América latina: Nuevas miradas desde el Sur by Héctor Testa Ferreira

América Latina:

Nuevas Miradas desde el Sur

Jorge Riquelme Rivera Máximo Quitral Rojas Carlos Rojas Huerta Compiladores

América Latina Nuevas Miradas desde el Sur ISBN: 978-956-353-175-6

Registro de Propiedad Intelectual N° 230.848

Primera edición, agosto de 2013.

Diseño y diagramación: Alexis Hernández E.

Impreso en DIMACOFI S.A.

Todos los derechos reservados. Bajo las sanciones establecidas en las leyes, queda rigurosamente prohibida, sin autorización escrita de los titulares del copyright, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático. 2013

Presentación

Muchas páginas se han escrito sobre la realidad latinoamericana, desde diversos enfoques y puntos de vista, lo que se expresa en una abundante literatura en la materia. Cuando un tema cuenta con un tratamiento acabado pueden tomarse dos opciones: o éste se entiende como un tema cerrado y “se baja el telón”, o bien, se busca comprenderlo y analizarlo con una perspectiva que se asume como novedosa. Ciertamente la elaboración de este libro responde a la segunda de estas elecciones. De este modo, el presente libro pretende abordar desde distintos y renovados enfoques la realidad latinoamericana, analizando sus problemáticas más recientes y buscando revelar las diversas cuestiones que afectan a América Latina en su conjunto y en su relación con el mundo. La multidimensionalidad del análisis se expresa en los autores de esta obra, que provienen del ámbito académico, gubernamental, intergubernamental y desde la sociedad civil. Lo generacional es el vínculo que une a cada uno de ellos, por cuanto, años más, años menos, podrían calificarse como “relativamente jóvenes”, aunque la trayectoria de algunos de ellos ya tenga cierta extensión. Lo anterior palpablemente se expresa en sus análisis, que pretenden adoptar una postura independiente y renovada acerca de la región y los distintos procesos que la afectan. Si bien no todos los temas que conmueven a nuestra región son tratados en esta pequeña obra, en tanto la lista de materias no es exhaustiva, la mirada pretendidamente integral que busca este libro ha dado forma a cada uno de sus capítulos, que en total son cinco: I) Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina; II) Política y movimiento; III) Asuntos sociales y ciudadanía; IV) Relaciones internacionales en América Latina; y V) América Latina y el mundo. Para bien o para mal, muchos temas han quedado fuera, como puede ser la creciente presencia de actores extrarregionales en América Latina o los cada vez más presentes movimientos sociales. Esperamos poder abarcar estas relevantes temáticas en una futura obra. Como señaló hace ya un tiempo el profesor Luciano Tomassini, los estudios sobre América Latina se han desarrollado con retraso considerable y han prestado poca atención a sus aspectos teóricos. Con todas sus taras, este libro constituye un intento por dar respuesta a ese retraso y por incluir el estudio y discusión de nuevos temas de la agenda política, social y cultural latinoamericana. No quisiéramos cerrar esta pequeña presentación sin dejar testimonio de nuestro agradecimiento a nuestras familias, cuyo constante apoyo es un aliciente para cada obra que cada uno de nosotros emprende. Los compiladores

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Prólogo

Prólogo El libro que a continuación presentamos tiene en sí el valor de ser algo innovativo y, como su título lo indica, de dar cuenta de la creciente importancia que adquieren en el ámbito globalizado las “miradas desde el Sur”, en este caso desde América Latina. Esta obra está organizada en cinco capítulos múltiples que cuentan con dos o tres artículos escritos por autores distintos los que, en conjunto y separadamente, aportan una mirada sobre el tema en cuestión. El primer capítulo, “Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina”, está a cargo de los autores Ignacio Bartesaghi y Carlos Rojas Huerta. Bartesaghi se refiere al desempeño económico y comercial de la región en la última década, el cual está en gran parte relacionado, dice el autor, con el crecimiento económico de China y otros países asiáticos. Bartesaghi nos señala que desde el año 2001 “se está frente a un nuevo escenario internacional donde ALC ocupa una nueva posición”, puesto que es “una de las regiones con mayores recursos (petróleo, minerales, alimentos)”. El autor es enfático al decir que “este nuevo escenario, único en términos históricos, ubica a la región en un sitial nunca jamás ocupado”. Rojas, por su parte, destaca la importancia que tiene la cooperación sur-sur para los países latinoamericanos y para Chile, en particular, mencionando dos factores fundamentales de la misma: a) es un instrumento de apoyo a la inserción económica del país; b) “es un instrumento que permite a los gobiernos latinoamericanos enfrentar tanto problemas como desafíos comunes” en diversas áreas, tales como derechos humanos, consolidación de la democracia, equidad de género, medio ambiente, derecho internacional. La centralidad de la cooperación internacional para Chile es ejemplificada con el rol que tiene la Agencia de Cooperación Internacional AGCI. El segundo capítulo, “Política y movimiento”, cuenta con dos textos. El primero, a cargo de Gilberto Aranda y Sergio Salinas, nos introduce en el tema del “ideal bolivariano” rescatado por líderes como el ex presidente de Venezuela, Hugo Chávez, incubado “a principios de la década de los 80’” y concretado “en la asonada militar del 4 de febrero de 1992”. Se trata básicamente de un “mito bolivariano, recreado a partir de una lectura del Simón Bolívar, partidario del cambio social y no del generador de un orden republicano liberal”. Por otra parte, los autores mencionan también a los libertadores de la independencia latinoamericana, los que “han instaurado mitos contradictorios y disputas historiográficas

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

aún sin respuestas definitivas”. Es el caso en Chile de los “o’higginistas, carreristas y rodriguistas”; en Argentina de San Martín, ideal levantado por Bartolomé Mitre. Más recientemente, la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar en Colombia ha utilizado “el ideal bolivariano como mito político de cambio social”. El segundo texto, de Máximo Quitral, se refiere al debate sobre el presidencialismo en América Latina, partiendo de la hipótesis de “que los sistemas presidenciales latinoamericanos tienen una alta probabilidad de provocar inestabilidad democrática, producto de la conformación de coaliciones políticas multipartidistas”. Tal como lo señala su autor, este trabajo busca “analizar el comportamiento de los sistemas presidenciales en países del Cono Sur, intentando explicar por qué razón este tipo de sistema político presenta altos riesgos de quiebre democrático”. Se parte con un debate teórico sobre el presidencialismo para posteriormente analizar el comportamiento de este sistema en algunos países de la región. El último texto corresponde a Alexis Salgado, quien analiza el sistema político peruano, poniendo un énfasis especial en la llegada al poder de Alberto Fujimori. En esta línea, Salgado sostiene que el gobierno de este Presidente “configura un espectro político particular tanto en el ámbito político, económico y social. Entre sus rasgos distintivos se encuentran: la ausencia de una institucionalidad sólida, una cultura política determinada bajo los patrones desde el Estado fundacional y la existencia de partidos políticos poco articulados…” El tercer capítulo nos introduce en las temáticas de los “Asuntos sociales y ciudadanía”, donde el primer texto, de Héctor Testa Ferreira, tiene el objetivo de entregar “algunas miradas sobre las tendencias y procesos constituyentes en la historia reciente y actualidad de nuestro continente, en un contexto general de mundialización y extensión global del capitalismo en su época neoliberal”, visualizando también los cuestionamientos al modelo neoliberal, “tanto desde perspectivas políticas e ideológicas contrarias a él, como por las mismas crisis y tensiones que han venido produciéndose en varios países de su propio modelo”. Se intenta esbozar una historización de los procesos constituyentes a partir de un recorrido histórico que tiene su origen en “las distintas formas de colonialismo con que se constituyeron los estados-nación en esta parte del mundo, o el carácter fallido o incompleto de los procesos de construcción estatal (y por tanto nacional) una vez que se iniciaron las historias formalmente republicanas de los países latinoamericanos”. Javiera María del Cielo Sierralta, por su parte, aborda una sociología de la niñez para América Latina, tomando en consideración la importancia que tiene “la categoría de niñez”, en cuanto pasa a estar “compuesta con disposiciones específicas respecto del tratamiento hacia niños y niñas”. A partir de esta categoría, la autora es categórica en señalar que “todo aquello que no sea ‘normal’, que no sea un acierto para la estructura es olvidado, escondido y mitigado”,

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Prólogo

lo que corresponde a un fenómeno que no es exclusivo de los niños/as: “se extiende hacia los ‘locos/as’, lo ‘viejos/as’, los ‘enfermos/as’”, esto es “a todo lo que el discurso oficial estima como ‘desviado’ o peligroso para la estabilidad del propio discurso”. El cuarto capítulo aborda la temática de las relaciones internacionales en América Latina a partir de dos tópicos específicos. El primero, sobre las relaciones de Chile y Ecuador en el periodo 1990-2010, cuyo autor es Abraham Quezada Vergara, explora el significado e importancia que tiene el espacio paravecinal en las relaciones regionales de Chile desde la década de 1990 en adelante. El artículo se centra “en el paralelismo contrastante, entre un Chile que se inserta en la globalización y un Ecuador que, en cambio, entra en una fase de inestabilidad y crisis de su proyecto democrático, acompañado de vulnerabilidad económica y de una agenda de política exterior marcada por un enfrentamiento armado con Perú, así como dificultades con Colombia y la búsqueda de condiciones apropiadas para solucionar su crónica crisis nacional”. El segundo, de Jorge Riquelme, refiere a los temas de integración y seguridad en Sudamérica, en el periodo de posguerra fría. Se mencionan diversos procesos de integración existentes desde la década de 1990, los que obedecen a “objetivos e intereses diferentes”, como son la Comunidad Andina (CAN), MERCOSUR, y más recientemente la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). En el ámbito de seguridad y defensa, el autor menciona la existencia del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), así como la creación el año 2008 del Consejo de Defensa Suramericano. Este estudio se plantea “como objetivo general analizar las tendencias de la seguridad regional y el avance hacia la conformación de una comunidad de seguridad en América del Sur, a partir de los avances señeros del MERCOSUR desde la década de 1990”. Finalmente, el capítulo 5, titulado “América Latina y el mundo”, incluye tres textos. Uno, de Irene Acevedo Albornoz, examina a “Brasil y el multilateralismo global”, destacando la participación de la potencia sudamericana en el BRIC y el Grupo de los 20. El autor intenta responder a la siguiente pregunta “¿qué significa la asimetría doble de Brasil respecto de su posicionamiento como potencia en ascenso y su clasificación como país en desarrollo, en los últimos veinte años?” El segundo texto, de Eduardo Carreño Lara, aborda las relaciones de América Latina con África subsahariana. El autor señala que “desde mediados del siglo XX –coincidentemente con el proceso de descolonización vivido en África- varios países de América Latina han desplegado activos contactos diplomáticos con sus pares africanos, ya sea por coincidencias ideológicas en sus estrategias de desarrollo e inserción internacional, o por un tinte pragmático en sus políticas exteriores que los hace buscar objetivos comunes”. A partir de lo anterior, el estudio se plantea un doble objetivo:

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por una parte, analizar los alcances históricos de la relación entre ambas regiones, y, por la otra, “reconocer campos de acción en donde pueda darse un fortalecimiento de las relaciones Sur-Sur”. El tercer estudio, de Juan Pedro Sepúlveda, aborda el rol de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití-MINUSTAH, conformando “una fuerza total de 3.824 efectivos internacionales”, formada por soldados de Canadá, Estados Unidos, Francia, Chile. El libro que aquí presentamos aborda temas de gran importancia para las relaciones internacionales de América Latina, que van desde los ámbitos económicos y comerciales hasta los aspectos políticos y de seguridad, sin dejar de lado los tópicos sobre integración, ideologías políticas, multilateralismo, misiones de paz. Se trata de una obra esencial que establece las “nuevas miradas” que existen desde el Sur sobre estas problemáticas, lo que representa una contribución sustancial para entender mejor la realidad internacional de la región. Isaac Caro Profesor Universidad Arturo Prat

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Capítulo I Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina

Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina

El desempeño económico y comercial de América Latina y el Caribe en la última década Ignacio Bartesaghi

4 Introducción

Desde el año 2003 en adelante, los países de América Latina y el Caribe (ALC) registraron un desempeño económico solo superado por Asia y seguido de cerca por África. En la última década, la región aprovechó el crecimiento económico chino y de otros países asiáticos, que permitió una demanda creciente desde esta región en productos en los que ALC es muy competitivo y además excedentario. A su vez, los precios de dichos bienes han alcanzado niveles históricos, pero con fluctuaciones en los últimos tiempos. A su vez, dicha zona ha adquirido cada vez más importancia estratégica a nivel internacional, lo que ha sido bien aprovechado por algunos de los principales actores para posicionarse en un mundo donde las potencias de otrora dejaron algunos vacíos importantes (Estados Unidos y los países europeos en particular). En efecto, desde el año 2001 en adelante, se está frente a un nuevo escenario internacional donde ALC ocupa una nueva posición, ya que es vista como una de las regiones con mayores recursos (petróleo, minerales, alimentos) que son cada vez más demandados por los países con mayor crecimiento económico y poblacional en los últimos años, caso de Asia y en particular de China y de la India. Este nuevo escenario, único en términos históricos, ubica a la región en un sitial nunca jamás ocupado. En los hechos, en un mundo cada vez más fraccionado (Bremmer, 2012), países como Brasil, México, Argentina y Chile, fueron ocupando espacios de preponderancia en organizaciones

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

internacionales y en ciertos grupos de poder de importancia en clave de geopolítica internacional. Más allá de esta nueva realidad, ALC continúa mostrando algunos déficits que no fueron superados en uno de los períodos de mayor crecimiento de la historia, oportunidad que sí parece haber sido aprovechada por otras regiones del mundo (Asia Pacífico y Europa Oriental por ejemplo). A su vez, la crisis internacional desatada en Estados Unidos y la Unión Europea, así como el progresivo enlentecimiento de la economía China, comienza a impactar en el dinamismo de la región lo que plantea nuevos desafíos.

Desempeño económico y comercial de ALC en la última década

En la última década, el crecimiento económico registrado por los países de ALC ha permitido alcanzar promedios históricos1, que de mantenerse, permitirían proyectar que para el año 2025, el ingreso por habitante treparía al doble del actual, lo que haría disminuir los niveles de pobreza y prácticamente erradicaría la miseria en el continente2 (Moreno, 2011). En ese sentido, según el informe “Estado de la inseguridad alimentaria en el Mundo” 2010-2012 de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), América Latina y el Caribe es la región del mundo que más ha reducido el hambre en los últimos 20 años, pasando de 65 millones de personas en esa situación en 1990-1992 a 49 millones en 2010-2012. ALC acompañó el vigoroso crecimiento económico mundial registrado desde el año 2003 en adelante, especialmente a impulso del crecimiento de China y otros países asiáticos que provocaron un alza histórica de los precios internacionales de los alimentos, los minerales y del petróleo y que de acuerdo a las proyecciones de varios organismos internacionales continuarán al alza al menos por 10 años más (OCDE y FAO, 2009)3. El mencionado ritmo de crecimiento logró mantenerse más allá de la crisis internacional, que tuvo su epicentro en el año 2008 en Estados Unidos para luego extenderse hacia la Unión Europea donde continúa hasta el presente.

1. Tasas de crecimiento similares a las alcanzas entre los años 1961 – 1970 de acuerdo a datos de la CEPAL. 2. Actualmente afecta a 1 de cada ocho Latinoamericanos.

3. La contrapartida de este fenómeno a priori positivo, se observa en las presiones inflacionarias generadas por la suba indiscriminada de los precios de los commodities, que en algunos países de ALC aún son elevadas (Argentina y Venezuela). A su vez, la abundancia de este tipo de recursos, en especial los combustibles minerales, generan una apreciación del tipo de cambio afectando la competitividad de las exportaciones de la región, lo que en la literatura económica se conoce como “enfermedad holandesa”.

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Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina

Evolución del PIB de América Latina y el Caribe (En millones de dólares a precios constantes de 2005)

Fuente: Elaboración propia en base a la CEPAL

En efecto, el comercio exterior de la región de ALC tanto en bienes como en servicios creció a elevadas tasas y alcanzó registros históricos, lo mismo que lo ocurrido con los flujos de Inversión Extranjera Directa (IED), donde China comienza progresivamente a ocupar un papel cada vez más preponderante (Moneta y Cesarín, 2012). Más allá de la tendencia creciente de la captación de IED en ALC, los últimos informes de la OCDE proyectan que las fusiones y adquisiciones internacionales en esta zona bajarán 30% en 2012. Si bien la caída para ALC sería menor que la que se espera a nivel global, los principales afectados serían Brasil, Chile, Argentina, Perú y Panamá, mientras que para Colombia y México se espera un crecimiento.

Evolución de la captación de IED en América Latina y el Caribe (En millones de dólares)

*Promedio simple.

Fuente: Elaboración propia en base a la CEPAL

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

Respecto a los niveles de inversión intrarregional, debe tenerse en cuenta que ALC ha sido una de las zonas que más dinamismo ha mostrado en los últimos años, alcanzando cifras récord en 2011. A este fenómeno se le conoce como las “translatinas”. El comercio exterior de la región fue progresivamente diversificándose, ya no siendo tan dependiente de las economías centrales, donde el comercio sur–sur adquiere cada vez mayor importancia. Igualmente, en los últimos años se comienza a generar una nueva concentración, ya no con Estados Unidos o Europa, pero sí con China, considerado el nuevo actor a nivel internacional. 4 La performance económica comentada logró bajar el endeudamiento de la región (deuda externa sobre PIB), alcanzándose en algunos casos cifras récord de reservas internacionales. Independientemente del exitoso desempeño económico registrado por la región en la última década, todavía persisten algunas dudas sobre su futuro en temas de suma importancia para el desarrollo, como por ejemplo, la calidad de la infraestructura. En efecto, el Presidente del Banco Mundial, Jim Yong Kim alertó recientemente sobre esta problemática ya que afecta cada vez más la competitividad de las exportaciones. Al respecto, expresó que la región necesita una “inversión masiva del sector privado en infraestructuras”5, en especial en sectores como la salud, la educación y la diversificación de productos “más allá de la producción de materias primas”, según lo expresó. Al respecto de las materias primas debe tenerse en cuenta que ALC se encuentra debatiendo la necesidad de incorporar más contenido tecnológico a sus exportaciones, dónde incluso en los últimos años se ha dado una primarización e impulso de la evolución de los precios internacionales y de las características del comercio con China ya comentada6 (a excepción de México y de Costa Rica que por aspectos vinculados con políticas industriales en el primer caso y de captación de inversiones en el segundo, poseen una matriz productiva más sofisticada en términos de contenido tecnológico). Otra de las debilidades señaladas por el Banco Mundial apunta a la falta de competitividad. En esta variable, salvo contadas excepciones, la región no queda bien posicionada en los indicadores como el Doing Businees o el World Economic Forum, alertando sobre la burocratización

4. El tipo de comercio que se mantiene entre ALC y China posee el mismo patrón comercial que el de esta región con Estados Unidos y con Europa, incluso es aún más sesgado hacia productos con menor proceso productivo (Bartesaghi y Mangana, 2012). 5. En términos del PIB las inversiones de ALC son muy inferiores a las registradas por otros países de Asia Pacífico o de Medio Oriente.

6. La composición de las exportaciones de los países adquiere importancia desde el momento que reconocidos especialistas de la Universidad de Harvard como Dani Rodrik o Ricardo Hausmann plantean la relación existente entre la categoría de producto exportado y los niveles de desarrollo. Esta relación que no es nueva en la literatura económica, ha sido recientemente estudiada también por otras organizaciones como el Banco Mundial (De la Torre 2010 y Banco Mundial 2011).

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Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina

de los negocios en ALC, los escasos niveles de innovación7, los niveles educativos y la flexibilidad en el ámbito laboral. Las mejoras registradas en promedio para toda la región en los últimos informes comentados fueron consideradas insuficientes por expertos de la región. Los bajos niveles de innovación, que pueden verse reflejados en el número de patentes registradas por ALC o en el porcentaje de inversión en esta área frente al PIB, permiten avizorar ciertas dificultades para alcanzar mayores niveles de productividad. Mejorar esta última permitiría competir con algunos productos y partes de productos con elevado contenido tecnológico, que son los que actualmente dominan el comercio internacional y las cadenas de valor globales (OMC, 2011), y en donde la región solo posee una competitividad regional. Mientras esta situación no muestre cambios significativos, ALC está lejos de poder enfrentar los nuevos desafíos futuros en términos de producción internacional, como por ejemplo, el nuevo fenómeno denominado “A third industrial revolution” (The Economist, 2012). Otra notoria dificultad presentada en toda la región refiere a los niveles educativos8, donde los indicadores indican que la región se encuentra cada vez mas relegada si se los compara con las reformas que se concretaron en Asia en los últimos años (Sevares, 2010). Por otra parte, el titular del Banco Mundial también hizo notar las deficiencias en viviendas, acceso al agua potable, donde hizo mención a que en Perú aún el 20% de la población no cuenta con acceso a agua potable.9 Asimismo, la región sigue con niveles de comercio intrarregional más parecidos a los guarismos africanos que a los de Europa o América del Norte, no ha logrado una integración productiva (salvo en el caso de algunos sectores y entre pocos países), posee notorias deficiencias en los procesos de integración regional. Es más, en este último punto, ALC muestra dificultades (especialmente en el caso de los procesos de integración de América del Sur), donde no sólo no se está avanzando en lo dispuesto por los tratados originarios, sino que por el contrario se está retrocediendo10 (Bartesaghi, 2011). A su vez, ALC parece haber ingresado en un nuevo paradigma de la integración, donde se priorizan los procesos de corte político y de cooperación frente a los acuerdos económicos (Peña, 2012). Es más, los países presentan estrategias de inserción externas poco compatibles entre sí, lo que impide enfrentar los desafíos a futuro de forma coordinada, 7. Los temas ambientales son otro de los desafíos que ALC también tiene por delante, ya que la relación entre el comercio internacional y el cambio climático es cada vez más estrecha (Bouzas, 2011).

8. En su libro “Basta de Historias”, Andrés Oppenheimer presenta un relevamiento que permite acercar al lector a los desafíos de ALC en este sentido, especialmente por el análisis a través de la experiencia comparada a nivel internacional. 9. Perú ha sido uno de los países que ha mostrado un mejor desempeño económico en los últimos años y uno de los países donde se registran importantes cambios en su modelo de desarrollo. 10. Un reciente estudio de la ALADI marcó como desafíos para la región en clave de inserción a los siguientes: profundizar el vínculo comercial con Asia y el Pacífico, adaptar la producción y el comercio para mitigar el cambio climático y acelerar el proceso de integración regional (ALADI, 2012).

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como por ejemplo la estratégica relación con China y otros países de Asia Pacífico (Bartesaghi, I; Mangana S, 2012). A las dificultades anteriormente mencionadas hay que adicionarle los impactos que en los últimos meses comienzan a hacerse más notorios debido a la crisis internacional, donde ni Estados Unidos ni Europea logran mostrar una clara señal de recuperación (FMI, 2012). La desaceleración es particularmente notoria en Brasil lo que afecta especialmente las proyecciones de crecimiento en América del Sur y especialmente en Argentina (Lizondo, 2012). De acuerdo a los datos del FMI, aún existe un elevado riesgo en la economía mundial lo que no permite asegurar que se cumplan las proyecciones de crecimiento de la economía realizadas para el año 2012 y 2013.

Evolución del comercio exterior de bienes

Las exportaciones de ALC aumentaron a una tasa anual del 11% entre los años 2001 – 201011, frente a un 10% de las importaciones. La balanza comercial en bienes de ALC se presenta bastante equilibrada. Las tasas de crecimiento recién presentadas, superan en dos puntos porcentuales el registro mundial, mientras que en importaciones ALC crece a un ritmo algo inferior. Evolución del comercio exterior de ALC

Fuente: Elaboración propia en base a Comtrade

11. Algunos países de ALC no informaron sus operaciones de comercio exterior correspondientes al año 2011.

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Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina

En lo que refiere al desempeño relativo, si bien como se mencionó anteriormente ALC es una de las zonas del mundo con mayor dinamismo, las tasas de crecimiento son inferiores a las presentadas por otras regiones como el caso de Asia o África. Como resultado, si se atiende a la evolución de la participación en el comercio internacional tanto de las exportaciones como de las importaciones de ALC, mientras que dicha zona registra prácticamente los mismos niveles que presentaba en 2001 (en el entorno del 6%), Asia creció en el entorno de 10 puntos porcentuales. Participación en el comercio internacional de ALC

Fuente: Elaboración propia en base a Comtrade

Si se atiende al saldo comercial, la mayoría de los países de ALC poseen saldos negativos. Los principales productos que explican el saldo comercial negativo registrado en 2010 fueron las máquinas y aparatos mecánicos, máquinas y aparatos y material eléctrico, materias plásticas y sus manufacturas, productos químicos, productos farmacéuticos, instrumentos, aparatos de óptica, fotografía, manufacturas de fundición de hierro o de acero, caucho y manufacturas de caucho, abonos, productos diversos de la industria química, papel y cartón.

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Participación en el comercio internacional de Asia

Fuente: elaboración propia en base a Comtrade

De acuerdo al informe de la CEPAL sobre la inserción internacional de la región en el período 2011 − 2012, la recesión en la zona del euro, la debilidad económica de Estados Unidos y Japón, así como la importante moderación que ha registrado China en sus tasas de crecimiento, afectará el dinamismo del comercio exterior de ALC. En efecto, de acuerdo a los datos de la mencionada organización, las exportaciones medidas en valores crecerían 4% en 2012, mientras que las importaciones lo harán 3%.

Principales actores

México y Brasil son los dos grandes actores de ALC, tanto en el peso que poseen en el comercio exterior global como en el PIB. En base a datos de 2010, los dos países explicaron más del 55% del total colocado por ALC en su conjunto; si bien el desempeño y las características tanto de la oferta exportable como de los destinos de exportación presentan claras diferencias. En ese sentido, si se compara el desempeño de las dos principales economías de la región entre los años 2001 y 2010, las colocaciones externas de Brasil crecieron a una tasa anual del 15% en dicho período, frente a un 7% de México. En términos de la participación, si bien México continúa siendo el principal exportador, pasó de explicar el 46,6% en 2001 al 33,8% en 2010. Por el contrario, Brasil pasó del 17,1% en 2001 al 22,4% en 2010. Otra de las características que diferencia a dichos países es la estructura exportable, ya que mientras México es un exportador principalmente de productos con contenido tecnológico, Brasil, así como ocurre con el

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Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina

resto del continente presenta una elevada participación de los productos primarios y agroindustriales en el total colocado al exterior12. Entre México y Brasil también existen diferencias en el destino de las exportaciones, mientras México posee la concentración más elevada del continente debido a sus exportaciones con destino a Estados Unidos (80% en 2011), Brasil posee una mayor diversificación de mercados, si bien muestra una progresiva concentración en China. Principales exportadores de ALC

Fuente: Elaboración propia en base a Comtrade

Los otros mercados en importancia fueron Chile, Argentina, Venezuela y Colombia. Cabe resaltar la escasa presencia de los países de América Central y del Caribe en el total exportado por ALC, destacándose entre los principales países Costa Rica, Guatemala, República Dominicana, el Salvador y Honduras. A nivel de dinamismo, los países que registraron tasas de variaciones superiores o iguales al 20% entre los años 2001 – 2010 fueron Panamá, Montserrat, Islas Caimanes, República Dominicana, Bolivia y Perú. En importaciones se repite lo mismo que en las exportaciones, México y Brasil ocupan las dos primeras posiciones y llegaron a explicar en 2011 el 55% del total importado. En importancia le siguen Chile, Argentina, Colombia y Perú. En el caso de las importaciones, de la zona de América Central se destacan los mismos países que en las exportaciones. A nivel de dinamismo, solo dos países superaron o igualaron tases de crecimiento anualizadas del 20%, Santa Lucía y Panamá.

12. Brasil pasó a ser un gran jugador a nivel mundial en las exportaciones de esta categoría.

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

Principales importadores de ALC

Fuente: elaboración propia en base a Comtrade

Estructura del comercio exterior

Como se comentó en apartados anteriores las exportaciones de bienes de ALC se encuentran bastante concentradas en términos de producto (nivel Capítulo del S.A.). En efecto, de un total de 97 capítulos, sólo un total de 21 explicaron en 2010 el 80% del total colocado en el exterior (se consideran los datos de 2010 para contar con la información completa de algunos países, en particular de Venezuela). El principal producto exportado por ALC fue combustibles (en 2010 explicó más del 20% del total colocado), seguido por los vehículos automóviles y sus partes (explicado principalmente por las colocaciones de México a Estados Unidos y de Brasil a Argentina) con un 8,5% del total. Como tercer producto exportado se ubican los minerales que en 2010 explicaron el 7,4% de las colocaciones totales (destinados principalmente a China). Si se computa el total colocado en el exterior por ALC (incluye el comercio intrarregional), en 2010 cerca del 60% de las colocaciones estuvieron explicadas por productos basados en recursos naturales.

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Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina

Exportaciones de ALC por Capítulo del S.A.

Fuente: elaboración propia en base a Comtrade

Además de los vehículos y sus partes, entre las manufacturas industriales exportadas por la región se destacan las máquinas y herramientas mecánicas, las máquinas y aparatos eléctricos, las materias plásticas, los instrumentos, aparatos de óptica, fotografía, medida y control. Ahora bien, si se atiende a la importancia presentada por los productos de exportación de ALC en las colocaciones mundiales, las mayores participaciones se registran en los productos agrícolas y agroindustriales. Este es el caso del azúcar donde ALC explicó el 39% de lo colocado en 2010, le sigue en importancia los minerales escorias y cenizas (33%), café, té, yerba mate y especias (31%), residuos y desperdicios de la industria alimenticia (30%), semillas y frutos oleaginosas (30%), cobre y sus manufacturas (21%), frutas y frutos comestibles (20%), carne y despojos comestibles (18%), pasta de madera y otras fibras celulósicas (17%), tabaco y sus sucedáneos (13%), cueros y sus pieles (12%), preparaciones de legumbres, hortalizas, frutos y otras partes de plantas (12%), cereales (10%), plantas vivas y productos de la floricultura (11%), materias trenzables, demás productos de origen vegetal no expresados en otra parte (11%), grasas y aceites animales o vegetales (11%), legumbres y hortalizas (11%). En lo que refiere al contenido tecnológico de las colocaciones de la región, de acuerdo a datos correspondientes a 2010 el 37% de las mismas fueron de Productos primarios, seguido por las Manufacturas basadas en recursos naturales con otro 15% (entre las dos categorías suman el 52%). Las exportaciones que tienen cierto contenido tecnológico, ya sea bajo,

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medio o alto treparon al 40% del total colocado en 2010, de las cuales solo el 11% de esos productos son considerados de alto contenido tecnológico13. Al respecto de este tema, cabe recordar que el escaso contenido tecnológico de las mercaderías de exportación de ALC, a excepción de México y en menor medida de Costa Rica, es uno de los debates que enfrenta la región, donde a través de la opinión de la academia y de los organismos internacionales se discute la relación entre el producto exportado y el nivel de desarrollo de los países (Hausmann, 2010). En el caso de las importaciones también existe cierta concentración en pocos productos, ya que 20 Capítulos del S.A. (de un total de 97) explicaron el 80% del total adquirido por ALC en 2011. Los principales productos de importación fueron las máquinas y artefactos mecánicos (más del 14% del total adquirido por ALC), seguido por los combustibles minerales, las máquinas y aparatos eléctricos, explicando también el 14%. Con respecto a la importancia presentada por las importaciones de ALC en las adquisiciones mundiales, cabe resaltar la disminución en términos de participación si se lo compara con las exportaciones. En efecto, mientras que en las ventas externas hay 6 Capítulos del S.A. que superaron una participación del 20% (con un máximo de 39%), en el caso de las importaciones solo un producto superó ese porcentaje en 2011 (con un máximo de 23%). Importaciones de ALC por Capítulo del S.A.

