Análisis crítico de la urbaniz. de asentamientos irregulares desde los criterios de ciudad compromet by Susana Odena

ANÁLISIS CRÍTICO DE LA URBANIZACIÓN DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES DESDE LOS CRITERIOS DE LA CIUDAD COMPROMETIDA

CASO CIUDAD DE CORRIENTES PROVINCIA DE CORRIENTES ARGENTINA

Arq. Susana María Odena

CURSO SUPERIOR DE ESPECIALIZACION SOBRE URBANISMO Y DESARROLLO SOSTENIBLE UNIÓN IBEROAMERICANA DE MUNICIPALISTAS, UIM UNIVERSIDAD INTERNACIONAL MENENDEZ PELAYO, UIMP UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID

GRANADA, ESPAÑA 2011

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INDICE

1. RESUMEN 2. MARCO TEÓRICO 2.1.

Concepto de Desarrollo Sostenible

2.2.

Ciudades Dispersas y Concentradas

2.3.

Concepto de Derecho a la Ciudad

2.4.

Concepto de Gobernanza

3. INFORMALIDAD URBANA 3.1. Correspondencia con los Criterios de la Ciudad Comprometida 3.2. Políticas de Urbanización Integral como respuesta a la problemática 3.3. Programa de Mejoramiento de Barrios - PROMEBA 4. CIUDAD DE CORRIENTES 4.1.

Introducción

4.2.

Antecedentes de desarrollo urbano de la ciudad

4.3.

Asentamientos irregulares en la ciudad

4.4.

Caso Testigo “Proyecto La Olla” – Corrientes

5. LECCIONES APRENDIDAS Y CONCLUSIONES CRÍTICAS 5.1. Conclusiones Generales 5.2. Lecciones aprendidas de los Programas de Mejoramientos de Barrios 5.3. Conclusiones Críticas del Caso Testigo “Proyecto La Olla” - Ctes.

- CONCLUSION FINAL - BIBLIOGRAFÍA

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1. RESUMEN

“El principal desafío que enfrenta América Latina es la de construir sociedades más justas en la que se dé un ejercicio efectivo de los derechos por parte de toda la población y la equidad sea un elemento fundamental del desarrollo”. CEPAL

El presente trabajo analizará en profundidad la problemática de la Informalidad Urbana, desde el punto de vista de las urbanizaciones integrales, como metodología capaz de mitigar los efectos de la pobreza en estos asentamientos irregulares. Para ello, deberán analizarse conceptos generales que estarán en estrecha relación con la temática; para luego pasar al análisis de la problemática de la informalidad y el estudio de un caso testigo en la Ciudad de Corrientes. Así la Informalidad Urbana y los asentamientos irregulares en las ciudades, se estudiarán y analizarán desde una perspectiva general que abarque todos los aspectos que están inmersos en esta problemática. Estos deberán ser analizados desde los conceptos de Desarrollo Sostenible, de Gobernanza, y de los del Derecho a la Ciudad que tienen los habitantes de estos sectores sociales. Donde la ciudad debe ser capaz de Incluir a estos sectores hoy excluidos territorial y socialmente; tratando de lograr la integración social del conjunto de la ciudad. Así al lograrse los objetivos deseados, estos asentamientos irregulares pasaran a ser “ciudades con ciudadanos”, donde sus habitantes serán “ciudadanos en una ciudad”. Dentro de este marco, los Criterios de la Ciudad Comprometida, serán esenciales, ya que para poder resolver satisfactoriamente estas problemáticas, deberá haber un Compromiso por parte de todos los actores involucrados, estableciendo políticas públicas eficientes y eficaces. Por ello, esto debe colocarse como los primeros puntos a tratar en las agendas gubernamentales, que deben ser compartidas por el universo de la sociedad en su conjunto, transformándose en actores activos en la intervención de sus territorios en pos de su Mejora de la Calidad de Vida. Todas las estrategias y acciones que se delineen, para poder lograr la ansiada Ciudad Deseada, repercutirán fuertemente en las generaciones futuras, y serán estas las encargadas de juzgar los buenos o malos resultados a los que se haya llegado. De allí la frase 3

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“El lugar que hoy habitamos, no es el que heredamos de nuestros padres, sino que es un préstamo que nos hacen nuestros nietos” 2. MARCO TEÓRICO Para poder analizar el tema problema, se iniciará describiendo algunos conceptos importantes para el estudio del caso. 2.1. Concepto de Desarrollo Sostenible Se define como Desarrollo Sostenible, al proceso que pretende establecer un equilibrio entre los seres humanos y entre el hombre y la naturaleza, satisfaciendo las necesidades del presente si comprometer las necesidades de las generaciones futuras. Esta concepción general rebasa el enfoque meramente medioambiental al que con mucha frecuencia se asimila y reduce el concepto de sostenibilidad. Amplía y abre sus perspectivas a otras dimensiones del desarrollo – las relaciones sociales y económicas, políticas y culturales, institucionales y territoriales -, integrándolas conceptual y analíticamente a la noción de desarrollo socialmente sostenible y desarrollo urbano sostenible. En la perspectiva del Desarrollo Socialmente Sostenible, la cuestión de la desigualdad remite a un contexto de diferenciación de las capacidades efectivas de los individuos para enfrentar las diversas dinámicas de exclusión y vulnerabilidad, entre las cuales se encuentran las de orden medioambiental. También, desde luego, la cuestión de los dispositivos institucionales y las políticas públicas de las sociedades, tienden a atenuar las disparidades y nivelar de diferentes maneras los sectores sociales y los territorios. Sin estas acciones, la cohesión social es inalcanzable y el desarrollo corre el riesgo de tornarse socialmente insostenible. Desde el punto de vista urbano, se entiende por Desarrollo Urbano Sostenible, a “aquel conjunto de normas reguladoras de los procesos de ordenación del territorio y su transformación a través de la urbanización y edificación sostenibles y la preservación de recursos, asegurando el desarrollo y la calidad de vida presente y futura.” Tiene como objetivo generar un entorno urbano que no atente contra el medio ambiente, y que proporcione recursos urbanísticos suficientes, no sólo en cuanto a las formas y la eficiencia energética y del agua, sino también por su funcionalidad, mejorando la calidad de vida. De esta manera, el reto de la “sostenibilidad urbana”, será la de solventar tanto los problemas que sufren las ciudades, como los que ellas mismas causan, considerando a la ciudad como un ecosistema en sí misma, es decir, como un sistema dinámico, complejo e interconectado que integra procesos físicos, económicos y sociales. Cuando hablamos Urbanismo Sostenible, hay tres aspectos que han de implementarse para que el desarrollo que se propone, no comprometa la supervivencia de las generaciones futuras: * Sostenibilidad medioambiental:

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El urbanismo debe provocar la menor alteración del ecosistema en el que se inserta: causar el menor impacto posible sobre el medio ambiente y el territorio, consumir la menor cantidad de recursos y energía y generar la menor cantidad posible de residuos y emisiones. * Sostenibilidad económica: El proyecto debe ser económicamente viable para no comprometer más recursos económicos que los estrictamente necesarios, puesto que éstos son siempre limitados, y las necesidades de la sociedad, siempre superiores a los recursos disponibles. * Sostenibilidad social: Se exigirá de cualquier proyecto urbano denominado sostenible que responda a las demandas sociales de su entorno, mejorando la calidad de vida de la población, y asegurando la participación ciudadana en el diseño del proyecto. Alguno de los principios del desarrollo urbanístico sostenible, imprescindibles para definir el concepto son: - Respetar la capacidad soporte del medio ambiente, ordenando el espacio de forma que se cubran los intereses económicos y urbanísticos de manera equilibrada, siempre construido en base a un planeamiento integral que las comprenda. - Interdependencia e Interconexión, ocupándose del control de las redes de interrelación, más que del control de los elementos individuales. - Ordenar atendiendo las diferentes escalas geográficas, ámbitos sectoriales y horizontales temporales; debiendo llevarse a cabo desde la escala adecuada. - En el ámbito de la planificación urbana, deberá igualmente guiarse por unas pautas o indicadores que tiendan a mejorar la calidad de vida de sus habitantes en el presente y futuro. - Asentarse en la planificación de los agentes socio-económicos y políticos que intervienen en los procesos de planificación del territorio y del suelo.

2.2. Ciudades Dispersas y Concentradas1 Las ciudades son sistemas abiertos, que dependen de una alimentación material, energética y de información externa para mantener su estructura y continuidad. De esta manera la ciudad tiene la capacidad de aprovechar, seleccionar y procesar la información del medio, evolucionando hacia estadios más complejos.

RUEDA, Salvador (Noviembre 2002) “Modelos de ordenación del territorio más sostenibles”Barcelona, España.

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Así a medida que aumenta la complejidad del sistema urbano, la información pasa a ser el nexo organizador de la ciudad y la energía es únicamente un medio complementario de esta; traduciéndose así el aumento de la probabilidad de contacto, en un aumento de la organización. La teoría de la complejidad significa que a una mayor diversidad de usos en un barrio o en un territorio concreto, es decir, una mixticidad y unas densidades mayores de la residencia, los servicios y las actividades económicas, los equipamientos, etc.; proporcionan el contexto adecuado para que aumenten los intercambios de información y, en consecuencia, se creen los canales de flujo energético sustentadores de la organización compleja. En éste mismo sentido, se manifestará un aumento de la diversidad de la red asociativa. La planificación del territorio se basa en acciones que disminuyen el valor del cociente E/H (E= energía consumida – H= diversidad) lo que permite corregir, en parte, las disfunciones de los sistemas en ciudades difusas y hacer flexible algunas de las variables que hoy más condicionan el funcionamiento del ecosistema urbano y del entorno. Su lógica interna incluye y aporta al desarrollo urbano sostenible: el aumento de la complejidad en espacios relativamente reducidos; la disminución en la ocupación del suelo realizando las mismas funciones; la reducción del tiempo para contactar entre los diversos; la reducción de energía consumida para mantener y hacer más complejo el sistema; y por último, reduce la inestabilidad porque proporciona un mayor número de circuitos reguladores recurrentes. También en el ámbito social, permite la reducción de algunos parámetros actuales de descohesión social; segregación esta potenciada por el modelo de ciudad difusa; el cual puede reducirse significativamente mezclando rentas en el territorio.

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GRÁFICO Nº 1: Impacto de las nuevas lógicas de urbanización

2.3. Concepto FUENTE: Elaboración propiade Derecho a la Ciudad

Las ciudades son potencialmente territorios con gran riqueza y diversidad económica, ambiental, política y cultural. Sin embargo en sentido contrario a tales potencialidades, los modelos de desarrollo implementados en la mayoría de los países empobrecidos se caracterizan por establecer niveles de concentración de renta y poder que generan pobreza y exclusión, contribuyen a la depredación del medio ambiente y aceleran los procesos migratorios y de urbanización, la segregación social y espacial. Estos procesos favorecen la proliferación de grandes áreas urbanas en condiciones de pobreza, precariedad y vulnerabilidad ante los riesgos naturales. Frente a esta realidad, desde el I Foro Social Mundial (2001), han discutido y asumido el desafío de construir un modelo sustentable de sociedad y vida urbana, basados en los principios de solidaridad, libertad, equidad, dignidad y justicia social; y fundamentado en el respeto a las diferentes culturas urbanas y el equilibrio entre lo urbano y lo rural. Desde entonces se está construyendo una Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, que busca recoger los compromisos y medidas que deben ser asumidos por la sociedad civil, los gobiernos locales y nacionales, parlamentarios y organismos internacionales para que todas las personas vivan con dignidad en nuestras ciudades2. Para el caso de las acciones destinadas al mejoramiento físico y social, los enunciados en la Carta Mundial pro el Derecho a la Ciudad, resultan ser el eje rector; y algunos de los más relevantes son: a. Seguridad en la tenencia b. Disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura c. Gasto de vivienda soportables d. Vivienda habitable e. Vivienda asequible f. Lugar g. Adecuación cultural de la vivienda De esta manera y a partir de estos ejes rectores, en esta Carta Mundial, se precisan conceptos, como que todas las personas tienen derecho a la ciudad

Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, construcción progresiva desde: Foro Social de las Américas – Quito, Julio 2004; Foro Mundial Urbano – Barcelona, Octubre 2004; Foro Social Mundial – Porto Alegre, Enero 2005; Revisión previa a Barcelona, Septiembre 2005.

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sin discriminaciones de género, edad, condiciones de salud, ingresos, nacionalidad, etnia, condición migratoria, orientación política, religiosa o sexual. Establece también que el Derecho a la Ciudad es definido como el usufructo equitativo de las ciudades dentro del los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Es un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos. Este Derecho es interdependiente de todos los derechos humanos internacionalmente reconocidos, concebidos integralmente, e incluye por lo tanto, todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales que ya están reglamentados en los tratados internacionales de derechos humanos. Lo cual supone la inclusión de los derechos del trabajo, de la seguridad social, la salud pública, agua potable, energía eléctrica, transporte público y los demás servicios sociales y oportunidades que brindan las ciudades.

