เมื อ งพิ เ ศษ แนวคิดและความเป็นไปได้
รศ.วุฒิสาร ตันไชย รองเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า
ชุดความรู้เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะท้องถิ่น
เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้ ผู้เขียน รศ.วุฒิสาร ตันไชย
ที่ปรึกษา
ศ.ดร.มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด
บรรณาธิการ
ยุวดี คาดการณ์ไกล
ผู้ช่วยบรรณาธิการ
คณาวุฒิ เอี่ยมสำ�อางค์
สนับสนุนการจัดพิมพ์โดย สำ�นักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ภายใต้แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พิมพ์ครั้งที่ 1
มีนาคม 2555
จำ�นวนพิมพ์
1,000 เล่ม
ปก
ศรัณย์ ภิญญรัตน์
รูปเล่ม
วัฒนสินธุ์ สุวรัตนานนท์
จัดพิมพ์
ล๊อคอินดีไซน์เวิร์ค
คำ�นำ� เนื้อหาของหนังสือเล่มนี้เป็นการถอดความจากการบรรยายของ รองศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย รองเลขาธิการพระปกเกล้า เมื่อครั้งที่ ทางแผนงานสร้ า งเสริ ม นโยบายสาธารณะที่ ดี (นสธ.) โดยการ สนั บ สนุ น จากสำ � นั ก งานกองทุ น สร้ า งเสริ ม สุ ข ภาพ (สสส.) ได้ รั บ เกี ย รติ จ ากท่ า น มาให้ ค วามรู้ เ กี่ ย วกั บ แนวคิ ด การจั ด ตั้ ง เมื อ งพิ เ ศษ ในประเทศไทย เมื่อวันที่ 4 เมษายน 2554 ณ ห้องแคนนา โรงแรม รามาการ์เด้นส์ กทม. อันเป็นส่วนหนึ่งของเวทีภาคีเครือข่ายวิชาการที่ พยายามร่วมหาทางออกสำ�หรับการแก้ไขปัญหามาบตาพุด ซึ่งกำ�ลังเป็น ปั ญ หาใหญ่ ข องสั ง คมในขณะนั้ น จึ ง เกิ ด คำ � ถามว่ า พื้ น ที่ ม าบตาพุ ด ซึง่ เป็นเมืองอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ ควรมีการบริหารรูปแบบพิเศษหรือไม่ ที่ต่างจากรูปแบบการบริหารของท้องถิ่นทั่วไป รองศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย ในฐานะที่เป็นผู้หนึ่งที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญเรื่องการพัฒนานโยบายด้านการปกครองท้องถิ่นของไทย และมีบทบาทสำ�คัญในการผลักดันเรื่องเมืองพิเศษ โดยเฉพาะเมืองพิเศษ นครแม่สอด จึงสามารถให้ความกระจ่าง ตอบข้อซักถาม ชีแ้ นะเพือ่ การ เตรียมการทีเ่ ป็นทางออกสำ�หรับการบริหารพืน้ ทีม่ าบตาพุดได้เป็นอย่างดี
แผนงาน นสธ. เห็นว่าเนื้อหาคำ�บรรยายของรองศาสตราจารย์ วุฒิสาร ตันไชย รวมทั้งสาระที่เกิดจาการแลกเปลี่ยนในเวทีดังกล่าว น่าจะเป็นประโยชน์และมีคุณค่ายิ่งสำ�หรับผู้บริหารท้องถิ่นและผู้สนใจ ศึกษาเกี่ยวกับเรื่องการจัดตั้งเมืองพิเศษในประเทศไทย จะได้เรียนรู้ ติดตามและทำ�ความเข้าใจ จึงได้รวบรวมและจัดพิมพ์เป็นหนังสือในชือ่ เรือ่ ง เมืองพิเศษ : แนวคิดและความเป็นไปได้ ดังที่ท่านกำ�ลังถืออยู่ในขณะนี้ คณะทำ�งานวิชาการ แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.)
สารบัญ 1 แนวคิดเกี่ยวกับเมืองพิเศษ
8
2 กรอบกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550
11
3 เมืองพิเศษ : ขอบเขตและความหมาย
16
4 เมืองพิเศษ : ความเป็นไปได้และความพยายาม ในการจัดตั้งเมืองพิเศษ
19
5 แนวทางการศึกษารูปแบบองค์กรบริหารจัดการ ในพื้นที่เมืองพิเศษ
25
6 ปัจจัยที่นำ�ไปสู่ความสำ�เร็จในการจัดตั้ง “เมืองพิเศษ”
30
7 การบริหารราชการนครแม่สอด
32
8 ถาม-ตอบ การบริหารจัดการเมืองรูปแบบพิเศษ
38
* เมื อ งพิ เ ศษ แนวคิดและความเป็นไปได้
* ถอดความและเรียบเรียงจากการบรรยาย โดย รศ.วุฒสิ าร ตันไชย ในเวทีวชิ าการ นโยบายสาธารณะสำ�หรับท้องถิ่น เรื่อง “การบริหารจัดการเมืองรูปแบบพิเศษ” จัดโดยแผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) เมื่อวันที่ 4 เมษายน พ.ศ. 2554 ณ ห้องแคนนา โรงแรมรามาการ์เดนส์ กรุงเทพฯ
1 แนวคิดเรื่องเมืองพิเศษ
เรื่องเขตปกครองพิเศษหรือการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ มีการ กล่าวถึงกันมานานและเมืองท้องถิน่ รูปแบบพิเศษทีร่ จู้ กั กัน คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา แต่กรุงเทพมหานครและพัทยาที่เกิดขึ้นเมื่อปี พ.ศ.2518 และ 2528 เป็นความพิเศษในเชิงโครงสร้างทางการเมือง กล่าวคือ 1) กรณีกรุงเทพมหานคร กฎหมายกรุงเทพมหานครกำ�หนดให้มี การเลือกตั้งผู้ว่าที่เป็นผู้บริหารทางตรง แต่ก่อนหน้านั้นไม่มีการเลือกตั้ง ทางตรง ระบบการได้มาของผูบ้ ริหารมาจากทางอ้อมทัง้ หมด กรุงเทพมหานคร เป็ น แห่ ง แรกที่ มี ก ารเลื อ กผู้ บ ริ ห ารทางตรง คื อ การเลื อ กผู้ ว่ า ราชการ กรุงเทพมหานคร 2) กรณีเมืองพัทยา เกิดขึ้นจากแนวคิดที่ว่าเมืองพัทยาเป็นเมือง พิเศษเชิงท่องเที่ยว มีความเชื่อว่าผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่น่า จะบริ ห ารเมื อ งท่ อ งเที่ ย วได้ จึ ง นำ � แนวคิ ด เรื่ อ งผู้ จั ด การเมื อ ง (City Manager) มาใช้ ฉะนั้ น ผู้ จั ด การเมื อ งในร่ า งกฎหมายที่ จั ด ตั้ ง เมื อ ง พั ท ยาช่ ว งแรกๆ คื อ นายกเมื อ งพั ท ยาที่ ม าจากการเลื อ กตั้ ง โดยสภา เมื อ งพั ท ยา และนายกนี้ ก็ ไ ปวิ่ ง หาผู้ จั ด การเมื อ งที่ เ ป็ น มื อ อาชี พ มา บริหารเมืองพัทยา ฉะนั้น ระบบนี้เป็นระบบ Weak Man คือระบบ ที่ เ รี ย กว่ า ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น อ่ อ นแอที่ เ ป็ น เพี ย งสั ญ ลั ก ษณ์ แ ต่ กำ � หนดให้ 8
/ เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
ผู้จัดการเมืองซึ่งเป็นมืออาชีพ (Professional) เป็นผู้บริหารเมือง แนวคิดนี้ ใช้กันมากในสหรัฐอเมริกา ที่เราเรียกว่าเป็น City Manager ทั้งในรูปของ County และเมืองในสหรัฐอเมริกา แต่กรณีของเมืองพัทยาได้ถูกเปลี่ยนแปลง และกลับมาเป็นระบบเหมือนเทศบาลในช่วงหลังปี พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ทำ�ให้รูปแบบ การปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยเหลือเพียงรูปแบบเดียว ที่ย้ําแบบนี้ ก่ อ นเพราะจะได้ ดู ว่ า แนวคิ ด ใหม่ ที่ เ ราคิ ด กั น คื อ อะไร เนื่ อ งจากเหลื อ รู ป แบบเดี ย วตามมาตรา 285 ของรั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ.2540 ซึ่ ง กล่ า วว่ า สภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ผู้บริหารท้องถิ่น หรือคณะผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือ โดยอ้อมก็ได้ นั่นคือ เรากำ�ลังกำ�หนดให้องค์กรนั้นในประเทศไทยเป็น ระบบเดียว คือระบบ Man and Council (นายกและสภา) นายกอาจจะมา จากการเลือกตั้งโดยตรงก็ได้ โดยอ้อมก็ได้ หลังจากนั้นมาในปี พ.ศ.2545 เริ่มมีการเลือกนายกทางตรงจากเทศบาลนคร เทศบาลเมืองและเทศบาล ตำ�บล แต่กฎหมายเขียนว่า หลังจากเลือกไปแล้ว 4 ปีให้มาถามประชาชน ว่าต้องการเลือกนายกทางตรงหรือทางอ้อม นั่นหมายความว่า ระบบนั้นเป็น ระบบที่ให้ประชาชนเลือก จนมาถึงปี พ.ศ.2547 จึงแก้ไขให้เป็นการเลือก นายกทางตรงทั้งหมด ที่เราเรียกว่า Strong Executive แต่ประเด็นในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 คือ การกำ�หนดให้ท้องถิ่นเป็น ระบบที่มีผู้บริหารกับสภา ไม่ว่าจะเลือกทางตรงหรือทางอ้อม ทำ�ให้รูปแบบ การบริหารท้องถิ่นมีผลต้องปรับตามรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ 1) รูปแบบเมืองพัทยา เป็นระบบที่ผู้จัดการเมืองนั้นไม่ได้มาจากการ เลือกตั้ง แต่มาจากการสรรหาโดยนายกเมืองพัทยาแล้วมาทำ� สัญญาจ้าง แต่คนๆ นี้มีอำ�นาจในการบริหารจัดการซึ่งขัดต่อรัฐธรรมนูญ จึงถูกยกเลิก วุฒิสาร ตันไชย /
9
2) รู ป แบบสุ ข าภิ บ าล สุ ข าภิ บ าลเป็ น ระบบการบริ ห ารแบบ Commissioner คือระบบทีใ่ ช้คณะกรรมการซึง่ มี 9 คน ระบบนีถ้ กู ใช้ในระดับ County ของอเมริกาเกือบทั้งหมด ระบบ Commissioner เป็นความคิดที่ว่า ไม่แบ่งแยกระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิตบิ ญ ั ญัติ กรรมการสุขาภิบาลสามารถ ออกข้อบัญญัตไิ ด้ ในขณะเดียวกัน กรรมการสุขาภิบาลก็เป็นผูบ้ ริหารได้ดว้ ย แนวคิดหลัง พ.ศ.2540 ทำ�ให้ระบบนี้เปลี่ยนในเชิงโครงสร้าง เป็นโครงสร้าง ที่ถูกยกเลิกภายหลัง จะเห็ น ว่ า ในปี พ.ศ.2542 เรามี ก ฎหมายออกมามาก กฎหมาย ยุบ-เลิกสุขาภิบาล หรือยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาลตำ�บลก็เกิดขึ้นใน พ.ศ.2542 การแก้กฎหมายของเมืองพัทยาให้เมืองพัทยากลายเป็นรูปแบบ เหมือนเทศบาลจึงถูกแก้ไขในช่วงนี้ เพือ่ ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญทีก่ �ำ หนด เอาไว้ใน 2 ปี ฉะนัน้ กรอบกฎหมายเดิมทีเ่ มืองพิเศษเคยมีอยู่ ก็เป็นเมืองพิเศษ ทีม่ สี องลักษณะอย่างทีก่ ล่าวมา คือกรุงเทพมหานครกับเมืองพัทยา แต่ทงั้ สอง ลักษณะนั้น จุดมุ่งหมายจริงๆ เป็นไปเพื่อเป็นเมืองพิเศษเชิงโครงสร้าง ซึ่งหมายถึงเชิงระบบการบริหารจัดการ