Fuente: elaboración propia en base a Comtrade

13. Si se excluye a México del análisis, la participación de la categoría con algún tipo de contenido tecnológico baja considerablemente.

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Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina

Los bienes con mayor participación en las adquisiciones globales fueron los abonos (23%), cereales (15%), productos de molinería, malta y almidón (14%), pólvora, explosivos y artículos de pirotecnia (14%), residuos y desperdicios de la industria alimenticia (10%), caucho y sus manufacturas (10%).

Evolución del comercio de servicios14

El comercio exterior de servicios de ALC está explicado por una mayor importancia de las importaciones frente a las exportaciones. En ese sentido, las compras de la región de esta categoría crecieron a una tasa superior que las compras mundiales en el período 2000 – 2011 (aumentaron a una tasa anualizada del 9%), mientras que las exportaciones lo hicieron a una tasa de dos puntos porcentuales más baja que el registro internacional (7%). Evolución del comercio exterior de servicios de ALC

Fuente: elaboración propia en base a Comtrade

Cabe precisar que así como ocurre en bienes, el comercio exterior de esta categoría crece a tasas inferiores que las registradas por otras zonas del mundo como la asiática.

14. Las estadísticas internacionales de servicios presentan algunas limitaciones por lo que los datos presentados pueden ser considerados solo aproximaciones.

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Evolución de la participación del comercio exterior de servicios de ALC

Fuente: Elaboración propia en base a Comtrade

Como resultado, el saldo de ALC en servicios es deficitario y creciente. A su vez, aumenta la participación en el comercio internacional de servicios. En lo que refiere a los principales actores, 10 países de ALC superaron el 85% del total colocado en 2011. Brasil es el principal exportador, más que duplicando a México segundo en importancia, seguido luego por Argentina, Chile, Panamá y República Dominicana. A nivel de dinamismo15, los países que crecieron a tasas anualizadas superiores al 10% entre los años 2000 – 2011 fueron Brasil (país con la mayor tasa de crecimiento), Argentina, Chile, Panamá, Perú, Guatemala y Suriname. En el caso de las importaciones, también Brasil es el principal actor casi triplicando lo importado por México que ocupa el segundo lugar, seguido por Argentina, Chile, Venezuela, Colombia, Perú y Panamá. El gigante sudamericano es junto con Haití el país que muestra una tasa de crecimiento más elevada (15% en el período 2000 – 2011), seguido por Guatemala, Chile, Venezuela, Colombia, Perú y Panamá.

Principales socios comerciales de ALC

Históricamente, Estados Unidos ha sido el principal socio comercial de ALC, si bien ha perdido importancia en los últimos años, especialmente para los mercados de América del Sur y algunos de América Central. La importancia de Estados Unidos ha sido ocupada por China y otros países asiáticos, hecho que se ha potenciado en los últimos años con 15. Para el caso de Trinidad y Tobago, Bolivia, Antillas Holandesas, Nicaragua, Paraguay y Cuba no se cuenta con datos actualizados del comercio exterior de esta categoría.

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motivo de la crisis internacional en las economías centrales. En el caso de México, como se adelantara en apartados anteriores, para este país la aún primera potencia mundial continúa ocupando un sitial de privilegio como socio comercial. En importancia como socio de ALC se ubica Europa, si bien de acuerdo a las proyecciones de la CEPAL quedará relegada a la tercera posición superada por China en los próximos años. Exportaciones de ALC por destino (Datos espejo)

Fuente: Elaboración propia en base a Comtrade

Si se atiende tanto a las operaciones de exportaciones como de importaciones, es clara la pérdida de importancia de Estados Unidos frente a China, que en los dos casos registra importantes saltos en la participación. En el caso de las exportaciones, a los países ya mencionados les siguen Canadá (explicado por la relación comercial de México con este país), Brasil, Japón, Holanda y Alemania. En las importaciones, Brasil ocupa el tercer lugar en importancia luego de Estados Unidos y China, (debido a que es el país que cuenta con mayor participación en el comercio intrarregional), seguido por Japón, Alemania, República de Corea, México, Italia y Singapur.

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Importaciones de ALC por origen (Datos espejo)

Fuente: Elaboración propia en base a Comtrade

Evolución del comercio intrarregional

En los últimos años, el comercio intrarregional medido por las importaciones entre los países de ALC ha aumentado a tasas del 12% (período 2001 – 2010) y trepó aproximadamente a los US$ 167.000 millones en 201016. Los bajos niveles de este tipo de comercio es una de las críticas realizadas cuando se mide el éxito de los procesos de integración, en particular cuando se debate sobre los niveles de integración productiva alcanzados entre los miembros17. En ese sentido, este tipo de comercio explica en promedio el 18% (período 2001 – 2011) y no muestra un crecimiento en los últimos años. Corresponde señalar que esos guarismos están muy lejos de los alcanzados por otras zonas del mundo como América del Norte, Europa o Asia, superando solo los niveles alcanzados por África, si bien esta última región muestra incluso una mejor tendencia que ALC18.

16. No se cuenta con información de Antigua y Barbuda, Antillas Holandesas, Anguila, Montserrat, Granada, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, Cuba e Islas Turks y Caicos.

17. Un reciente estudio de la ALADI demuestra que los miembros de dicha organización han mostrado avances significativos en la proporción del comercio intraindustrial frente al total en la década del noventa, si bien dicho fenómeno tendió a estabilizarse en la primera década de 2000, incluso mostrando una baja (ALADI, 2012). 18. La importancia del comercio intrarregional de la región se ve modificada si se calcula a través de indicadores de intensidad, donde se toma en cuenta la participación de la región en el comercio mundial.

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Evolución del comercio intrarregional de ALC

Fuente: Elaboración propia en base a Comtrade

Al respecto de la importancia del comercio intrarregional, cabe resaltar el impacto que en esta variable tiene la aplicación de restricciones no arancelarias y otras trabas al comercio exterior impuestas por algunos países de la región. En ese sentido, de acuerdo a los datos de Global Trade Alert, Argentina, Brasil y Venezuela se ubican entre los países más proteccionistas. La relación comercial entre Uruguay y Argentina en los últimos años es un ejemplo de la problemática mencionada (Bartesaghi, 2012). Este tipo de comercio en la región está explicado fundamentalmente por Brasil y Argentina (cabe recordar que México, la otra gran potencia de ALC, comercia con Estados Unidos), explicando en 2010 un 19% y 14% del total del comercio intrarregional de ALC. Los dos países ganan participación si se lo compara con el año 2001. En importancia le sigue Chile, México, Colombia, Venezuela, Perú. De América Central se destacan Guatemala y República Dominicana. Los combustibles minerales explicaron en 2010 el 22% del comercio intrarregional de la región, seguido por los vehículos y sus partes (comercio de relevancia entre Brasil y Argentina y entre Brasil y México), máquinas y aparatos eléctricos, máquinas y aparatos mecánicos y plásticos, que computados en conjunto explicaron en el mismo año otro 27%.

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Conclusiones

El crecimiento de ALC en la última década es indudable. La región ha sabido aprovechar el viento de cola de la economía internacional hasta el año 2008 y en especial las transformaciones generadas por China en el escenario internacional en ese período e incluso hasta hoy, más allá de la reciente desaceleración de la economía de dicho país. El buen desempeño de ALC puede ser objetivamente confirmado con la evolución de un gran número de variables; PIB, PIB per cápita, IED, control de la inflación, niveles de endeudamiento, evolución del comercio de bienes y de servicios, aumento de ingresos, disminución de la pobreza, entre otras. En efecto, a diferencia de décadas anteriores, la primera década de 2000 mostró a un ALC con cuentas públicas ordenadas y con la concreción de algunas reformas que permitieron el aumento en la captación de la IED. A su vez, la abundancia de recursos naturales situó a la región en una posición jamás ocupada en términos de geopolítica internacional. Más allá de los logros resaltados, la región continúa presentando algunos desafíos, que de no atenderlos a tiempo, provocarían una baja del crecimiento económico proyectado. Ésta es claramente una amenaza, que puede incluso provocar visibles retrocesos en algunos de los logros mencionados. ALC continúa sin concretar algunas reformas estructurales, justo en aquellas áreas que la experiencia comparada indica son los cimientos para el desarrollo sustentable. Por tanto es prioritario atender a una reforma y mejora de la calidad de la educación, mejorar la infraestructura, dar pleno cumplimiento a los compromisos pactados en los procesos de integración vigentes, así como evitar la cada vez mayor dependencia de los commodities en las canastas exportadoras de los países. De todos los desafíos mencionados, la educación es sin lugar a dudas el desafío de mayor importancia y el único pilar que en el largo plazo, permitirá generar un efecto arrastre en el resto de las deficiencias que aún muestra ALC y como resultado consolidar los logros alcanzados en la última década.

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Perspectivas sobre la economía y el desarrollo en América Latina

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

Ignacio Bartesaghi.

Candidato a Doctor en Relaciones Internacionales, Magíster en Integración y Comercio Internacional, Posgraduado en Negocios Internacionales e Integración y Diplomado en Comercio Exterior. Integra el Sistema Nacional de Investigadores de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación del Uruguay. Investigador Senior del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la Universidad Católica del Uruguay, Responsable del Departamento de Integración y Comercio Internacional de la Cámara de Industrias del Uruguay, Coordinador del Observatorio Asia Pacífico de la ALADI/CEPAL y CAF. Profesor de la Universidad Católica y de la Universidad de la República. Las opiniones vertidas en este documento son de estricta responsabilidad del Autor y no refieren a la opinión o posición de ninguna de las organizaciones en la cual el autor desempeña su ejercicio profesional.

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La Cooperación Sue-Sur y Triangular en Latinoamérica

La Cooperación Sur-Sur y Triangular en América Latina: Reflexiones en torno al caso chileno y AGCI

4 Carlos Rojas Huerta

La cooperación internacional se constituye como una de las modalidades e instrumentos de política exterior más utilizados por los Estados y que les ha permitido -en las últimas décadas- logros importantes en materia de desarrollo económico, aumento en la hegemonía a nivel regional y reposicionamiento estratégico en la arena internacional. Además, sirve como un complemento más de la política exterior de los países otorgantes de recursos y que -mediante la ayuda externa- buscan promover aquellos intereses económicos y políticos de su país en el exterior. Latinoamérica no ha estado ajena a esta realidad, y desde los noventa, los países han buscado reinsertarse en el escenario internacional utilizando variadas modalidades de cooperación como ejes centrales de su política exterior tanto a nivel bilateral como multilateral. La cooperación internacional es además un instrumento que posee la comunidad de Estados para satisfacer los objetivos que resultan fundamentales para su desarrollo social y económico. El origen de esta visión se remonta a mediados del siglo pasado, pero fue durante los últimos años del siglo XX que la comunidad internacional tomó particular conciencia de la real importancia de este instrumento frente a los actuales desafíos mundiales. Los países latinoamericanos se han insertado dentro de esta lógica internacional, pero han estado dependiente de una serie de discursos, imágenes y de un pasado lleno de desconfianzas, marcado por gestos mutuos de reconocimientos y/o desagravios que han ido modelando la relación entre ambos. Es así como visualizamos la cooperación internacional como un instrumento utilizados por los Estados latinoamericanos para sobrepasar las respectivas tensiones existentes en la región (Chile/Perú, Argentina/ Uruguay, Ecuador/Colombia, etc.) y revitalizar sus relaciones bilateral/

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

multilaterales a través de las otras modalidades de cooperación como la Sur-Sur y Triangular, donde incluir a un tercer actor, posibilitaría lograr una distensión del conflicto y buscar nuevas formas de trabajo mancomunado. Dentro de esta lógica las agencias de cooperación internacional han realizado un gran trabajo en la coordinación de los diferentes tipos de ayuda existentes en Latinoamérica, convirtiéndose en actores vitales para el logro de mejoras en los procesos cooperativos a nivel mundial. Si tomamos el ejemplo de la política exterior de Chile, que durante los años noventa estuvo marcada por nuevas lógicas de tipo cooperativo, pacífico y con una fuerte proyección extra-regional, podremos ver que este concepto se inserta dentro de los lineamientos básicos que rigen su política exterior y que de hecho, forman parte de los principios propuestos por la Cancillería, destacando el Principio 4 titulado Responsabilidad de Cooperar, que señala: “los actores estatales y no estatales interactúan en la vida internacional con una intensidad hasta ahora desconocida, y para Chile, este escenario genera importantes oportunidades de cooperación entre los Estados y de éstos con otros sujetos internacionales para encarar mancomunadamente y con herramientas cada vez más eficaces los nuevos desafíos del escenario internacional”1. Para Chile, esta disposición cooperativa resulta fundamental a la hora de abordar los riesgos de alcance global, y ningún miembro que forme parte de la comunidad internacional puede eludir esta responsabilidad si está comprometido en la promoción de la paz, seguridad y bien común. Esta visión refleja en parte el sentido con que la comunidad latinoamericana propone trabajar los problemas en torno a las modalidades de cooperación internacional Sur-Sur y Triangular. La importancia de la cooperación internacional para sus lineamientos estratégicos de los países latinoamericanos radica en que2: 1.

Se constituye como un instrumento de apoyo a la inserción económica del país, ya que contribuye al mejoramiento de aquellas capacidades tecnológicas e institucionales para enfrentar los desafíos que la internacionalización y globalización propone (OECD, 2010: 76). Es un instrumento que permite a los gobiernos latinoamericanos enfrentar tanto problemas como desafíos comunes realizando esfuerzos colectivos en el plano internacional en diversas áreas, como lo son: Derechos Humanos, Fortalecimiento de la Democracia, Equidad de Género y Social, Medio Ambiente, Confianza Mutua y respeto por el Derecho Internacional, etc., todo esto a través de esfuerzos de cooperación materializados en proyectos de modalidad Sur-Sur y Triangular.

1 http://www.minrel.gov.cl 2 http://www.minrel.gov.cl

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La Cooperación Sue-Sur y Triangular en Latinoamérica

Para los países de América Latina, la cooperación internacional es entendida como un acto recíproco que debe demandar el compromiso del país cooperante como del país socio. Existe un convencimiento de que la cooperación internacional no debe concebirse como un sustituto sino como un complemento al esfuerzo y recursos nacionales orientados a favorecer el desarrollo del país. Existen ciertos lineamientos de la política exterior de los países latinoamericanos de ejecutar una política exterior al servicio de la paz, la democracia y el desarrollo, mediante una adecuada inserción de los países en el mundo y en los mercados internacionales, respetando los principios y normas del Derecho Internacional, en un marco de diálogo interinstitucional, incluyendo a las organizaciones políticas y a la sociedad civil. Es así como la política exterior en torno a la cooperación internacional debe orientarse a cumplir al objetivo de erradicar la pobreza, exclusión y desigualdad social, resultando imprescindible identificar y gestionar recursos disponibles para la ejecución de proyectos para el desarrollo del país. Podemos apreciar entonces una similitud de los estados frente al proceso de cooperación internacional como promotora de ciertos objetivos que se materializan en la política exterior. Es sin duda un punto de encuentro vital entre los estados latinoamericanos para poder desarrollar futuros procesos de entendimiento en el plano bilateral, que puedan repercutir en el ámbito interno, y disminuir por ejemplo ciertas tensiones entre las naciones latinoamericanas. En este nuevo contexto, se puede calibrar la importancia que asumen las agencias de cooperación internacional en Latinoamérica3 y que irán configurando los conceptos y modalidades de la cooperación Sur-Sur y Triangular, posibilitando un camino de consolidación de la hegemonía de los países latinoamericanos en el concierto regional e internacional. Resumiremos el rol que AGCI cumple para Chile como ejemplo de las vías que los Estados desarrollan para consolidar y desarrollar las políticas públicas de cooperación internacional, en torno a este caso, a las Agencias de cooperación. La Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) se crea el 19 de Julio de 1990 por la Ley Nº 18.989, y se constituye como un organismo público, descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio que se dedicará a gestionar proyectos de cooperación internacional en representación del Gobierno de Chile. AGCI tendrá un rol protagónico desde su creación hasta la actualidad en proyectos de cooperación Sur-Sur y Triangular, ya que fue creada con la intención de que el Estado chileno contara con una organización instrumental para canalizar los recursos extranjeros que llegaban entonces para apoyar el proceso democrático y servir también de puente en la reinserción internacional del país, situación necesaria tras varios años de aislacionismo político e internacional. 3 Destacan AGCI (Agencia Chilena de Cooperación Internacional); APCI (Agencia Peruana de Cooperación Internacional); ABC (Agencia Brasilera de Cooperación); APC (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia), entre otras.

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

La cooperación internacional de los estados latinoamericanos se incorporó a las principales directrices de su respectiva política exterior, donde las Agencias y departamentos de cooperación jugarían un rol decisivo como promotoras y gestoras de proyectos que buscarían consolidar en los países un posicionamiento regional basado en la cooperación internacional (Romero, 2010: 75). Para el caso chileno, AGCI define la cooperación internacional como la “relación entre socios que intentan aunar un conjunto de acciones, coordinar políticas o aunar criterios para alcanzar objetivos comunes en el plano internacional”4. En la actualidad, las modalidades Sur-Sur y Triangular se constituyen como elementos centrales en el debate en la agenda mundial respecto a cómo guiar el desarrollo de las naciones, donde gran parte de dicho debate dice relación con los aspectos específicos de ambos modelos de cooperación internacional, que rescatan la necesidad que tiene, los Estados latinoamericanos por impulsar una mayor armonización entre la cooperación Técnica y Económica entre ambos (Das, De Silva, Zhou, 2008: 45). Existe la necesidad de vincular y coordinar las iniciativas de cooperación técnica con cooperación económica entre países en desarrollo, y resulta indispensable tener en consideración que el mundo de las oportunidades productivas, comerciales y de inversión, acepta una gama muy variada de actores nacionales (SELA, 2011: 25-26). Por lo tanto, las modalidades de cooperación internacional proyectadas por AGCI constituyen aspectos relevantes que son necesarios definir y profundizar para asumir la real importancia en la política cooperativa de los países, y resumen de cierta manera, el perfil y visión de la mayor parte de las Agencias y departamentos de cooperación internacional de los Estados latinoamericanos.

La cooperación Sur-Sur: Origen y Definiciones

La cooperación Sur-Sur es un concepto de difícil delimitación. Este tipo de cooperación fue concebida en el marco del Movimiento de los No Alineados y del Grupo de los 77. Se define como Sur-Sur porque se realiza entre países ubicados en América Latina y el Caribe, Asia y África. Según la Unidad Especial del PNUD, el principal problema de este tipo de cooperación es que abarca un espectro muy amplio de colaboraciones entre países en desarrollo, donde podemos incluir todas las colaboraciones abordadas desde una de estas tres dimensiones: política, económica y técnica (Das, De Silva, Zhou, 2008: 45). Actualmente, la cooperación Sur-Sur no posee una definición universalmente aceptada. Sin embargo, sus principios fueron planteados y definidos dentro del Marco de la Conferencia de las Naciones Unidas realizada en 1978. En dicha ocasión, se la definió como un “proceso consciente, sistemático y políticamente motivado, elaborado con el objetivo 4 http://www.agci.cl/cooperacion-internacional/apuntes-destacados/que-es-la-cooperacion-internacional/

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de crear una estructura de vínculos múltiples entre países en desarrollo” (SEGIB, 2009: 17). Como parte de los preparativos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación Técnica, el Administrador del PNUD convocó al Grupo de Consultores en Kuwait en Junio de 1977, donde se acuñó este primer concepto de esta modalidad de cooperación. La modalidad Sur-Sur constituye para los países latinoamericanos una opción válida para apoyar el desarrollo de sus Estados a partir de la mejor gestión de los recursos disponibles y la experiencia que cada país puede compartir con otros de igual o menor nivel de desarrollo, en un proceso de cooperación mutua (Abarca, 2001: 82). En la actualidad, es vista por ambos países como una modalidad independiente, que no se sustenta sólo en criterios económicos sino que ofrece alternativas estratégicas entre actores de igual relevancia para el logro de objetivos comunes5. Esta modalidad puede ser identificada y diferenciada a partir de tres principios o funcionamientos básicos que coinciden con los lineamientos que la mayoría de los países latinoamericanos manifiestan a través de sus respectivas agencias y departamentos de cooperación: 1. Horizontalidad: Este tipo de cooperación exige que los países deban colaborar entre sí en términos de socios, es decir, superar las diferencias en niveles de desarrollo, estableciendo una colaboración de manera voluntaria y sin que ninguna de las partes asocie su participación al establecimiento de condiciones. 2. Consenso: Toda ejecución y puesta en marcha de una acción Sur-Sur debe haber sido considerada por todos los actores que participen de dicha instancia, es decir, debe haber un consenso, y en ellos marcos de negociación común. 3. Equidad: Debe ejercerse de tal manera que sus beneficios se distribuyan de manera equitativa entre todos los participantes. La cooperación Sur-Sur posee las siguientes modalidades en común6: • Envío de Expertos: Incorporación de profesionales de instituciones y países miembros, son enviados como expertos a otros países de igual o menor desarrollo. • Capacitación: Para que un país sobresalga en una determinada área y que pueda ofrecer su know how a otros (que se encuentran en vías de desarrollo) debe como finalidad, educar profesionales y técnicos de los países receptores de este tipo de cooperación. • Asistencia Técnica: Instituciones de un país A deben enviar profesionales (expertos en diversas áreas) para apoyar a instituciones similares 5 El desarrollo de la CSS hace que sea recomendable que conceptos como el de Ayuda al Desarrollo –que utilizan donantes tradicionales- deban adaptarse a una nueva realidad, y que se prefiera hablar en la actualidad de Cooperación Internacional para el Desarrollo. 6 Todas ellas insertas en sus Ministerios y Departamentos como instrumentos y mecanismos recurrentemente utilizados para promover espacios de cooperación internacional.

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de un país B en la implementación de proyectos o programas en un área de interés común. Intercambio Técnico: Implica que dos o más países, de desarrollo similar, aprendan e intercambien mutuamente sobre áreas o programas de interés común.

Para un mejor entendimiento de la modalidad de cooperación Sur-Sur se mencionarán ciertos criterios y fortalezas de este tipo de modalidad en sus respectivas agencias de cooperación (SEGIB, 2009: 17-18): 1.

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Se basa en la solidaridad para una ampliación de las capacidades de la cooperación técnica, a través de un compromiso voluntario entre países que buscan abordar los retos del desarrollo como la pobreza y la desigualdad. Esta modalidad está direccionada a todos los sectores y ámbitos que se requieren, buscando evitar una relación de tipo asistencialista, y optando por una asociación de tipo más horizontal entre actores como principio básico de cooperación. Esta modalidad no busca reemplazar a la tradicional cooperación Norte-Sur (CNS), ya que busca más bien articularse a través de su propia experiencia y objetivos. La relación entre los cooperantes parece constituirse como un principio rector de reciprocidad en este tipo de cooperación. Tiene una gran aceptación ya que deriva de acuerdos entre países que están enfrentando desafíos de desarrollo, facilitando la adecuación de las acciones a las necesidades y perspectivas comunes. La principal fortaleza es que se desarrolla en múltiples sectores a través de la cooperación técnica y del fortalecimiento de capacidades. Aquí juegan un papel fundamental los especialistas y técnicos con una gran experiencia en diversos sectores como las agencias de cooperación chilena y peruana, que juegan el papel de expertos en las áreas relacionadas con los proyectos en común. Las experiencias comunes y los vínculos culturales son elementos de esta modalidad que facilitan la comprensión mutua y mejoran la efectividad de los proyectos y programas de cooperación internacional. El uso efectivo de las tecnologías en este tipo de modalidad entregado por los países oferentes permiten potenciar esta modalidad de cooperación. Este tipo de modalidad apuesta por la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos de cualquier tipo, potenciando de mejor manera los proyectos de cooperación internacional.

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La Cooperación Sue-Sur y Triangular en Latinoamérica

10. Esta modalidad de cooperación favorece las relaciones entre países de una misma región, y promueve la integración y buena convivencia, que permite construir alianzas y llevar a cabo proyectos en común. En el caso chileno, AGCI señala que la cooperación Sur-Sur “define todos los tipos de relaciones de la cooperación al desarrollo entre países ubicados geográficamente en el Sur. Las relaciones pueden ser políticas, culturales, sociales y económicas, entre actores estatales, empresas y la sociedad civil”7. En el caso peruano, APCI señala que la cooperación Sur-Sur es “un conjunto de actuaciones y herramientas de carácter internacional orientadas a movilizar recursos e intercambiar experiencias entre los países desarrollados y los países en vías de desarrollo para alcanzar metas comunes estipuladas en la agenda mundial y basadas en criterios de solidaridad, equidad, eficacia, sostenibilidad, co-responsabilidad e interés mutuo”8. En el caso peruano, APCI la define como “aquella cooperación que consiste en la movilización e intercambio de recursos humanos, técnicos, financieros y materiales entre países con realidades nacionales similares”.9

Principios y modalidades de la cooperación Triangular en América Latina

El surgimiento de ciertas modalidades alternativas de cooperación internacional, especialmente gracias al empuje de la cooperación Sur-Sur, ha activado nuevos esquemas de trabajo bajo el lema de la mejora en la eficacia de la ayuda, con buena receptividad por parte de instituciones que delinean la senda de la cooperación al Desarrollo. Tras los cambios que ha experimentado en los últimos años el escenario mundial y el sistema internacional de cooperación, determinados actores han apostado por dibujar nuevas modalidades más horizontales, como la generación de asociaciones de carácter triangular con enfoques que se distinguen de la cooperación bilateral al estilo tradicional Norte-Sur. Dentro de este escenario se inserta el concepto de cooperación Triangular, que es una modalidad innovadora de cooperación internacional, y que se refiere a la asociación entre una fuente bilateral o multilateral con un país de mediano desarrollo, los cuales gestionan conjuntamente programas de cooperación en beneficio de una tercera nación en vía de desarrollo (CIDEAL, 2011: 13). Este tipo de cooperación es cada vez más utilizada, principalmente en América Latina, y donde observamos un gran número de países que adscriben a esta modalidad y potencian sus respectivos objetivos de política exterior por medio de sus agencias. 7 http://www.agci.cl/index.php/cooperacion-sur-sur-y-triangular. 8 http://www.apci.gob.pe/contenido_concepto.php?ID=251 9 http://www.apci.gob.pe/contenido_concepto.php?ID=253

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La modalidad Triangular para el gobierno chileno y peruano por ejemplo, se ha convertido en una práctica cada vez más habitual dentro de sus respectivas políticas de cooperación internacional. Esta estrategia ha generado importantes dividendos y ventajas desde el punto de vista político, operativo y financiero para ambos países, ya que el aporte de los recursos que se suman a partir de diferentes fuentes -incluida aquí la contribución de nuevos donantes- ha generado grados de optimización y aumento de eficiencia nunca antes vistos, propiciando la coordinación entre donantes y reduciendo de esta manera el paralelismo de acciones que, muchas veces, competían entre sí. Algunas ventajas que presenta esta modalidad son: • • • • • •

Difusión de experiencias y logros técnicos de los proyectos. Aumento de la cobertura de la asistencia técnica. Disminución de barreras culturales asociadas a la transferencia tecnológica. Disminución en costos de operación y transacción. Fomento del intercambio de experiencias técnicas y conocimientos de los países emergentes a la hora de implementar programas de desarrollo. Consolidación de promotor de las capacidades que han venido adquiriendo los países en desarrollo.

Volviendo al caso chileno, AGCI define la cooperación Triangular como “una modalidad de la cooperación internacional que se desarrolla sobre la base de la conjunción entre una Fuente Bilateral o Multilateral y un país de desarrollo medio. Entre ambos articulan y llevan a cabo programas de cooperación que benefician a terceros países, los que deben tener como requisito ser un país en vías de desarrollo” (AGCI, 2011: 6). Este tipo de ooperación permite acciones en favor de un tercer país demandante, de menor o similar desarrollo relativo, cooperando y ejecutando proyectos de asistencia técnica e intercambio de experiencias en campos como la educación, la salud, ciencia y tecnología, y en especial lucha contra el hambre y la pobreza (Bruna, 2009: 13). Una definición importante la encontramos en el caso peruano, cuya agencia APCI señala que la cooperación triangular “consiste en la asociación de una fuente de cooperación vertical (Multilateral) y un país fuente de cooperación Horizontal que, en conjunto, actúan a favor de un tercer país con igual o menor desarrollo que el segundo” (APCI, 2006: 23). Colombia, a través de su Agencia señala que la cooperación Sur-Sur es la cooperación basada en la horizontalidad, solidaridad y el interés y beneficio mutuo, destinada a abordar conjuntamente los desafíos del desarrollo y a apoyar las principales prioridades de los países involucrados. Para Colombia,

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es un mecanismo para promover la generación de agendas positivas y el intercambio de conocimientos y experiencias entre países en desarrollo”.10 Podemos aunar un significado común al pensar en la cooperación Sur-Sur, y es la idea que se expresa a través de una transferencia técnica del país otorgante de cooperación (emergente) al país beneficiario, a través del concurso financiero y técnico de la fuente tradicional bilateral o multilateral. El concepto de cooperación Triangular involucra un compromiso de las partes para concurrir con recursos en los proyectos asumidos. Este compromiso es compartido en proporción o consideración al nivel de desarrollo relativo de cada actor. Esta característica le otorga una especificidad propia a esta modalidad, que permite diferenciarla de la simple contratación de expertos o consultores para proyectos que se implementan por alguna fuente o país otorgante de cooperación Sur-Sur. Para ambos gobiernos, la modalidad Triangular de cooperación posee objetivos propios que la caracterizan: 1. 2.

Potenciar la movilización de recursos para la cooperación Técnica, permitiendo un mejoramiento cualitativo y cuantitativo de los diversos programas de cooperación Sur-Sur. Fortalecer las relaciones bilaterales entre las fuentes tradicionales de cooperación internacional y los denominados países emergentes, a través de Programas de cooperación Triangular.