2.4. Concepto de Gobernanza3 El mundo, y las ciudades, ya no se gobiernan a golpe de reglamentos como antaño. Tampoco se gobiernan sólo en base al conocimiento científico-técnico del management. Gobernar hoy consiste en gestionar con habilidad la red de interdependencias en la que nos encontramos, y en esta tarea resultan preeminentes el conocimiento social y la visión estratégica. Complejidad creciente, multiplicidad de actores, interdependencia de los mismos, estrategias y criterios frente a recetas simples y directas, flujos de información al alcance de todo el mundo, gestión relacional, trabajo en red, sinergias, etc., éstas son las palabras clave que nos aproximan al término gobernanza y a la que se apuesta para asegurar la sustentabilidad de las acciones y gestiones relacionadas. La confianza mutua entre los actores involucrados en cualquier Proyecto es el elemento clave para alcanzar una colaboración constructiva entre ellos. Las instituciones, es decir, las reglas que rigen las relaciones entre actores, son la base de esta confianza. La institucionalidad formal, esto es, el cuerpo legal, las garantías jurídicas, los contratos, los pactos, los consorcios, los sistemas de representatividad, etc., es muy importante para facilitar la fluidez de las relaciones entre actores, pero siempre está acompañada, especialmente a nivel local, de la institucionalidad informal que se compone de costumbres, experiencias de trabajo conjunto, reglas tácitas, actitudes, etc. y que resulta tanto o más decisiva a la hora de facilitar o entorpecer la deseada colaboración entre actores. Es por ello que normalmente una estrategia de desarrollo local incluye la ampliación, renovación o mudanza del edificio institucional de un territorio, 3

CENTELLES i PORTELLA, Josep (2006) “El Buen Gobierno de la Ciudad, Estrategias Urbanas y Política Relacional” – Ed. Plural – La Paz, Bolivia.

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aumentando, en aras de la transparencia y la estabilidad, su grado de formalidad. Se trata de construir una mejor gobernanza (local), es decir, de mejorar las estructuras de relaciones entre los diferentes actores a través de las cuales se toman las decisiones efectivas sobre la cosa pública. La interdependencia entre los actores es inherente y crucial para el concepto de gobernanza. En las sociedades actuales la formulación de políticas y la toma de decisiones públicas, especialmente cuando tienen carácter estratégico, ya no se pueden hacer de manera unilateral o mediante modelos jerárquicos y cerrados. Resulta obvio que incluso el gobierno más poderoso del mundo cuando actúa unilateralmente resulta ineficaz y sus decisiones se dirigen al desastre. El concepto de gobernanza, por tanto, nos resulta útil porque se adapta al modelo actual de sociedad formada por actores interdependientes y en red. Donde la gestión debe ser encarada necesariamente desde abajo hacia arriba, en una relación dinámica entre lo local y lo global; con una máxima participación de los actores relevantes, y buscando establecer un vínculo directo entre la planificación, urbanismo y vida local.

3. LA INFORMALIDAD URBANA En América Latina, el incremento de la población ha sido acompañado por un acelerado proceso de urbanización. A principios del siglo XX solo uno de cada cuatro habitantes vivía en las ciudades (asentamientos de más de 2000 hab.). En los principios del siglo XXI esa proporción ascendió en tres cada cuatro. En 1900 ninguna de las ciudades de la región tenía un millón de habitantes, mientras que en el año 2000 había 49 ciudades de más de un millón. El proceso de crecimiento de las ciudades se aceleró en los últimos cincuenta años, aumentando la población urbana y estancándose la población rural. La concentración de población en las ciudades es el resultado de la existencia de mayores oportunidades de desarrollo personal, y la mejora calidad de vida que estas ofrecen, por lo que se espera que esta tendencia continúe. Se estima que para el año 2025, el 85% de los habitantes de América Latina estará residiendo en ciudades. Y en los países más urbanizados como Argentina se espera que la población urbana ascienda el 90% (CEPAL, 2000). Esta transformación indica un aumento del sistema urbano a un ritmo acelerado, el cual ha sobrepasado la capacidad de las administraciones locales para ampliar la oferta de infraestructura y servicios requeridos por una población cada vez más numerosa. Aunque la urbanización ha propiciado un progreso relativo en lo que se refiere a satisfacer las necesidades básicas de la población, no ha significado la eliminación o reducción sustancial de la pobreza. Si bien los servicios públicos son más abundantes en la ciudad, el costo de vida es mayor que en las zonas rurales. Por esto prevalece la llamada pobreza “económica”, caracterizada por 9

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la insuficiencia de ingresos que garanticen la supervivencia del sistema urbano (Arraigada, 2000). Esto se atribuye principalmente a la informalización del mercado de trabajo. Para la población urbana sin acceso al mercado formal, el sector informal representa una “válvula de escape”. El gran desafío consiste en incorporar esta mano de obra a la economía formal, mejor pagada, protegida socialmente y más productiva. Así la urbanización informal, puede interpretarse, en parte, como una respuesta a la insuficiente oferta formal de servicios de la vivienda. La gente de bajos ingresos, al no encontrar oferta de vivienda a precios compatibles con su capacidad de pago, optan por acceder al suelo residencial por mecanismos informales y a la construcción progresiva de sus viviendas. Esto se debe a varios factores, entre los que se destacan las particularidades del mercado del suelo urbano y las políticas de arrendamientos y provisión de servicios de vivienda errados que restringen la rentabilidad de las inversiones inmobiliarias para estos segmentos de la demanda. Las normas de subdivisión del suelo impuestas por las regulaciones urbanísticas han tenido como consecuencia no buscada el aumento del costo de la tierra y el estímulo al crecimiento del mercado informal (Souza, 2009)4. Esto ha causado que se tenga un pensamiento dualista casi indiscutible en el concepto del mercado de la tierra en términos de ciudad formal e informal. En función de la realidad de la informalidad urbana descripta, es necesario el alejamiento de este pensamiento, siendo necesario romper con este concepto de “ciudad paralela”, de barrios normales y barrios deficientes, es decir todos aquellos conceptos que impliquen que los sectores pobres se encuentren atrapados en un mercado separado. En realidad, hay un mercado único de la tierra que está segmentado, no separado, a lo largo de una continuidad en términos de acceso y capacidad de adquisición.

Las regulaciones referentes a la subdivisión de la tierra usualmente definen el tamaño mínimo de los lotes, ancho y tipo de pavimento en las vías públicas, reserva para áreas públicas y las exigencias de infraestructura mínima como condición de aprobación de loteos. Las regulaciones sobre capacidad de construcción, ocupación máxima de lotes y del uso del suelo son por lo general exigentes, estrictas e inflexibles; imponen altos costos a la subdivisión legal del suelo, y costos adicionales y barreras para la legalización de propiedades irregulares.

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GRÁFICO Nº 2: Circuito de segregación y exclusión FUENTE: Elaboración propia

En estas áreas sociales críticas, se vive un conflicto interno, donde se oponen las lógicas de construcción del tejido social y ciudadanía, con culturas de marginalidad y tendencias favorables a la desintegración social. La construcción del espacio público y la urbanidad en estas áreas críticas, está atrapada en este tipo de conflictos. La actuación de la mejora urbanística, opera entonces en un campo de conflicto que agrega incertidumbre a las políticas. Para poder discutir esta problemática de manera eficiente y que tenga impactos efectivos en cuanto a romper el ciclo de la pobreza; es primordial pensar en acciones multisectoriales, coordinadas entre sí, que puedan dar solución tanto a problemas de carencias de orden ambiental y habitacional de la población de bajos ingresos, como las necesidades sociales específicas de los grupos más vulnerables. Así, la visión integrada de las relaciones entre la pobreza y el hábitat, confiere al tema de la focalización territorial una importancia particular en el diseño y ejecución de programas de reducción de la pobreza. Las políticas urbanas y sociales más recientes ya no se centran solamente en la producción de viviendas, sino en la resolución integrada de las múltiples carencias que enfrentan los pobres. Tal enfoque permite además orientar 11

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territorialmente las intervenciones, agregando una dimensión espacial a los programas sociales; el cual conduce a aumentar la eficacia y focalización de los programas. Así, de todo de lo expuesto se destaca que el eje principal que impacta sobre esta temática será el desarrollo económico, el cual hará que este tipo de políticas públicas sean sustentables en el tiempo.

GRÁFICOS Nº 3 y 4: Desarrollo económico y disminución de la pobreza FUENTE: Elaboración propia

Por lo tanto deberán desarrollarse políticas que actúen en forma transversal, interactuando de manera complementaria en todos los aspectos de esta problemática, a través de la gobernanza en todos los niveles del estado; con coordinación interinstitucional y cooperación público – privada, con visión de desarrollo; y con una participación activa de todos los ciudadanos y actores involucrados.

GRÁFICO Nº 5: Circuito de integración social y urbana

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3.1. Correspondencia con los Criterios de La Ciudad Comprometida El concepto de “Ciudad Comprometida”, implica particularmente en esta problemática una responsabilidad muy grande. En función de todo lo anteriormente descripto, y la magnitud y complejidad con la cual nos encontramos, resulta fundamental la aplicación de los mismos. Ello implica actuar de manera responsable y comprometida, con un respeto profundo hacia el medio ambiente, ya que este es un recurso no renovable; involucrando también todos aquellos conceptos que actúan de manera inseparable en una ciudad, ya sea el patrimonio tangible como la arquitectura, y el intangible como la cultura característica de los pueblos. Todo ello sin olvidar ni dejar rezagado a la componente más importante, y para la cual están destinadas sus acciones, que es la sociedad; una sociedad que debe ser más justa y equitativa, debiendo generar un desarrollo con igualdad de condiciones para todos los habitantes de las ciudades. El camino para poder lograrlo será la búsqueda del equilibrio territorial estrechamente vinculado con la equidad social; cuestión que particularmente para el caso de estudio resulta indispensable. Así las actuaciones que se propongan para la disminución y mitigación de la informalidad urbana, deberán tener en presente: * El respeto por el medio ambiente y la ciudad existente; se deberá tener en cuenta que la ciudad consume recursos y produce gases y residuos, y que la disminución y el cuidado de ellos permitirá una mejor calidad de vida. Se deberá diseñar el desarrollo de estas áreas, utilizando el criterio de la Agenda Local 21, que establecen indicadores de calidad de vida, necesarios de respetar, para así poder obtener un medio ambiente sano, y una mejor calidad de vida para los habitantes del lugar y sus alrededores. Por lo que la planificación de los objetivos y acciones en estas áreas, deberán ser más consecuentes con el medio ambiente, incluyendo a los ambientalistas en estas decisiones de planificación, y evaluando permanentemente la “Huella Ecológica” de las ciudades y en particular de estos territorios. * El sentido y responsabilidad económica y social, concibiendo al suelo como un recurso escaso al servicio del interés general, donde la vivienda es un bien de primera necesidad; lo que implicará una responsabilidad social de la administración en la regulación del mercado de suelo residencial, debiendo

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garantizar el derecho a una vivienda adecuada y asequible para todos los ciudadanos. Será imprescindible que el legítimo interés de los propietarios del suelo, se subordine al interés general en el marco del planeamiento urbanístico, que ordene la ciudad de y para todos, donde las legislaciones urbanas del uso del suelo, den prioridad al interés general sobre el de los particulares. De esta manera al ser la ciudad un organismo complejo, vivo y cambiante, y no una mera agregación de piezas en el territorio, de usos y productos inmobiliarios, internamente homogéneos y segregados (o meramente yuxtapuestos) entre sí; será necesario planificar las ciudades de manera interdisciplinaria con la participación de todos actores sociales que intervienen en la ciudad, y con equipos técnicos encargados de la planificación, conformados multidisciplinariamente (ambientalistas, geógrafos, economistas, urbanistas, geólogos, y en muchos casos especialistas en cultura e historia), de manera de que puedan llevar adelante esta compleja tarea. Todo esto ayudará a lograr los objetivos de una Ciudad Comprometida, bajo los conceptos del Desarrollo Sustentable; donde sobre todo en la problemática de la Informalidad Urbana en particular, permitirá acercarnos al concepto de una ciudad más “Inclusiva”, donde cualquiera, independientemente de la condición económica, del sexo, de la edad, de la raza o de la religión, pueda permitirse participar productiva y positivamente en las oportunidades que la ciudad tiene para ofrecer, haciendo uso de su Derecho a la Ciudad. 3.2. Políticas de Urbanización Integral como respuesta a la problemática Los costos del hábitat informal para la ciudad son altos. Estos van desde el aumento del número de enfermos en los hospitales, pasando por la necesidad de poner infraestructura y llevar servicios públicos a localizaciones poco adecuadas, hasta los impactos ambientales y de contaminación en las zonas ocupadas en forma irregular. Para la ciudad, los costos de recuperación de estas áreas para uso urbano regular son altos, pero también lo son el costo de vida para la gente que allí habita; solo el costo del transporte al estar en una zona alejada de estos servicios, representa una porción importante de sus escasos ingresos, con una calidad de vida muy baja. Además la inseguridad que genera no poseer un título de propiedad, así como el consecuente riesgo de desalojo, generan una sensación de precariedad tan grave como las que producen las malas condiciones de vida física y social. Los residentes de este tipo de asentamientos irregulares, se sienten como ciudadanos de segunda clase, sin los mismos derechos y deberes de los demás ciudadanos. La falta de servicios básicos, sumada a la ausencia de 14

