ExxonMobil El regimen petrolero basado en las concesiones

suplemento especial A ñ o I V. N ú m e r o 3 6 . C a r a c a s , a g o s t o - s e p t i e m b r e d e 2 0 1 2

El régimen petrolero venezolano en los Tribunales Internacionales de Arbitaje (segunda parte)

EXXONMOBIL (el régimen petrolero basado en las concesiones) la reforma petrolera de 1943 Dos leyes encarnaron la Reforma Petrolera de 1943: la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Impuesto sobre la Renta. La primera incorporó las mejores prácticas estadounidenses aplicables a tierras en el dominio público, además del nivel usual de remuneración del recurso natural en ese país. La regalía de un sexto quedó establecida como un umbral: en el proceso de negociación o licitación de una nueva concesión, la tasa acordada podría ser mayor, pero no menor. Segundo, la industria petrolera fue sometida a la soberanía impositiva como cualquier otra, con lo cual se puso fin, por una parte, a la vieja polémica sobre sus privilegios en materia de aranceles de importación; por la otra, se sometió así a la novísima Ley de Impuesto sobre la Renta la cual había entrado en vigencia el 1º de enero de 1943. Era éste el instrumento que iba a permitir al Estado recaudar soberanamente ganancias extraordinarias, más allá de las rentas y regalías fijadas por la Ley de Hidrocarburos y de cualquier ventaja especial contenida en títulos de concesión, y más allá de los impuestos generales que tuvieran que pagar todos los contribuyentes por igual.

Ahora bien, aún cuando el norte para la acción del Estado venezolano siempre fue el régimen petrolero estadounidense, las políticas petroleras de los dos países no podían ser otra cosa que fundamentalmente distintas. En EEUU, las compañías privadas arrendatarias habían asumido un papel hegemónico que, desde el siglo XIX, les permitió asignar a los terratenientes privados arrendadores el papel subordinado de socios pasivos. Entre dichos arrendadores subordinados se contaban también tanto la Federación como los estados federados, en su calidad de dueños de tierras en el dominio público (incluyendo tierras sumergidas). En cambio, en Venezuela, la situación era muy distinta: el papel hegemónico le correspondía al Estado el cual,

* Gobernador de Venezuela ante la OPEP.

desde el momento mismo en que se iniciaran las exportaciones en 1917, había buscado redefinir el concepto de propiedad pública del recurso natural, haciendo énfasis en el carácter nacional de dicha propiedad y en el imperativo de su administración soberana.

Esta postura del Estado dificultaría que echara raíces en Venezuela cualquier intento de trasplante del arreglo estadounidense –sumamente estable– entre el capital y la propiedad territorial. Eso no impidió que, bajo el liderazgo de las compañías petroleras extranjeras, tuviera lugar un intento de forjar un arreglo de esta naturaleza, por medio del cual se buscaba neutralizar las implicaciones económicas de la soberanía impositiva del Estado. Sin embargo, dicho intento terminó por no ser más que una etapa en un proceso por medio del cual el Estado buscó –y a la postre, consiguió– recaudar toda ganancia extraordinaria a favor de la Nación.

En la penumbra de la reforma

Ley de Hidrocarburos. La reacción de las compañías petroleras ante los primeros acercamientos del gobierno del general Isaías Medina Angarita respecto a la posibilidad de rebalancear las concesiones desde un punto de vista económico fue de una absoluta hostilidad. La intervención del gobierno de los Estados Unidos en el asunto, consecuencia de la gestión diplomática de Medina Angarita para romper el impasse, dejó muy en claro a las compañías que la reforma del régimen petrolero venezolano era inevitable.

Con ello, su principal preocupación dejó de ser la de cómo impedir la reforma y pasó a ser la de cómo estructurarla, de forma tal que desembocara en un régimen estable que pudiera contener el avance del Estado terrateniente. Ésta era también la intención de los consultores estadounidenses Arthur A. Curtice y Herbert Hoover Jr., a quienes el Departamento de Estado había recomendado al gobierno venezolano, y que éste terminaría efectivamente por contratar. En un Memorándum donde dichos consultores comentaron el Proyecto de Ley de Hidrocarburos, se hacía la siguiente afirmación: “...una regalía de 16 2/3 por ciento para el propieta-

rio de los yacimientos representa muy cerca del 50 por ciento de los beneficios netos que se derivan de la explotación de esos campos”.2 Obviamente, una afirmación así solamente podía referirse a un promedio en el muy largo plazo, que englobaba distintas coyunturas de precios y costos, y condiciones no solamente de diferentes compañías sino también de diversos campos, desde el inicio de la producción hasta su agotamiento.

La idea de que la tasa usual de regalía de por sí constituye una aproximación a un reparto igualitario de los beneficios entre capital y tierra –un fifty-fifty– puede encontrarse en la (muy escasa) literatura histórica sobre el tema y se remonta a la segunda mitad del siglo XIX, a los albores mismos de la industria petrolera estadounidense.3 Sin embargo, en ningún contrato de arrendamiento –ni tampoco en la legislación que rige a dichos contratos– puede encontrarse referencia alguna a tal repartición relativa. En esos instrumentos legales aparece simplemente la figura de la regalía y sus tasas usuales. Por lo que toca a las compañías, éstas nunca demostraron particular interés en la justificación histórica de las tasas usuales de regalía, una vez que éstas se hubieron establecido y estabilizado, por una razón muy sencilla: la aplicación de dichas tasas usuales en provincias nuevas y más prolíficas, especialmente Oklahoma, California y Texas, redundaba en una división de los beneficios que les era bastante más favorable que un fifty-fifty.4 A la luz del total desinterés de las compañías en estas cuestiones históricas, y de lo enclenque de los fundamentos económicos de las tasas usuales de regalía, el pasaje citado luce como una excentricidad fuera de lugar. Pero la realidad es que los asesores estadounidenses tenían un interés muy particular en traer a colación las raíces históricas de las tasas usuales de regalía, como se desprende de la afirmación tajante que sigue inmediatamente a las líneas ya citadas: “No debe esperarse que ningún propietario exija más y, ciertamente, ninguna empresa estaría dispuesta a dar más de esta participación igual”.

Esta afirmación es en extremo reveladora porque, desde un

punto de vista económico, no tiene sustento alguno. Para un inversionista cualquiera, el criterio relevante no es el reparto relativo de los beneficios sino la tasa de ganancia después de pagar las rentas y regalías correspondientes (ajustada por las circunstancias y riesgos particulares del negocio petrolero), en comparación con la tasa usual de ganancia del capital en general. Esta tasa puede ser o bien muy alta o bien muy baja o bien normal, ya sea con un fifty-fifty, con un 75:25 o con un 25:75, ya que la tasa de ganancia depende ante todo de la productividad del capital invertido, la cual a su vez es función de la productividad natural de la tierra en cuestión.

Por lo que toca al terrateniente petrolero, la participación relativa en los beneficios tampoco es el criterio apropiado. Más bien, su referencia principal siempre será el desempeño de sus pares que o bien ya han arrendado sus tierras, o bien están por arrendarlas. La contribución del terrateniente al negocio petrolero es el producto mismo, por lo cual su evaluación de una propuesta concreta de negocio inevitablemente habrá de basarse en la renta cobrada por unidad del producto extraído de sus tierras. Este tipo de comparación conduce al desarrollo de tasas usuales de regalía a manera de umbral. Considérese la forma en que la tasa de un sexto llegó a Venezuela. ¿Por qué Venezuela iba a aceptar una tasa de regalía menor que la que se pagaba en tierras comparables en EEUU a los superficiarios, fueran estos privados o públicos? Las tasas usuales aseguran a cada terrateniente individual que, al aceptarlas, alcanzará por lo menos el mínimo prevaleciente entre sus pares en la región respectiva. Desde luego, todo terrateniente también está consciente de que puede beneficiarse de la competencia y cobrar entonces rentas y regalías mayores, hasta el límite definido por el umbral de la tasa de ganancia de los arrendatarios potenciales.