Existen 3 criterios que pueden ser comunes entre los estados latinoamericanos respecto a la participación de los diferentes actores en la modalidad Triangular de cooperación: 1. Transparencia: Toda negociación de proyectos de cooperación Triangular debe ser participada e informada. 2. Excelencia: Se entiende como la responsabilidad de cada actor de garantizar la mejor capacidad institucional para el diseño de las propuestas de cooperación, lo que implica destinar personal de alta excelencia técnica y solidez para la ejecución de proyectos de cooperación Sur-Sur. 3. Eficacia: Empleo racional de los recursos de las partes y la búsqueda de la mejor relación impacto/cobertura para acciones de cooperación Sur-Sur.

10 http://www.apccolombia.gov.co/?idcategoria=114#&panel1-6

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En el caso de las modalidades de cooperación Triangular, los países latinoamericanos poseen los siguientes modelos: 1. Programas de Cooperación Vertical: Un país otorgante de cooperación Sur-Sur, concurre en apoyo de un programa bilateral de cooperación entre una fuente tradicional y un país beneficiario. 2. Programas de Cooperación Horizontal: Una fuente tradicional de cooperación concurre en apoyo de un programa Sur-Sur de un segundo país. 3. Proyecto Triangular: Las partes concurren a una acción de cooperación concebida desde su origen como un proyecto de cooperación Triangular. Esta modalidad se perfila como una opción fundamental para enfrentar los desafíos que la cooperación Sur-Sur ofrece, estableciendo de esta manera una nueva y más estrecha colaboración entre fuentes tradicionales de cooperación y los países otorgantes de esta modalidad en la Región. Como modalidad de cooperación presenta una serie de ventajas identificadas por la mayoría de los países latinoamericano, y que puede resumirse en:11 • • • • • • •

Difusión de experiencias con gran éxito, garantizando logros técnicos. Aumento en la cobertura de la asistencia técnica por cofinanciamiento. Disminución de barreras culturales asociadas a transferencias tecnológicas. Disminución en costos de operación y transacción. Fomento de experiencias técnicas y conocimientos de los países emergentes a la hora de implementar programas de desarrollo. Fortalecimiento de las capacidades que han venido adquiriendo los países en desarrollo. Ejecución de programas de envío de expertos a través de profesionales de instituciones de un país miembro que efectúan transferencia técnica a países de la región en temas prioritarios para ellos.

De esta manera, la modalidad Triangular de cooperación se ha convertido en una práctica cada vez más habitual entre los gobiernos y puede desarrollar experiencias comunes que logren ir puliendo aquellas diferencias históricas que podrían ir mejorando una relación bilateral y 11 Extraído de: http://www.agci.cl/cooperacion-internacional/tipos-de-cooperacion/triangular.

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La Cooperación Sue-Sur y Triangular en Latinoamérica

multilateral que algunos países poseen tanto en materias económicas como limítrofes. Potenciar proyectos y modalidades de cooperación Triangular entre países latinoamericanos puede generar una serie de acciones positivas de entendimiento como: a) Difusión de las experiencias exitosas que garantiza los logros técnicos de los proyectos trilaterales; b) Aumento en la cobertura de la asistencia técnica por efecto del cofinanciamiento; c) Disminución de las barreras culturales que están asociadas a la transferencia de tecnología en los proyectos de Triangulares y d) Disminución en los costos de operación y transacción de los proyectos de cooperación Triangular. Por último, un aumento en la expansión de experiencias técnicas y conocimientos de los países emergentes a la hora de implementar aquellos programas de desarrollo12, hacen que la cooperación Triangular se pueda constituir en un instrumento de política exterior que permita potenciar las capacidades que han venido adquiriendo los países latinoamericanos en el último tiempo.

Conclusiones

Los países latinoamericanos poseen áreas de trabajo en común como la superación de la pobreza, la modernización del Estado y el desarrollo productivo de las naciones de la región, que deben ser áreas de interés común y materializarse en un programa de cooperación entre los Estados a largo plazo. Existe en la actualidad una falta de prioridad en los Ministerios y Departamentos de Relaciones Exteriores y agencias de cooperación internacional de algunos países en proyectos triangulares mutuos, y que se puede observar en base a los Informes de cooperación Horizontal y Triangular de los países latinoamericanos, orientan sus principales acciones de cooperación Sur-Sur y Triangular. Resultará entonces decisivo que los gobiernos reorienten sus prioridades en materia de política exterior, identificando que una mayor cooperación puede generar un mejor diálogo entre las naciones a partir de estas dos modalidades. Se reconoce la existencia de diversos intentos de cooperación internacional bajo las modalidades Sur-Sur y Triangulares desde el 2000 a la fecha, y esto en directa relación con los ODM del 2000, por lo que resultará fundamental reestablecer este nivel de prioridad en proyectos de cooperación Sur-Sur y Triangular mutuos. El rol de las agencias de cooperación internacional en este proceso de afianzamiento en las relaciones es decisivo, ya que si bien existen mecanismos y modalidades de cooperación promovidos por ambas agencias, se debe consolidar un proceso cooperativo que se materialice en un aumento considerable en becas, pasantías y seminarios internacionales orientados a temas políticos, sociales y culturales en común, que reafirmen el intercambio mutuo de experiencias, y que permita a la vez una identificación bilateral de experiencias que pueden 12 Cuando la relación es más cercana con los países receptores se puede impulsar una mejor armonización de los aportes para la ejecución de proyectos trilaterales.

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interpretarse a través de la utilización de conceptos, lógicas y modelos de cooperación comunes. Las agencias de cooperación latinoamericanas deben realizar esfuerzos ante otros los organismos internacionales con el fin de coordinar estrategias y presentar proyectos de cooperación que beneficien a los países de la región, como además intercambiar experiencias y conocimientos en búsqueda de un proceso cooperativo recíproco y que busque nuevas formas de interacción y acercamiento entre países que hoy en día manifiestan serias diferencias sociales y políticas, pero que poseen una historia en común que puede utilizarse en la construcción de un imaginario colectivo entre las naciones. La cooperación internacional, a través de sus modalidades Sur-Sur y Triangular, puede constituirse como un punto de encuentro ideal para potenciar un mejor diálogo, construyendo un futuro común entre las naciones latinoamericanas.

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La Cooperación Sue-Sur y Triangular en Latinoamérica

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Carlos Rojas Huerta.

Licenciado en Historia con Mención en Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y Magíster en Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Estudios especializados en Relaciones Internacionales y Políticas Públicas en América Latina. Actualmente es Director Ejecutivo de Cabinet Consultores y Colaborador en Chile de la ONG Asuntos del Sur.

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Capítulo II Política y movimiento

Política y Movimiento

La expansión del ideal bolivariano como mito de cambio político

La libertad es el único objetivo digno del sacrificio de la vida de los hombres.

Simón Bolívar

4 Gilberto Aranda Bustamante Sergio Salinas Cañas

El 7 de octubre del 2012, Hugo Rafael Chávez Frías fue elegido por tercera vez presidente de Venezuela, por un período de seis años. En esta oportunidad, Chávez, quien padece cáncer, derrotó por el 54,4% de los votos frente al 44% al joven líder de la oposición Henrique Capriles. La participación fue del 81%, una de las más altas de la historia electoral venezolana. Como señaló el diario El País (2012): “Chávez dispondrá a partir de ahora de un cuarto mandato para profundizar en su revolución bolivariana o socialismo del siglo XXI y su caudillismo mesiánico”. Este nuevo triunfo democrático podría provocar en la subjetividad de Hugo Chávez, el convencimiento que su modelo político está legitimado tanto para Venezuela como para otros países de América Latina. Por lo cual las posibilidades de mantener la forma en que ha buscado expandir el ideal “bolivariano” desde Caracas hacia América Latina se mantenga en los próximos años. Es decir, desde dos vertientes principales: la política exterior y la generación de organizaciones socio-políticas internacionales bolivarianas. El ideal “bolivariano” como plataforma ideológica, afirman estudiosos de los orígenes de las ideas de la revolución chavista, se incubaron a principios de la década de los 80’ y se concretaron en la asonada militar del 4 de febrero de 1992. Pero la generación y desarrollo de un mito que le diera consistencia a estas ideas ha sido permanente: el actual mito bolivariano (Aranda & Salinas, 2010, 3)1, recreado a partir de una lectura 1 Entendemos los actuales mitos políticos como útiles mecanismos de identificación y movilización

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del Simón Bolívar, partidario del cambio social y no del generador de un orden republicano liberal. En este sentido, otros libertadores de la independencia latinoamericana, e incluso de los años posteriores, llamados “el orden luego de la anarquía”, también han instaurado mitos contradictorios y disputas historiográficas aún sin respuestas definitivas. Tal es el caso en Chile de los o’higginistas, carreristas y rodriguistas, y el llamado “orden portaliano”2. En el caso Argentino, el San Martín mítico, fue levantado por Bartolomé Mitre desde el periódico La Nación, con rasgos que tenían la finalidad de proveer consistencia histórica al modelo sociopolítico del liberalismo oligárquico. “Para ello, Mitre desarrolló un relato pedagógico y moralizador sobre la trayectoria de un héroe cuya finalidad excluyente identificaba con la independencia americana”(Lettieri, 2012). Como se ha señalado en diversos artículos, en los procesos de identificación social muchas veces la valoración del pasado resulta fundamental. La existencia objetiva de esa valoración ha propiciado que distintos actores sociales, “en diferentes momentos históricos, hayan hecho uso del pasado en la estructuración de las ideologías que sustentan los procesos de identificación y, en consecuencia, sus propios proyectos políticos”(Aranda & Salinas, 2010, 2). De esta manera, tanto proyectos políticos contrapuestos como otros absolutamente nuevos reconstruyen e incluso reinventan el pasado, y al hacerlo pueden afectar el quehacer científico, al condicionar, precisamente, a los investigadores y a su producción de conocimiento histórico. En muchos casos estos relatos, que los grupos comparten sobre su propio pasado y que constituye su identidad, se constituyen sobre bases míticas, en dos sentidos. Primero, como un conjunto de creencias brotadas del fondo emocional, expresadas en un juego de imágenes más que en un sistema de conceptos y que se revelan efectivamente capaces de integrar y movilizar a los hombres para la acción política. Y segundo, como “una forma específica de pensamiento opuesta a la forma teórico racional o racional empírica, como una forma mental que ha dominado a la conciencia humana durante milenios y en lucha con la cual nace la filosofía, pero sin que logre aniquilarla”(García-Pelayo, 1960, 3). Uno de los primeros grupos en utilizar el ideal bolivariano como mito político de cambio social fue la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB) en Colombia. Esta agrupación, que nació en el mes de septiembre de 1987, estuvo conformada por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Movimiento que emergen en medio de la crisis de la política tradicional, por ejemplo, con un discurso que no ofrece códigos de interpretación y señas de identidad lo que no permite a la gente reconocerse en sus experiencias y esperanzas. Como señala Norman Lechner: “ahora, los partidos políticos parecen ciegos y mudos; no logran visualizar las dinámicas de transformación ni dar cuenta de la nueva realidad que vive la gente. En consecuencia, dejan de ser mecanismos de identificación y movilización”. 2 Este mito se fundamentaba en la creencia que sólo se puede garantizar el orden a través de un gobierno fuerte y autoritario.

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Política y Movimiento

19 de Abril (M-19, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Movimiento indígena Quintín Lame, el movimiento de Integración Revolucionario–Patria Libre (MIR-Patria Libre) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN). “En la construcción de la CGSB tropezamos con reales dificultades políticas como las vividas a raíz de la desmovilización y entrega de armas de un sector de las guerrillas colombianas encabezados por el M-19 y seguidos por la mayoría del EPL y otras fuerzas regionales menores como el Quintín Lame y el PRT”(Hernández, 2007). En 1991, las FARC comenzaron a un proceso de alejamiento de la coordinadora hasta optar por el camino propio y mantener negociaciones en solitario con el gobierno colombiano. En 1997, el grupo guerrillero crea el Movimiento Bolivariano por la Nueva Colombia, con el objetivo “de cimentar sobre nuestros históricos valores patrios, para juntar esfuerzos y esperanzas y concluir lo que el Libertador Simón Bolívar empezó y está por terminar: la independencia nacional y la justicia social”(Medina, 2006).

La continuidad y el cambio

de la integración bolivariana

Pero sin lugar a dudas, es en la Política Exterior de Hugo Chávez la que mejor refleja el “nuevo ideal bolivariano”. Para ello es necesario dividir dichas dimensiones nuevamente en etapas delimitadas en el tiempo. Una primera parte que se inicia hacia 1999 y una segunda etapa cuyas bases se comienzan a sentar luego del golpe de Estado del 2002 y una vez que la situación doméstica se ha estabilizado luego del triunfo del Presidente venezolano en el referendo revocatorio de agosto de 2004 (González, 2006, 160). En el estudio de la Política Exterior chavista hay que tener presente que la referencia a Bolívar es omnipresente. Se trata de la principal bisagra entre la política doméstica y la proyección internacional del gobierno bolivariano de Chávez. Regularmente detrás de cada gesto, lema, práctica cooperativa en la región se declaró la intención de realizar el ideal “bolivariano” de construir una comunidad latinoamericana unitaria. Enrique Krauze destaca el carácter esencialmente mediático posmoderno de la revolución Bolivariana, en la que el líder (Chávez) interpretaría performativamente el papel de revolucionario heroico, lo que puede refrendado en el ícono de la boina roja o los atavíos con los colores de la bandera (Krauze, 2008, 331). En dicho conjunto reposa el carácter mesiánico de Chávez y su conexión con los mitos fundacionales, dimensión que no descarta el papel central que la idea de revolución moderna ocupa en los anhelos de muchos de sus adeptos. Chávez es efectivamente un restaurador de un pasado, pero no de cualquier pasado sino que de un pasado moderno parido por medio de las guerras de emancipación lideradas por Bolívar.

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Su papel en dicho cuadro es de médium entre Bolívar y el Pueblo, que como dijimos ha sido constituido como héroe, capaz de cerrar el ciclo de reivindicaciones revolucionarias decimonónicas pendientes desde la revolución de la independencia, en otras palabras “terminar la obra de Bolívar”, que en su objetivo mayor representa la anhelada unidad continental bajo el acrónimo de ALBA (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América)3. Su nominativo apunta a la materialización de la Patria Grande del imaginario bolivariano, que José Martí concibiera en su obra Nuestra América (Quintanar, 2012, 302). Pero aún más, el propio término bolivariano termina por identificar al ALBA con el régimen dominante en Venezuela, vinculando de manera directa la experiencia política nacional con su proyecto latinoamericano y caribeño. El ethos declarado del proyecto integracionista es ejecutar la segunda y definitiva independencia, a una escala regional. Como Chávez expuso en Mar del Plata: “Porque se trata aquí de una segunda independencia, lo que hoy estamos haciendo, ya lo decía José Martí, por allá por mil ochocientos ochenta y tantos, hablándole a los pueblos de América Latina: Llego la hora de la segunda independencia…, y necesitamos a todos, hombres y mujeres conscientes, unidos, unidos de verdad”(Chávez, 2006, 274). Establecida la relevancia preponderante del legado de Bolívar en los asuntos internacionales de Venezuela, hay que atender a las variables intervinientes que definimos como gubernamentales, sociales y sistémicas, recogiendo para ello la triple fundamentación que observa Garrido Rebolledo para explicar la proyección internacional del régimen chavista bolivariano: “la magnifica utilización de los medios de comunicación globales, la pérdida por Estados Unidos de su antigua hegemonía sobre la región y los colosales beneficios del petróleo”(Garrido, 2009, 118). Sobre ello preferimos hablar de un acentuado desinterés norteamericano sobre la región a partir del 11 de septiembre de 2001, descrita como variable sistémica, la utilización de los medios de comunicación tipificada en tanto variable gubernamental que desarrolla los nuevos contenidos de participación e integración, y finalmente la renta petrolera una variable social. A partir de estos factores, la primera etapa fue dominada por la idea de equilibrio internacional y de multipolaridad, de marcado anti neoliberalismo, aunque no necesariamente anti capitalismo, partícipe de la “Tercera Vía”, con tenues dosis de anti-imperialismo, sin predominio total y absoluto de un discurso en franca oposición a Estados Unidos. Las innovaciones fueron sobre todo en el nivel discursivo al principio, con una fuerte dosis de nacionalismo bolivariano y anti-neoliberalismo, traducida en la disminución de la participación del sector privado en la economía que era sustituida por una temprana creación de empresas de producción social y cooperativas financiadas por el Estado venezolano, 3 La idea de “terminar la obra de Bolívar” iluminada desde el análisis de discurso está claramente expresada en el libro de Elvira Narvaja.

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Política y Movimiento

así como las experiencias específicas que significaron las misiones, que González Urrutia vincula a una estrategia para enfrentar de mejor manera el posible referendo revocatorio llevado a cabo en agosto de 2004 (González, 2006, 164). De alguna manera en el ámbito declarativo se intentaba verificar una posición ecléctica entre capitalismo y socialismo, influenciado por el gobierno de Tony Blair, según los supuestos enunciados por el economista chileno Osvaldo Sunkel desde 1991 en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Ello bajo la idea de un “neo estructuralismo” identificado como el equilibrio entre el Estado y el mercado en la que el libre comercio es respaldado por el gobierno (Sunkel, 1991). Respecto de otras materias de la política exterior sobre la evidencia se puede afirmar que continuó la práctica de discrecionalidad del Ejecutivo. El cambio fue gradual en los tradicionales objetivos de Venezuela en este campo. La temprana fecha de 1999 significó un cierto impulso a algunas alteraciones como por ejemplo respecto a la preservación a toda costa de una relación estable con Estados Unidos o la búsqueda de consolidación de la democracia representativa en el mundo mediante la declaración adversarial apriorística contra todo régimen autoritario u otras formas no democráticas que suponía la “doctrina Betancourt” para la región (Ramos, 2002, 122)4. La fórmula del fundador de AD5 fue reemplazada por un fuerte compromiso con el principio de libre determinación de los pueblos, aunque con la práctica histórica de voluntarismo presidencial. Para reforzar las definiciones en política exterior venezolana fueron utilizados, desde el principio del gobierno de Chávez y hasta hoy, espacios multilaterales y foros internacionales, particularmente la Asamblea General de Naciones Unidas, con un Presidente jugando un rol activo. Este énfasis exacerbado de protagonismo presidencial en las relaciones internacionales de Venezuela se explicó como resultado del predominio de las emisiones verbales presidenciales (entrevistas, declaraciones, ruedas de prensa, comentarios y discursos improvisados, todos mensajes impostados a través de ondas de radio y lo que ha sido más eficaz, escenificados usando la televisión) sobre la documentación oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores u otros ministerios y oficinas (Ramos, 2002, 136)6. Lo anterior implicó una soberbia utilización de los medios de comunicación globales en la que se aprovechó el carisma presidencial para proyectar más allá de las fronteras nacionales la articulación de las nuevas imágenes y visiones de mundo propuestos por este “nuevo ideal bolivariano”. 4 Para revisar el carácter de estado petrolero y democrático con amplias relaciones con Estados Unidos, véase Josko de Guerón. 5 Rómulo Betancourt fue uno de los fundadores en 1941 del partido político Acción Democrática (AD). Fue presidente interino entre 1945 y 1948, y constitucional entre 1959 y 1964. 6 Hay que hacer notar que Carlos Romero acompaña dicha característica con otras dos a saber: la carencia de una línea conceptual uniforme con una mezcla de referencias conceptuales y sustantivas provenientes de distintas tradiciones discursivas y la falta de control sobre un aparato de control extendido a otras agencias gubernamentales que multiplicarían los discursos multilaterales de moda. Véase el artículo de Carlos ROMERO, El Pasado y el Presente de la Política Exterior de Venezuela, en Marisa RAMOS ROLLÓN (Editora).

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Sin embargo, y pesar de todo lo que se ha dicho no se puede ignorar que la iniciativa retórica presidencial en el ámbito internacional se enmarcó en un proyecto signado también por un nuevo equilibrio recogido por el mismo documento de 2001, cuyas ideas fuerzas eran fortalecer la soberanía nacional y promover un mundo multipolar, del cual se derivan cinco sub objetivos: • • •

•

“Impulsar la multipolaridad de la sociedad internacional, mediante el fortalecimiento de organismos supranacionales y de las iniciativas multilaterales. Promover la integración latinoamericana y caribeña, profundizando la integración económico-social e impulsando el sistema político latinoamericano. Consolidar y diversificar las relaciones internacionales a través de la diplomacia directa. Para lo cual se requiere reafirmar las relaciones con los países vecinos y los socios económicos de Venezuela, así como fortalecer la cooperación sur-sur. Fortalecer el posicionamiento de Venezuela en la economía internacional, de allí que se necesario afianzar la vigencia y proyección de la OPEP; acelerar la internacionalización de la economía venezolana y contribuir al incremento de las asociaciones estratégicas. Promover un nuevo régimen de seguridad integral hemisférico”(Gobierno Bolivariano, 2007).

El fortalecimiento de la cooperación sur–sur y la promoción del ideal bolivariano de integración eran lemas recurrentes en la tradicional política exterior venezolana, que habían representado de alguna manera las demandas de los grupos participantes de la política exterior. Sin embargo, Chávez le impostó una firme cuota de originalidad e innovación. En primer lugar y conforme a los asesores chavistas, era imprescindible establecer “polos de poder alternativos” a la hegemonía norteamericana que permitieran una política exterior más autónoma, capaz de viabilizar un proyecto de desarrollo no comprometido con las premisas neo-liberales. Esta idea fue ensayada por Norberto Ceresole, y a pesar de su temprana salida del círculo chavista, sus presupuestos internacionales respecto de propender a una estructura política poli-céntrica (interpretada como mundo pluripolar) se mantuvieron a través de los años (Ceresole, 1999). Originalmente la búsqueda de pluripolaridad venezolana era una opción frente a la globalización neoliberal, que ya hacia 1999, Chávez aseguraba era conducida por Estados Unidos: “No, el mundo no puede ser unipolar ni bipolar sino pluripolar, y nosotros estamos llamados aquí, en esta parte, en este corazón del mundo nuevo, a

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conformar un gran bloque de fuerza donde Venezuela y Brasil están llamados a marcar la pauta” (Chávez, 1999, 5). Más tarde la multipolaridad se esgrimía para constituir un ambiente poli-céntrico que fortaleciera la soberanía nacional venezolana como indica el Plan de Desarrollo Económico y Social 2001-2007. El polo de poder pertinente a la ubicación venezolana parecía ser Sudamérica lo que importaba un mayor énfasis en la cooperación sur-sur, aunque en función del recurso petrolífero no se descartaban la aproximación a otros estados de otras latitudes. Asimismo la autonomía se realizaba mediante la formación de alianzas con gobiernos y movimientos políticos afines o con grados de independencia respecto de Estados Unidos. “La defensa de la soberanía nacional (es posible) mediante la ampliación de los espacios para una política nacional y exterior independiente frente a la permanente amenaza ejercida por las presiones del gobierno de Estados Unidos en el plano económico, político y militar, y, al mismo tiempo, la puesta en marcha efectiva de otro modelo de integración económica y política latinoamericana y caribeña, capaz de enfrentar los intereses económicos y políticos norteamericanos y contrarrestar así su hegemonía en el continente”(Torres, 2010, 35-36). Para el despliegue y de esta política, y la consolidación del propio proceso bolivariano, durante el primer trienio chavista (1999-2002), se confirió un papel dinámico y proactivo a una diplomacia que apuntara a reforzar la presencia del país en los foros multilaterales y la diversificación de los vínculos internacionales de Caracas. El Presidente sintetizó dicho espíritu hacia 2001: “Hemos venido cuidando nuestra relación con Washington pero al mismo tiempo creando y profundizando relaciones con otros países grandes del mundo, que hoy en día nos dan su apoyo, no sólo en inversiones, sino su apoyo político (…) Venezuela no es un país aislado (Bilbao, 2002, 70-71)”. Si revisamos la participación de Venezuela en espacios intergubernamentales destacan cumbres y grupos con participación latinoamericana, citándose diversas instancias del Grupo Río, Cumbre Presidencial de la Asociación de Países Caribeños, Cumbre de Jefes de Estado de América Latina y del

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Caribe y la Unión Europea, Cumbre Iberoamericana, Grupo de los Tres y la Reunión de Jefes de Estado y de gobierno hemisférica (Ramos, 2002, 130). Enseguida el principio de la multipolaridad apuntaló los esfuerzos diplomáticos distinguieron y potenciaron los que consideraron alicaídos mecanismos de cooperación entre las naciones en vías de desarrollo, como los referidos Grupo de los Quince y Grupo de Río, pero también los interregionales Grupo de los Sesenta y Siete y el Movimiento de los No Alineados. Para ello fue resucitado un discurso tercermundista con aires de un Bandung renovado (en el sentido de punto de partida de concertación de pueblos del Sur –periféricos- para acometer reformas en los campos de la salud o la educación), con un aporte original: No consideró sólo a los estados como actores únicos y centrales sino que en ocasiones aún más a ciertos movimientos, pueblos, colectivos culturalmente distintos al occidental, privilegiándose la presencia de delegaciones oficiales de Venezuela en foros alternativos auspiciados por el movimiento altermundista y círculos intelectuales contra-hegemónicos articulados de manera reticular en torno al Foro Mundial Social, precisamente para vigorizar una red de apoyo anti-hegemónica (Neuman, 2005, 150)7. Como explica Hellinger: “El discurso político de presidente Chávez, que ha enajenado profundamente a los sectores medios y de la elite de la sociedad, mientras bosqueja un nuevo sentido de la identidad venezolana nacional más estrechamente vinculado a una orientación tercermundista que desde la independencia lucha contra las nociones positivistas del progreso”(Hellinger, 2003, 5). El objetivo mediato es buscar un nuevo modelo de desarrollo para los estados que carecían precisamente de dicha condición, sobre bases no neo-liberales, es decir un modelo de desarrollo alternativo al imperante, productivamente auto-centrado, desde una óptica autónoma, novel y contra-hegemónica a los poderes internacionales. De acuerdo con lo anterior se decidió tempranamente fortalecer la tradicional “petrodiplomacia”, mediante el reflotamiento de la influencia de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), menoscabada después de la Guerra del Golfo de 1991. Lo anterior significaba diversificar y fortalecer los vínculos económicos con espacios extra-hemisféricos, como Irán. Responsable principal del diseño y ejecución de las políticas petrolíferas mencionadas fue Alí Rodríguez Araque, el ministro de Energía y Minas de Chávez al inicio del gobierno bolivariano y segundo venezolano en asumir la secretaría general de la OPEP hacia 2001. Respecto de PDVSA8 se concentró originalmente en que gastara menos y tributara más (Ellner, 2003, 176).

7 Respecto a la congregación de estados y colectivos no estatales véase Donald PUCHALA, Third World Thinking and Contemporary International Relations, en Stephanie NEUMAN. Sobre el papel articulador de los Foros Mundiales sociales para configurar plataformas de apoyo anti- hegemónicas, véase Javier BIARDEAU. 8 Petróleos de Venezuela S. A.