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documentos de propiedad, y hasta de direcciones de residencia, crean las condiciones de marginalidad física y social que caracterizan a las “ciudades partidas”, esto es divididas entre quienes son ciudadanos normales y quienes se encuentran segregados física, social y económicamente. Así la repuesta pública a tal problemática, ha sido la de hacer frente al problema del hábitat desde una visión de integralidad. El enfoque con que se toma, hace hincapié en que el problema habitacional no se restringe a la mera falta de casas, sino que reconoce que las situaciones de carencia social y habitacional están interconectadas y no se puede aspirar a solucionar la totalidad de las deficiencias del hábitat urbano valiéndose únicamente de recursos públicos. Este cambio de visión, constituyó en punto central de los acuerdos alcanzados en la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre los Asentamientos Humanos en 1995; donde se instó por la creación de políticas integradas de mejoramiento de los asentamientos humanos. Este enfoque fue promovido activamente por el Banco Interamericano de Desarrollo en sus préstamos de apoyo al sector, reconociendo la necesidad de promover programas públicos que financien soluciones para los segmentos más pobres de la población; traduciéndose en la prioridad de las inversiones en la mejora de las condiciones física y sociales de estas áreas. El reconocimiento del problema de los asentamientos irregulares como una “realidad inevitable” y como una grave situación social de las ciudades; ha hecho que se desarrolle un consenso en torno al hecho de que estrategias basadas en la radicación de poblaciones en áreas ya ocupadas por ellas, es la solución social y económicamente más deseable. De aquí que se implementen programas integrados de mejoramiento de barrios en su concepción más completa. El pensamiento predominante en los medios urbanos respecto a la urbanización informal se enmarca en la visión más realista de la complejidad de la pobreza urbana. Se aceptan los asentamientos irregulares como una realidad urbana que no es posible erradicar y que hace parte del proceso de crecimiento de las ciudades. Esto conduce a formas de atenuar sus efectos más negativos, de la siguiente manera: -

Avanzando más allá de la regularización del dominio de los lotes, promoviendo la plena incorporación de los asentamientos irregulares a la ciudad;

Incorporando inversiones en el mejoramiento de la infraestructura y del equipamiento urbano de los barrios; y

Desarrollando en forma coordinada programas dirigidos a mitigar los principales problemas sociales de las comunidades y a mejorar integralmente su calidad de vida.

Estos principios reflejan entonces una visión más amplia del desarrollo urbano y se apoya en políticas de vivienda más integrales que, buscan reformar el 15

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sector vivienda para que provea soluciones al alcance de hogares pertenecientes a todos los niveles de ingreso. Su esencia es el enfoque de la consolidación de los hogares pobres en los asentamientos que ya ocupan y su plena incorporación a la ciudad minimiza el costo económico, social y político de la situación problema, al tiempo que permite aprovechar las mejoras hechas por los habitantes. La acción pública se orienta a conferir ciudadanía en una porción significativa de la población urbana, lo que contribuye fundamentalmente a promover la justicia social entre los habitantes de las ciudades.

3.3. Programa de Mejoramiento de Barrios - PROMEBA Este programa atiende los problemas del déficit en materia de infraestructura y viviendas, pero también el fortalecimiento social de la población, la mejora del medio ambiente y la regulación de la tenencia del suelo. El financiamiento proviene de los fondos del Tesoro Nacional y de organismos internacionales de crédito, que se distribuyen a los organismos ejecutores provinciales. Tiene por Objetivo mejorar la calidad de vida y contribuir a la inclusión urbana y social de los hogares de los segmentos más pobres de la población. Las acciones se focalizan en villas y asentamientos irregulares, buscando mejorar el hábitat de manera sostenible. El programa estimula los procesos de organización social y el desarrollo comunitario y busca inducir la participación activa de la población en el diseño y la elección de las obras que se realicen. La Ejecución de los proyectos se organiza en forma descentralizada en unidades ejecutoras provinciales y municipales. El modelo de gestión adoptado incluye, además de financiamiento para proyectos integrales, recursos para la gestión participativa del proceso se diseño, ejecución y seguimiento de las inversiones y el acompañamiento de la población durante el período de ejecución de obras mediante un equipo interdisciplinario de profesionales. El Organigrama de Funcionamiento sigue el siguiente gráfico; donde se denota la actuación en conjunto del equipo interdisciplinario de profesionales; la coordinación general la hace la Unidad Ejecutora Provincial (UEP) con sus cuatro áreas; sobre un equipo también interdisciplinario que está constantemente en el territorio que se denomina Equipo de Campo Local, y que es el que atiende las necesidades diarias del proyecto.

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GRÁFICO Nº 6: Organigrama de funcionamiento del Programa FUENTE: Reglamento Operativo – Unidad Coordinadora Nacional – Programa de Mejoramiento de Barrios PROMEBA

La ejecución de las obras se hace a través de contratos con empresas privadas. Los fondos transferidos con carácter no reembolsable a los subejecutores, provincias o municipios, en tanto el gobierno asume el total del costo.

GRÁFICO Nº 7: Actores integrantes del Proyecto FUENTE: Elaboración propia

El PROMEBA incluye además de las obras físicas, un conjunto de actividades de intervención social, ambiental, urbana y legal dirigidas a la población del barrio, así como la inspección de obra con sus actividades específicas. Estas actividades son llevadas a cabo de manera integral por equipos 17

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interdisciplinarios – Equipo de Campo Local (ECL) - que operan en los barrios durante la ejecución del proyecto.

Consta de cuatro Componentes, que rigen las intervenciones:

CUADRO Nº 1: Componentes del Programa FUENTE: Reglamento Operativo – Unidad Coordinadora Nacional – Programa de Mejoramiento de Barrios PROMEBA

La metodología de actuación del programa está regulada a través de una Matriz de Marco Lógico, que permite ir haciendo el seguimiento de las acciones e ir modificando las mismas en función del cumplimiento o no de los supuestos, pudiendo identificar claramente el fin, el propósito, los componentes y las actividades; que permitirán desarrollar el proyecto a través de indicadores de resultados y medios de verificación.

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Un punto la implementación de este programa, es “La CUADRO Nº 2:fundamental Marco Lógico delen Programa FUENTE: Reglamento Operativo – Unidad Coordinadora Nacional – Programa de de Barrios - PROMEBA Participación Ciudadana”, en el proceso deMejoramiento formulación, ejecución y control del proyecto, lo que garantiza la eficiencia y eficacia del mismo. A partir de la experiencia acumulada en la ejecución de este tipo de Programas, se demuestra que éstos, son más que herramientas de lucha contra la pobreza y la desigualdad social. Sus múltiples impactos sobre la ciudad los convierte en un instrumento idóneo para abordar complejos problemas de integración urbana y para eliminar las externalidades negativas que retrasan el desarrollo de los sectores de la ciudad donde se concentran los asentamientos informales. Aunque gran parte de las inversiones se dirijan a componentes de infraestructura de urbanización – que integra componentes sociales a los servicios urbanos – confiere a estos programas un carácter de estrategia de de desarrollo urbano integral, con efectos benéficos para un amplio espectro de áreas de desarrollo urbano y en variados aspectos de la vida comunitaria. Esto le confiere un lugar especial en las estrategias de lucha contra la pobreza urbana, cuando se requiere una alta focalización e impactos inmediatos sobre poblaciones que viven en condiciones muy difíciles. Por tratarse de acciones integradas y complementarias, se crea una sinergia entre los distintos componentes, que a su vez genera un impacto mayor del que se podría esperar de la ejecución de cada uno de ellos en forma individual. Este efecto sinérgico es el que justifica, en última instancia, la adopción del modelo de acción integral que caracteriza a este Programa, aun si estos exhiben una mayor complejidad en su ejecución. Los impactos que este programa genera para mitigar la situación de pobreza en que viven estas poblaciones se dividen en: * Impactos Sociales - Reducción de la Pobreza: La situación inicial de los asentamientos urbanos informales presenta casi todas las características asociadas al hábitat de los hogares pobres: carencia de infraestructura, deficiencia de servicios urbanos básicos y acceso limitado a los servicios sociales de educación y salud. Estas deficiencias dan cuenta de los altos índices de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) que se observan en estos asentamientos. Al financiar las construcción de infraestructura y mejorar el acceso a los servicios sociales, el Programa contribuye a reducir estos indicadores de pobreza. Un efecto positivo adicional es el aumento de los bienes de valor económico de los hogares pobres como resultado de las obras de mejoramiento de los barrios y de la regularización de la situación en la tenencia del suelo que les otorga los títulos individuales de propiedad. - Mejoramiento de las condiciones de salud y salubridad: Se refleja en mejores indicadores de salud en los barrios beneficiados. Resultado tanto de las 20

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mejoras ambientales (exposición a basura y aguas servidas) como en las de higiene (disponibilidad de agua potable). Se disminuyen los casos de las enfermedades provocadas por la proliferación de vectores, cría de animales y condiciones sanitarias inadecuadas. - Mejoramiento en las condiciones de seguridad: Mejoría en la condiciones de la seguridad pública, atribuida a la superación del aislamiento físico de los asentamientos como consecuencia de la apertura de nuevas vías de acceso (que facilitan la entrada de bomberos, ambulancias y policías); a la instalación e alumbrado público y al mayor control social que las propias comunidades ejercen sobre el espacio público como resultado del mejoramiento de las condiciones físicas y de un mayor grado de organización comunitaria. * Impactos Urbanos - Integración Urbana: El impacto urbano más significativo es la integración de los asentamientos informales a la ciudad formal en sus distintas dimensiones. Desde el punto de vista de la vinculación física, se destaca el mejoramiento del acceso a estos barrios y su conexión con los adyacentes, así como la equidad en lo que se refiere a la dotación de infraestructura y equipamiento urbano, lo cual disminuye el contraste entre las áreas con y sin ellos en la misma ciudad. En términos sociales tiende a romper las barreras entre las poblaciones de las áreas pobres y de las ricas como fruto de cambio en la condición social de la comunidad, y la incorporación en el vecindario “formal”. Este efecto de igualar las condiciones urbanas constituye un importante objetivo de política social, que al mismo tiempo tiene efectos en la propia funcionalidad de la ciudad. - Mejoramiento de las condiciones de la vivienda: Se verifica que una vez que se concluyen las obras de infraestructura y se asegura la tenencia de la tierra, surge una intensa actividad encaminada a mejorar las viviendas. El Programa tiene un impacto positivo sobre la dimensión de las condiciones el hábitat, en la medida que incentivan a los hogares a hacerlo por su propia cuenta. Es por esto que estos Programas deben formar parte integral de las políticas de vivienda, ya que complementan las acciones de apoyo a la construcción de unidades habitacionales para los estratos de la población más pobre sin oportunidad de acceso al crédito. * Impactos Económico y Financieros - Valorización Inmobiliaria: La valorización inmobiliaria es una de las formas más objetivas de medir el éxito del Programa. El mejoramiento de las condiciones de acceso, la solución de los problemas de saneamiento, la mitigación de los problemas ambientales, la dotación de equipamiento urbano y el mejoramiento de las relaciones sociales en las comunidades beneficiarias; tienen un reflejo directo sobre la calidad y atractivo de las propiedades inmuebles a estos barrios y en su entorno inmediato. Agregando además el hecho de que la regularización de la tenencia de las propiedades permite su comercialización formal, lo cual incrementa significativamente su valor en los mercados inmobiliarios. 21

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- Actividades económicas: El mejor acceso e integración al entorno urbano, favorece la generación de nuevas actividades económicas en los asentamientos intervenidos. Estas actividades – pequeños comercios, talleres de reparación, de producción artesanal y otros – usualmente se realizan en las residencias mismas de los vecinos. Su mercado lo constituyen tanto la población de los propios asentamientos, como la de los barrios vecinos que generalmente albergan hogares con un mejor nivel de ingreso. - Finanzas Locales: Se produce un aumento en la recaudación de los ingresos municipales y en las entradas de las empresas de servicios públicos. Esto repercute positivamente en las finanzas municipales y ayuda a recuperar el costo de la inversión de los proyectos, así como el mantenimiento de los servicios públicos. Sin embargo, frecuentemente los barrios pobres disfrutan de exenciones impositivas, dada su anterior situación de marginalidad y pobreza. Es así que a través de una evaluación de la capacidad de pago de impuestos y tarifas de la población beneficiaria, permite identificar aquellos hogares que por sus condiciones de ingresos se encuentran temporalmente impedidos de pagar totalmente estos cargos, y que se beneficiarían con subsidios temporales hasta que salgan de esta situación. De esta manera se asegura la disponibilidad de recursos para el mantenimiento de los servicios, sin obligar a los hogares más pobres a que hagan pagos que no están en capacidad de asumir.