En suma, una participación relativa determinada no es un criterio económico apropiado ni para los inversionistas, ni para los terratenientes aunque, de acuerdo a las circunstancias, puede ser un criterio de particular interés

político para el uno y/o el otro.

Así por ejemplo, mientras que en EEUU las compañías estaban felices de olvidarse del origen mitológico de la regalía de un sexto como aproximación a un fiftyfifty, en Venezuela tenían un gran interés en recordárselo.

Como se podrá apreciar, el objetivo del memorándum de los asesores estadounidenses de Venezuela era mistificar el fifty-fifty como un reparto inherentemente justo, aprovechando su indudable poder sugestivo e ideológico, de un reparto igualitario entre capital y tierra, pasando por alto el detalle crucial de que se estaban equiparando dos categorías cualitativamente distintas. El mensaje inequívoco dirigido al Estado terrateniente era: hasta aquí, y ¡ni un paso más!

A final de cuentas, los asesores estadounidenses lograron que se incorporara una referencia al fiftyfifty en la Exposición de Motivos de la nueva Ley de Hidrocarburos, y por si esto fuera poco, con un colofón muy significativo: “Según los numerosos y esmerados cálculos hechos, ese 16 2/3% sobre la explotación, junto con los demás impuestos, equivale, en nuestro país, aproximadamente, por término medio al 50% de los beneficios de la industria extractiva del petróleo.”6 Como se puede apreciar, ahora el cálculo de la repartición equitativa incluía no solamente la regalía sino también a “los demás impuestos” –a la regalía misma, en la legislación venezolana, se le denominaba “impuesto de explotación”– o, más precisamente, todos los “impuestos” definidos por la Ley de Hidrocarburos (es decir, los impuestos superficiales y otros semejantes), los cuales se consideraban “inherentes a la concesión y no podrán menoscabarse ni alterarse mientras ella subsista”.7 La referencia al fifty-fifty en la Exposición de Motivos no venía al caso en términos del contenido del texto legal mismo. Sin embargo, era muy importante porque la discusión política justamente iba a centrarse en ella, y la iba a conducir Edmundo Luongo Cabello. Luongo era un alto funcionario del Ministerio de Petróleo (en aquel entonces Ministerio de Fomento), ingeniero petrolero graduado en los EEUU,� y parte

por Bernard Mommer* del comité asesor con el cual se reunía semanalmente el Presidente de la República. Entre otras cosas, el Ministro de Petróleo, Eugenio Mendoza, le había comisionado para que asistiera a los dos asesores estadounidenses en sus funciones, y sirviera de coordinador entre ellos y las diversas dependencias del Ministerio.9 Así, correspondió a Luongo presentar una comparación entre la situación real observada el año 1941, y la situación hipotética que se hubiera presentado en ese mismo año de haber estado en vigencia la nueva Ley de Hidrocarburos.

De acuerdo al estudio de Luongo, el precio promedio en 1941 había sido US$/b 0,937, y el costo de operación, incluyendo todos los impuestos tradicionales menos los que eran inherentes a la concesión, había sido US$/b 0,464. De la ganancia así definida (US$/b 0,473 sobre la base de las diversas Leyes de Hidrocarburos entonces aplicables a las diferentes concesiones según su fecha de otorgamiento), al Estado le correspondió solamente el 25% (US$/b 0,119), y a las compañías el 75% restante (US$/b 0,355).

En cambio, en el caso hipotético de haberse aplicado la nueva Ley de Hidrocarburos, en primer lugar el costo de operación habría sido mayor (US$/b 0,488), ya que las compañías no habrían disfrutado de sus privilegios históricos en materia de aranceles de importación. Así, la ganancia habría sido menor (US$/b 0,449), de la cual al Estado le habría correspondido –solamente sobre la base de la nueva Ley de Hidrocarburos y antes de la aplicación del impuesto sobre la renta– el 49% (US$/b 0,219), y a las compañías el 51% (US$/b 0,230).10 Ahora bien, las conclusiones estadísticas del estudio de Luongo dependían esencialmente de los precios relativamente altos registrados durante la Segunda Guerra Mundial. A los precios más bajos de la preguerra, la situación lucía, en términos de participación relativa, aún más favorable para el Estado. Por ejemplo, para los años 1937 a 1939, con un precio promedio de US$/b 0,81, Luongo presentó el resultado de otro estudio, según el cual la participación relativa del Estado habría sido de casi 60%.� Ello se debía a que,

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con una regalía de un sexto, por cada seis centavos que los precios bajaran, la participación absoluta del Estado solamente se reduciría en un centavo, mientras que las compañías tenían que absorber los cinco centavos restantes. Juan Pablo Pérez Alfonzo, representante de Acción Democrática en la Comisión de Fomento de la Cámara de Diputados del Congreso Nacional, observó que una mayor participación hipotética en un escenario de precios más bajos difícilmente constituía un mérito de la nueva Ley, entre otras cosas porque esta supuesta ventaja se convertía en desventaja cuando los precios iban a la alza. En ese caso, por cada seis centavos de incremento en los precios, el Estado sólo se beneficiaría en un centavo y a las compañías corresponderían los cinco restantes. De hecho, Pérez Alfonzo calculó que, para el año 1942, y sobre la base de las cifras plasmadas en la Exposición de Motivos, el resultado hipotético de aplicar la nueva Ley de Hidrocarburos hubiera arrojado una participación relativa de casi 60% a favor de las compañías, y no a favor del Estado, por efecto de los precios más altos. Y mientras que Luongo consideraba que los años comprendidos entre 1937 y 1939 serían representativos, Pérez Alfonzo cuestionó esta apreciación, y apuntó que las expectativas de los expertos en materia de precios era que éstos aumentaran aún más en la postguerra, con lo cual la participación relativa del Estado sería definitivamente mucho menor.� La crítica de Pérez Alfonzo iba al meollo del asunto, es decir, a las tasas de ganancias de las compañías. De acuerdo con sus propias estimaciones, a los niveles de precios de la preguerra (19371939), y con una participación en los beneficios de casi 60% a favor del Estado, las compañías aún así se hubieran quedado con una ganancia anual de US$ 33 millones, sobre la base de una inversión de US$ 400 millones. Pérez Alfonzo consideraba que la tasa de ganancia implícita en estas cifras (8,25%) era una tasa aceptable para un servicio público (como el suministro de electricidad, por ejemplo) pero, a su modo de ver, también lo era para la industria petrolera venezolana ya que: una ganancia excepcional en la industria del petróleo, que versa sobre bienes del dominio público y de los cuales dependen las condiciones de vida y el mejoramiento económico, social y cultural de los venezolanos, resulta, en cuanto exceda de la justa remuneración del capital, una ganancia injustificada por ser contraria al interés público y al bienestar general.”13 Además, Pérez Alfonzo destacó como muy problemático el hecho de que en el Proyecto de Ley se encontraba una previsión que autorizaba al Ejecutivo a reducir temporalmente, y a su sola discreción, la tasa de regalía (impuesto de explotación) de un sexto, más no a aumentarla. El artículo en cuestión rezaba: “Con el fin de prolongar la explotación

económica de determinadas concesiones, queda facultado el Ejecutivo… para rebajar el impuesto de explotación… en aquellos casos en que se demuestre a su satisfacción que el costo creciente de producción… haya llegado al límite que no permita la explotación comercial. Puede también el Ejecutivo Federal elevar de nuevo el impuesto de explotación ya rebajado hasta restablecerlo en su monto original, cuando a su juicio se hayan modificado las causas que motivaron la rebaja.”14 De allí la inconformidad de Pérez Alfonzo con la asimetría encarnada en la Ley: “El impuesto de explotación sólo permite a la Nación aprovechar 1/6 de las alzas de los precios, y mientras el Proyecto prevé la posibilidad de que el Ejecutivo rebaje el impuesto establecido cuando la participación de la industria disminuya en forma tal que la explotación deje de ser comercial, nada se pensó para conservar la justa proporción en la participación de las utilidades cuando se rompe por el alza del precio del barril”15 Impuestos generales y Ley de Impuesto sobre la Renta. Todavía en el último borrador del Proyecto de Ley de Hidrocarburos, las compañías intentaron condicionar el ejercicio de la soberanía impositiva de forma que el Estado venezolano no pudiera recurrir a ella fácilmente, en su afán de recaudar ganancias extraordinarias.