10 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
2 กรอบกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ในกรอบรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มี 2 มาตราที่พูดเรื่องการปกครอง รูปแบบพิเศษไว้ดังนี้ กรอบแรก คือแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 78 (ดูกรอบที่ 1) มาตรานี้กำ�หนดไว้แล้วตั้งแต่ปี พ.ศ.2540 ต้องการให้การพัฒนาทั้งจังหวัด กลายเป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่รูปแบบเดียว เป็นการรวมท้องถิ่นทุกรูปแบบ เหลือรูปแบบเดียว ซึ่งเป็นแนวคิดที่ให้จังหวัดอื่นๆ อาจจะพัฒนาเหมือน กรุงเทพมหานคร แทนทีจ่ ะมี อบต.หรือมีเทศบาลมากมายให้เหลือเป็นมหานคร เมืองเดียว หรือเป็นจังหวัดเดียว ประเด็นนี้มีการศึกษาที่ภูเก็ตหลายครั้ง และ มีการจัดทำ�ร่างกฎหมายแล้ว เนือ่ งจากปัญหาการเมืองภายในประเทศ ทำ�ให้ เกิดไม่ได้ ฉะนั้น มาตรา 78 ถ้าจะออกกฎหมายลักษณะนี้ก็สามารถตรา ออกมาเป็นพระราชบัญญัติให้สอดคล้องกัน โดยยุบรวมทั้งหมด แต่คำ�ถามที่ จะตามมาคืออาจจะไม่เหมือนกรุงเทพมหานคร เช่น ราชการส่วนภูมิภาคจะ คงอยูห่ รือไม่ เพราะกรุงเทพมหานครไม่มรี าชการภูมภิ าค แต่มสี ว่ นราชการอืน่ ในกระทรวงทีท่ �ำ หน้าทีแ่ ทนอยูแ่ ล้ว เรือ่ งนีจ้ ะเปรียบเทียบกับกรุงเทพมหานคร ไม่ได้ทั้งหมด เพราะยังมีคำ�ถามเรื่องสรรพากรว่าจะอยู่ไหม หน่วยตรวจคน วุฒิสาร ตันไชย / 11
เข้าเมืองจะอยู่ไหม หน่วยงานเหล่านี้จะเป็นของท้องถิ่นหรือเป็นของราชการ ภูมิภาค ถ้าอยู่จะอยู่กันอย่างไร เป็นเรื่องที่ต้องคิดกันต่อไป สรุปกรอบนี้เป็น ช่องทางแรกในกฎหมายที่เปิดโอกาส กรอบที่ 1
กรอบที่สอง คือกรอบกฎหมายบัญญัติในมาตรา 284 หมวด 14 ว่าด้วย การปกครองท้องถิ่น (กรอบที่ 2) ในความเป็นจริงมาตรา 284 ล้อมาจาก มาตรา 285 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เป็นการพูดเรื่องท้องถิ่นต้องมีสภา ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีผู้บริหารหรือคณะผู้บริหารที่ อาจจะมาจากการเลือกตัง้ โดยตรงหรือโดยอ้อมก็ได้ เป็นการยืนหลักการเดิม ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เรื่องโครงสร้างสภากับฝ่ายบริหาร แต่มีวรรค 9 ที่เขียนขยายความว่า “การจัดตั้งองค์กรท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีโครงสร้าง 12 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
บริหารที่แตกต่างจากที่บัญญัติไว้ในมาตรานี้ให้กระทำ�ได้ตามที่กฎหมาย บัญญัติ แต่คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารเมืองต้องมาจากการเลือกตั้ง” วรรคนีต้ งั้ ใจจะเขียนเอาไว้เพือ่ บอกว่า ถ้าต้องการจะเป็นท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ ในอนาคต อาจจะไม่ได้มเี พียงโครงสร้างอำ�นาจของสภาทีม่ าจากการเลือกตัง้ โดยประชาชน และผู้บริหารเท่านั้น กรอบที่ 2
เมืองพิเศษสุวรรณภูมิ เ ป็ น ตั ว อย่ า งที่ คิ ด กั น ก่ อ นที่ จ ะมี รั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ.2550 เนื่องจากเรามีปัญหาเรื่องการยกฐานะเมืองพิเศษสุวรรณภูมิ แนวคิ ด เมื อ งพิ เ ศษสุ ว รรณภู มิ ใ นตอนนั้ น คื อ ต้ อ งการให้ เ ป็ น เมื อ ง ท่าอากาศยาน (Aerotropolis) โดยมีความคิดว่าจะยกฐานะการบริหาร บริเวณนี้เป็นเขตปกครองพิเศษ โดยไปดึงเขตพื้นที่บางส่วนของเขตประเวศ ของกรุงเทพมหานครกับบางส่วนของสมุทรปราการมารวมเป็นเขตปกครอง พิเศษ กฎหมายฉบับนี้มีการแปรเปลี่ยนกลายพันธุ์ในช่วงท้าย ช่วงต้นออกแบบ วุฒิสาร ตันไชย / 13
ให้เป็นท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ โดยยุบรวม มีผบู้ ริหารโดยตรงและมีสภา แต่สงิ่ ที่ ส่วนราชการทั้งหมดตั้งคำ�ถามคือ มีความเป็นไปได้เพียงใดที่จะให้ผู้บริหาร ที่มาจากการเลือกตั้งที่เป็นฝ่ายการเมืองมาบริหารเมือง Aerotropolis เพราะเมือง Aerotropolis จะต้องดูทั้งเรื่องการป้องกันนํ้าท่วม เรื่องการ บริหารสนามบิน เรื่องการทำ� Business Chamber มีแนวคิดในการบริหาร ต่างๆ มากมาย จึงมีการพูดกันว่าเมืองแบบนี้ไม่น่าจะให้นายกที่มาจากการ เลือกตั้งมาบริหาร สมาชิกสภาอาจเป็นใครก็ไม่ทราบได้ หรือเป็นคุณลุง คุ ณ ป้ า มาเป็ น สมาชิ ก สภา แล้ ว จะมาบริ ห ารเรื่ อ งแบบนี้ ไ ด้ ห รื อ นี่ เ ป็ น ความคิ ด เวลานั้ น แนวคิ ด เรื่ อ งท้ อ งถิ่ น รู ป แบบพิ เ ศษจึ ง ไม่ ส ามารถขยั บ ไปทางอื่นได้ ดังนั้น เมื่อมีวรรคนี้อยู่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 จากนั้นถูกพัฒนา ต่อในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ผมกับศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ ได้ ร่ า งกฎหมายให้ เ ป็ น รู ป แบบพิ เ ศษโดยเสนอให้ มี อ งค์ ก ารมหาชน ทำ�หน้าที่ในการบริหารจัดการ คือเป็นองค์การมหาชนท้องถิ่น แล้วบริหาร ภายใต้ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่น เนื่อ งจากเป็ น องค์ ก ารมหาชนจะมี ความยืดหยุน่ ในการบริหารจัดการได้คล่องขึน้ เอาคนมืออาชีพเข้ามาได้มากขึน้ ยุครัฐบาลนายกทักษิณได้เปลี่ยนกฎหมายสุวรรณภูมิ ยกฐานะเป็นจังหวัด สุวรรณภูมิ เป็นการเปลี่ยนแนวคิด กลายเป็นจังหวัดที่ 77 จึงถูกต่อต้าน ในที่สุดกฎหมายก็ตก ปัจจุบันการบริหารสุวรรณภูมิอยู่ภายใต้ อบต. เรื่อง เมืองพิเศษสุวรรณภูมนิ ี้ มีการศึกษาไว้มาก มีงานศึกษาโดยรองศาสตราจารย์ ดร.บรรณโศภิษฐ์ เมฆวิชยั อดีตรองผูว้ า่ ราชการกรุงเทพฯ ซึง่ มองทัง้ ระบบใหญ่ จึงเป็นที่มาของมาตรา 264 วรรค 3 ที่เขียนว่า ต่อไปข้างหน้าถ้าเกิดท้องถิ่น รูปแบบพิเศษแล้ว แนวคิดทีจ่ ะดึงอำ�นาจบางอย่างมาจากส่วนราชการ หรือมา
14 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
ทำ�อะไรที่มีผลกระทบต่อภาคเอกชนก็ควรจะมีพื้นที่ให้คนเหล่านี้เข้ามามี ส่วนร่วมด้วย ฉะนั้น ในวรรค 9 จึงเป็นการเปิดช่องทางว่า การปกครองท้องถิ่น รูปแบบพิเศษอาจจะมีโครงสร้างทีไ่ ม่ใช่สภากับผูบ้ ริหารก็ได้ จะมีมากกว่านัน้ ก็ได้ แต่หลักการสำ�คัญที่ขอไว้คือ ผู้บริหารนั้นต้องมาจากการเลือกตั้ง โดยตรงของประชาชน หลักนีป้ อ้ งกันไม่ให้ทางราชการส่งคนมาเป็นผูบ้ ริหาร ท้องถิ่น ฉะนั้น ในกรอบกฎหมายนี้จึงเปิดโอกาสให้แนวคิดเรื่องเมืองพิเศษ เกิดได้มากขึ้น
วุฒิสาร ตันไชย / 15
3 เมืองพิเศษ : ขอบเขตและความหมาย
ลักษณะของเมืองพิเศษที่สำ�คัญคือ ประการแรก เมืองพิเศษควรที่จะพิจารณาเรื่องอำ�นาจหน้าที่ พิเศษก่อน ส่วนโครงสร้างพิเศษจะตามมาทีหลัง การจัดตั้งเมืองที่มีอำ�นาจ พิเศษเป็นลักษณะการบริหารจัดการเฉพาะเมืองทีม่ อี ยูใ่ นพืน้ ทีท่ มี่ คี ณ ุ ลักษณะ บางอย่าง ยกตัวอย่าง กรณีเมืองพัทยาที่เป็นเมืองพิเศษด้านท่องเที่ยว ควรพิจารณาว่านายกเมืองพัทยาทำ�อะไรเกีย่ วกับเรือ่ งท่องเทีย่ วไม่ได้ ในความ เป็นจริงอำ�นาจของเมืองพัทยาไม่ได้ต่างจากเทศบาล คืออำ�นาจเหมือนกัน ฉะนั้น ต้องดูว่าการดูแลนักท่องเที่ยว หรือการดูแลชายหาดเมืองพัทยา ประสบปัญหาอะไร ยกตัวอย่างเช่น ถ้าเมืองพัทยาไม่สามารถอนุญาตปักร่มได้ เพราะเป็นอำ�นาจของกรมเจ้าท่า การอนุญาตให้จอดเรือก็ท�ำ ไม่ได้ มัคคุเทศก์ ก็ดูแลไม่ได้ โรงแรมก็ดูแลไม่ได้ สุดท้ายกลายเป็นเมืองพิเศษเพียงชื่อ หัวใจสำ�คัญของเมืองรูปแบบพิเศษ คือการมีอำ�นาจหน้าที่พิเศษบางอย่าง เ ป็ น อำ � น า จ ห น้ า ที่ ที่ ม า ก ก ว่ า อำ � น า จ ห น้ า ที่ ทั่ ว ไ ป ที่ ท้ อ ง ถิ่ น พึ ง มี นั่นหมายความว่าการออกแบบเมืองพิเศษนี้ ต้องกลับมาคิดว่า เมืองพิเศษ ในลักษณะใด พึงต้องการอำ�นาจหน้าที่ใด เป็นสิ่งแรกที่ต้องคิด 16 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
