Deliberazione n. 17/2011/PRSE Comune di Terracina (LT) - Rend. 2008
REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO Nell’adunanza del 22 luglio 2010 composta dai magistrati: Vittorio Zambrano Presidente; Rosario Scalia Consigliere; Francesco Alfonso Consigliere; Maria Luisa Romano Consigliere – relatore; VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il T.U. delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e s.m.i.; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20; VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, e s.m.i.; VISTO l’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131; VISTO l'art. 1, commi 166 e ss, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006); VISTO l’art. 2 del Regolamento 16 giugno 2000 e s.m.i. per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti; VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 12/SEZAUT/2009/INPR del 20 luglio 2009 con la quale sono state approvate le linee-guida per la redazione, da parte degli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali, delle relazioni di cui alla sopra richiamata legge n. 266/2005 concernenti i rendiconti dell’esercizio 2008 degli enti stessi nonché dettati indirizzi di coordinamento della conseguente attività delle Sezioni regionali di controllo; VISTA la deliberazione di questa Sezione n. 33/2009/INPR del 24 settembre 2009 con la quale gli organi di revisione contabile dei comuni del Lazio sono stati formalmente invitati a produrre le predette relazioni entro i termini ivi indicati; VISTA la relazione dell’Organo di revisione sul rendiconto 2008 del Comune di Terracina (ab. 44.201) acquisita al protocollo di questa Sezione in data 01 dicembre 2009 con il n. 6800;
VISTE le risultanze dell’istruttoria condotta, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge n. 266/2005, sulla base delle attestazioni contenute nella predetta relazione; VISTA la richiesta del magistrato istruttore di deferimento all’esame collegiale delle questioni emerse, per l’adozione della pronuncia prevista dall’art. 1, comma 168, L. n. 266/2005; VISTA l’ordinanza presidenziale n. 12/2010 in data 14 luglio 2010, di convocazione dell’odierna adunanza, trasmessa al Comune di Terracina ai fini dell’integrazione del contraddittorio formale; UDITO il relatore, Cons. Maria Luisa Romano e in rappresentanza del Comune di Terracina la Responsabile del Servizio Finanziario dr.ssa Ada Nasti; CONSIDERATO IN FATTO Dall’esame della relazione indicata in epigrafe, non contenente alcuna segnalazione espressa di gravi irregolarità contabili da parte dell’organo di revisione del Comune di Terracina sono emersi svariati profili di criticità nella gestione finanziaria che hanno determinato l’attivazione di approfondimenti istruttori (nota prot. 2824 del 30/4/2010) volti ad accertarne la fondatezza e la possibile qualificazione in termini di irregolarità finanziaria e/o contabile grave in relazione all’impatto sulla situazione economica dell’Ente. Agli esiti di detta attività ed alla luce delle risposte fornite (n. 3810 del 6 luglio 2010), si è ritenuto di promuovere l’esame collegiale, ai sensi e per gli effetti dell’art.1, comma 168 della legge n. 266/2005, su alcuni degli aspetti in questione, non sufficientemente chiariti in fase istruttoria e comunque sintomatici di prassi o comportamenti non in linea con i principi contabili e di sana gestione finanziaria, in quanto idonei a determinare una prospettazione alterata dei conti ovvero ad alimentare squilibri sostanziali potenzialmente irreversibili. Trattasi degli aspetti di seguito esposti, unitamente alle osservazioni e deduzioni dell’Amministrazione interessata: 1. Risultato di amministrazione negativo – mancata adozione di misure di riequilibrio. Le chiusure contabili inerenti all’esercizio 2008 evidenziano un risultato negativo di amministrazione pari a euro – 973.231,94 dovuto a squilibri che interessano tutte le componenti della gestione. Sono, in particolare, risultati negativi tanto il saldo della gestione in conto competenza, tanto quello della gestione in conto residui nonché il saldo di tesoreria. In tale contesto, l’Ente non ha provveduto ad effettuare le ricognizioni obbligatorie di cui all'art. 193 TUEL per l'adozione delle misure di riequilibrio reputate necessarie alla data del 30 settembre. Secondo quanto in atti, la copertura del disavanzo consolidatosi alla fine dell'esercizio è stata disposta direttamente in sede di approvazione del rendiconto generale, prevedendone il rientro a carico degli esercizi 2009-2011. Non ne sono state, peraltro, indicate le modalità. Quanto sopra è stato confermato in sede di adunanza senza apprezzabili integrazioni. 