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A este respecto hay que destacar la gira del Presidente Hugo Chávez de agosto de 2000 en la cual visitó 10 estados que formaban parte de la OPEP (Arabia Saudí, Argelia, Emiratos Árabes Unidos, Indonesia, Irán, Irak, Kuwait, Libia, Nigeria y Qatar). El secretario de estado Rodríguez Araque incentivó la organización de cumbres de la OPEP, siendo la más relevante la Segunda Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno miembros de la referida asociación interestatal, organizada en la capital venezolana en septiembre de 2000. Momento en que se propuso la “Declaración de Caracas” en que a través de veinte puntos se solicitaba una rebaja de la deuda de los países en desarrollo y un trato simétrico para el combustible en el marco de las negociaciones sobre el ambiente y la energía (Garrido, 2009, 88). Se trataba de medidas que en primer término defendían los intereses de los estados miembros, siendo consensuadas y sancionadas -durante las reuniones de la organización- políticas de limitación en la producción y venta de barriles de crudo. Lo anterior comportó la renovada participación activa de Venezuela en el marco de la organización petrolera internacional de la que se había distanciado durante la década de 1990. La política petrolera comenzó su giro final con el citado cambio de timón al frente de PDVSA, después del frustrado golpe de Estado de abril de 2002, que de paso determinó al gobierno a buscar fuentes de legitimidad en la arena internacional. El ex ministro Rodríguez Araque surgió como candidato de consenso para presidir la petrolífera nacional venezolana, PDVSA, promoviendo una reforma sistemática en el rubro energético para reafirmar el control del Estado sobre los recursos naturales y la política fiscal. Pensamos que el control del petróleo favorecía el fortalecimiento de las potencialidades nacionales con el objetivo de promover activamente la cooperación sur-sur, al margen de las grandes potencias occidentales tradicionales, incidiendo en la multipolaridad. De esta manera, al decir de Paul Isbell, Venezuela “también se ha convertido en líder de un pequeño subgrupo de países exportadores de energía que se han unido en un eje informal antiimperialista opuesto a EE.UU” (Isbell, 2009, 88). Adicionalmente, mediante una política de alianzas y acuerdo múltiples, incluyendo con Estados definidos en ciertos momentos por la Casa Blanca y el Departamento de Estados parte del “eje del mal” (Irán e Irak permanentemente, Siria en ciertos períodos) o competidores (China y Rusia) Venezuela confirmaba su definiciones originales respecto de la soberanía y auto-determinación nacional. Las recurrentes visitas de Chávez a Teherán y a Moscú se enmarcan en una estrategia diplomática orientada a reunir a estados paria con suficientes recursos energéticos para construir un frente político antinorteamericano. Así se explicaron los acuerdos informales de PDVSA con Gazprom, el monopolio de gas mayoritariamente de propiedad del estado ruso, o los proyectos de explotación conjunta de crudo pesado en la Franja del Orinoco con NIOC, la Compañía Nacional de Petróleo Iraní, o con otras empresas nacionales petrolíferas de países consumidores –China e India principalmente- e incluso con estados de tránsito de energía, a

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través de ductos, como Bielorrusia. Mantener dicha política de vínculos amplios significó una estricta observancia del principio de la tolerancia y el respeto por los regímenes de origen y naturaleza diversa, en los que la democracia participativa no fue enarbolada como elemento necesario para profundizar una relación binacional. Veamos caso a caso. Respecto de Rusia, hacia el año 2001 un acuerdo suscrito entre Chávez y Putin permitió organizar una comisión Intergubernamental de Alto Nivel entre Caracas y Moscú a cargo de los vicepresidentes de ambos Estados. Además de la energía, Venezuela se ha centrado en la compra de armamento ruso. Durante el viaje de Chávez a Moscú en noviembre de 2004 fueron firmados acuerdos de provisión de armas, materializado en marzo de 2005 con la adquisición de fusiles de asalto Kalashnikov, helicópteros y cazas. El conocimiento cubano de la tecnología rusa, hizo a los primeros intermediarios óptimos para el aprendizaje de las Fuerza Armada Nacional (FAN) venezolana (Garrido, 2009, 136). La cooperación más relevante con el gobierno de Alexander Lukashenko, fue la promesa de creación de una empresa estatal mixta para la exploración y explotación de petróleo. Aunque el tema de los lazos con Irán excede los límites propuestos por este trabajo, no hay que olvidar que el Estado de la Revolución Islámica es un actor con el que Venezuela había establecido relaciones diplomáticas desde la década de 1940, y lo que podría ser más decidor, había compartido el espacio de la OPEP desde la fundación de la organización internacional. Sin embargo, a partir de la presidencia de Chávez la relación se diversifica más allá de la cooperación en torno a la OPEP. Así lo testimonian las cinco visitas a Teherán entre la primera toma de posesión de Chávez y 2006. Aunque ciertamente los vínculos entre ambos estados se incrementaron aún más desde la llegada al poder de Ahmanineyad en 2005– como lo muestran el incremento del número y oportunidad de encuentros semestrales entre ambos mandatarios- lo que ha incidido en una relación cada vez más multidimensional, que va desde el rubro financiero, tecnológico, industrial, petrolífero. Como ejemplo está la cooperación en la instalación de una planta procesadora de lácteos o la ensambladora de vehículos Venirautos, y la fábrica de tractores Venirán Tractor. La convergencia de Teherán y Caracas hay que evaluarla sobretodo como una alianza anti-hegemónica, que desde sus respectivas experiencias (revolución bolivariana frente a la revolución islámica) postula el establecimiento de múltiples polos de poder en la arena internacional. De dicho punto es que ambos actores han coincidido en una retórica anti-norteamericana. Es decir, como afirma Eloide Brun “todo apunta inequívocamente al afán de los dirigentes de ambos procesos por incidir en la construcción precisamente de un nuevo escenario internacional” (Brun, 2008, 20). Otro Estado de la región de Medio Oriente con el que Caracas ha buscado una relación privilegiada es Siria – además de Irán y Libia- la que ha sido calificada de “estratégica”. El Presidente Chávez fue el

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primer mandatario venezolano en visitar Siria a fines de agosto de 2006, ocasión en la cual fueron suscritos 11 acuerdos bilaterales, destacando el Memorando de Entendimiento para el desarrollo de experiencias bilaterales en las áreas de las comunicaciones audiovisuales, vivienda y hábitat, un acuerdo de cooperación aérea y marítima. Como resultado se creó una comisión mixta binacional, además de un Grupo Parlamentario de Amistad Siria-Venezuela. Toda esta red de acuerdo habían operacionalizado el principio de la “multipolaridad”, una de las vigas maestras de la política exterior de Chávez, fundamentándola –como de costumbre- en el pensamiento bolivariano: “Bolívar tenía una visión pluripolar y chocó con Estados Unidos”, decía hacia 2005 (Chávez, 2005, 129). Sin embargo, lo anterior no significó que Caracas descuidara su contexto regional. Gran parte de su diplomacia petrolera se orientó al incentivo de políticas de cooperación y ayuda a los países más pauperizados de la región, mediante la venta de crudo y combustible en condiciones ventajosas, lo que equivalía a bajos precios y créditos blandos, bajo la premisa que la venta directa entre estados, sin intermediarios, permitía reducir los márgenes de comercialización. Originalmente esta condición se verificó con los Acuerdos de Cooperación Energéticas de Caracas, suscrito el 19 de octubre de 2000 con Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. Enseguida, el 12 de diciembre de 2001 se firmó un convenio de similares características con Barbados, Dominica, Granada, Guyana, Honduras, Haití, Jamaica y San Vicente y las Granadinas. Para el período 2000-2003 la política de integración de Chávez había priorizado los objetivos políticos con el móvil de establecer un bloque de poder sudamericano (Garrido, 2009, 226). De esta manera emergería un bloque sólido, con mayores márgenes de autonomía y capacidad de vincularse a otros escenarios globales como África-Asia, bajo la referida orientación sur-sur. Así, si en la inauguración de su gobierno, durante la jornada del 2 de febrero de 1999, Chávez decía que la integración regional tenía que “ir más allá del intercambio comercial” (Chávez, 1999), en cambio hacia fines de 2001 el Jefe de Estado decidió subordinar toda dimensión económica de la integración a un proceso con claros contenidos políticos y alto perfil mediático, en lo que puede ser una “politización de la agenda regional”: “Hubo una decisión para hacer una reunión especial, solo para hablar de integración política, de la gente, retomar la idea bolivariana, la integración política, y mirar un poco más como los europeos se han venido integrando, no para copiar dicha experiencia, sino para crear”(Chávez, 1999).

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Posteriormente durante la etapa transicional doméstica acaecida entre 2002-2004, la propuesta de integración se fue distanciando progresivamente del ámbito económico-comercial, articulándose desde dicho momento en torno a aspectos políticos, ideológicos y sobretodo en la seguridad y complementariedad energética. Como afirma Raúl Bernal Meza, la prioridad política significó que Venezuela se inclinó francamente hacia políticas económicas nacionalistas y estatistas, regresando a concepciones neoproteccionistas sobre la integración que, sin llegar a ser prevalecientes, se enfrentaron en forma categórica a las visiones de la integración que propiciaban el “regionalismo abierto” (Bernal-Meza, 2010, 148). Por consiguiente se advierte la aparición de espacios regionales y versiones de la integración que pueden expresar las diferencias al interior de América Latina. Así, Caracas enunció por primera vez la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), durante la III Cumbre de la Asociación de Estados del Caribe realizada en diciembre de 2001 en la Isla Margarita, como un planteamiento para trascender el ámbito privilegiado del liberalismo económico: el comercio y los servicios, para adoptar estrategias sociales, políticas y seguridad en las acciones diplomáticas internacionales, todas impulsadas por la potencia energética venezolana, asociada principalmente a su enorme disposición del recurso petrolífero. Se trataba sin lugar a duda de una arista de la diplomacia petrolera o “petrodiplomacia” que permitía una demanda contraria al hegemonismo, cuyo símbolo y representación es Estados Unidos, desde un horizonte latinoamericano (más que sólo sudamericano). La variable estructural continuaba prevaleciendo, aunque con un lenguaje que remitía a luz primigenia que anuncia un nuevo día. Los pasos más contundentes en el ámbito de cooperación energética para la integración de América Latina y el Caribe se anunció apenas fue conjurado el paro petrolero, con la propuesta de PETROAMÉRICA en el año de 2003. La idea era que los estados partes crearan una empresa intergubernamental regional en la que convergerían tres mecanismos de alcance subregional: PETROCARIBE, para el Caribe y Centro América, PETROSUR para el área de Brasil y el Cono Sur, y PETROANDINA para la Comunidad Andina. Todo esto con el objetivo de impulsar proyectos de inversión que promovieran la integración en el área de energía, propiciando el aumento del valor agregado del petróleo crudo y el gas, además de la atención a la explotación de subproductos petroquímicos necesarios para fomentar el desarrollo sostenible de la región (Quintanar, 2012, 242). El mayor paso a este respecto fue el Acuerdo de Cooperación energética signado el 29 de junio de 2005 en la ciudad venezolana de Puerto La Cruz. El instrumento se orientó a surtir de petróleo a Centroamérica y el Caribe (14 estados caribeños). Nacía así oficialmente PETROCARIBE, mecanismo institucional que precisamente profundizaba los alcances del Acuerdos Energéticos de Caracas. En su documento fundacional previó un fondo adicional destinado a financiar planes sociales y económicos. De esta manera, la otra cara de esta “petrodiplomacia” era una “diplomacia social”, que le infundía un particular sello bolivariano al ayudar a las naciones

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en condiciones más precarias del hemisferio con programas, por ejemplo de atención a la salud, indicio inequívoco de la solidaridad internacional a partir de la disponibilidad de recursos petrolíferos (Ríos, 2010, 134). El éxito de la experiencia PETROCARIBE fue seguida por la red de iniciativas análogas para otras subregiones de América Latina, subsumida bajo la idea amplia de PETROAMÉRICA que encontró un reconocimiento oficial de carácter regional en la cita cumbre de Ministros de Energía de Sudamérica realizada en Caracas el 27 de septiembre de 2005. La declaración observó que la cooperación energética respetaría los modos de propiedad observados por cada estado para el desarrollo de sus recursos, confiriéndole gran plasticidad al acuerdo (Quintanar, 2012, 252). Así se puso en marcha la propaganda para la creación del organismo oficial de PETROSUR, responsable de la coordinación de las políticas de energía que aseguraran la integración. En ese marco y espíritu cooperativo fueron suscritos acuerdos bilaterales con participación de las empresas venezolanas y de los países de MERCOSUR. Entre los acuerdo destacó el convenio entre PDVSA y la carioca PETROBRAS para colaborar en la construcción de la refinería “General Abreu e Lima”, ubicada en la cercanías de Recife, estado de Pernambuco (noreste del Brasil), así como la asociación para proyectos de exploración y explotación de yacimiento de hidrocarburo en Venezuela. Durante el acto de colocación de la primera piedra de dicha refinería, Chávez defendió su viraje hacia el sur y declaró abiertamente que dicho proyecto como otros, entre los que citó el Gasoducto del Sur -el Banco del Sur y TELESUR- reflejaba la aspiración a seguir induciendo “cambios en los modelos de desarrollo” (Chávez, 2005, 303). Adicionalmente hacia mayo de 2005 los gobiernos de Argentina, Brasil y Venezuela habían logrado un amplio acuerdo político y energético que incluía el desarrollo conjunto de tres proyectos específicos situados en la Franja Petrolífera del Orinoco, una refinaría en el norte de Brasil, y finalmente otro en Argentina. Finalmente no se puede dejar de mencionar el tercer eje de la red energética PETROAMÉRICA, que correspondió a PETROANDINA, sin duda la que tuvo menos resultados observables. Propuesta en el seno del Consejo Presidencial Andino realizado en Lima en julio de 2005. La iniciativa no prosperó, a excepción del acuerdo bilateral Colombia Venezuela para construir el Gasoducto Transguajiro y los acuerdos con Bolivia una vez asumido en el poder el Presidente Morales el 23 de enero de 2006. Mediante éstos se dispuso que Caracas suministrara crudo, productos refinados y gas licuado a Bolivia hasta por una cantidad de 200 mil barriles mensuales. Complementariamente, el proyecto Gasoducto del Sur anunciado durante la cumbre del MERCOSUR en Asunción del 20 de junio de 2005 y con la eventual participación de Argentina, Brasil, Chile, Perú y Uruguay9. La 9 La idea del Gasoducto del Sur fue la respuesta venezolana al denominado “Anillo energético” propuesto

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referida propuesta, que al igual que PETROAMÉRICA supuso un renovado protagonismo del Estado y visiones sociales pletóricas neodesarrollismo, reforzaba en términos políticos el eje Caracas-Brasilia-Buenos Aires. Desde enero de 2006, una Cumbre Presidencial entre Chávez, Lula y Kirchner ratificó que el trazado del ducto de gas tendría como columna vertebral los estados de Venezuela, Brasil y Argentina, desde los cuales se descolgarían los canales laterales que surtirían al resto de los países sudamericanos (Quintanar, 2012, 254). Este sistema de acciones cooperativas pueden se subdividas en levantamiento de estructuras económicas (PETROCARIBE, PETROSUR, Banco del sur; Banco Sudamericano del Sur), aparatos sociales (TELESUR, Misión Milagro; Escuela Latinoamericana de Medicina, microcréditos ALBA) e inclusive culturales (MERCOSUR cultural) De todos estos, destaca la proyección internacional que han tenido los programas sociales que denominamos “Misión Milagro”, a través de planes educativos, sanitarios y de infraestructuras básicas puestos en marcha principalmente en Bolivia, Ecuador y Perú, aunque también incluye otros estados (Sepúlveda, 2009, 60-61). Pero incluso sin la presencia del Washington en los esquemas cooperativos propuestos por Chávez el petróleo continuó fluyendo regularmente a la potencia del norte y el intercambio comercial entre ambos Estados dando origen a la llamada la “tesis Maisto”, enunciada por el embajador venezolana ante la Casa Blanca, según la cual Chávez debía se juzgado por lo que hacía y no por lo que decía (González, 2006, 163). En consecuencia, y siguiendo a Briceño Ruiz, en la política venezolana de Chávez hacia Estados Unidos y su propuesta ALCA pueden observarse varias sub-etapas (Briceño, 2011, 61). Una primera parte da cuenta de casi todo el primer trienio de su administración, con peticiones reiteradas de ingreso al MERCOSUR, el fortalecimiento de la Comunidad Andina aunque con la intención de transformarlo en un bloque más político que económico, la declinante participación en el Grupo de los Tres (G-3), y las relaciones privilegiadas con la CARICOM. Aún cuando Venezuela no se había marginado de la ronda de negociaciones del ALCA, su referencia era casi invisible, con lo que eludía una confrontación directa con el programa de integración comercial norteamericano. Una segunda etapa en la que la negativa al ALCA comenzó a afianzarse. Durante la III Cumbre de la Américas en Quebec, realizada entre el 20 y el 22 de abril de 2001, Chávez rechazó el cronograma para la entrada en vigencia del ALCA junto con insuflar el debate en torno al concepto de democracia participativa por medio de reservas específicas. Sobre dicho momento, Chávez explicaría más tarde: “Venezuela se quedó prácticamente sola, pero igual, levante la mano ante la pretensión del ALCA. por Chile después de las debilidades mostradas en el episodio de la crisis energética argentina de 2004.

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Y entre otras cosas yo pregunté: ¿pero por qué 2005? ¿Dónde están los estudios técnicos, prospectivos, económicos? ¿Por qué 2005? ¿Por qué no 2060, o 2100? Porque primero tenemos que unirnos nosotros los latinoamericanos, el viejo proyecto de Bolívar, antes de pensar unirnos con Estados Unidos, esa es la posición que nosotros defendemos y defenderemos siempre. No tenemos oportunidad de sobrevivir en una alianza como la que pretenden implantar a través del ALCA. Pero luego de mi posición y mi defensa allí, y mis razones a nombre del pueblo venezolano, silencio en la mesa, silencio. Al final firmé la reserva: me reservo tantos puntos, dos puntos, la democracia nosotros insistimos en que debe ser participativa, mucho más que representativa, y que el ALCA no podemos aceptarlo así pues, hay que discutirlo. Y no aceptábamos el plazo sobre todo en ese momento” (Chávez, 2004, 79). Sin embargo la contra propuesta aparecería hacia el 10 de diciembre de 2001, cuando en el marco de la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociación de Estados del Caribe Chávez intensificó la crítica a través del planteamiento venezolano de un programa alternativo a la propuesta comercial estadounidense, cuyo punto mas significativo fue indiscutiblemente la referencia primigenia al ALBA, bajo su tradicional e ingeniosa lógica de opuestos binarios: “contra el ALCA un ALBA, el amanecer, y ¿qué es el ALBA? Alternativa Bolivariana para la América” (Guevara, 2005, 109). A lo anterior se agregaba la vocación manifiesta de profundizar la transformación del bloque MERCOSUR para que fuera un polo de poder autónomo, con influencia en el orbe. Dichas metas fueron confirmadas mediante el llamado a participar de un Congreso Anfictiónico, a imagen y semejanza del que desarrollara el libertador Simón Bolívar en Panamá hacia 1826 (Briceño, 2011, 61). Por supuesto, dicha concepción excluía ex profeso la participación de Estados Unidos, por lo que los visos antiimperialistas ya eran patentes. La tercera etapa a este respecto se despliega a partir de 2003, al desestimarse definitivamente el ALCA como mecanismo de integración, adoptándose como postura oficial su rechazo frontal. La radicalización de la posición denegativa venezolana se evidencia en los comités ministeriales de negociaciones comerciales de el Salvador en 2003, Puebla en 2003 y Miami en 2004, en los que Venezuela estaría siempre en contra de otras propuestas norteamericanas, como por ejemplo los Tratados de Libre Comercio bilaterales, pero también a favor de la aproximación con Brasil por motivos geopolíticos.

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El corolario fue el progresivo desarrollo de instrumentos alternativos de convergencia regional así como el fortalecimiento de las redes de movimientos sociales opuestas al acuerdo de libre comercio panamericano (Ayala, 80). En el primer ámbito se encuentra la propuesta de crear un Consejo regional de Defensa (llamado coloquialmente la OTAN sudamericana), que emerge de una iniciativa presentada por Chávez en 2003 para construir un Consejo Atlántico del Sur (OTAS) (Garrido, 2009, 114). Toda esta estrategia política se refrendaría en la categórica oposición de Chávez a la propuesta de establecer el ALCA para el año 2005. Hacia inicios del año anterior, en un discurso ante los Jefes de Estado y de Gobierno del G-15, Chávez declaraba respecto del ALCA: “Con la propuesta del ALCA, el gobierno de los Estados Unidos quiere que alcancemos, para beneficios de ellos, el arancel cero y que le entreguemos nuestros mercados, nuestro petróleo, nuestros recursos de agua y biodiversidad y además nuestra soberanía, mientras que el mítico acceso al mercado de ese país permanece cerrado por un muro de subsidios agrícolas” (Chávez, 2004, 28). Sin embargo la dilapidación discursiva definitiva del ALCA por parte de Chávez ocurrió con ocasión de la III Cumbre de los Pueblos de América realizada en Mar del Plata, en la que además se descartaron otras asociaciones con Estados Unidos: “Ahora fíjense, además de enterrar aquí el ALCA como hoy lo estamos enterrando, enterradores nosotros, además de eso siempre he dicho, en primer lugar a los venezolanos, ahora me atrevo a decirlo más allá de Venezuela, nosotros los hombres, las mujeres de este tiempo de comienzos del siglo XXI, nos toca compañeros, compañeras, camaradas, una doble tarea histórica: nosotros tenemos que ser los enterradores, no sólo del ALCA, porque el ALCA fue una propuesta, una de tantas propuestas, pero es vieja esa propuesta, anteayer se llamó de una manera; “Iniciativa para las Américas” la llamaron por allá por 1990 (…)” (Chávez, 2005, 255-256). El paso siguiente fue la impugnación ya no del neoliberalismo sino que del sistema capitalista en su conjunto, al que Chávez acusó de disfrazarse, estableciendo de paso distancia con la política de programas sociales focalizados que aplicaron intensivamente los “neopopulismos”:

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“No se habló más nunca de imperialismo, casi nadie se atrevió a hablar de imperialismo, incluso casi nadie se atrevió a hablar ni siquiera de capitalismo, sólo neoliberalismo, la máscara detrás de la cual se escondió durante casi dos décadas el viejo y perverso capitalismo, la máscara detrás de la cual se escondió durante casi 20 años el viejo, perverso y asesino imperialismo que tanto daño le ha causado a los pueblos del Tercer Mundo durante 500 años, pero es el mismo viejo imperialismo” (Chávez, 2004, 38). Congruente con ello la lógica de discurso de confrontación externa reemplazó a la lógica adversarial interna, subrayando que ahora el adversario estaba fuera de Venezuela. Se podría argumentar que existía la intención de ser un “Nuevo Fidel” en el sentido de jugar un rol de identidad antagónica a Estados Unidos, mediante la promoción de coaliciones anti hegemónicas y no liberales. Lo anterior implicó fortalecer la opción de dotar con mayor cobertura a la propuesta del ALBA, que –nuevamente- a partir del triunfo Chavista en el referendo revocatorio, se delineó como una viga maestra de la política exterior venezolana y cuyo primer miembro fue Cuba. La elección del estado signatario reflejó el alto grado de convergencia entre la política sub-continental de Castro y el proyecto integracionista bolivariano de Chávez. Los primigenios 12 artículos programáticos del ALBA eran coherentes con la aspiración cubana de fundar un frente común latinoamericano dotado de los recursos necesarios para oponerse a la hegemonía norteamericana en la región. Sin embargo, y pesar que gradualmente Chávez adoptaría el lema revolucionario cubano “Patria, socialismo o muerte”, el gobierno no abandonó la práctica de fundar su legitimidad en elecciones, una demo-revolución en el ámbito del discurso, utilizando la autorización de la Asamblea para dictar presidencialmente la legislación a través del expediente de las leyes habilitantes, y apoyándose en las Fuerzas Armadas, todas prácticas muy alejadas del régimen cubano (Gratius, 2007, 1)10. No obstante, el ALBA dejó de ser una alternativa para transformarse en Alianza formal con la firma entre La Habana y Caracas de una declaración y un primer convenio firmado hacia diciembre de 2004 –que dio origen de paso a la Comisión Mixta de Cooperación cubano-venezolana, adicionándose el gobierno boliviano de Evo Morales en abril de 2006. Adicionalmente fue signado un Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP), fungiendo como contrapunto conceptual hacia las negociaciones emprendidas por tres estados miembros de la CAN (Colombia, Ecuador y Perú) para suscribir tratados bilaterales de libre comercio con Estados Unidos. Su objetivo 10 Acerca del lema lo utilizó por primera vez durante su tercera juramentación presidencial en enero 2007.

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fue un conjunto de acuerdo de comercio compensado, atendiendo las ventajas comparativas de cada economía implicada (Garrido, 2009, 273). Pero más relevante, dichos documento fueron la traducción concreta del concepto “Diplomacia de los Pueblos”, esbozada durante la contracumbre de Mar del Plata (Argentina), de noviembre de 2005, que aludía al rol específico de los movimientos sociales en el proceso de integración del ALBA, que adicionalmente respondía a la fórmula de legitimación social de la integración, por medio de la promoción de la participación (Garrido, 2009, 224). Así, entre 2004 y 2006 el ALBA se constituyó en un regionalismo multidimensional, aunque eminentemente político, en el cual la lucha contra la pobreza y el desarrollo social toman la delantera (Quintanar, 2012, 301). Sus rasgos constitutivos fueron la participación de un número limitado de países sin contigüidad geográfica, complementariedad económica sobre la competencia; la cooperación y solidaridad, la disminución de las asimetrías entre los Estados (Quintanar, 2012, 302). El propio Chávez se refirió al ALBA en dichos términos: “Hemos venido trabajándolo, reflexionándolo, escribiéndolo y construyéndolo: un nuevo modelo de integración, por ejemplo un modelo de integración que no se fundamente en la competencia del mercantilismo sino en la cooperación económica, en la complementación económica” (Chávez, 2005, 119). De esta manera, la agenda política de integración, la cooperación energética y el intercambio económico son asumidos mayormente por los actores estatales (Garrido, 2009, 224). Este rol renovado del estado, cristalizado por los Jefes de Gobierno por medio de la “Diplomacia de Cumbres”, es sintomático de un proceso que no prevé la cesión de soberanía estatal, por lo que –como indica Quintanar- puede ser mejor referirse más bien a la “adhesión”, “acceso” o “participación” en lugar de “membrecía” (Quintanar, 2012, 304). El mismo argumento despliegan otros investigadores para asegurar que el ALBA es básicamente un proyecto político y una estrategia de cooperación sur – sur, que no pretende integrar en un área económica de sus estados miembros, sino que se mueve sobre todo por afinidad ideológica (Garrido, 2009, 228). Sin embargo, y pesar que pensamos que el ALBA es un bloque eminentemente político y una estrategia de cooperación destinada a empoderar Sudamérica y a des-hegemonizar al sistema mundo de la globalización, como contrapunto, otro de sus aspectos más sobresalientes ha sido su intención declarada de integrar bajo un esquema no estadocéntrico, es decir orientado a la integración de naciones y pueblos con los mecanismos de participación referidos, los que no sustituyen sino que complementan a la diplomacia tradicional de los Estados con un sentido menos elitista (Garrido, 2009, 227).

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La dinámica es compatible con el modelo bolivariano de una nación (en singular, la latinoamericana) de Repúblicas (en plural). Todas estas cualidades posibilitaron la combinación de su contenido ideológico antihegemónico y anti-capitalista con un espacio más dúctil espacialmente, que aspira a incorporar más allá de los estados sudamericanos, traducida en una política pragmática a la hora de hacerse compatible con los acuerdos y procesos de integración latinoamericanos y caribeños previamente existentes. El carácter no estado-céntrico del proceso de integración regional propuesto apareció sobre el nivel discursivo para referirse a una acción colectiva de base, que apunta a una dimensión multicultural: “Ahora la Alternativa Bolivariana para la América y para los pueblos de la América debe ser construida desde abajo, con al participación de los trabajadores, la clase obrera, los indígenas, los campesinos, los agricultores, los estudiantes, las mujeres, los afrodescendientes, los profesionales, los artistas, los cantores, los poetas, todos tenemos nuestra tarea; pero la Alternativa Bolivariana para los pueblos de la América no será construida desde las elites, es desde abajo, desde nuestras propias raíces, con nuestro sudor, con nuestro barro” (Chávez, 2005, 267-268)11. En la práctica, los estados aparecieron nuevamente como portadores dinámicos de una integración que no los tenía como fin, aunque si definían la agenda y el repertorio temático de la integración. Lo anterior explica la prioridad energética y el cumulo de experiencias centradas en el intercambio petrolífero y de gas. Pero también se comprende la confianza en las posibilidades en un proceso de integración que pretende incidir en la distribución de la riqueza mediante un programa de cooperación en áreas sociales sensibles como es la construcción de viviendas, combate al analfabetismo y provisión de salud, jugando Cuba a un papel primordial respecto de dichos tópicos (Chávez, 2005, 268). Así la redistribución de la riqueza es parte consustancial a la inclusión, pero también Chávez lo re-significa como liberación integral: “El ALBA busca la liberación de los pueblos, la redistribución del ingreso de nuestros pueblos, la igualdad, el cambio del modelo económico productivo, la inclusión social, que no haya excluidos” (Chávez, 2005, 268). 11 El Presidente Chávez aseguró en Mar del Plata que “El ALBA gracias al Acuerdo Estratégico Cuba-Venezuela ha podido derrotar un mal de siglos: el analfabetismo”.

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De esta manera el ALBA es coherente con los objetivos del gobierno bolivariano en orden a eliminar la hegemonía norteamericana por medio del establecimiento de un mundo multipolar. El ALBA se consolidó hacia fines del tramo temporal auscultado como instrumento con múltiples funciones, y como tal, juega un papel privilegiado para el próximo período presidencial. Así lo declaro Chávez durante la alocución de su re-elección del 3 de diciembre de 2006: “Ratifico en nombre del pueblo venezolano, a nombre de la Revolución Bolivariana, nuestro compromiso con la verdadera integración de nuestros pueblos: la unidad de los pueblos de América Latina y el Caribe, unidad para ser libres, unidad para ser grandes (…) Desde aquí lanzamos de nuevo a los cuatro vientos del continente nuestro llamado a la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (el ALBA), la nueva integración” (Narvaja, 2008, 51-52). Sin embargo no se puede pasar por alto que la nueva estrategia de suscripción de acuerdos con orientación no comercial, por parte de Venezuela coincide con una mayor gravitación de los círculos económicos heterodoxos durante el período 1999-2002, reflejada en la combinación de cierta iniciativa privada acotada a ámbitos no estratégicos con la presencia exclusiva del Estado en el sector estratégico. En cuanto a la integración comercial fueron aprobados y ratificados los tratados de libre comercio, favoreciéndose así la profundización de los acuerdos existentes, aunque particularmente los orientados a la agenda social. En 2001 el grupo de nacionalistas bolivarianos comenzó su retiro gradual del gobierno, lo que aconteció obviamente en política exterior. Los discursos radicales anti-hegemónicos y la descripción del proceso político como una revolución, los había incomodados con el gobierno. Entendían que el sector más militante de izquierda se había impuesto al interior del chavismo. En 2003-2004 se agudizó el cuestionamiento al orden mundial capitalista, distanciándose aún más Chávez de Estados Unidos, declarándose al final del período abiertamente un anti-imperialista y socialista del siglo XXI. Como consecuencia de este cambio, los siguientes grupos en trasladarse a la oposición fueron los nacionalistas y pragmáticos. Mientras tanto en el ámbito económico los heterodoxos fueron definitivamente reemplazados por los radicales que decidieron ensayar nuevos derroteros. La lucha contra el neoliberalismo se transformó en conflicto discursivo con el conjunto del sistema capitalista, abogando por su sustitución por el socialismo de siglo XXI, apenas bosquejado para ese entonces.

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Sin embargo, lo poco que quedaba del ciclo de la “Tercera Vía” culminó durante el 5° Foro Mundial de Porto Alegre organizado el 30 de enero de 2005, ocasión en la que el Presidente Chávez anunció el abandono definitivo de dicho camino por parte de Venezuela para dirigirse hacia “el socialismo del siglo XXI” (Ayala, 2009, 109): En la ocasión Chávez manifestó la firme convicción de ubicarse en una etapa transicional –un giño populista sin duda con el eterno camino hacia…-, que el Jefe de Estado venezolano describió por aquellos años de “post-capitalista” o “pre-socialista”, dentro de un proceso en fase de construcción: “Aquí estamos en una etapa de transición apuntando a algo que pudiéramos llamar el postcapitalismo y ese post-capitalismo, al mismo tiempo, también pudiera ser llamado pre-socialismo, es una verdadera transición histórica, algo está muriendo pero no ha terminado de morir y algo está naciendo pero no ha terminado de nacer; nosotros estamos en esa construcción” (Chávez, 2005, 200)12. El llamado nuevo socialismo del XXI, de cierta manera, replanteó estos debates sobre derroteros, tiempos y alianzas para construir una sociedad definitivamente no capitalista. “Esta discusión se reactualiza cuando la mayor parte del progresismo se define como postcapitalista pero omite cualquier referencia explícita, así sea tangencial, al socialismo como alternativa histórica” (Biardeau, 345). Esta etapa de omisión del socialismo culmina cuando se propone directamente un cambio conceptual en el ámbito de las relaciones subregionales. Éste significaba replantear el modelo de integración mediante la implementación de mecanismos promotores de un desarrollo económico dirigido a la lucha contra la pobreza y la exclusión social al interior de Latinoamérica. En otras palabras, cuando Chávez decide profundizar la rotunda oposición al proyecto ALCA propuesto por Estados Unidos, abraza simultáneamente una vinculación más bien mutidimensional: política, cultural, social, étnica, ambiental y también económica que es denominada simplemente socialismo (Sepúlveda, 2009, 67). No obstante, el escaso consenso epistémico generado respecto de un concepto en formación explica que en febrero de 2005, nuevamente en un evento internacional, la IV Cumbre de la Deuda Social, Chávez animara a la audiencia a inventar el Socialismo del Siglo XXI, como reconociendo el carácter de “significante vacío” del término (Wilpert, 2006). Era una 12 Aun cuando para Vicente Garrido Rebolledo, Hugo Chávez abrazó públicamente el concepto de “Socialismo del Siglo XXI” en el mismo evento, Heinz Dieterich la habría acuñado en 1996. Véase Vicente GARRIDO REBOLLEDO.