Todos estos impactos generados en la población beneficiaria, tienden a lograr como objetivo fundamental, el de “Mejorar la Calidad de Vida” de toda la población que habita en estos asentamientos irregulares, que sufren problemas ambientales y sociales que los caracterizan. Es por ello que las inversiones promovidas por este Programa tienen que ser “Sostenibles en el Tiempo”. Esto tiene varias implicaciones de política. Por una parte requiere que se adopten medidas efectivas que reduzcan, y en lo posible eliminen, la proliferación de asentamientos irregulares. Por otra parte exige que se dé especial atención a la continuidad de los esfuerzos iniciados, tanto los de responsabilidad del poder público como aquellos de los cuales se ha hecho cargo la propia comunidad beneficiada.

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4. CIUDAD DE CORRIENTES 4.1. Introducción La Ciudad de Corrientes, es la capital de la Provincia de Corrientes, Argentina. Está ubicada en el vértice Noreste de la Provincia, aproximadamente a 27º28`de latitud Sur y a 58º51`de longitud Oeste, y a una altura de 52m sobre el nivel del mar. Corresponde a un territorio de 27.960 hectáreas de las cuales el 21% (5.898 hectáreas) se encuentran urbanizadas; y el 79% restante pertenece al área rural del municipio. Del 21% de hectáreas urbanizadas, el 22% corresponde al área urbana “Consolidada”, mientras el 33.94% se define como “A Consolidar”; y el restante, el 43.20% corresponde al sector “De Expansión”. En la Ciudad de Corrientes, según datos del municipio, realizado en función de datos estadísticos del censo nacional del 2001, el 98% de la población vive en el área urbanizada del territorio (21%); y solo el 2% de la población vive en el área rural (79%). Esta realidad, conjuntamente con el uso descontrolado del suelo, el desenfreno especulativo, la utilización inadecuada o prematura de la tierra, la localización anárquica, el loteo irracional, los usos antagónicos, y el derroche de espacio urbano; genera el asiento de la población en grandes zonas de la ciudad con problemas de restricción ambiental, y de acceso a los servicios e infraestructuras.

PLANO Nº 1: Localización de la Ciudad de Corrientes

FUENTE: pág. Web www.provinciadecorrientes.gov.ar

4.2. Antecedentes de Desarrollo Urbano de la ciudad El desarrollo urbano de la ciudad, se remonta al momento del proyecto colonizador español, así la fundación de la Ciudad se da el 3 de abril de 1588. En sus inicios el ejido se fue generando a partir de la Iglesia Mayor y la Plaza, ejecutado a partir de las Leyes de Indias, definiendo a partir de allí las vías principales y el acceso al puerto. La irregularidad de la traza se mantuvo hasta fines del siglo XVIII; luego en la segunda mitad del siglo XIX se mejoran y

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regularizan las calles, estableciendo condiciones de fraccionamiento y crecimiento de la ciudad en general. Entre 1898 y 1947 la ciudad se expande periféricamente a lo largo de las avenidas, empezándose a definir el crecimiento radio – concéntrico que definió a la ciudad; además en este período se construye la planta potabilizadora y empieza la distribución por redes, y con ella el pavimento y la luz eléctrica; también finalizan las obras de la Avenida Costanera “Gral. San Martín”. Hacia 1956 el Municipio cuenta con normas que regulan el fraccionamiento de la tierra, generándose simultáneamente fraccionamientos totalmente descolgados de la trama urbana consolidada, debido también a los problemas generados por la falta de estudios para la localización de la Estación Terminal. Surge además una nueva reglamentación que divide el territorio municipal en Ejido Municipal Urbano y Zona Rural. En el año 1978 se crea el Instituto de Vivienda de Corrientes, se planifican grandes conjuntos habitacionales en inmuebles sin fraccionar, sin tomar en cuenta la reglamentación municipal, valiéndose de regímenes especiales excepcionales. El precio de la tierra en el mercado y la especulación lleva a la dispersión de los conjuntos habitacionales, y con ello el alto costo de la extensión de las infraestructuras, ya que las empresas optan por comprar tierras bajas y anegadizas, y en algunos casos no factibles para el uso residencial. En 1984, se sanciona una nueva norma que consiste en la ampliación del área urbana en desmedro del área industrial, lo que generó la aprobación inmediata de localizaciones de viviendas en zonas totalmente desprovistas de infraestructura y equipamiento. Este período se caracteriza por la intensa construcción de conjuntos habitacionales mediante el FO.NA.VI. (Fondo Nacional de la Vivienda), donde la estructura urbana manifestó un crecimiento desordenado y disperso, orientado por la especulación en torno de la tierra más barata, agravando aún más la situación.

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PLANO Nº 2: Evolución Urbana de la Ciudad de Corrientes

FUENTE: Municipalidad de la Ciudad de Corrientes- Secretaría de Planificación – Dirección General de Ordenamiento Territorial- 2008

El período reciente se caracteriza por el crecimiento y la extensión de la ciudad, con la densificación de las áreas consolidadas, y la paulatina consolidación de las áreas a consolidar y de expansión. Esta estructura presenta una tendencia de crecimiento hacia el Sur, debido a que hacia el Este se encuentra con una barrera urbana como la Ruta Nacional Nº12, y hacia el Norte con el límite interpuesto por el Aeropuerto Internacional “Piragine Niveiro”; lo que determina una necesidad de desarrollo como ciudad costera hacia el sur.

PLANO Nº 3: Consolidación del Área Urbana

FUENTE: Diagnóstico Urbano de la Ciudad de Corrientes – 1988 / Actualización Municipalidad de la Ciudad de Corrientes- Secretaría de Planificación - 2007

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La Ciudad cuenta con variados planes reguladores que la fueron definiendo en el tiempo, como ser: * 1952 / Plan Regulador de la Ciudad de Corrientes – Miguel C. Roca * 1955 / Ideas para la Ciudad de Amancio Williams * 1968 / Plan Urbano de Corrientes – Alberto Cignoli * 1971 / Plan Regulador de Corrientes – José María Bigatti * 1973 / Plan de Ordenamiento Físico de Resistencia y Área de Influencia – Brian Thompson * 1978 / Ordenamiento Urbano y Código de Edificación – C.F.I. Iris Bracco * 1985 / Comisión de Estudios Urbanos de la Sociedad de Arquitectos de Corrientes. De todos estos planes, el que marca la tendencia de crecimiento actual, tomando en cuenta los proyectos macro regionales del territorio (2º puente Chaco – Corrientes), es el Plan de Ordenamiento Físico de Resistencia y su Área de Influencia, de 1973 del Arq. Brian Thompson; el cual define el crecimiento hacia el sur, generando un desarrollo costero de la ciudad.

PLANO Nº 4: Plan de Ordenamiento Físico de la Ciudad de Resistencia y su Área de Influencia FUENTE: Plan de Ordenamiento Físico de la Ciudad de Resistencia – Chaco - Arq. Brian Thompson - 1973

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4.3. Asentamientos Irregulares en la ciudad La marcada tendencia de las economías de aglomeración en la ciudad, favorecen la especialización, originando mayor productividad en las empresas y los trabajadores urbanos. A pesar de la alta urbanización de la población, el crecimiento económico en las últimas décadas ha sido bajo e inestable. Las frecuentes crisis económicas retrasan aún más el progreso económico y afectan en forma desproporcionada a la población de menos ingresos, situación que se ve agravada por las grandes diferencias en la distribución del ingreso y las oportunidades entre los distintos estratos de la población. Actualmente en la Ciudad de Corrientes, coexisten ciudadanos que gozan de distinta forma los beneficios que brinda la ciudad. Por un lado la población vinculada al sector formal de la economía, que goza de empleos con ingresos relativamente altos y estables, y con beneficios laborales definidos y con acceso a bienes y servicios públicos. Cuando por otro lado, están los ciudadanos que solo tienen acceso al mercado laboral de la economía informal, con ingresos menores, con mayor inestabilidad y sin beneficios laborales, y con escaso acceso a los servicios públicos. Esta dualidad genera que gran cantidad de población en la ciudad viva debajo de la línea de la pobreza, de los cuales un porcentaje no menor, se encuentra bajo la línea de la indigencia. De esta manera la informalidad margina a la población de bajos ingresos a los beneficios de la ciudad. En la ciudad de Corrientes, mientras algunos vecinos caminan solo unas cuadras para acceder a los servicios públicos; otros deben recorrer 7Km o más para acceder a las mismas instancias.

PLANO Nº 5: Índice de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas) en la Ciudad de Corrientes FUENTE: Municipalidad de la Ciudad de Corrientes- Secretaría de Planificación – Dirección General de Ordenamiento Territorial- 2008

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PLANO Nº 6: Principales asentamientos irregulares en la Ciudad de Corrientes FUENTE: Municipalidad de la Ciudad de Corrientes- Secretaría de Planificación – Dirección General de Ordenamiento Territorial- 2008

PLANO Nº 7: Distancias de asentamientos irregulares a los lugares centrales de la ciudad FUENTE: Municipalidad de la Ciudad de Corrientes- Secretaría de Planificación – Dirección General de Ordenamiento Territorial- 2008

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Se observa una fuerte concentración territorial de la pobreza, una forma de segregación social del espacio, que se convierte en un problema ya que las áreas donde se concentra la población quedan alejadas del centro de la ciudad, y están mal servidas por los sistemas de transporte público por lo que sus habitantes tienen acceso limitado a los empleos y servicios urbanos. En lo territorial, los “pobres urbanos”, sufren el acceso limitado a los bienes y servicios que ofrece la ciudad, incluida la vivienda. Los hogares se ubican, en las tierras menos demandadas de la ciudad, localizadas en las periferias, con escasa dotación de servicios y con altos riesgos ambientales. La brecha de acceso a servicios urbanos básicos que afecta a una gran parte de los hogares de ingresos bajos, también se manifiesta en el acceso a los servicios de vivienda. Al no poder acceder a viviendas producidas por el sector formal, esta población recurre a soluciones informales. Así, la ciudad informal se entrelaza con todas las dimensiones de la ciudad formal, afectando los mercados laborales, de bienes y servicios, y las relaciones sociales y el territorio. Los problemas de los asentamientos informales afectan tanto a los habitantes de los propios asentamientos como a los barrios vecinos y a toda la ciudad.

IMÁGEN Nº 1: Contraste del área central de la ciudad y las zonas periféricas informales FUENTE: Elaboración propia

Uno de los asentamientos irregulares más representativos de la ciudad, tanto por su magnitud, como por su complejidad, es el “Asentamiento La Olla”, ubicado al sur-este de la ciudad, sobre una de las cuencas urbanas de desagüe natural de las aguas pluviales de la ciudad. Esta es un área de casi 100 Has donde actualmente viven 12.000 personas. Debido a la complejidad de casos como este, y a la multidisciplinariedad de factores que inciden en este tipo situación problema, las propuestas de solución, deberán estar acorde a la misma; las políticas públicas que se implementen deberán saltar la brecha de las políticas sectoriales, hacia las 29

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demás políticas públicas relacionadas, que permitirán tener una visión integrada de los problemas del “Hábitat”. Solo así, con acciones multisectoriales, coordinadas entre sí, podrá romperse el ciclo de la pobreza; dando solución tanto a problemas de carencias de orden ambiental y habitacional de la población de bajos ingresos asentada en este sector de la ciudad, como las necesidades sociales específicas de estos grupos vulnerables. La visión integrada de las relaciones entre la pobreza y el hábitat, confiere al tema de la focalización territorial una importancia particular en el diseño y ejecución de programas de reducción de la pobreza. Así, las políticas urbanas y sociales más recientes ya no se centran solamente en la producción de viviendas sino en la resolución integrada de las múltiples carencias que enfrentan los pobres. Tal enfoque permite además orientar territorialmente las intervenciones, agregando una dimensión espacial a los programas sociales; lo que conducirá a aumentar la eficacia y focalización de los programas.

4.4. Caso Testigo “Proyecto La Olla” – Corrientes * Caracterización Territorial El área de intervención del Proyecto se ubica al sureste de la ciudad Capital de la provincia de Corrientes, abarca parte de los Barrios Paloma de la Paz y Ongay; el Barrio Irupé, San Jorge y Asentamiento La Olla del Bº Ingeniero Serantes, cuyos límites están dados: al Oeste: la calle Castelli, al Norte: Avenida Cartagena y Montecarlo, Este: Av. Medrano y calle Thames, al Sur: calle Nicaragua.

PLANO Nº 8: Ubicación del “Proyecto La Olla” en la ciudad FUENTE: Elaboración propia

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Es un terreno de proporciones irregulares que constituye una depresión que originariamente fue una laguna, conocida como Laguna Seca. Esta depresión forma parte de la Cuenca Urbana Nº 10, es la receptora de los aportes de aguas de lluvias de la citada cuenca. El sistema natural de lagunas se vio alterado con asentamientos en zonas bajas que aumentaron la impermeabilidad y la velocidad de escurrimiento de las aguas pluviales, que sumado a los rellenos y al aumento de la densidad constructiva, al ocupar la mancha inundable del sistema, ha tenido como consecuencia una población afectada por cada vez más frecuentes inundaciones. Para mitigar el impacto de las mismas se construyeron desagües pluviales en la década del 1980, que actualmente son insuficientes para toda la cuenca. La superficie del área de intervención es de 93 hectáreas, distribuidas en cinco Barrios con un total de 28 manzanas. La misma está formada por un total de 1.982 lotes, de los cuales 2.179 son habitacionales, albergando a un total de 12.000 personas distribuidos en 2.384 hogares. Se contabilizaron un total de 2066 viviendas.