ประการที่สอง การที่จะสร้างความสัมพันธ์หรือระบบกำ�กับดูแลหรือ ตรวจสอบได้นั้น ต้องอาศัยมาตรา 284 วรรค 9 อาจจะมีโครงสร้างอะไร พิเศษที่มีพื้นที่ให้ส่วนราชการต่างๆ และภาคเอกชนเข้ามามีส่วน ในการกำ�กับดูแล หรือบริหารร่วมกับนายกที่มาจากการเลือกตั้ง ถ้าส่วนราชการให้อำ�นาจกับผู้บริหารจะคล้ายแนวคิดเดิมที่เคยเสนอในเรื่อง เมืองพิเศษสุวรรณภูมิ ซึ่งหลายฝ่ายไม่เชื่อว่าจะทำ�ได้ จึงไม่ยอมให้ทำ�อะไร เนื่ อ งจาก ในปั จ จุ บั น พบว่ า มี ค วามแตกต่ า งของท้ อ งถิ่ น อยู่ ม าก จึ ง ควรมี รู ป แบบของเมื อ งไว้ ห ลายแบบ กล่ า วคื อ เมื อ งที่ มี ค วามเจริ ญ ทางเศรษฐกิ จ มากๆ ให้ เ ป็ น รู ป แบบเมื อ งการค้ า ชายแดนกั บ เมื อ ง โลจิสติก ส่วนเมืองที่มีประชากรอาศัยหนาแน่นมากๆ เช่น กทม. ซึ่ง กทม. อาจจะถูกพัฒนาขึ้นเป็น Bangkok and Greater ในบางด้านได้ ในวันนี้ เรื่องการป้องกันนํ้าท่วมในกทม.นั้น กทม.จะทำ�คนเดียวไม่ได้ ต้องทำ�เป็น Network ส่วนเรื่องขนส่งมวลชน (Mass Transit) ในกทม. ก็ควรทำ�เป็น Network กับเมืองบริวารเช่นกัน ในต่างประเทศมีหลายรูปแบบ เราเรียกว่า เป็นท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์เดียว (Single Purpose Local Organization) ยกตัวอย่างในสหรัฐอเมริกามี School District ซึ่งก้าวข้าม พ้นเขตปกครองโดยมาพูดเรื่องท้องถิ่นที่จัดการศึกษาทั้งระบบเป็น School District ในอนาคตก็อาจจะมีการพัฒนาถึงขั้นที่ทำ�ให้ท้องถิ่นกับเมืองบริวาร (Outskirt) ของเมืองขนาดใหญ่ได้คิดถึงการบริหารจัดการร่วมกันอย่างไร Mass Transit จะลงทุนร่วมกันอย่างไร ซึง่ ปัจจุบนั เครือ่ งมือในการทำ�งานร่วม ระหว่างท้องถิน่ ทีอ่ ยูต่ ดิ กัน มีเครือ่ งมือเดียว คือ “สหการ” แต่ค�ำ ว่า “สหการ” เขี ย นเอาไว้ ใ นกฎหมายเพี ย ง 2 บรรทั ด ว่ า ท้ อ งถิ่ น ใดที่ มี ค วามพร้ อ ม อาจรวมตัวกันเพื่อจัดตั้งขึ้นเป็นสหการ แต่เรายังไม่เคยรู้ว่าสหการควรเป็น อย่างไร เพราะเราติดระเบียบมาก วุฒิสาร ตันไชย / 17
JICA เคยทำ�การศึกษาทดลองสหการ 2-3 เรือ่ ง เช่น สหการในเรือ่ งขยะ สหการในเรื่องป้องกันไฟไหม้ ผลการศึกษาเสนอว่า เทศบาลเล็กที่อยู่ติดกัน ไม่ควรมีรถดับเพลิง สถานีดับเพลิงควรสร้างไว้ตรงกลาง หรือที่ที่เชื่อมกันได้ ที่สามารถวิ่งมาได้ง่ายโดยใช้หลักเส้นทาง แต่ก็มาติดกับดักที่ว่า จะขึ้น ทะเบียนรถดับเพลิงว่าเป็นของใคร รถดับเพลิงทีซ่ อื้ แล้วขึน้ กับใคร ถ้าเสียแล้ว ใครซ่อม แล้วจะใช้จ่ายค่านํ้ามันอย่างไรไปติดกับดักระเบียบพัสดุ ระเบียบ อะไรต่างๆไปหมด คำ�ว่า “สหการ” ก็ยังเกิดไม่ได้ เมืองที่มีความหนาแน่น มากๆ อย่างเช่น กทม. เชียงใหม่ เมืองที่เป็น Outskirt ตัวอย่างดอยสุเทพ เวลานี้รับเป็น Base Town ให้เชียงใหม่ คนทั้งหมดมาทำ�สิ่งแวดล้อมใน เชียงใหม่เสีย แล้วกลับไปนอนที่ดอยสุเทพ หรือที่บ้าน ประเด็นนี้น่าจะเป็น เรื่องหนึ่งที่ควรพูดถึงในเรื่องเมืองใหญ่ ประการที่สาม เมืองพิเศษที่มีความสามารถทางฟังก์ชั่นเฉพาะ โดยทั่วไปเมืองควรจะมีฟังก์ชั่น 2 กลุ่ม กลุ่มแรกคือ กลุ่มที่ทำ�หน้าที่ บริการสาธารณะทั่วไปเหมือนกับเทศบาล หรือเรียกว่า General Function กลุ่ ม ที่ ส องคื อ เมื อ งที่ มี ก ารบริ ห ารจั ด บริ ก ารสาธารณะเฉพาะพื้ น ที่ หรือเรียกว่า Specific Function ถ้าจะเป็นเมืองที่มีอำ�นาจหน้าที่พิเศษ ควรพิจารณาดูว่าจะมีอะไรที่เป็นอำ�นาจหน้าที่เพิ่มเติมให้บริหารจัดการได้ เรือ่ งเมืองพิเศษโดยหน้าที่ สำ�หรับประเทศไทยในส่วนทีเ่ ป็นของเดิมนัน้ เรามีเมืองพิเศษกรุงเทพมหานคร และมีพัทยา ซึ่งได้กล่าวไปแล้วว่าปัญหา มีอะไรบ้าง
18 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
4 เมืองพิเศษ : ความเป็นไปได้และความพยายาม ในการจัดตั้งเมืองพิเศษ ความเป็นไปได้ในการจัดตั้งเมืองพิเศษของไทยต้องการความพิเศษดังนี้ โครงสร้างการบริหารงาน การเสนอเรื่องโครงสร้างการบริหารงานของ เมืองพิเศษ เราต้องใช้จังหวะของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาตรา 284 วรรค 9 โดยอาจจะมีรูปแบบเมืองพิเศษที่นำ� City Manager กลับมาใช้ หรือจะเป็น แบบกรณีแม่สอดนำ�เอาระบบมีคณะกรรมการที่ปรึกษาและพัฒนานโยบาย ซึ่งเป็นกรรมการอีกชุดหนึ่งที่จะมาดูแล ซึ่งลำ�ดับถัดไปจะได้กล่าวถึงแม่สอด ว่ามีลักษณะอย่างไร สามารถออกแบบโครงสร้างให้ Accommodate กับ อำ�นาจหน้าที่ที่กำ�ลังจะขอเพิ่มเติมได้อย่างไร หากเมืองพิเศษนั้นต้องการ อำ�นาจหน้าที่เพิ่มจากส่วนราชการ ที่มาของผู้บริหาร ประเด็นที่มาของผู้บริหารกำ�หนดว่าต้องมาจากการ เลือกตั้งของประชาชนเท่านั้น
วุฒิสาร ตันไชย / 19
อำ�นาจหน้าที่ ซึ่งต้องการอำ�นาจหน้าที่ 2 แบบคือ 1) อำ�นาจหน้าที่ทั่วไป 2) อำ�นาจหน้าที่พิเศษ อำ�นาจที่อาจจะมาจากการถ่ายโอนจากส่วน ราชการต่างๆ หรือส่วนราชการมอบอำ�นาจให้ทอ้ งถิน่ บริหารจัดการ และมีคณะกรรมการควบคุม ระบบบริหารงานบุคคล ประเด็นนี้ยังมี 2 แนวคิด แนวคิดที่หนึ่ง ต้องการเหมือนรูปแบบกรุงเทพมหานคร คือมีกองของตัวเอง แนวคิดที่สอง คือถ้าท้องถิน่ ขนาดเล็กมากๆ ไม่จ�ำ เป็นต้องมีกอง อาจจะใช้กฎหมายบริหาร งานบุคคลได้ แหล่งรายได้ เป็นอีกเรื่องที่มีความสำ�คัญมาก เรื่องเมืองพิเศษ (มีคน มักพูดกับผมว่าอาจารย์เขียนกฎหมายให้ผมเป็นเมืองพิเศษหน่อย ผมถามว่า แล้วคุณอยากได้อะไร คุณมีอะไรเป็นพิเศษ เขาตอบ ไม่รู้แต่ผมอยากได้ เพราะคิ ด ว่ า น่ า จะมี ร ายได้ พิ เ ศษ ผมก็ บ อกว่ า ถ้ า คิ ด อย่ า งนี้ ไ ม่ ใ ช่ แ ล้ ว ต้องเริ่มต้นว่าพื้นที่คุณอยู่ตรงนี้คุณมีปัญหาอะไร แล้วคุณจัดการอะไรไม่ได้ ถ้าคุณมีอำ�นาจคุณจะจัดการเรื่องนี้ให้ดีขึ้นอย่างไร แล้วจึงค่อยมาพูดเรื่อง รายได้) เรื่องแหล่งรายได้ที่คิดกันอาจจะมีการขยายไปไกลกว่าที่เป็นอยู่ ที่ผ่านมายังจำ�กัดความคิดคือ คิดเพียงว่าแหล่งรายได้ไม่ควรกระทบกับ ประชาชน ไม่ควรเป็นการเพิ่มภาระให้กับประชาชนเมื่อเป็นเมืองพิเศษแล้ว (เช่ น กรณี แ ม่ ส อด ตอนที่ จ ะยกฐานะเป็ น เมื อ งพิ เ ศษ คนริ ม แม่ นํ้ า เมย เกือบทั้งหมดต่อต้าน ที่เทศบาลท่าสายลวดก็คิดอย่างเดียวกันว่า ถ้าเป็น เมืองพิเศษแล้วจะเสียภาษีแพง แต่เขาไม่ได้รับรู้ เขาไม่ได้คิดว่าเขาจะได้ อะไรจากการเป็นเมืองพิเศษ เช่น เศรษฐกิจจะดีขึ้นอย่างไร เขาไม่รู้ แต่เขา คิดอย่างเดียวว่ากระทบภาษีที่เขาต้องจ่ายไหม) 20 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
แนวคิดเกีย่ วกับทีม่ าของแหล่งรายได้ทสี่ ำ�คัญของท้องถิน่ เมือ่ เป็น เมืองพิเศษ กล่าวคือ 1) โครงสร้างรายได้เดิมทีม่ าจากภาษีไม่ควรเปลีย่ นแปลง แต่อาจ จะมี ก ารคิ ด เรื่ อ งของสู ต รในการจั ด สรรใหม่ (Reallocate) ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) กล่าวคือเมืองพิเศษ ที่สร้าง VAT ควรจะได้รับคืนกลับให้เมืองนั้นบางส่วนไม่ใช่ทั้งหมด ถ้าให้ทั้งหมดจะไม่เป็นธรรมกับเมืองอื่น ที่กล่าวถึงเรื่อง VAT เพราะว่า VAT เป็นรายได้ใหญ่ที่สุด ของเงินส่วนแบ่งทีจ่ ะได้รบั จัดสรรคิดเป็นประมาณเกือบแสนล้านบาท ปั จ จุ บั น VAT ถู ก แบ่ ง โดยกฎหมายคิ ด เป็ น สั ด ส่ ว น 1 ต่ อ 9 เป็นส่วนของท้องถิ่น หมายความว่า 7 บาทที่เราเก็บได้ 70 สตางค์ เป็นของท้องถิ่น ที่เหลือเป็นของทั้งประเทศ แล้วนำ�มาจัดสรรกัน โดยนำ�เงินทั้งหมดมาวางตรงกลางแล้วหาสูตรคำ�นวณว่าจะจัดแบ่ง อย่างไร แล้วก็แบ่งกันไป เรื่อง VAT ตามพ.ร.บ.แผนขั้นตอนการกระจายอำ�นาจ รัฐบาล สามารถเข้ามาจัดสรรใหม่ได้ ปัจจุบนั ท้องถิน่ ได้รบั VAT อยูป่ ระมาณ 6-7 หมื่นล้านบาท ไม่เกินร้อยละ 30 ของ VAT หลังหักลบแล้ว เงิน 5% ของ VAT เป็นขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) หมายถึง VAT 5% เกิดที่จังหวัดไหน อบจ. นั้นก็ได้ไป 5% ดังนั้น เมื่อไม่ควร กระทบรายได้ประชาชน เราอาจจะกลับมาคิดเพียงเรือ่ งการจัดสรร เงินใหม่ (Reallocate) ว่าควรเป็นอย่างไร สมมติ ว่ า เราคิ ด จากฐาน VAT ของทุ ก จั ง หวั ด VAT เกิ ด จังหวัดไหน ไม่ต้องสนใจ นำ�มารวมกันก่อนแล้วจัดสรรใหม่ ซึ่งการ จัดสรรใหม่อาจจะจัดตามหลักเกณฑ์เช่น หลักความรวยความจน วุฒิสาร ตันไชย / 21
หลักประชากร เป็นต้น ถ้าจัดสรรโดยคืน VAT ให้จังหวัดก่อน สัก 1 ส่วน ซึง่ ประมาณ 20-30% เราต้องไป Simulate ดูวา่ เป็นเท่าไหร่ โดยส่วนหนึง่ นำ�ไปไว้ตรงกลางแล้วจัดสรรใหม่ (Reallocate) ด้วยสูตร ทั่วไป ถ้าทำ�ลักษณะนีค้ วามเป็นธรรมก็จะเกิดกับพื้นที่ พื้นที่ที่สร้าง VAT มากอย่างน้อยก็ได้รบั การชดเชย แนวคิดนีค้ ล้ายกับค่าภาคหลวง กล่าวคือถ้ามีทรัพยากรธรรมชาติก็ควรเป็นของประเทศ ของเจ้า ของเรือ่ ง ของจังหวัดทีเ่ ขานัง่ ทับอยู่ การคิด VAT จากฐานของจังหวัด ตรวจได้ดูได้ แต่ถ้าจะไปคิด VAT จากฐานของท้องถิ่นทำ�ได้ยาก เช่น เทศบาลนี้สร้าง VAT เท่าไหร่ดูยาก ถ้ามองในภาพจังหวัดดูได้ ง่ายกว่า นักเศรษฐศาสตร์คิดเรื่องความเป็นธรรม ความเป็นธรรม ก็คือความสมดุลระหว่างจังหวัดที่สร้าง VAT มาก แล้วรับภาระ มากรับมลภาวะมาก รับประชากรแฝงมาก รับสิ่งต่างๆ มากมาย กับจังหวัดที่ไปอยู่ในพื้นที่ยากจน VAT ก็ไม่มี การที่จะทำ�ให้เกิด ความสมดุลนี้คือ สัดส่วนระหว่าง VAT ที่ส่งคืนก่อน กับ VAT ที่เอา มารวมกัน แล้วหาสูตรในการจัดสรรใหม่เมือ่ ทำ�ลักษณะนีโ้ ครงสร้าง รายได้ก็จะเปลี่ยน ขึ้นอยู่กับว่าพื้นที่นั้นมีลักษณะอย่างไร ปัจจุบัน ภูเก็ตเป็นแหล่งท่องเที่ยวใหญ่ สร้างมูลค่ามหาศาล แต่หากถามว่า แล้ว VAT เป็นอย่างไร ตอบว่าไม่ทราบ เพราะ VAT ไม่เหมือน Sale Tax เนื่องจาก Sale Tax คิดตอนท้าย เมื่อบวกแล้วได้ 5% ก็รู้ว่าเกิดขึ้น แค่ 5% แต่ VAT บางจังหวัดหักลบแล้วอาจจะติดลบก็ได้ บางจังหวัด ที่ ไ ปรณรงค์ แ นวคิ ด นี้ อ าจจะมี ปั ญ หาก็ ไ ด้ จั ง หวั ด จะไม่ ไ ด้ เ งิ น เพราะไม่มีมูลค่าเพิ่มพอที่จะทำ�ให้เกิดมูลค่าที่จังหวัด สรุปว่าแหล่ง รายได้ใหญ่ของท้องถิน่ ไม่ควรกระทบกับประชาชนในโครงสร้างใหญ่ แต่สามารถจัดสรรใหม่ด้วยสูตร (Formula) ใหม่ได้ 22 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
