Monitoreo Legislativo Sonorense by Sonora Ciudadana A.C.

Monitoreo Legislativo Sonorense Transparencia y rendición de cuentas en un Congreso estatal de México

Giovanna Morales Morales Sotomayor Sotomayor Giovanna Mónica Tapia Tapia Alvarez Alvarez Mónica Alternativas yy Capacidades Capacidades A.C. A.C. Alternativas México, Distrito Distrito Federal, Federal, Junio Junio 2009 2009 México,

Sonora Ciudadana AC es una organización no gubernamental, independiente y apartidista que se dedica, dese el ámbito local, al análisis, investigación y seguimiento de políticas e instituciones públicas, así como a informar y formar a la ciudadanía con el fin de incidir en la construcción de una democracia integral en México que garantice el pleno respeto y ejercicio de los derechos humanos. Blvd. Morelos 78-C Col. Constitución, Hermosillo, Sonora, (662) 2158800 www.sonoraciudadana.org.mx Alternativas y Capacidades se fundó en el 2002 con la misión de contribuir al desarrollo social de México, fortaleciendo a las organizaciones de la sociedad civil y a las instituciones donantes y creando un contexto favorable para su profesionalización, promoviendo su capacidad de incidencia e impulsando la colaboración intersectorial. Av. Luis Cabrera 138-1, San Jerónimo Aculco, México DF, 10400 52 (55) 56 68 85 02 52 (55) 55 95 34 81 www.alternativasociales.org

MONITOREO LEGISLATIVO SONORENSE: Transparencia y rendición de cuentas en un Congreso estatal de México Autoras:

Giovanna Morales Sotomayor Mónica Tapia Álvarez Alternativas y Capacidades A.C.

La sistematización de la experiencia del Monitoreo Legislativo Sonorense, así como parte de este proyecto, se realizaron gracias a un donativo financiero otorgado a Sonora Ciudadana AC por la Fundación Open Society Institute.

Diseño Gráfico: Melissa Soto Fimbres

INDICE Resumen Ejecutivo….............................................................................................................................1 Summary…..............................................................................................................................................2

Monitoreo Legislativo Sonorense

Presentación…...............................................................................................................................................3 I. Antecedentes…...............................................................................................................4 El contexto político y social del Monitoreo Legislativo Sonorense.................................6 II.

Cómo funcionaba el Monitoreo Legislativo Sonorense................................…..9-14

III.

Los resultados de incidencia del Monitoreo Mayor disposición de información al alcance ciudadano.........................................…16 Avances en transparencia y visibilidad del actuar del Congreso…........................17-18 Profesionalización de los legisladores…................................................................18-20 Creación de canales para facilitar la participación ciudadana…............................20-22

IV.

Los factores que contribuyeron al éxito del Monitoreo La coyuntura y el inicio del Monitoreo..........................................................................23 Liderazgo y visión de incidencia de Sonora Ciudadana….....................................23-25 La comunicación estratégica del Monitoreo..…......................................................25-26

Los retos de la implementación y continuidad del Monitoreo Los límites del monitoreo ciudadano y la evaluación cualitativa….........................27-28 El reto de la participación ciudadana…..................................................................28-29 Los desafíos y las capacidades de la organización…............................................29-30

Conclusiones…....................................................................................................................................31 Anexos Anexo 1. Fuentes consultadas…......................................................................................................32-33 Anexo 2. Relación de entrevistas….......................................................................................................34 Anexo 3. Instrumento para las entrevistas.............................................................................................35

Monitoreo Legislativo Sonorense

Resumen Ejecutivo En México, la transición democrática y la apertura política han llevado a la ciudadanización de los espacios de representación pública. Uno de estos espacios es el Congreso, institución que por la facultad que tiene para fiscalizar al ejecutivo, y la atribución de elaborar y aprobar presupuestos de los tres niveles de gobierno, ha adquirido una gran importancia en la vida democrática del país, que se ha acrecentado en los últimos años. Gracias a esto, diversos grupos ciudadanos han enfocado sus esfuerzos para transparentar el trabajo de los diputados mediante monitoreos legislativos. El Monitoreo Legislativo Sonorense es una herramienta diseñada y empleada por la organización Sonora Ciudadana, A.C. para profesionalizar la labor de los diputados en el Congreso local en Sonora, buscando transparentar las actividades legislativas y hacer a los legisladores rendir cuentas a la ciudadanía, quien los eligió para ocupar esos cargos. Entre los resultados que el Monitoreo Legislativo Sonorense logró se encuentran: transparentar el trabajo de los legisladores a través de indicadores que muestran su puntualidad y asistencia a las sesiones de trabajo, el sentido de su voto sobre ciertos temas y la cantidad de leyes e iniciativas que presentan y aprueban. A raíz del Monitoreo se cuenta con una mayor disposición de información al alcance de la ciudadanía y la adopción de medidas que han mejorado el desempeño de los legisladores, o sanciones que se aplican cuando no se comportan de esta forma. Esto ha permitido, entre otras cosas, la primera certificación de un Congreso en México, sobre tareas legislativas. El Monitoreo también ha fomentado la participación ciudadana para incidir en temas legislativos, pues ahora se observa mayor presencia de organizaciones y ciudadanos independientes en las sesiones del Congreso y la organización misma ha colaborado o incidido en otros espacios de gobierno, sentando así un precedente para otras agrupaciones ciudadanas. En los resultados han influido factores que se presentan de manera continua en el trabajo que realiza la organización, como es su liderazgo y el profesionalismo con el que trabajan, así como sus estrategias de difusión y trabajo con los medios de comunicación para diseminar los resultados del Monitoreo. En el camino, la organización se ha enfrentado a retos que van desde la oposición de algunos legisladores insatisfechos con la forma en que ha sido medido su desempeño, algunos procesos y decisiones que siguen en la opacidad, la falta de respuesta ciudadana y alianzas con otras organizaciones, y algunos límites sobre todo de financiamiento y personal que afectan la capacidad operativa de la organización. El equipo de Sonora Ciudadana también ha tenido que resolver retos que han tenido que ver con un cambio de paradigma sobre la relación ciudadanía-gobierno, en un país donde resulta poco común que los representados hagan rendir cuentas a los representantes. Por último, la organización ha decidido cesar el Monitoreo Legislativo Sonorense en su forma actual para transformarlo en una herramienta más estratégica, que sea capaz de incidir con los representantes legislativos de los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal. No se dejará de lado el trabajo en el Congreso, por el contrario, se reforzará con la experiencia adquirida y con la adopción de un tema transversal a todos los niveles de gobierno y esferas de poder, y central para el trabajo de la organización: la incidencia en salud pública.

Summary

Monitoreo Legislativo Sonorense

For many years, Mexico has undergone a process of democratization that has resulted in open electoral competition, stronger presence of the subnational levels of government in decision-making, and increasing citizen participation in public spaces. One of these public spaces is the Congress. Given its attribution to make the executive accountable and approve the budget, the Congress (the legislative sphere) has gained special importance in the democratic process of the country. Some citizen groups have started to monitor the legislative sphere in order to hold public officials accountable. Three years ago, in the state of Sonora, a civil society organization (CSO) named Sonora Ciudadana launched a monitoring program to improve the work done by legislators in the local Congress. The program consists of several indicators -assistance, punctuality, number of laws presented and passed- that evaluate the work of local representatives. The results are periodically made public through the organizationâ&#x20AC;&#x2122;s web page and with the help of the media. Although the majority of citizens in Sonora have not yet taken full advantage of the information produced by the program, the fact that for the first time a CSO is monitoring a public institution in this state has indeed raised awareness within the legislators about the importance of values such as transparency and accountability. The results of the program are reflected in the reduction or elimination of old practices such as the fast track approval of laws, and the exclusion of citizens from the law-making process. It has also helped improve access to public information and has worked to reduce the unpunctuality and absence of the legislators, as well as application of sanctions for these behaviors. These results were partly accomplished because the organization and its members have gained a respected leadership and credibility. Some of the challenges the program has faced have been a dissatisfaction of legislators as how they have been evaluated, the lack of participation of citizen participation and alliances with civil society organizations, as well as the limited organizational capacity of Sonora Ciudadana, being a young and small organization, and the lack of sufficient funding to continue with this monitoring exercise. In September 2009, the legislative period monitored will be coming to its end and Sonora Ciudadana has redesigned its strategy and, as a learning of previous experience, the organization will shift towards monitoring public health as a specific theme, holding accountable officials from the three levels of government: municipalities, states, and federal government.

Presentación

Monitoreo Legislativo Sonorense

Aunque la lucha por la democratización en México lleva ya muchas décadas, las experiencias de contraloría ciudadana e incidencia pública por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) son procesos recientes. Para la mayoría de las organizaciones estas experiencias son primeros intentos donde hay mucho que aprender e innovar; se dejan precedentes y se desprenden muchas lecciones, pero pocas veces se sistematizan y se comparten con los demás. Por ello, que hay poco conocimiento acumulado en estos temas que puedan servir para los que vienen detrás. Hay pocas guías y referencias, por lo que cada experiencia se convierte en una invención del “hilo negro”. En este sentido, agradecemos la visión y el apoyo del Open Society Institute para sistematizar una experiencia exitosa e innovadora, que a nivel local ha logrado resultados impresionantes. Este proceso es aún más excepcional porque la organización que lo impulsó es joven y pequeña, con una agenda circunscrita a un estado. Su interés por compartir con toda honestidad su experiencia, lecciones y aprendizajes convierten también a Sonora Ciudadana en un referente para el fortalecimiento de estas iniciativas. Los ciudadanos –con todo el significado de la palabra-- que forman la organización han demostrado que con inteligencia, pocos recursos y mucho trabajo se pueden generar cambios políticos de trascendencia, en un contexto inaccesible y autoritario. En Alternativas y Capacidades, interesados por construir capacidades de incidencia en políticas públicas entre las organizaciones mexicanas, nos sentimos sumamente afortunadas de esta oportunidad para conocer, reflexionar y generar conocimiento útil en estos temas. Desde nuestra perspectiva, esta incidencia va construyendo soluciones de largo plazo para los problemas sociales profundos y estructurales que como país tenemos. La democracia se tiene también que construir desde abajo, desde opciones ciudadanas que día con día amplíen el espacio público y los asuntos de interés para todos. Agradecemos el apoyo de Ana Eugenia López Ricoy, quien estamos seguras disfrutó tanto como nosotras escribir esta historia de transformaciones políticas y sociales.