En el párrafo relevante, en el cual se estipulaba que “todos los concesionarios pagarán los impuestos generales, cualquiera que sea su índole”, quisieron añadir la coletilla “que repercutan de manera igual en todas las empresas”.16 Esta coletilla no se incorporó al texto de la Ley, lo cual permitió que Rafael Pizani, abogado y miembro del comité asesor del Presidente Medina, pudiera afirmar categóricamente que: “…en materia de impuestos generales los concesionarios de hidrocarburos quedan totalmente equiparados a todos los venezolanos”.17 Así quedaron resueltas, enteramente a favor del Estado, las añejas disputas sobre los aranceles de importación y otros semejantes, y despejado el camino para el novísimo impuesto sobre la renta, predestinado a servir de instrumento para recaudar ganancias extraordinarias. Pero, es un hecho curioso que, si bien la Exposición de Motivos de la Ley de Hidrocarburos se refería explícitamente a este impuesto,� ni Luongo Cabello ni Pérez Alfonzo, jamás lo mencionaron. Quien sí se ocupó de este tema, en cambio, fue Manuel R. Egaña, ministro de Petróleo entre 1938 y 1941, y verdadero pionero de la Reforma Petrolera (y también miembro del comité de asesores ya citado). Ya como Ministro, Egaña había prestado especial atención a la cuestión de los pagos de impuesto sobre la renta que realizaban las compañías en sus países de origen por concepto de ganancias realizadas en Venezuela. En febrero de 1943, en una charla pública sobre el Proyecto

de Ley de Hidrocarburos, Egaña volvió sobre el tema: “No sería completa esta exposición si me refiriera tan sólo al incremento por razón de impuestos petroleros. El impuesto sobre la renta es un complemento indispensable de esta política petrolera. El impuesto sobre la renta y la futura Ley de Hidrocarburos forman un conjunto indivisible, porque se complementan armoniosamente. También en virtud del impuesto sobre la renta entrarán ingentes cantidades de dinero al Tesoro Público. También en virtud del impuesto sobre la renta pagarán grandes sumas las Compañías Petroleras, que son las empresas que tienen las más grandes rentas en el país”.19 Los asesores estadounidenses del gobierno, en otro Memorándum también aclararon que: “la aplicación de la nueva Ley de Impuesto sobre la Renta no ha entrado a formar parte de los cálculos que determinan el costo de funcionamiento de la industria petrolera. Este tipo de impuesto, tal como se aplica en otros países, se emplea como control sobre el exceso de las ganancias obtenidas por organismos individuales y comerciales”.20 Sin embargo, hecha esta aclaración, no se resistieron a agregar que: “De ser usado sabiamente, este impuesto puede llegar a constituir otra garantía para la Nación, en concepto de su justa participación en los beneficios de la industria venezolana”.21 Como se recordará, en el Memorándum anterior citado más arriba, estos consultores ya habían definido esa “justa participación” como un fifty-fifty. Y era obvio que, por sabiduría, ellos entendían la buena disposición que tuviera el Estado terrateniente de prestar atención a su advertencia de no excederse del límite así definido.

Antes de pasar a la siguiente sección, vale la pena abrir un pequeño paréntesis para aclara que la Ley de Impuesto sobre la Renta diferenciaba entre un “impuesto cedular” y otro “complementario”. El primero variaba por sector de actividades y, en el caso del petróleo, se fijó en 2,5%. El impuesto complementario, progresivo, se aplicaba por igual a todos los contribuyentes, con una tasa máxima para ingresos mayores de 9,5%.

Los dos impuestos simplemente se sumaban, de manera que el sector petrolero estaba sujeto a una tasa máxima de impuesto sobre la renta del 12%.

El Fifty-Fifty En octubre de 1945 se produjo un golpe cívico-militar en el cual participó el partido Acción Democrática. Se formó una Junta Revolucionaria de Gobierno encabezada por Rómulo Betancourt, líder histórico de Acción Democrática, con Juan Pablo Pérez Alfonzo como Ministro de Petróleo. Para entonces ya había terminado la Segunda Guerra Mundial, pero los precios del petróleo seguían altos. Por ello la Junta decretó, el 31 de diciembre de 1945, un impuesto extraordinario

sobre la renta una “contribución extraordinaria’” del 20%, aplicable ese solo año. En consecuencia, la tasa máxima del impuesto complementario llegó a 29,5% y aunque dicha tasa era de aplicación general para los ingresos corporativos más altos, en la práctica afectaría esencialmente a las compañías petroleras (para éstas, con el impuesto cedular, la tasa máxima sería entonces de 32%). Por lo que se refiere a la motivación del Decreto, uno de sus Considerandos explicaba que: “…durante los últimos años algunas personas naturales y jurídicas realizaron utilidades excepcionalmente cuantiosas, y que no existe en el actual régimen fiscal de la Nación una Ley sobre exceso de utilidades que le permita al Estado percibir participación equitativa de esas ganancias extraordinarias”.22 Aunque desde mayo de 1945 ya se habían producido discusiones con el gobierno de Medina sobre la posibilidad de un impuesto a las ganancias extraordinarias,� tanto las compañías petroleras como la embajada estadounidense manifestaron su disgusto ante la Junta Revolucionaria de Gobierno por no haber sido informadas de que tal impuesto se seguía considerando, y por haberse promulgado este Decreto-Ley de forma sorpresiva, sin aviso alguno. Algunas compañías petroleras llegaron al extremo de cuestionar la legitimidad misma del decreto, por haber emanado éste de un gobierno de facto.24 En este sentido, no es aventurado especular que la Junta Revolucionaria de Gobierno seguramente anticipó el malestar que el Decreto generaría entre las concesionarias y la embajada estadounidense. Pero no había tiempo que perder, ya que la ley venezolana establecía el 31 de diciembre como fecha límite para tomar medidas en materia impositiva que habrían de tener efecto sobre el año fiscal en curso, es decir, 1945; y la Junta Revolucionaria de Gobierno sí dejó a la futura Asamblea Nacional Constituyente la tarea de legislar con efecto duradero más allá de 1945.

A dicha tarea se dio comienzo en 1946, cuando el gobierno envió un Proyecto de Reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta a la recién inaugurada Asamblea Nacional Constituyente (elegida en las primeras elecciones democráticas en la historia del país). La tasa máxima del impuesto complementario se fijaba en 26%, de manera que para el sector petrolero la tasa máxima llegaría a 28,5%, incluyendo el impuesto cedular. En el mensaje que acompañó al Proyecto se explicó que: “Estuvo presente en el espíritu del legislador de 1942 cuando se discutió la Ley de Hidrocarburos de que la participación global de la Nación en los ingresos de la industria petrolera equivaliera a casi media vez más que los de la industria (es decir, casi 60:40).

Cuando fue observado que el tipo de regalía previsto en la Ley no garantizaría esa paridad de participación entre la Nación y las empresas cuando subieran las

cotizaciones del petróleo en los mercados internacionales, expresaron los diputados defensores del Proyecto la idea de que toda situación desfavorable podía ser corregida mediante modificaciones al Impuesto sobre la Renta.

Esta opinión fue coincidente con la expresada en el Memorándum suscrito por los señores Hoover y Curtice, asesores técnicos en esta materia del gobierno de entonces…

Ha considerado el gobierno que ha llegado el momento de que una reforma en la Ley de Impuesto sobre la Renta permita alcanzar el deseado equilibrio entre las ganancias de las compañías y la participación en ellas de la Nación…

En concepto nuestro, y sin que ello implique desconocimiento de que la facultad de imponer constituye uno de los atributos esenciales de la Soberanía Nacional, la Reforma que presentamos a la consideración de la Asamblea Nacional Constituyente es capaz de asegurar por largo plazo la participación equitativa del Estado y de la Nación en las ganancias obtenidas por las industrias extractivas”.25 Como se puede apreciar, ya el gobierno no hablaba de “ganancias extraordinarias”, sino de una participación “global” relativa de 60:40 como el “equilibrio deseado”. Cuando esa participación de 60% se discutió en 1943, no comprendía el impuesto sobre la renta, pero ahora sí. Además, según al gobierno, esta reforma tenía como meta asegurar esta “participación equitativa” en el largo plazo.