2) ถ้ า จำ � เป็ น ต้ อ งมี ภ าษี ใ หม่ ค วรเป็ น ภาษี ที่ อ าศั ย ฐานกฎหมาย รองรับ ถ้าพูดเรื่องภาษีนํ้าเสีย หรือภาษีสิ่งแวดล้อมควรพิจารณา ว่าฐานกฎหมายมีหรือไม่ หรือมีฐานกฎหมายกลางหรือไม่ แนวคิดการ ออกกฎหมายท้องถิน่ ของประเทศไทยไม่สามารถไปเขียนให้ทอ้ งถิน่ มีอำ�นาจอะไรโดยไม่มีฐานมารองรับ เมื่อไม่มีฐานใหญ่มารองรับ ออกกฎหมายอะไรมาก็ท�ำ ไม่ได้ (โดยเฉพาะกฤษฎีกาจะบอกว่าไม่ใช่ อำ�นาจหน้าที่ของคุณ ตัวอย่างเช่น ถ้าการออกกฎหมายให้ท้องถิ่น เพื่อต้องการให้ทำ� 5 เรื่อง กฤษฎีกาจะตีความว่าถ้าไม่เขียนไว้ใน 5 เรือ่ งนี้ ห้ามทำ� แต่หลายประเทศเขียนว่า ห้ามท้องถิน่ ทำ�เรือ่ งต่อไปนี้ ที่เหลือทำ�ได้หมด จึงเป็นคนละแนวคิด แต่ของไทย ถ้าไม่ระบุใน กฎหมาย ไม่ให้ทำ� นี่เป็นลักษณะ Approach ของกฎหมายที่เรามีอยู่) 3) ค่าธรรมเนียม (Fee หรือ User Fee) น่าจะเป็นแหล่งรายได้ สำ � คั ญ ในอนาคตซึ่ ง จะเป็ น เรื่ อ งใหญ่ ยกตั ว อย่ า งที่ แ หลมฉบั ง แหลมฉบั ง รั บ ภาระที่ จ อดรถคอนเทนเนอร์ เพื่ อ เตรี ย มขนไป ออกท่าเรือนํ้าลึก ถนนทั่วไปเทปูนหนา 14 ซม. ที่แหลมฉบัง เทปูนหนา 28 ซม. ก็ยังพังเพราะรถบรรทุกหนัก คำ�ถามคือ แหลมฉบังเก็บค่าผ่านทางของรถคอนเทนเนอร์ได้หรือไม่ ในความ เป็นจริงเทศบาลนครแหลมฉบังยังเก็บค่าธรรมเนียมแบบนี้ไม่ได้ ถ้าเก็บได้ตู้ละ 100 บาท แต่ละปีจะมีรายได้จำ�นวนมาก เรื่องของ User Fee จึงเป็นเรื่องสำ�คัญ แหล่งรายได้ประเภทนี้ถ้าจัดเก็บได้ จะไม่กระทบกับประชาชนโดยตรง แต่กระทบกับผู้ประกอบการ แหล่งรายได้นจี้ งึ ขึน้ อยูก่ บั พืน้ ที่ ในการศึกษาต้องไปดูเรือ่ งโครงสร้าง ให้ดีว่ารายได้ที่จัดเก็บมาจะนำ�ไปใช้อย่างไร
วุฒิสาร ตันไชย / 23
โดยสรุป แหล่งรายได้ของท้องถิ่นจะมาจาก 3 ทางดังที่กล่าว ข้างต้น 4) เรื่องการกำ�กับดูแล สามารถทำ�ได้ 2 ระบบคือ 1) การกำ � กั บ ดู แ ลโดยระบบคณะกรรมการ เช่ น เมื อ งแม่ ส อด มีคณะกรรมการที่ปรึกษานโยบายฯ กรรมการชุดนี้ดูแลอำ�นาจ หน้ า ที่ พิ เ ศษที่ ม อบให้ ท้ อ งถิ่ น เพิ่ ม เติ ม คล้ า ยเป็ น การ Endorsement คื อ ให้ ก ารรั บ รองว่ า ดำ � เนิ น การแบบนี้ ไ ด้ หรือปรึกษาว่าแผนพัฒนาจะดำ�เนินไปอย่างนี้ดีไหม 2) การกำ�กับดูแลโดยระบบเดิมที่มีอยู่ ปัจจุบันยังไม่มีความเห็น ร่วมกันว่าจะให้ผู้ว่ากำ�กับ หรือจะให้รัฐมนตรีกำ�กับ หรือให้ นายกรัฐมนตรีกำ�กับ ซึ่งมีทางเลือกมาก เช่น การกำ�กับดูแล ภายในโครงสร้างทีส่ ามารถออกแบบได้ในระบบปกติ เป็นระบบ กำ�กับดูแลตามกฎหมาย
24 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
5 แนวทางการศึกษา รูปแบบองค์กรบริหารจัดการ ในพื้นที่เมืองพิเศษ พื้นที่ที่เรากำ�ลังคิดและอยู่ใน Pipeline เพื่อพัฒนาเป็นพื้นที่เมืองพิเศษ มีดังนี้ (ดูรูปที่ 1) 1) กลุ่มเมืองกรุงเทพมหานครกับเมืองบริวาร 2) กลุ่มเมืองพิเศษที่ต้องการพื้นที่ฟังก์ชั่น คือเมืองพื้นที่ชายแดน ขณะนี้ กำ � ลั ง ทดลองเรื่ อ งนครแม่ ส อด ความจริ ง มี ก ารหารื อ กั น ระหว่ า ง เมืองต่างๆ อยู่มาก เช่น มุกดาหาร สะเดา ซึ่งถือว่าเป็นพื้นที่ชายแดน หรื อ แม้ แ ต่ ก าญจนบุ รี ก็ เ ป็ น พื้ น ที่ ช ายแดน แต่ ที่ พิ จ ารณานครแม่ ส อด หรือสมุย เหตุผลสำ�คัญคือ เมืองเหล่านีม้ กี ารศึกษาไว้บางส่วน หรือเคยศึกษา ความเป็นไปได้อยู่แล้ว จึงเริ่มร่างกฎหมายได้ มาบตาพุดมีความพยายาม จะให้ทำ�เป็นเมืองพิเศษ แต่มาบตาพุดยังไม่เคยมีงานศึกษา มีแต่คำ�บ่น บ่นว่ามีปัญหา แต่ถามว่าต้องการอะไร ตอบไม่ได้ ทำ�ให้ไม่สามารถจะอยู่ใน ขบวนเดียวกับนครแม่สอดได้ (รูปที่ 2) 3) กลุ่มเมืองท่องเที่ยวแบ่งออกเป็น 2 กลุ่มคือ 3.1) เมืองท่องเที่ยวที่มีทรัพยากรธรรมชาติ ได้แก่ สมุย ภูเก็ต ชะอำ� หัวหิน ท้องถิ่นหัวหินสนใจพัฒนาเป็นเมืองพิเศษเช่นกัน ถ้าได้พัฒนา วุฒิสาร ตันไชย / 25
หัวหินก็จะเป็นเมืองพิเศษที่ไกลกว่านั้นได้อีก เพราะเป็นที่ตั้งของพระราชวัง เป็นทีท่ อ่ งเทีย่ วเชิงอนุรกั ษ์แบบเมืองเก่า เมืองท่องเทีย่ วขณะนีอ้ ยูใ่ น Pipeline ของคณะกรรมการกระจายอำ�นาจ แต่ครม. ได้ยกให้องค์การมหาชนที่ทำ� เรื่องพื้นที่พิเศษดูแลแทน (รูปที่ 3) 3.2) เมืองท่องเที่ยวเชิงวัฒนธรรม วันนี้เราเห็นปัญหาการอนุรักษ์ ของเมืองที่เป็นมรดกโลกทั้งหมดได้แก่ อยุธยา สุโขทัย ศรีสัชนาลัย พบว่า พื้นที่เหล่านี้ถูกประกาศเป็นเขตโบราณสถาน จะทำ�กิจกรรมขุดถนนก็ไม่ได้ ต้ อ งขออนุ ญ าตจากกรมศิ ล ปากร การพั ฒ นาเมื อ งอยุ ธ ยา สุ โ ขทั ย ก็ มี ปัญหาหมด แหล่งท่องเที่ยวก็เสื่อมโทรมไปเรื่อยๆ แต่เมืองเหล่านี้ก็ยังไม่ สามารถพัฒนาขึ้นมาได้ เพื่อให้เป็นมรดกโลก 4) กลุ่ ม เมื อ งโลจิ ส ติ ก เนื่ อ งจากแหลมฉบั ง เป็ น Gateway เรื่องท่าเรือนํ้าลึก (รูปที่ 4) มีคำ�ถามว่าเราจะบริหารแหลมฉบังอย่างไร ท่าเรือมีหลายระบบด้วยกัน เช่น บริหารโดย Port Authority ของประเทศ หรือบริหารโดยเมือง แต่วันนี้ที่แหลมฉบัง การท่าเรือบริหารเฉพาะเรื่อง เรือเดินออกทะเล ที่วางคอนเทนเนอร์ก็แพง จึงมีการไปวางคอนเทนเนอร์ นอกท่ า เรื อ แทน ไปวางอยู่ ใ นเมื อ งมากมาย เทศบาลก็ รั บ ภาระเก็ บ ภาษีโรงเรือนได้หมื่นบาทต่อปี วางสูงขนาดไหนก็ได้ ตัวอย่างความไม่เป็น ธรรมจึงเกิดขึ้นมาก ในขณะที่ทุกคนนำ�มาวางที่ท่าเรือไม่นานก็ส่งลงเรือ เพราะค่าวางแพงมาก นิคมอุตสาหกรรมก็ไม่ได้ดูแลเรื่องเหล่านี้
26 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
รูปที่ 1
รูปที่ 2
วุฒิสาร ตันไชย / 27
รูปที่ 3
รูปที่ 4
28 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
โดยสรุ ป เมื อ งพิ เ ศษ มี อ ยู่ 4 กลุ่ ม คื อ กลุ่ ม เมื อ งกรุ ง เทพมหานคร กับเมืองบริวาร กลุ่มเมืองท่องเที่ยว กลุ่มเมืองการค้าชายแดน และกลุ่มเมือง โลจิสติก สิ่งที่สำ�คัญคือต้องพิจารณาว่าถ้าจะทำ�ให้เมืองเหล่านี้มีเอกภาพ บริหารได้ แก้ปัญหาได้ แล้วเป็นตัวคูณที่จะสร้างเศรษฐกิจได้ ต้องมีอำ�นาจ หน้ า ที่ อ ะไรพิ เ ศษเพิ่ ม เติ ม สิ่ ง เหล่ า นี้ คื อ เรื่ อ งสำ � คั ญ ที่ สุ ด ถ้ า จะคิ ด เรื่ อ ง เมื อ งพิ เ ศษย่ อ มหมายความว่ า เมื อ งนั้ น มี ศั ก ยภาพหรื อ มี คุ ณ ลั ก ษณะ ที่ต้องการอำ�นาจพิเศษ เพื่ อ จะทำ � ให้ เ มื อ งนี้ ส ามารถทำ � หน้ า ที่ นี้ ไ ด้ จ ริ ง ยกตัวอย่างเมืองท่องเที่ยวเช่น ภูเก็ต หัวใจสำ�คัญคือ เรื่องศักยภาพการ รองรับของพื้นที่ (Carrying Capacity) ถ้าจะรักษาทรัพยากรธรรมชาติ ให้ ไ ด้ ก็ ต้ อ งควบคุ ม จำ � นวนนั ก ท่ อ งเที่ ย วให้ เ หมาะสม แต่ วั น นี้ ทำ � ไม่ ไ ด้ ที่ประเทศมัลดีฟจะเห็นว่าแต่ละเกาะมีการควบคุมจำ�นวนที่พักให้มีได้ไม่เกิน กีห่ อ้ ง จึงจำ�กัดคนพักได้และบังคับว่าต้องทำ�ไฟฟ้าเอง ทำ�นํา้ จืดเอง ต้องเก็บขยะ อย่างไร แล้วเก็บภาษีจากค่าห้องโดยรัฐบาลกลาง ฉะนั้น แนวคิดที่สำ�คัญ คื อ ต้ อ งหาหั ว ใจหรื อ ประเด็ น สำ � คั ญ ให้ ไ ด้ ว่ า ถ้ า เป็ น เมื อ งพิ เ ศษแบบที่ ต้องการนี้ อำ�นาจอะไรควรเป็นอำ�นาจพิเศษ
วุฒิสาร ตันไชย / 29
6 ปัจจัยที่นำ�ไปสู่ความสำ�เร็จ ในการจัดตั้ง “เมืองพิเศษ” ปัจจัยที่จะนำ�ไปสู่ความสำ�เร็จของเมืองพิเศษประกอบด้วย • ประการแรก คือ การเติบโตของเมืองนั้นสอดคล้องกับทิศทาง การบริหารของประเทศ ปัจจุบันนี้ สมุย แม่สอด แหลมฉบัง สอดคล้องกับทิศทางของการพัฒนาดังทีก่ ล่าวแล้ว เดิมการผลักดัน เรื่องเมืองพิเศษมีเมืองมาบตาพุดและพัทยา แต่สองเมืองนี้ถูกถอน ออกไปก่อน • ประการที่สอง คื อ ความพร้ อ มของท้ อ งถิ่ น และการมี ส่ ว นร่ ว ม การพัฒนาเป็นเมืองพิเศษจึงไม่ใช่เริ่มต้นจากศูนย์ ต้องเริ่มต้น จากการมีงานศึกษามาบางส่วนแล้ว เช่น แหลมฉบังมีการศึกษา มาก่ อนและมีการคุย กับประชาชน สมุยก็มีการคุยกับประชาชน และมีการศึกษามาก่อน ฉะนั้นเรื่องความพร้อมของท้องถิ่น เป็นเรื่องที่มีความสำ�คัญ • ประการที่สาม คือการพัฒนาเป็นรูปแบบพิเศษต้องมีกฎหมายเป็น เครื่องมือ การร่ า งกฎหมายจะเกิ ด ขึ้ น หลั ง จากที่ ม องเห็ น แล้ ว ว่ามีโอกาส ที่แม่สอดเมื่อมีการศึกษาแล้วก็มีกระบวนการหารือ กันนาน มีการรับฟังความคิดเห็น มีการทำ�ประชามติหลายรอบ 30 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
