotar el tema sino constituir una primera aproximación comparada sobre esta reciente, compleja y muy importante cuestión. Hemos sistematizado las lecciones en torno a seis aspectos principales: • • • • • •

En cuanto al diseño del proceso; En cuanto a los actores; En cuanto a la agenda; En cuanto a la toma de decisiones, la naturaleza de los acuerdos y los mecanismos de seguimiento; En cuanto a la relación entre el diálogo na cional y los órganos formales de la democracia representativa; y En cuanto al papel de los organismos internacionales.

En cuanto al diseño del proceso

1. No hay un diseño o modalidad única de diálogos nacionales. Existen por el contrario, desde el punto de vista nacional, diferentes experiencias. Otro tanto ocurre cuando analizamos los diversos enfoques y metodologías puestos en práctica por organismos internacionales tales como el BM, el BID, el PNUD, la OEA e IDEA para citar tan sólo a los principales actores en este ámbito. 2. Existen empero una serie de principios, premisas y valores cuya observancia es clave para garantizar el éxito del proceso. La filosofía que a nuestro juicio mejor sintetiza estos principios es un pasaje del Popol Vuh, el libro sagrado del pueblo Quiche de Guatemala, que dice: “No juntamos nuestras ideas sino nuestros propósitos. Y nos pusimos de acuerdo, entonces decidimos”. 19

3. El proceso de diálogo nacional debe ser diseñado de manera tal que sea verdaderamente abierto, participativo, inclusivo y plural. 4. Los procesos de diálogo nacional se ven fuertemente influenciados, entre otros factores, por las condiciones del momento político que vive el país, así como por la calidad de las instituciones, el sistemas de partidos políticos, la calidad de las élites, el grado de madurez de la sociedad civil y los valores de la cultura política. Por ello, cada país debe encontrar, de cara a su realidad, contexto y objetivos, su propio camino. 5. De ahí la importancia de que estos procesos sean generados desde adentro y aprovechando al máximo los recursos locales (experiencia y capacidad profesional). 6. Hay que tratar de evitar, lo más que se pueda, y desde el mismo inicio, ambigüedades o “zonas grises” que puedan prestarse a interpretaciones controversiales que pongan en serio peligro la continuidad del diálogo. De ahí que es fundamental contar con reglas de juego totalmente claras para evitar sorpresas sobre la marcha, en especial, las relacionadas con la definición de conceptos operativos así como en relación con los mecanismos y procedimientos de resolución de conflictos. En suma, las reglas de juego no deben cambiarse ni unilateralmente ni a mitad del proceso. 7. Los diálogos nacionales deben ser flexibles tanto en su diseño, organización e implementación con el objetivo de poder adaptarse adecuadamente a los diferentes contextos en que operan como a los cambios de las condiciones que puedan producirse. La flexibilidad demanda alta dosis de creatividad pero no de improvisación. 8. El diálogo debe ser concebido como un “proceso” de largo plazo. Por ello, cómo asegurar la sobrevivencia del proceso y de los acuerdos de un gobierno a otro, es uno de los desafíos más importantes como lo demuestra la experiencia comparada latinoamericana. 9. Hay que genera r y mantener un clima de confianza, tanto hacia adentro (entre los actores) como hacia fuera (de cara a la sociedad) a lo largo de todo el proceso. Entre los actores, hay que crear las condiciones para un diálogo respetuoso y abierto al intercambio franco de puntos de vista diferentes. En relación con la sociedad, hay que dotar al proceso de credibilidad pública. En efecto, la opinión pública en la mayoría de los países latinoamericanos mantiene una actitud negativa hacia los acuerdos políticos tradicionales negociados bajo la mesa. Por ello, hay que borrar de entrada la sospecha de manipulación tanto entre los actores como de cara a la ciudadanía. 10. Los pactos deben celebrarse ante la sociedad con total transparencia y entre fuerzas políticas y sociales con un mínimo de cohesión y voluntad de cumplir. De lo contrario se incide en el secreto o se incurre en la ficción. 11. Todo ejercicio de diálogo debe fundamentarse en información confiable y “uniforme” para todos los actores del proceso. Uno de los grandes problemas que tienen los diálogos nacionales en América Latina es que cada sector discute con sus números y con sus “verdades”.