2. Squilibrio della gestione corrente 2008 e saldo negativo della gestione di competenza. L'analisi dei dati contabili inerenti alla gestione di competenza ha evidenziato che il saldo negativo fra accertamenti ed impegni del 2008 (pari a euro 335.742,74) è maturato solo formalmente a carico della parte in conto capitale, in quanto sostanzialmente imputabile al disavanzo di parte corrente. Quest'ultimo, infatti, di per sé quantificabile in oltre 2 milioni di euro ed in netto peggioramento rispetto alla situazione negativa già rilevabile per gli esercizi 2006 e 2007, è stato coperto, secondo una prassi consueta per il Comune di Terracina, mediante entrate da ex oneri di urbanizzazione iscritte nel titolo IV, non accertate secondo il criterio degli incassi, sebbene nella specie maggiormente cautelativo rispetto a quello
alternativo della competenza, stante il basso grado delle riscossioni registrate nei precedenti esercizi. Sul punto l’Amministrazione, ha precisato che "il disavanzo corrente della gestione 2008 è stato influenzato dalla sentenza del TAR Lazio - Sezione di Latina, n. 127 del 15.1.2009 che ha disposto l’annullamento della deliberazione di aumento delle tariffe TARSU per il 2008", determinando una minore entrata di euro 1.146.804,29, sia pure in via del tutto provvisoria e nelle more dell'espletamento del giudizio di appello, ritualmente proposto dall'Amministrazione. In adunanza è stato ribadito quanto sopra e precisato che analoga criticità ha interessato anche l'esercizio 2009, mentre è stata rimossa per il 2010 con l'approvazione di un nuovo tariffario meglio articolato e motivato. 3. Squilibrio della gestione in conto residui – rischi inerenti alla liquidità dei crediti antecedenti al quinquennio iscritto nel conto del bilancio – disallineamenti anomali fra residui attivi e passivi per comparti di entrata e spesa. Anche la gestione dei residui ha chiuso con un disavanzo di euro 943.000. Su tale situazione hanno influito in primo luogo cancellazioni di residui attivi maggiori di quelle di residui passivi, che secondo quanto espressamente dichiarato in atti non sono state sostenute da adeguate motivazioni da parte dei responsabili dei servizi. Sono stati, peraltro, computati nel risultato di amministrazione residui attivi di considerevole importo antecedenti all'ultimo quinquennio, in buona parte di natura corrente (euro 7.783.701), in quanto costituiti da crediti controversi vantati nei confronti del Consorzio Acquedotti riuniti degli Aurunci, per la gestione del servizio idrico condotta in anni non recenti, nonché da crediti di natura tributaria a suo tempo iscritti a ruolo e dati in carico per la riscossione al concessionario Equitalia - Gerit S.p.A. senza riscontri concreti. A fronte di tali poste attive, almeno prima facie di difficile esazione, non risulta istituito, né a carico del bilancio 2008 né a carico di quelli precedenti, un apposito fondo di svalutazione crediti da vincolare nell'ambito del risultato di amministrazione. Rilevanti sono pure i residui vetusti dei Titoli IV e V, inerenti ad entrate vincolate per investimenti, che tuttavia appaiono inferiori alla consistenza delle passività di antica provenienza iscritte al Titolo II. Ciò, unitamente alla bassa entità dei residui passivi correnti della stessa epoca, fa presumere l'avvenuto utilizzo di entrate di parte capitale per la copertura di spese del Titolo I. È stato, inoltre, rilevato un disallineamento anomalo tra i residui attivi e passivi per servizi in conto terzi (-782.926 euro), prodotto da erronee allocazioni in tale comparto di anticipazioni erogate per conto dell'attuale gestore del servizio idrico e che avrebbero dovuto essere allocate in parte corrente. Sul punto il responsabile finanziario ha riferito che i residui attivi di maggiore vetustà dei titoli IV e V sono costituiti rispettivamente da assegnazioni di contributi regionali per i quali sono in corso di realizzazione le opere finanziate e da mutui contratti a suo tempo con la cassa Depositi e Prestiti per destinazioni specifiche. È stato, poi, rappresentato che tali poste sono molto più contenute già nell'esercizio 2009, in quanto sono state riscosse e pagate a fronte dell'ultimazione di alcune opere con esse finanziate. In generale, è stata comunque confermata la necessità di una attenta revisione dei residui attivi e passivi e dato conto del fatto che questa è in procinto di avvio e dovrebbe essere auspicabilmente portata a compimento prima dell'approvazione del relativo rendiconto. 4. Criticità nella gestione della liquidità ed esistenza di cospicue anticipazioni di tesoreria inestinte al termine dell’esercizio.