มี ก ารจั ด เวที ส าธารณะมามาก สมุยก็ มี ก ารทำ � เช่ น กั น แต่ ส มุ ย จังหวะไม่ค่อยดี แต่มีโอกาสจะเกิดเป็นเมืองพิเศษได้หลายครั้ง เรือ่ งของสมุยจึงยังค้างอยู่ ความจริงสมุยน่าจะพัฒนาเดินหน้าได้เร็ว กว่าเมืองอื่น เพราะด้วยลักษณะทางกายภาพเป็นเกาะไม่ยุ่งกับใคร สามารถจัดการได้ง่าย แต่ที่ผ่านมาไม่มีเอกภาพ หลายคนคงทราบ ว่าถนนรอบเกาะสมุย เป็นถนนที่ตํ่ากว่ามาตรฐาน มีความกว้าง ในเชิงวิศวกรรมและความปลอดภัยตํ่ากว่ามาตรฐาน แต่วันดีคืนดี กระทรวงการท่องเที่ยวไปปลูกต้นไม้ตรงกลางถนนทำ�ให้ถนนแคบ โรงบำ�บัดนํ้าเสียที่กรมโยธาธิการสร้างในสมุย สร้างเสร็จก็ปล่อย นาํ้ เสียลงทะเล ในขณะทีส่ มุยมีปญ ั หาเรือ่ งขาดนํา้ จืด ทีอ่ ธิบายมานี้ เพื่อชี้ให้เห็นว่าสมุยไม่มีเอกภาพในการบริหารจัดการให้บริการ สาธารณะ ปั จ จั ย เงื่ อ นไขเหล่ า นี้ นำ � มาสู่ ก ารร่ า งกฎหมาย เมืองพิเศษ ถ้าได้ฟงั ก์ชนั่ พิเศษแล้ว สิง่ สำ�คัญถัดมา คือ ต้องออกแบบ โครงสร้างให้มีกลไกของการที่จะสร้าง Trust หรือความไว้วางใจ ระหว่างกันด้วย
วุฒิสาร ตันไชย / 31
7 การบริหารราชการนครแม่สอด ขณะนี้ร่างกฎหมายเมืองพิเศษมีอยู่ 3 ฉบับคือ แม่สอด สมุย แหลมฉบัง โดยใช้แนวคิดเดียวกับร่าง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการเมืองแม่สอด (กรอบที่ 3) ประกอบด้วย กรอบที่ 3
32 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
• หมวด 1 เรื่องการจัดตั้งนครแม่สอด พูดถึง การยุบรวมพื้นที่ ที่ คิ ด ว่ า จำ � เป็ น ในกรณี ข องแม่ ส อดได้ ยุ บ รวมเฉพาะเทศบาล ท่าสายลวด ซึ่งเป็นส่วนต่อจากเทศบาลแม่สอด ติดแม่นํ้าเมย ถ้ า แม่ ส อดจะเป็ น Gateway และเป็ น เมื อ งการค้ า ชายแดน ต้องรวมพื้นที่บริเวณนั้นด้วย และยังมี อบต.ท่าสายลวด และอบต. อีกแห่งซึ่งบริเวณนั้นต้องการเข้ามารวมด้วย แต่พื้นที่บริเวณนั้น ใหญ่มาก มีปัญหาว่าส่วนใหญ่เป็นเขตพื้นที่ป่าสงวน สำ�หรับเขต เศรษฐกิจพิเศษที่กระทรวงพาณิชย์กำ �ลังดูอยู่นั้น ต้องการพื้นที่ บริเวณนั้นด้วย จึงต้องมีการคุยกันอีกว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษคืออะไร ซึง่ มีการพูดกันบ่อยมาก แต่ยงั ไม่มคี วามเห็นร่วมว่าจะเป็นแบบไหน เรื่ อ งการจั ด ตั้ ง เขตเศรษฐกิ จ พิ เ ศษก็ ยั ง มี ก ารพู ด เรื่ อ ง Area ว่าเราจะรวบรวมมาอย่างไร • หมวด 2 เรื่องการบริหาร แบ่งเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนที่ 1 สภา นครแม่สอด ส่วนที่ 2 นายกนครแม่สอด ส่วนที่ 3 คณะกรรมการ ที่ปรึกษาและพัฒนานโยบายนครแม่สอด กรณีแม่สอดจะเห็นว่า ส่วนที่ 1 คือ สภานครจะเหมือนเดิม นายกก็เหมือนเดิม แต่สิ่งที่เพิ่ม คือ ส่วนที่ 3 กรรมการที่ปรึกษาและพัฒนานโยบายนครแม่สอด ประเด็นนีไ้ ด้ออกแบบให้มที มี่ า 3 ฝ่าย ฝ่ายที่ 1 คือมาจากผูท้ รงคุณวุฒิ ซึ่ ง เสนอโดยสภานครแม่ ส อด มี ผู้ แ ทนภาคเอกชน หอการค้ า สภาอุ ต สาหกรรม ที่ จ ะเข้ า มาในสั ด ส่ ว นที่ เ ท่ า กั น เสนอโดย นายกนคร และผู้แทนส่วนราชการซึ่งเสนอโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ถ้าผู้ว่าฯ เห็นว่าคนที่จะเข้าไปกำ�กับดูแลแม่สอดควรจะมาจาก ส่วนงานใดบ้างก็สามารถเสนอเข้ามา โดยมีการกำ�หนดให้มีฝ่ายละ 7 คน รวมเป็น 21 คน วุฒิสาร ตันไชย / 33
• หมวด 3 เรื่องอำ�นาจหน้าที่ อำ � นาจหน้ า ที่ น ครแม่ ส อดแบ่ ง ออกเป็น 2 มาตรา หรือ 2 กลุ่มได้แก่ กลุ่มแรกคือ กลุ่มที่ว่า ด้วยเรื่องของอำ�นาจทั่วไป เป็นอำ�นาจตามฐานะเทศบาลนคร กับกลุ่มที่สองคือ อำ�นาจที่คิดว่าควรได้พิเศษ อำ�นาจพิเศษชุดนี้ จะมีปัญหา 2 ประการ คือ 1) การที่ ต้ อ งการให้ ก รรมการที่ ป รึ ก ษาพั ฒ นานโยบาย เป็ น คนกำ � กั บ โดยไม่ ใ ห้ เ พี ย งเฉพาะนายกที่ จ ะ ใช้อ�ำ นาจได้ การสร้างความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการ ที่ปรึกษาและพัฒนานโยบายกับนายกเป็นเรื่องสำ�คัญ ซึ่งออกแบบในทำ�นองที่ว่า นายกต้องหารือและกรรมการฯ สามารถโต้หรือคัดค้านได้ในกรณีที่เห็นว่านายกทำ�ไม่ถูก จากนั้นให้หาจุดร่วม โดยมีผู้กำ�กับดูแลเป็นคนตัดสิน ไม่ได้ให้อำ�นาจฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งชนะ เพราะถ้าให้อำ�นาจ ในส่วนที่ 3 คืออำ�นาจของกรรมการฯมากเกินไป จะเป็น ปัญหาตามมาอีกว่า กรรมการฯจะเป็นผู้บริหารแทน ก็ จ ะไปขั ด กั น การวางความสมดุ ล ของอำ � นาจของ กรรมการที่ ป รึ ก ษาและพั ฒ นานโยบายจึ ง มี ค วามสำ � คั ญ (ชื่อกรรมการฯ นี้ท่านนายกอภิสิทธิ์เป็นคนคิดให้ เดิมจะ ใช้เป็นกรรมการพัฒนานโยบาย ท่านตั้งข้อสังเกตว่า คำ�ว่า “พัฒนานโยบาย” จะไป Over Rule นายกหรือไม่ ท่านจึงให้เติมคำ�ว่า “ที่ปรึกษา” เข้าไปด้วย)
34 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
2)
อำ�นาจเพิ่มเติมที่ไปรับมาจากส่วนราชการมาเพิ่มเติม เป็นอำ�นาจพิเศษ คำ�ถามคือจะทำ�อย่างไร ในร่างกฎหมาย ฉบั บ แม่ ส อดได้ เ ขี ย นว่ า ให้ อ อกเป็ น กฤษฎี ก าในทาง กฎหมายหลายคนบอกทำ�ไม่ได้ ถ้าออกเป็นกฤษฎีกา ก็หมายถึงมติ ครม. เนื่องจากเรื่องศุลกากรนั้น อำ�นาจ ตามกฎหมายศุลากร ถ้า จะให้แม่สอดทำ�งานในเรื่อง ศุ ล กากรจะทำ � ได้ ม ากน้ อ ยเพี ย งใด ก็ ใ ห้ อ อกเป็ น พระราชกฤษฎีกา นักกฎหมายกลุ่มหนึ่งบอกว่าทำ�ไม่ได้ เพราะพระราชกฤษฎีกาไป Over Rule พระราชบัญญัติ ไม่ ไ ด้ แต่ ข้ อ ดี ข องการออกพระราชกฤษฎี ก าคื อ ยืดหยุ่น สมมติว่าออกไปแล้วทำ�ไม่ได้ หรือออกไปแล้ว ยังมีรายละเอียดที่ต้องเพิ่ม พระราชกฤษฎีกาจะคล่องตัว แก้ไขง่ายเพราะเป็นเรื่องฝ่ายบริหาร เป็นอำ�นาจฝ่าย บริหาร เป็น Government Policy ที่จะบอกว่าจะทำ� แค่ไหน แล้วสามารถปรับได้ตามพัฒนาการและความ พร้อมของเมือง
อำ�นาจหน้าที่ในแต่ละเรื่องจะรับมาแค่ไหนจึงจะเหมาะสม เป็นประเด็นที่ สำ � คั ญ สำ � หรั บ เรื่ อ งแหล่ ง รายได้ ได้ มี ก ารเขี ย นให้ มี ลั ก ษณะที่ ส ามารถ ออกเป็นกฎหมายที่มี User Fee ได้มากขึ้น แม่สอดขอส่วนแบ่งค่าธรรมเนียม คนต่างด้าว ทุกวันนี้กระทรวงแรงงานเก็บ 3,900 บาท ส่งให้กระทรวง สาธารณสุขประมาณ 600 บาท ที่เหลือส่งให้กระทรวงการคลัง แต่แม่สอด ขอส่วนแบ่งเพิม่ เพราะแม่สอดต้องรับภาระคนต่างด้าว ปัจจุบนั ยังไม่รบั แนวคิด แบบนี้ ต้องไปเขียนไว้ในฐานรายได้ว่าจะให้ท้องถิ่นอย่างไร วุฒิสาร ตันไชย / 35
แต่ละประเภทของเมืองพิเศษในแต่ละฟังก์ชั่นต้องเป็น Tailor Made ไม่ใช่ Mass Products คือต้องไปคิดออกแบบเฉพาะเมือง ทำ�การศึกษา เฉพาะเมือง หลักการสำ�คัญของกฎหมายภาษี คือ หลักที่ว่าด้วยรัฐต้องให้ อำ�นาจก่อน ไม่วา่ จะให้อ�ำ นาจใครเก็บภาษี จะให้อ�ำ นาจกรมเก็บ หรือให้อ�ำ นาจ ท้องถิ่นเก็บ รัฐต้องเป็นผู้ให้อำ�นาจ เพราะอำ�นาจภาษีเป็นอำ�นาจรัฐ เมื่อจะ ไปเก็บภาษีจากใคร ก็ต้องมีคนให้อำ�นาจ เพราะต้องมีฐานอำ�นาจในการเก็บ ขอพูดแบบหลักกว้างๆ ในรายละเอียดคงต้องปรึกษานักกฎหมาย
36 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
ถาม-ตอบ
การบริหารจัดการเมืองรูปแบบพิเศษ ระหว่างวิทยากรและผู้เข้าร่วมประชุม
วุฒิสาร ตันไชย / 37
8 ถาม-ตอบ การบริหารจัดการ เมืองรูปแบบพิเศษ
คำ�ถาม : กรณีภาคใต้ซึ่งติดกับอ่าวไทย มีชายหาดยาวเป็นแนว มีปัญหา เรื่องของการกัดเซาะชายฝั่งอย่างรุนแรงตั้งแต่นครศรีธรรมราช สงขลา ปัตตานี นราธิวาส ถ้าจะมีแนวคิดทำ�ให้เมืองที่ตั้งเฉพาะ บริเวณที่เป็นชายหาดหรือชายฝั่งทั้งหมด เป็นเมืองพิเศษ จะมี ความเป็นไปได้หรือไม่ เพื่อที่จะเอาพื้นที่บริเวณนั้นทำ�การเยียวยา แก้ไข ฟื้นฟูชายหาด และการบริหารจัดการพื้นที่หรือเมืองพิเศษ ต้องการพื้นที่หรือไม่ หรือต้องยึดติดกับพื้นที่หรือไม่ คำ�ตอบ : ถ้าจะพัฒนาให้มีระบบของการทำ�งานในเรื่องของการแก้ปัญหา การกั ด เซาะชายฝั่ ง ร่ ว มกั น ของพื้ น ที่ ทั้ ง หมด ประเด็ น นี้ คล้ายกับเรื่องป้องกันนํ้าท่วม หรือเรื่อง Mass Transit ซึ่งเป็น Single Purpose นั่นคือเพื่อให้ท้องถิ่นเจาะจงทำ�เฉพาะเรื่อง ในกรณีที่กล่าวมานี้ย่อมหมายความว่า ต้องไปเอาอำ�นาจจาก กรมเจ้าท่ามาก่อน เพื่อให้ท้องถิ่นนั้นมีอำ�นาจในการดูแลการ กั ด เซาะ แล้ ว ทำ � เป็ น โครงการร่ ว มหรื อ จะเป็ น การลงทุ น ร่ ว ม 38 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