Ahora bien, aunque el Proyecto de Reforma reafirmaba el principio de la soberanía impositiva del país, la verdad es que con esta reforma se rebajaba la tasa máxima aplicable a las petroleras, de 32% en 1945, a 28,5% a partir de 1946, con todo y que el precio promedio había aumentado de US$/b 1,06 a US$/b 1,26, y la producción de 323 mil b/d a 388 mil b/d. En cuando al objetivo enunciado de una participación relativa “global” de 60:40, ésta no se alcanzó ni siquiera el mismo año 1946. Más aún, en los casos específicos de las dos mayores compañías, las cuales contaban con las mejores tierras y, por lo tanto, disfrutaban los costos de producción más bajos –la Creole (Standard Oil of New Jersey: SONJ, luego Exxon, hoy ExxonMobil) y la Shell de Venezuela– esta razón ni siquiera llegaba a un 50:50. Además, los precios y la producción seguían subiendo; en 1948 promediaron US$/b 2,14 y 490 mil b/d, respectivamente. Ante el deterioro de la participación relativa del Estado en los beneficios de la industria, el gobierno –ahora encabezado por Rómulo Gallegos, también de Acción Democrática y primer Presidente elegido democráticamente– volvió a proponer otra reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta, con la explicación de que: “La aplicación de la reforma del 46 a las ganancias de ese año llegó a demostrar lo impráctico de

la enmienda efectuada en la escala de impuestos que debía haberse mantenido cónsona con el fin perseguido de obtener para la Nación una participación del 50 por ciento en las ganancias. Los cambios sufridos por el precio del petróleo, por el costo de los materiales…, por los salarios y remuneraciones…, impiden que una tarifa permanente… produzca el resultado perseguido”.26 Resultaba entonces que el objetivo ya no era obtener una participación “global” de 60:40, como promedio general en el largo plazo, sino de 50:50 –el célebre fifty-fifty– además de afirmarse retrospectivamente que lograr esta división de beneficios había sido el objetivo de la reforma de 1946.

Ahora, el gobierno proponía crear un impuesto adicional de 50%, que sería aplicable anualmente al “exceso de las ganancias que obtengan las empresas por encima de los impuestos pagados a la Nación”.27 Y los “impuestos pagados a la Nación”, de acuerdo con esta reforma, representaban la suma de los impuestos usuales definidos por la Ley de Hidrocarburos –las rentas y regalías–plus el impuesto sobre la renta. Éste no era el único aspecto notable de la reforma de 1948.

Aún más lo era el hecho de que la Creole y la Shell acordaron con el gobierno liquidar el impuesto adicional, de forma voluntaria y retroactiva, para los años 1946 y 1947. Esta generosidad provocó la suspicacia de parte de la oposición, especialmente respecto a la naturaleza de tales pagos retroactivos. ¿Se trataba de impuestos? ¿O de regalos? A estas preguntas Juan Pablo Pérez Alfonzo, quien continuó al frente del Ministerio de Petróleo en el gobierno de Gallegos, respondió: “No es un impuesto, ni es tampoco una contribución obligatoria de ningún otro género, sino exclusivamente una aportación justificada por la intención que guió la modificación del Impuesto sobre la renta del 46”.28 Así, Pérez Alfonzo reconfirmaba que el objetivo de la reforma de 1946 habría sido, supuestamente, una participación relativa de 50:50, después del impuesto sobre la renta.

Ahora bien, desde un punto de vista cuantitativo, el impuesto adicional era realmente insignificante. Por ejemplo, los pagos retroactivos de la Creole y la Shell para los años 1946 y 1947, por un total de 6,21 millones de dólares, representaban tan sólo un 4,2% del impuesto sobre la renta causado durante estos dos años (149 millones). Si se toma en cuenta la regalía para efectos del cálculo, el gran total llegaba a 376 millones, y los pagos retroactivos apenas representaban el 1,7% de dicho monto. En promedio, durante los diez años de su vigencia –1948 a 1957– la importancia del impuesto adicional no pasó del 1,5% de ese total.29 La modestia de este aumento impositivo, dado el vertiginoso aumento tanto de los precios como de la producción entre 1946

Le Monde diplomatique Venezuela y 1948, dio lugar a fuertes críticas en el Congreso. Pérez Alfonzo defendió las acciones del gobierno en los siguientes términos: “PODRÍAMOS HABER CAMBIADO si hubiéramos considerado que la economía de la industria petrolera aceptaba un ajuste más grande. Pero resulta que, verificada la situación actual, no es así, y encontramos que una imposición mayor quitaría todo incentivo a la industria en Venezuela”.� Definitivamente, las compañías estadounidenses habían prevalecido con su concepción del fifty-fifty como límite aceptable, además de enredar al gobierno venezolano en una transacción que, a todas luces, estaba diseñada para comprometerlo y sugerir que, por la vía de este extraño impuesto adicional, de alguna manera se había llegado a un acuerdo vinculante con respecto a la estabilidad del impuesto sobre la renta.

Las peculiaridades de este ‘impuesto adicional’ eran numerosas.

Para fines del impuesto sobre la renta propiamente dicho, la regalía figuraba –en Venezuela como en el resto del mundo– como un costo. Pero para fines del impuesto adicional figuraba como un crédito, de la misma forma que el impuesto sobre la renta ordinario (cedular y complementario).

Ahora bien, desde un punto de vista económico, la regalía era una renta de la tierra, pagada al dueño del recurso natural como contraprestación de éste. El impuesto sobre la renta, en cambio, era una obligación tributaria que pesaba sobre todos los contribuyentes.

Desde un punto de vista jurídico, la regalía era un pago contractual, mientras que el sustento del impuesto sobre la renta era simplemente el poder soberano del Estado. Con el impuesto adicional, sin embargo, de alguna forma se borraban estas diferencias. Además, la negociación de su pago retroactivo para los años 1946 y 1947 obviamente buscaba comprometer de nuevo la soberanía impositiva del Estado venezolano.

Pero este aparente tropiezo más que se compensaba por la favorable evolución, para Venezuela, de la renta petrolera en términos absolutos. En 1943, los impuestos superficiales usuales, el impuesto de explotación y el impuesto sobre la renta sumaron US$ 42 millones. En 1948, merced a los incrementos en los precios y los volúmenes de producción, sumaron US$ 372 millones.

Re-escribiendo la historia.

Tanto Juan Pablo Pérez Alfonzo como Rómulo Betancourt, dedicaron un espacio considerable en sus escritos a exaltar el carácter supuestamente revolucionario de su política petrolera, la cual había culminado en 1948 con el arreglo fifty-fifty. Betancourt y Pérez Alfonzo no tenían ambages en calificar al modesto impuesto adicional como una “histórica modificación impositiva”31 pero, en cambio, nunca se cansaron de descalificar a la Reforma Petrolera de 1943 como un oscuro negocio de trastienda de las viejas oligar-

quías.� Re-escribir la historia también fue una preocupación mayor para las compañías petroleras, y muy particularmente para la Creole, la cual controlaba más del 50% de la producción venezolana. La empresa se valió para este fin de la prensa especializada en el mundo de negocios. Así, en febrero de 1949, la revista Fortune publicó un artículo bajo el título Creole Petroleum: Embajada de Negocios,33 el cual marcó una pauta que continúa en vigencia hasta el presente, incluso a nivel de publicaciones académicas.