PLANO Nº 9: Área de Intervención del “Proyecto La Olla” en la ciudad – Barrios que abarca FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Urbana - 2011

El área es un fragmento urbano que se encuentra colindante al área consolidada de la ciudad, es un sector de consolidación a corto plazo, coincidente con los ejes estratégicos de crecimiento de la ciudad hacia el sur. El área de intervención hoy es un sector de ciudad informal, rodeada ya de la cuidad formal en sus distintos grados de consolidación, lo que acrecienta la

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necesidad de urbanizar el área e incorporarla como parte de la ciudad; disminuyendo la exclusión social a través de la cohesión de los habitantes. De esta manera, este gran sector de la ciudad sin urbanización, no solo genera situaciones problemáticas a los habitantes del barrio; sino que esta problemática incide de manera indirecta al resto de la ciudad, debido a que forma una barrera en el medio del territorio que impide la fluidez de sus conexiones norte – sur, impidiendo el normal desarrollo de la ciudad hacia el sur. Sumado a que por estar en una zona natural de desagüe de la ciudad, con un alto grado de densidad de población y construcciones precarias, impide que la función de desagüe pueda realizarse como debería, debido a la alta saturación e impermeabilización del terreno.

PLANO Nº 10: Área de Intervención del “Proyecto La Olla” en la ciudad FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Urbana - 2007

Las tipologías de viviendas existentes en el área de intervención,, se caracterizan por ser de materiales precarios y sin las condiciones de habitabilidad mínimas necesarias. No poseen servicios de infraestructura básica, solo cuentan con conexiones precarias de agua y energía eléctrica.

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IMAGEN Nº 2: Tipología de Viviendas en el Área de Intervención del “Proyecto La Olla” en la ciudad FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Urbana - 2011

* Caracterización Socio - Económica De los 12.000 habitantes y 2.384 familias, más del 90% posee Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), y el 85% se encuentra Bajo la Línea de la Pobreza, y con un alto porcentaje de hacinamiento.

CUADRO Nº 3: Porcentaje de Ingresos Familiares en el área de intervención FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Social - 2011

Las actividades económicas de la población son inestables y esporádicas, se basan en changas, es decir, trabajos eventuales u ocasionales. En su mayoría son albañiles (482), que equivale al 25% de los trabajadores, le siguen: servicio domestico, cartonero, cirujeo, chatarreo, ladrillero, vendedores ambulantes, entre otros se corresponde con el 29 %, siendo la característica común de estas familias la falta de cobertura social. Se debe destacar que un 45 % de los jefes de hogar censados ha manifestado no tener ningún oficio. La demanda femenina en el mercado de trabajo se da principalmente en puestos de servicio doméstico. Sin embargo existe una restricción objetiva para dicha participación, determinada por la imposibilidad de contar con alguien que se haga cargo de la atención de los hijos pequeños durante la jornada laboral de la madre, por lo cual los hijos mayores deben cuidar a los más pequeños, desatendiendo así la asistencia escolar. 33

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Según censo PROMEBA (2007), la Población Económicamente Activa (PEA) del Área a intervenir, es de 3.782, en la cual existen 2.131 desocupados, de los cuales un total de 637 personas son jefes de hogar. Sobre ese total solo 341 jefes actualmente buscan trabajo.

CUADRO Nº 4: Población Económicamente Activa en el área de intervención FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Social - 2007

CUADRO Nº 5: Ocupación por Jefes de Hogar en el área de intervención FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Social - 2007

El ingreso de la población es mínimo, por debajo de la Línea de la Pobreza, en su mayoría cuentan como único ingreso estable los provenientes de Programas y Pensiones Nacionales, por ejemplo: Planes Jefes/as de Hogar Desocupados, Madre de Siete Hijos, Plan Familia, Asignación Universal por Hijo, entre otros. Se constata que dicha situación corresponde a 1.068 hogares. La Desocupación es la causa principal del mantenimiento de la pobreza absoluta y no solo constituye la falta de recursos para el consumo, sino que es una problemática que se asocia con la valoración de las personas, dejando de lado sus capacidades, potencialidades y habilidades.

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* Situación de Base del Proyecto - Problemáticas Urbano – Ambientales La situación física territorial del área de intervención, debe tener en cuenta soluciones que tiendan a incorporar este sector al resto de la ciudad, logrando la accesibilidad a los servicios públicos de manera equitativa, permitiendo la “democratización” del acceso a servicios y equipamientos que brinda la ciudad para el resto de los habitantes. Se deberán tomar decisiones de orden técnico – político, tendientes a permitir un desarrollo ambientalmente sustentable, con una visión en prospectiva de crecimiento a largo plazo. Los problemas urbanos con que nos encontramos en este sector de la ciudad, son aquellos derivados de la falta de accesibilidad a los servicios básicos hacia dentro del territorio del asentamiento, agravado por la falta de consolidación de redes viales de conexión interna del barrio, y de interconexión con el resto de la ciudad de una manera más franca y clara; por lo que se deben prever cruces de norte a sur y de este a oeste, que permitan conexiones más directas a los servicios y equipamientos generales de la ciudad. Además esta situación se ve agravada, por la falta de una urbanización que defina y delimite el espacio público del espacio privado; resultado de la lógica del “primero ocupo y después urbanizo”, lo que genera una confusión y desorden urbano, que si no se frena de manera inmediata a través de instrumentos eficaces, la movilidad típica de este tipo de asentamiento, generará la inviabilidad de la culminación del proyecto. Este tipo de problemática está estrechamente relacionada con la posibilidad real de acceso a la vivienda, y a la mejora de las condiciones socio-económicas de la población aquí asentada. Otra problemática del área de intervención, que debe ser tenida en cuenta seriamente, es el desorden que se aprecia en la subdivisión de los lotes internos, producto del asentamiento espontáneo de la población de manera individual, a diferencia de otros asentamientos de este tipo, donde se realizan a partir de “tomas” programadas que generan un loteo más ordenado y equitativo. Aquí, conviven en un esquema de continua tensión, lotes de grandes tamaños, con lotes muy pequeños. Esto hace que existan en el área zonas de gran concentración de población, con altos índices de impermeabilidad del suelo, con zonas más despejadas, donde la población ejerce la economía de subsistencia, y donde se denota altos índices de riesgo ambiental (acumulación de basura, cría de animales, etc.). A partir de la situación descripta, es necesario, buscar soluciones tendientes a lograr la equidad en la subdivisión del suelo, no solo a través de un loteo más racional, sino a través de la búsqueda de soluciones habitacionales que permitan obtener una mayor cantidad de suelo absorbente en el territorio, posibilitando la mejor distribución de las familias, de manera que puedan acceder a una vivienda digna, con condiciones de habitabilidad y con 35

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perspectiva de crecimiento, todo ello tratando de lograr su incorporación al mercado formal del suelo, reduciendo la informalidad. El Proyecto debe también ocuparse responsablemente, de las causas y consecuencias ambientales que la situación ex-ante genera, debiendo tener en cuenta las problemáticas que actualmente se encuentran en el territorio, y que afectan al barrio y su área de influencia. Los Riesgos Ambientales que están presentes en el área, pueden definirse como: - Riesgos tecnológicos: líneas de alta tensión, FFCC, canales y zanjas a cielo abierto en gran parte del área. - Riesgos naturales: inundaciones por anegamiento, procesos de erosión hídrica, de sedimentación. - Riesgos sanitarios: letrinas, basurales, cavas, crías de animales. De aquí, que dada la interdependencia que hay entre la pobreza y la degradación del medio ambiente, sea necesario pensar la resolución de los problemas ambientales, en términos de la Justicia Social. Se debe investigar en qué medida la mejora del acceso equitativo al suelo contribuye verdaderamente en atenuar los factores que estimulan la degradación ambiental. Por lo que es muy necesario impulsar procesos de aprendizaje de educación ambiental, que permitan solventar esta problemática.

- Problemáticas Socio – Económicas Se promoverá la capacidad de organización y gestión de las comunidades beneficiarias, en la búsqueda de soluciones tendientes a superar las insuficiencias de su hábitat y entorno. La situación territorial de este tipo de asentamientos, alejados del acceso a los servicios de la ciudad, genera un alto grado de Inequidad Social, con la consecuente segregación que esto implica a los habitantes del área. Así estas políticas de mejoramiento del hábitat como programas de desarrollo humano, serán abordados de manera integral, la búsqueda de soluciones implica, entre otras acciones, contemplar aspectos tales como la calidad de la organización social, estimular la iniciativa y la participación de las comunidades en el proceso de su propio desarrollo y en la dinámica global de la vida sociopolítica en la que están insertas. Por ello, la búsqueda de una mejora en calidad de vida de la población beneficiaria implica diseñar acciones integrales no sólo desde la perspectiva del mejoramiento y/o construcción de viviendas e infraestructura, sino incorporando múltiples dimensiones que hacen al desarrollo de las comunidades involucradas. Desde esta perspectiva, es necesario adaptar y sistematizar tecnologías específicas que permitan lograr la construcción social del hábitat. 36

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Será necesario, para disminuir la desigualdad y exclusión, característica de la estructura social vigente; entender primeramente que el territorio es un espacio socialmente construido, donde el “Carácter Participativo”, en este tipo de proyectos es indispensable. La gestión territorial se realiza siempre en un contexto de poder compartido; donde se supone la existencia de conflictos entre intereses contradictorios y en algunos casos antagónicos; pero que a partir del trabajo basados en canales de participación y consenso, se podrán lograr los objetivos de Construcción e Institucionalización. Por lo que debe reconocerse que los distintos sectores sociales tendrán diferentes capacidades de acceder a decisiones. En cuanto Aspecto Económico, es muy importante abordar eficazmente el análisis y estudio del problema del “Desarrollo Económico Sostenible”, e integración a la economía urbana de los beneficiarios. Se debe plantear como objetivo, promover el desarrollo económico con participación del sector privado y generación de acceso a empleos más estables y de mayor productividad para sus beneficiarios; siempre planteándolo desde la necesaria e imprescindible visión más amplia del contexto en la cual se encuentran insertos estos problemas, para poder lograr el objetivo deseado. En el área del Proyecto de Estudio, la población aquí asentada, se caracteriza por desarrollar actividades económicas de subsistencia, características de este tipo de asentamientos, sometiéndose a altos grados de exclusión económica. Una de las actividades principales de sus habitantes, es la de “cuentapropistas”, realizando traslados en carros de materiales de construcción, escombros, basura, etc. Completando el ciclo económico, con la cría de animales domésticos para la venta, que se alimentan con los residuos orgánicos que la actividad que realizan genera; situación de cría de animales que se ve acentuada por las condiciones del terreno, bajos y anegadizos, lo que genera el terreno propicio para este tipo de actividad; pero que lleva a altos grados de degradación del medio ambiente con su consecuente contaminación ambiental. Para solucionar o por lo menos mitigar esta problemática, es necesario trabajar muy fuertemente con la comunidad desde la educación ambiental; y la capacitación y asesoramiento que les permita modificar su actividad económica de manera progresiva, permitiéndoles avanzar a una economía acorde a las áreas urbanizadas del resto de la ciudad, que le brinden características y condiciones mínimas de estabilidad y desarrollo a mediano y largo plazo.