12. La ciudadanía en general y los medios de comunicación en particular deben tener amplio acceso a la información. Ambos están llamados a jugar un papel responsable en pro del proceso, especialmente estos últimos como informadores y creadores de opinión. Sin embargo hay que tener presente que si bien los medios de comunicación (la televisión, el radio y los periódicos) han alcanzado un alto nivel de desarrollo en todos los países latinoamericanos, éstos se ocupan principalmente de asuntos de relevancia a corto plazo y de los conflictos. 13. Es importante que el diálogo nacional no quede limitado a la capital o a las principales ciudades sino que se haga un verdadero esfuerzo para llevarlo a todo el país, ya que las visiones y propuestas, incluso dentro de un mismo sector, suelen diferir según la región de que se trate. Por otro lado hay que ser conscientes de que las dimensiones territoriales de la exclusión son cada vez más preocupantes para los países que han empezado a elaborar una estrategia a largo plazo. Existe en la mayoría de los países latinoamericanos una centralismo generalizado y una concentración de la actividad económica y del poder. Asimismo, los gobiernos locales suelen ser débiles y no plenamente integrados en el proceso de desarrollo y el presupuesto nacional no presta atención suficiente a la dimensión regional de la inversión pública. 14. Los procesos de diálogo nacional deben contar con mecanismos para registrar su memoria institucional con el fin de facilitar su continuidad. 15. Hay que ser conscientes de los beneficios pero también de los riesgos que están asociados a los diálogos nacionales. Si el proceso fracasa las consecuencias pueden ser muy graves, no sólo para el gobierno de turno, sino también para el país y para futuros procesos de diálogo nacional. En la mayoría de las experiencias latinoamericanas los resultados logrados mediante estos procesos de diálogo nacional han sido más modestos que lo previsto, pero ello no implica que hayan sido un fracaso. En algunos casos, además de los logros concretos obtenidos, han puesto en marcha un nuevo estilo de gobernar, a la vez que han permitido un rico intercambio de experiencias entre los diversos actores societales.

II. En cuanto a los actores 16. El proceso no es del gobierno pero no puede hacerse sin el gobierno ni contra el gobierno. 17. Tanto el gobierno como la totalidad de los sectores que participan del proceso de diálogo deben estar firme y sinceramente comprometidos con el mismo. Hay que inculcar en los actores el concepto de “responsabilidad compartida”. Debe quedar muy claro los derechos y deberes de cada uno de los actores. 18. Es importante que exista la convicción de que el proceso de diálogo debe beneficiar al país en su conjunto, y que por ello ni el Ejecutivo ni ninguno de los actores que están participando debe tratar de sacar provecho unilateral del mismo. Hay que evitar disfrazar los intereses sectoriales con el bien general.

19. Todos los actores que participan del proceso deben saber y estar preparados a escuchar y a aceptar que el otro o los otros tienen también parte de la razón. 20. Hay que garantizar igualdad de condiciones a todos los actores en la mesa del diálogo. En efecto, es importante evitar que las diferencias que suelen existir entre los diversos actores (en función de la experiencia, la capacidad y los recursos disponibles) provoque un desequilibrio que afecte el sentido de ganador-ganador que debe prevalecer durante todo el proceso, si queremos que los acuerdos sean perdurables en el largo plazo. 21. ¿Quiénes son los actores (el esquema tripartito y tradicional: gobierno, empresarios y sindicatos o un esquema multisectorial)? ¿Que papel deben jugar los actores de la sociedad civil? Estas preguntas evidencian que, además de la selección de las fuerzas políticas, empresariales y sindicales, es muy importante el proceso de identificación y selección que se haga de las organizaciones de la sociedad civil, que constituyen un sector numeroso, altamente heterogéneo y complejo. Entre las principales modalidades que existen para la selección de los actores destacan las siguientes tres: (i) convocatoria amplia a todos sin exclusión; (ii) convocatoria restringida, limitada a un número reducido de éstos; y (iii) la “auto selección” a lo interno de cada sector. Hay asimismo otros actores que suelen jugar como facilitadores del diálogo, testigos de honor, lugar de encuentro, etc. En la experiencia comparada latinoamericana la Iglesia Católica ha venido jugando un papel destacado (Bolivia, Costa Rica, República Dominicana, Argentina, entre otros países). Otras instituciones como las universidades y las defensorías de los habitantes han venido jugando también un papel importante en este tema. Pese a que el papel del sector privado es clave su participación en estos procesos de diálogo nacional no ha sido fácil. A este sector le cuesta vincularse y adaptar su modus operandi de influir en la elaboración de políticas públicas, pasando de la modalidad de los “encuentros de palacio” al espacio amplio y abierto de los diálogos nacionales.