En el artículo no se andaba con rodeos. Desde su subtítulo mismo destacaba: La asociación compañía-gobierno es de 50:50 “En 1941, cuando un nuevo Presidente, Isaías Medina, tomó posesión, representantes del gobierno exigieron una participación… mayor en esta industria. El nuevo gobierno anunció el principio que las regalías y los otros impuestos generales debían ser iguales al ingreso neto de las compañías. …

La Creole dice hoy que no aceptó el principio del fifty-fifty en aquel tiempo, pero sí accedió a la regalía mayor…

La oposición más ruidosa –la legislación venía de un partido minoritario recientemente legalizado llamado Acción Democrática... La representación de AD. en el Congreso no pidió más de un fiftyfifty, pero argumentó que la fórmula de regalía del 16 2/3% no podría dar al gobierno su parte del 50% si los precios del petróleo y la tasa de producción aumentaran sustancialmente”. (Destacado nuestro) El artículo tergiversaba así los hechos para convertir en una propuesta del gobierno de Medina lo que en realidad había sido una propuesta de los asesores estadounidenses Curtice y Hoover Jr. y, a fin de cuentas, de las compañías. Por si esto fuera poco, el artículo aseguraba que ese fifty-fifty englobaba, ya en 1943, a todos los impuestos generales. Por lo que toca a la supuesta postura de la oposición en ese momento, Pérez Alfonzo –máximo representante de Acción Democrática en la materi– nunca mencionó el 50:50 en su Voto Salvado. De hecho, como ya vimos, arguyó que, con el nivel de los precios imperantes antes de la guerra (1937 a 1939), un reparto de 60:40 a favor del Estado habría dejado todavía a las compañías con una ganancia justa, pero con el previsible aumento de los precios en la post-guerra, éstas iban a obtener ganancias extraordinarias las que, al modo de ver de Pérez Alfonzo, debían corresponder legítimamente al Estado; y esta posición se reflejaba todavía en la “contribución extraordinaria” decretada el 31 de diciembre de 1945. No obstante, de forma por demás conveniente, el artículo no solamente relegaba al olvido las posiciones que Pérez Alfonzo había asumido en el pasado, sino que re-escribía la historia para atribuir al gobierno democrático de Rómulo Gallegos logros, en 1948, que el gobierno oligárquico de Medina supuestamente no ha-

Suplemento Caracas • agosto-septiembre de 2012 3 bía podido lograr en 1943.

El artículo no terminaba allí, sin embargo. Más adelante, bajo el subtítulo Mr. Proudfit’s Fifty –Proudfit era presidente de la Creole en ese momento– se decía respecto al impuesto adicional: “Los expertos en impuestos de la misma Creole, junto con otros de la industria, cooperaron en redactar una legislación que les obligaba a repartir en partes iguales la diferencia de ganancias con el gobierno en cualquier año en el cual los impuestos normales y las regalías dejaran a las compañías con una parte mayor que al fisco”.

En pocas palabras, la idea del impuesto adicional había sido de las compañías estadounidenses y, por encima de todo, de la SONJ. La participación de sus expertos en las discusiones con el gobierno venezolano tenía como finalidad asegurarse de que las autoridades estadounidenses aceptarían al impuesto adicional como un impuesto sobre la renta más. Dada la muy peculiar configuración de dicho impuesto, igualmente se podría haber argumentado que no tenía el carácter de un aumento del impuesto sobre la renta sino de de la regalía. En dicho caso, el impuesto adicional habría tenido que contabilizarse en EEUU simplemente como costo, y no como crédito, para fines del impuesto sobre la renta que las compañías tendían que pagar en ese país (en la medida que la tasa efectiva de imposición en Venezuela fuera menor a la estadounidense).

El artículo concluía: “La Creole y la Shell... expresaron su conformidad con este acuerdo. En general, la industria petrolera –y más enfáticamente la Creole– no se preocupan tanto por los efectos de la ley del impuesto fifty-fifty como se preocupan por políticos futuros que pudieran tener ideas de 60:40 o incluso de 70:30”. (Destacado nuestro) La preocupación de la Creole era muy comprensible. Después de todo, desde 1943 las autoridades venezolanas contaban con una amplia base de datos sobre la situación económica de cada compañía y, en particular, en cuanto al flujo de inversión y de los costos de producción, ya que esta información era indispensable para determinar la ganancia gravable para efectos del impuesto sobre la renta. Esto hacía imposible ocultar al gobierno nacional la existencia de ganancias extraordinarias, resultado del auge de la post-guerra en el mercado mundial de petróleo.

La historia continúa. A pocas semanas de haber sido aprobada la reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta, el gobierno de Rómulo Gallegos fue derrocado por un golpe de Estado militar montado por los mismos militares que se habían asociado con Acción Democrática tres años antes y encabezado por el entonces Coronel Marcos Pérez Jiménez.

Rómulo Betancourt y Juan Pablo Pérez Alfonzo se exiliaron. Así, le correspondió al nuevo gobierno militar formalizar ante el Minis-

terio de Hacienda los convenios con la Creole y la Shell, lo que se hizo en 1952. La Creole pagó 4,78 millones de dólares y la Shell 1,43 millones, correspondientes a la aplicación retroactiva y voluntaria del impuesto adicional para los años 1946 y 1947.34 Más allá de las estadísticas oficiales, la magnitud de las ganancias extraordinarias se hizo evidente para el público en general cuando el gobierno de Pérez Jiménez organizó, en 1956-7, una nueva ronda de licitación, en la cual los parámetros de licitación fueron las ventajas especiales que pudieran ofrecerse a la Nación.

En esta oportunidad, las tasas de regalía ofrecidas llegaron hasta 25%, y los bonos recaudados sumaron 728 millones de dólares.35 El 23 de enero de 1958, otro golpe de Estado cívico-militar puso fin al gobierno del General Marcos Pérez Jiménez. La nueva Junta de Gobierno, encabezada por el Contralmirante Wolfgang Larrazábal, tuvo que enfrentarse de inmediato a una crisis en las finanzas públicas, ya que en los años de bonanza fiscal, el gobierno de Pérez Jiménez había recurrido al endeudamiento público. No es de extrañarse, entonces, que un gobierno presionado económicamente pusiera la mira sobre la industria petrolera, a fin de conseguir ingresos fiscales adicionales.

Sin embargo, el Ministro de Hacienda, José Antonio Mayobre, informó que el gobierno había terminado por desechar esta idea, ya que un aumento impositivo a la industria petrolera significaría: …una alteración del acuerdo a que se llegó con las compañías petroleras en la década de 194050, y la aplicación de impuestos mayores que los convenidos… El gobierno nacional consideró que no era conveniente alterar el status quo con las empresas exportadoras de hidrocarburos en el presente régimen provisional, por las consecuencias políticas y económicas que esto podría significar…”36 Mayobre se refirió también al hecho de que el auge del mercado mundial de petróleo de la postguerra estaba llegando a su fin.

Por su parte, Rómulo Betancourt, candidato a la presidencia para las elecciones programadas para el 7 de diciembre de 1958, declaró en este mismo sentido que: “Las compañías petroleras están ganando un 32% sobre su capital invertido. Esa es una rata de dividendos altísima para cualquier tipo de negocio, y mucho más para una industria asimilable a un servicio público. Resulta así perfectamente posible que se negocie con las compañías petroleras un reajuste en relación de impuestos entre Estado e industria el año que viene mediante arreglos razonables entre el gobierno y las compañías petroleras”.� Así, Betancourt volvió a plantear el criterio, ya sostenido por Pérez Alfonzo en su Voto Salvado en 1943, de que las ganancias extraordinarias en este negocio correspondían más bien al Estado. Pero, a la vez, indicaba que cualquier nuevo arreglo con las

compañías tendría que negociarse el año siguiente, es decir, una vez que el vencedor en las elecciones presidenciales de diciembre hubiera asumido sus funciones.

Sin embargo, Larrazábal entregó la Presidencia de la Junta de Gobierno, en noviembre de 1958, a Edgar Sanabria, un profesor universitario de Derecho. Éste último nombró como Ministro de Petróleo (ahora ya Ministro de Minas e Hidrocarburos) a Julio Diez, quien había sido Ministro de Trabajo y Comunicaciones en el gobierno de Medina Angarita.