หรือจะเป็นสหการเฉพาะเรือ่ งนีเ้ รือ่ งเดียวสามารถทำ�ได้ และเรือ่ งนี้ ต้องยึดโยงกับมิติเศรษฐกิจและสังคมอยู่มาก หากกำ�หนดเป็น เป้าหมายเดียว ในเรื่องกัดเซาะชายฝั่ง เมื่อแก้ปัญหาเรื่องกัดเซาะ ชายฝัง่ แล้ว คำ�ถามตามมาคือจะทำ�อะไรต่อ ควรคิดว่าเมืองพิเศษนี้ ยังมีฟังก์ชั่นอื่นด้วยหรือไม่ โดยคุณลักษณะของเมืองชายฝั่งที่เป็น อยู่เป็น อบต.เล็กๆ แต่มีชายฝั่ง และต้องการจะเป็นเมืองพิเศษ เฉพาะเรือ่ งดูแลการกัดเซาะชายฝัง่ ลักษณะนีไ้ ม่นา่ จะทำ�ได้ ถ้าจะ ทำ�ระบบความร่วมมือ เพื่อดูแลเรื่องการกัดเซาะชายฝั่ง สามารถ ทำ�ได้ แต่เวลาที่ทำ�จริงจะลำ�บาก เพราะมีคำ�ถามว่าผลตอบแทน คืออะไร อีกทั้งทำ�เรื่องนี้ มีแต่การลงทุน มีแต่รายจ่าย คำ�ถาม : ถ้าจะจัดเป็นกลุ่ม อบต. หรือกลุ่มเทศบาลที่มีเขตแดนติดอยู่กับ ชายหาดทั้งหมด แล้วทำ�ขึ้นมาเป็นองค์กรท้องถิ่นพิเศษเพื่อให้มี ขนาดที่มีความพอเพียงที่จะใช้อำ�นาจหน้าที่และมีความเชื่อมโยง ในการทำ�งานจะเป็นไปได้หรือไม่ คำ�ตอบ : เรื่องนี้มี 2 ความหมายคือ 1. การรวมกันเพื่อให้เป็นขนาดที่ใหญ่ขึ้นเป็นองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่ใหญ่ขึ้น หมายถึงการควบรวมองค์กรปกครอง ส่ ว นท้ อ งถิ่ น ซึ่ ง การควบรวมองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น มีกฎหมายกำ�หนดว่าจะควบรวมได้ต้องสอบถามประชาชน ว่ายินดีจะควบรวมหรือไม่
วุฒิสาร ตันไชย / 39
2. การรวมกันในหน้าที่ ร่วมทุนกัน แล้วช่วยกันทำ�ตามแนวคิด จะเหมือนการจัดการแม่นํ้า คือถ้าจัดการแต่ต้นนํ้าส่วนที่เหลือ ถ้าไม่จดั การ ก็ไม่สามารถจัดการได้ทงั้ แม่นาํ้ ดังนัน้ การจัดการ ร่วมกันเป็นการเอาแม่นาํ้ เป็นตัวตัง้ แล้วให้ทอ้ งถิน่ ทีอ่ ยูร่ มิ แม่นาํ้ ทั้งหมดมาจัดการร่วมกัน แต่ไม่จำ�เป็นว่าท้องถิ่นทั้งหมดต้อง รวมกันเป็นท้องถิน่ พิเศษเพือ่ รวมกันบริหารจัดการนาํ้ เพราะเป็น คนละแนวคิดกับที่กล่าวมา คำ�ถาม : วันนีม้ าบตาพุดยังมีความจำ�เป็นต้องพัฒนาเป็นเมืองพิเศษหรือไม่ คำ�ตอบ : เรื่องมาบตาพุดตอนมีปัญหาเรื่องฟ้องร้องกัน คณะรัฐมนตรีมีมติ ให้แก้ไขมาบตาพุดแบบ Comprehensive ตั้งกรรมการขึ้นมา โดยมีสภาพัฒน์ดูแลและมอบเรื่องนี้ให้สภาพัฒน์ไปดำ�เนินการ ฉะนั้ น เรื่ อ งนี้ จึ ง หลุ ด ออกจาก Track ของคณะทำ � งานเรื่ อ ง เมืองพิเศษ คำ�ถาม : การทำ�เมืองพิเศษมาบตาพุด คงหมายถึงมาบตาพุดในภาพรวม ไม่ ใ ช่ เ ฉพาะเทศบาลตำ � บลมาบตาพุ ด ถ้ า จะทำ � แต่ เ ทศบาล มาบตาพุด ปัญหาที่อื่นจะยังอยู่ ก็จะไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ทั้งหมด คำ�ตอบ : ขึ้ น อยู่ กั บ ความเหมาะสมของการเป็ น เมื อ งพิ เ ศษ ต้ อ งดู ว่ า ขอบเขตพื้นที่ที่เหมาะสมเป็นอย่างไร ยกตัวอย่างนครแม่สอด ที่ต้องไปรวมกับเทศบาลท่าสายลวด เพราะเป็นพื้นที่ติดชายแดน ถ้ า ไม่ ร วมก็ ไ ม่ มี ค วามหมายอะไร แต่ เ ป็ น โจทย์ ท างการเมื อ ง ที่ต้องไปคุยต่อในเรื่องการควบรวม 40 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
เรื่องมาบตาพุดถ้าจะทำ�ให้เป็นจริง ไม่ใช่เขียนกฎหมายได้เลย ต้องกลับมาดูว่า สิ่งที่มีความยืดหยุ่นที่จะให้มาบตาพุดและพื้นที่ ใกล้เคียงนั้นแก้ปัญหาเหล่านี้ได้จริง ขนาดพื้นที่จะเป็นอย่างไร ถ้าจำ�เป็นต้องควบรวมก็ต้องชักจูงกัน ต้องไปพบปะพูดคุยกับ ประชาชนและฝ่ า ยการเมื อ งต่ อ ในความเป็ น จริ ง ต้ อ งมี ก าร ศึกษาวิจัย ถ้าคณะกรรมการกระจายอำ�นาจสั่งให้ศึกษา คือสั่งให้ ร่างกฎหมาย การร่างกฎหมายก็อยู่บนพื้นฐานว่ามีข้อมูลเพียงใด ถ้าไม่มีข้อมูลพื้นฐานก็คิดไม่ออก ต้องมีพื้นฐานของการศึกษา คือ ศึกษาความเป็นไปได้ ความเหมาะสมเพื่อที่จะอธิบายและยืนยัน เนื่องจากทุกคนเข้าใจว่ามาบตาพุดเป็นเรื่องจำ�เป็น แต่ถามนายก มาบตาพุดว่า ถ้าต้องการเป็นเมืองพิเศษ ท่านอยากได้อะไรบ้าง ที่เป็นพิเศษ อะไรที่เป็นปัญหาแล้วท่านจัดการไม่ได้ ถ้าต้องการ อำ�นาจพิเศษ ต้องตอบประเด็นเหล่านี้ คณะกรรมการกระจาย อำ�นาจก็จะถามลักษณะนี้ ถ้าตอบไม่ได้กต็ อ้ งกลับไปเริม่ ต้นศึกษา แต่กรณีแหลมฉบัง สมุย แม่สอด มีพื้นฐานของการศึกษาอยู่ แม้ว่าอาจจะไม่ทันสมัย แต่อย่างน้อยที่สุดสามารถระบุในเชิง ประจักษ์วา่ ต้องการอะไรในเชิงอำ�นาจหน้าที่ ถ้ามาบตาพุดต้องการ จะเริ่ ม ทำ � ก็ อ าจจะให้ ส ถาบั น การศึ ก ษาทำ � การศึ ก ษาโดยเร็ ว สัก 6 เดือน ก่อนเอาแนวคิดไปจัดทำ�ร่างกฎหมาย
วุฒิสาร ตันไชย / 41
คำ�ถาม : หากเมื อ งพิ เ ศษต้ อ งเริ่ ม จาก Key Word ที่ว่าต้องการอะไร สมมติ พื้ น ที่ ม าบตาพุ ด หรื อ พื้ น ที่ ร อบๆ ต้ อ งการเป็ น เมื อ ง อุตสาหกรรมเชิงนิเวศน์ที่แก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมได้อย่างยั่งยืน เมือ่ เริม่ ต้นจาก Concept นีแ้ ล้วค่อยออกแบบ จะเป็นไปได้หรือไม่ คำ�ตอบ : ไม่ใช่ทุกท้องถิ่นจะเป็นเมืองพิเศษได้ ยกตัวอย่างปากเกร็ดมาขอ ปรึ ก ษาว่ า ขอเป็ น เมื อ งพิ เ ศษ คำ � ถามคื อ ปากเกร็ ด จะพิ เ ศษ อย่ า งไร มี ศู น ย์ ป ระชุ ม อิ ม แพคหรื อ ปากเกร็ ด ยกระดั บ จาก สุขาภิบาลมาเป็นเทศบาล จนเป็นเทศบาลนครและมองว่าจะยก อีกระดับเป็นเมืองพิเศษ ส่วนเทศบาลภูเก็ตโทรมาปรึกษาเช่นกัน ว่าอยากเป็นเมืองพิเศษ ผมจึงตั้งคำ�ถามกลับไปว่า ต้องระบุ ให้ ไ ด้ ว่ า เทศบาลภู เ ก็ ต มี อ ะไรที่ เ ป็ น ความพิ เ ศษ ซึ่ ง ก็ ไ ม่ มี แต่ถา้ ทัง้ เกาะภูเก็ตก็จะอธิบายได้วา่ เกาะภูเก็ตเป็นเมืองท่องเทีย่ ว จึ ง ต้ อ งการเป็ น เมื อ งพิ เ ศษ โดยสรุ ป ความเป็ น เมื อ งพิ เ ศษ ในความหมายนี้ (ถ้าไม่นับเรื่องการเมือง) ย่อมหมายความว่า พื้นที่นี้ต้องมีศักยภาพว่าจะถูกพัฒนาไปเป็นอะไร ในเชิงการ แก้ปัญหาก็ได้ ในเชิงที่จะคาดการณ์ไปข้างหน้าว่าอนาคตจะ เป็นอะไร ในลักษณะเชิงเตรียมการก็ได้ ถ้าเป็นลักษณะนี้จึงจะ อธิบายได้ ซึ่งต้องการฟังก์ชั่นพิเศษจริงๆ ที่จะช่วยทำ �ให้เกิด มูลค่าได้จริง เกิดตัวคูณ เกิด Wealth ได้จริง 2 ประเด็นนี้ เป็ น Key Word สำ � คั ญ ไม่ ใ ช่ ทุ ก เมื อ งจะเป็ น เมื อ งพิ เ ศษ ในความหมายนี้ แต่ถ้าจะเป็นเมืองพิเศษในลักษณะที่เป็น Mega City เมืองขนาดใหญ่ ความพิเศษแบบนี้ถือเป็นความพิเศษทั่วไป ซึ่งจะต้องไปดูเรื่องความแออัด แต่ไม่ใช่ในความหมายเมืองพิเศษ ดังที่กล่าวมา 42 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
คำ�ถาม : ในกรณีของมาบตาพุด ท้องถิ่นต้องการอำ�นาจที่จะเรียกดูข้อมูล จากบริษัทได้เมื่อเวลามีปัญหา เวลานี้ข้อมูลมี แต่อยู่ในนิคม อุตสาหกรรม และนิคมอุตสาหกรรมใช้ฎหมายอีกฉบับ ถ้าเป็น เมื อ งพิ เ ศษแล้ ว ประเด็ น นี้ จ ะทำ � อย่ า งไร เช่ น ว่ า ข้ อ มู ล ต่ า งๆ ของบริษทั จะต้องส่งทาง Online มาทีท่ อ้ งถิน่ ได้บา้ ง อะไรทำ�นองนี้ กฎหมายฉบับนี้มีขึ้นมาแล้ว นิคมอุตสาหกรรมจะทำ�อย่างไร คำ�ตอบ : ความเป็นเมืองพิเศษจึงต้องการรายละเอียดที่ได้จากการศึกษา เพราะต้องดูปัญหาเป็นเรื่องๆ สำ�หรับเมืองพิเศษแม่สอดมีพลัง ทางการเมืองหนุน กฎหมายการจัดตั้งเมืองพิเศษแม่สอดจึงไปเร็ว แต่เมื่อดูในรายละเอียดของแม่สอด จะไปออกพระราชกฤษฎีกา เรื่องตรวจคนเข้าเมือง ว่าจะเอาอำ�นาจตรวจคนเข้าเมืองแค่ไหน ปัจจุบันยังไม่ทราบเหมือนกัน เนื่องจากทางจุฬาฯ เป็นผู้ศึกษา ในประเด็นนี้ ผมต้องให้เจ้าหน้าที่ไปดูรายละเอียดเป็นเรื่องๆ ว่ามีกฎหมายอะไรบ้าง ถ้าจะรับมาดำ�เนินการจะรับได้แค่ไหน ถึงจะทำ�ให้เมืองฟังก์ชั่นได้ เพราะถามท่านนายกนครแม่สอด ท่านนายกจะตอบไม่ได้ เพราะท่านจะบอกเอาเรื่องนั้นเรื่องนี้ ถามว่ า เอาแค่ ไ หนจึ ง จะได้ ดุ ล ซึ่ ง ไม่ ง่ า ย สุ ด ท้ า ยก็ ต้ อ งการ รายละเอียดจากการศึกษา
วุฒิสาร ตันไชย / 43
คำ�ถาม : เรื่องเมืองพิเศษในลักษณะนครแม่สอด ซึ่งเป็นองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิน่ เมือ่ มีคณะกรรมการทีป่ รึกษาและพัฒนานโยบายแล้ว ความเป็นที่ปรึกษามีขอบเขตอำ�นาจหน้าที่อย่างไร คำ�ตอบ : ขึน้ อยูก่ บั การออกแบบ ถ้ารับอำ�นาจจากส่วนราชการมาก โดยเฉพาะ การทำ�งานของเมืองพิเศษนครแม่สอดมีผลต่อภาคเอกชนมาก ก็ตอ้ งดึงและคานอำ�นาจระหว่างสมาชิกสภาทีม่ าจากการเลือกตัง้ กับกลุม่ ทีม่ าจากการแต่งตัง้ เป็นการสร้างความไว้วางใจระหว่างกัน ฉะนั้นจะมากน้อยขึ้นอยู่กับการออกแบบว่าอำ�นาจของส่วนที่ 3 (คณะกรรมการที่ ป รึ ก ษาและพั ฒ นานโยบาย) จะมี แ ค่ ไ หน เราออกแบบให้สว่ นที่ 3 มีอ�ำ นาจในการยับยัง้ และให้ความเห็นชอบ กรณีการใช้อำ�นาจตามมาตราที่ว่าด้วยกฎหมายพิเศษหรืออำ�นาจ พิเศษ •
กรณีสวุ รรณภูมิ สภาอุตสาหกรรมและหอการค้ามีการเกรงว่า จะไว้ใจนายกซึง่ มาจากการเลือกตัง้ ให้เข้ามาบริหารทรัพย์สนิ ได้หรือไม่ อาจจะทำ�ได้ แต่ในทางปฏิบัติจริงฝ่ายราชการ ก็ บ อกว่ า ปล่ อ ยไปแล้ ว ใครจะกำ � กั บ ดู แ ล หรื อ จะให้ ผู้ ว่ า ฯ คนเดียวดูแล แต่ในช่วงเวลาของการเปลี่ยนผ่านนี้ เรื่องนี้จะ ต้องหาทางออก ต่อไป ถ้าพัฒนาดีขึ้น ผู้บริหารท้องถิ่นเก่งขึ้น สภาเก่งขึ้น จะทำ�ให้อำ�นาจส่วนที่ 3 (คณะกรรมการที่ปรึกษา และพัฒนานโยบาย) ลดลงได้ แต่วนั นีถ้ า้ บอกว่า นายกจากการ เลือกตัง้ จะให้บริหารเมืองโลจิสติก เมืองท่าเรือ มีรถไฟความเร็วสูง มีการก่อสร้าง ทำ�แผนธุรกิจแบบนี้ แต่ให้มีสภาที่มาจากการ เลือกตั้งอย่างเดียว ช่องทางของผู้บริหาร ช่องทางของฝ่าย ให้ความรู้ไม่มี ก็จะบริหารไม่ได้