Monitoreo Legislativo Sonorense

I. Antecedentes A lo largo de su historia, México ha concentrado el poder político en la figura del presidente, quien por mucho tiempo intervino en las decisiones que se tomaban en todos los ámbitos y niveles de gobierno. Los poderes legislativo y judicial tenían una función simbólica y los gobernadores de los estados debían responder directamente al presidente. Sin embargo, esta organización del poder se ha transformado al aumentar la competencia electoral y la alternancia; primero, en las autoridades municipales, luego en las gubernaturas estatales y, finalmente, en la Presidencia de la República. Durante este proceso de transición y a pesar de la alternancia en distintos ámbitos de gobierno, las prácticas autoritarias y los caciquismos locales en estados y municipios no han desaparecido. Al contrario, la apertura y la competencia política no han emergido ni ocurrido al mismo tiempo ni de la misma forma en todas las regiones del país. Todavía hay municipios y estados en los que continúa dominando un partido y un grupo político, con escasa o nula competencia, gracias a una dinámica clientelar, en la que se intercambian favores que obstaculizan una competencia imparcial entre fuerzas políticas. Así, en muchos casos el autoritarismo y la elite política tradicional permanecen en el poder, con la diferencia de que comparativamente que hace algunas décadas ahora hay menor interferencia del poder federal. Existen por lo tanto grandes brechas en cuanto a reformas y avances democráticos en el país, existiendo enclaves autoritarios a nivel regional. En este contexto, se ha visto que el reto para mejorar la calidad de la democracia mexicana se encuentra en buena medida a nivel subnacional (Wayne y Eisenstadt, 1999). Además de la fuerza que han adquirido los gobiernos municipales y estatales con la ampliación de la competencia política y la descentralización,

también los poderes legislativo y judicial han comenzado a ser un espacio de influencia política real, tanto a nivel nacional como subnacional (Hiskey y Bowler 2005; Beer, 2001). En este sentido, el papel del poder legislativo ha aumentado en peso e importancia. Entre estas funciones indispensables para convertirse en un contrapeso del poder ejecutivo están: emitir y reformar leyes y nombramientos, aprobar o rechazar políticas, elaborar y aprobar el presupuesto de las dependencias y los programas de los tres niveles de gobierno, y llamar al ejecutivo a rendir cuentas. En especial, esta última función le ha dado a los congresos una posición clave para el funcionamiento de la democracia, al ser el fiscalizador por excelencia de las acciones que lleva a cabo el ejecutivo, aunque también la facultad de elaborar y aprobar el presupuesto de los tres niveles de gobierno es una tarea crucial. En el interior de los congresos tiene lugar otro ejercicio vital para la vida democrática del país: la representación de los intereses de la ciudadanía en general y de grupos que tienen una agenda específica, que en muchas ocasiones son conocidos como “grupos de presión” (mujeres, derechos humanos, medio ambiente, empresarios, grupos conservadores, etc.). La representación y competencia de los intereses de estos grupos ciudadanos se logra mediante el cabildeo. Éste consiste en su interacción con legisladores para argumentar, convencer y lograr que aprueben o rechacen una iniciativa o reformen una ley que apoye sus intereses. Los congresos se han vuelto un espacio clave para que la democratización produzca resultados, en términos de políticas más cercanas a las necesidades e intereses de los ciudadanos. Como paso anterior, es necesario que los ciudadanos se involucren más en el desempeño de los legisladores (más allá de votar y elegirlos) y establezcan estándares en torno a lo que significa ser un buen legislador.

Monitoreo Legislativo Sonorense

Al volverse un contrapeso del ejecutivo, también se espera que los congresos asuman la responsabilidad de predicar con el ejemplo, es decir, que ellos mismos adopten medidas de transparencia y rendición de cuentas ante la población que representan.1 Esta problemática ha motivado que en los últimos años Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) y académicos vigilen e intervengan en los Congresos nacionales y locales. A nivel nacional encontramos casos como el monitoreo y vínculo legislativo de Fundar, Centro de Análisis e Investigación2, el Monitor Legislativo del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)3 y Lupa Ciudadana.4 A nivel estatal están la Red Ciudadana de Chihuahua, el Monitoreo Legislativo de Baja California ;5 y el Monitoreo Legislativo Sonorense, que aquí presentamos. También existen organizaciones ciudadanas por áreas temáticas que buscan influir en estos ámbitos legislativos, como el Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad 6 que impulsa la agenda feminista en el Congreso federal y algunos estatales. La importancia de los monitoreos del poder legislativo implementados por la sociedad civil consiste en la posibilidad de contar con una plataforma para generar y hacer disponible información útil, objetiva e independiente para la ciudadanía, sin obedecer a intereses partidarios.

Aquí documentamos el caso del Monitoreo Legislativo Sonorense, programa impulsado por la organización Sonora Ciudadana, A.C. El presente documento incorpora una breve descripción del contexto y antecedentes en los que surge la organización, seguido de la descripción de cómo ha funcionado el monitoreo legislativo y sus resultados, así como de los factores de éxito y los retos que ha enfrentado.

Al respecto, Luis Carlos Ugalde, señala que “[el] Congreso mexicano se ha convertido en un actor central para exigir cuentas al Ejecutivo, pero él mismo se ha rezagado en su responsabilidad para rendir cuentas de su desempeño” (Castillo, 2005, p.5). 2 www.fundar.org.mx/seguimiento/mv 3 www.monitorlegislativo.org 4 www.lupaciudadana.com.mx 5 www.frontera.info/MLBC/ es importante mencionar que el Monitoreo Legislativo Sonorense traspasó sus indicadores y metodología al Monitoreo Legislativo de Baja California. 6 www.consorcio.org.mx

Monitoreo Legislativo Sonorense

El contexto político y social del Monitoreo Legislativo Sonorense Para entender el alcance y los resultados del Monitoreo es fundamental situarlo y describir las condiciones en las que se desarrolló, que de cierta forma también sirven para convertir esta práctica en un referente para otras organizaciones y procesos de incidencia local.1 El estado de Sonora se encuentra en el noroeste de la República Mexicana, colindando en el norte con la frontera de Estados Unidos. Cuenta con más de 185,000 km2 y una población cercana a los 2.3 millones de habitantes; cuenta con 72 municipios y 5 ciudades con más de 150,000 habitantes. Entre las condiciones políticas, en primer lugar, habría que destacar que como resultado de la larga transición democrática de México, Sonora únicamente ha sido gobernado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Sin embargo, hay una fuerte competencia entre el PRI y el Partido Acción Nacional (PAN) y, en el sur del estado, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) tiene también presencia electoral. Esta competencia política se ha reflejado en la composición del propio Congreso estatal y los municipios. En las elecciones de 2003 la gubernatura fue ganada por el PRI, pero desde 1997 ningún partido ha contado con mayoría simple en la legislatura dada la fuerte competencia que se ha dado entre los tres partidos (Poom, 2001). La arena legislativa, por lo mismo, se ha convertido en un espacio de debate y representación plural entre los partidos, en contraste con el ejecutivo que ejerce un control más vertical y autoritario.

En segundo lugar, la Ley estatal de Acceso a la Información entró en vigor en 2006, aunque aún tiene importantes rezagos con respecto a la ley federal.7 Una cuestión positiva es que al menos la ley ha establecido medidas para evaluar el quehacer legislativo. Como lo indica un punto de acuerdo del mismo Congreso, que sugiere que la finalidad de la ley sería: “establecer los mecanismos que permitieran medir el desempeño de los servidores públicos para hacer más eficientes sus labores”.8 Este marco jurídico, a pesar de sus limitaciones, ha sido un instrumento para que los grupos ciudadanos accedan a la información, hagan públicas leyes, propuestas, iniciativas y presupuestos y conviertan estos procedimientos en demandas por la rendición de cuentas de funcionarios y legisladores.9

Sonora Ciudadana ha estado promoviendo un todavía infructuoso proceso de homologación a los principios establecidos en el artículo 6to constitucional. 8 La fuente es un punto de acuerdo de la LVII Legislatura para designar la Unidad de Enlace y la Unidad Administrativa para dar cumplimiento al artículo cuarto transitorio de la Ley de Acceso a la Información Púcblica del Estado. 9 Como afirma el Colectivo por la Transparencia es importante “instituir, delimitar y transparentar los mecanismos de definición de la Agenda Legislativa y de la participación ciudadana en el proceso de evaluación y enriquecimiento de esta” (Castillo y otros, p. 4, 2005).El Colectivo por la Transparencia es una red de organizaciones que hacen frente a la responsabilidad que corresponde a las OSC en el avance de la transparencia y el acceso a la información.

Monitoreo Legislativo Sonorense

En tercer lugar, en Sonora existen medios de comunicación que esporádicamente cubren y desempeñan un papel importante en la competencia electoral, la fiscalización y la rendición de cuentas de funcionarios y legislativos. Entre los propios medios existe también el interés por captar un mayor público y ejercer un liderazgo en la opinión pública, lo cual ha ayudado a difundir información y generado debate sobre nuevos temas y actores. Dado el enorme territorio de Sonora, una característica particular de los medios ha sido que pocos tienen una cobertura en todo el estado; su alcance es principalmente regional (llegan sólo a ciertas ciudades o regiones del estado) y sólo tienen cobertura estatal el periódico El Imparcial y la televisión y la radio del Gobierno del Estado. En cuarto lugar, existe un grupo de organizaciones e iniciativas ciudadanas y filantrópicas que conforman una sociedad civil en relativo crecimiento, asi como un conjunto de universidades y centros de investigación con prestigio nacional e internacional. Existen grupos de base, sindicatos, grupos ambientalistas, una radio comunitaria, cuyas características se describen más abajo, y una fundación comunitaria, la Fundación del Empresariado Sonorense A.C. (FESAC), con varios capítulos en las principales ciudades. Sin embargo, hay pocas organizaciones profesionales y menos aún aquellas dedicadas a la incidencia pública, prevaleciendo más los grupos activistas y las organizaciones que prestan servicios, en muchos casos con una visión asistencial. En este contexto, en 2005 surgió Sonora Ciudadana A.C., organización que busca transparentar las instituciones públicas con un enfoque ciudadano y de derechos humanos. Desde el inicio la organización fue pensada para incidir en la esfera pública, según el enunciado de su propia misión: 10 Portal 11 Portal

2009]

Somos una organización ciudadana no gubernamental, independiente y apartidista que se dedica, desde el ámbito local, al análisis, investigación y seguimiento de las políticas e instituciones públicas, así como a informar y formar a la ciudadanía con el fin de incidir en la construcción de una democracia integral en México que garantice el pleno respeto y ejercicio de los derechos humanos.10

El Monitoreo Legislativo Sonorense ha sido el programa central de la organización. La idea surgió como una iniciativa del director de Sonora Ciudadana, Guillermo Noriega, quien buscaba transparentar las acciones del Congreso local y promover que los legisladores rindieran cuentas a los ciudadanos, fomentando también un debate público en torno a lo que debería ser el “legislador ideal”. El Monitoreo nace con el objetivo de evaluar y vigilar el trabajo de las y los legisladores locales del estado de Sonora, atendiendo dos prioridades: Que el MLS se vuelva una herramienta ciudadana, no sólo por el hecho de que seamos ciudadanos quienes colaboramos en la ejecución de este proyecto, sino porque al mismo tiempo pretende abrir espacios de consulta suficientemente entendibles para la población en general. Que el MLS contribuya a generar una mayor transparencia y fortalezca la rendición de cuentas.11

electrónico de Sonora Ciudadana, [consultado el 16 de marzo, 2009] electrónico del Monitoreo Legislativo Sonorense, http://mls.sonoraciudadana.org.mx/presentacion.php [consultado el 16 de marzo,