En el mayor secreto y a toda prisa, la Junta preparó una reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta.

Evaluó las opciones de excluir la regalía del cálculo del impuesto adicional (de forma que ésta sólo figurara como costo, con lo cual el impuesto adicional se transformaría en un verdadero impuesto sobre la renta de 50%); o, alternativamente, la de aumentar la tasa del impuesto adicional de 50% a 60%. Pero estas dos opciones involucraban un instrumento cuyo manejo hasta ese momento había sido en extremo dudoso. Por esta razón, se optó más bien por elevar la tasa máxima del impuesto complementario a 45% (al fijar esta tasa en 26%, en 1946, la Junta Revolucionaria de Gobierno presidida por Betancourt había hecho énfasis en su carácter soberano). Con esta modificación, incluyendo el impuesto cedular, las compañías petroleras pasaban a estar sujetas a una tasa máxima de 47,5%. El impuesto adicional ya no tendría efecto, puesto que con la regalía de un sexto y la nueva tasa de impuesto sobre la renta, la participación del Estado en los beneficios superaría siempre, matemáticamente hablando, el 56,25%.38 En la práctica, la participación promedio en 1958 sería de 64:36 a favor del Estado.

Betancourt efectivamente ganó las elecciones presidenciales del 7 de diciembre de 1958. Pero antes de que asumiera la presidencia, la Junta promulgó sorpresivamente, el 19 de diciembre, el Decreto-Ley mediante el cual se reformaba la Ley de Impuesto sobre la Renta.

El Presidente de la Creole, Harold W. Haight, expresó su disgusto en una carta dirigida al Ministro de Petróleo, Julio Diez, fechada el 22 de diciembre: “La promulgación de la Ley de Impuesto sobre la Renta nos ha causado sorpresa y alarma. Sorpresa por cuanto siempre hemos tenido la oportunidad, en años anteriores, de intercambiar ideas e informaciones con el gobierno, cuando éste ha pensado tomar medidas que afectaran a la industria en el aspecto impositivo En esta oportunidad la primera noticia sobre la promulgación de una nueva ley, con un impuesto complementario extraordinariamente aumentado, la tuvimos al escuchar los discursos pronunciados por el Presidente de la Junta de Gobierno, el Ministro de Hacienda (todavía José Antonio Mayobre) y usted. Y nos ha causado alarma porque el aumento del

impuesto complementario, sin tomar en consideración el equilibrio que se ha buscado obtener entre la participación del gobierno y la de la industria petrolera, mediante la fórmula del 50-50, rompe el respetable entendimiento que ha dado los excelentes resultados logrados tanto para el gobierno como para la industria.

Respetuosamente pedimos una reconsideración de esta acción, y mientras tanto llevaremos a su conocimiento las medidas que gradualmente tengamos que tomar, en resguardo de los intereses de la Compañía…”39 El Ministro le respondió el día siguiente: “Es inadmisible la pretensión de que el Gobierno Nacional reconsidere las medidas a que usted se refiere, las cuales fueron adoptadas por acto de soberanía y después de cuidadoso y detenido estudio...”40 El Presidente de la Creole, cuando se encontraba ya en el aeropuerto en rumbo a recibir el año nuevo en EEUU, respondió esta vez por declaraciones a la presa: “No se ha dado ninguna consideración a nuestros derechos adquiridos y se han ignorado las obligaciones morales, si no legales, de negociar este cambio entre las partes interesadas...”41 El Ministro respondió inmediatamente: “Con respecto a las declaraciones formuladas en el aeropuerto , por Harold W. Haight , juzgo que la reforma tributaria promulgada el 19 de este mes, no daña ningún derecho adquirido, ni modifica ningún convenio existente con las empresas petroleras, pues el llamado régimen del 50:50 emana de la propia ley y no de ningún convenio formalizado al respecto.

La reforma mantiene, en toda su integridad, el régimen contractual en la materia de concesiones, siendo ésa precisamente, una de las mayores preocupaciones de la Junta de Gobierno, ya que es proverbial el celo de la nación venezolana en todo cuanto atañe al cumplimiento de sus obligaciones. Se trata simplemente de una modificación del régimen impositivo, que afecta por igual a todos los contribuyentes y que como reforma tributaria compete única y exclusivamente a la soberanía nacional. Como no se trata de relaciones contractuales sino de un acto de soberanía, carecen de todo fundamento las observaciones formuladas por el Presidente de la Creole ”42 No se puede negar que entre el Estado venezolano y la industria petrolera existía una relación de negocio, dada la propiedad pública del recurso natural. Pero el Estado también se relacionaba con las empresas privadas (tanto petroleras como no petroleras) en su calidad de soberano. Ahora bien, las compañías petroleras siempre buscaron imponer un punto de vista conforme al cual el ejercicio de la soberanía estaría subordinado a la condición del negocio.

El Estado venezolano siempre sostuvo el punto de vista opuesto; es decir, que su condición de soberano prevalecía sobre la con-

4 Le Monde diplomatique Venezuela

dición de negocio, como sucedía y sucede, en situaciones análogas, en todos los países desarrollados en general.

Con la Reforma Petrolera de 1943, el Estado venezolano impuso su punto de vista. Las posiciones equívocas y ambiguas que los ocupantes del poder ejecutivo asumieron entre 1945 y 1958, en nada podían disminuir la soberanía nacional, la cual reside en el poder legislativo. La Creole amenazaba con tomar represalias, pero no tenía ningún argumento jurídico valedero que pudiera presentar en los tribunales competentes de Venezuela. Tampoco tenía cómo recurrir a un arbitraje internacional, y no sólo porque así se establecía los Códigos de Minas y las Leyes de Hidrocarburos desde principios del siglo, sino que, desde 1943, todo título de concesión en Venezuela contenía obligatoriamente la siguiente cláusula: “Las dudas y controversias de cualquier naturaleza que puedan suscitarse con motivo de esta concesión que no puedan ser resueltas amigablemente, serán decididas por los tribunales competentes de Venezuela, de conformidad con sus leyes, sin que por ningún motivo ni causa puedan ser origen de reclamaciones extranjeras”.43 El fifty-fifty en el Medio Oriente. Ya antes de la Segunda Guerra Mundial, y aún más con el fin de ésta, en los países exportadores de petróleo del Medio Oriente surgieron fuerzas que exigían una mayor participación en los beneficios de las actividades petroleras que llevaban a cabo las compañías petroleras internacionales.44 El primer país del Medio Oriente en adoptar el fifty-fifty fue Arabia Saudita, en 1950 (éste era el único país petrolero en la región controlado en un 100% por compañías estadounidenses, entre ellas la SONJ con una participación de 30% y Socony Mobil con el 10%). El último país en adoptarlo fue Irán, único país petrolero en la región controlado (hasta 1951), en un 100% por intereses británicos, concretamente la Anglo-Iranian Oil Company (hoy British Petroleum). La resistencia de esta compañía a llegar a un acuerdo de esta naturaleza provocó la nacionalización de la industria petrolera iraní por parte del gobierno de Mossadegh. En Irán solamente se pudo llegar a un acuerdo fifty-fifty después de su caída en 1953, a raíz de un golpe de Estado organizado por la Agencia Central de Inteligencia, y la formación del Consorcio Internacional (40% BP, 40% compañías estadounidenses, 14% Royal-Dutch Shell y 6% Compagnie Française des Pétroles) que asumiría las operaciones en el país.