44 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
•
กรณีมาบตาพุด จะมีอยู่ 2 ประเด็นใหญ่ๆ ที่ต้องการเป็น เมืองรูปแบบพิเศษ คือการจัดการสิง่ แวดล้อมและการจัดการนํา้ แต่ทั้งหมดนี้มีเจ้าภาพเดิมอยู่แล้ว ซึ่งจะดำ�เนินการยากมาก อย่างเช่น เรือ่ งนาํ้ เวลาทีน่ าํ้ แล้งก็ตอ้ งการการจัดการนํา้ กฎหมาย การจัดสรรนาํ้ ก็ไม่มี คือไม่มอี ะไรให้มาบตาพุด แม้มาบตาพุดได้ อำ�นาจพิเศษไป แต่อ�ำ นาจพิเศษนัน้ ไม่มกี ฎหมายอืน่ มารองรับ จึงเป็นเรื่องใหญ่ทั้งสองเรื่อง คือมาบตาพุดน่าจะเป็นรูปแบบ พิเศษ แต่ว่าเห็นอุปสรรคใหญ่โตมาก ตั้งแต่ยังไม่ได้ทำ�การ ศึกษา อำ�นาจในเรือ่ งต่างๆ ยังมีเจ้าภาพเดิมอยู่ ไม่มกี ฎหมาย ให้อำ�นาจมาบตาพุดดำ�เนินการ เวลานี้ที่ทำ�ได้ก็คือการจัดการ ขยะ แต่การจัดการขยะก็ทำ�ได้อยู่แล้วโดยไม่ต้องเป็นรูปแบบ พิเศษ
บนความซับซ้อนแบบนี้ และอำ�นาจที่ไม่มีเอกภาพแบบนี้ ต้อง Break Through เรื่องนี้ ต้องคลี่มาดูทีละเรื่อง ถ้าปัญหามาก ต้ อ งพยายามทะลุ ใ ห้ ไ ด้ แต่ ถ้ า ปั ญ หามากแล้ ว เราถอยก็ ไ ม่ มี ประโยชน์ ก็จะซํ้าเติมกันอยู่แบบนี้ไม่สามารถทะลุผ่านสักที คำ�ถาม : ในเรือ่ งของ Eco Town ก็พดู กันมามากมาย การนิคมอุตสาหกรรม แห่งประเทศไทยเพิ่งจะทำ� แม้ตอนแรกการนิคมฯ ก็ไม่กล้าทำ�ที่ มาบตาพุด เราก็ต้องไปบอกว่า ช่วยทำ�เถอะ เพราะว่าทุกอย่าง ไปมะรุมมะตุ้มกัน ที่นั่น ทุกคนก็ก ระจายออกหมด พยายาม ไปคุยว่า ให้ทางสภาพัฒน์พยายามเป็นตัวกลางที่จะโทรศัพท์
วุฒิสาร ตันไชย / 45
ไปคุย หรือนัดประชุม ให้ลองทำ� Eco Town เริ่มต้นก็ยังดีกว่า ไม่เริ่มเลย เราพยายามแก้ไขปัญหาเร่งด่วนที่สลับซับซ้อน ปัญหา คื อ ทำ � อย่ า งไรจึ ง จะไปถึ ง แหล่ ง ของปั ญ หาก่ อ น แต่ ก รณี ข อง การที่จะทำ�ให้เป็นรูปแบบพิเศษ ก็มีการคุยกันหลายครั้งในพื้นที่ ทางผู้บริหารก็คิดกันว่า ถ้าเมืองพิเศษแม่สอดดำ�เนินการได้ผล ก็น่าจะเอามาใช้กับมาบตาพุดได้ คำ�ตอบ : ต้องถามว่า ถ้าจะให้เกิดเมืองพิเศษ ไม่ได้หมายความถึงการ เอาอำ � นาจของรั ฐ ทั้ ง หมดในการบริ ห ารจั ด การอุ ต สาหกรรม ควรจะต้องกลับมาถามว่า เส้นแบ่งที่พอเหมาะที่จัดการแล้วทำ�ให้ มีเอกภาพ แล้วจัดการได้สมประโยชน์เพียงใด เป็นเส้นแบ่งเรื่อง อำ�นาจ ส่วนเรื่องรายได้เป็นเรื่องรอง เรื่องอำ�นาจของการจัดการ ที่ให้เจ้าของพื้นที่จัดการได้ ในขณะที่รัฐไม่สามารถดูแลได้ทั่วถึง ซึง่ เป็นหลักการสำ�คัญการ ทีอ่ �ำ นาจในเรือ่ งเดียวกัน แฝงอยูใ่ น 5 กรม ควรดึ ง การจั ด การกลั บ มาอยู่ ใ นจุ ด เดี ย ว ถ้ า เห็ น ด้ ว ยแบบนั้ น คำ�ตอบที่ภาคเอกชนจะได้ประโยชน์ก็คือ • ประการแรก การจัดการนัน้ จะเกิดประโยชน์ตอ่ เอกชนมากขึน้ ไม่วา่ จะเป็นการป้องกัน การดูแล รักษา การควบคุม ผูค้ วบคุม สามารถจัดการได้ • ประการทีส่ อง เรือ่ งรายได้ รายได้เป็น By Product ถ้าบอกว่า เมืองนีค้ วร Compensate อะไร ควรคิดเรือ่ งการ Reallocate เงินกลับมาว่าควรจัดสรรเท่าไหร่ ที่จะให้มีเงินพอจะมาทำ�งาน รวมไปถึงสิ่งที่จะเกิดเพิ่มขึ้นในเรื่อง Wealth ของเมือง ถ้าจะ เอาตามแนวคิดแบบนี้ต้องมองอีกว่าจำ�เป็นหรือไม่
46 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
•
ประการที่สาม ถ้าไปคิดโจทย์ว่าจะเอาอำ�นาจทุกเรื่องของทุก กระทรวงที่อยู่ในมาบตาพุด ซึ่งเป็น 1 ใน 5 ของ GDP ทั้งประเทศมาอยู่ในเมืองพิเศษ แนวคิดเช่นนี้ยังเกิดไม่ได้ สำ�หรับมาบตาพุด เราควรคิดง่ายๆ ว่าจะจัดการให้ถนนสะอาด ได้ไหม และจะผนวก 7 เมืองมารวมกันหรือไม่ เป็นเรื่องที่ ต้ อ งการการศึ ก ษาและต้ อ งไปค้ น หา แต่ ถ้ า รอให้ ส มบู ร ณ์ รอให้พร้อมก็จะตกขบวนเรื่องเมืองพิเศษ ถ้าจะให้ทันขบวน ก็ตอ้ งพ่วงโบกีส้ ดุ ท้าย พ่วงไปก่อน ถ้ารอสมบูรณ์มรี ายละเอียด ก็คงไม่ได้ท�ำ ให้ท�ำ ไปแก้ไป ศึกษาเพิม่ เติมไป แต่ตอ้ งมีพนื้ ฐาน อย่างนี้จึงจะมีโอกาส เรื่องเมืองพิเศษแม่สอด ขณะนี้กฎหมาย อยู่ที่กฤษฎีกากำ�ลังจะเข้าสภา ระหว่างนี้ก็มีการประกาศเขต เศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งใหญ่ขึ้นกว่าอีก แต่เป็นคนละแนวคิดและ มาจากคนละกรมอีก โดยที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ รับผิดชอบดูแลเอง
คำ�ถาม : เขตเศรษฐกิ จ พิ เ ศษต่ า งจากเมื อ งรู ป แบบพิ เ ศษในเชิ ง อำ � นาจ อย่างไร คำ�ตอบ : ในยุคทีเ่ สนอสุวรรณภูมใิ ห้เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษนัน้ มีบริษทั เป็น คนกำ�หนด บริษัทมีอำ�นาจชี้เขตพื้นที่ให้มาเป็นของสุวรรณภูมิได้ ดังนัน้ ถ้าจะทำ�เรือ่ งเมืองพิเศษ ควรคิดจากเล็กๆ ก่อนว่า เมืองพิเศษ ในความหมายที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรทำ� และเมื่อช่วย แก้ ปั ญ หาได้ แ ล้ ว ต่ อ ไปถ้ า จะเพิ่ ม อะไรบางอย่ า งให้ ท้ อ งถิ่ น แก้ปัญหาได้อย่างมีเอกภาพขึ้น แค่ไหน อย่างไร ก็จะทำ�ได้ วุฒิสาร ตันไชย / 47
ข้อสังเกตประการหนึ่งคือ สภาพัฒน์บอกว่าจะรอให้ พ.ร.บ. เมืองพิเศษแม่สอดประกาศใช้ก่อน จากนั้นจะเอาเป็น Model ไปทดลองในมาบตาพุ ด ในความเป็ น จริ ง พื้ น ที่ ข องแม่ ส อด น้ อ ยกว่ า มาบตาพุ ด มาก ต้ อ งทำ � เมื อ งพิ เ ศษมาบตาพุ ด ก่ อ น เมืองพิเศษแม่สอดค่อยตามทีหลัง มาบตาพุดรอไม่ได้แล้ว คำ�ถาม ของผมก็คือว่า การบริหารแบบพิเศษที่ว่านี้ จะเรียกอะไรก็ตาม ถ้ า พื้ น ที่ ไ ม่ ติ ด กั น ทำ � เมื อ งพิ เ ศษได้ ห รื อ ไม่ เช่ น แหลมฉบั ง กับมาบตาพุดไม่ติดกัน แล้วเราจะให้เป็นเมืองพิเศษเดียวกันได้ หรือไม่ พื้นที่ไม่ติดกันก็เหมือนกับมหาวิทยาลัยที่มีวิทยาเขต คำ�ถาม : เรือ่ งมาบตาพุดถือว่ามีความจำ�เป็นคงไม่ตอ้ งพูดถึง มีประเด็นอยูว่ า่ เมื่อเดือนตุลาคม พ.ศ.2553 ที่ผ่านมา คณะกรรมการสุขภาพ แห่ ง ชาติ เ สนอไปที่ ค ณะรั ฐ มนตรี แ ล้ ว คณะรั ฐ มนตรี รั บ ทราบ เรื่ อ งการมี ก ลไกพิ เ ศษในการพิ จ ารณาโครงการที่ มี ผ ลกระทบ รุนแรง และเรื่องของการมีมาตรการพิเศษทางการเงินการคลัง และการประกาศเป็นพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อม อยากจะเรียน ถามว่า ตอนนี้เรากำ�ลังร่าง พ.ร.บ. ในเรื่องที่จะขอให้เป็นพื้นที่ พิเศษ โดยให้ใช้เหตุผลตรงนี้ กับอีกประการหนึ่งคือเรื่องของ พื้ น ที่ กั น ชนที่ เ ราคิ ด ว่ า ต้ อ งมี ม าตรการพิ เ ศษ เรามี ก ารคุ ย กั น ถึงเรื่อง Transfer Development Right ที่จะต้องมีมาตรการ พิเศษ สมมติว่ามีการผลักดันเรื่องนี้เข้าสู่คณะกรรมการชุดใด ชุดหนึ่งให้คณะรัฐมนตรีมีมติออกมาให้ท้องถิ่นดำ�เนินการ อาจ จะต้องไปปรับข้อบัญญัติ หรือดำ�เนินการตามอำ�นาจใน พ.ร.บ.
48 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
สิ่งแวดล้อม หรือ พ.ร.บ.อื่นๆ การใช้อำ�นาจของคณะรัฐมนตรีนี้ ที่จะไปขอให้ท้องถิ่นดำ�เนินการเช่นนี้ จะเป็นการ Over Rule หรือไม่ คำ�ตอบ : สำ � หรั บ เมื อ งมหาวิ ท ยาลั ย ในต่ า งประเทศ คื อ เมื อ งที่ เ ป็ น มหาวิทยาลัยอย่างเดียว แต่เมืองพิเศษของไทยทำ�ทุกเรื่อง ถ้าเป็น School District จะเป็น Single Purpose Local Organization สำ�หรับ ประเทศไทยไม่ยอมรับว่า School District เป็นองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น อบต. อบจ. ต้องมีพื้นที่ แต่ถ้ามีฟังก์ชั่นเดียวคือเรื่องการ ศึกษา ทำ�ได้ แต่ยงั ไม่เคยมีในประเทศไทย เราต้องฝ่าฟันความคิด อีกมาก เรื่อง Over Rule นั้นเป็นสิทธิ์ที่ท้องถิ่นจะออกข้อบัญญัติ หรือไม่ออกก็ได้ อาจจะมีกฎหมายเปิดให้ ถ้าท้องถิน่ เห็นว่าจะออก ข้อบัญญัติเพื่อบังคับใช้ตามกฎหมายก็ทำ�ได้ แต่ส่วนกลางไม่มี อำ�นาจไปบังคับ เว้นแต่ว่าเป็นมาตรฐานของชาติที่ทุกคนต้องทำ� แต่ถา้ เป็นเช่นนัน้ มีค�ำ ถามว่า ทำ�ไมส่วนกลางไม่ออกกฎหมายเอง ทำ�ไมไปโยนให้ท้องถิ่นทำ� คำ�ถาม : ส่วนกลางต้องออกพระราชบัญญัติ Transfer Development Right เพราะไม่มกี ฎหมายไหนให้อ�ำ นาจทำ�ได้ แม้แต่รา่ งพระราชบัญญัติ สิ่งแวดล้อมก็ไม่มี Transfer Development Right ใช่หรือไม่ คำ�ตอบ : ท้องถิ่นก็ไม่ได้มีอำ�นาจเบ็ดเสร็จ อำ�นาจของรัฐยังมีเต็มที่ในพื้นที่ ของท้องถิ่นทุกตารางนิ้วอยู่แล้ว ทำ�ได้อยู่แล้วตามกฎหมาย
วุฒิสาร ตันไชย / 49