I dati concernenti la gestione della liquidità hanno evidenziato uno stato endemico di fabbisogno, segno della precarietà della situazione finanziaria. In particolare, a fronte di una consistenza di cassa formalmente pari a zero, risultano presenti in contabilità residui passivi di considerevole importo (euro 6.849.787), per anticipazioni di tesoreria inestinte a fine esercizio. Trattasi di passività che non sono compensate dal differenziale positivo fra residui attivi e passivi e che sono determinanti per il conseguimento del richiamato risultato negativo della gestione in conto residui. Ciò porta a ritenere che l’anticipazione sia stata utilizzata non per fronteggiare – come sarebbe fisiologico - una temporanea carenza di liquidità, bensì come vera e propria forma di copertura di spese che non hanno trovato corrispondenza in altrettante entrate fin dall'origine ovvero per effetto di sopravvenienze. La situazione di cassa è di fatto aggravata dalla presenza di residui passivi riferibili a quote di ammortamento dei mutui in essere, scadute nel 2008 e delle quali l'Amministrazione è stata costretta a rinviare il pagamento per indisponibilità liquide. In merito a quanto esposto non è stato fornito alcun chiarimento né in istruttoria, né in sede di adunanza. 5. Esistenza al 31/12/2008 di debiti fuori bilancio di cospicuo importo non ammessi a riconoscimento nell’esercizio. Secondo quanto segnalato dall’organo di revisione al 31/12/2008 risultavano da riconoscere debiti fuori bilancio per un importo di circa 3 milioni di euro, derivanti da sentenze esecutive e decreti ingiuntivi, al netto di interessi legali. Dette passività sono state contabilizzate solo successivamente a carico degli esercizi 2010 e 2011. Il disavanzo di amministrazione risultava, perciò, a tale data sottostimato. Non sono, peraltro, stati forniti elementi di verifica puntuale circa la natura di tali debiti, le risorse da utilizzare a copertura e le poste di iscrizione in bilancio a seguito dei disposti riconoscimenti. Neppure risultavano adottate, a regime, procedure specifiche volte ad attestare l’assenza di passività occulte da parte dei responsabili della spesa (violazione del principio contabile n. 3, regola 56). 6. Utilizzo nel tempo di differenziali positivi da swaps e/o risorse corrisposte a titolo di up front per il finanziamento indifferenziato di spese correnti ed ipotizzata produzione di differenziali negativi. È stato superato, agli esiti del contraddittorio, l’aspetto inerente alla produzione di differenziali negativi da coprire a carico del bilancio corrente, in quanto determinato da erronea interpretazione dei dati istruttori. Permane, tuttavia, altro aspetto di criticità. Infatti, i differenziali positivi, pari ad oltre un milione di euro introitati nel 2008, e le risorse da up-front riscosse all’atto della sottoscrizione dei prodotti di finanza derivata in essere sono stati allocati dichiaratamente nel titolo III di parte entrata e destinati al finanziamento indifferenziato della spesa corrente ordinaria, in parziale difformità da quanto suggerito dal principio contabile n. 2, regola n. 24. 7. Mancato rispetto del principio di riduzione delle spese per il personale ex art. 1, comma 557, legge n. 296/2006 e s.m.i.. Dai dati e dalle informazioni fornite con il questionario è emersa una crescita della spesa per il personale nel 2008 pari al 6,4% rispetto al corrispondente dato del 2007, in contrasto con il principio di riduzione sancito dalla richiamata normativa finanziaria ed in assenza delle condizioni per poter fruire delle correlate deroghe, in quanto l’Ente non ha rispettato il patto di stabilità interno nell’esercizio 2005. Trattasi, peraltro, non già di crescita episodica, bensì confermativa di una netta tendenza incrementale manifestatasi almeno a far tempo dal 2004 e che nell’anno di riferimento, avendo coinciso con la riduzione delle unità di personale, è dovuta ad altre cause.