En el Medio Oriente, las compañías estadounidenses también buscaron re-escribir la historia en función del fifty-fifty, remontando sus supuestas raíces a una concesión otorgada por 75 años por el gobierno de Iraq, en 1925. Por intervención del gobierno estadounidense, Gran Bretaña, Fran-

Suplemento Caracas • Julio de 2012

cia y Holanda se vieron obligadas muchas áreas. Cualquiera otra a compartir ésta con compañías “base que no sea la del 50:50 poestadounidenses (finalmente la dría desequilibrar los intereses, SONJ y la Socony Mobil, con lo que reduciría lo atractivo del una participación conjunta de negocio para una u otra de las 23,75%). Crucialmente, en el partes. El 50:50 representa un forcejeo en torno a esta conce- principio comprobado destinado sión, el gobierno estadounidense a perdurar por muchos años para y las compañías estadounidenses mantener la igualdad de intereses privadas hicieron ofertas al go- de las partes a través de todos los bierno iraquí que eran mucho aspectos de una relación inevitamás generosas que las que estaban blemente compleja”.� dispuestas a ofrecer las compañías Ese entusiasmo de las compade las tradicionales potencias co- ñías por el fifty‑fifty es comprenloniales. Fue así como apareció sible cuando se considera que en la regalía de cuatro chelines (oro) sus concesiones se encontraban por tonelada en el título de con- los yacimientos petroleros más cesión, los cuales se convirtieron prolíficos del mundo. El promeen la nueva referencia nominal en dio de la producción por pozo la región, e incluso llegaron a im- en EEUU se medía en decenas ponerse en la concesión británica de barriles diarios, en centenas en Irán. de barriles en Venezuela, pero en Ahora bien, con el auge del miles en el Medio Oriente. Pero mercado mundial de petróleo que con el arreglo de fifty-fifty, las siguió a la Segunda Guerra Mun- compañías estaban sujetas a padial, y con la exigencia de todos gar las mismas tasas de regalía y el los países exportadores de la re- mismo nivel de impuestos sobre gión por una participación mayor la renta en EEUU, en Venezuela, en los beneficios petroleros, las y en el Medio Oriente. De allí que compañías estadounidenses se ‘re- las compañías obtuvieran ganancordaron’ que estos cuatro cheli- cias extraordinarias en Venezuela, nes habían sido concebidos origi- y ganancias fabulosas en el Medio nalmente como el equivalente, en Oriente.� promedio y a largo plazo, de una regalía de un octavo (la cual, en la mitología de la industria petrolePara mediados de los años ra, encarnaba por antonomasia la 1950, en todos los grandes países idea del fifty-fifty). Al respecto, H. exportadores de petróleo prevaW. Page, un director de la SONJ, lecía el esquema del fifty-fifty, si opinaba: “…no es difícil estimar bien con una tasa usual de regalía el valor máximo del crudo despa- de un octavo en el Medio Oriente chado a Europa (desde el Medio y de un sexto en Venezuela (una Oriente y antes de la Segunda diferencia que no tenía mayor Guerra Mundial) que competía importancia práctica, porque el allí con los crudos y derivados impuesto adicional tenía el efecprocedentes de Texas y del área to de equiparar ambas tasas). del Caribe (esencialmente Vene- Esta aparente uniformidad era zuela). Se puede ver fácilmente un elemento de importancia maque los cuatro chelines de oro… yor para asegurar la estabilidad y además de otros pagos a los gobier- durabilidad de dicho arreglo. Sin nos, se acercaban, en promedio, al embargo, detrás de esta supuesta 50% de la ganancia… Después de uniformidad, se escondían difela guerra, con… el rápido aumen- rencias esenciales. En Venezuela, to en los precios del crudo, con como bien lo había destacado el el aumento del impuesto sobre la Ministro de Petróleo, Julio Diez, renta para empresas comerciales “el llamado régimen del 50:50 en EEUU y el Reino Unido…, las emanaba de la propia ley y no de compañías petroleras operando ningún convenio formalizado al en el Medio Oriente reconocieron respecto”. En cambio, en todos que el pago de una regalía fija no los países exportadores de petróarrojaba más la repartición equi- leo del Medio Oriente, con una tativa pretendida originalmente, y historia colonial más reciente que que pagos adicionales de regalía la de Venezuela, las concesiones no eran prácticos económicamen- estaban sujetas a ‘los principios te y tampoco representaban un generales del derecho de las namétodo permanente para man- ciones civilizadas’ y al arbitraje tener la equidad entre las partes. internacional. Más aún, las Leyes …el 50:50 fue el resultado del re- del Impuesto sobre la Renta en conocimiento de la necesidad de dichos países fueron creadas esrestaurar la equidad que se había pecíficamente con el fifty-fifty en visto frustrada por condiciones mente, de manera tal que cualdrásticamente cambiantes, y cu- quier aumento de la renta por yos cambios se encontraron fuera barril, más allá de la regalía fija de del control de ambas partes y no cuatro chelines por tonelada, sería fueron previstos en el momento caracterizada como un impuesto de negociarse los acuerdos”.45 sobre la renta y calificaría como Asimismo, los ejecutivos de tal para efectos de la legislación de las compañías no escatimaban doble tributación en EEUU y el esfuerzos en exaltar las virtudes Reino Unido. Además, en el Medel fifty-fifty. Como muestra, sir- dio Oriente, el fifty-fifty (incluido van estas líneas que escribiera, el impuesto sobre la renta y, en en 1958, M. J. Rathbone, a la particular, el impuesto adicional) sazón Presidente de la SONJ: “El era un asunto enteramente confifty‑fifty libera al país de cualquier tractual. En cambio, en Venezuela riesgo financiero y coloca ese ries- no lo era, aunque de alguna mago sobre la compañía, que está en nera aparentaba serlo.

Este recuento de la evolución posición de evaluarlo y repartirlo en la búsqueda de petróleo sobre de los regímenes fiscales del Me-

Conclusiones y perspectivas

dio Oriente permite apreciar la enorme relevancia política que el fifty-fifty venezolano tuvo más allá de las fronteras nacionales.

Desde luego, el fifty-fifty en Venezuela misma era muy importante en términos cuantitativos y no solamente en el plano simbólico, por la sencilla razón de que entre 1928 y 1970, Venezuela fue el mayor exportador petrolero en el mundo (de hecho, hasta el año 1948, la producción petrolera anual de Venezuela superaba a la de todos los países del Medio Oriente en su conjunto). Venezuela era el país petrolero más importante del mundo y lo era, en particular, para la Creole (SONJ), la cual controlaba más del 50% de la producción del país. Pero mantener las apariencias en Venezuela era también de importancia política mayor, aún cuando los esfuerzos de las compañías en el Medio Oriente por arraigar el fifty-fifty en la región buscaran obviar toda referencia al caso de Venezuela.

Pero el Decreto de Sanabria, en diciembre de 1958, puso fin a la aparente uniformidad del fiftyfifty, tan solo a unos pocos meses de que Rathbone le augurara una larga vida. Apenas cuatro meses más tarde (abril de 1959), en la trastienda del Primer Congreso Árabe de Petróleo celebrado en El Cairo –al cual asistieron Venezuela e Irán en calidad de invitados especiales– representantes de estos dos países además de Egipto, Arabia Saudita, Kuwait y de la Liga Árabe, firmaron el célebre Pacto de Caballeros, en el cual figuraban las siguientes líneas: “El consenso de opinión fue… que los gobiernos en cuestión debían orientarse hacia la fórmula 60‑40 como mínimo, para ponerse en paridad con la reciente actitud venezolana…”48 Año y medio después se fundaría la OPEP. Las negociaciones para superar el fifty-fifty en el seno de la OPEP habrían de abarcar toda la década de los 1960. Venezuela se mantuvo al margen de dichas negociaciones, porque era el único país miembro que disfrutaba plenamente de sus derechos soberanos. La diferencia entre el régimen petróleo venezolano, por una parte, y los demás países miembros de la OPEP, por la otra, la resumió Ashraf Lutfi, kuwaití, ex Secretario General de la OPEP, en las siguientes líneas: “En mis señalamientos sobre los problemas de la OPEP relacionados con la necesidad de enmiendas financieras y la revisión de disposiciones legales anormales en los acuerdos petroleros, debido a muchos motivos debería haber excluido a Venezuela. Muchos de los problemas discutidos se refieren exclusivamente a los países del Medio Oriente ya que en Venezuela han sido solucionados en buena medida. Allí el gobierno, hasta cierto punto, juega un papel paternalista frente a las compañías petroleras; y las empresas petroleras y las actividades petroleras en aquel país en general no gozan de privilegios no asequibles a otros sectores comerciales o industriales. Las actividades petro-

leras, tanto las extranjeras como las nacionales, están sujetas a las leyes del país y pagan todos los impuestos considerados adecuados por el gobierno y que se imponen de forma general a todos los sectores sin discriminación.