Monitoreo Legislativo Sonorense

Guillermo Noriega, quien ideó originalmente el Monitoreo, había trabajado previamente en el Congreso de la Unión con un legislador sonorense y en Fundar, construyendo indicadores de monitoreo legislativo a nivel federal. Además, participó en una investigación y encuentro de las mejores prácticas y experiencias exitosas de monitoreos ciudadanos legislativos en México y América Latina. Esta trayectoria le permitió acumular un conocimiento especializado y lo llevó a diseñar desde el inicio, un monitoreo legislativo sofisticado. En sus propias palabras: “Empezamos a diseñar un monitoreo que tenía que ver con la creación de indicadores que fueran diferentes, que incorporaran práticas diferentes, que permitiera un análisis cualitativo.” Al comenzar a delinear el monitoreo, la organización encontró un contexto favorable, pues la legislatura saliente había pasado por varios escándalos públicos. Por lo mismo, el Congreso atravesaba una crisis de legitimidad y denotaba fallas en el proceso de elaboración de leyes y en algunos procesos administrativos. Sonora Ciudadana, creyendo en la importancia del legislativo en la democratización, buscaba corregir estas fallas, trabajando desde la contraloría ciudadana: “Queríamos trabajar para que la institución funcionara y no estuviera desprestigiada porque eso afectaba la gobernabilidad del estado.”12

significó que durante los primeros meses, de septiembre a diciembre, la organización recopilaba información de fuentes directas (de los diputados) y obtuvo los datos de asistencia y producción para los indicadores, a partir de las minutas generadas en las sesiones. En esta primera etapa, no se asistía sistemáticamente al Congreso y todavía no se contaba con la página web para reportar los resultados de manera electrónica. Dentro de Sonora Ciudadana, se creó una coordinación para el monitoreo y se reclutó como responsable a Artemiza Michel, después de un proceso abierto de selección de personal. Artemiza realizó estudios de posgrado especializándose en el poder legislativo y dirigió el programa durante todo este tiempo. Su primera tarea consistió en el diseño y sistematización de los indicadores, así como el diseño del portal electrónico.14 El monitoreo se inició formalmente en enero de 2007 y en junio del mismo año se hizo su lanzamiento, haciendo públicos los primeros reportes y cortes parciales de los indicadores.

Con la entrada de la nueva legislatura 13 en septiembre de 2006, el Monitoreo Legislativo Sonorense se inició de forma documental. Esto

12 Entrevista 5 [29 de marzo, 2009] 13 Esta legislatura rindió protesta el

16 de septiembre de 2006 y estaba integrada por 33 diputados (21 de mayoría relativa y 12 de representación proporcional), de los cuales 14 representaban al PRI; 13 al PAN; tres al PRD; 2 al Partido Nueva Alianza y 1 al Partido del Trabajo. 14 Entrevistas 1 y 5 [29 y 31 de marzo, 2009]

Monitoreo Legislativo Sonorense

II. Cómo funcionaba el Monitoreo Legislativo Sonorense El Monitoreo Legislativo Sonorense era una herramienta para transparentar, profesionalizar y socializar el trabajo de los legisladores del Congreso de Sonora. Como sus creadores mismos lo describen, era “un ejercicio de levantamiento, procesamiento, y presentación de información sobre el legislativo y su desempeño.” El monitoreo tenía dos componentes: el primero consistió en asistir a todas las sesiones plenarias del Congreso y a las sesiones de cuatro comisiones parlamentarias15 para tomar registro de los datos necesarios, los indicadores y procesar la información; el segundo, después del procesamiento y presentación de la información, fue fortalecer el proyecto reclutando ciudadanos voluntarios interesados en formarse como colaboradores y buscar alianzas con otras organizaciones que pudieran beneficiarse de los resultados del Monitoreo para incidir en el proceso legislativo. Gran parte de la información con la que trabajó el Monitoreo Legislativo Sonorense fue generada a partir de la asistencia a las sesiones, en donde personalmente se recogían los datos relevantes para los indicadores (los legisladores asistentes, la hora de inicio de las sesiones, etc.). Adicionalmente, se recogió información al recopilar y revisar documentos presentados en las sesiones legislativas (las iniciativas de ley y los puntos de acuerdo, por ejemplo), así como hacer el análisis sistemático de la Gaceta Parlamentaria y la solicitud de la información faltante a través de la Unidad de Transparencia del Congreso.

Los indicadores que diseñó Sonora Ciudadana buscaban evaluar el proceso legislativo de forma individual, midiendo el desempeño de cada diputado, y también de forma conjunta, para dar un panorama más completo del trabajo colectivo del Congreso, así como de las comisiones monitoreadas. Para ello, se diseñaron indicadores cuantitativos y cualitativos, que a continuación se explican. Los indicadores cuantitativos consistían en medir tres criterios: 1) asistencia, 2) puntualidad16 y 3) producción legislativa, que abajo se describen con mayor detalle. Los indicadores cualitativos consistían, primero, en registrar el sentido del voto de cada legislador (a favor, en contra o abstención de iniciativas de ley), de modo que el Monitoreo contaba con un registro de su posicionamiento para consulta de los ciudadanos. En segundo lugar, se daba la oportunidad a que cada diputado informara o rindiera cuentas en asuntos más específicos, como sus gastos personales y las razones de su desempeño.

15 La

organización decidió monitorear únicamente el trabajo de cuatro comisiones, porque eran las más relevantes para su agenda de investigación: Primera y Segunda Comisiones de Hacienda, la Comisión de Asuntos de la Mujer y la Comisión de justicia y derechos humanos. 16 El criterio de puntualidad únicamente se monitoreó a nivel colectivo del Congreso.

La Figura 1 muestra los indicadores y los criterios, así como la fórmula a partir de la cual se generaron.

Tema Asistencia

Puntualidad

Producción legislativa

Rendición de cuentas

Descripción La asistencia de las y los legisladores a las sesiones refleja su responsabilidad y compromiso con el trabajo que desempeñan.

Niveles de evaluación Legislatura Diputado(a)

Comisión

La puntualidad, Legislatura referente al inicio de las sesiones y reuniones del Congreso del Estado de Sonora, Comisión aspecto relevante que alude a una seriedad con la consecución de la labor legislativa. Este es un Legislatura acercamiento al desempeño de las y los diputados, ya que la producción, adición Diputado(a) o reforma de las leyes es considerada como una de las tareas básicas de las y los legisladores; así Comisión como la construcción de posicionamiento y puntos de acuerdos.

Enfocado en el Diputado(a) manejo de los recursos públicos que son asignados a cada legislador(a).

Fuente: Monitoreo Legislativo Sonorense

Parámetro

Indicador

Asistencia general

% de asistencias

Asistencia por sesión

% de asistencias

Asistencia a las reuniones de comisión

% de asistencias

Puntualidad de inicio de sesión

% de sesiones puntuales

Fórmula

Al=

(

Ad=

(

Número total de Sesiones

Ac=

(

Número total de Sesiones

Pl=

(

Pl=

(

Puntualidad de % de reuniones inicio de reunión puntuales

Iniciativas de ley

% de leyes aprobadas

Iniciativas de ley y puntos de acuerdo elaborados por la diputada(o)

% de leyes y puntos de acuerdo aprobados

Dictámenes

% de dictámenes elaborados

Número de Asistencias

100

)

( Leyes aprobadas) ( Leyes aprobadas)

(

100

)

Número total de reuniones

(

100

)

Número de reuniones iniciadas puntualmente

)

100

Transparencia en los gastos ejercidos por las y los diputados

)

Número total de Sesiones

Iniciativas aprovadas +l=1,nPuntos de acuerdo aprobados)

l=1,n x

Iniciativas aprovadas +l=1,nPuntos de acuerdo presentados

l=1,n

PLc=

Seguimiento de los egresos

100

Número de sesiones iniciadas puntualmente

PL=

)

Número de Asistentes

Número total de Legisladores

(

)

Dictámenes elaborados Asuntos turnados

100

Carece de fórmula, se hace un seguimiento de los egresos que las y los diputados realizan durante el ejercicio de sus atributos.

El indicador de asistencia consistió en un control del número de diputados presentes por cada sesión plenaria (registro de quiénes faltaron y si hubo faltas justificadas). La asistencia se incluyó como criterio a evaluar ya que se consideró como lo mínimo que un legislador debe esforzarse por cumplir.17 Así, en el MLS cada diputado tiene su récord de asistencia.18 El indicador también incluye la asistencia a las reuniones de comisión, registrada individualmente para cada integrante de las comisiones monitoreadas. Un ejemplo de los resultados de este indicador se puede observar en la figura 2, tal como se muestra en la página web.

Monitoreo Legislativo Sonorense

Figura 2. Resultados del indicador de asistencia

Gráfica de asistencias de la sesión del día 23-11-2006

Diputado

Asistió

No Asistió Falta justificada

Luis Melecio Chavarín Gaxiola Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez Mónico Castillo Rodriguez Oscar René Tellez Leyva

No asistieron

Petra Santos Ortiz Prospero Manuel Ibarra Mendivil Reynaldo Millán Cota Rogelio Manuel Diaz Brown Ramsburgh

Asistentes: 28 (84.85%)

Sergio Cuellar Yescas Susana Saldaña Cavazos

Asistentes

Ventura Félix Armenta Zacarías Neyoy Yocupicio

Fuente: Monitoreo Legislativo Sonorense

La puntualidad fue un indicador grupal que medía los minutos que tardaban las reuniones en comenzar a partir de la hora citada. Se decidió incluir para evitar el “vicio” que había en el Congreso de citar a cierta hora y empezar a sesionar horas más tarde, cuando el público y los medios ya se habían ido. Cada sesión tenía un registro de la hora citada y la hora en que realmente empezó, al igual que cada reunión de las comisiones monitoreadas, como se muestra en la Figura 3.

Entrevista 5, [29 de marzo, 2009] Este récord indica el porcentaje de sesiones plenarias a las que ha asistido el diputado, y cada sesión plenaria tiene su registro de los presentes y los ausentes, mostrando al final una gráfica que indica el porcentaje de diputados presentes y ausentes durante esa reunión. 18

Figura 3. Resultados del indicador de puntualidad

Monitoreo Legislativo Sonorense

Gráfica de puntualidad de las sesiones

Sesiones Impuntuales

Sesiones Puntuales

Diputado

Asistió

No Asistió

Falta justificada

25-04-2007

12:00:00

12:05:00

impuntual

24-04-2007

12:00:00

12:03:00

impuntual

17-04-2007

12:00:00

puntual

16-04-2007

12:00:00

12:05:00

impuntual

12-04-2007

12:00:00

puntual

10-04-2007

12:00:00

puntual

03-04-2007

12:00:00

12:03:00

impuntual

02-04-2007

12:00:00

puntual

Fuente: Monitoreo Legislativo Sonorense

El indicador de producción legislativa registraba el número de iniciativas de ley que se presentaban y quién las formuló, así como el número de leyes aprobadas. La eficiencia individual (de cada legislador) se medía por el número de iniciativas presentadas entre el número de iniciativas aprobadas. La eficiencia grupal (del Congreso en conjunto) representaba la proporción de iniciativas aprobadas frente a las no aprobadas en cada periodo legislativo19, además de la proporción de iniciativas que venían del ejecutivo frente a las propuestas del legislativo. En el caso de las comisiones monitoreadas, el indicador de producción legislativa mostraba el número de asuntos turnados a la comisión y de ellos, cuántos habían sido dictaminados. El indicador del sentido del voto daba información a los representados sobre qué iniciativas favoreció el legislador y cuáles no, e incluso mostraba notas de las razones por las cuales votó a favor o en contra. El ejercicio individual de rendición de cuentas consistía en dirigir cuatro preguntas sobre sus actividades realizadas fuera de las reuniones legislativas.20 De acuerdo a la coordinadora del monitoreo, estas preguntas sólo fueron respondidas por 4 o 5 de los 33 diputados. Las respuestas obtenidas se mostraban en el espacio de cada diputado en el portal de Internet, junto con su récord de asistencia y producción legislativa.