- Problemáticas Jurídico – Legales El estudio de esta problemática tendrá en cuenta, que acceso a la titularización de la tierra es un aspecto fundamental que garantiza la seguridad en la tenencia. Ante la expansión de la ciudad informal, el gobierno ha adoptado políticas de tolerancia del fenómeno, acepando implícitamente su incapacidad de proveer suelo urbanizado a los sectores de la población con menos ingresos. A la vez, 37

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ha instrumentado fuertes transferencias directas e indirectas de capital por la construcción de infraestructuras básicas y prestación no onerosa de servicios en la periferia de la ciudad. En este contexto, las políticas de regulación adoptadas (basadas en la deuda externa) no han sido capaces de revertir o atenuar el crecimiento de la ciudad informal. Por lo que uno de los caminos para reducir la informalidad, y con ello atenuar las situaciones de pobreza, será reduciendo los altos precios de la tierra urbanizada. El área de intervención, se caracteriza por ser un área de propiedad fiscal municipal, el cual por ser un sector anegado de la ciudad, y por la falta de políticas públicas eficaces que impidieron un desarrollo urbano equitativo, causó, que se asienten aquí de la población de menos recursos; esto generó ya hace más de veinte años, que la población habite este lugar, y que con el paso de los años se fuesen consolidando. Esta situación genera la necesidad de tomar una decisión, en cuanto a definir propuestas y acciones de urbanización que mitiguen la grave problemática ambiental de riesgos naturales con que se encuentra el área, a través de soluciones tecnológicas que permitan urbanizar la zona y otorguen la posibilidad, a la población allí asentada hace ya mucho tiempo, de acceder a la tenencia de la tierra a través del título de propiedad de su lote. Situación que le otorga a la población aquí asentada, entre otras cosas, la seguridad contra el desalojo, posibilidad de aplicar a mejoras de su vivienda por planes nacionales en los cuales es indispensable contar con un lote propio, acceder a créditos utilizando la vivienda como garantía; y principalmente, incorporar a los residentes al sector de ciudadanos propietarios y al proceso democrático; integrando los asentamientos y la propiedad a la base jurídica y fiscal de la ciudad. Además, otra de las consideraciones que se debe tener en cuenta en el Proyectos, es la regularización física de este asentamiento. Se debe tener en cuenta los instrumentos legales, y la normativa urbana necesaria acorde a sus características particulares. Este sector de la ciudad, se encuentra actualmente definido en la legislación urbana de la ciudad – Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Corrientes - , como un área de reserva para equipamiento de parque urbano, situación que se correspondía con su característica física de sector anegado, que imposibilitaba el asentamiento de viviendas en el lugar. Esta situación se ve modificada por la realidad, lo que implicará su modificación, y la creación de una zona especial de interés social, un Distrito Especial Social de la ciudad, que tenga en cuenta sus características especiales y muy particulares del área; ya que la ausencia en su momento de un plan de urbanización de este sector, junto con la densificación producida en estos años, producto del aumento de la pobreza urbana, generó un asentamiento de características especiales que deberán ser asumidas de la mejor manera en función de las posibilidades reales de urbanización y

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reasentamientos de la población; tratando de lograr condiciones mínimas de habitabilidad y la mejora de la calidad de vida.

* Proyecto Ejecutivo Integral (PEI) El Proyecto se aborda desde una visión integral donde se toman en cuenta tanto los aspectos legales del acceso a la tenencia de la tierra, como aspecto fundamental que garantiza la seguridad en la tenencia; los aspectos urbanos y ambientales de incorporación de este sector al resto de la ciudad, con su consecuente “democratización” del acceso a los servicios, los equipamientos y el acceso a una vivienda digna; asegurando que todos los habitantes puedan ejercer su “Derecho a la Ciudad”, permitiéndoles tener una perspectiva de desarrollo a largo plazo ambientalmente sustentable; y los aspectos sociales, de fortalecimiento del capital social y humano, fortaleciendo las comunidades existentes a través de capacitaciones y asesoramientos, que les permita generar acciones transformadoras de su realidad. Los Objetivos Generales del Proyecto serán los de: * Superar la Fragmentación Urbana, incorporando el sector al resto de la ciudad, disminuyendo la exclusión social a través de la integración y cohesión de los habitantes. * Contribuir a Mejorar la Calidad de Vida de la población con necesidades básicas insatisfechas y con ingresos familiares ubicados bajo la línea de la pobreza que enfrentan deficiencias severas de infraestructuras y servicios. * Promover la capacidad de organización y gestión de las comunidades beneficiarias, en la búsqueda de soluciones tendientes a superar las insuficiencias de su hábitat y entorno.

De esta manera la Intervención Urbano - Ambiental respeta y propicia las conexiones viales necesarias e indispensables de la ciudad, priorizando las conexiones norte sur de la ciudad, y las correspondientes conexiones este oeste, necesarias para la interconexión del área de intervención con el resto de la ciudad.

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PLANO Nº 11: Propuesta de Estructura Vial Principal de Interconexión con la ciudad FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Urbana - 2010

La propuesta urbana mantiene y respeta la caracterización de vías necesarias e indispensables establecidas en el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad, reestructurando la trama urbana y consolidando las calles existentes. La propuesta también propicia los equipamientos y espacios verdes necesarios, aumentando la calidad y el porcentaje de espacios verdes recreativos existentes en el área; desatacando que este sector de la ciudad adolece de espacios verdes y equipamientos comunitarios. A partir de las obras de mitigación se recuperan 17 has de terrenos anegables para equipamiento verde recreativo.

IMÁGEN Nº 3: Mitigación de áreas anegadas, recuperación de superficie urbanizable y apertura de calles FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Urbana - 2011

El proyecto incluye la construcción de equipamientos comunitarios, que reflejan las necesidades más sentidas de la población del área. Se prevé la construcción de tres centros de participación comunitaria, como también 40

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espacios destinados a escuela, jardín maternal, destacamento policial y centro de salud.

IMÁGEN Nº 4: Construcción de Centro de Participación Comunitaria en el área de intervención. FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Urbana - 2011

Además se prevé el saneamiento del medio, a partir de talleres y campañas de cuidado del medio ambiente, y de los deberes y derechos como ciudadanos del mantenimiento y control del medio donde viven. Esto determinará la reconversión de las actividades económicas de gran parte de los habitantes de lugar, que ejercen la economía de subsistencia a partir de la cría de animales y recolección de basura, actividades estas, que ya serán incompatibles en un área urbanizada. Esta reconversión laboral es un proceso largo y continuo que deberá ser apuntalado desde varios puntos de vista.

IMÁGEN Nº 5: Áreas necesarias de saneamiento ambiental en el área de intervención. FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Urbana - 2011

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Para poder realizar estas recuperaciones del territorio a través de la mitigación ambiental, y poder realizar las aperturas de calles necesarias que permitan lograr la continuidad de la trama urbana; deben hacerse relocalizaciones de familias que hoy se encuentran en la proyección de la traza vial propuesta, o en zonas de peligro sanitario. Para ello el Proyecto prevé, unidades de Vivienda Nueva para estas familias, encuadradas dentro de los siguientes criterios de relocalización: - Reubicación por riesgos ambientales: comprende a los grupos familiares que tienen sus viviendas establecidas sobre área anegables, ya que en esta área, existe un zanjón de desagüe que la atraviesa en sentido este-oeste, siendo hoy receptor de las aguas grises, negras y todo tipo de residuos. Esto representa para la población riesgos a la salud, especialmente en niños y ancianos. La degradación del medio ambiente producida por el desarrollo de actividades antrópicas de producción (por ej. cría de cerdos), quema de desechos, etc.

- Restricción hídrica: la restricción sobre los márgenes de cauces de agua (zanjón y lagunas), limita e impide la ocupación de terrenos para la construcción de viviendas de uso familiar o de otra índole por razones de seguridad. La restricción está proyectada a lo largo del recorrido del zanjón que atraviesa toda el área de intervención como así también en los reservorios de agua planificados para el escurrimiento de las aguas de lluvia. - Reubicación por Reordenamiento Urbano: Se refiere a las situaciones en que la ubicación de la vivienda afecta la trama urbana planificada, ya sea por: - Reubicación de hogares: Se entiende por reubicación al proceso mediante el cual se efectúa la asignación de un nuevo lote, con su respectiva vivienda para el grupo familiar distinto al que ocupa actualmente (reubicación de la Familia) - Desplazamiento de Vivienda: Constituye un desplazamiento de la vivienda dentro de la misma parcela que habitan, el o los grupos familiares. (Reubicación de la vivienda y perímetros del lote) - Movimiento de perímetro de lotes: Se denomina al corrimiento, desplazamiento o modificación de cercas, alambrados o rejas que afectan la trama urbana y no implican la reubicación o desplazamiento de la vivienda. Estas viviendas son financiadas por el PROMEBA, y están subdivididas en etapas que están en relación con el avance de las demás obras. Están previstas en el Proyecto, 290 unidades nuevas, que se distribuyen a lo largo de toda de área de intervención.

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Debido a la magnitud y complejidad de este Proyecto, el Programa no prevé el Mejoramiento Habitacional con fondos propios, pero si gestiona los mismos a través del Programa Federal de Viviendas a nivel nacional, complementando las obras ejecutadas por este Programa. La cantidad de Mejoramientos Habitacionales necesarios para poder lograr los objetivos del Proyecto ascienden a 2050 mejoramientos.

IMÁGEN Nº 6: Unidades Habitacionales nuevas en el área de intervención. FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Urbana - 2011

El Proyecto de Obra completo consta de tres etapas, la primera incluye: Proyecto de Infraestructura de Agua y Cloaca, Proyecto nexo de agua y Proyecto de Mitigación; la segunda: red de energía eléctrica y alumbrado público, desagüe pluvial y red peatonal; y una tercer etapa: red vial y parquización, arbolado público y cobertura verde. Los componentes del proyecto se van desarrollando transversalmente en todas las etapas del proyecto. La primera etapa dio inicio en el mes de julio de 2009, y la segunda etapa se dará inicio a principios del año 2012.

GRÁFICO Nº 8: Etapas de Obras del “Proyecto La Olla” Corrientes FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Urbana - 2010

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La Intervención Socio - Económica, está pensada como una Construcción Social, que apunta al Desarrollo Local, buscando generar capacidades en los grupos de población más vulnerables para mejorar las condiciones de la supervivencia cotidiana en primera instancia y poder luego lograr la mejor de su calidad de vida. Esta intervención tiene como Finalidad: -

El Fortalecimiento del Tejido Social y el sentido de la solidaridad

El Desarrollo de los recursos, la participación y el protagonismo de la comunidad y sus organizaciones.

La Transferencia de conocimientos, posibilitando la generación de recursos genuinos en la población para la realización de emprendimientos futuros.

Las acciones a llegar a cabo son aquellas que tienden a superar las insuficiencias de su hábitat y entorno, por lo que están previstas en el proyecto acciones de: *Capacitación: Movilizar las capacidades y potenciar directamente los conocimientos y habilidades de los actores de la comunidad *Asistencia Técnica: Asesorar, transferir información y conocimientos técnicos, a fin de que los miembros de la comunidad, detecten, prioricen y solucionen sus problemas. * Articulaciones: el Proyecto trabajará relacionando a los diferentes actores de la comunidad, vinculados directa o indirectamente, promoviendo un trabajo en conjunto, buscando satisfacer las necesidades de la población, *Gestión del Proyecto con la Comunidad: Acciones de información, planificación y toma de decisiones con la comunidad en aspectos pertinentes del proyecto. Acompañamiento de los procesos de relocalización interna y/o externa, identificación de Proyectos de Iniciativas Comunitarias y Proyectos de Fortalecimiento del Capital Social y Humano.

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IMÁGEN Nº 7: Acciones de Capacitación Social en el área de intervención. FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Social - 2011

Así para la resolución de la compleja realidad social que implica este proyecto, es necesario tomar esta problemática desde un enfoque de “Construcción Social” a partir de la “Participación Ciudadana”, punto primordial para poder lograr los objetivos de mejorar las condiciones del hábitat, la calidad de vida, y por sobre todo el de incorporar a estas poblaciones a la ciudad, con todos los derechos y obligaciones que tendrá como “Ciudadano”, al pasar a integrar de manera activa la estructura social de la ciudad. Por ello para la realización de este proyecto “La Participación Ciudadana”, es el punto clave de la intervención, no solamente social, sino también la urbana, ambiental y legal. Todo las acciones y obras que se llevan a cabo en el barrio, se hacen si y solo si, existe un consenso con la gente, para esto existen etapas más generales dentro del proyecto denominadas de Consulta Pública, como también las más particulares y sectoriales según las problemáticas puntuales.

IMÁGEN Nº 8: Talleres de Consulta Pública en el área de intervención. FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Social - 2011

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La Intervención Jurídico – Legal, tendrá una función muy importante de Regularizar la Situación de Dominio, entregando a cada familia el título de propiedad de su lote. Esta función, inserta en la compleja problemática planteada en el área, hace que las acciones que se lleven a cabo, estén estrechamente relacionadas con los demás aspectos que atiende el Proyecto. Estas acciones, serán primeramente, la del Relevamiento Dominial de toda el área, definiendo el que será luego, el titular dominial del terreno. Además, a través de asesoramientos particulares a cada familia, se le allana las gestiones de tramitación de elementos básicos necesarios para la escrituración del lote, como ser la documentación personal de toda la familia. Estas documentaciones también se realizan de manera regular a través de campañas, ya que es muy común que los habitantes de esta área no cuenten con ellas, o que se les haya deteriorado por las continuas inundaciones por anegamiento que sufren en cada lluvia; o por que los niños no son anotados en el registro de las personas cuando nacen, producto de la falta de educación y de acceso a los servicios públicos. El área de intervención está sobre un gran terreno fiscal de propiedad municipal, que estaba prevista para un parque urbano, dada las condiciones anegadizas de este territorio. Esto hace que se encuentren distintas situaciones de dominio de sus habitantes; están aquellos que habitan aquí como usurpadores ilegales, como también aquellos que por haberse asentado hace más de 20 años en el lugar, empezaron ante la justicia trámites de “Prescripción Adquisitiva”. Esto complejiza las acciones en el área, y obligan a establecer acciones puntuales para cada una de las 2.384 familias que aquí habitan. Luego, a partir de la Propuesta Urbana aprobada por los entes públicos locales, se hace el deslinde del espacio público (calles, espacios verdes, equipamientos comunitarios) del espacio privado (lotes habitacionales); para así proceder a la donación municipal del terreno a cada uno de los titulares, pudiendo luego hacer la escrituración del lote a nombre del beneficiario, y así acceder al “Dominio Legal” de su terreno. Todas estas acciones, son financiadas por el Programa, y tienen un costo cero para los habitantes del barrio. Esto les permite a partir de esta situación superadora, acceder al mercado formal de la tierra, a partir de un valor que ahora sí puede transarse en el mercado inmobiliario legalmente. Además les permite elevar el valor de sus propiedades, y acceder a la situación social de “propietarios”, anhelo muy sentido en la población aquí asentada. Otras acciones importantes además de las anteriormente descriptas, son las de las acciones de Capacitación a través de talleres, que ayudan a incorporar a este sector excluido de la sociedad, al sector de los Ciudadanos Formales, capacitando y enseñando, sobre los deberes y obligaciones de ser un ciudadano formal.