Si surgen desavenencias entre los operadores petroleros y las autoridades gubernamentales, éstas son llevadas a las cortes nacionales...

El gobierno venezolano está en condiciones de recomendar cualquier nivel de impuesto sobre la renta que desee sin tener antes que contar con la aprobación de los operadores extranjeros, como ocurre en el Medio Oriente. En general, el gobierno venezolano se encuentra, por lo tanto, libre de cualquier limitación en su autoridad para formular la política petrolera de la Nación con respecto a los acuerdos existentes para la explotación del petróleo”.49 Los demás países miembros de la OPEP tuvieron que esperar hasta 1973 y la ‘Revolución de la OPEP’ para poder alcanzar una posición, en términos del ejercicio de los derechos soberanos más esenciales, comparable a la que Venezuela había disfrutado desde 1943.

Gobernador por Venezuela ante la OPEP Memorándum del 02/01/1943. Archivo personal de Manuel R. Egaña.

3 En los EEUU se desarrollaron, histórica y regionalmente, en diferentes condiciones naturales, dos tasas de regalía usuales, un octavo y un sexto, y ambas se han justificado como aproximaciones a un fifty-fifty. La existencia de tasas usuales de regalía también puede comprobarse en la larga historia del carbón británico. Véase Bernard Mommer: Petróleo global y estado nacional, Caracas, 2003; cap.2.

4 Los bonos, rentas y regalías de los terratenientes petroleros a lo largo y ancho de EEUU sumaban, en 1959-60, alrededor de un tercio de los beneficios. Mommer, op.cit., p.63.

5 Memorándum, loc.cit. Destacado nuestro.

6 Exposición de Motivos, en Daniel Bendahan: La Legislación Venezolana sobre Hidrocarburos, Caracas, 1969, p.105. Destacado nuestro.

7 Ley de Hidrocarburos de 1943, Art.46.

8 Luongo fue uno de los primeros seis ingenieros venezolanos becados para cursar estudios petroleros en EEUU, por el Ministerio de Fomento en 1930. Edmundo Luongo Cabello: Hidrocarburos: el Proceso de Otorgamiento de las Concesiones del ciclo 1956-1957, dos tomos, Caracas, 1993; Libro I, p.158.

9 Luongo Cabello, op.cit., Libro II, pp.33 y 167.

10 Edmundo Luongo Cabello: “El aumento de los impuestos petroleros en el Proyecto de Ley de Hidrocarburos”, citado en Vallenilla, op.cit., p.693. Para facilitar la lectura convertimos los metros cúbicos y los bolívares en el original, en barriles y dólares.

11 Luongo Cabello, op.cit., Libro II, p.47.

12 “Voto Salvado por el Doctor Juan Pablo Pérez Alfonzo” en Luis Vallenilla, Auge, declinación y porvenir del petróleo venezolano, Caracas 1973; 714-5.

13 Pérez Alfonzo, loc.cit., p.715.

14 Ley de Hidrocarburos de 1943, Art. 41, Parágrafo Único.

15 Pérez Alfonzo, op.cit., p.719.

16 “Informe que presentan al Señor General Isaías Medina A., Presidente de la República, los Dres. Manuel R. Egaña y Rafael Pizani, acerca del Proyecto de Ley de Petróleos”, Caracas, 06/01/1943; destacado nuestro. Archivo personal de Manuel R. Egaña.

17 Rafael Pizani: “Lineamientos generales del Proyecto de Ley de Hidrocarburos”, marzo de 1943. Citado en Vallenilla, op.cit., p.686.

18 Exposición de Motivos, loc.cit., p.145.

19 Manuel R. Egaña: El Tiempo, Caracas, 25/02/1943. Destacado nuestro.

20 Citado en Luis Vallenilla: Auge, declinación y porvenir del petróleo venezolano, Caracas, 1973; p.198-9. Destacado nuestro.

21 Egaña, loc.cit.

22 Citado en Juan Pablo Pérez Alfonzo: El pentágono petrolero, Caracas 1967; p.163/4.

Destacado nuestro.

23 Papers Relating to the Foreign Relations of the United States, 1946; p.1355.

1 2

Papers Relating…, op.cit., pp.1331-2.

El País, Caracas, 28/12/1946. Destacado y paréntesis nuestros.

26 Citado en Vallenilla, loc. cit., p.206.

27 Ibid. El impuesto adicional se aplicó también a los antiguos comerciantes de concesiones, los cuales se habían beneficiado con regalías de traspaso (éste era un grupo pequeño, pero políticamente relevante) así como a la minería en general. Véase Bernard Mommer: La cuestión petrolera, Caracas, 2008; capítulo 5.

28 Citado en Rómulo Betancourt: Venezuela, política y petróleo, Bogotá 1969; p. 294-5.

29 Para más detalles, véase Mommer, loc.cit., p.105.

30 Juan Pablo Pérez Alfonzo: Petróleo y dependencia, Caracas 1971; p.57. Mayúsculas en el original.

31 Ibid. Para Rómulo Betancourt, véase su libro Venezuela, Política y Petróleo, Bogotá, 1969; pp.293ss.

32 Mommer, op.cit., cap. 3 a 5.

33 Todas las traducciones son nuestras.

34 Vallenilla, op.cit., p.200.

35 Luongo, op.cit., Libro I, pp.25, 59.

36 Citado en Salvador de la Plaza: Estructuras de integración nacional, Caracas, 1959; pp.889.

37 Rómulo Betancourt: Posición y doctrina, Caracas, 1958, p.78. Destacado nuestro.

38 Sin embargo, el impuesto adicional sí seguía aplicándose a los dueños de regalía y otras industrias mineras.

39 Citado por Pedro Esteban Mejía Alarcón: La industria del petróleo en Venezuela, Caracas, 1972; p.121. Paréntesis nuestro.

40 Ibid., p.122.

41 Citado por De La Plaza, op.cit., p. 74. Destacado nuestro.

42 Citado por Mejía Alarcón, op.cit., pp. 1223.

43 Ley de Hidrocarburos de 1943, Art. 4.

44 Para un relato más detallado véase Mommer, op.cit., cap. 4 y 5.

45 H. W. Page: “Profit Sharing between Producing Countries and Oil Companies in the Middle East: A Reply”, en Edith T. Penrose: The Growth of Firms, Middle East Oil and other Essays, Londres, 1971, p.168. Destacado nuestro. Este artículo se publicó primero en 1960.

46 M.J.Rathbone en The Financial Times, Londres, 6 de marzo de 1958. Citado por Mikdashi, op.cit., p.141.

47 En el Medio Oriente las tasas de ganancia variaban entre 50% y 150%. Véase Zuhayr Mikdashi: A Financial Analysis of Middle Eastern Oil Concessions: 1901-1965, New York, 1966; pp.181, 221. Y del mismo autor: The Community of Oil Exporting Countries, Londres, 1972, p.141. A comparación, el promedio de la tasa de ganancia de 22% en Venezuela, para los años 1947 a 1957, luce bastante modesto. Sin embargo, en Venezuela se trataba del promedio de un número mucho mayor de concesionarias. La Creole, que explotaba los yacimientos más productivos, registró en eses años una tasa de ganancia que superaba en más de dos veces al promedio.

Véase República de Venezuela, Ministerio de Minas e Hidrocarburos: Petróleo y otros datos estadísticos, año 1961, p.115.

48 Citado en Eduardo Acosta Hermoso: Análisis histórico de la OPEP; tomo 1, Mérida, 1969; p.17.

49 Ashraf Lutfi: OPEC Oil, Beirut, 1968; p.72.

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En el próximo número: El arbitraje internacional de ExxonMobil contra PDVSA­