III.

En cuanto a la agenda

22. El diálogo nacional debe girar en torno a las “agendas reales”, las cuales deben incluir no sólo los temas fáciles sino también los temas difíciles o controversiales. 23. Por ello, es muy importante para el éxito del diálogo nacional, la manera en que se organice la discusión de los temas, es decir, la secuencia entre temas fáciles y difíciles. Esta secuencia debe estar en función de las prioridades y de las particularidades de cada proceso. Una agenda mal estructurada tiene proclividad a exacerbar las diferencias. De ahí que lo ideal sea hacer una agenda comprensiva que permita avanzar progresivamente. Hay temas que son de todas maneras “ineludibles”, pero que debido a su carácter “controversial” si se los coloca al puro inicio del proceso pueden provocar una radicalización que ponga en peligro la continuidad del diálogo. Asimismo es importante estructurar la agenda de manera integrada (asegurando la interrelación entre los diferentes sectores que integran la estrategia: institucionales, sociales, macroeconómicos, infraestructura) buscando evitar la fragmentación, de modo de garantizar coherencia y consistencia en los acuerdos alcanzados. 22

24. Los objetivos del diálogo nacional deben ser acotados y las expectativas en torno al mismo realistas. Hay que evitar sobrecargar el proceso o volverlo demasiado ambicioso en sus metas.

IV.

En cuanto a la toma de decisiones, la naturaleza de los acuerdos y los mecanismos de seguimiento

25. El procedimiento para la toma de decisiones, el manejo del disenso y qué debe entenderse por consenso son cuestiones claves. De todo ello depende, en gran medida, el éxito o el fracaso del proceso. 26. Hay que evitar acuerdos del tipo “shopping list” los cuales pueden generar explosión de demanda. 27. Los acuerdos no deben ser simples declaraciones de buena voluntad sino tener objetivos, calendarios y compromisos muy precisos. Por ello, tan importante como reconocer la necesidad de arribar a un acuerdo es la de identificar su viabilidad. Hay que evitar el riesgo de quedarse en el ámbito de la discusión y formulación de propuestas. Es preciso pasar a la ejecución de las mismas. Para ello es clave la vinculación que debe existir entre los acuerdos y su traducción presupuestaria. No en todos los casos los acuerdos deben ser de carácter obligatorio, ya que ello podría generar un conflicto con los poderes constitucionales. En este sentido, los acuerdos pueden constituir recomendaciones legítimas para que el gobierno las convierta en políticas publicas. En otros casos pueden ser recomendaciones dirigidas al Congreso para que este, previo examen y discusión, las convierta en leyes y le de contenido presupuestario. Pero en todos los casos es muy importante que los acuerdos respeten las competencias de las autoridades constitucionales. 28. De ahí la importancia de contar con mecanismos de seguimiento y control para asegurar el cumplimiento de los acuerdos. De este modo, claridad de metas y objetivos, aunado a la disponibilidad de información, permite establecer una relación sistemática y transparente entre el gobierno y los ciudadanos para seguir y evaluar el cumplimiento de los mismos. El cumplimiento de los acuerdos alcanzados constituye la piedra de toque decisiva para medir objetivamente la voluntad política del liderazgo nacional. En otras palabras, permite medir el grado de respeto que existe de parte de los actores del proceso con el cumplimiento de la palabra empeñada. 29. Los acuerdos alcanzados deben procurar distribuir equitativamente los beneficios y costos de su aplicación entre los diversos sectores de la sociedad. Los acuerdos deben asimismo ser asumidos corresponsablemente por el Estado y la sociedad.