In adunanza, è stato puntualizzato che i riscontrati incrementi sono dovuti alla remunerazione di progetti-obiettivo, cioè ad uscite che l’Amministrazione non riteneva computabili fra le spese di personale assoggettate ai limiti di contenimento. 8. Assenza di valutazioni di convenienza a supporto della decisione di ricapitalizzazione per perdite della società "Terracina Ambiente S.p.A." – verifica modalità di copertura. Nell’esercizio il Comune ha sottoscritto l’operazione di ricapitalizzazione della Società indicata, della quale l’Ente è socio di maggioranza, onde evitarne lo scioglimento ai sensi dell’art. 2484 , n. 4, del codice civile. La detta Società gestisce per il Comune esclusivamente il servizio di igiene urbana. Non sono note eventuali altre attività sociali. Essa ha maturato nel breve periodo di avvio dell’attività considerevoli perdite di esercizio, in prevalenza dovute a debiti verso i fornitori di importo significativamente più elevato dei crediti commerciali vantati nei confronti dell’Ente controllante/committente, contabilizzati tra i ricavi e – secondo quanto riferito dall’Organo di revisione – oggetto di contestazione da parte del debitore. L’operazione in argomento, ancorché avente carattere straordinario, non risulta corredata da alcuna valutazione di opportunità/convenienza. In particolare non risulta adottato alcun indirizzo gestionale o piano industriale atto ad evitare nuove perdite per il futuro. Sul punto, non sono stati forniti ulteriori chiarimenti in contraddittorio, neppure relativamente alla corretta imputazione ed alle modalità di copertura della spesa in argomento. 9. Irregolarità nella tenuta della contabilità patrimoniale. Sono state, infine, riscontrate anomalie nel conto del patrimonio con particolare riguardo ai debiti di funzionamento iscritti al passivo, che risultano privi di corrispondenza con i valori dei residui passivi iscritti nel conto del bilancio. In merito, non sono stati forniti elementi specifici ulteriori né in istruttoria, né in contraddittorio. CONSIDERATO IN DIRITTO Il Collegio è chiamato ad affrontare molteplici profili di irregolarità emersi a carico del rendiconto generale inerente all’esercizio 2008 del Comune di Terracina. Si tratta, ad avviso del Collegio, di fattispecie la cui coesistenza si riflette sulla regolarità della gestione, portando in emersione una situazione di complessiva difficoltà finanziaria dell’Ente, alla luce della quale i singoli comportamenti censurati appaiono suscettibili di valutazione in termini di gravità, in quanto tali da costituire serio vulnus per la tenuta dei conti comunali. Al riguardo si sollecita, pertanto, una seria riflessione da parte del Consiglio comunale per l’adozione di indirizzi strategici idonei a tradursi, nel più breve tempo possibile e con il rigore che le evenienze concrete impongono, in misure di risanamento finanziario strutturale. Posto quanto sopra e con espressa riserva di ulteriori puntuali verifiche al riguardo da parte di questa Sezione, nello specifico l'andamento negativo del risultato di amministrazione (rilievo n.1) è censurabile, non tanto in sé - trattandosi di evenienza non inconsueta nella gestione degli enti locali -, ma in quanto riveniente le sue cause non già in circostanze episodiche e straordinarie, bensì nella sistematica tendenza manifestatasi negli ultimi esercizi ad assumere impegni superiori agli accertamenti.
Siffatto comportamento ha determinato la progressiva erosione del risultato di amministrazione, esplodendo nei suoi effetti negativi nell'esercizio 2008, anno caratterizzato anche da accertamenti da TARSU inferiori rispetto agli stanziamenti in assenza di provvedimenti conseguenti di riduzione delle autorizzazioni di spesa. In proposito, appare particolarmente grave che l'Amministrazione, pur in presenza della situazione sopra descritta non abbia sentito l'esigenza di intervenire tempestivamente in corso di esercizio per il ripristino degli equilibri di bilancio, essendo stata in concreto omessa la stessa predisposizione della deliberazione di riequilibrio da adottare almeno una volta l'anno, entro il 30 settembre, a norma dell'art. 193 TUEL e risultando inequivocamente in atti che nessuna iniziativa di ripiano è stata assunta neppure nella fase dell'assestamento. È bene ricordare che la manovra di salvaguardia degli equilibri di bilancio, ai sensi della richiamata normativa contabile, costituisce adempimento particolarmente importante per garantire l'adeguamento del bilancio, sulla base delle evenienze concrete della