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operación típica del populismo cuyo objeto era amalgamar demandas diversas y articular diferentes aspiraciones bajo el fin de distribuir la riqueza para garantizar la justicia social (Retamozo, 2006, 106).13 Por cierto, con el refuerzo de la administración de la historia por medio de la recurrencia a Bolívar. Tales posiciones, de giro discursivo ideológico, fueron refrendadas en la entrevista con la Revista Punto Final del 19 de agosto de 2005: “En una época llegué a pensar en la tercera vía. Andaba con problemas para interpretar el mundo. Estaba confundido, hacía lecturas equivocadas, tenía asesores que me confundían todavía más. Llegué a proponer un foro en Venezuela sobre la tercera vía de Tony Blair. Hablé y escribí mucho sobre un capitalismo humano. Hoy estoy convencido que es imposible” (Cabieses, 2005). Sobre el nuevo concepto “socialismo del siglo XXI” que abrazó Hugo Chávez explica: “Bueno ¿qué produjo todo esto? Golpe el 2002, paro patronal, sabotaje, contragolpe, discusiones y lecturas. Llegué a la conclusión –asumo la responsabilidad porque no discutí con nadie al hacerlo público en el Foro Social Mundial de Porto Alegre- que el único camino para salir de la pobreza es el socialismo (…) Pero esto ha sido producto de seis años de dura brega y de aprender de mucha gente. Me convencí de que el socialismo es el camino y así lo dije en Porto Alegre y después aquí, ante la Asamblea Nacional. He invitado al país a un debate. Creo que debe ser un socialismo nuevo, con planteamientos frescos, acoplado con una nueva era que recién está comenzando. Por eso me atreví a llamarlo socialismo del siglo XXI, como proyecto” (Cabieses, 2005).

13 Sobre el tema de la amalgama de diversas demandas y la articulación de diversas aspiraciones sociales por parte del populismo véase Martín RETAMOZO. Respecto de la redistribución de la riqueza con el fin de asegurar la justicia social véase Samir AMIN (149p). En dicho texto Samir Amin reflexiona sobre los proyectos políticos alternativos latinoamericanos comparándolos con el movimiento africano y árabe de los sesentas y apuntando al carácter estatal populista en ambas regiones.

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De esta manera el proyecto político bolivariano chavista seguía mostrando su repertorio temático tradicional, aunque reforzando sus posiciones originales antiimperialistas y anti-neoliberales: “La Revolución Bolivariana ahora entraba en la etapa antiimperialista y le dije que si, porque nunca como ahora desde aquí desde esta revolución nosotros habíamos señalado al imperialismo como lo estamos señalando, es decir, lo ratifico aquí, la Revolución Bolivariana después de cinco años y tres meses y un poco más de gobierno, y después de haber pasado por varias etapas, ha estado en la etapa antiimperialista, ésta es una revolución antiimperialista y eso la llena de contenido especial que nos obliga al pensamiento claro y a la acción no sólo en Venezuela sino en el mundo entero” (Chávez, 2004, 50). Por supuesto que el acicate para la consolidación de las tesis de “la amenaza imperial” al interior del gobierno de Chávez operaron en un contexto de “Guerra contra el Terrorismo” y de la doctrina de “ataques preventivos” inaugurada en Irak hacia 2003. El 15 de septiembre de 2005, Chávez reafirmó dicho predicamento durante un discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas: “Hace poco el señor Presidente de Estados Unidos asistió a una reunión de la Organización de Estados Americanos, a proponerle a la América Latina y el Caribe incrementar las políticas de mercado, la apertura de mercado, es decir el neoliberalismo, cuando esa es precisamente la causa fundamental de los grandes males y las grandes tragedias que viven nuestros pueblos: el capitalismo neoliberal, el Consenso de Washington lo que ha generado es mayor grado de miseria, de desigualdad y una tragedia infinita a los pueblos de este continente. Ahora, más que nunca necesitamos, señor Presidente, un nuevo orden internacional” (Chávez, 2005, 209). Para complementar esta posición y consolidar de paso la red de acuerdos con potencias que Washington había dicho eran parte del “Eje del Mal”, el Presidente venezolano reiteró su posición respecto a los principio de no intervención (independiente del tipo de gobierno de cada Estado)

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“No permitamos que un puñado de países intente reinterpretar impunemente los principios del Derecho Internacional para dar cabida a doctrinas como la Guerra Preventiva, ¡vaya que nos amenazan con la guerra preventiva!, y la llamada ahora Responsabilidad de Proteger, pero hay que preguntarle quién nos va a proteger, como nos van a proteger” (Chávez, 2005, 210). En consecuencia, la política exterior venezolana disminuyó crecientemente su presencia en las intervenciones por causas humanitarias (Ramos, 2002, 129). Un nuevo giro práctico se había consumado en las innovaciones de la política exterior bolivariana.

Hacia una “Internacional”14 bolivariana

Como dijimos al comienzo de este capítulo, los intentos por expandir el ideal “bolivariano” desde Caracas hacia América Latina ha sido realizada desde dos vertientes principales: la política exterior del gobierno chavista y la generación de organizaciones sociopolíticas internacionales. En relación a la generación de organizaciones socio-políticas internacionales podemos asimilarlas a la labor que cumplieron los llamados “círculos bolivarianos” en el ámbito interno. En junio del 2001 el presidente Chávez impulsó estas agrupaciones con el fin de impulsar y sostener el proceso revolucionario, a través de un triple papel: “el de organizadoras, canalizadoras de demanda y formadoras de ideología” (Arenas, 2005, 168). Las agrupaciones creadas para expandir el “discurso bolivariano” se pueden dividir en las que: tenían un “discurso más anticapitalista”, en los primeros años, y en los últimos tres años las que poseen un discurso más “antiimperialista” a diferencia de lo que acontece con la política exterior chavista. El origen de organizaciones socio-políticas internacionales se encuentra el 24 de julio, cuando salió de Cartagena, Colombia, la llamada Campaña Admirable 20031515 que pretendía homenajear a la campaña militar realizada por Simón Bolívar el 14 de Mayo 1813. Un mes después la delegación llegó a Caracas siendo recibidos por unas 20 mil personas en un acto público en que hizo uso de la palabra el alcalde Freddy Bernal. Posteriormente, se realizó entre el 6 y el 8 de agosto el Campamento Bolivariano por Nuestra América en las instalaciones del fuerte Tiuna, bastión 14 “Internacional” se utiliza en el sentido de las Internacionales Obreras (I, II y II). Es decir, agrupar y coordinar a los simpatizantes, en este caso, del “ideal bolivariano”. 15 15 El 14 de Mayo 1813 se inició la llamada “Campaña Admirable”, acción militar que Simón Bolívar emprendió desde San José de Cúcuta, con el objeto de liberar a Venezuela del poder español, luego de la pérdida de la Primera República.

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fundamental de la Fuerzas Militares Bolivarianas, ubicado en la capital venezolana. Asistieron mil 500 personas, la mayoría venezolana pero también delegados de Canadá, Estados Unidos, México, Guatemala, Panamá, Colombia, Ecuador, Perú, Brasil, Argentina Chile, Dominicana, Francia, España y el País Vasco. El mismo 7 de agosto se realizó una reunión plenaria para someter a consideración de los participantes las conclusiones de las discusiones realizadas durante la Campaña Admirable 2003. De esta manera, se aprobaron el Manifiesto Bolivariano, la Plataforma y el Llamamiento, documentos que se constituirían en los principios rectores del trabajo político que desarrollarían desde ese momento los participantes de dicho encuentro en sus respectivos países. De la misma manera, los participantes aprobaron la creación de la Coordinadora Continental Bolivariana (CCB) como el instrumento político que trabajaría “por la construcción de la Patria Grande con la que soñó Bolívar” (Argote, 2003). La Dirección General de la CCB quedó conformada por delegados de Venezuela, Ecuador, Colombia, Panamá, Perú, Chile, Brasil, Argentina, República Dominicana, Guatemala, y México. En el comunicado, llamado la Estructuración de la Coordinadora Continental Bolivariana (08.08.2003) la CCB afirma que la única forma de alcanzar las profundas transformaciones sociales y humanistas, a las que llamaba Bolívar, es a través de una propuesta programática alternativa al predominio de los imperios. Para lo cual resulta fundamental la constitución de la Coordinadora Continental Bolivariana (CCB): “Esta iniciativa se ejecutaría a través de la constitución de la Coordinadora Continental Bolivariana que marchando de la mano del Libertador, construya un espacio alternativo a los derroteros que, en detrimento del hombre, de la naturaleza y el universo, tratan de imponernos las potencias capitalistas del mundo” (CCB, 2002). Se define a la CCB, en este comunicado, como un espacio unitario, amplio, participativo y democrático, en el que puedan converger organizaciones juveniles, políticas, sociales, culturales, estudiantiles, académicas, o personas individuales, para establecer coordinación en torno a una plataforma de lucha y una Dirección Bolivariana. El comunicado afirma que la Coordinadora Continental Bolivariana (CCB) enmarcará su espacio de acción, fundamentalmente, en el ámbito de América Latina y el Caribe, alentando la unidad de los pueblos en torno al propósito de construir la Patria Americana pensada por el Libertador. “Pero, quienes asuman el compromiso bolivariano, independientemente de su nacionalidad, podrán hacer parte de la Coordinadora como miembros fraternales de sus Brigadas Internacionalistas Bolivarianas, en el sentido en que el Libertador las concibió en su relación práctica con los combatientes que de otras partes del mundo vinieron a hacer su aporte a la independencia, como en el caso de la Legión Británica”(CCB, 2004). En el documento se señala que la estructura que tendrá la CCB será de acuerdo a la idiosincrasia, cultura y costumbres de cada país que forme parte

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de ella. “Podrían, incluso, admitirse diversas formas organizativas como Movimientos Bolivarianos y otros espacios de coordinación que impliquen procesos unitarios en sus países de origen. Será tarea fundamental de la Dirección de la CCB el impulso, creación y organización del Movimiento Juvenil Bolivariano en cada país, adscrito a la CCB y cuyos principios se enmarcan dentro del manifiesto llamamiento, y plataforma aprobados en el Campamento Bolivariano por Nuestra América” (CCB, 2004). En el documento de Estructuración de la CCB se afirma que se estableció una Dirección General tomando cinco delegados de cada país, que tendrán la misión de impulsar las tareas para conformar Estructuras Bolivarianas en cada uno de sus países y vincular a otras personas que deseen participar del mismo. “Esta tarea se desarrollará al lado de otras actividades, al lado de la plataforma, Llamamiento y el Manifiesto de Fundación aprobados por la Plenaria de discusión del Campamento Bolivariano por Nuestra América, para un lapso de dos años. En tal término deberá realizarse el Congreso Continental Bolivariano que establecerá la Coordinación Continental con sus directrices, dirección y planteamientos renovados” (CCB, 2003). Para el caso de los países que no sean latinoamericanos y caribeños, la participación en la CCB será plena y efectiva en cuanto a vocería, a través de las llamadas Brigadas Internacionales Bolivarianas “quienes en conjunto cuentan con un espacio para un delegado rotatorio dentro de la Dirección Ejecutiva de la CCB”. En este mismo documento se definió las tareas que tendrá la dirección de la CCB para el próximo período: organización del Primer Congreso Continental de la Coordinadora Bolivariana para el año 2005, el cual estará precedido por la realización de eventos diversos en cada país: Impulsar la difusión y enriquecimiento del Manifiesto, del Llamamiento, del Programa y las tareas de Fundación aprobadas por el Campamento Bolivariano por Nuestra América. De manera especial, se recomendó impulsar en cada país la inclusión de la Cátedra Bolivariana en universidades, y centros educativos en general, lo mismo que en los sindicatos, organizaciones, poblaciones, etc. Impulsar la protesta, la denuncia y movilización contra las agresiones imperialistas y ejercer activa solidaridad con los procesos revolucionarios y las luchas de los pueblos latinoamericanos por su bienestar. En el Manifiesto Bolivariano por nuestra América (08.08.2003), la CCB reafirma la idea de que la primera independencia liberó a América Latina del

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“yugo de Europa”, pero en su lugar devino el mandato despótico de las aristocracias criollas aliadas al naciente Imperialismo de Estados Unidos. El comunicado señala que a 190 años de la Campaña Admirable que desarrolló Simón Bolívar, en la actualidad continúan las luchas de los pueblos latinoamericanos, “como lo anunció Neruda, con el pueblo despertó Bolívar. Y con él, la certeza en la victoria”. Es por estas razones que la CCB llama a “encontrarse en Bolívar” a través de la creación de un amplio, autóctono y auténtico movimiento de resistencia activa a los opresores capitalistas de los pueblos en el continente. “Es el momento de construir nuevas formas de acción revolucionaria, coordinando y cohesionando las luchas de nuestros pueblos, construyendo la verdadera democracia” (CCB, 2008). En el tercer documento, nombrado como “Llamamiento” (09.08.2003), la Coordinadora Continental Bolivariana insiste en su llamado a concretar el proyecto político y social, que a su juicio, concibió Simón Bolívar, es decir repúblicas latinoamericanas unidas, basadas en la igualdad y en la justicia. El impedimento para la concreción de ese ideario estaría en la política que llevan adelantes las oligarquías nacionales aliadas al imperialismo norteamericano. “Es inexistente la unidad entre nuestros naciones, la ‘democracia representativa’ como forma de gobierno ha negado el poder al pueblo, y todo ello no ha sido sino consecuencia, fundamentalmente, del intervencionismo norteamericano que sustituyó el yugo colonial de Europa y que ha implementado la Doctrina de Seguridad Nacional como herramienta criminal de sometimiento” (CCB, 2008). En el mismo comunicado afirman que esta lucha por la “Segunda Independencia” requiere la construcción de la Patria Bolivariana, “un nuevo polo de poder y equilibrio mundial frente al hegemonismo del imperio yanqui y del imperialismo en general. Es necesario levantar el ideario bolivariano, en torno al cual se van juntando fuerzas, esperanza, decisiones y acciones” (CCB, 2003). Tal como se había acordado en el Campamento Bolivariano por Nuestra América, entre el 10 y el 11 de agosto del 2005, se desarrolló el Primer Congreso Continental Bolivariano por Nuestra América en Caracas. Asistieron 800 delegados de Canadá, Estados Unidos, México, República Dominicana, Puerto Rico, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú, Bolivia, Argentina, Chile, Euskal Herria, Italia, Dinamarca, Francia, Estado Español, Suiza, Turquía, Grecia, y de las llamas “naciones” Wayuu, Yuppa, Aymara, Mapuche. Los presidentes honorarios del Congreso Continental Bolivariano eran, en ese momento, Narciso Isa Conde, monseñor Casaldaliga, Iñaki Gil de San Vicente, Juvenal Herrera Torres, Francisco Caamaño Jr., Suzi Castor, James Petras y los recientemente fallecidos, Manuel Marulanda y Alfonso Cano. El Segundo Congreso Continental Bolivariano se realizó en Quito entre 24 y el 27 de febrero 2008, con la participación de delegaciones de toda América Latina, entre ellas las de Perú, Chile, Uruguay, Brasil, Ecuador,

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Colombia, Venezuela, México, Puerto Rico y República Dominicana, así como también de delegaciones internacionales de Alemania, Italia y País Vasco. Es en este encuentro donde se comienza a notar más el discurso antiimperialista. Respecto a la criminalización que comienza a vivir la CCB en algunos países, Carlos Casanueva16 afirma que se origina en que “se decide incorporar a toda la diversidad de nuestro continente, en el manifiesto de lucha de la CCB se plantea un principio importante, amplio y que es el que ha traído –talvez- los mayores problemas o intento de criminalización contra la CCB. Que es, el respeto y asumir en nuestra organización a todos aquellos movimientos, grupos o partidos que estén luchando en sus pueblos, bajo los mismos objetivos de liberación, de bienestar del pueblo, unidad continental y de culminar con la obra de nuestros libertadores por la segunda Independencia, sin distingo ni sin exclusiones de nadie -excepto a los fascistas, evidentemente” (ABP, 2012). El documento central del encuentro, llamado “Proclama bolivariana. Desde el centro del mundo” (27.02.2008), afirma la necesidad de librar todos los combates necesarios, de emplear todas las formas de lucha, para cambiar el sistema: “las luchas pacíficas y no pacíficas, las manifestaciones cívicas, las insurgencias de las clases y sectores oprimidos, las opciones electorales transformadoras, la desobediencia civil, las luchas y rebeldías sociales justas, las movilizaciones populares y todo tipo de protestas e irreverencias políticas frente al orden opresor y excluyente” (CCB, 2008). Además, afirman la necesidad de elaborar e impulsar las propuestas alternativas de poder destinadas a reemplazar los mecanismos, instituciones y estrategias de dominación, y desplegar un accionar multifacético frente a los planes y hechos de guerra del imperialismo estadounidense en la región, y frente a los ataque de las oligarquías y las partidocracias corrompidas que le sirven de instrumento a la recolonización neoliberal. En el documento se afirma que las posibilidades de cambios en América Latina no sólo dependen de la profundización de las transformaciones revolucionarias en Venezuela, Ecuador, Bolivia y Nicaragua, sino también de aquellos procesos que como el peruano, el mexicano, el salvadoreño y el colombiano, han logrado niveles de acumulación “hasta aproximarse al viraje que podría convertir en factor de gobierno y de poder a las fuerzas anti oligárquicas y antiimperialistas que expresan el anhelo de sus respectivos pueblos” (CCB, 2008). La CCB plantea en este documento que actuarán con firmeza y combatividad para lograr la anulación del Plan Colombia-Iniciativa Andina, del Plan Puebla Panamá y de “todos los tratados que afectan la soberanía militar, territorial y económica de nuestras naciones” (CCB, 2008). Además, insisten en que el proyecto del ALBA debe convertirse en el instrumento para lograr la integración entre los estados latinoamericanos, bajo los principios de la emancipación social y el bienestar de los seres humanos. 16 Carlos Casanueva, es chileno, militante del Partido Comunista y secretario ejecutivo de la CCB.

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Destaca además en este documento, la ampliación que comienzan a hacer de sus aliados con un claro contenido antiimperialista. Afirma la CCB que serán solidarios con los pueblos, que como el iraquí, el afgano, el palestino, están siendo sometidos “a verdaderas masacres derivadas de las diferentes vertientes de la guerra global imperialista; pueblos que están demostrando ejemplares lecciones de resistencia y de capacidad de combate que evidencian también la decadencia militar de los EE. UU.” (CCB, 2008). Es interesante señalar que este documento, basado en las resoluciones del encuentro, reconoce a las FARC-EP y otros sectores insurgentes como “fuerzas beligerantes”, apoya el canje humanitario de prisioneros en Colombia con el despeje de los Municipios de Pradera y Florida. También expresa la solidaridad de los participantes de este encuentro con la Venezuela bolivariana, con la revolución cubana y con todos los procesos progresistas que tienen lugar en otros países del continente. Por último, la CCB afirma que se inicia el camino a la conversión de la Coordinadora Continental Bolivariana (CCB) en un Movimiento Continental Bolivariano (MCB) de carácter político-social, que articule diversidades revolucionarias desde una estrategia común capaz de enfrentar y derrotar la estrategia imperialista y emancipar definitivamente “a Nuestra América -como lo soñaron en sus respectivos tiempos Bolívar y el Che-, capaz de darle sentido político liberador a todo lo reivindicativo, de hacer revoluciones concatenadas, llenas de creatividad en dirección de crear Patria Grande a lo Bolívar y socialismo a lo Mariátegui” (CCB, 2008). Algunos días después de terminado el Segundo Congreso Continental Bolivariano realizado en Quito, las fuerzas militares colombianas atacaron el campamento ubicado en territorio ecuatoriano, al otro lado del Río Putumayo, en que se encontraba, el portavoz internacional de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), Raúl Reyes. En la acción militar murieron 16 personas, entre ellas el dirigente comunista y algunos ciudadanos mexicanos participantes del encuentro de Quito (El Mundo, 2008)17. La muerte del líder guerrillero y el descubrimiento de cartas con nombres de personas de contacto en diversos países provocaron un fuerte golpe a la expansión del naciente Movimiento Continental Bolivariano (MCB). Los países que quedaron más expuestos con nombres de personas que solidarizan con las FARC y, al mismo tiempo participaban del MCB, fueron Ecuador, México y Chile. De la misma manera, lo ocurrido y la polémica suscitada, que incluso provocó fuertes roces entre los gobiernos de Colombia y Venezuela, provocó una cierta inhibición en la expansión del discurso bolivariano. De hecho, sólo el 09 de Diciembre de 2009 se emite un nuevo texto llamado: Declaración Bolivariana de Caracas ¡Con la espada de Bolívar hacia el nuevo Ayacucho!, en la que se anunció el transitó desde la Coordinadora Continental 17 “Quiero comunicarle al país que en una operación conjunta de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional fue dado de baja Raúl Reyes, miembro del secretariado de las FARC”, ha expresado Santos en una conferencia de prensa.

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Bolivariana (CCB) hacia el Movimiento Continental Bolivariano (MCB). Este documento ya refleja claramente el antiimperialismo presente en el discurso bolivariano: “La unidad antiimperialista será una de nuestras divisas relevantes. Confluiremos en todas las iniciativas que la amplíen y fortalezca. No habrá causa justa en el mundo que no cuente con nuestro concurso militante. Las resistencias y luchas de los pueblos de Irak, Irán, Afganistán, Pakistán, Kurdistán, Turquía, Euskal Herria, Galicia, República Saharaui, y otros pueblos de África, tendrán en el MCB un aliado firme y leal” (CCB, 2008). Sin embargo, el Movimiento Continental Bolivariano (MCB) tampoco tuvo una acogida verdadera en la izquierda latinoamericana, es decir sólo ha tenido un tímido apoyo, fundamentalmente para la obtención de recursos financieros. De hecho, en los últimos años los voceros del MCB, Carlos Casanueva y Narciso Isa Conde se han dedicado más a defender al gobierno chavista que a fortalecer una organización internacional bolivariana. Sin embargo, el gobierno de Hugo Chávez recibió un importante apoyo al lograr que el Foro de Sao Paulo, que agrupa a cerca de un centenar de organizaciones de izquierda y social demócratas de América Latina, realizara su XVIII Foro en Caracas. El 5 de julio del 2012, se inauguró este foro con el tema central de “debatir lo que debemos hace frente a las amenazas, frente a la contraofensiva de las derechas, de los imperialismos contra nosotros, la izquierda en América Latina y el Caribe, dijo el secretario del Foro, el brasileño, militante del Partido de los Trabajadores, Valter Pomar, en la apertura del encuentro celebrado en el hotel Alba de Caracas” (Terra, 2012). Durante las reuniones previas al encuentro, los delegados del Foro expresaron su “respaldo” al gobierno de Hugo Chávez y su candidatura para las elecciones presidenciales del 7 de octubre, las que posteriormente ganaría.

Conclusiones

El modelo “revolucionario” chavista (“socialismo del siglo XXI”), fundamentado en el “mito bolivariano” de cambio social, seguirá presente en los próximos escenarios políticos de la región. Sin embargo, este modelo, impulsado por el presidente Hugo Chávez, sobre la base de un innegable liderazgo, confirmado por su reciente triunfo en las elecciones presidenciales del 7 de octubre del 2012, y abundantes recursos, ha logrado encantar sólo a una parte de la izquierda latinoamericana. Probablemente la forma en que se busque seguir expandiendo este ideal desde Caracas hacia América Latina, y sumar nuevos adherentes al ideal “bolivariano” continuará realizándose de la misma manera que hasta ahora, es decir desde dos vertientes principales: la política exterior y el fortalecimiento de organizaciones sociopolíticas internacionales bolivarianas, como el Movimiento Continental Bolivariano.

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

Gilberto Aranda Bustamante.

Doctor en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Chile; Magíster en Derechos Humanos en el Mundo Contemporáneo, Universidad Internacional de Andalucía; Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos, Universidad Alberto Hurtado; Magíster en Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Académico del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile e investigador del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat (INTE).

Sergio Salinas Cañas.

Doctor en Estudios Latinoamericanos y Magíster en Ciencia Política de la Universidad de Chile. Diplomado en Cultura de Paz de la Universitat de Barcelona-Cátedra UNESCO.

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Política y Movimiento

El sistema presidencial en Latinoamérica

4 Máximo Quitral Rojas

Introducción

El debate sobre el presidencialismo para América Latina ocupó un lugar privilegiado dentro de la ciencia política a principio de los 90´, toda vez que la región entró en procesos de democratización a fines de los años ochenta. Aunque parezca que dicha discusión es extemporánea, el debate vuelve a cobrar fuerza producto de situaciones de inestabilidad democrática que han sufrido algunos países del Cono Sur. Empero, gran parte de los países de la región llevan largo tiempo bajo regímenes democráticos y en su totalidad cuentan con un sistema de gobierno presidencial, pero el que no ha sido sinónimo de plena gobernabilidad. Más aún con los hechos ocurridos en Paraguay con la caída del gobierno del ex presidente Fernando Lugo (2008-2012) que nuevamente hizo aparecer los fantasmas de la debilidad del presidencialismo. Es así como esta fórmula de dirección política requiere de ciertas modificaciones para evitar el retorno de las dictaduras militares, disminuir el constante obstruccionismo entre el poder ejecutivo y el legislativo, y para impedir el desarrollo de los hiperpresidencialismos. Hay que retomar la discusión, pues aún hay ciertas críticas que apuntan a enfatizar que los presidencialismos latinoamericanos tienden a asumir conductas autoritarias (a diferencia de otros sistemas políticos) o que son proclives a sucumbir a la hora de ejecutar sus programas de gobierno (Sartori, 1994: 108). Ahora bien, para el caso del Cono Sur el tema es mucho más complejo, pues desde el retorno a la democracia al menos siete presidentes latinoamericanos han sufrido intentos de derrocamiento en sus mandatos, es decir, Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Venezuela, Perú y muy recientemente Paraguay. Justamente este trabajo repasa sobre los presidencialismos en América Latina (AL), comenzando por la definición clásica de Sartori sobre los

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mismos, la que considera que un régimen es presidencial, sí y sólo sí, la cabeza del Estado surge de una elección popular, durante su periodo establecido no puede ser despedido por voto parlamentario y encabeza o similarmente dirige los gobiernos que el o ella dirige (Ibíd. 84). Si bien en la configuración del modelo presidencialista en AL el sistema norteamericano ejerció una fuerte influencia, el primero se constituyó en algo bastante híbrido. Por ejemplo, si el sistema político de los Estados Unidos (EE.UU.) tiene como fundamento central el bipartidismo (bien flexible a lo menos), la elección en distritos uninominales mayoritarios y un sistema basado en los pesos y contrapesos. Sin embargo, la lógica latinoamericana es distinta al caso norteamericano, pues la región tiende a establecer regímenes presidencialistas con sistemas multipartidistas. Es por esto que como hipótesis central se sostiene que los sistemas presidenciales latinoamericanos tienen una alta probabilidad de provocar inestabilidad democrática, producto de la conformación de coaliciones políticas multipartidistas.1Con el propósito de dar respuesta a esta hipótesis, el presente trabajo pretender analizar el comportamiento de los sistemas presidenciales en países del Cono Sur, intentando explicar por qué razón este tipo de sistema político presenta altos riesgos de quiebre democrático. El artículo comienza con un breve debate teórico sobre el presidencialismo para posteriormente analizar el comportamiento de éste sistema en algunos países de la región, para luego finalizar con una conclusión.

Conceptualización teórica

acerca del presidencialismo

Una de las ideas que reúne mayor convergencia argumentativa sobre presidencialismo, es aquella que le atribuye menores posibilidades de sostener gobiernos democráticos que otras fórmulas políticas. Uno de los intelectuales que desarrolló esta hipótesis fue el politólogo y sociólogo español Juan J. Linz, quien en su ensayo “Democracia presidencial o parlamentaria: ¿Hace alguna diferencia? expuso las debilidades que presenta el presidencialismo para la extensión de la Democracia. Destacó que el ejecutivo y legislativo se consideran legítimos, ambos poderes se eligen popularmente y si la mayoría de los legisladores favorece políticas distintas del ejecutivo, dichas medidas aumentan los conflictos de ambos poderes. No obstante, no fue el único pensador que abordó las limitaciones de este régimen, ya que autores como Arturo Valenzuela, A. Stepan, C. Skach, Scott Mainwaring, Matthew Shugart, Giovanni Sartori, Lijphart, entre otros, han reafirmado sus dichos, lo han relativizado o simplemente han refutado los argumentos que Linz presentó en contra del presidencialismo. Para este grupo, existiría una alta correlación entre quiebres democráticos y sistemas presidencialistas, lo que no deja de 1 Para una mejor comprensión de estos planteamientos se recomienda ¿es democrático el presidencialismo chileno?, Punto cero, año 16, nº 23, 2011, pp. 41-51, Bolivia.