En cuanto a la relación con los órganos formales de la democracia representativa

30. Las crisis de representación y de gobernabilidad demandan procesos de diálogos nacionales que vayan mas allá de los partidos políticos y del Congreso, pero que en modo alguno ignore a estos o peor aún contribuya a debilitarlos más. 31. Deben, por el contrario, fortalecer el sistema democrático representativo; ayudar a consolidar un buen sistema de partidos políticos sin los cuales la democracia es inviable; contribuir a equilibrar las relaciones entre Congreso y Gobierno; garantizar la defensa eficaz de los intereses sociales y propiciar un mayor involucramiento ciudadano. En suma, el objetivo de estos procesos no es suplantar o crear mecanismos paralelos a las instituciones de la democracia representativa, sino contribuir a su fortalecimiento y consolidación. 32. Uno de los temas claves es la relación que se establece entre lo que se aprobó en la mesa de diálogo y el Congreso, que es, constitucionalmente la institución que tiene la facultad para traducir los acuerdos en leyes. La relación entre lo que el diálogo acordó y lo que el Congreso debería aprobar, constituye un proceso de negociación en sí mismo, el cual se vuelve más complejo en los casos de “gobierno dividido” en que el ejecutivo no tiene la mayoría. De ahí la importancia de garantizar, no sólo la presencia del gobierno sino también la de congresistas durante el proceso de diálogo o de concertación desde sus fases iniciales. De lo contrario se corre el riesgo de que todo lo acordado en la mesa de diálogo quede en el “aire” debido a la falta de respaldo posterior en el seno del parlamento. En otras palabras, el riesgo mayor que se corre es que los acuerdos no tengan traducción ni legal ni presupuestaria y por lo tanto no se conviertan en política pública. De ahí que sea imperativo unir planeación con presupuestación.

VI.

En cuanto a los Organismos Internacionales

33. El papel de los organismos internacionales varía en función de cada proceso. Mientras en algunos casos estos no han participado del todo, en otros en cambio, su participación ha sido central para el éxito del proceso (asistencia metodológica, facilitación, recursos, fungiendo como garantes o “testigos de honor”, etc.). 34. La participación de los organismos internacionales en los procesos de diálogo nacional no debe ser impuesta. En los casos en que su participación tenga lugar, es imprescindible que tanto ésta como sus alcances sean conocidos y aceptados de antemano por la totalidad de los actores que participan del diálogo nacional, así como por la sociedad en su conjunto. Su papel debe ser el de coadyuvantes de los esfuerzos de los actores nacionales. 35. Internamente, los organismos internacionales requieren llevar a cabo una serie de reformas actitudinales, culturales y metodológicas, dirigidas a acelerar los cambios en su comportamiento organizacional, de modo de responder, de manera eficaz, a las demandas y desafíos que surgen de los diálogos nacionales. En especial cabe mencionar las siguientes: 24

•

• • • • • • • • •

Hacer frente al desafío del cambio del papel de los organismos internacionales. Por un lado, reemplazar el enfoque tradicional basado en soluciones unilaterales y prescriptivas por un enfoque que busque la identificación compartida de soluciones con los actores nacionales, y por el otro, un papel de facilitador del esfuerzo nacional; Construir relaciones confiables con los actores nacionales reconociendo, valorando y respetando explícitamente sus aportes; Liberar y potenciar el conocimiento y la capacidad local; Ayudar a que los proyectos sean hechos a medida de las necesidades nacionales y que se tenga más en cuenta los recursos nacionales Mejorar el trabajo intersectorial; Concentrarse en los resultados del desarrollo más que en los medios; Fomentar un cambio de la cultura organizacional basada en la confianza, apertura, rendición de cuentas, motivación e innovación; Desarrollar una estrategia de comunicación interna con el objetivo de proporcionarle al personal directrices claras que le ayuden en su trabajo; Incrementar, mejorar e integrar el apoyo a los equipos nacionales de los organismos internacionales que trabajan en el campo; y Poner fuerte énfasis en la medición y evaluación de resultados.

36. Importancia de iniciar un proceso de cooperación e intercambio de experiencias y lecciones aprendidas tanto al interior de cada organismo internacional como entre estos.