gestione, alle regole di equilibrio imposte in fase previsionale. Essa ha , infatti, il pregio di intervenire ad esercizio ancora in corso, quando ancora l'amministrazione dispone dello spazio temporale di manovra indispensabile per imprimere all'andamento della gestione un efficace mutamento di rotta e tale da evitare squilibri o quantomeno da limitarne l'impatto quantitativo sui conti. Per le ragioni esposte, essa non può ritenersi surrogabile dalla successiva ricognizione generale di assestamento, che avviene ad esercizio quasi concluso, né tanto meno assorbita dal rendiconto generale, finalizzato a fotografare gli esiti di una gestione ormai chiusa e pertanto di per sé non più correggibile. Del resto, il rilievo autonomo che il legislatore annette alla manovra di riequilibrio è desumibile con chiarezza dalla stesso art. 193, comma 4, a termini del quale la mancata adozione dei relativi provvedimenti "è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'art. 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo". Detta procedura, divenuta inoperante a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione e dell'abolizione dei CORECO, è stata reintrodotta nell'ordinamento dall'art. 1 del D.L. 22 febbraio 2002, n.13, convertito nella legge 24 aprile 2002, n. 75 relativamente all'esercizio finanziario 2002 e successivamente estesa espressamente alla mancata adozione dei provvedimenti ex art. 193 TUEL, nonché annualmente confermata. Per essa, l'inadempienza in argomento – ove formalmente rilevata e contestata (cfr. C.D.S., Sez. V, sent. 826/2007) – prelude all'esercizio di poteri sostitutivi da parte dello Stato con contestuale scioglimento del Consiglio comunale. Si tratta, a ben vedere, di conseguenze assai gravi che, indipendentemente dalla loro mancata concretizzazione nella specie, connotano di altrettanta gravità nel contesto finanziario di riferimento il comportamento omissivo dell'Amministrazione comunale di Terracina. In ordine al saldo negativo della gestione corrente ed alle relative modalità di copertura (rilievo n. 2), il Collegio non può esimersi dall'osservare come il ricorso all'applicazione di entrate da ex oneri di urbanizzazione, sebbene consentito dalla normativa applicabile all'esercizio 2008, costituisce una forma di finanziamento della spesa corrente, ammessa in deroga alle ordinarie regole di equilibrio ed alla quale sarebbe, perciò, bene ricorrere soltanto in caso di motivata e stretta necessità e non già con carattere di sistematicità, come avvenuto presso il Comune di Terracina. Tra l'altro, nella specie proprio le difficoltà nel mantenimento dell'equilibrio corrente già evidenziatesi in passato, avrebbero dovuto suggerire ab initio un atteggiamento di maggior prudenza e meglio aderente ai postulati contabili (punto n. 72) nella quantificazione dei relativi stanziamenti e successivamente nella contabilizzazione degli accertamenti, da disporsi con rigore secondo il criterio della cassa per non alimentare squilibri nella gestione della liquidità.
Al riguardo, pertanto, si raccomanda, per il futuro, di optare per prassi diverse ed attente alla reale capacità di spesa dell'Amministrazione. Sotto altro profilo, poi, si osserva negativamente come lo squilibrio in argomento, sebbene effettivamente alimentato dal contenzioso insorto nel medesimo esercizio per l'annullamento dei disposti aumenti tariffari inerenti alla TARSU, confermi una tendenza già proveniente dal passato e come, a fronte del rischio di poter beneficiare di minori entrate tributarie rispetto alle previsioni, non siano state adottate opportune variazioni decrementali di bilancio e neppure sia stato istituito un fondo di accantonamento. Trattasi di comportamento, tra l'altro reiterato nel 2009, del tutto contrario ai principi di sana gestione finanziaria, che ha ritardato l'emersione di squilibri correnti assolutamente prevedibili, di fatto rinviandone il ripiano all'esercizio successivo. Sul punto, si formula riserva di puntuale verifica nei prossimi controlli dell'efficacia delle misure adottate in seguito all'approvazione del rendiconto dell'esercizio 2008. Le anomalie riscontrate a carico della gestione in conto residui (rilievo n. 3), non discusse dall'Amministrazione in contraddittorio, denotano: la sopravvalutazione del risultato di amministrazione, nel quale sono state computate poste attive di difficile riscossione che avrebbero dovuto essere debitamente neutralizzate da appositi accantonamenti vincolati e debitamente evidenziate nel conto del patrimonio; il