19 El

indicador de producción legislativa no incluyó los puntos de acuerdo por considerarlos más una postura política que una propuesta legislativa, en tanto que a nivel individual sí incluyó ambos (iniciativas y puntos de acuerdo). 20 Algunas de las preguntas fueron: “¿Qué actividades ha realizado para escuchar las demandas o necesidades de los sonorenses?”, “A casi un año de desempeñarse como Diputada o Diputado ¿Cuál tema, abordado en el pleno y apoyado por usted, considera ha sido de gran beneficio para la sociedad sonorense y por qué?”

Monitoreo Legislativo Sonorense

El Monitoreo Legislativo Sonorense le dedicó dentro de su portal de Internet un espacio particular a cada uno de los 33 legisladores, en donde se exponían los resultados individuales. Este espacio incluyó la información general del diputado: datos generales como foto, correo electrónico y fecha de nacimiento, su partido, distrito y tipo de representación, las comisiones a las que pertenecía, su experiencia laboral e incluso se podía descargar su currículum. Esta información ayudaba a que la población lo identificara, se pudiera poner en contacto con él o ella y viera sus antecedentes. Aquí también se incluyó la información puntual del trabajo de cada legislador: su récord de asistencias y el detalle de qué días faltó, su producción legislativa individual (las iniciativas y los puntos de acuerdo específicos que defendió), el sentido de su voto de cada iniciativa y las respuestas a los ejercicios de rendición de cuentas. En general, daba una muy buena visión de su perfil y trabajo como legislador, según se puede observar en la Figura 4. Figura 4. Vista de los indicadores individuales (por legislador)

Datos generales del diputado

Récord de sistema a sesiones

Iniciativas y puntos de acuerdo presentados

Sentido del voto Ejercicio de rendición de cuentas Espacio para combatir cualquier actividad que tuviera que ver con su desempeño y no estuviera considerada en los indicadores

Monitoreo Legislativo Sonorense

Con la información generada a partir de los indicadores, Sonora Ciudadana ha redactado reportes anuales que han servido como un compendio de resultados del monitoreo, con un análisis donde se resaltan las tendencias globales del comportamiento de los legisladores (los logros, las fallas y los retos) de forma individual, por comisión y por legislatura. Se produjeron dos documentos: el Primer Balance Legislativo, para el periodo de septiembre de 2006 a septiembre de 2007, y el Segundo Balance Legislativo, para el periodo de septiembre de 2007 a septiembre de 2008.21 Otros elementos adicionales de estos balances (que no se incluían en el portal de Internet) fueron análisis por fracción parlamentaria y observaciones sobre el “recuento de prácticas que han entorpecido la labor legislativa”, así como “recomendaciones para un futuro”.22

(la Constitución Política del Estado de Sonora, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Sonora, y el Reglamento Interior del Congreso del Estado de Sonora, entre otros). Valdría la pena destacar que si uno comparaba el sitio oficial del Congreso de Sonora, no encontraba tanta información ni en un esquema tan fácilmente visible como el portal del Monitoreo. Por ejemplo, el propio Congreso de Sonora no toma un registro oficial del sentido del voto de los legisladores, por lo que esta información que el MLS recogía era sumamente útil.

Con respecto a la difusión de los resultados, el principal medio para hacer pública la información ha sido el portal de Internet del MLS.23 Este portal ofrecía una información clara y accesible a la ciudadanía, además de los indicadores y reportes ya mencionados. Incluía un glosario legislativo de términos básicos del Congreso; preguntas frecuentes sobre el poder legislativo, sus facultades y su forma de elección, y sobre el Monitoreo mismo. También se describían y explicaban las actividades del monitoreo y la metodología con la que se sistematizaban los resultados. El portal incluía además algunos documentos oficiales del legislativo

A finales de la Legislatura se esperaba producir un último reporte. sólo se incluyó en el Segundo Balance. 23 http://mls.sonoraciudadana.org.mx [consultada el 16 de marzo, 2009] 22 Esto

Figura 5. Vista de la página de inicio del portal del MLS

Monitoreo Legislativo Sonorense

Acceso a los indicadores individuales y por comisión

Acceso a los reportes anuales y otros documentos

Acceso a los indicadores del Congreso en conjunto

El portal se concibió como el principal medio de difusión de la información por ser de libre acceso y contar con la ventaja de ser interactivo para que el visitante buscara la información que requiriera. Sonora Ciudadana también ha explotado otros medios para difundir los resultados del Monitoreo y para acercar lo que sucede en el Congreso a la ciudadanía. La organización continúa contando con un programa de radio, en el que se transmite una sección denominada “intermedio parlamentario” y generalmente se transmite en vivo desde el Congreso semanalmente en la radio comunitaria Radio Bemba (95.5 FM). En el programa, se explicaba lo que estaba sucediendo en ese momento en el Congreso y lo que había sucedido esa semana, las leyes que se discutieron, las iniciativas presentadas y las aprobadas. Cuando no había sesiones ordinarias, en ese espacio se explicaban más a fondo las leyes y se hacía un análisis de las probabilidades de que se aprobaran. Además, Guillermo Noriega escribe una columna llamada “En la lupa” en uno de los periódicos locales más importantes (El Imparcial), la cual en ocasiones permitió explicar lo que estaba haciendo Sonora Ciudadana y, en específico, algunos resultados del Monitoreo.24

Los artículos de Guillermo Noriega, se pueden leer en www.elimparcial.com

III. Los resultados de incidencia del Monitoreo

Monitoreo Legislativo Sonorense

Mayor disposición de información al alcance del ciudadano En la búsqueda de fomentar la participación ciudadana, Sonora Ciudadana se quería asegurar de que la información producida en el legislativo estuviera llegando al público en general. La página web, sin duda, ha sido una de las principales herramientas de divulgación de los resultados del Monitoreo, la cual ha sido visitada por más de 18,600 personas a partir de su creación y presentación pública. Esta página ha sido reconocida por muchos legisladores como una página útil y bien organizada, incluso algunos han expresado que encuentran más fácilmente documentos de leyes pendientes e iniciativas presentadas a través del portal del monitoreo, que en la misma página del Congreso dado que se conservan por más tiempo. Además el portal ha sido una herramienta importante para los mismos medios de comunicación. Al respecto, la colaboradora de uno de los periódicos más importantes de Sonora aseguró durante una entrevista, que ellos retomaban información del monitoreo para generar sus notas y reportes. Sonora Ciudadana también ha difundido los resultados del Monitoreo y otras acciones públicas de su agenda a través de conferencias de prensa. En general, la organización ha cultivado una buena relación con los medios y ha sabido explotarla para ser más visible; ha dedicado tiempo a preparar boletines y conferencias de prensa, así como entrevistas exclusivas. En ese respecto, se ha creado una reputación entre los medios, quienes opinan que “cuando dan conferencia de prensa, dan buenas notas”.

través de su programa de radio y la columna semanal de Guillermo Noriega. El programa de radio ha sido una herramienta para difundir el trabajo legislativo y acercarlo al público. También se buscaron diferentes formas de apelar a los radioescuchas produciendo “alertas ciudadanas”, es decir, capsulas informativas que transmitían entre programa y programa con información sobre oportunidades de incidencia en el Congreso. También en estas cápsulas se logró brindar información presupuestaria en los momentos álgidos de aprobación del presupuesto, y se socializaron las agendas legislativas mínimas que aprobaban periódicamente las y los legisladores. En síntesis, Sonora Ciudadana a través de distintos medios (página web, radio, prensa y notas de reporteros) produjo información sobre el Congreso local, los legisladores y el proceso legislativo, que incidió en el debate público y la información que las y los ciudadanos tienen sobre sus gobernantes. Esta construcción de agenda pública contribuyó a que en distintas ocasiones los asuntos debatidos entraran a la agenda de gobierno y fueran también discutidos y tomados en cuenta por las y los propios legisladores.

La organización ha trabajado de manera paralela, por un lado, su relación con los medios y, por otro, creando sus propios espacios de comunicación, a

Dato de visitas al portal electrónico del Monitoreo Legislativo Sonorense, actualizado al 22 de junio de 2009. Según los colaboradores de la organización, sus visitantes han sido principalmente de México pero han tenido visitas de Estados Unidos, Japón, India, Reino Unido, China, Canadá, Alemania, España, y Brasil. 26 Entrevista 6 (30 de marzo, 2009)

Monitoreo Legislativo Sonorense

Avances en transparencia y visibilidad del actuar del Congreso Al diseñar el Monitoreo Legislativo, uno de los objetivos iniciales de Sonora Ciudadana fue transparentar las acciones del Congreso y promover la rendición de cuentas de los legisladores. En entrevista, uno de ellos reveló que hasta que apareció el Monitoreo no habían sido evaluados correctamente, lo cual afectaba la imagen del Congreso. Ahora, opina, el Monitoreo ha ayudado a transparentar y difundir tanto “lo bueno” como “lo malo.”27Dentro de la propia organización, afirman haber logrado abrir espacios en el Congreso.28 Estos testimonios apuntan a que, en términos de percepción de los monitoreados y los monitores, se ha logrado un mayor nivel de transparencia. También se pueden observar algunos avances institucionales logrados gracias al trabajo de Sonora Ciudadana. Uno de los más importantes fue detener

la aprobación de la reforma a la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Sonora (LOCES), permitiendo que la ciudadanía participara en su consulta y elaboración. Durante los primeros meses de la gestión de la legislatura, se anunció en los medios de comunicación la modificación de la LOCES, bajo una iniciativa consensuada por los legisladores y a punto de pasar. Sin embargo, esta iniciativa no se había hecho pública, como lo marcaba la Ley de transparencia. Sonora Ciudadana solicitó, con apoyo de los medios y a través de una conferencia de prensa, que se detuviera el proceso para incorporar observaciones y propuestas de la ciudadanía, ante lo cual accedió el Congreso solicitando sus propuestas. La organización redactó el documento “Análisis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo” y lo sometió a la comisión correspondiente.

La LOCES es una ley importante que faculta y delimita el trabajo legislativo; a partir de este proceso Sonora Ciudadana no sólo logró que hubiera debate público y el proceso de aprobación fuera más transparente, sino también que se incluyeran algunas de sus propuestas: 1) La creación de la Gaceta Parlamentaria, utilizada como un medio de difusión del trabajo legislativo.29 Para Sonora Ciudadana, este mecanismo para informar al público haría más transparente el trabajo legislativo y para el Monitoreo fue una pieza fundamental. 2) Ponerle candados a la forma apresurada de pasar leyes, conocida como fast track30es decir, que las iniciativas de ley declaradas como urgentes o de obvia resolución deberían publicarse en la Gaceta Parlamentaria, por lo menos 24 horas antes de su discusión. 3) La reducción del número de comisiones de 50 a 17, ya que había más comisiones en el Congreso estatal que en el Congreso de la Unión, siendo más de diez veces menor el número de legisladores sonorenses. 4) El fortalecimiento de la Agenda Legislativa Común, con la cual se oficializó la obligación de integrar una agenda común entre los partidos y establecer horarios para que los ciudadanos pudieran acudir a las sesiones de su interés. 27 Entrevista 28 Entrevista

4 [30 de marzo, 2009] 1 [31 de marzo, 2009] 29 Según la Ley Orgánica, la finalidad de la gaceta era “dar publicidad a los actos que, en el ejercicio de sus atribuciones, emitieran el Pleno, las comisiones, la Mesa Directiva, la Diputación Permanente, los Grupos Parlamentarios, los diputados y la estructura administrativa del Poder Legislativo”. 30 Se refiere al proceso de aprobación súbita de una ley sin pasar por el trabajo previo de comisión por ser declarada como urgente o de obvia resolución.