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Política y Movimiento

ser una postura interesante, producto del largo historial de fragilidad democrática que ha sufrido AL por largos años. Por otro lado, las principales críticas al desenvolvimiento del presidencialismo desde la mirada de Linz, se centraron en que este sistema de gobierno establecía “(…) una doble legitimidad de los poderes, originada por la elección independiente del presidente y el congreso; la rigidez de los mandatos, dado que los mismos presentan una duración preestablecida; el estilo plebiscitario que puede asumir la elección del presidente; y el mayoritarismo o lógica de suma-cero que se deriva de esa contienda electoral” (Chasquetti, 2001: 319). No obstante, hubo discrepancias en las explicaciones esgrimidas por Linz y quien ahondó en este punto fue Scott Mainwaring, quien coincidió con Linz en que el presidencialismo impactaba negativamente en la estabilidad democrática, pero su contra argumentación se centró en cómo se estaban apoyando políticamente los sistemas presidencialistas. Su reflexión sostiene que muchos de ellos (salvo excepciones) se configuran con sistemas de partidos multipartidistas, siendo esta modalidad la responsable de generar situaciones de ingobernabilidad al profundizar la polarización ideológica, entorpecer la búsqueda de consensos e impedir la cooperación. Dicho de otra manera, “La hipótesis de Mainwaring mostraba que los presidencialismos que presentaban altos niveles de fragmentación y de polarización eran más proclives a la inestabilidad que aquellos que mostraban sistemas bipartidistas” (ibid: 320). Es por ello que los partidos políticos y los mecanismos para formar coaliciones tienen una importancia superlativa para el diseño político de Mainwaring, ya que al existir sistemas multipartidistas fuertemente fragmentados, ideológicamente polarizados y complementados con partidos altamente indisciplinados, estas condiciones permeabilizarían la democracia. Esto, porque el presidente al ser una figura política elegida independiente del parlamento, en muchos casos puede carecer de mayorías parlamentarias, posibilitando comportamientos no deseados o autoritarios, como gobernar mediante decreto o simplemente, asumir conductas discrecionales. Como el poder presidencial y el parlamentario se consideran legítimos, surgen entre ambos ciertos conflictos que desestabilizan los sistemas democráticos y deterioran las instituciones. Acá Linz manifestó en su momento que “(…) Tanto el presidente, que controla al ejecutivo y es elegido por el pueblo como el legislativo elegido tienen legitimidad democrática. Es un sistema de “legitimidad democrática dual” (Linz; Valenzuela: 1994, 32). Giovanni Sartori en Ingeniería Constitucional Comparada (1994) señaló las principales características que tendría el presidencialismo. Por ejemplo el “(…) primer criterio es la elección presidencial popular directa o casi directa del jefe de Estado por un tiempo determinado (que puede variar de cuatro a ocho años) (…) Un segundo criterio definitorio es que en los sistemas presidenciales el gobierno, o el Ejecutivo, no es designado o desbancado mediante el voto parlamentario (…) es el presidente el que a su discreción nombra o sustituye a los miembros del gabinete” (Sartori, 1994: 97-98). Además, agregó un tercer y último criterio, el cual

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indica que el presidente estaría dirigiendo el poder ejecutivo. Cuando se cumplen estas tres condiciones conjuntamente, tenemos sin duda un sistema presidencial puro…” (ibid: 99). En términos generales se puede concluir que el sistema presidencial adoptaría las siguientes características: 1) el presidente ejerce pleno dominio del poder ejecutivo y es elegido por voto directo 2) el presidente detenta una dualidad de funciones políticas, ya sea como jefe de gobierno y jefe de Estado 3) en el sistema presidencial, el presidente posee un mandato fijo que está definido previamente y no puede ser alterado por el parlamento 4) bajo un sistema presidencial se produce un “ganador único”, situación que puede generar polarización política 5) bajo el presidencialismo, el presidente tiene plena autoridad sobre su gabinete y puede mantener o remover si las situaciones lo requieren y por cierto, tienen una autoridad derivada de la Constitución (Shugart: 2005, 324-325). Pero lo más relevante sería que bajo el presidencialismo, los presidentes electos carecerían (por lo general) de mayorías parlamentarias. Al evidenciarse esta situación, los mecanismos de poder con los que cuentan los presidentes estimularían comportamientos proclives a posturas autoritarias o de hiperpresidencialismo, fortaleciendo la identidad de gobiernos divididos2 e impidiendo que el ejecutivo construya o mantenga coaliciones de gobierno. Por tanto, cabe la posibilidad que dentro de un sistema presidencial, las instancias de antagonismos entre las coaliciones políticas sea permanente y con ello dañen el sistema democrático. Además, se da el espacio para el surgiendo de oponentes al gobierno de turno, que pueden insistir en la dimisión de los mandatarios en ejercicios. Probablemente esto parezcan simples anécdotas de la contingencia política, pero es recurrente dentro de los presidencialismos latinoamericanos. Al hacer un estudio de los gobiernos elegidos democráticamente entre 1990 y 2010, el total de gobernantes electos corresponde a 60 mandatarios y de ese total, un 23% de los gobiernos no concluyeron su mandato. En otras palabras, de los 10 países que tienen sistema presidencial, 7 de ellos han visto caer sus presidentes por distintas razones. Para entender la idea revisar tabla 1 generada para este efecto.

2 La definición de gobiernos divididos (GD) que para este trabajo corresponde a la explicación dada por Colomer (2001) en su texto Wat is voted for? Political Institutions: Democracy and Social Choice, Oxford: Oxford University Press, 2001, p. 179. Acá el autor señala que un gobierno dividido se produce cuando varios partidos políticos tienen el poder en instituciones relevantes. Esta situación se presentaría en diferentes esquemas constitucionales, incluyendo i) Cuando ningún partido tiene mayoría en la Asamblea y se forma un gabinete de coalición multipartidista, como suele suceder en los regímenes parlamentarios basados en la representación proporcional. ii) Cuando el partido del Presidente no tiene mayoría en la Asamblea, en los regímenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en elecciones no-recurrentes. Iii) Cuando el partido del gobierno central no controla la mayor parte de los gobiernos regionales o locales. Para finalizar, la división de gobierno se conocerá como “gobierno dividido horizontalmente”, conformado por gabinetes de coalición multipartidista y a la división entre el Presidente y la Asamblea.

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Política y Movimiento

País

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

Paraguay

Caídas presidenciales en Latinoamérica (1990-2010) Presidente

Mandato

Escándalo

Resultado

2002-2003

Renunció

2003-2005 2005-2006 2006-2009 1990-1992 1992-1994 1995-1998 1999-2002 2002-2005 2006-2010 1990-1994 1994-2000 2000-2006 2006-2010 1990-1994 1994-1998 1998-2002 2002-2010 1988-1992 1992-1996 1996-1997

No No No Sí No No No No No No No Sí No No No Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Renunció Completó Completó Renunció Completó Completó Completó Completó Completó Completó Completó Completó Completo Completó Completó Completó Completó Completó Completó Expulsado Golpe cívicomilitar Completó Expulsado Completó Completó Completo Completó Renunció Desafiado, Completó Completó Destituido

Menem I Menem II De la Rúa Puerta Rodríguez Saa Caamaño Duhalde Kirchner Kirchner, C. Paz Estenssoro Paz Zamora Sánchez de Lozada Bánzer Quiroga Sánchez de Lozada II Mesa Rodríguez Veltzé Evo Morales Collor de Mello Franco Cardoso I Cardoso II Lula da Silva Lula da Silva Aylwin Frei Lagos Bachelet Gaviria Samper Pastrana Uribe Borja Durán Ballén Bucaram

1989-1995 1995-1999 1999-2001 2001-2001 2001-2001 2001-2001 2002-2003 2003-2007 2007-2011 1985-1989 1989-1993 1993-1997 1997-2001 2001-2002

Mahuad

1998-2000

Noboa Gutiérrez Palacio Correa Rodríguez Wasmosy Cubas

2000-2003 2003-2005 2005-2007 2007-2009 1989-1992 1993-1998 1998-1999

González

1999-2003

Duarte Lugo

2003-2008 2008-2012

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No Sí No No No No No No No No Sí Sí No No

Sí Sí No No No Si Sí No Sí No

Completó Completó Renunció Completó Renunció Completó Completó Completó Completó Completó Completó Completó Renunció Completó

América Latina, nuevas miradas desde el sur

Perú

Uruguay

Venezuela

Fujimori Fujimori II Fujimori III Paniagua Toledo García Lacalle Sanguinetti II Batlle Vásquez Pérez Caldera Chávez I Chávez II

1990-1995 1995-2000 2000-2000 2000-2001 2001-2006 2006-2011 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 1989-1993 1994-1999 1999-2001 2001-2007

No No Sí No Sí No No No No No Sí No No Sí

Completó Completó Renunció Completó Completó Completó Completó Completó Completó Completó Juicio Político Completó Completó Golpe, completó

Fuente: Elaboración propia

Los países de la región que “lideran” el cuadro de presidentes que han sufrido más caídas de sus gobiernos son Bolivia y Ecuador con tres situaciones cada uno. No es el objetivo total de este trabajo en indagar sobre los factores exógenos o endógenos que expliquen esta situación, pero si se hará una mención breve de ellos, advirtiendo que las negociaciones intra-elite política han influido fuertemente para presionar la caída de un mandatario por vía parlamentaria, o el rol de los movimientos sociales para forzar la salida anticipada de sus presidentes o la combinación de ambas. El concepto de caída presidencial tiene como explicación central comprender las veces que los presidentes electos salieron de sus cargos antes del tiempo previsto para gobernar, ya sea por golpe civil militar, presión social o por vía parlamentaria. Empero estas caídas no se tradujeron en un retorno de los regímenes autoritarios, notándose que se produce un cambio al interior del régimen, pero no transformación total de éste. Si bien en el caso de Ecuador y Venezuela hubo participación militar para derribar a los presidentes de turno, el resultado final fue la prolongación de la democracia. A juicio de Hochstetler (2008) en esta condición se rompería una máxima planteada hace un tiempo por Juan Linz, puesto que “La naturaleza civil de las caídas presidenciales es especialmente notable dado que actores no-civiles amenazaron “ineficientemente” a presidentes durante este tiempo. La expectativa de Linz de que las Fuerzas Armadas surgirían como un poder moderador para manejar conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo queda dramáticamente refutada” (Hochstetler, 2008: 54). A continuación se entrega un cuadro identificatorio de los países latinoamericanos que más sucesos de caídas presidenciales han observado, ubicados de mayor a menor.

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Países latinoamericanos

Fuente: Elaboración propia

El cuadro que se entrega es bastante esclarecedor para el debate sobre el presidencialismo que se ha propuesto para este libro. De los diez países latinoamericanos considerados en este trabajo siete de ellos han vivido episodios de caídas presidenciales desde los noventa hasta la actualidad, situación que refuerza los planteamientos teóricos expuestos inicialmente sobre la fragilidad de este sistema político. Es decir, el cono sur es un espacio privilegiado para el desarrollo de situaciones en que se desafían a los mandatarios en ejercicio, que al mezclarse con episodios de corrupción, minorías parlamentarias y rechazo a la profundización de políticas neoliberales, son elementos adicionales que otorgan un riesgo permanente para la irrupción de escenarios en donde de inestabilidad política se haga efectiva. De los diez países que se consideran, Bolivia y Ecuador lideran la lista con tres episodios de caídas presidenciales entre 1990 y 2010 por distintas razones siendo una de las principales razones la de formar mayorías parlamentarias para gobernar tranquilamente, aunque “Frecuentemente los partidos capitalizan las insatisfacciones populares para aumentar su poder de negociación, lo que eventualmente produce el inicio de una crisis o conflicto abierto entre poderes” (Coelho, 2012: 175). Según Negretto (2008) los presidentes que no logran conseguir mayorías parlamentarias son proclives a tener situaciones de caída presidencial. Para este autor, hay que considerar tres factores sobre el comportamiento presidencial: a) el tipo de políticas públicas que propone el partido gobernante; 2) la capacidad presidencial para vetar medidas aprobadas por el Congreso, y 3) el estatus legislativo de los partidos incluidos en el gabinete (Negretto en Coelho, 2012: 177). Continuando con Bolivia y Ecuador, en ambos caso hay otras cuestiones de orden interno que provocaron tensión ideológica y política, ya sea por polarización geográfica o parálisis decisoria. Por ejemplo, en el primero

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de los casos, en Bolivia hubo un proceso de la polarización ideológica que se trasladó al campo geográfico y la cual tuvo una alta incidencia en la política interna de los países. O sea, si nos remontamos al 2008, el presidente Evo Morales tuvo un grave problema con el sector denominado “la media luna” y otros departamentos en Bolivia generando lo que se ha definido como polarización geográfica. Esto tuvo como corolario el apoyo en pleno de UNASUR para evitar un probable golpe de Estado. En el caso ecuatoriano, se advierte la situación de parálisis decisoria cuando asumió Lucio Gutiérrez, quien llegó al poder con un apoyo bastante amplio tras su candidatura. Entre los apoyos se contó al partido Sociedad Patriótica 21 de enero, el movimiento Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País, Pachakutik (indigenista y socialista) y el Partido Movimiento Popular Democrático (MPD), coalición de centro izquierda. Inicialmente en su discurso se opuso a cualquier ajuste macroeconómico y a la dependencia internacional, pero con el paso de los meses desistió de sus compromisos adoptados con la coalición que le apoyaba. “Ese movimiento acabó generando la pérdida gradual de su base parlamentaria, de manera que la bancada oficialista en el Congreso –que es unicameral– se redujo a solamente ocho diputados de un total de cien. Enseguida ocurrió un progresivo desplazamiento ideológico de las relaciones de fuerza partidaria y la recomposición de la base parlamentaria necesaria para una mayor estabilidad” (Coelho, 2012: 179). Con el correr de las semanas, los mismos partidos que apoyaban a Gutiérrez fueron los que iniciaron su juicio político que gatilló finalmente la salida del presidente de su cargo. Ambos ejemplos instalan la duda de si los sistemas presidenciales en la región son capaces de sostener sus mandatos sin percibir situaciones de amenazas a la permanencia de sus presidentes o a la gobernabilidad del país. En esta línea, lo que en apariencia se considera como una fortaleza del sistema presidencial, se puede tornar en su propio enemigo. Por ejemplo, una gran mayoría de los presidentes electos en Latinoamérica no ha contado con mayorías parlamentarias lo que claramente es una amenaza para su permanencia. Dicho panorama puede radicalizarse aún más si es que se produjeran rivalidades permanentes intra Estado, se desarrollara una fuerte indisciplina partidaria o un constante enfrentamiento entre el gobierno central y los movimientos sociales. Estos elementos vuelven más frágil un sistema que por historia ha vivido constantes procesos de caídas presidenciales.

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Conclusiones

Al revisar las cifras de los gobiernos elegidos democráticamente en los países escogidos para este estudio, queda la sensación de que Latinoamérica está en deuda con la tan ansiada madurez política. Si bien considerados para estos efectos sólo los gobiernos que habían caído por distintas razones, no es menor también la amenaza constante por parte de figuras políticas, a los presidentes de turno que en algunos casos provocaron desestabilizarlos. No se puede ignorar que el presidencialismo sigue siendo un sistema político proclive a sufrir instancias de ingobernabilidad y que gatillan la salida del presidente, siendo prudente alentar la instalación de un sistema semipresidencial. Este sistema de gobierno funciona basado en el poder compartido, o sea, el presidente debe compartir el poder con un primer ministro quien a su vez, debe conseguir un apoyo parlamentario continuamente para evitar bloqueos permanentes que impidan gobernar. Un punto interesante en esta discusión es que en el semipresidencialismo coexiste un Presidente que cuenta con una legitimidad lograda directamente y por elección popular, y también con un Primer Ministro electo indirectamente a través del parlamento. Sin embargo, esta forma de gobierno además de fomentar la noción de poder compartido, es flexible y admite distintos balances de poder, dependiendo de las mayorías presentes en el parlamento. Por ejemplo, cuando el Presidente es el líder del partido y cuenta con mayoría en el Congreso, él dirige políticamente a la nación. Pero cuando se trata de un gobierno con mayorías divididas, prevalece la figura del Primer Ministro. Normalmente bajo el presidencialismo la responsabilidad del gobierno recae en los hombros del Presidente, y los conflictos surgidos con el parlamento reducen los incentivos para colaborar con el ejecutivo. Pero además, si el mandatario cuenta con una mayoría legislativa, existe un alto grado de marginación política de sectores y preferencias políticas al interior del parlamento que no sean del agrado del Presidente. Por eso al incluir la figura del Primer Ministro, inmediatamente le otorgaría mayores responsabilidades al Congreso y mantiene la misma cantidad de partidos participantes. Como resultado de este cambio de sistema de gobierno, se fomenta la cooperación interpartidaria y se reducen las posibilidades de que los conflictos entre partidos o entre el ejecutivo y el legislativo, bloqueen el andar de la política nacional, reduciendo ostensiblemente los episodios de caídas presidenciales que han marcado la historia política de la región.

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Máximo Quitral Rojas.

Historiador. Magíster en Estudios Internacionales, Universidad de Santiago de Chile, y Doctor © en Ciencia Política, Universidad Nacional de San Martín, Argentina. Investigador del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat (INTE).

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El F ujimorismo en el poder.

Consolidación y debacle del sistema político peruano

Agradezco al profesor Carlos Castro Gil de la Universidad de Chile por la orientación y recomendaciones que brindó en el transcurso de la investigación, que sirvió de base para este trabajo.

4 Alexis Salgado Bravo

Introducción

Desde la perspectiva política e institucional, Latinoamérica puede ser vista como un lugar propicio para el ascenso de líderes personalistas con amplios poderes en el ámbito de gobierno. Esto, debido a que los numerosos procesos de crisis institucionales y de debilitamiento en la representatividad ciudadana hacia sus gobernantes, ha permitido el surgimiento de líderes sin contrapesos en la esfera ejecutiva, que junto con las enormes atribuciones soberanas, han puesto en duda la legitimidad y la participación efectiva de los diferentes actores a nivel nacional. Las características de estos gobiernos son variables. Aunque existen elementos comunes, que en base a su historicidad y al contexto cultural en que se sitúan, permiten conceptualizar nuevos fenómenos como es el neopopulismo en la región1, la realidad indica que existen características particulares que se reflejaron durante el gobierno de Fujimori a principios de los noventa. La importancia de Fujimori en el poder, configura un espectro político particular tanto en el ámbito político, económico y social. Entre sus rasgos distintivos se encuentran: la ausencia de una institucionalidad sólida, una cultura política determinada bajo los patrones desde el Estado fundacional y 1 Entenderemos el concepto neopopulismo según Kurt Weyland (2002), como una estrategia política a través de la cual un líder busca ejercer el poder de gobierno, basado en un apoyo directo, inmediato y no institucionalizado de electores, que en su mayoría, provienen de grupos sin organización política y/o social.

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la existencia de partidos políticos poco articulados, que han desencadenado sistemáticamente diversos quiebres del aparato estatal peruano. En base a lo anterior cabe preguntarse ¿En qué medida la ausencia de una institucionalidad sólida permitió el ascenso de Alberto Fujimori al poder? Ante la ausencia de partidos políticos articulados, ¿fue posible la participación de la sociedad civil a través de la representación política? En este sentido, esta investigación se centrará en analizar desde la dimensión política e institucional el gobierno neopopulista de Alberto Fujimori, como muestra de la realidad política del modelo peruano de la segunda mitad del siglo XX. A su vez, incorporará la intención de describir las causas históricas e institucionales que dieron pie al ascenso de Fujimori al poder y su relación con el proceso de profundización de crisis, plasmado en el autogolpe del año 1992. Por último, se analizará la configuración partidaria de Perú y sus implicancias en el proceso de representatividad formal y participación de la ciudadanía.

Sistema político peruano

La realidad política de Perú, desde mediados del siglo XX, se ha configurado en base a personalismos sin contrapesos en la esfera partidista, lo que en términos concretos se ha traducido en la ausencia de mecanismos de coordinación entre los diferentes intereses al interior de los partidos políticos, así como en la formación de coaliciones a fin de alcanzar el poder político. Junto con lo anterior, la estructura política representada por los dos partidos políticos más influyentes; la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) y el partido de Acción Popular (AP), revelan deficiencias históricas en sus bases ideológicas, que se tradujeron en disputas electorales en la búsqueda de un triunfo producto de la coyuntura, el ascenso de facciones políticas que permitieron desequilibrar la balanza partidista, o simplemente, el alejamiento ideológico de los líderes con respecto a sus bases, una vez en el poder. Según Lipset y Rokkan (1967: 28), “los partidos así concebidos y surgidos de un tipo de coyuntura crítica u otra, adoptaron mecanismos para su crecimiento y supervivencia que tenían en cuenta las relaciones de poder internas, el acomodo con otros grupos patrocinadores o de apoyo, la incorporación de diferentes tipos de liderazgo y su mayor o menor proyección y capacidad en las distintas instancias de gobierno o de representación en las que estaban presentes”. En este sentido, la realidad partidista de Perú reflejaría que “uno de los retos principales del sistema político es el de permanecer en el tiempo” (Alcántara, 2004: 24), a través de mecanismos institucionalizados pero deficientemente consolidados, en relación a los estándares caracterizados por la democracia (O´Donnell, 1982). Esta configuración partidaria en Perú ha conllevado a sistemáticas crisis de gobernabilidad, lo que producto de rivalidades históricas entre partidos y facciones, han hecho imposible

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cualquier propósito de adopción de un programa de gobierno compartido y transversal entre los sectores de base ideológica común. Lo mencionado cobra relevancia a propósito de los diversos levantamientos militares y estados de excepción, que han marcado en gran medida la política peruana desde la segunda mitad del siglo XX, y que demuestran la fragilidad de las instituciones formales, así como la creciente apatía política de la ciudadanía, en relación con el sistema político hasta 1990, año de asunción al poder de Alberto Fujimori (Espinal, s.f). Aún así, vamos a tener presente en esta investigación que “el rechazo a la partidocracia por parte de los ciudadanos peruanos no sólo expresa dilemas inherentes a la naturaleza de los partidos (los partidos son víctimas de la funciones contradictorias que se les asignan), sino también manifiesta expectativas ambiguas por parte de la población” (Alcántara, 2004: 198). Es decir, si bien existe un diagnóstico crítico hacia la los partidos políticos en Perú que ha conllevado a altos niveles de desaprobación de la ciudadanía, éstos siguen siendo importantes instrumentos de canalización de demandas fundamentales en comparación a las diferentes instituciones a nivel nacional. Lo anterior puede entenderse en la medida que la población peruana, si bien comparte una visión negativa de los partidos políticos, cree que en la medida que éstos retomen los patrones ideológicos de otrora y revivan su participación histórica como representante de la nación, podrían asumir un rol fundamental como intermediarios legítimos entre la sociedad y el Estado. Es más, aunque la ciudadanía adopte una postura distante de los partidos, tenderían a ver en ellos la única manera de transformar la realidad mediante instrumentos institucionalizados, más no mecanicistas en la articulación interna y externa de éstos. Como punto de partida al desarrollo de este estudio, entenderemos a los partidos políticos como “grupos de individuos que, compartiendo con otros ciertos principios programáticos y asumiendo una estructura organizativa mínima, vinculan a la sociedad y al régimen político de acuerdo con las reglas de éste para obtener posiciones de poder o de influencia mediante elecciones” (Alcántara, 2004: 15) En relación con Perú, la realidad partidista encubre una situación de fragilidad, en cuanto se ha cimentado bajo patrones de comportamiento sesgados en la utilización de las masas sociales para la cooptación del Estado, lo cual se ha traducido a través del tiempo en “el olvido de las promesas electorales; el intercambio de favores; el clientelismo; el desarrollo de técnicas manipuladoras de la voluntad de los ciudadanoselectores mediante la corrupción y el soborno” (Alcántara, 2004: 27). Tales elementos iluminan los escenarios dibujados por los trabajos clásicos más referenciados sobre los partidos políticos en Perú. Por otra parte, el sistema político de Perú desde inicios del siglo XX, lo entenderemos como una reivindicación de la oligarquía, centrada en recomponer sus derechos postergados, en aras de monopolizar el poder

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de gobernantes militares desde su independencia, hasta finales del siglo XIX. Esta será una de las características fundamentales para comprender el rol de las fuerzas armadas, y su relación con la ciudadanía a partir de la segunda mitad del siglo XX, y posteriormente el ascenso de Alberto Fujimori como representante del orden y omnipotencia en torno a la población peruana. A su vez, las características típicas del perfil caudillista también demuestran rasgos incorporados dentro de la cultura política peruana, la cual se hace evidente en la estructura interna y externa de los partidos políticos, “que asumen su liderazgo en el partido porque esperan obtener un beneficio más que por altruismo y que requieren de la ayuda de ciertos grupos de ciudadanos para sus problemas de acción colectiva supliendo a cambio ciertos bienes públicos, sean mediante políticas públicas o mediante cargos” (Strøm & Müller, 1999: 13). Esto se pudo constatar en Perú a partir de “la utilización de los partidos para el uso personal de individuos ávidos de poder ilimitado, el mantenimiento de grupos cerrados perpetuados endogámicamente y servidores de sus propios intereses; el revestimiento mediante la demagogia de supuestos ideales de maquinarias trabajosamente construidas en torno a un pequeño grupo para alcanzar, y luego mantenerse en el poder sin otra finalidad” (Alcántara, 2004:43). Estos factores de la política peruana esclarecen las causas del colapso del sistema partidista peruano y la consiguiente asunción de nuevos personalismos encarnados en figuras de alto poder político, alejados de las estructuras formales de representación históricas, como son los partidos políticos (Easton, 1953). Es decir, la incapacidad de traducir las demandas de la población en soluciones efectivas, revela problemas no sólo coyunturales dentro de un sistema político dado, sino demuestra un arrastre de soluciones insatisfechas de largo alcance, producto de la inercia de las instituciones a través del tiempo. Esta característica movimentista de los partidos políticos en Perú2, es reflejo de una historia política de estilo patrimonial de clientelismo, cuya base para llevar a cabo las agendas políticas tendrían un componente altamente centralizado y confrontacional, tanto en la toma de decisiones, como en la forma de relacionarse con los demás actores de la sociedad. Ésto se ha traducido no sólo en pugnas internas en el sistema político nacional, sino también en constantes rupturas a nivel social, segmentando a los diversos sectores de la ciudadanía, producto de los intereses particulares de la clase política. Debido a lo señalado, la idea de orden instaurada dentro de los patrones institucionales informales de Perú, constituyó la causa principal de los levantamientos militares, con el argumento de salvación de una nación propensa a los escándalos de corrupción estatal, debilidad institucional, 2 Concepto aplicado a los partidos políticos que se caracterizan por sus enfoques y prácticas totalizadoras, exhaustivas, antagónicas y exclusivistas.

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boicots electorales, terrorismo y crisis económicas3 (Cotler, 1988). Esta representación de la realidad histórica de Perú, que viene dada por la incapacidad de gobernabilidad de los partidos políticos, se ve representada en base al ejemplo del partido aprista, que aunque jugó el rol más relevante en la historia política de Perú del siglo XX, solo llegó a ser gobierno por elección popular el año 1985, de la mano de Alan García. Este antecedente cobra sentido, ya que constituyó una de las causas principales en el ascenso de Fujimori al gobierno en 1990, debido a la amplia gama de expectativas generadas en torno al APRA en materia de reformas sociales y políticas, que se volcaron prontamente en una profunda crisis producto de la mala gestión de García en los asuntos económicos del país, y que derivó en una hiperinflación cuyo resultado final fue el diagnóstico del Fondo Monetario Internacional en 1987 como país “inelegible” en el ámbito de las inversiones exteriores4. Esto, sumado a la incapacidad de negociación y solución ante los crecientes ataques terroristas y la violencia extrema en las grandes ciudades, intensificó la desaprobación de García, puesto que ahora no sólo estaba en el foco de los cuestionamientos en el plano económico, sino que a partir de la escalada de atentados de movimientos articulados y consolidados, la crisis de legitimidad del gobierno se debilitó llegando a niveles históricos5. De este modo, el ascenso del APRA al poder gubernamental no sólo provocó el debilitamiento de un partido ícono de la historia institucional peruana, producto de la falta de conducción política y económica, sino que sentó las bases de un descontento social generalizado sobre el cual se afianzó Fujimori para alcanzar el poder el año 1990, logrando captar diversos sectores independientes, alejados de los principios de la clase política tradicional peruana. Lo señalado, quedó en gran medida plasmado a través de la atomización en que derivaron los partidos políticos peruanos, que mantuvieron un alto índice de fragmentación y una multitud de facciones políticas, que produjo un avance sostenido en el grado de dispersión del poder y que dificultó estructuralmente la ejecución de políticas de coalición y el ejercicio pleno del gobierno (Sartori, 1980). Lo 3 En 1968, en uno de sus discursos más solemnes de su gobierno, el General Juan Velasco Alvarado mencionó lo siguiente: “La fuerza armada, asumió también el solemne compromiso de realizar una vasta tarea de reconstrucción nacional. Nosotros siempre fuimos conscientes de la inmensa responsabilidad que contrajimos con la patria. Este no podía ser un gobierno más en el Perú, y surgió con la vocación irrenunciable de ser el Gobierno de la revolución nacional. Más aún nosotros declaramos que realizar la transformación de este país constituye la justificación histórica del gobierno de la fuerza armada, vale decir, para la fuerza armada del Perú, la tarea de gobernar no fue entendida nunca como batalla del ejercicio del poder, sin rumbo ni propósito, ni tampoco fue entendida jamás bajo este régimen como acción continuista encaminada a mantener un ordenamiento social básicamente injusto, dentro del cual la mayoría de nuestro pueblo siempre fue mayoría explotada, mayoría en miseria, mayoría desposeída”. Discurso realizado por el General Velasco Alvarado con motivo del anuncio de la ley de reforma agraria, promulgada el 24 de julio de 1968. Archivo Nacional de Perú. 4 El 28 de julio de 1987 Alan García, se dirigió al Senado y propuso la nacionalización de los bancos privados con el fin de combatir la fuga de capitales. El terremoto político que provocó esta propuesta desencadenó una viva oposición, encabezada por grandes empresarios, partidos como la Acción Popular o el Partido Popular Cristiano, así como también amplios sectores de clase media (Colombet, 2011). 5 Hacia fines del año 1989, García alcanzó un 9% de aprobación, configurándose de esta manera, un nivel de desaprobación sin precedentes. Revista Enfoques. Nº 2 (Wehner, 2004).

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anterior reflejaría una disyuntiva interna de los partidos peruanos desde su nacimiento. Esto porque “si bien hubo circunstancias históricas (como lo fue el APRA), que empujaron a forjar partidos derivados principalmente de procesos revolucionarios o de situaciones de contestación a momentos profundamente autoritarios y excluyentes, la realidad apuntaría a que estos partidos, se crearon para responder a una cita electoral y la conquista del poder, la cual puede ser visualizada incluso hasta la actualidad” (Cotler, 1988: 77) Lo mencionado, sumado a las características particulares del régimen presidencial peruano, con altos niveles de fragmentación y polarización partidista, cimentó las bases de un sistema inestable e ineficaz para los propósitos del propio gobierno, ya que, “por un lado la difícil combinación fomentaba la elección de presidentes minoritarios, y por otro favorecía la emergencia de un estilo político de cooperación con el gobierno” (Mainwaring, 1993: 62). En síntesis, según Mainwaring (1993), la categorización del sistema multipartidista en Perú, acompañado de un régimen con amplios poderes para el gobernante presentó tres dificultades esenciales: estimuló el conflicto entre las ramas del gobierno, generó condiciones para la polarización del sistema y dificultó la conformación de coaliciones de gobierno estables. Por todas estas razones, es que el proceso de consolidación de una democracia estable en el Perú se haría cada vez más lejana, en la medida que los problemas de una estructura deficiente y los intereses particulares de una oligarquía con amplios atributos históricos, no serían capaces de resolver sus debilidades a través de un proceso integrador que reformule la concepción de un nuevo Estado en la nación. Lo anterior, teniendo presente la tipología establecida por Cavarozzi y Medina6 (2002), la cual caracteriza el sistema de partidos peruano dentro de la categoría de “políticos sin partido”, cobra relevancia a propósito de los personalismos que se desarrollaron bajo estructuras deficientes, lo que desembocó reiteradamente en el uso de los partidos políticos para fines netamente coyunturales en torno a las elecciones. En este sentido, cabe señalar que los partidos políticos más relevantes (APRA y AP), adolecieron de problemas estructurales desde sus comienzos. Lo anterior, sumado a la ilegitimidad del APRA, convertido en un partido en la clandestinidad durante un prolongado periodo en el siglo XX7, tuvo como repercusión la sistemática captura de ciertos movimientos sociales

6 Léase la categorización establecida por Cavarozzi y Medina de los partidos políticos en “El asedio a la política. Los partidos latinoamericanos tras la década del neoliberalismo” (2002). 7 En 1931 se realizaron en Perú lo que hasta entonces habían sido las elecciones presidenciales más inclusivas. En este escenario, el candidato Haya de la Torre (fundador del APRA) se enfrentó a Sánchez Cerro (Fundador de la Unión Revolucionaria). Luego de la victoria de este último, el APRA denunció públicamente un fraude electoral, lo que conllevó a que sus líderes sufrieran persecución, sus representantes elegidos por la Asamblea Constituyente fueran deportados y Haya de la Torre fuera encarcelado. Producto de lo anterior, y ante un clima político hostil, en 1933 un militante aprista asesinó al presidente Sánchez Cerro lo que terminó por consolidar la visión antiaprista por parte de la ciudadanía en general.