possibile impiego di entrate originariamente destinate ad investimenti per il finanziamento di spese di altra natura. Si tratta di fenomeni qualitativamente gravi, in quanto idonei a minare l'attendibilità delle scritture e con essa la bontà della pianificazione finanziaria futura e la stabilità dei conti. Al riguardo, nel sottolineare l'urgenza di una seria attività di riaccertamento, che investa anche la verifica a ritroso del puntuale rispetto dei vincoli di destinazione gravanti sulle entrate di parte capitale, al fine di una loro eventuale ricostituzione, si prende atto delle iniziative annunciate e in corso di adozione, riservandosi di analizzarne gli effetti nei prossimi cicli di controllo. In merito al rilievo n. 4, il Collegio evidenzia che la crisi di liquidità dell'Ente - obiettivamente comprovata dalla singolare decisione di rinviare il pagamento dei ratei di ammortamento dei mutui in scadenza nell'anno, con conseguente imprecisato aggravio di interessi, nonché dall'entità delle anticipazioni di tesoreria inestinte a fine esercizio – si configura come effetto tangibile della cattiva pianificazione di competenza, sia del 2008 sia degli esercizi precedenti, e come sintomo di disfunzioni nell'attività di accertamento, da rimuovere a regime. È particolarmente grave, nel contesto indicato, il disposto ricorso ad anticipazioni di tesoreria non compensato da residui passivi disponibili e tale, perciò, da configurare vera e propria forma di indebitamento che esula dal modello di cui all'art. 195 TUEL e della quale andrebbe comprovata la destinazione a spese di investimento nel rispetto dell'art. 119 della Costituzione. Il Collegio, ritiene che si tratti di aspetto meritevole di idonei approfondimenti specifici da effettuarsi sui conti successivi e nelle more dichiara tale utilizzo dell'anticipazione irregolare, con invito all'Amministrazione a promuovere le necessarie verifiche ed a ripristinare la regolarità dei conti. Anche il rilievo n. 5, inerente alla presenza di passività non portate in emersione in contabilità nel corso del 2008, ancorché maturate in tale esercizio, è fondato. Ne deriva la sovrastima del risultato di amministrazione e l'esistenza al 31/12/2008 di esigenze di copertura di spese già sostanzialmente gravanti sul bilancio, maggiori di quelle risultanti dal rendiconto ufficiale e delle quali, tra l'altro, si conosce solo una stima approssimata per difetto (circa 3.000.000 di euro, secondo quanto riferito dall'Organo di revisione). E' da stigmatizzare, nella specie, anche il ritardo con il quale i medesimi – secondo quanto riferito in atti – sarebbero stati ammessi a riconoscimento ed iscritti in bilancio. Sul punto, è bene rammentare che la qualificazione di una passività come debito fuori bilancio è legata alla presenza dei presupposti per il relativo
riconoscimento, che costituisce atto dovuto nel caso di soccombenza in giudizio dell'amministrazione interessata (art. 194 TUEL). Ne consegue che i d.f.b. da sentenza rientrano nel patrimonio dell'Ente anche a prescindere da un atto di formale imputazione al bilancio. Ciò rende ancor più cogenti le regole nn. 94 e 96 del principio contabile n. 2 che ne richiedono la tempestiva iscrizione in bilancio, onde garantire la rimodulazione della pianificazione finanziaria dell'ente, nella prospettiva di salvaguardare l'equilibrio sostanziale dei conti. L'irregolarità è grave sia quantitativamente, in quanto idonea a determinare un peggioramento di ben il 400% del risultato di amministrazione reale rispetto a quello contabilizzato, sia qualitativamente in quanto produttiva di una significativa alterazione dei dati riportati nel rendiconto generale. Parimenti grave, perché trattasi di disfunzione strutturale del sistema contabile che espone i conti a rischi permanenti, è la mancanza di meccanismi di certificazione dell'inesistenza di ulteriori passività occulte da parte dei responsabili dei servizi, consustanziale alle operazioni di riaccertamento dei residui (principio contabile n. 3, regola n. 56) Quanto alle criticità segnalate in fatto in ordine all'impiego delle entrate da up-front e dei netting positivi da operazioni di finanza derivata (rilievo n. 6), il Collegio osserva che i nuovi principi contabili, dettati nel marzo 2009 dall'Osservatorio per la finanza e contabilità degli enti locali, e l'evoluzione della normativa in materia (princ. contab. n. 2, regola n. 24; art. 3, comma 17, L. n. 350/2003 e s.m.i.) hanno ormai consentito di superare le incertezze originarie. Ed in effetti, in