Monitoreo Legislativo Sonorense

Como resultado, la Ley Orgánica tenía más instrumentos de comunicación entre el legislativo y sus representados y una nutrida agenda de fortalecimiento. Dentro de Sonora Ciudadana se siente un especial orgullo por esta incidencia, ya que en palabras de su director, “que una OSC detenga el proceso de aprobación de una ley, cuando está totalmente consensuada por todos los partidos políticos es un logro que a nivel nacional es prácticamente imposible”. La nueva LOCES ha permitido, también, mayor orden y publicidad de las prácticas legislativas, con un proceso de deliberación de las propuestas de ley más claro y visible. De acuerdo con los integrantes de la organización, en las anteriores legislaturas era casi imposible presenciar los debates en las sesiones y mucho menos podía un ciudadano asistir a las reuniones de las comisiones. La ciudadanía sólo tenía conocimiento de la ley una vez que estaba aprobada. Por otra parte, Sonora Ciudadana logró que el Congreso se comprometiera a aprobar la reforma constitucional de la ley de acceso a la información pública, en el marco de la reforma constitucional federal. La organización hizo presión pública, a través de un comunicado de prensa, donde denunció la reticencia del Congreso a incluir este tema en la agenda legislativa común. En respuesta, el Congreso aprobó esta reforma constitucional en menos de una semana, aún cuando no se ha logrado la homologación de la ley estatal de acceso a la información. Esto permitió a Sonora Ciudadana actuar bajo un marco normativo de transparencia y rendición de cuentas que daba legitimidad a sus acciones, incluyendo el Monitoreo.31 A través de sus indicadores la organización también logró cambios en la transparencia. El indicador de puntualidad por ejemplo fue una forma de presionar para las sesiones iniciaran a tiempo y, en consecuencia, no hubiera obstáculos para medios u organizaciones que quisieran presenciar las

discusiones. La misma fracción del PAN propuso que se transmitieran las sesiones vía Internet, para que fueran más accesibles al público. La transparencia y rendición de cuentas, una apelación constante de Sonora Ciudadana, ha sido retomada y apropiada por los mismos grupos parlamentarios. El mismo legislativo se preocupó por ganar prestigio por medio de acciones simbólicas como el nombramiento de las fracciones parlamentarias con alusión a la transparencia 32 y al emprender la campaña “El Congreso Itinerante”, cuando las sesiones del pleno se llevaban a otras ciudades buscando acercar la institución a los sonorenses. El trabajo de Sonora Ciudadana no sólo ha promovido la apertura del Congreso, también indirectamente impulsó un desempeño más eficiente en su Unidad de Transparencia.33 Sonora Ciudadana ha sido el principal cliente de este órgano, ya que de ellos han provenido el 90 por ciento de las solicitudes de información. La organización logró que se hiciera más efectivo su trabajo gracias a la cantidad de solicitudes y la presión para que se respondieran en tiempo. En propias palabras del titular de la Unidad de enlace: “nos ayudaron a mejorar a nivel de gestión interna […] ahora nos hacen solicitudes, documentamos y respondemos. Por ejemplo [han influido en] los tiempos en los que se cumplían las solicitudes, antes nos tardábamos más y ahora nuestro esquema dice que el 100 por ciento deben estar contestadas a tiempo.” 34 En este sentido, Sonora Ciudadana logró incidir en cambios institucionales que permitieron mayor transparencia y publicidad, así como mejoras de gestión y procedimientos legislativos. Además, logró que la transparencia y, en cierta forma, la rendición de cuentas fuera parte de la cultura política de los legisladores, quienes querían diferenciarse de los escándalos y corrupción de la anterior legislatura.

31 Con

la reforma del artículo sexto del derecho de Acceso a la Información Pública de la Constitución Mexicana, Sonora Ciudadana ha buscado continuamente que Sonora sea uno de los estados en armonizarse con esta reforma federal. el caso de la fracción parlamentaria del PAN, que adoptó el lema “Por la Transparencia” 33 Órgano garante que se crea al interior del Congreso a partir de la Ley Estatal de Acceso a la Información. 34 Entrevista 4 [30 de marzo, 2009]

32 Es

Monitoreo Legislativo Sonorense

Profesionalismo de los legisladores Después de un año de operación, la organización concibió al Monitoreo Legislativo Sonorense más como una herramienta para profesionalizar el trabajo de los legisladores, que una herramienta de rendición de cuentas para la ciudadanía. Al evaluar a los diputados, se querían ofrecer incentivos adecuados para que realizaran un trabajo cada vez más profesional. Lo que buscaba el Monitoreo, según palabras de un integrante de Sonora Ciudadana, era “delinear, con los indicadores, el perfil perfecto de un legislador”.35 El primer resultado en esta profesionalización fue el cambio de percepciones de los mismos diputados quienes, al asumir que alguien los estaba observando y que los resultados serían publicados, buscaron hacer un mejor trabajo. Uno de estos legisladores observó sobre esta contraloría social: “Al sentirnos monitoreados sí había presión para intentar dar más resultados […] era bueno sentirnos monitoreados para irnos transparentando en nuestro actuar y siendo más eficientes en nuestro trabajo”.36

inasistencias, éstas no se habían aplicado. El Monitoreo ejerció presión evidenciando públicamente las inasistencias y, con ello, la necesidad de que se ejercieran las sanciones. Así, las multas y los descuentos de honorarios comenzaron a aplicarse. En tercer lugar, se observó una mayor producción de iniciativas legislativas. El Congreso fue cada vez más activo y no sólo reactivo a las propuestas del ejecutivo, como se muestra en la Figura 6. Por ejemplo, durante el primer periodo ordinario de la legislatura, los legisladores presentaron menos iniciativas de ley que el gobernador. En cambio, para el primer periodo de diputación permanente, cuando el monitoreo ya operaba formalmente, los legisladores presentaron más iniciativas, lo que cambió el balance de producción legislativa entre ambos poderes. Ya para el segundo periodo ordinario, la producción legislativa aumentó sustancialmente, mientras que la del ejecutivo se redujo.

El segundo resultado fue, como lo apunta otro representante, el registro de las inasistencias de los diputados a las sesiones. Aunque previamente estaban reglamentadas las sanciones para los diputados que tuvieran cierto número de

35 Entrevista 36 Entrevista

5 [29 de marzo, 2009] 3 [31 de marzo, 2009]

Figura 3. Resultados del indicador de puntualidad Legislativo

Ejecutivo

Total

Primer periodo ordinario

Primer periodo de Diputación Permanente

Sgundo periodo ordinario

Segundo periodo de Diputacion Permanente

TOTAL

Monitoreo Legislativo Sonorense

Fuente: Monitoreo Legislativo Sonorense

Estas cifras muestran un cambio hacia un legislativo más productivo. Aunque es difícil saber si la única causa de esta transformación fue el Monitoreo, Sonora Ciudadana subrayó y aplaudió la mejora en este trabajo. En ese sentido, fue consistente con el propósito de dar incentivos para orientar las acciones del legislativo hacia una mayor profesionalización.

Así, es claro que la interacción y contraloría de organizaciones ciudadanas, ejerciendo presión, denunciando los problemas y aplaudiendo el buen desempeño, contribuye a que las instituciones se reformen y a crear incentivos para que los políticos se comporten bajo estándares, diferentes que los impuestos por los propios partidos y la competencia electoral.

En cuarto lugar, como ya señalamos, la organización influyó en reducir el número de comisiones legislativas. En opinión de los colaboradores del Monitoreo, la existencia de demasiadas comisiones interrumpía el proceso legislativo y no permitía que los diputados se profesionalizaran en los temas. Un número menor de comisiones promovió una mayor especialización de los legisladores, así como un Congreso más productivo.

Creación de canales para facilitar la participación ciudadana

Finalmente, el Congreso sonorense se volvió este año el primero en el país en recibir la certificación ISO 9001-2000, con procesos de soporte administrativo y tarea legislativa estandarizados. El titular de la Unidad de Transparencia del Congreso reconoció que Sonora Ciudadana tenía cierto crédito en este proceso ya que, como se mencionó anteriormente, mejoraron este proceso gracias a las solicitudes de la organización.

37 Entrevista

Como ya se mencionó, el Monitoreo fue pensado como una herramienta ciudadana para que la población tuviera acceso la información del Legislativo o participara monitoreando algún tema de su interés. En este sentido, desde el Congreso se percibió que aumentó el interés y la contribución de los ciudadanos al trabajo legislativo. Por ejemplo, según un legislador “ya la gente se empieza a interesar y a involucrar [...] ahora las universidades se han acercado mucho a observar, las mismas organizaciones ciudadanas han estado acudiendo más aquí.”37

4 [30 de marzo, 2009]

Monitoreo Legislativo Sonorense

El Monitoreo mismo estableció la necesidad de que hubiera un organismo que evaluara y vigilara la práctica legislativa. Por este motivo, una de las propuestas contenidas en la nueva Ley Orgánica del Congreso fue la creación del Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo, órgano conformado por ciudadanos creado por iniciativa del mismo legislativo. La creación de este Comité Ciudadano surgió en buena medida como reacción a la existencia del Monitoreo Legislativo Sonorense y puede considerarse como uno de sus resultados indirectos. Con este Comité, se creó un espacio ciudadano de deliberación y monitoreo sobre el legislativo formalmente reconocido y con facultades en la ley.

Sonora Ciudadana también promovió una agenda legislativa ciudadana que ha sido incorporada dentro la Agenda Legislativa Común y ha sido retomada y reforzada por el Comité Ciudadano. El Comité, además, ha retomado mucha de la experiencia del Monitoreo Legislativo Sonorense en el diseño de indicadores, como se puede apreciar en la Figura 7 que se muestra debajo.

Figura 7. Comparativo de indicadores del Monitoreo Legislativo Sonorense y el Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo

Indicador

Asistencia

Monitoreo Legislativo Sonorense

Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo

- Asistencia a las sesiones del pleno

- Asistencia a las reuniones de comisión

- Récord de sistencia de cada legislador Puntualidad

- Puntualidad en las sesiones del pleno

No monitorea la puntualidad

- Puntualidad en las sesiones de comisión

38 La

reducción del número de comisiones, así como la función del Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo, y la Agenda Legislativa Común, se harán efectivos, de acuerdo a lo que establece la nueva Ley Orgánica, hasta el 2010 con la siguiente legislatura.