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A partir de estos talleres se logra el aprendizaje y entendimiento de estos conceptos básicos para vivir en la ciudad formal; puntualizando específicamente en los conceptos del Derecho a la Ciudad. Otra acción necesaria también, es la redefinición de la normativa urbana municipal, para poder así incluir este territorio dentro de las normas legales de la ciudad. Al área actualmente le corresponde una normativa denominada “Distrito Especial – Parque Urbano”, denominación definida por la situación de terreno bajo y anegadizo. Esto actualmente debe modificarse en función de la realidad socio – territorial del área de intervención. A partir de las obras que se están ejecutando en el área de intervención (obra hidráulica y obra de mitigación ambiental), esta situación cambiará, y permitirá generar suelo urbanizable, que pueda incorporarse a la continuidad de la trama urbana de la ciudad, con todas las condiciones mínimas necesarias para ello. Por lo que se propone a las autoridades locales la modificación de la normativa a un distrito residencial con características particulares, que permita incorporar a estas familias a la formalidad normativa y legal, pero que no deje de lado la situación particular de pobreza extrema y descontrol urbano, que tiene este sector como punto de partida. La Propuesta es la de definir un “Distrito Especial Social” con características singulares para esta área en particular, como ser por ejemplo, el tamaño mínimo de los lotes, o la densidad máxima admitida. Este Distrito se propone como una salida inicial de la problemática, que luego con el pasar de los años y el aumento en desarrollo urbano que tendrá esta zona, permitirá analizar y modificar nuevamente el distrito para incorporarlo a otro con características de más desarrollo.

IMÁGEN Nº 9: Entrega de títulos de propiedad FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Legal - 2011

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5. LECCIONES APRENDIDAS Y CONCLUSIONES CRÍTICAS 5.1. Conclusiones Generales La noción de exclusión social, con frecuencia se usa como sinónimo de pobreza, y muchas veces se la critica porque no indica de forma explícita las consecuencias de los mecanismos de la economía de mercado. El enfoque de la exclusión social, permite explicar las causas de la desigualdad y la pobreza en las ciudades y sobre las consecuencias que esta última puede provocar en términos de inclusión o exclusión según las variables económica, de clase, sexo, edad, pertenencia etnia o religiosa. La reflexión desarrollada en estos años permitió entender que la pobreza es un gran problema compuesto por muchos problemas diferentes; sobre la pobreza influyen factores de todo tipo, económicos, sociales y culturales, fuertemente ligados al contexto local. Los proyectos e inversiones para mejorar las condiciones de vida de la población urbana, sobre todo de la más pobre, dependen en gran medida de los flujos de recursos que vienen del exterior; en algunos casos es la única fuente con que se cuenta. Los programas públicos de ayuda al desarrollo financiados por los organismos multilaterales generalmente son inestables e imprevisibles. Por lo que los que más cuentan, desde el punto de vista cuantitativo, son los de inversión privada, cuya prioridad obviamente es la rentabilidad de las inversiones y no la de la reducción de los desequilibrios o una mayor Justicia Social. Las estrategias urbanísticas constituyen a su vez factores de exclusión. Los asentamientos informales son el resultado de políticas erradas, coincidentes con la voluntad de dar respuesta a las demandas de habitación a bajo costo a través de la intervención pública, según un modelo consolidado en los países desarrollados, pero del todo inadecuado para proveer una oferta habitacional suficiente a los países en desarrollo. Así la informalidad urbana es el resultado de las fallas del mercado inmobiliario que no provee viviendas a precios accesibles a los hogares de más bajos ingresos, y de fallas de las políticas públicas de la vivienda que no tienen capacidad de corregir o compensar las primeras. En estas circunstancias, los hogares resuelven su problema habitacional invadiendo suelos públicos. Por esta razón, una forma de garantizar la sostenibilidad de los Programas de Mejoramientos de Barrios y complementar los esfuerzos de inversión, es introducir reformas en las políticas urbanas y de viviendas destinadas a asegurar que se produzcan soluciones habitacionales en cantidad suficiente y con costos accesibles a los hogares de bajos ingresos. De la misma manera, es necesario que se establezcan medidas de legislación local y regional relativas a la tributación en función de la localización y uso del suelo, con los siguientes fines: a) desincentivar la retención especulativa del suelo urbanizado (con instrumentos tributarios e incentivos a la urbanización de tierras en áreas estratégicas); b) promover el reciclaje e incentivos al desarrollo del suelo urbanizado que se encuentra abandonado o subutilizado; y c) 48

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desincentivar el crecimiento discontinuo de las áreas urbanas, ya que encarece los costos públicos de las extensiones de redes de infraestructuras y su mantenimiento; como también incrementa notablemente los costos del transporte público para los usuarios. Así por todo lo anteriormente descripto, las políticas gubernamentales deben garantizar la “Equidad” en todos los sectores de la sociedad, Evidentemente la legislación urbana no puede seguir ignorando los derechos de las personas de tener un lugar donde vivir con seguridad y dignidad. El impacto crítico que se genera por la desigualdad de la tenencia de la tierra en estos entornos urbanos, exige que la población urbana pobre, tenga acceso a la información técnica necesaria para negociar mejor sus inquietudes con los funcionarios públicos. Es necesario educar a estas comunidades de pocos ingresos, con una fuerte tendencia hacia la educación ambiental, adoptando una perspectiva basada en la creación propia de capacidad, a través de programas de capacitación para los delegados comunitarios en los niveles más básicos, de manera de que puedan manejar con más eficacia los conflictos que se les presenten sobre el uso del suelo y los riesgos ambientales. Para poder resolver verdaderamente el problema de la pobreza y la degradación ambiental, la tarea de mejorar el medio ambiente debe ser compatible con la lucha por la equidad del suelo. La clave está en centrarse en las condiciones favorables para el desarrollo y el ejercicio de un sentido de “pertenencia a la comunidad”, que no es más que una expresión tangible de sentimientos, valores e identidades en común en la que el suelo se percibe no solo como fuente de riqueza, sino como un lugar de convivencia compartida con significados simbólicos. El objetivo primordial, será el de alcanzar la integración social a través de la incorporación de la población de bajos ingresos a la mayoría social y a la estructura urbana; incorporándolos a la ciudadanía urbana, a fin de que puedan hacer uso y disfrute de su “derecho a la ciudad”. De esta manera, para poder lograr los objetivos deseados de equilibrio territorial y equidad social, será indispensable que la ciudad sea o vuelva a ser “Inclusiva”. Así la “Ciudad Inclusiva”, será el lugar donde cualquiera, independientemente de la condición económica, del sexo, de la edad, de la raza o de la religión, pueda permitirse participar productiva y positivamente en las oportunidades que la ciudad tiene para ofrecer. (UN - Hábitat, 2000) Concluyendo, podemos decir que para logar una mejora significativa en las condiciones de vida de la población de los asentamientos irregulares, será necesario una política pública eficiente y eficaz, pero sobre todo “Comprometida” con el medio ambiente y principalmente con el desarrollo socio – económico de estos sectores sociales, que les permita tener una visión de futuro real, que sea sustentable en el tiempo. De esta manera el siguiente 49

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cuadro resume lo que hay que hacer y lo que no hay que hacer para poder los lograr los objetivos deseados.

CUADRO Nº 6: Estrategias y acciones para lograr los objetivos deseados FUENTE: UN –Hábitat – Meta del Milenio Nº11 - 2003

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5.2. Lecciones aprendidas de los Programas de Mejoramientos de Barrios Las características de estos Programas los hacen particularmente adecuados para abordar este tipo de realidades. Las inversiones en infraestructura proveen niveles esenciales de servicios urbanos y garantizan condiciones de vida dentro de los barrios. Al mismo tiempo, estos proyectos incorporan servicios sociales ajustados a las demandas de cada comunidad, con los que se busca responder a los principales problemas de los diferentes grupos de vecinos. Estas características han hecho que estos Programas en la actualidad excedan el ámbito de sus objetivos iniciales como programas de infraestructura y regularización de la tenencia de la tierra, pasando a ser parte integral de las estrategias de superación de la pobreza urbana. Este tipo de intervenciones son apropiadas cuando se requiere mejorar en un corto plazo las condiciones de vida de aquellos sectores de menores recursos que se concentran en el área urbana. Igualmente forman parte importante de las políticas de vivienda social en tanto responden a las necesidades de las personas que carecen de acceso regular al mercado, pero que han adquirido un terreno a través de medios informales y han realizado inversiones en sus viviendas. Son también un instrumento de política urbana en la medida en que combaten un problema de urbanización imperfecta que repercute en el resto de la ciudad, generando así externalidades negativas. Y por último, también operan como mecanismo de desarrollo social, dado que incorporan activamente a los habitantes en la solución de los problemas de su hábitat mediante la promoción del desarrollo comunitario y la formación de capital social en las comunidades más necesitadas. Así la Evaluación Económica de estos programas, ha indicado que éstos constituyen una alternativa eficiente de utilización de recursos públicos, y que los bienes públicos que financian son efectivamente utilizados por los grupos más pobres de la sociedad. En consecuencia, se trata de un gasto con características de “Redistribución y Equidad”, que es empleado fundamentalmente para enfrentar la creciente pobreza en las ciudades. Algunos aspectos importantes para su implementación son: - La Variable Política La decisión de emprender estos programas, implica la voluntad política de destinar recursos públicos para subsidiar a los grupos sociales más vulnerables. Estos subsidios pueden financiarse solos con recursos de las municipalidades, es decir solo a nivel local; o puede ser conjuntamente con el estado provincial y nacional; y es aquí donde pueden surgir problemas interinstitucionales que pueden comprometer la ejecución de las obras. 51

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Una de las lecciones aprendidas es que las dificultades son mayores cuando existen diferencias políticas muy acentuadas entre el gobierno central y las municipalidades, especialmente cuando se trata de los gobiernos de las ciudades capitales. Por lo que la solución más adecuada, será la de buscar acuerdos de base técnica y utilizar esquemas de ejecución más flexibles. - Capacidad Técnica Estos programas son operaciones complejas que involucran en la ejecución simultánea de varios componentes, múltiples intervenciones en el campo, integración entre el área social y de obras físicas, y otros aspectos característicos de estas intervenciones. Es por ello que exigen de las entidades responsables por su ejecución una considerable capacidad técnica y gerencial, y recursos humanos y financieros acordes con esta complejidad, prestando particular atención a la organización y capacidad técnica de la unidad ejecutora. Los sistemas financieros también deben estar dimensionados adecuadamente en función del volumen de inversiones a realizar. La ausencia de esta capacidad puede constituir el mayor impedimento para la buena realización de los programas. - Ejecución Integrada El éxito de estos proyectos de mejoramiento de barrios depende de la adecuada coordinación de las inversiones físicas, que solo es eficiente si la ejecución de las obras se realiza de forma integrada y bajo la responsabilidad de un único ejecutor. Asimismo, la realización de las obras debe ser coordinada con las acciones de desarrollo comunitario y social, con el fin de maximizar la información y la participación de la comunidad y evitar los problemas que tienden a surgir con la construcción de este tipo de obras en asentamientos densamente poblados. - Principio del costo máximo Los costos máximos por familia debes ser definido a partir de bases técnicas, considerando los parámetros de diseño y costo que reflejen en equilibrio entre los requerimientos técnicos de la solución de los problemas y los requisitos de equidad que surgen de la necesidad de atender un mayor número posible de beneficiarios. Asimismo, la definición de costos máximos contrarresta las usuales presiones por aumentar los niveles de inversión para satisfacer las demandas de las comunidades. - Funcionamiento de los Servicios Urbanos La instalación de redes de servicios públicos, particularmente de agua y alcantarillado, y la recolección de basura, deben ser planificados en estrecha relación con las entidades que prestan estos servicios. 52