base a tali regole mentre le risorse da up front costituiscono entrate una tantum da ammortizzare con le modalità che scaturiscono dalla struttura dell'operazione alla quale sono collegate ed utilizzare per il finanziamento di spese di investimento, in ossequio al principio di cui all'art. 119 Cost., i netting positivi sono entrate correnti di carattere straordinario per le quali è espressamente suggerito l'accantonamento nell'avanzo di amministrazione a garanzia dei rischi di sopravvenienze negative insite nell'operazione stessa. Orbene, quand'anche si volesse intendere quest'ultima indicazione come non prescrittiva, bensì subordinata ad una concreta valutazione dei rischi di cui trattasi da parte dell'amministrazione, residuerebbe comunque la ammissibilità di un utilizzo alternativo limitatamente per spese correnti di carattere straordinario e comprimibile, in linea con quanto dovrebbe avvenire, conformemente a sana gestione, per tutte le entrate di carattere occasionale non ripetitivo. Sotto questo profilo, pertanto, il diverso disposto impiego indifferenziato per spese correnti ordinarie dei netting positivi da parte del Comune di Terracina, oltre ad essere irregolare, appare inopportuno nel contesto finanziario di riferimento quale emerge dal conto del bilancio del 2008. Sul punto, è ferma la raccomandazione a non reiterare siffatta prassi per il futuro e nel contempo a trasfondere nell'allegato al bilancio di cui all'art. 62 L. 133/2008 e s.m.i. informazioni complete circa gli andamenti ipotizzati delle operazioni in derivati per il periodo di durata del bilancio pluriennale, stimati ed aggiornati al valore del c.d. mark to market all'inizio ed alla fine di ciascun esercizio, indicandone analiticamente gli effetti in termini di incremento o decremento del costo del debito sottostante. Con riferimento alle irregolarità nelle quali l'Amministrazione è a suo tempo incorsa nell'utilizzo delle entrate da up front, essendo state le medesime realizzate antecedentemente all'introduzione dell'apposita disciplina di cui all'art. 3, comma 17, L. n. 350/2003 e s.m.i. , non vi è luogo a pronuncia specifica. I dati di bilancio hanno documentato per il 2008 il mancato rispetto del principio di riduzione della spesa per il personale, sancito in modo puntuale per i Comuni soggetti alle regole del patto dall'art. 1, comma 557 della legge n. 296/2006 (rilievo n.7). Si tratta di un principio posto dalla normativa finanziaria, a salvaguardia degli equilibri generali di finanza pubblica, la cui cogenza è stata rafforzata proprio con riguardo all'esercizio 2008 con la previsione di
possibilità di deroga circoscritte alla presenza di presupposti ben determinati (art. 3, comma 120, legge n. 244/2007), successivamente venuta anch'essa meno. Esso risponde all'esigenza di limitare, in un'ottica di coerente pianificazione pluriennale, il fabbisogno destinato ad assorbire quote di entrate proprie correnti ed in tal modo ad influire sulla capacità di spesa dell'amministrazione nei settori propri delle attività di erogazione dei servizi ai cittadini. In forza di tale "ratio" come emerge dalle norme richiamate, lette anche nella loro dinamica evoluzione (art. 76 d.lgs. 112/2008), costituisce spesa di personale assoggettata a limiti ogni esborso per la provvista di risorse umane non obbligatorio e che rimane a carico dell'ente, non essendo finanziato né con risorse provenienti da soggetti terzi, né con altre entrate dedicate. In questa direzione muove, pressoché univocamente, la giurisprudenza contabile, che ha costantemente fatto riferimento – per fornire indicazioni circa la corretta costruzione dell'aggregato di cui trattasi – a quanto puntualizzato dalla circolare MEF n. 9 in data 17 febbraio 2006, dandone contezza anche nell'ambito delle linee-guida annualmente predisposte dalla Sezione delle Autonomie ai sensi dell'art. 1, comma 167 della legge n. 266/2005. Con particolare riguardo ai compensi incentivanti per attività progettuali, pertanto, mentre rimangono esenti da limiti quelli che si autoremunerano con parte dei loro stessi proventi (cfr. Sez. Aut. n. 16/2009/QMIG e Sez. controllo Lombardia n. 1046/2010/PAR), tutti gli altri rientrano in pieno nella normativa vincolistica. Nella specie, quindi, l'irregolarità sussiste, sebbene – in quanto non legata a nuove assunzioni e non comportante incremento strutturale della spesa – essa sia da reputarsi non grave. Si raccomanda, in proposito, di adottare misure di contenimento per il futuro, in armonia con quelle suggerite dalla stessa