Indicador

Monitoreo Legislativo Sonorense

Producción legislativa

Monitoreo Legislativo Sonorense

- Porcentaje de aprobación por legislador - Porcentaje de aprobación en el Congreso - Iniciativas presentadas por el ejecutivo frente a iniciativas presentadas por legislativo - Porcentaje de dictámenes elaborados por comisión

- Ejercicio de rendición de cuentas: seguimiento de los gastos Indicadores cualitativos

- Sentido del voto

Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo - Porcentaje de Iniciativas y decretos presentados por legislador - Porcentaje de iniciativas y decretos presentados por fracción parlamentaria - Porcentaje de iniciativas y decretos presentados por el gobernador - Porcentaje de iniciativas y decretos presentados por el ayuntamiento - Porcentaje de iniciativas y decretos presentados por el poder judicial - Tasa de rendimiento legislativo - Tasa de rezago legislativo - Tasa de rezago legislativo contractual

- Seguimiento de la agenda legislativa común: dar a conocer conocer prioridades de las fracciones y calendario de trabajo con asuntos fechas y horas - Ciudadanizacion de las iniciativas: proyectos de ley que se hayan presentado ante la sociedad y colegios o expertos, consulta pública - Cumplimiento del Código de Conducta

Fuente:Elaboración propia con datos del Monitoreo Legislativo Sonorense y H. Congreso del Estado de Sonora

En resumen, el Monitoreo Legislativo Sonorense ha establecido ciertos estádares para que la participación ciudadana se tome en cuenta y para que existan espacios ciudadanos como el Comité, con la función de evaluar, monitorear e interactuar con los legisladores. Aún hay grandes pendientes en lograr una verdadera y alta participación de la

ciudadanía en los asuntos públicos, como más abajo se comenta, pero el Monitoreo ha abierto brecha en el sentido de que la imagen pública del Congreso puede mejorar si informa y se vincula más con sus representados, incrementa su transparencia y los legisladores se profesionalizan.

38 La

Monitoreo Legislativo Sonorense

IV. Los factores que contribuyeron al éxito del Monitoreo Los resultados del Monitoreo Legislativo Sonorense se han debido en gran parte a tres factores: en primer lugar, que nació en la coyuntura de una legislatura que estaba saliendo y tenía serios problemas de credibilidad y prestigio, lo que ocasionó que la nueva legislatura estuviera dispuesta a toda costa a mejorar su imagen. En segundo lugar, algo que encontramos intrínseco en Sonora Ciudadana, es el evidente liderazgo que ejerce en la región en el tema de incidencia en políticas públicas, y que además actúa con una seriedad y profesionalismo reconocidos por los líderes de opinión. Finalmente, el tercer factor es la estrategia de medios que utilizaron y que indudablemente les ayudó a alcanzar sus logros. A continuación se detalla cada uno de estos elementos.

La coyuntura y el inicio del Monitoreo El Monitoreo se pudo realizar por una coyuntura favorable donde intervinieron varios factores. En primer lugar la legislatura estaba comenzando y los nuevos diputados estaban interesados en mejorar la imagen del Congreso, deteriorada por los escándalos dentro de la institución. En segundo lugar, la intervención de Sonora Ciudadana en los inicios de la Legislatura, proponiendo reformas a la Ley Orgánica del Congreso le dio a la organización confiabilidad y respeto, lo cual ayudó a posicionar al Monitoreo. Derivado de la crisis de legitimidad de la anterior legislatura, la mayoría de los nuevos diputados se encontraban dispuestos a acercarse más a la ciudadanía y la misma competencia política los llevó a buscar salir mejor evaluados en el Monitoreo. Finalmente, el Congreso estaba ya en la agenda pública y los medios de comunicación usaron la información objetiva y detallada del Monitoreo, generando un cículo más amplio de cobertura informativa y mejor desempeño legislativo. 39

El liderazgo y la visión de incidencia de Sonora Ciudadana Sonora Ciudadana desde un inicio buscó mantener una posición neutral frente a los distintos partidos y diputados. La organización tenía el interés de darle más transparencia al Congreso, como institución pública para mejorar la gobernabilidad; no tenía ningún sesgo a favor del desprestigio o la alabanza de algún partido político o figura pública. La organización mantuvo esta distancia; y los legisladores recibieron un trato igualitario y de respeto. La mayoría de los entrevistados consideró que la imparcialidad fue un factor importante para el buen desempeño y aceptación del Monitoreo. Uno de ellos mencionó que su aspecto más importante fue que “…tienen una asepsia frente a los distintos grupos de poder.” Un legislador entrevistado coincidió en que “quien está al frente de la organización, […] nunca se le vio una tendencia a ser de un color” . La imparcialidad de organizaciones de la sociedad civil como Sonora Ciudadana, en el contexto polarizado y partidizado de estado, en ocasiones resultaba difícil de creer y aceptar. Fue frecuente que se cuestionara que había “alguien detrás” de este tipo de iniciativas, lo cual era un reflejo de la falta de entendimiento del propósito y trabajo de las organizaciones civiles interesadas en mejorar la gobernabilidad y actuar a favor de un interés colectivo, sin un interés político. Por otro lado, el liderazgo de Guillermo Noriega al frente de la organización ha sido un factor crucial para el posicionamiento del Monitoreo. Las relaciones que ha construido, tanto con instituciones y redes nacionales como con figuras locales, y la columna que escribe en el periódico local, entre otras, han contribuido a generar una opinión positiva.43

Entrevistas 3,4 y 5 [29 y 31 de marzo, 2009]

Monitoreo Legislativo Sonorense

Sonora Ciudadana como organización ejerce un liderazgo importante en la región. Es reconocida por muchos como una de las pocas o la única organización que hacen incidencia en política pública en el estado. En poco tiempo, la organización ha logrado ser referente a nivel nacional por sus innovaciones y experiencias emblemáticas, más allá del Monitoreo Legislativo Sonorense. Este liderazgo, junto con la capacidad organizacional, es decir, la coordinación y delimitación de responsabilidades entre los distintos colaboradores de la organización; el saberse poner de acuerdo y complementar saberes y habilidades entre los miembros de la organización ha sido fundamental. A esto se suma el conocimiento técnico sobre temas legislativos, acceso a la información y transparencia de sus integrantes. Por otra parte, los vínculos y acuerdos que han establecido con otras organizaciones a nivel nacional e internacional, suman una percepción positiva al trabajo del Monitoreo. Desde el inicio, los miembros de Sonora Ciudadana hicieron contacto con diversas organizaciones especializadas en contraloría social y monitoreo ciudadano para intercambiar experiencias. A su vez otras organizaciones se han sumado al reconocimiento del trabajo de Sonora Ciudadana44. Sonora Ciudadana ha tenido también la visión de adaptarse a las circunstancias y adoptar estrategias simultáneas de “confrontación y colaboración”,

optando en ocasiones por encarar visible y públicamente a las autoridades y en otras ocasiones por participar con ellas en proyectos que considera congruentes con su trabajo o de beneficio para la ciudadanía en general. Al respecto, un aliado del Monitoreo comentó en entrevista: “Pocas instituciones podrían tener esa posibilidad de convivir con todos los actores, pero también de alejarse cuando implica una necesidad para el trabajo que hacen.” 45 La organización ha demostrado tener claridad en esta visión, decidiendo los tiempos y las formas de participar o renunciar a ciertos proyectos. Por ejemplo, cuando se modificó la Ley Orgánica y se creó el Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo,46 se hizo una convocatoria pública para conformarlo y después de acordarlo internamente, la organización decidió participar a través de su director porque pensaron que podrían aportar algo desde este nuevo espacio. Por otro lado, también fueron invitados a participar en el Consejo Ciudadano de Vigilancia del Plan Sonora Proyecta, cuya función principal consistía en vigilar la aplicación del proyecto de obras más grande del gobierno estatal. Transcurrido el tiempo, por considerarlo una simulación y estar fuera de sus intereses, Sonora Ciudadana anunció públicamente su renuncia a través de la columna que escribió Guillermo Noriega y posteriormente denunciando esta simulación en medios locales y nacionales.47

43 Un

legislador entrevistado aseguró que deberían existir más “Guillermos Noriegas” refiriéndose a la importancia de contar con gente que ejerza un liderazgo para ganarse el respeto y posicionar a la organización en el trabajo que hace. 44 La organización mantiene relaciones con Fundar, Alianza Cívica, el Colectivo por la Transparencia y la red de organizaciones que forman “Derecho a saber”, formada en gran parte por las organizaciones donatarias de la Fundación Hewlett en México. 45 Entrevista 2 [30 de marzo, 2009] 46 El Congreso del Estado aprobó el 25 de junio de 2008 la conformación del Comité compuesto por ocho ciudadanos a quienes se les pidió elaborar la propuesta de indicadores de evaluación del desempeño legislativo. 47 www.elimparcia.com/Columnas/Vercolumna.asp?NumNota=741520 y Proceso, 14 junio 2009.

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Dentro de su visión ha estado también la vocación de ser pioneros y abrir brecha para que otros continúen su trabajo. Por ejemplo, en un inicio Sonora Ciudadana evaluó las páginas de Internet de los órganos gubernamentales estatales, en términos de cumplimiento de los estándares marcados por La ley de transparencia. Posteriormente, el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización (ISAF) del estado y un centro de educación superior comenzaron a realizar esta evaluación, por lo que ante la necesidad de atender otros espacios, Sonora Ciudadana dejó de hacerla porque ya había quien lo hiciera. De esta forma, la organización ha promovido mecanismos de monitoreo y evaluación de políticas públicas y rendición de cuentas que otras instituciones u organizaciones han retomado. También ha sido el caso del Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo, al cual Sonora Ciudadana ha aportado indicadores que basados en su experiencia, contribuirían a mejorar la evaluación y el desempeño de los diputados. Para llevar a cabo el Monitoreo de manera exitosa fue muy importante contar con financiamiento externo.48 Por un lado, considerando el poco tiempo que llevaba la organización, haber recibido un financiamiento de instituciones internacionales reconocidas ayudaba a la organización como aval y también daba cuentas de su capacidad y profesionalismo. Por otro lado, este financiamiento fue un factor crucial porque les dio “blindaje y acreditación”. Según la percepción de varios entrevistados, incluyendo el director de Sonora Ciudadana, este financiamiento internacional evitó las críticas y sospechas sobre “quién estaba detrás” del trabajo de la organización.49 Esta independencia 48

de los intereses económicos y políticos locales permitió a Sonora Ciudadana crearse una imagen de imparcialidad y construir una amplia credibilidad para el logro de sus objetivos.

La comunicación estratégica del Monitoreo En un inicio, Sonora Ciudadana se planteó iniciar el Monitoreo en colaboración con los dos periódicos locales de mayor presencia en el estado, para contar con apoyo estratégico que difundiera y respaldara su trabajo. La condición inicial que la propia organización impuso fue que aceptaran los dos medios. Sin embargo, al principio sólo uno de ellos aceptó, por lo que se modificó el esquema. El primer paso importante que la organización dio frente a los medios fue la conferencia de prensa que denunciaba la falta de apertura pública en la elaboración de la Ley Orgánica. A partir de una serie de conferencias y entrevistas, más tarde el Monitoreo se presentó formalmente y sus reportes semestrales. Así, los medios se convirtieron en un aliado importante de la organización y del Monitoreo. Después, ellos mismos (los medios) llevaron más adelante esta agenda; con información generada por el Monitoreo, varios reporteros hicieron notas sobre el desempeño legislativo e impulsaron ejercicios complementarios. En este sentido la organización dio fuerza, argumentos y metodología (por ejemplo, los indicadores) para que los medios cubrieran mejor al Congreso local.