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Además siempre que sea posible y necesario, se deben destinar recursos para la interconexión de los sistemas de infraestructura, asegurando la inmediata puesta en marcha de las redes o servicios instalados en el barrio. La fijación de tasas y tarifas por estos servicios que cubran sus costos operacionales debe ser una directriz básica para asegurar su funcionamiento y mantenimiento. - Mantenimiento y acciones posteriores La conclusión de las obras en un asentamiento no debe significar el final de la preocupación gubernamental por esa comunidad. Los objetivos de integración urbana y social solo se logran en el mediano plazo con la continuidad de las acciones sociales y con una adecuada operación de mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos urbanos, en particular las redes de infraestructura. Será además muy importante la participación de la comunidad, reforzando la necesidad de prestar atención espacial a las acciones de promoción y desarrollo comunitarios, y de educación ambiental. - Regularización de las propiedades La regularización en la tenencia del suelo y la entrega de títulos de dominio individuales a los beneficiarios es uno de los objetivos más complejos de los programas. Estas actividades son en general menos prioritarias, ya que generalmente tienen un ciclo de ejecución muy largo y no siempre resultan en réditos políticos inmediatos. Es por ello que en razón del impacto social y económico y para la realización integral de los propósitos de los ciudadanos de las intervenciones de mejoramiento barrial, es importante asegurar el compromiso de las autoridades con este componente clave. - Actuar sobre las causas Para constituir soluciones efectivas y de largo plazo, es necesario poner en vigencia medidas destinadas a enfrentar las causas estructurales del problema de la informalidad urbana. Así los bajos niveles de ingresos de la población de estos asentamientos es la causa de fondo del problema. Pero también hay otros factores que promueven la informalidad, como la deficiencia en la legislación de desarrollo urbano y en las políticas de vivienda, así como los obstáculos y costos de la regularización de la tierra, constituyen barreras para el acceso de los pobres a viviendas formales y así agravan el problema. Po esta razón es indispensable considerar en paralelos a la ejecución de estos programas, aquellas reformas a las políticas públicas que conducen a reducir las causas de la informalidad. - Fiscalización Al actuar sobre las causas se busca prevenir el crecimiento de los asentamientos informales en el mediano y largo plazo, mediante el aumento de 53

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la ofertad e vivienda y de tierras urbanizables para la familias de bajos ingresos. Sin embargo, es importante también definir estrategias que prevengan la proliferación de asentamientos informales y las ocupaciones irregulares de terrenos, y que tengan efectos inmediatos. Estas estrategias incluyen la adecuada fiscalización, por parte del poder público, de loteos irregulares, ocupaciones ilegales de tierras y expansión de áreas ya ocupadas. Este esfuerzo de fiscalización logra mayor apoyo de la opinión pública cuando se acompaña de acciones positivas y de promoción de soluciones para los asentamientos existentes.

Ahora, si bien este tipo de programas, abarcan con una visión de “integralidad” la problemática de este tipo de asentamientos; hay un aspecto de esta problemática, que no es tan tenida en cuenta, o por lo menos no con la fuerza que se necesita; que es la resolución o por lo menos la mitigación de las problemáticas en cuanto aspecto económico de la población allí asentada. Es decir si no se trata con seriedad y con eficacia este aspecto, el resto del esfuerzo realizado en el mejoramiento del hábitat, no vale de nada, ya que no permitirá que el proyecto sea sustentable en el tiempo, luego de que el programa termine, y que deban quedar las capacidades instaladas en la comunidad. Una comunidad que debe ser capaz de incorporarse a la ciudad formal, con todos los derechos pero también las obligaciones que ello implica. Ninguno de los programas de este tipo, en general en Latinoamérica, se ha planteado como objetivo promover el desarrollo económico con participación del sector privado y generación de acceso a empleos más estables y de mayor productividad para sus beneficiarios5. Objetivo que solo puede ser planteado en un contexto en tanto que la definición del problema como de sus soluciones se hace más allá de las necesidades de cada barrio. En Conclusión, para que este tipo de programas opere con una eficaz visión integrada de los problemas del hábitat en todo el territorio que presenta carencias en una ciudad; el enfoque territorial debe definitivamente trascender los barrios, concibiéndolos y ejecutándolos a escala de la ciudad o ciudad región, en el caso de las áreas metropolitanas, en estrecha coordinación con otras políticas públicas relacionadas, en particular las de vivienda y de transporte público, que determinan en gran medida su capacidad de acceder a los empleos que se ofrecen en la ciudad.

Rojas, Eduardo. Construir Ciudades – Programas de Mejoramiento de Barrios y Calidad de Vida Urbana. Banco Interamericano de Desarrollo, 2009

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5.3. Conclusiones Críticas del Caso Testigo “Proyecto La Olla” Corrientes El proyecto analizado es un proyecto emblemático en proyectos de este tipo en la Ciudad de Corrientes, no solo porque forma parte de una gran superficie de la ciudad, con un alto grado de degradación ambiental, y con una situación social muy compleja; sino que es un área que fue “olvidada” por años por todos los gobiernos que han pasado, ya sean nacionales, provinciales o municipales. Los gobiernos anteriores, solo concurrían en promesas que siempre terminaban siendo incumplidas; situación que complejiza aún más la ejecución del proyecto, ya que no solo hay que lidiar con las complejidades técnicas y financieras, sino que también hay que concientizar a la gente que allí está asentada, de la veracidad de la ejecución de las obras. La gente está totalmente descreída que a través de una política pública como lo es este programa, puedan lograr mejorías en sus condiciones de vida; por lo que el trabajo social diario en el área de intervención es indispensable. Hoy con casi dos años de inicio de las obras físicas en el territorio, las complejidades se van acrecentando, producto de la falta de políticas complementarias que son importantes para continuidad del proyecto, como ser la de la posibilidad de acceder a los cupos de unidades habitacionales previstas en el Plan Federal de Vivienda, que permitirán realizar la totalidad de las aperturas de calles y permitir el paso de la infraestructura de agua y cloaca; que hoy todavía no puede realizarse totalmente por que se necesitan reubicar familias que se encuentran en la traza vial propuesta. La complejidad y magnitud del proyecto, requiere un abordaje interdisciplinario, que no reside en el reclutamiento de profesionales de diversas especialidades, sino en el establecimiento de procedimientos de trabajo, herramientas de planificación, negociación, articulación y control en los cuales la contribución específica de cada participante, se encuadre constantemente en la perspectiva global del proceso del mejoramiento del hábitat, incorporando problemáticas urbanísticas, ambientales, socio-económicas, organizativas, jurídico-legales y constructivas. Si bien las obras permitirán sanear el medio físico y generar suelo urbanizable, donde estarán dispuestos todos los servicios básicos, permitiendo que este sector se incorpore a la ciudad formal de la cual hoy ya está rodeada; el punto más importante que deberá resolver o por lo menos mitigar el proyecto es el de la Construcción Social, y la Inserción Económica de la población aquí asentada al mercado formal del trabajo. Estas resoluciones, hoy, no podrán proporcionarse totalmente, ya que el programa no cuenta con un financiamiento adecuado para que estos temas sean tratados con eficiencia y eficacia, además de que no están dispuestas las relaciones entre las instituciones públicas y las empresas privadas, como para facilitar el acceso a puestos laborales para esta población, que les permita salir fehacientemente de las condiciones económicas en la cual están insertas. Es aquí donde se necesita un compromiso real desde todos los estratos gubernamentales, para poder subsanar estas situaciones, en pos de la reducción de la pobreza, y de la sostenibilidad de este tipo de proyecto, como 55

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también la recuperación de las inversiones públicas aquí realizadas a través de tasas y tarifas que cubran los costos operacionales, asegurando su funcionamiento y mantenimiento adecuado. Resumiendo, se puede establecer que los aspectos positivos más importantes del proyecto son: - La integración territorial del área con el resto de la ciudad. - La creación de capacidades de gestión comunitaria en los habitantes del barrio. - La incorporación de los beneficiarios al mercado formal inmobiliario, a través de la obtención de los títulos de propiedad de sus terrenos. - La ampliación de la oferta de espacios verdes y equipamientos comunitarios en la zona. - El saneamiento medio ambiental del sector. Y los aspectos negativos son: - La amplitud de la escala territorial para la ejecución de un solo proyecto, lo que conlleva a un financiamiento reducido y a veces escaso para resolver las complejidades del área. - La falta de políticas complementarias claras y certeras que ayuden a lograr el normal desenvolvimiento de la ejecución del proyecto. - La imposibilidad de generar la inserción laboral continua y sostenida, necesaria para esta población con altos índices de pobreza, donde la mayoría se encuentra debajo de la línea de la pobreza. - La incertidumbre que genera la falta de compromisos de los distintos actores institucionales, en las acciones necesarias para lograr la sustentabilidad del proyecto en el tiempo. - La falta de una política clara y eficaz en cuanto a la prevención de nuevos asentamientos en el área de intervención que complican el normal desenvolvimiento de las obras, pero que responde a la movilidad típica de este tipo de asentamientos.

En Conclusión, se puede definir con claridad, que este proyecto por lo menos mitigará las condiciones de pobreza en que se encuentran actualmente la población aquí asentada, que mejorará las condiciones medio ambientales, reforzará las capacidades comunitarias de la población, y permitirá lograr la legalización de la tierra. Es decir se acercará a los objetivos de Desarrollo Sostenible, capacitando a la gente en el conocimiento de su Derecho a la Ciudad, y de vivir dignamente como todos los demás. Además este proyecto se realiza en el ámbito de la Gobernanza, por lo que adquiere relevancia en la legitimización del proyecto con la sociedad. 56

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CONCLUSION FINAL Podemos concluir, que la problemática de los asentamientos irregulares en nuestros países de Latinoamérica “vino para quedarse”, y debemos asumir que no desaparecerán automáticamente; se deberán tomar decisiones concretas y efectivas que permitan disminuir las problemáticas en los asentamientos ya existentes, y evite la proliferación de nuevos asentamientos. Esta es una problemática que afecta a Latinoamérica con más fuerza, ya que es donde se encuentran los países en desarrollo, que presentan un acelerado proceso de urbanización de las ciudades, y que no cuentan con políticas públicas eficaces que puedan responder a las problemáticas que genera este crecimiento. Es por ello que en este tema en particular, se necesite contar con un fuerte compromiso de los actores gubernamentales para poder enfrentar de este problema; y de políticas públicas que se complementen y actúen de manera horizontal, logrando la interacción de todos los factores que en esta problemática inciden. Esto deberá ser tomado con seriedad y responsabilidad, y en total consenso con los Criterios de la Ciudad Comprometida, tanto por el alto grado de incidencia medioambiental que tiene en los territorios, como por el fuerte compromiso social que la resolución de esta problemática implica. Por lo que este estudio, es solo un punto de partida en el análisis y en la búsqueda de soluciones en este tema; es una problemática que recién se incorpora en las agendas de los gobiernos y de la sociedad en su conjunto. Su resolución será un tema de continuos debates a nivel internacional, tal es así que el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos UN - Hábitat, lo toma como una meta a cumplirse dentro de los Objetivos del Milenio. Hoy no existe una fórmula totalmente eficaz que solucione el problema, esta se va modificando y mejorando a medida que se va adquiriendo experiencia en el hacer diario; pero si bien todavía no se tiene esa respuesta, sí existen caminos a seguir y transitar en la búsqueda de estas soluciones. Quizás, sea esta la respuesta, es decir la de transitar un proceso de cambio que va evolucionando, y que va dejando a su paso lecciones aprendidas, utilizadas como puntapié para realizar las modificaciones necesarias según las características particulares de cada realidad socio – territorial. Lo que sí está claro, es que “es hora” de tomar cartas en el asunto, y Comprometerse a tratar de lograr resoluciones que tiendan al Desarrollo Sostenible de estas áreas y de la ciudad en su conjunto; de manera atenuar los efectos negativos que causa el desarrollo descontrolado de nuestras ciudades. Y por último, para poder lograr los objetivos propuestos en los Criterios de la Ciudad Comprometida, serán necesarios no solo Recursos Financieros que permitan la concreción de obras, sino por sobre todo, Recursos Humanos Capaces de visualizar la problemática desde una perspectiva más amplia, de manera de buscar soluciones que tiendan a erradicar o por lo menos mitigar la 57

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pobreza y los efectos que esta tiene sobre los habitantes de estos asentamientos, y la sociedad en su conjunto. De aquí, que la Complejidad y la Multidimensionalidad de factores que inciden, hagan necesario tener una nueva visión de la gestión del territorio mucho más integrada a nivel local, regional y nacional; donde intervengan activamente todos los actores de la sociedad; debiendo estar, la compleja agenda de la actuación pública acorde a los nuevos desafíos a los cuales se enfrenta; y siempre en pos del logro del Equilibrio Territorial y la Equidad Social en nuestras ciudades. Se deberá asumir la Responsabilidad que esto implica, teniendo claro que esta búsqueda de soluciones se hacen por y para la gente, y que sobre ella, recaerán las buenas repuestas o no que se den sobre esta problemática; donde la juventud y los niños serán los que más sentirán sus efectos, debido al lento proceso de cambio que esta problemática implica.

IMÁGEN Nº 10: Población beneficiaria FUENTE: Unidad Ejecutora Provincial – PROMEBA – Área Social - 2011

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