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o facciones políticas coyunturales, que permitieron gobernar al APRA desde las sombras. De tal modo, los partidos políticos peruanos, en su rol de representar a la sociedad civil durante la segunda mitad del siglo XX, fueron ineficaces debido a la incapacidad de posicionarse como canales formales frente a las necesidades de la población. Junto con ello, la exclusión de toda forma de participación ciudadana generó altos índices de desconfianza, que conllevaron a la pérdida sostenida de la legitimidad por parte la población hacia las elites partidistas.

Neopopulismo y cultura política peruana

Las condiciones favorables para el ascenso de Fujimori al poder no estarían sino condicionadas por múltiples factores socio-políticos y culturales del país, que hacen particular el fenómeno neopopulista en la nación altiplánica. Una de ellas, podría ser vista como el proceso de segmentación y desintegración social que imprimió el modelo neoliberal en la región. Es decir, ante la implementación de un modelo económico globalizante, los propósitos del gobierno de Fujimori se vieron en la obligación de generar las condiciones óptimas para el desarrollo de sectores poderosos económicamente, y la consecuente apertura hacia los mercados a nivel mundial. Este tipo de políticas asumidas bajo el gobierno de Fujimori, no sólo encaminaron el crecimiento económico en base a la responsabilidad propia de la actividad privada, sino que junto con ello, configuraron una estructura desarticulada y segmentada de los sectores sociales y de la participación de la ciudadanía. Dicho de otro modo, junto con el fortalecimiento de las elites económicas para el devenir del país, bajo la lógica del laisser faire, la postura del Estado se basó en la regulación directa de las actividades de los sectores sociales, estructurando de esta manera, una actitud explícita de desmantelamiento de los instrumentos y herramientas para la articulación política de organizaciones tales como sindicatos, trabajadores públicos y los sectores más pequeños de la industria local. De este modo, Fujimori centralizó el poder político en coexistencia de un sistema económico liberal perfeccionado temporalmente, que se distribuyó en función de sectores focalizados, lo que en términos concretos conllevó a la “fragmentación social a gran escala y pérdida de las capacidades organizativas de los trabajadores urbanos y una pequeña burguesía urbana que queda bajo los arbitrios de la apertura económica” (Incisa, 1979: 1280). Este tipo de condiciones no sólo se enmarcaron bajo un discurso ideológico en base al liberalismo económico del Estado peruano, sino que se instauraron en épocas de trastornos económicos y sociales en Latinoamérica, como lo fue también durante los gobiernos de Menem en Argentina (1989-1999), Collor de Melo en Brasil (1990-1992) y Adbalá Bucaram en Ecuador (1996-1997).

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De esta forma, los factores económicos y la consecuente percepción de crisis por parte la población, sirvieron como argumentos fehacientes para llevar a cabo dicho modelo. Así, el factor neoliberal buscó fortalecer la autoridad del ejecutivo –independiente de esas organizaciones-, para lograr los ajustes ‘necesarios’ y aclamados por varios sectores de la población en contextos hiper-inflacionarios8 (Weyland, 2002). Ello, sumado a la inestabilidad casi intrínseca de las instituciones formales peruanas producto de una estructura estatal en crisis y un modelo institucional incapaz de hacerse cargo de las problemáticas de la nación, sentó las bases de un modelo propicio para la asunción de un líder personalista como Fujimori. En lo referido a la fragilidad institucional de Perú, las explicaciones apuntarían a problemáticas estructurales desde sus orígenes. En base a la teoría contemporánea, la institucionalidad formal se basaría en las reglas de juego, representadas por costumbres y normas que se han establecido por un lapso de tiempo en las diferentes esferas de la sociedad9. En base a lo anterior, se explica tácitamente las reiteradas crisis de legitimidad de las instituciones en el transcurso de la historia en Perú, y han puesto como interrogante si en realidad estos instrumentos de intermediación entre la sociedad civil y el Estado han sido útiles para la mayoría, o para la operatividad del poder estatal en manos de unos pocos. Esta estructura basada en una lógica vertical o top-down de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, tendría a su vez componentes culturales que se remontan a la instauración de un modelo centralista en la etapa de colonización hispana en el país. Así, las causas de la dominación política y cultural de la nación peruana se configuraron bajo un modelo de unificación de los pueblos en función de un sistema político eurocéntrico en Latinoamérica10. En otras palabras, “lo que encontramos en la historia conocida es, desde luego, que esa homogeneización consiste en la formación de un espacio común de identidad y de sentido para la población de un espacio de dominación” (Quijano, 2000: 236). Esto también se tradujo en la reestructuración de las relaciones económicas en función de patrones de inferioridad y superioridad, principalmente a través del trabajo y a la rivalidad intersectorial de estereotipos racistas, en torno a las apariencias de negros y blancos. Lo señalado, en una sociedad con un importante porcentaje de población indígena, cimentó los patrones de comportamiento interno en la manera de relacionarse 8 Entre 1987 y 1989, el PIB cayó en un 15% y la medida de los sueldos y salarios reales en un 60%. Mientras tanto, la tasa de inflación subió hasta el 100% en 1987, el 1.000% en 1988 y el 2.500% en 1989. La hiperinflación tomó en Perú una proporción tan gigantesca que, en un ranking de países con mayor inflación, llegó a posicionarse en el cuarto lugar, detrás de la Alemania de Weimar, la Hungría y Grecia a fines de la Segunda Guerra Mundial y la China durante la revolución. (Colombet, T. 2011). 9 Según Douglas North (1990), “las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la interacción humana”. 10 Se trata de un término utilizado por el autor Aníbal Quijano en su obra “Colonialidad del poder, eurocentrismo y América Latina” (2000), para referirse a la perspectiva de dominación como consecuencia del proceso de implantación del Estado colonial en Latinoamérica.

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y conformarse en torno a intereses comunes frente al Estado. A nivel político, la centralización del poder a través de un modelo implantado territorialmente, desestabilizó la concepción cultural y natural de las relaciones humanas, reconfigurando una delegación involuntaria hacia el poder gobernante la cual, a través de un sistema burócrata institucional diseñado por y para el poder estatal, se volvió incapaz de sopesar ante la creciente segmentación y disgregación de las comunidades en torno a la delegación del poder hacia el gobernante. De esta manera, y bajo la conformación de un cuadro administrativo capaz de sustentar el modelo económico y político en Perú, el sistema político reflejó la manera coactiva de manipular a las masas en función de un poder supremo, y además necesitó de un aparataje clientelista y prebendarista, que supondría un poder sin contrapesos basado en la concepción de amigo-enemigo. Dicho de otro modo, el arraigo institucional centralizador requirió de elementos culturales en base a un poder simbólico, el cual se basó según las valoraciones míticas de las autoridades como guías de salvación, ante los problemas de la sociedad civil, más aún en tiempos de crisis. Este tipo de poder delegativo se convierte en la base de los gobernantes para hacer suya la instrumentalización del Estado y la consiguiente conformación de un modelo basado en favores sectoriales y el reparto de bienes públicos según sus redes de apoyo. Estas prácticas, junto con estructurar la relación entre la sociedad civil y el Estado, sumado a un sistema de partidos ineficaz en su posición de intermediario, ha conducido sistemáticamente al ascenso de líderes autoritarios, reflejando una realidad histórica, sistémica y cultural de las relaciones verticales entre el Estado y una población desarticulada, producto de la instauración de un modelo colonial de dominación, que reconfiguró las relaciones sociales internas de Perú en pos del desarrollo eurocéntrico del capitalismo moderno. Ello no sólo se traduciría en la consecución de episodios de conflicto tanto a nivel político y social, sino además se estableció como una crítica sectorial ante una oligarquía incompetente en la manera de llevar a cabo las labores del Estado. Junto con ello, la desprotección de este último en vastas zonas de la sierra y selva peruana, dieron pie a formas de organización no tradicionales como lo fueron los movimientos Sendero Luminoso y Túpac Amaru. Estas organizaciones, de gran tamaño y articuladas en torno a una ideología marxista y/o indigenista, asumirían un rol de tercera vía para sectores marginados de la institucionalidad existente, lo que conllevó a la configuración de un discurso antisistema en favor de los intereses de sectores excluidos. Lo señalado, quedó de manifiesto en Perú a través del surgimiento de grupos indígenas, campesinos, negros, de sectores rurales y de algunos cordones suburbanos de las ciudades populosas que sintieron la necesidad de hacer valer sus derechos formales, pero que en la práctica se encontraron con la marginalidad y la nula capacidad de responder hacia estos planteamientos (Alcántara, 2004).

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Estos movimientos -que con posterioridad lograrían cierto grado de institucionalidad- cobraron relevancia, en la medida que se convirtieron en una alternativa política para la población más desposeída del país y se aprecian como causas directas del advenimiento del Fujimorismo. De hecho, uno de los pilares de la agenda programática para la asunción de Fujimori, estuvo relacionada con la eliminación de organizaciones cuya articulación se encontraba al margen de la institucionalidad formal de Perú, y que dieron pie al estereotipo social -en las grandes ciudades- de grupos violentistas con fines terroristas. Este punto será clave para entender la representación del gobierno de Fujimori a nivel nacional, ya que, ante la existencia de sectores apartados de la estructura formal del poder e irrepresentados por la configuración informal de sus organizaciones -producto de la estigmatización y posterior eliminación de organizaciones de reivindicación social como lo fueron Sendero Luminoso y Túpac Amaru-, la legitimidad del gobierno de Fujimori sólo pudo validarse en torno a las grandes ciudades del país con la excepción de sectores como el campesinado y los sectores indígenas. La existencia de este tipo de organizaciones, tanto formales como informales, revela una de las principales problemáticas de la cultura política en el Perú del siglo XX: el alejamiento paulatino de sus bases ideológicas fundacionales. Este constituye uno de los elementos más significativos de la debilidad institucional de los partidos políticos de Perú, puesto que deja entrever el desprendimiento de una historia ideológica que promueva una representación coherente de la ciudadanía. Lo recién señalado se vio reflejado fielmente en los comienzos del APRA, gestado como partido antisistémico revolucionario, de integración y movilización de masas, que prontamente se volcó -a mediados de siglo- hacia un partido reformista acomodado al sistema, hasta pasar finalmente al conservadurismo de la década de 1980. De hecho, una de las características importantes del gobierno de Fujimori, es que precisamente llegó a contar con el apoyo casi irrestricto del APRA en los primeros años de gobierno, pero que luego se vio en la obligación de desligarse debido a los intereses personalistas en la esfera institucional. Por lo demás, cabe señalar que la reestructuración del APRA pasó los momentos más difíciles de la segunda mitad del siglo XX, con las reformas instauradas bajo el gobierno de facto proclamado por Fujimori a partir de 1992, el cual se cimentó bajo la lógica del descrédito, procurando la marginación del espectro político de organizaciones y partidos no afines a los intereses del gobierno. Esto pudo constatarse tanto en los primeros años de gobierno de Fujimori, como durante la etapa de campaña electoral, la cual se conformó bajo un carácter confrontacional, mostrándose no sólo como un reformador de la clase política y transformador del sistema económico en crisis, sino en base a un programa de gobierno capaz de aunar voluntades políticas y sociales, los cuales consistieron en la lucha contra el terrorismo y la instauración de un modelo neoliberal dependiente de Estados Unidos. A este respecto, el mismo Alberto Fujimori (1992) señaló lo siguiente:

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“A la inoperancia del parlamento y la corrupción del poder judicial, se suman la evidente actitud obstruccionista y conjura encubierta contra los esfuerzos del pueblo y del gobierno por parte de algunas cúpulas partidarias. Estas cúpulas, expresión de la politiquería tradicional, actúan con el único interés de bloquear las medidas económicas que conduzcan al saneamiento de la situación de bancarrota, que precisamente ellas dejaron”. Uno de los momentos claves para el salto de Fujimori dentro de las esferas estatales fue precisamente el “autogolpe” proclamado en 1992, cuya finalidad fue la concretización del poder ilimitado del gobernante para los fines autoimpuestos durante su campaña, y que se vieron más imperiosos durante la escalada de maniobras violentistas a manos de los movimientos Sendero Luminoso y Túpac Amaru, a partir de los últimos años del gobierno anterior de García. De este modo, para el logro de sus fines, no solo debió adoptar una postura crítica y fuerte acerca del diagnóstico de la clase política en la manera de corregir los problemas estructurales del Perú de siglo XX, sino además llevó a cabo una reestructuración sin precedentes a nivel institucional, que se tradujo en la disolución del Congreso y la suspensión de las labores judiciales. Esta postura adoptada por Fujimori durante sus primeros años de gobierno, prontamente se volcó en una actitud confrontacional, argumentando la falta de apoyo y cooperación en la lucha contra el terrorismo y la necesaria salida de la crisis económica agudizada por su antecesor. Esto provocó no sólo una pugna en base a intereses de los poderes del Estado, sino pudo ser vista como una oportunidad para el gobierno de Fujimori de controlar absolutamente las diferentes instituciones a nivel nacional con el apoyo de las fuerzas armadas. En términos concretos, uno de los episodios fundamentales para el posicionamiento de Fujimori en el poder, estaría dado por la lógica del manejo político y operativo en la lucha con los movimientos violentistas. Es así que tempranamente se configuró una plataforma operativa con tal capacidad de inteligencia en manos de la figura del jefe del Servicio de Inteligencia Nacional, Vladimiro Montesinos, que en base a su empoderamiento y movilidad de recursos, prontamente cobró un papel fundamental en la posterior desarticulación del movimiento Túpac Amaru en 1997. La toma de la residencia del embajador japonés en Perú en 1997 supuso la puesta en marcha de todo el aparataje de inteligencia y servicios secretos instaurados dentro de los ejes de la nueva institucionalidad en Perú y conllevó al posicionamiento legitimado de Fujimori por parte de la ciudadanía.11 11 Se trata de un suceso fundamental durante el segundo período de gobierno de Fujimori el año

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Por esta razón, la lucha contra movimientos ilegales puede ser vista como un triunfo de credibilidad a la gestión aún en tiempos de facto y limitaciones a las libertades individuales de la sociedad en general. Esto, sumado a la desarticulación-casi endogámica- de los partidos políticos en Perú, configuró un escenario propicio para la consolidación de Fujimori, en base un modelo de representación deficitario históricamente que, producto de factores culturales, sociales, económicos y políticos, ha conllevado sistemáticamente el ascenso de líderes con amplios poderes para la cooptación del Estado y de la sociedad en general.

Conclusiones

Con el ascenso de Fujimori al poder y en base a las diferentes características abordadas en el presente trabajo, es posible concluir que debido al debilitamiento histórico de los partidos políticos, la fragilidad de las instituciones y los rasgos culturales de la perspectiva vertical en la relación Estado-sociedad civil en Perú durante el siglo XX, se ha configurado en el país una plataforma favorable para líderes caudillistas con afanes personalistas y autoritarios. En este sentido, si bien los elementos precedentes al gobierno de Fujimori estuvieron marcados bajo un clima de crisis institucional y económica, que se tradujo en constantes pugnas debido al descontento social, lo cierto es que la problemática histórica de representación se configuró en base a dilemas fundacionales de los partidos en su función de intermediarios entre la sociedad civil y el Estado. Lo anterior se ha expresado a través de los sistemáticos quiebres institucionales que han desembocado en la cooptación de la esfera estatal, en el contexto de un modelo centralizador, que tuvo como requisito principal la desarticulación de los sectores sociales en función del poder “delegado”. Esto permite visualizar la configuración de una sociedad a la deriva, producto de la actividad de los grupos de poder, que sostenidamente han conformado gobiernos al servicio de intereses fragmentados debido a la multitud de facciones, despojándose de cualquier intento por democratizar e integrar de manera armónica los intereses de la población en su conjunto. Los partidos políticos en este sentido, reflejarían desde su fundación, la dinámica de los juegos de poder con características clientelistas, que lejos de representar las demandas de la ciudadanía, se transformaron en meros instrumentos segmentados con fines netamente electorales. Por otro lado, el proceso de consolidación de una estructura política deficitaria bajo elementos fundacionales e históricos, no sólo fue un rasgo particular de los partidos políticos, sino del proceso de transformación 1997, que comienza con la toma de la residencia del embajador japonés Morihisha Aoki en Lima, el cual en ese momento se encontraba celebrando el 63° aniversario del natalicio del emperador japonés Akihito. Bajo ese escenario, 14 miembros de la organización Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) irrumpieron en el lugar, tomando como rehenes alrededor de 800 personas, entre las cuales se encontraban diplomáticos, oficiales del ejército y miembros del gobierno.

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social y cultural en general, a partir de la configuración del Estado moderno en la nación peruana. En este sentido, las causas apuntarían a la reconfiguración de patrones de comportamiento instaurados bajo el modelo eurocéntrico de dominación por parte del Estado en relación con la sociedad civil, el cual supuso la desintegración basal de los diversos sectores. Ello se tradujo en la estructuración desde los inicios de la vida republicana, de un modelo vertical centralizado en la figura del gobernante, el cual implicó la interacción directa de los actores estatales y la ciudadanía, marginando de esto modo, los canales formales de representación de la sociedad civil, como son los partidos políticos. Es así que, en base a patrones culturales e históricos, el ascenso de Fujimori puede verse como la consolidación de la debacle de un sistema de partidos carente de representatividad y una institucionalidad fundada en el poder centralizado que, junto con perpetuar la dominación en torno a la figura del Estado, estarían lejos de plantearse como intermediarios legítimos y válidos ante la población peruana.

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Alexis Salgado Bravo

Licenciado en Ciencias Políticas y Gubernamentales, con mención en Ciencia Política, y Administrador Público, Universidad de Chile. Maestrando en Gobierno y Gerencia Pública, en la misma universidad.

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CapĂtulo III Asuntos sociales y ciudadanĂa

Asuntos Sociales y Ciudadanía

Aproximación a los procesos y

tendencias constituyentes recientes en

América Latina

4 Héctor Testa Ferreira

Introducción

El presente trabajo nace con el objetivo de intentar dar algunas miradas sobre las tendencias y procesos constituyentes en la historia reciente de nuestro continente, en un contexto general de mundialización y extensión global del capitalismo en su época neoliberal, pero también, donde el programa político del neoliberalismo viene siendo cuestionado fuertemente, tanto desde perspectivas políticas e ideológicas contrarias a él, como por las mismas crisis y tensiones que han venido produciéndose en varios países de su propio modelo. Dado ese marco histórico general, buena parte del territorio latinoamericano participa de una búsqueda constituyente que de distintas formas viene ensayando pasos hacia una modificación refundacional de nuestras sociedades, que intenta abordar las falencias y precariedades de sus construcciones nacionales, y por cierto, una reformulación de las políticas de Estado hasta hace poco gobernadas muy hegemónicamente por el programa político del neoliberalismo. Esta tendencia histórica está integrada por múltiples formas y búsquedas de actores sociales y políticos de distintas realidades nacionales o locales, pero que comparten ciertas bases y proyectos comunes que aquí se intentarán esbozar. En general, podemos caracterizar primeramente a los procesos y tendencias constituyentes en curso como intentos de superación de un conjunto de situaciones vinculadas a la existencia de instituciones poco asentadas en las realidades sociales, de falencias, insuficiencias y exclusiones en distintos niveles, de la incapacidad de integrar a amplias capas de la sociedad al régimen democrático y de representación, y mucho más, para citar dos temas centrales en los nuevos procesos, en cuanto a colaborar en generar dinámicas e instancias de integración regional, o de

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incorporación de los pueblos originarios y de los actores populares en general, a los sistemas institucionales aún altamente coloniales y excluyentes. De la mano de esta búsqueda constituyente, hemos tenido la emergencia de nuevas Constituciones y marcos institucionales en la mayoría de los países, y, sobretodo en los últimos años, la irrupción de nuevas fuerzas sociales y políticas que logran construir nuevas mayorías y constituirse como gobierno a niveles locales y nacionales, e impulsar procesos constituyentes en muchos sentidos inéditos en la historia latinoamericana. Es importante recalcar que tal coyuntura se ha generado en procesos de reconstrucción del sentido de la política que tienen en importante medida como protagonistas a actores y organizaciones que hicieron su andar en tensión con o por fuera del sistema político institucional dominante, y en muchos sentidos explícitamente contra él. En tiempos en que las formas tradicionales de la política propugnadas por los sistemas políticos liberaloligarcas fueron perdiendo sentido para las grandes mayorías (es decir, la representación electoral, los partidos políticos, los parlamentos, y el debate público dominado por los medios de comunicación oligopólicos), se ha visto emerger una oleada social y política con pretensiones refundacionales, impulsando una abierta movilización social contra las reformas neoliberales y en rechazo a las formas institucionales existentes (muchas con una larga historia hacia atrás), rechazadas por ser sólo aparentemente democráticas o republicanas. Es por esto que un examen temáticamente amplio y con profundidad histórica de los procesos constituyentes actuales debe incluir una comprensión de todo eso a lo que se pretende reemplazar y superar, y tal cosa abarca cuestiones de un origen tan lejano como las distintas formas de colonialismo con que se constituyeron los estados-nación en esta parte del mundo, o el carácter fallido o incompleto de los procesos de construcción estatal (y por tanto nacional) una vez que se iniciaron las historias formalmente republicanas de los países latinoamericanos. Por esto, aquí se intentará esbozar una breve historización del recorrido del poder y los procesos constituyentes en nuestro continente.

Cuestiones conceptuales preliminares

Para abordar este complejo entramado de procesos y tendencias, es necesario hacer algunas tomas de posición teóricas y definir ciertas cuestiones preliminares. Primero que todo, a qué nos referimos cuando hablamos de proceso o poder constituyente. En un sentido general, “proceso constituyente” sería todo proceso social y político que decanta en la construcción o reconstrucción de un programa político que se hace del mando de un Estado, es decir, cuando se constituyen las bases fundamentales de un orden social e institucional que ha emergido como hegemónico en una sociedad dada, sean cuales sean sus contenidos y las formas en que se lleva cabo. En un sentido más específico y restringido, en especial cuando nos referimos al presente, un proceso constituyente tiene la particularidad de ser una construcción apropiada colectiva y mayoritariamente por la ciudadanía y los actores sociales de una sociedad,

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que decanta en una asamblea constituyente que redacta una Constitución acorde a los principios y tendencias que, habiendo logrado una hegemonía social, política y cultural, intenta plasmarse de manera democrática en una nueva configuración del Estado y el orden institucional de un país. En este último sentido, podemos decir que un proceso constituyente es democrático, inclusivo, popular1, por contraposición a los procesos de construcción estatal excluyentes y oligárquicos que han sido dominantes en la historia latinoamericana y mundial hasta el día de hoy2. Otra cuestión relevante es la amplitud de temáticas y aspectos que se abarcan al tratar un proceso constituyente. Sobre esto, aquí se toma una opción definida por ir más allá de la especificidad jurídica-constitucional. Se intentará justificar tal opción, bajo la idea de que el poder y los procesos constituyentes deben ser comprendidos en su totalidad, y de sus circunstancias históricas que lo determinan y condicionan, más que en su específica manifestación jurídico-institucional, es decir, los textos constitucionales y legales de cada país. Son los procesos socio-políticos, los que decantan en las asambleas o convenciones constituyentes que refundan los marcos institucionales de cada estado-nación. Por eso, es posible hablar de constituciones “liberales”, “nacional populares”, “neoliberales”, o “posneoliberales” o de un “nuevo constitucionalismo latinoamericano” (definiciones que se han venido instalando en este marco), pues las Constituciones, y sus reformas más relevantes, nacen ahí donde se requiere ajustar la organización del poder al proceso social en transformación, y por tanto, sus contenidos dependen directamente de las correlaciones y predominios políticos en el momento en que irrumpen. Además, esta opción de considerar al poder y los procesos constituyentes en su sentido más amplio, tiene también una motivación por el contexto dado por las radicales transformaciones históricas vividas bajo las últimas décadas, cuyas manifestaciones en el ámbito del poder, la política, la cultura, la ciencia, las formas productivas o la economía, son bastante significativas, y determinan la necesidad de abordar un fenómeno tan amplio como el poder constituyente, en sus diversos aspectos y contextos, más allá del Estado y la política formal, y teniendo como permanente telón de fondo los procesos históricos de carácter global y continental, acorde a unas formas productivas que apuntan justamente en esa dirección, desde la producción en red, las dinámicas deslocalizadas, el rol del trabajo y de los procesos altamente tecnificados, las industrias culturales, etcétera. En este sentido, debido a la profunda transformación de las formas y mecanismos del poder y la política operada en las últimas décadas, las manifestaciones jurídico institucionales no siempre retratan 1 Importante señalar que aquí se entenderá como “popular” y “pueblo”, aquéllas tendencias, procesos, actores y fuerzas, que se generan por parte de las mayorías ciudadanas que intentan moldear conforme a sus ideas e inclinaciones a los Estados y Gobiernos, más allá de la diferenciación interna que hay dentro de los conglomerados de actores que no son pertenecientes a los sectores oligárquicos y clases dominantes de cada sociedad. En un sentido políticamente propositivo en torno a un proceso constituyente popular para el caso chileno, ver Salazar (2011), y Testa (2012). 2 Para la temática de los procesos constituyentes como radicalidad democrática, ver Cárdenas (2009).

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a cabalidad los cambios constituyentes en curso, los que, por lo demás, se expresan en una multiplicidad de regulaciones (y sus relaciones de poder correlativas) que van mucho más allá de los textos constitucionales en los que la fórmula clásica del liberalismo pretendía poner las piedras angulares de lo político, cuestión vinculada además a lo que se ha venido llamando el fenómeno de la pluralidad de normas y de ordenamientos jurídicos superpuestos y entrelazados entre sí, lo cual tiene como ejemplo más claro las instancias de poder autónomas a los gobiernos en el plano interno de cada país, como asimismo, en el plano externo, las abundantes regulaciones transnacionales, ambas cosas cosas propias de la era neoliberal, que abordaremos más adelante. También, es importante desvelar las brechas que hay entre la formulación programática e ideológica del neoliberalismo, y las muy concretas realidades en que verdaderamente se plasma. Abordar al neoliberalismo implica también a los aspectos más relevantes de la sociedad contemporánea “neoliberal”, aunque éstos no sean parte de su formulación programática e ideológica. Es decir, enfocar la mirada más en la era neoliberal que en el neoliberalismo. Como perspectiva general, aquí se desarrollará el que las propuestas políticas del republicanismo liberal han sido notablemente desustancializadas3, han sido deformadas en sus contenidos originales con un sentido regresivo y antidemocrático, y es parte de un momento de la modernidad y del propio universo ideológico y práctico propiciado por la hegemonía capitalista, en que las propuestas y tendencias más progresistas del campo intelectual y político dominante, han pasado a estar ampliamente subordinadas y convertidas en un ultracapitalismo con pretensiones totalizantes del tipo “fin de la historia, de las ideologías, de las utopías”, y otras formulaciones similares. Así, el discurso neoliberal intenta esconder su propia naturaleza ideológica, y muchas veces encubre más de lo que dice de sí mismo: los poderes actuales se apropian de ciertas ideas liberal-republicanas para su legitimación, pero tal apropiación provoca en una muy importante medida una distorsionada visión sobre sus propias características y las de la sociedad real que existe bajo esa ideología. Por todo lo anterior, el hablar de poder constituyente, implica, hoy más que antes, varias definiciones relativas a la amplitud con que se entiende el “poder constituir”, el “poder de constitución” de las bases fundacionales y fundamentales que gobiernan y son hegemónicas en una sociedad. Necesariamente, se tiene que partir desde una posición frente a lo político, el ámbito de acciones que abarca la actividad política y el ejercicio del poder, en las circunstancias actuales. Tales definiciones son 3 Desustancializadas, en el sentido que el modelo o ideal de repúblicanismo democrático permanecer como sistema político en términos formales, procedimentales, pero sin los contenidos que otrora la imprimían su sentido y valor, al menos en las propuestas del republicanismo liberal democrático original. Tal cuestión lejos de ser una crítica externa, es asumida por la teoría política de índole neoliberal como esencia de las democracias contemporáneas, y más aún, como única forma de evaluar un régimen político: su sujeción a ciertas formas, procedimientos, o reglas preconcebidas como democráticas o republicanas.

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hoy más necesarias que hace un tiempo atrás, pues la irrupción de la era neoliberal implica y presupone una redefinición de los marcos en que desarrollan los programas políticos, la disputa por el poder constituyente, y las formas de la propia política. El mismo carácter de lo político, del espacio público y de lo común, y por tanto, de los espacios donde se desarrolla y desenvuelve el poder constituyente, han mutado de manera importante frente a lo que se entendía y practicaba en las épocas del liberalismo clásico: los conceptos de hegemonía, la sociedad de masas, la biopolítica, o los nuevos fenómenos de las redes sociales, la informática y el internet, la relevancia de la industria mediática, del espectáculo y de las comunicaciones en los entramados de poder, son algunas de las aristas de esa transformación. Pero también, en nuestro contexto continental, tal mutación ha sido operada sobre la base de viejas estructuras de dominación y hegemonía política de las elites latinoamericanas: de ahí la necesidad de ver qué hay de nuevo, y qué de viejo, en el proyecto neo-liberal de las elites del continente.

El poder constituyente

de las elites y el carácter fallido de los Estados latinoamericanos

Dada la creciente hegemonía de los países occidentales en los procesos de mundialización impulsados por el movimiento expansivo del capitalismo industrial, y las dinámicas colonialistas e imperialistas que le fueron consustanciales, los procesos de construcción de Estado en nuestro continente (y en los otros del llamado “tercer mundo”) fueron un proceso exterior, colonial, con altos grados de desigualdad social, y en sus facetas más extremas pero no por ello poco comunes, realidades de intensiva explotación en que viven las mayorías populares, y también la de los propios territorios nacionales, sin dejar de mencionar las multifacéticas formas de violencias estatales o para-estatales ejecutadas por las variantes autoritarias del orden oligárquico. Así, el “poder constituyente” en que las elites y oligarquías han volcado su proyecto histórico (de carácter modernizador y occidental, o al menos intentando serlo), tiene por esto una falencia desde sus orígenes, y en su misma esencia: el poco arraigo en las realidades sociales que viven la mayoría de las poblaciones y la mayor parte de los territorios donde se impulsa4. Es lo que en lenguaje jurídico se ha conceptualizado como falta o carencia de efectividad y aplicación del derecho (García Villegas, 2011), o desde la teoría social o historiográfica, la noción de “Estado fallido”. La falta de legitimidad que tantas veces han padecido los proyectos históricos de las elites en el continente, tienen su origen en este carácter externo, de “implantación” de un proyecto, formulado e impulsado por una minoría radicalmente diferenciada y separada de las mayorías restantes. 4 Como fundamento de una teoría crítica desde y para esas circunstancias, es particularmente atingente la obra de Boaventura de Sousa Santos (2006). Ver también Roitman (2008).