En el primer año (2006-2007) fueron financiados por la Embajada Suiza y durante el segundo año (2008-2009) recibieron el apoyo de Open Society Institute (OSI); en el intermedio enfrentaron un periodo sin financiamiento pero esto no fue un impedimento para sacar adelante el trabajo aunque tuvieron que disminuir gastos. En algunas ocasiones se considera que el financiamiento genera un compromiso para obedecer intereses del donante y aunque no sea necesariamente así, es una percepción generalizada del sector.

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Por otra parte, la organización tejió un vínculo importante con Radio Bemba, con quien ha colaborado para sacar adelante una agenda común sobre transparencia y monitoreo ciudadana. Con el programa “Transparencia al Aire” y la transmisión en vivo cada jueves de la sección radiofónica del Monitoreo, llamada “Intermedio Parlamentario”. Adicionalmente, la columna semanal en prensa de Guillermo Noriega, como él mismo lo expresa, fue ayudando en muchas ocasiones a aclarar el trabajo del Monitoreo y dar explicaciones más detalladas o complementar las notas periodísticas a un público especializado, sobre todo en situaciones adversas o coyunturales. Como se puede observar, los resultados de incidencia que se lograron fueron gracias a un conjunto de factores. Sonora Ciudadana ha construido capacidades políticas, como leer y reaccionar ante la coyuntura del Congreso; capacidades técnicas, en la sistematización de indicadores y entendimiento de los procesos legislativos, así como propuestas de mejoras; capacidades de articulación, sobre todo con medios de comunicación y construyendo sus propios espacios de difusión; y capacidades organizativas, que incluyen el liderazgo, las actitudes de imparcialidad y argumentación independiente y la congruencia con los valores de la democracia y la participación.

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V. Los retos del Monitoreo Sonora Ciudadana se enfrentó con varios retos durante la implementación del Monitoreo entre los cuales estuvieron: la incredulidad, la resistencia a los cambios proveniente de algunos legisladores, la complejidad del diseño de indicadores cualitativos, la poca participación de la ciudadanía, la falta de sociedad civil con la cual generar alianzas locales, la falta de financiamiento y la escasa capacidad operativa disponible para el Monitoreo.

La resistencia a los cambios y los límites de la evaluación cualitativa No resulta fácil para una OSC cuestionar las creencias y tradiciones políticas formadas a lo largo de un periodo autoritario. Sonora Ciudadana enfrentó el reto de evaluar desde el espacio ciudadano a una institución pública, lo que implica en sí un cambio de paradigma. Primero, porque al legislativo le ha correspondido históricamente fiscalizar y criticar el desempeño del ejecutivo, pero en pocas ocasiones ha experimentado una evaluación de su propio desempeño. En segundo lugar, porque no es común que la ciudadanía sea quien lo haga, ya que aún prevalece la idea de democracia representativa, es decir, la creencia de que fueron elegidos con el voto de confianza de la población y que no es necesario rendir cuentas de su actuación ante una organización, cuyos “representados” e intereses son puestos en duda en estos contextos polarizados y politizados. Como consecuencia de esta práctica poco común, muy al principio del Monitoreo surgieron dudas acerca de su imparcialidad, como ya se expuso en previas secciones.

Es importante reconocer que, a pesar del Monitoreo, algunas prácticas legislativas permanecieron ocultas: la aprobación de ciertas leyes e iniciativas no llegaron a incluirse ni en la agenda legislativa común ni a publicarse con un día de anticipación en la Gaceta Parlamentaria.50 Este proceso fue sumamente frustrante para los miembros de Sonora Ciudadana, quienes describen esta situación como: “…algunas discusiones se siguen dando a puerta cerrada”. Así pues, el Monitoreo no pudo transparentar todos los aspectos del Congreso y se admite que siguen existiendo procesos y decisiones opacas y cerradas a la participación ciudadana. Por otra parte, cuando se concibió el Monitoreo se consideró sumamente importante imprimirle una perspectiva cualitativa. Es decir, gracias a experiencias previas, se había aprendido que los indicadores cuantitativos son poco flexibles y no terminan de retratar el panorama más amplio del trabajo legislativo. Por ello, en Sonora Ciudadana se habían considerado que, además de la medición cuantitativa (producción legislativa, asistencia, y puntualidad), debía haber espacios que permitieran que los legisladores rindieran cuentas del trabajo que no era medido u observado bajo los criterios cuantitativos. Sin embargo, los resultados del Monitoreo casi siempre fueron exhibidos y conocidos en estos términos numéricos. Por un lado, porque resultaban más contundentes y, por el otro lado, porque los legisladores no hicieron un esfuerzo sobresaliente por rendir cuentas bajo el formato que planteaba el monitoreo. De acuerdo con la información proporcionada por la organización, y como se mencionó previamente, de los 33 diputados únicamente 4 ó 5 contestaban el ejercicio de rendición de cuentas.

50 Un

ejemplo de la persistencia de prácticas opacas en el Congreso fue la forma en la que se aprobó la reforma al artículo 1° de la constitución estatal, ampliando la protección legal a un futuro individuo desde el momento de la concepción. Esta modificación constitucional claramente transgredía los intereses de los grupos que defienden el derecho al aborto. Para evitar la controversia, se negoció en privado y nunca se discutió en el pleno ni se publicó en la Gaceta Parlamentaria. Entrevista 5 [29 de Marzo, 2009]

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Aunque al principio los legisladores se mostraron abiertos, algunos no tardaron en manifestarse en desacuerdo con la forma en que fueron evaluados. Algunos diputados consideraron injusto el criterio de asistencia, con el siguiente argumento: “[…] hay algunos que están presentes en una sesión pero no hacen absolutamente nada”.51 Otros consideraban que el hecho de no asistir no significaba que no estuvieran haciendo su trabajo. Algunos más consideraban que se daba demasiado peso a cuestiones como la presentación de iniciativas o puntos de acuerdo. Según ellos, mucho del trabajo realizado no se veía reflejado bajo estos criterios, ya que había legisladores que podrían presentar una gran cantidad de iniciativas que no tuvieran sustento, no fueran trascendentes ni alcanzaran algún impacto. Por su parte, los medios llamaron a este fenómeno la “iniciativitis”.52 Y sin saber si fue consecuencia directa del Monitoreo, la presentación de iniciativas fue en aumento, sin querer esto decir que se estaba realizando un mejor trabajo en el Congreso. La aceptación y la calidad de los indicadores fue uno de los retos más importantes del Monitoreo y uno que sin duda, sus creadores reconocen debieron atender con más detalle, sobre todo en el aspecto cualitativo. Las aportaciones que Sonora Ciudadana hizo al diseño de indicadores del Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo, en gran parte, reflejan este aprendizaje y seguramente pasará mucho tiempo hasta que se perfeccionen y ganen legitimidad los puntos que se requieren evaluar en un proceso legislativo. En todo caso, la libertad de la ciudadanía de evaluar como fuere a sus representantes no es un tema que esté a discusión.

Los límites de la participación ciudadana y el involucramiento de las OSCs Además de convocatorias públicas en radio y boletines de prensa, la organización se apoyó en su portal de internet para invitar a la ciudadanía a colaborar en el Monitoreo. A pesar de los esfuerzos hechos para que la ciudadanía se involucrara en el trabajo de la organización, no se obtuvieron los resultados esperados. En México, el reto de involucrar a ciudadanos en un ejercicio como el Monitoreo, donde las prácticas de voluntariado son informales y asistenciales, resulta muy grande. Durante el primer año del Monitoreo se sumaron únicamente dos voluntarios. Aunque “fue positivo”, como consideran los colaboradores de la organización, estuvieron sólo por un periodo corto. Como ellos mismo dicen “como todo trabajo voluntario, es limitado y poco exigible. Tienes pocas herramientas para exigir resultados.” 53 El director de la organización y la coordinadora del Monitoreo reconocen que hizo falta mayor difusión, pero también atribuyen este resultado a la baja participación de la ciudadanía en los asuntos públicos en general. Algunos entrevistados observaron también que resultaba difícil que el Monitoreo tuviera más penetración en la opinión pública y saliera del “círculo rojo” de expertos y profesionales de la política.54

51 Entrevista

3 [31 de Marzo, 2009] 6 [30 de Marzo 2009] 53 Se conoce como “círculo rojo”, el espacio privilegiado de información clasificada al que tienen acceso los expertos, las élites de poder y los líderes de opinión. El “círculo verde”, en cambio, sería el espacio de los ciudadanos comunes, que poca capacidad tienen para acceder a la información y la influencia del “círculo rojo". 54 Entrevista 2 [31 de marzo, 2009] 52 Entrevista

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El acercamiento con las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) consistió en invitaciones verbales por parte de Sonora Ciudadana, pero tuvieron poca respuesta. La falta de alianzas con OSC se explica en gran parte porque las organizaciones que trabajan en el estado tienen un perfil de prestar servicios de asistencia o desarrollo comunitario, y existe muy poca tradición en procesos de incidencia en políticas públicas. Como considera un entrevistado: “el asistencialismo es muy fuerte, más allá no hay muchas organizaciones que trabajen sobre temas que trasciendan el asistencialismo [...] está Sonora Ciudadana, […pero] hacen falta más organizaciones, porque todo se partidiza.” Desde Sonora Ciudadana se reconoce que no se ofreció ningún incentivo financiero o beneficio a las organizaciones para participar en el Monitoreo, al igual que no se ha trabajado más para sensibilizar o despertar el interés por incidir por parte de las organizaciones sonorenses.

Los límites en las capacidades de la organización Las tareas del Monitoreo han sido sumamente intensivas en trabajo del personal de Sonora Ciudadana. Entre estas tareas están asistir personalmente a todas las sesiones del Congreso, vaciar la información al portal de internet, procesar información y redactar informes, además del vínculo con los medios (preparar programas de radio, columna semanal, conferencias y boletines de prensa, etc.). Todo el personal de la organización consiste en 5 personas, que se ocupan de otros programas. Al principio sólo la coordinadora operaba el programa, con apoyo eventual de voluntarios; desde el segundo año el monitoreo legislativo se apoyó en una coordinación con dos

personas de tiempo completo y uno de medio tiempo, en apoyo a la comunicación. De ahí que el esfuerzo y los resultados del Monitoreo hayan sido extraordinarios, considerando estos escasos recursos.56 Aunque como se explicó, el financiamiento internacional fue muy favorable para iniciar y respaldar en sus inicios al Monitoreo, Sonora Ciudadana tomó la decisión de no solicitar financiamiento de gobierno (federal, estatal o municipal), ni privadas nacionales o locales (empresas o particulares) con el propósito de no comprometer la imparcialidad y, sobre todo, de no dar sustento a que en este ejercicio “había alguien detrás”. Sin embargo, tener acceso a recursos internacionales en México resulta sumamente difícil. Los limitantes de financiamiento repercutieron fuertemente en el proyecto, no sólo en su alcance operativo, sino también en su continuidad. Durante 6 meses no se contó con financiamiento para operar, se tuvieron que reducir gastos y con ello, también algunas actividades. El financiamiento actual del Monitoreo concluiría en agosto de 2009 y en parte debido a las limitaciones financieras, Sonora Ciudadana decidió, como parte de su estrategia siguiente, evolucionar el Monitoreo a un “Monitoreo Legislativo en Salud” a nivel de municipio, congreso local y federal, en un intento por abarcar a los representantes elegidos de todos los niveles de gobierno, para hacerles rendir cuentas sobre un tema tan prioritario como la salud. No se dejó de lado al Congreso sonorense, porque el equipo de Sonora Ciudadana se ha propuesto profesionalizarlo y mejorarlo, pero ahora el trabajo se enfocará en un tema que le dará sustancia y congruencia a las actividades de la organización.