คำ�ถาม : ผมมีความเห็นที่ขอเสนอว่า เรากำ�ลังพูดถึงเมืองพิเศษในฐานะ ส่ ว นกลางและในฐานะท้ อ งถิ่ น ซึ่ ง เราต้ อ งมองแยกกั น ยกตั ว อย่ า ง ประเทศญี่ ปุ่ น จะแยกกั น ในเรื่ อ งขนาดพื้ น ที่ ห รื อ งบประมาณที่ ต้ อ งใช้ ก็ จ ะแยกว่ า งานขนาดไหนเป็ น ของรั ฐ ตัวอย่างเช่น แม่นํ้า มีการจำ�แนกว่า แม่นํ้าเบอร์ไหนเป็นของ ประเทศ เบอร์ไหนเป็นของจังหวัด ซึ่งปัจจุบันประเทศไทยเรา สับสนมาก เราควรจำ�แนกว่า อะไรเป็นพิเศษในระดับรัฐ มิเช่นนั้น เวลาส่ ว นกลางจะออกกฎหมายก็ ก ลั ว ออกกฎหมายลำ � บาก เลยออกแบบครอบคลุมทัง้ ประเทศ แต่ลมุ่ นาํ้ ในญีป่ นุ่ จะมีประกาศ พิเศษ เช่น ลุ่มนํ้าโอซากา จะไม่ใช้กฎหมายครอบคลุมไปที่อื่น ไม่ เ หมื อ นไทยที่ อ อกกฎหมายครอบคลุ ม หมดทุ ก แม่ นํ้ า ซึง่ มีปญ ั หามาก ดังนัน้ ญีป่ นุ่ จึงออกกฎหมายเรือ่ งแหล่งนํา้ โดยแบ่ง เป็นระดับประเทศ และระดับพื้นที่ การกระจายอำ�นาจเรื่องนี้ ในเมื อ งไทยตั ด ขาดกั น สิ้ น เชิ ง ไม่ ส ามารถประสานกั น ได้ เป็นปัญหาช่องว่างของการบริหาร ว่าเป็นของใคร ถ้าได้เงินก็ทำ� พอไม่มีใครได้เงิน ก็ไม่ทำ� คำ�ตอบ : ท้องถิ่นจะเอาเฉพาะที่ทำ�ได้ แต่เรื่องที่ทำ�แล้วเกินความสามารถ จะผลักให้คนอื่นทำ� กรณีที่ไม่ชัดเจนก็จะเป็นแบบนี้ ในเรื่องของ แม่นํ้า ในความเป็นจริงกระจายอำ�นาจไปแล้ว ท้องถิ่นสามารถ เข้าไปดำ�เนินการให้เข้มงวดมากกว่าได้
50 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
คำ�ถาม : อยากจะถามคณะกรรมการกระจายอำ�นาจว่า อะไรที่สามารถ กระจาย หรือไม่สามารถกระจาย อะไรที่ยังอยู่ในขอบเขตอำ�นาจ พิเศษของระดับกระทรวง และควรทำ�บัญชีขึ้นมาให้ชัดเจน คำ�ตอบ : เราไม่เคยจัดกลุ่มให้ชัดเจน ญี่ปุ่นจัดกลุ่มประเภท ถนน แม่นํ้า ชั ด เจน เราต้ อ งพู ด กั บ รั ฐ บาลกลางให้ ชั ด เจนมากขึ้ น ว่ า อะไร เป็นของใคร คำ�ถาม : หากเราประกาศเขตควบคุมมลพิษแล้ว สมมติว่าเราจะทำ �เรื่อง ของการบริหารแบบพิเศษ น่าจะทำ�งานครอบคลุมบริเวณพื้นที่ ทีป่ ระกาศเขตมลพิษเลย จะทำ�ให้เวลาบริหารจัดการเป็นไปได้งา่ ย แล้วให้มกี รอบของกฎหมาย ซึง่ พ.ร.บ.ส่งเสริมคุณภาพสิง่ แวดล้อม ครอบคลุมไว้แล้ว อีกด้านหนึ่ง ถ้าทำ �อย่างนั้น ก็อาจจะเกิด ความยุ่งยาก อาจจะต้องทำ�แค่มาบตาพุด ทีละเทศบาล ในขณะ เดียวกัน อีก 6 เทศบาล ก็จะต้องใช้รูปแบบเดียวกัน มิฉะนั้น จะควบคุมไม่ได้ คำ�ตอบ : เรื่องควบคุมสิ่งแวดล้อม ปัจจุบันเทศบาลมีอำ�นาจทำ�ได้อยู่แล้ว ถ้าทำ�ได้อยู่แล้ว ไม่ต้องเป็นเมืองพิเศษ สิ่งที่จะเป็นเมืองพิเศษ ต้ อ งเป็ น เรื่ อ งที่ ยั ง ทำ � ไม่ ไ ด้ แล้ ว ให้ อำ � นาจพิ เ ศษไปทำ � เรื่ อ ง สิ่งแวดล้อมนั้น เข้าใจว่าอำ�นาจท้องถิ่นทำ�ได้อยู่แล้ว เว้นแต่ว่า มีเรื่องอะไรที่ไกลๆ ซึ่งก็ยังไม่รู้ว่าท้องถิ่นจะจัดการได้หรือไม่ กำ � ลั ง ห่ ว งมาบตาพุ ด เพราะหลายคนคิ ด เป็ น พื้ น ที่ พิ เ ศษ หลายเรื่องมาก แทบจะมีหมวกประมาณ 7 ใบ ใส่ที่มาบตาพุด แล้วมาบตาพุดก็งงว่า สุดท้ายชีวิตจะทำ�อะไรก่อน
วุฒิสาร ตันไชย / 51
คำ�ถาม : ที่มาบตาพุดต้องการเป็นเมืองพิเศษ ส่วนหนึ่งเราคิดแก้ปัญหา เรือ่ งสิง่ แวดล้อมในส่วนทีเ่ ราทำ�ได้ในเมืองของเรา อย่างน้อยถ้าเรา ทำ�ได้เราสามารถที่จะลดมลพิษในพื้นที่ได้ส่วนหนึ่ง คำ�ตอบ : พืน้ ทีข่ นาดไหนเหมาะสมในการจัดการ ประการทีส่ �ำ คัญทีต่ อ้ งคิด คือสิ่งแวดล้อมมี Spillover มาก เช่น ถ้าจัดการที่นี้ดีแต่ที่อื่นไม่ดี ก็เหมือนเดิม เพราะว่าเราทำ�กรงกั้นอากาศไม่ได้ คำ�ถาม : ถ้าจะเอา อปท.ทุกแห่ง ทุกคน ทุกภาคส่วนมารวมกันเป็นเมือง พิเศษ เป็นเรื่องค่อนข้างยาก ซึ่งอาจารย์ก็บอกว่า แม้แต่ อบต. ถ้ า จะมารวมกั น ยั ง ยากเลย ไม่ ว่ า จะเป็ น เรื่ อ งการเมื อ งหรื อ เรื่องอะไรก็ตาม แต่สิ่งที่กำ�ลังคิดก็คือ ถ้าพื้นที่ 80% อยู่ในเขต ควบคุมมลพิษ ส่วนที่เป็นปัญหาอยู่ในเขตเทศบาลมาบตาพุด เรามีศักยภาพในการทำ� หากเป็นเมืองพิเศษ เราสามารถดึง อบต.อื่นเข้ามามีส่วนร่วม ถ้า อบต.ไม่มีการบริหารจัดการขยะ เราดึงมาทำ�งานกับเราได้ คำ�ตอบ : ถ้าเรามองสมบูรณ์แบบ ต้องทำ�เต็มพื้นที่ ถ้ามองความเป็นไปได้ ทางการเมือง ผมคิดว่าให้เป็นเมืองพิเศษที่เดียวก่อน ไปออกแบบ วิธีการทำ�งานร่วมกับท้องถิ่น วิธีการจัดบริการสาธารณะร่วม ทำ�สหการ ทำ�วิสาหกิจท้องถิ่น ลงทุนร่วมกับเอกชน หรือจะไปให้ บริการท้องถิน่ รอบๆ ซึง่ ท้องถิน่ เหล่านัน้ อาจจะไม่มอี �ำ นาจและไม่มี ศักยภาพในเรื่องการเงิน ถ้าจะรอให้รวมกันก่อน คิดว่ายากมาก มาบตาพุดต้องไปออกแบบเรือ่ งรูปแบบการจัดบริการสาธารณะร่วม กับท้องถิน่ อืน่ ว่าจะเอาแบบไหน กรณีแม่สอด เราออกแบบเป็นเมือง พิเศษ อบจ. จะต้องไม่มาคุมแล้ว ถือว่าอำ�นาจ อบจ. หลุดออก 52 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
หมายถึ ง อำ � นาจ อบจ.ไม่ ม าทั บ ซ้ อ นในพื้ น ที่ นี้ ตั ด ขาดกั น พูดในบริบทการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษตามรัฐธรรมนูญ ส่วนเขตเศรษฐกิจพิเศษ เขตเศรษฐกิจต่างๆ ที่พูดกันมานั้น ตามความหมายทั้งหมดคืออะไร ถ้าพูด Free Trade Zone ยังเข้าใจว่า ทำ�ในโซนนี้ ซื้อของในโซนนี้ไม่เสียภาษี เมื่อแม่สอด เป็นเมืองพิเศษ เขตเศรษฐกิจพิเศษก็มา Overlay ทับ ไม่ทราบว่า คืออะไร และจะให้เป็น Creative Economy ด้วย ยิ่งไม่ทราบคือ อะไร แต่เรือ่ งเมืองพิเศษมีกฎหมายรองรับ ทีม่ อี งค์ประกอบว่าด้วย โครงสร้าง รูปแบบ และอำ�นาจหน้าที่ ซึ่งมาซ้อนทับกันหลายชั้น กรณีมาบตาพุดจะยิ่งซ้อนทับ Overlay 5-6 layers ทับลงไป นั่นคือการจัดการอุตสาหกรรมพิเศษ แต่เป็นการจัดการอำ�นาจ โดยรัฐ หรือ Out Source ให้คนอืน่ ทำ� เช่น การนิคมอุตสาหกรรม ซึ่งวันนี้ต้องมาถามแล้วว่า Out Source แบบนี้ อำ�นาจการนิคม อุตสาหกรรมกับเมื่ออยู่ในเขตท้องถิ่น ท้องถิ่นจะไป Intervene อะไรได้ บ้ า งในอำ � นาจของการนิ ค มฯ แต่ ที่ เ ป็ น อยู่ ใ นปั จ จุ บั น การนิ ค มอุ ต สาหกรรม ทำ � อะไรโดยไม่ มี ท้ อ งถิ่ น เข้ า ไปดู เ ลย มีคำ�ถามว่าเป็นธรรมหรือไม่ ถ้าเป็นแบบเมืองพิเศษ ท้องถิ่นจะ เข้าไปดูเรื่องการนิคมอุตสาหกรรมได้ การนิคมฯ ต้องมีที่ยืนใน กรรมการชุดใดชุดหนึ่งที่ดูแลเรื่องท้องถิ่น มีจุดเชื่อม การเชื่อม ระหว่างองค์ความรู้ เชื่อมทิศทาง เชื่อม Trust เป็นเรื่องที่สำ�คัญ แต่ถ้าทำ�แล้วไปยุ่งกับการนิคมฯ ไม่ได้ พื้นที่นั้นเป็นเขตของการ นิคมฯ หมด ทำ�อะไรไม่ได้ ท้องถิ่นไม่มีหน้าที่อะไร ให้มีหน้าที่ เพียงการเก็บขยะที่หลุดออกมาจากการนิคมฯ จะไม่มีประโยชน์
วุฒิสาร ตันไชย / 53
คำ�ถาม : รู ป แบบการทำ � งานร่ ว มกั น อาจจะเกิ ด ขึ้ น ได้ แ บบ Special Function สมมติการนิคมฯ ร่วมกับท้องถิ่น โดยที่ไม่ต้องประกาศ ตัวว่าเป็นพื้นที่รูปแบบพิเศษก็ได้ใช่หรือไม่ คำ�ตอบ : การทำ � งานของท้ อ งถิ่ น ร่ ว มกั บ หน่ ว ยงานระหว่ า งท้ อ งถิ่ น ด้วยกันเอง ปัจจุบนั มีแนวคิดเดียวคือ สหการ ซึง่ ปัจจุบนั ยังไม่ทราบ ว่าคืออะไร พูดมานานแล้ว แต่ไม่เคยเกิดการร่วมทุนกับเอกชน ทำ�ได้เฉพาะ กทม. ตาม พ.ร.บ.ร่วมทุน ปัจจุบนั รูปแบบทีท่ �ำ กันทัง้ หมด ก็ทำ�แบบหลวมๆ ไม่เคยออกแบบ หรือเรื่อง Mass Transit จะทำ� ร่วมกัน กทม. ร่วมกับ ปทุมธานี นนทบุรี ลงทุนเรือ่ ง Mass Transit ร่วมกันได้หรือไม่ ซึง่ ยังไม่มกี ารออกกฎหมายให้ท�ำ ในร่างกฎหมาย ที่ทำ�เรื่องประมวลกฎหมายท้องถิ่น เสนอเรื่องเหล่านี้ไปมาก คือ รูปแบบการจัดบริการสาธารณะ นั่นแปลว่าจากฟังก์ชั่นนี้ บางรูป แบบจัดแบบ Stand Alone ไม่ได้ ต้องเป็นการจัดร่วมกับคนอื่น ซึ่งต้องคิดต่อว่าไปจัดกันอย่างไร จะมีการร่วมทุนได้อย่างไร เช่น เรื่ององค์การมหาชนท้องถิ่น เป็นต้น กรุงเทพมหานครอาจจะคิด ทำ�โรงเรียนแบบมหิดลวิทยานุสรณ์กไ็ ด้ ทีไ่ ม่ใช่โรงเรียน แบบ กทม. แต่เรื่องเหล่านี้ยังไม่ได้รับการยอมรับเพราะกฎหมายไม่เปิดให้ เรากำ�ลังผลักให้กฎหมายเปิดรับเรือ่ งรูปแบบการจัดบริการ ซึง่ วันนี้ เราไม่มเี ลย เราต่างคนต่างทำ� ร่วมอะไรก็ไม่ได้หมด มีอกี หลายเรือ่ ง ที่ต้องคิด อยากให้รีบๆ ทำ�กัน
54 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้
คำ�ถาม : ในเรื่ อ งความพยายามที่ จ ะสร้ า งเอกภาพหรื อ ทำ � งานร่ ว มกั น ถ้าไปขัดแย้งกับกฎหมายที่มีอยู่แล้วจะทำ�อย่างไร ยกตัวอย่างเช่น พ.ร.บ.การนิคมฯ ให้การนิคมฯ เป็นผู้อนุญาตเรื่องการก่อสร้าง อาคารภายในการนิคมฯ ทั้งหมด อปท. ไม่มีสิทธิ์ ควรมาทบทวน การจัดสรรอำ�นาจใหม่ทงั้ หมด ระหว่างภูมภิ าคกับท้องถิน่ ในกรณี ของมาบตาพุดก็ดวู า่ จะจัดสรรอำ�นาจอย่างไรกับการนิคมฯ ต้องไป คิดเองว่าตัวเองมีสมรรถนะ (Capacity) ขนาดไหน จะทำ�อะไรที่ ประชาชนต้องการมากที่สุด แล้วสิ่งที่ทำ�ไม่ได้คืออะไร คำ�ตอบ : เรื่อง Capacity ควรคิดสุดท้าย ถ้าคิด Capacity ก่อนจะ ไม่สามารถทำ�อะไรได้ เราทำ�กระจายอำ�นาจมา 10 ปี เราคิด Capacity ทีหลัง คิดสิ่งที่ควรจะเป็นก่อน ถ้าคิดปัญหาก่อน จะไม่ได้ทำ� ควรมองปัญหาไว้สุดท้าย เพราะปัญหาเอาไว้แก้ คิดสิ่งที่ควรจะเป็นว่าคืออะไร ถึงจะก้าวข้ามไปได้ Capacity สามารถฝึกได้
วุฒิสาร ตันไชย / 55
NOTE
56 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้