normativa finanziaria in argomento (razionalizzazione delle strutture e riduzione degli oneri da contrattazione integrativa). In ordine al rilievo n. 8, è opinione del Collegio che in questa sede sia ammissibile unicamente esaminare la questione concernente la corretta contabilizzazione della disposta operazione di ricapitalizzazione e la natura delle risorse impiegate a copertura, rientrando viceversa quella inerente alle valutazioni di merito circa la relativa convenienza più propriamente nell'ambito del controllo sulla gestione. Peraltro, anche così circoscritto l'oggetto della presente pronuncia, non essendo stato possibile agli esiti del contraddittorio acquisire elementi idonei all'accertamento di possibili irregolarità, occorre formulare riserva di approfondimenti mirati nel prossimo ciclo di controllo. All'uopo, comunque, non pare ininfluente richiamare sin d'ora l'attenzione dell'Amministrazione sugli orientamenti consolidati della giurisprudenza contabile, i quali, argomentando dall'assenza di finalità di investimento propria della c.d. ricapitalizzazione imposta da perdite di esercizio e dal conseguente divieto espresso di finanziamento con risorse da indebitamento (cfr. art. 3, comma 16, legge n. 350/2003 e s.m.i.), ne afferma la contabilizzazione a carico del titolo I e l'incidenza sull'equilibrio del bilancio corrente. (cfr. Sez controllo Abruzzo n. 578/2007; Sez. controllo Piemonte n. 15/2008/PAR). Costituiscono, infine, irregolarità le discrepanze rilevate fra il conto del patrimonio e il conto del bilancio in relazione alle passività non finanziarie (rilievo n. 9). In effetti, a norma dell'art. 230 TUEL il conto del patrimonio deve dare evidenza della reale consistenza del patrimonio al termine dell’esercizio. Tuttavia, attesa la minore importanza obiettiva che in una contabilità finanziaria riveste l'aspetto statico della consistenza del patrimonio, nel quale fra l'altro figurano frequentemente cespiti privi di mercato e perciò valorizzati in modo simbolico, rispetto alla corretta rappresentazione dei flussi, il Collegio ritiene si tratti di fattispecie destituita di gravità.
P.Q.M. Ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1, co. 168, L. n. 266/2005, accerta a carico del rendiconto generale per l'esercizio 2008 del Comune di Terracina secondo quanto esposto in parte motiva: • • • •
•
un netto peggioramento del risultato di amministrazione, non ripianato nell'esercizio, stante anche la mancata adozione dei provvedimenti riequilibrio ex art. 193 TUEL; la formazione in tutte le componenti della gestione di squilibri non dovuti a fattori imprevedibili, non prevenuti neppure parzialmente con idonee misure di cautela; difficoltà nella gestione della liquidità, con rinvio anomalo del pagamento dei ratei di ammortamento prestiti già scaduti, nonché utilizzo irregolare dell'anticipazione di tesoreria quale fonte di copertura della spesa; la sottostima del disavanzo di amministrazione contabilizzato, per disfunzioni inerenti all'attività di riaccertamento dei residui, ed in particolare per la presenza in contabilità di residui attivi di incerta realizzazione, non neutralizzati da appositi accantonamenti, nonché per l'omesso riconoscimento di cospicui debiti fuori bilancio derivanti da sentenze; l'utilizzo indifferenziato per il finanziamento di spese correnti dei flussi positivi da operazioni di finanza derivata maturati nell'esercizio.
Rileva, altresì, come irregolarità non gravi, nella specie e come puntualizzato in motivazione: • •
il mancato rispetto del principio della riduzione della spesa per il personale; le discrasie tra conto del patrimonio e conto del bilancio in ordine all'apprezzamento delle passività non finanziarie.
Dichiara il non luogo a pronuncia, con riserva di approfondimenti nei prossimi cicli di controllo, in ordine alle operazioni di ricapitalizzazione societaria poste in essere nell'esercizio. DISPONE la trasmissione della presente deliberazione al Presidente del Consiglio Comunale di Terracina; all’Amministrazione comunale, in persona del Sindaco pro-tempore, e, per conoscenza, all’organo di revisione. Fa obbligo all’Amministrazione di comunicare a questa Sezione le misure consequenziali adottate. Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito. Così deliberato in Roma, nella Camera di Consiglio del 22 luglio 2010.
IL MAGISTRATO RELATORE f.to (Maria Luisa Romano) IL PRESIDENTE f.to (Vittorio Zambrano)
Depositato in Segreteria il 16 marzo 2011 p. Il Direttore del Servizio di Supporto f.to (Carlotta Iacuzio)