56 El

esfuerzo extraordinario del equipo debe considerarse, por ejemplo, a la luz de que el Congreso de Sonora no cuenta con un sistema oficial de registro de asistencias, retardos y sentido del voto automatizado, dado que los legisladores consideraron “excesivamente alto” el presupuesto de la empresa que ofrecía este sistema. El equipo de Sonora Ciudadana ha podido llevar este registro y ha hecho mucho más entorno a ello.

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Los retos del Monitoreo, como se observan, fueron varios y provinieron desde distintos frentes. Abrir brecha para Sonora Ciudadana ha tenido ciertos costos que no han hecho fácil su labor ni la sustentabilidad de su incidencia. Otras organizaciones que quieran seguir su ejemplo seguramente enfrentarán estos mismos retos y otros distintos, frente a legisladores, ciudadanos y su propia organización. La reflexión sobre su trabajo y cómo mejorarlo, sin duda, han ayudado a la organización sobre cómo superar los obstáculos y planear, aprendiendo de su propia experiencia.

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Conclusiones Gracias a esta sistematización encontramos que tras tres años de operación, en un contexto poco favorable para la incidencia, una organización joven y pequeña como Sonora Ciudadana y su Monitoreo Legislativo abrieron brecha en distintos aspectos. La gran lección que nos dejan es que para tener un gobierno transparente y legisladores más profesionales que rindan cuentas a la ciudadanía, se requiere de trabajo y presión desde una sociedad civil fuerte y profesional. El Monitoreo Legislativo Sonorense logró establecer estándares para evaluar a los legisladores y para que existieran espacios ciudadanos reconocidos por la ley como el Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo, y el establecimiento de una agenda legislativa común, que facilitan monitorear e interactuar con los legisladores. Aún quedan grandes pendientes en la tarea de lograr una verdadera y efectiva participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, sobre todo los relacionados al Congreso, pero este Monitoreo ha dejado evidencia de que la imagen pública del Congreso puede mejorar si los legisladores informan y se vinculan más con sus representados, si también incrementan su transparencia y se profesionalizan. También identificamos que los resultados de incidencia que se lograron fueron gracias a un conjunto de factores que tienen que ver con capacidades políticas, técnicas (sistematización de indicadores y entendimiento de los procesos legislativos, y propuestas de mejoras); de articulación (con los medios de comunicación y a través de construir sus propios espacios de difusión); y finalmente, y probablemente la mayor fortaleza de la organización, sus capacidades organizativas, que incluyen el liderazgo, las actitudes de imparcialidad y argumentación independiente y la congruencia con los valores de la transparencia y la participación ciudadana.

Los retos que enfrentó el Monitoreo fueron varios y provinieron de distintos frentes. Sonora Ciudadana logró sortear algunos de ellos como la incredulidad inicial, pero a lo largo del ejercicio se toparon continuamente con resistencias internas del Congreso (sobre todo la referente a ampliar la participación pública en la elaboración de las leyes) y también con amenazas externas como la falta de financiamiento y los límites de la organización en cuanto a su capacidad para operar. Las organizaciones que quieran seguir el ejemplo de Sonora Ciudadana seguramente enfrentarán estos mismos retos y también algunos que serán distintos, frente a legisladores, ciudadanos y ante su propia organización y miembros. La continua reflexión sobre su trabajo y cómo mejorarlo, ayudaron a la organización a superar los obstáculos y a planear, aprendiendo de su propia experiencia. La salida de esta legislatura marca el cierre del Monitoreo Legislativo Sonorense y el inicio de una nueva estrategia, reforzada con la experiencia del Monitoreo, que consistirá en dar seguimiento a los temas de salud pública al interior de los Congresos de los tres niveles (municipal, estatal y federal). Creemos que más ejemplos como este necesita el país, que comprueben que el asumir nuestra corresponsabilidad en las tareas de gobierno, genera al mismo tiempo mejores ciudadanos y mejores gobernantes.

ANEXOS Anexo 1. Fuentes consultadas

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Beer, Caroline (2001): “Assessing the Consequences of Electoral Democracy: Subnational Legislative Change in Mexico”, Comparative Politics, Vol. 33, No. 4, pp. 421-440. Castillo, Orfe, et al (2005): Información básica para la rendición de cuentas. Rendición de cuentas, acceso a la información y transparencia en el Poder Legislativo, México D.F., Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad, A.C. Congreso del Estado de Sinaloa (2007): Acta de la Sesión Pública Extraordinaria celebrada por la LVIII Legislatura del H. Congreso del Libre y Soberano de Sinaloa, Culiacán, 1 de abril, consultado el 15 de abril, 2009 en http://www.congresosinaloa.gob.mx/diario_debates/ver_acta.php?dia=01&mes=04&anno=07. Congreso del Estado de Sonora (2005): Propuesta con punto de acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la LVIII Legislatura que resuelve que la Dirección General Jurídica y la Dirección General Administrativa fungirán como unidad de enlace y unidad administrativa, Hermosillo, 5 de abril. Congreso del Estado de Sonora (2007): Propuesta con punto de acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la LVIII Legislatura que contiene la convocatoria pública para designar a los integrantes del Comité Ciudadano que evaluará el desempeño de los integrantes de la Legislatura, Hermosillo, 2 de abril. Congreso del Estado de Sonora (2008): Propuesta con punto de acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la LVIII Legislatura que resuelve aprobar los indicadores que servirán de base para que el Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo emita su evaluación anual, Hermosillo, 19 de diciembre. El Diario de Sonora (2009): “Pionero Congreso de Sonora en certificación ISO”, El Diario de Sonora, Hermosillo, 17 de febrero, consultado el 15 de abril, 2009 en http://www.eldiariodesonora.com.mx/noticias/estatal/21214.html. García C., Santiago (2009): “Créalo o no…9 la actual legislatura es la más dinámica en los últimos diez a ñ o s ” , D o s s i e r, 4 d e a b r i l , c o n s u l t a d o e l 1 5 d e a b r i l , 2 0 0 9 e n http://www.dossierpolitico.com/vernoticiasanteriores.php?artid=52062&relacion=dossierpolitico. Hiskey Jonathan T. y Shaun Bowler (2005): “Local Context and Democratization in Mexico”, American Journal of Political Science, Vol. 49, No. 1, pp. 57-71.

Noriega, Guillermo (2008): “En la lupa”, El Imparcial, Hermosillo, 6 de noviembre, consultado el 15 de abril, 2009 en http://www.elimparcial.com/Columnas/Vercolumna.asp?NumNota=741520.

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Poom Medina, Juan (2001): “Gobiernos divididos en Sonora: una reflexión sobre la LV y LVI legislaturas locales”, en Poom Medina, Juan y Olga Almida Grijalva Otero (coordinadores), Sonora: Elecciones 2000 a debate. Balance y perspectivas, Hermosillo, El Colegio de Sonora. Sonora Ciudadana A.C.(2007): Análisis de la Iniciativa de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora, Monitoreo Legislativo Sonoronse, Sonora Ciudadana A.C., consultado el 15 de marzo, 2009 en http://mls.sonoraciudadana.org.mx/archivos/Analisis-de-la-Iniciativa-de-Ley-Organica-del-PoderLegislativo-del-Estado-de-Sonora.pdf. Sonora Ciudadana A.C. (2007): Discurso del Director de Sonora Ciudadana A.C. Presentación del Monitoreo Legislativo Sonorense. Conferencia de Prensa, Hermosillo, Monitoreo Legislativo Sonoronse, Sonora Ciudadana A.C. 29 de junio, consultado el 15 de marzo, 2009 en http://mls.sonoraciudadana.org.mx/archivos/Discurso-Director-Sonora-Ciudadana-presentacion-MLS.pdf. Sonora Ciudadana A.C. (2007): Monitoreo Legislativo Sonorense, Primer Informe Narrativo, Hermosillo, Monitoreo Legislativo Sonoronse, Sonora Ciudadana A.C. 29 de junio. Sonora Ciudadana A.C. (2007): Primer Balance Legislativo: datos y tendencias parlamentarias de la 58 Legislatura del Estado de Sonora. Septiembre 2006-septiembre 2007. Hermosillo, Monitoreo Legislativo Sonorense, Sonora Ciudadana A.C., consultado el 15 de marzo, 2009, en http://mls.sonoraciudadana.org.mx/archivos/Primer-balance-legislativo-2007.pdf. Sonora Ciudadana A.C. (2008): Segundo Balance Legislativo: datos y tendencias parlamentarias de la 58 Legislatura del Estado de Sonora. Septiembre 2007-septiembre 2008, Hermosillo, Monitoreo Legislativo Sonorense, Sonora Ciudadana A.C., consultado el 15 de marzo, 2009, en http://mls.sonoraciudadana.org.mx/archivos/Segundo-Balance-Legislativo-2007-2008.pdf. Wayne, Cornelius, Todd Eisenstadt y Jane Hindley (ed.) (1999): Subnational politics and Democratization in Mexico, La Jolla, University of California-Center of US-Mexican Studies.

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Anexo 2. Relación de entrevistas •

Guillermo Alejandro Noriega Esparza, Director y Fundador de Sonora Ciudadana A.C.- Centro de Investigación para el Desarrollo y la Democracia.

•

Artemiza Michel Reyna, Subdirectora de Sonora Ciudadana A.C. y Coordinadora del Monitoreo Legislativo Sonorense.

•

Florencio Díaz Armenta, ex diputado y ex coordinador de la bancada del Partido de Acción Nacional para la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Sonora.

•

Daniel Núñez Santos, Director General Jurídico y Responsable de la Unidad de Transparencia de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Sonora.

•

Carlos Amaya Rivera, Diputado de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Sonora.

•

Carlos Aparicio, Director de Radio Bemba y Representante Nacional de la Asociación de Radios Comunitarias.

•

Orietta Fupen Villegas, Reportera del Periódico Expreso.

•

Rosa María O’Leary Franco, Integrante de Ciudadanos por el Cambio Democrático A.C.

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Anexo 3. Instrumento para entrevista 1.

¿Cómo surge el programa de Monitoreo Legislativo Sonorense (MLS)?

¿Cuál es objetivo del MLS?

¿En qué consiste el MLS?

¿Qué resultados se han obtenido?

¿Cuáles han sido los factores de éxito (logros técnicos, económicos, políticos) del MLS?

¿Qué no ha logrado el programa de monitoreo? ¿Qué le ha faltado?

¿Qué hubiera hecho diferente? ¿Por qué?

¿Qué retos enfrenta a futuro el MLS? ¿Qué oportunidades tiene de mejorar?