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Si aceptamos la distinción hecha por las teorías neoconstitucionalistas que abordaremos más adelante5, podríamos decir que los países de nuestro continente hemos tenido una Constitución en sentido formal (un texto escrito con ciertas formulaciones y declaraciones), pero no una Constitución en sentido material (un ordenamiento político, social, y jurídico, impregnado de las normas constitucionales). Tal cosa tendría una explicación o justificación doctrinal, el formalismo y afán conservador con que se terminaron asumiendo, en el siglo XIX (también en los lugares de orígenes de las revoluciones liberales), los propios textos constitucionales: éstos serían más bien formulaciones programáticas o recomendaciones a los poderes del Estado que no tendrían la fuerza jurídica de la legislación civil, comercial, penal o procesal. Así, con las reacciones y resistencias de los poderes monárquicos y los antiguos regímenes a las transformaciones puestas en marcha con el avance del capitalismo industrial y de las burguesías ahora más directamente involucradas en la disputa del poder político, hubo un desplazamiento conservador de las propias teorías liberales, en cuyo seno, sus variantes más democráticas y populares fueron perdiendo posiciones e incidencia política, dejando el desarrollo concreto y la profundización de los principios del constitucionalismo clásico para mucho después. En nuestro continente, lo anterior se plasmó en un “constitucionalismo de adaptación” (Bolivia, 2008), donde las formulaciones, debates, y construcciones doctrinales se importaron directa y muchas veces irreflexivamente, sin una atención particular sobre las realidades propias de los países latinoamericanos. La deriva conservadora y autoritaria que terminaron teniendo las revoluciones por la independencia y los procesos de construcción estatal en cada uno de los países se fue concretando a veces de manera radical desde sus propios inicios, y tal rasgo se desarrolló sin mayores contrapesos con el correr del tiempo: toda revuelta de las clases medias o populares contaron, como adversario y enemigo declarado, con un Estado totalmente copado por las elites y oligarquías nacionales6. A tal falencia de legitimidad inicial del poder constituyente de las elites derivado de su carácter “externo” a las mayorías sociales, se irá agregando un elemento adicional derivado de las características propias de la ideología y programa político de origen europeo-occidental que recibieron en y tras los procesos de independencia. A estas alturas, ya no es necesario remarcar el rol fundamental de las ideologías y distintas formaciones culturales en la construcción de legitimidades y consensos sociales, y tampoco el hecho de que tales ideologías formulan siempre un universo simbólico que, aunque producido por sus bases materiales, no 5 Más adelante se desarrollarán sus características, pero un buen repaso al nuevo constitucionalismo está en el compilado de la Corte Constitucional del Ecuador (Ecuador, 2010), Gargarella (2010, 2011), Martínez (2008, 2010, 2011a, 2011b), Rodríguez (2011), Serna de la Garza (2009), Uprimny (2011), Villabela (2010). Estos textos sirven de base a buena parte de las reflexiones aquí desarrolladas. 6 En Chile, para citar un ejemplo referencial en cuanto a una construcción estatal en orden, fuerte, de cierta estabilidad política y sin mayores disputas intre-elites, en ya 1829 las vertientes liberales y federalistas tuvieron su derrota definitiva a manos del bando conservador y centralista. Sobre la construcción deEstado en Chile, ver Salazar (2005).

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necesariamente coincide con él. Pues bien, por lo anterior, la recepción de las teorías y políticas del liberalismo clásico europeo y estadounidense agregaron al carácter externo del poder constituyente de las elites, la posibilidad y las expectativas sociales en torno a la realización concreta del ideario modernizante y revolucionario del liberalismo clásico: la soberanía popular y la ampliación de la democracia, la modernización, y los derechos ciudadanos. Y en especial, las falencias y evidentes fisuras y contradicciones en el campo social que desgarraban a cada una de las naciones latinoamericanas, terminarían produciendo, ya desde inicios del siglo XX, diversas corrientes y proyectos políticos de carácter nacionaldesarrollista, nacional-populares, búsquedas y reformas de desarrollo nacional, inclusión social, y nacionalización económica. Así, fue sobre las carencias de legitimidad del poder constituyente de las elites, que fueron constituyéndose distintos procesos políticos que intentaban cuestionar y superar el estrecho y conservador marco institucional en que se terminaron plasmando las construcciones estatales tras los procesos de independencia, y que terminaron configurando un siglo XX claramente antiliberal. El detalle de esa trayectoria para cada país es largo de desarrollar acá, pero es relevante recalcar algunas de las características generales del escenario del que surgió. Si bien las guerras de independencia tuvieron un fuerte sello americanista (en el plano continental), libertario, e integrador de culturas y pueblos (en los planos internos a cada país), donde se visualizaba como posible y necesaria una unidad sudamericana de naciones y una integración de los pueblos originarios y mestizos a las incipientes construcciones nacional-estatales, las oligarquías y elites militares que condujeron esos procesos o bien no tuvieron las capacidades o circunstancias para llevar a cabo tal programa político, o fueron derrotados por aquéllos para los que tal cosa no era prioritaria o deseable, o bien las mismas circunstancias histórico-sociales del continente impedían o hacían imposible tal cosa. Como sea, los nuevos Estados se fueron conformando con una fuerte hegemonía oligárquica y conservadora, lo que decantó en la invisibilización y falta de incidencia política de las fuerzas y tendencias más progresistas, como el federalismo más genuino y descentralizador, o los mismos actores más directamente liberal demócratas o populares. En algunos países tales disputas se terminaron cristalizando en escenarios fuertemente centralistas, conservadores y autoritarios (Chile aparece en este sentido nuevamente como referencial), o en otros, con un centralismo apenas atenuado por las mismas condiciones geográficas de sus extensos territorios (Argentina, Brasil y sus federalismos bastante atenuados y finalmente en muchos sentidos, centralizados), y en muchos por no decir casi todos los casos, con importantes inestabilidades y precariedades institucionales que fueron agravando, a la larga, la carencia de legitimidades del orden político-social (aquí podríamos citar como excepción relativa a Uruguay, y en menor medida, a Argentina y Chile, y más en general, a los núcleos urbanos de las capitales de cada país). Dicho en general, es prioritario decir que el mencionado carácter externo, colonial o fallido del Estado tenía

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en los países y regiones con mayor presencia de los pueblos originarios y de alta población afroamericana sus más nítidos ejemplos, por lo que no es extraño que tales cuestiones sean prioritarias y fundamentales a la hora de caracterizar a los nuevos procesos constituyentes de la actualidad: el reconocimiento de la plurinacionalidad, los conflictos territoriales, el cuestionamiento a un orden de alta centralización de poderes y riquezas y a la racialización de las relaciones de clases.

La oleada reformista en el siglo XX: procesos, reformas, y fuerzas nacional-desarrollistas

Como es sabido, antes que la actual oleada de cambios constituyentes y constitucionales, y antes que la implantación del modelo neoliberal, hubo una larga historia de conflictividades y procesos políticos que fueron corriendo el cerco de los marcos del orden oligarca constituido tras los procesos de independencia y consolidado durante todo el siglo XIX. Durante todo el siglo XX, eso se plasmó en una serie de proyectos nacionaldesarrollistas que fueron modificando los marcos liberales-oligarcas, con procesos políticos con fuerte carga popular y de izquierdas, con íconos referenciales como la precursora revolución mexicana a inicios de siglo (y la Constitución social dictada en 1917), los reformismos crecientemente radicalizados como los que abrieron paso a gobiernos de carga progresista, democratizante, y nacionalizador7. Estos gobiernos y procesos reformistas se dieron en variadas formas y nutrieron de múltiples fuentes, entre las que podemos encontrar, de partida, la conducción de militares de corrientes que lo se ha llamado como militarismo desarrollista, venidos de las nuevas capas medias políticamente radicalizadas en contra las oligarquías, y que encontraban una fuente de inspiración en los idearios libertadores de las generaciones militares protagonistas de las revoluciones y guerras de la independencia (aquí hay claros antecedentes del reciente proceso político venezolano, y de la influencia referencial de los íconos y referentes de esa época en los procesos constituyentes populares actual). Otra fuente de relevancia fue el propio pensamiento social de la iglesia (iniciado con fuerza justamente en el cambio de siglo), y su variante más radicalizada a mediados de éste, la teología de la liberación. La otra vertiente no requiere mayores presentaciones, y está en los actores y movimientos populares y las organizaciones y referentes políticos de izquierdas levantados contra el orden oligárquico ya desde mediados y fines del siglo XIX, y que con el cambio secular y los influjos provenientes de las revoluciones y los idearios revolucionarios 7 Tales como los referenciales de Lázaro Cárdenas en México, el radicalismo reformista encabezado por Yrigoyen y posteriormente los del movimiento peronista en Argentina, los de Juscelino Kubitschek y Getulio Vargas en Brasil, Juan Velasco Alvarado en Perú, Jacobo Arbenz en Guatemala, o los gobiernos frente populares y luego la Unidad Popular en Chile. Para un repaso desde hoy de estos procesos, ver Negri y Cocco (2006)

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referenciales a nivel mundial, tuvieron un auge que no se detendría y crecería por varias décadas, quizá sin excepción, hasta la destitución del nacional-desarrollismo llevada a cabo por los modelos neoliberales desde los años setentas en adelante. Así, si bien en cuanto a su sustratos ideológicos o procedencias podemos ver varias diferencias entre todas esas experiencias históricas, lo común fue que fueron proyectos claramente antioligarcas, y por tanto, dada la ligazón que une a ambas cosas al menos en nuestro continente, antiliberales. Resulta importante destacar este punto: en cuanto a que el liberalismo terminó siendo en esta parte del planeta, el legitimante del poder de unas elites y oligarquías que lo adaptaron e implantaron en sus variantes más conservadoras y antidemocráticas, en Europa, lugar de su creación y principales desarrollos, partió siendo una ideología revolucionaria de la burguesía contra los poderes que obstaculizaban el camino de su creciente hegemonía y su capitalismo. Por ese motivo, el discurso y el horizonte utópico del liberalismo tuvo desde siempre en nuestro continente una aplicación aún más contradictoria y tensa que en sus lugares de origen, Europa y Estados Unidos8. Así, si vemos la ideología como se la ha conceptualizado en cuanto instrumento de poder que intenta cubrir la brecha entre las injusticias y desigualdades de un orden social, y la legitimidad que éste requiere para existir, subsistir y perdurar, en América Latina la ideología liberal (y su horizonte de libertades y derechos ciudadanos) fue progresivamente quedando muy atrás en relación a las muchas veces y en muchos sentidos paupérrimas construcciones nacionales y estatales. No es menor decir que en aquellos países que se había logrado construir ciertos niveles de consenso social y/o estabilidad política, en los que se cita paradigmáticamente los del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay, y en menor medida en Brasil o Venezuela (en todos los casos, con realidades internas a su vez altamente desiguales y de concentración de poderes y riquezas), el esquema institucional y social del liberalismo conservador finalmente no dio el ancho para responder ante la radicalización de la situación política en los años sesentas y setentas, decantando en dictaduras con un significativo nivel de autoritarismos, violencias, y terrorismos estatales, que van desde las propias dictaduras militares y los regímenes aparentemente democráticos pero fuertemente represivos y autoritarios, escenarios de enfrentamiento armado directo (Colombia, Perú, y la mayor parte de Centroamérica son los caso más evidentes), y las matanzas y represiones constantes a la movilización social y popular.

8 Es importante señalar también, para matizar lo anterior, que también en esos lugares se derivó en escenarios controlados por las fuerzas más conservadoras en detrimento de las corrientes más radicales y democratizantes, como las tendencias sostenidas por los jacobinos recogidas en la Constitución de 1793, hechas retroceder con la posterior Constitución de 1795 y para qué decir de la restauración monárquica encabezada por Napoleón, o la Declaración de Independencia de los Estados Unidos de 1776, relativizada después por la Constitución de 1787.

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

El programa político del neoliberalismo

como proyecto destituyente y regresivo de las elites latinoamericanas

Revisando los procesos de construcción del neoliberalismo en nuestro continente no es difícil concluir que ésta fue una tendencia política altamente tensa, contradictoria, destituyente. Nació como el proyecto político de las minorías oligarcas, contra las tendencias democratizantes y nacional desarrollistas o nacional populares que dominaban el mapa continental de mediados del siglo XX, y que promovieron cambios estructurales que, por una parte, democratizaban los mapas sociales altamente desiguales y para amplias capas de la población, con altas precariedades y abandonos de parte del Estado, y por otra, intentaban atacar la subordinación y dependencia colonial e imperialista a que conducía la hegemonía de tales elites para los Estados y pueblos latinoamericanos en su relación con los centros capitalistas. En ese camino de reconstrucción de su hegemonía, y teniendo como base su control sobre los Estados y sus poderes (más allá de la pérdida electoral de los gobiernos), y su dominio militar (especialmente a medida que se radicalizaban los escenarios políticos en cada país), las elites se fueron allanando a la recepción de la reelaboración programática que se llevaba a cabo en los centros del capitalismo avanzado, que desembocaba en un nuevo liberalismo, programa político elaborado como respuesta a las tendencias democratizantes de los nuevos pactos sociales y estados de bienestar marcados por los amplificados sistemas de seguridad social, el rol activo, planificador e intervencionista de los Estados sobre las economías, o la teoría keynesiana y las teorías de la dependencia en el caso de los países subordinados en la escena mundial. En resumen, los contenidos de este reelaborado programa político, que confluye con la etapa de cristalización general del dominio del sistema capitalista sobre la totalidad del planeta y en cada uno de sus esferas, intentan extender e imponer, con no poco éxito, las lógicas y dinámicas del mercado capitalista a todo tipo de ámbitos de la vida de los pueblos e individuos (Dos Santos, 2007). En cuanto a sus efectos en el mapa global, dichos contenidos ahondaron la subordinación, dependencia y explotación de las economías dependientes por parte de los centros capitalistas, aunque también, fueron generando un complejo entramado en red, de centros y periferias instalados de manera dispersa y deslocalizada a nivel planetario, profundizando procesos de concentración de las riquezas y de los poderes en cada lugar y en cada uno de los planos en que puede analizarse, a nivel local, regional, o nacional9. Las características que dominaron la escena a niveles más políticos, sociales y culturales, fueron la destrucción de las prácticas democráticas, 9 Para la temática del poder en red y la nueva articulación de la producción capitalista en su época posfordista en general, es particularmente recomendable Pérez Soto (2001), y, desde una óptica geógrafica y espacial, Harvey (2000).

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un amplio disciplinamiento social, el retraimiento de las mayorías a la vida privada y familiar, y/o la construcción de búsquedas colectivas ajenas al sistema institucional y de representación política, la precarización laboral generalizada y multifacética, la corrosión de los marcos culturales que funcionaban como contención de las fisuras y desigualdades sociales, la amplificación de la problemática social asociada a los crecientes bolsones de marginalidad popular urbana y los nuevos procesos de concentración de la tierra en una tendencia opuesta a las reformas agrarias redistributivas de los procesos nacional-desarrollistas. De manera contraproducente, tal escena fue cubriendo rápidamente cada una de las sociedades de la era neoliberal con un conjunto de tensiones y contradicciones sociales, culturales, políticas, difícilmente contenibles bajo el propio marco institucional impuesto por el paradigma neoliberal, el cual era y es, en muchos sentidos, una regresión al orden oligárquico liberal-conservador previo a las reformas democráticas que se abrieron paso durante el siglo XX. Por lo mismo, mucho de la radicalidad, rapidez y profundidad de los procesos constituyentes más recientes deriva del hecho de que la destitución de los proyectos nacional desarrollistas se haría con un grado de violencia, saqueo, y pauperización social e institucional difícilmente comparable con cualquier otro momento de la historia americana, y por tanto, ya no basta con una vuelta atrás o con un nuevo intento de contornos nacional-desarrollistas: el reformismo bajo los esquemas liberales, por sí solo, ya no logran contener y encauzar las necesidades y anhelos de los pueblos y las tendencias transformadoras en curso. El carácter regresivo y destituyente del programa neoliberal que hemos venido esbozando queda en evidencia al centrar la mirada en los avances que el nacional desarrollismo había alcanzado en términos de democratización política, redistribución del ingreso, generalización de servicios públicos y derechos sociales, nacionalización económica, y un consenso social básico en franjas importantes de las sociedades (sobre todo en las grandes urbes y en los países con mayor construcción de lo nacional y del propio Estado). Todo estos avances fueron siendo desmantelados y dando paso a un drástico proceso de destrucción de todo aquello: regresión en la distribución de las riquezas, privatización de los servicios, desnacionalización, desrregulación o traspaso de la toma de decisiones y de creación de normas desde lo estatal a otras esferas con predominio de actores privados y/o puestos fuera de los controles democráticos y nacionales (Pisarello, 2011). Las relaciones de poder que habían alcanzado un nivel de horizontalidad mayor dada la creciente organización y politización de los actores sociales subalternos en los proceso nacionalpopulares, fueron violentamente transformadas, afianzándose después con los múltiples dispositivos laborales, económicos, y culturales, que el modelo iba difundiendo por todo el campo social, produciendo, cuando no directamente procesos de empobrecimiento, una pauperización general

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de las condiciones de vida de millones de personas y la profundización de la desigualdad y la desintegración social.10 Tal cuadro se completaría con un significativo abandono programático y la cooptación orgánica de la mayor parte de las fuerzas políticas nacionalpopulares o nacional-desarrollistas, que les produjeron un progresivo distanciamiento y pérdida de legitimidades entre la ciudadanía en general, y en particular, entre sus anteriores anclajes sociales y bases de apoyo11. Lo anterior tenía un escenario mundial que tendía a eso: los altos niveles de hegemonía del discurso neoliberal, el predominio neoconservador en Estados Unidos e Inglaterra, la caída del “socialismo real”, la abdicación y cooptación política e ideológica de buena parte de las izquierdas europeas y latinoamericanas, el reflujo de los movimientos nacionalistas y de izquierda en el resto del “tercer mundo”. De esta forma, aquéllos actores y fuerzas políticas que habían impulsado las reformas democráticas del siglo XX, terminarían adoptando posiciones que contrariaban su trayectoria, programas, e ideologías previas, disolviendo uno de los pilares en que se sustentaba la legitimidad del sistema de representación bajo la época previa a la hegemonía neoliberal. Las tendencias y procesos constituyentes del presente habrían de venir de la mano, principalmente, de reconfigurados y en muchos sentidos nuevos actores políticos y sociales en la escena latinoamericana.

Características y elementos

programáticos de los nuevos actores

sociales y políticos latinoamericanos

Partiendo por lo más general, y tal como señalamos algunas fuentes de las que se nutrieron los intentos de reforma social del nacionaldesarrollismo, citar aquí las que conforman el paisaje latinoamericano del presente. Primero que todo, el tan nombrado “progresismo”, que es, para decirlo resumidamente, un conjunto programático que retoma las aristas más democratizantes y libertarias del liberalismo clásico, abandonadas por las restauraciones conservadoras y los pactos liberal-conservadores 10 Tales tendencias incluso pueden verse en el caso más paradigmático y referencial del neoliberalismo, ahí donde el modelo funcionó y funciona: Chile. La implantación neoliberal en nuestro país tuvo en sus inicios un radical desmantelamiento de áreas productivas enteras, en especial aquéllas vinculadas más directamente con el Estado nacional-desarrollista. La oleada de desempleo y pauperización fue el desencadenante económico de los multitudinarios levantamientos populares contra la dictadura, y también, de una muy masiva migración hacia fuera del país, que según cálculos oficiales alcanza al millón de personas, sobre un total de 12 a 13 millones de habitantes en esa época. Y, más recientemente, el muy visible crecimiento económico contiene en su seno una precariedad social y un conjunto de consecuencias de todo tipo, que relativizan toda mirada autocomplaciente sobre los efectos del modelo neoliberal sobre la sociedad chilena, y que explican las recientes oleadas de movilizaciones sociales. 11 Es lo que terminó pasando, para citar ejemplos paradigmáticos, con la Acción Democrática venezolana (AD), el Partido Justicialista argentino, la Alianza para la Revolución Americana peruana (APRA), el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) y Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) de Bolivia, o los partidos de la Concertación chilena (la Democracia Cristiana, el Partido Radical, el Partido Socialista, todos en distintos grados nacional-desarrollistas).

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posteriores, y el más reciente neoliberalismo. Aquí, podemos apreciar un amplio arco de tendencias, que van desde un progresismo liberal que tiene como referentes a los estados sociales más avanzados del capitalismo central (muy golpeados y a la baja con los más recientes procesos y ajustes neoliberales), a un progresismo de izquierdas que confluye y comparte espacios y propuestas con el siguiente ramaje. Por otra parte, “las izquierdas”, conglomerado internamente muy diverso pero en el que se pueden agrupar todas las vertientes políticas que buscan una superación del capitalismo en un sentido socializador y/o libertario, y que se reivindican como herederas de las luchas y propuestas políticas y teóricas socialistas, comunistas, o anarquistas. Y por último, las nuevas concepciones políticas emergidas de las transformaciones económicas, políticas y culturales más recientes y esbozadas con anterioridad, que ponen el acento en las problemáticas más emergentes en la actualidad, y que suelen animar buena parte de los movimientos sociales más referenciales. En esta vertiente es difícil encontrar un nombre que designe al conjunto de propuestas y tendencias, pero sí puede afirmarse que son ideas y fuerzas promotoras de una práctica política democrática que intenta superar sustancialmente los marcos de los sistemas institucionales y de representación tradicionales, por muy liberales o de izquierda que sean o puedan llegar a ser éstos. En esta presentación general, no está demás señalar dos cuestiones al respecto. La primera, que entre estas variantes o fuentes de los actuales procesos no son pocas las tensiones y conflictividades presentes o eventuales, como más adelante desarrollaremos, pero que igualmente son parte del conglomerado de fuerzas y tendencias que impulsan los actuales procesos constituyentes. La otra, es la relación de recepción y reelaboración de las fuentes que animaron a los procesos nacional desarrollistas o nacional populares desarrolladas anteriormente. Hecha esa categorización muy general y resumida de las fuentes de estos procesos, iremos haciendo un recorrido por sus elementos más centrales12. Dentro de los nuevos procesos constituyentes, podemos ver una primera etapa de Constituciones que mantuvieron un esquema liberal pero introduciendo aspectos o instituciones que modifican los esquemas constitucionales clásicos, y una tendencia hacia la incorporación de nuevos derechos, nuevas instituciones estatales, y en general una ampliación de la acción del Estado y de los actores colectivo. Como punto de inflexión a nivel de textos constitucionales, se suele citar como referencial el proceso constituyente colombiano, impulsado por el movimiento ciudadano que exigió en las elecciones de ese año una “séptima papeleta” donde se consultara la opinión popular sobre la necesidad de un nuevo texto Constitucional, lo que decantó en la nueva Constitución de 1991 (Hernández, 2009). En ella, para mencionar un elemento ilustrativo del cambio constituyente que aquí abordamos, se hace un explícito reconocimiento a la multiculturalidad del Estado colombiano, cuestión que después sería profundizada en los nuevos textos constitucionales más recientes, con la declaración del carácter plurinacional de algunos Estados como 12 Para desarrollos más extensos de esto, ver Ibarra (2010).

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los de Ecuador y Bolivia, siendo una de las novedades constitucionales más relevante en sus posibles proyecciones, pues no sólo modifican los reconocimientos legales a los pueblos originarios de nuestro continente, si no que trastocan la concepción unitarista y monocultural del Estado tal como lo concibió el programa ideológico del liberalismo clásico (una nación, un estado, un derecho).13 Lo anterior tiene una particular relación con las prácticas y nociones asociadas al territorio. Las tendencias constituyentes actuales tienden tanto hacia la relativización de las fronteras estatales, como a la diversificación normativa de los territorios nacionales en su interior. Los factores de ese proceso son muchos y de variados tipos, y parten de cuestiones directamente materiales o económicas, o dicho de otra modo, se derivan de las formas y dinámicas de la producción económica actual. Las deslocalizaciones del los procesos productivos, los funcionamientos en red, la aceleración de la globalización económica, la conformación de economías regionales en un marco planetario que tiende hacia la multipolaridad, son parte de este nuevo entramado histórico, sobretodo si se mira la realidad actual bajo el signo de la profundización capitalista. Del otro lado de las nuevas tendencias y los actores colectivos que tienden a ser referenciales en las escenas nacionales, regionales y globales, intentan dar pasos de apropiación territorial y búsquedas de formas de autogobierno y autonomía que van desde la posibilidad de acceder a gobiernos y propiciar procesos de nacionalización de recursos y riquezas sociales, hasta la búsqueda de iniciativas de construcción desde abajo y por fuera del estado y el mercado capitalista global, cuestión que han venido instalando, sobretodo, los movimientos sociales con base territorial (o que tienen referencia programática en lo territorial), que se han venido instalando como actor también político en los escenarios actuales de cada uno de los países. Dicho de una manera resumida, la contracara de los procesos de globalización es la respuesta de las comunidades y poblaciones hacia la cada vez más ostensible llegada a sus territorios de los modos de producción capitalistas e industriales en todos los niveles y ámbitos, generando una nueva dinámica socio-política en el que lo local viene reclamando su relación de mayor horizontalidad con lo global y nacional. Especial relevancia en lo anterior ha tenido la oleada o el resurgimiento de los movimientos de los pueblos indígenas u originarios, generado particularmente en y tras el quinto centenario en la década de los noventa, convirtiéndolos en un actor colectivo con voz, identidad, e incidencia política propia en buena parte del continente. Tal tendencia histórica puso como referencia prioritaria la reivindicación territorial y la construcción de formas y espacios de autogobierno y autonomía, en algunos casos de manera inédita y precursora, y que han logrado reconocimientos constitucionales y legales que cuestionan y superan la noción unitarista y centralizadora del Estado, y que, como veremos más adelante, también contienen tensiones con aspectos de los programas de desarrollo nacional 13 Sobre este tema, ver Noguera (2008), Bizarro et al. (2009), Medici (2011), y De Sousa Santos (2007).

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actuales, sobretodo por lo que ha venido llamándose como su carácter extractivista. Es importante señalar también la diversificación producida en el campo de las organizaciones sociales o populares, o dicho más en general, en las formas y espacios de organización de lo que históricamente se ha denominado como lo social, la ciudadanía, o la sociedad civil14. Particularmente, tal tendencia ha ido modificando la relación entre los partidos políticos y el resto de las organizaciones sociales, en especial con sus formas más emergentes y movilizadas, los movimientos sociales, con lo que se ha ha tendido a un tipo de relación entre lo político y lo social en muchos sentidos esencialmente distinto al tradicionalmente acostumbrado. Lo anterior no significa que lo propiamente electoral o institucional haya ido perdiendo peso y relevancia (como tantas veces se propone desde lo intelectual o los discursos directamente políticos), si no que el tipo de enlazamiento entre ambas cosas, lo social y lo político, se ha ido modificando hacia unas relaciones más complejas, horizontales, o multilineales (según como y en qué aspectos se las mire), que han ido negando la subordinación de una a favor de la otra. La crítica a la idea y práctica de la representatividad política en su forma liberal clásica ha sido uno de los puntos principales en las búsquedas y reflexiones en este ámbito, bajo las nociones de democracia participativa, empoderamiento ciudadano, ciudadanía activa, autonomía política de las organizaciones sociales, y otras, generalizando las prácticas asamblearias y las formas movimientales de organización, instalando la idea de “movimientos sociales” en el centro del debate político e intelectual y colocándolos a éstos como actores insoslayables en los escenarios políticos actuales. En lo más concreto, un aspecto muy notable de lo anterior está en el enlazamiento entre las organizaciones políticas emergentes y de raigambres populares, de izquierdas y/o progresistas (estas tres vertientes apuntan a distintas cosas, pero comparten su antineoliberalismo), y los movimientos y las organizaciones sociales. Anteriormente, se entendía que las organizaciones políticas eran las depositarias casi totales de lo político, y solían, como se criticó desde las más recientes tendencias políticas, tratar a las organizaciones y movimientos sociales como su correa de transmisión, de manera subordinada y dependiente. Hoy, en cambio, la noción y práctica de la autonomía del movimiento y la organización social es parte del sentido común compartido en innumerables experiencias organizativas y de movilización social que indudablemente actúan en lo político, algunas veces con un poder de incidencia que se quisieran muchas organizaciones propiamente político-partidarias (Thwaites, 2004). Es evidente que los partidos políticos y el sistema institucional en su conjunto vienen perdiendo legitimidades y vienen arrastrando una fuerte descomposición de su legitimidad democrática, con una crisis de representación y una corrosión institucional crecientes. Como cuestión 14 Para un repaso de las movilizaciones y movimientos sociales y políticos populares de nuevo continente, ver López Maya et al.(2008), Zibechi (2007), Seoane (2004), Negri y Cocco (2006).

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concordante con lo que aquí ha venido planteándose, lo anterior es menos presente ahí donde hay procesos constituyentes evidentemente en curso o en escenarios políticos con importantes grados de hegemonía política progresista, de izquierdas, o de tendencias del campo popular. En los lugares y temáticas donde el sistema de representación carga déficit mayores de legitimidad, los movimientos y organizaciones sociales y políticas populares no partidarios y más movimientales (es decir no fundamentalmente ancladas en el sistema representativo electoral, o en situación de tensión con los sistemas electorales y partidarios de sus países) han solido ser protagónicos a la hora de expresar en organización y fuerza social, las nuevas conflictividades y escenarios de disputa abiertos tras las transformaciones antes apuntadas. Planteado de otra forma, ante la crisis de legitimidades de los sistemas de representación política, han sido los movimientos, redes y organizaciones sociales y populares, quienes suelen expresar la nueva morfología de los mapas sociales y sus conflictos y zonas de mayores fisuras, las nuevas configuraciones políticas, sociales, y culturales en el marco de la globalización neoliberal, constituyéndose ahí un creciente polo de atracción de militancias, referentes e incidencias propiamente políticas. En ese contexto, la tendencia ha venido siendo hacia una relación compleja y bidireccional entre lo social y lo político, donde las organizaciones y fuerzas políticas, si bien por su misma esencia es donde recaen las miradas más globales sobre los procesos y escenarios nacionales, no cuentan con un monopolio de la acción política, y comparten, o incluso muchas veces son secundarias, en relación a los protagonismos públicos de las organizaciones y movimientos sociales (Svampa, 2012). Lo anterior no debe entenderse, eso sí, como si tal proceso esté acabado y resuelto, y tampoco, como si pudiese hacerse una diferencia categórica y binaria entre fuerzas políticas y movimientos sociales. De hecho, podría decirse que la tendencia general es a que los movimientos sociales van constituyendo sus propios instrumentos político-partidarios, como los muy referenciales Partido de los Trabajadores en Brasil (edificado en sus inicios en confluencia con movimientos sociales como la CUT y el MST), el Movimiento Al Socialismo boliviano (construido desde el movimiento campesino e indígena), o, en un sentido distinto, el Frente Amplio uruguayo, donde converge un poco de fuerzas políticas y organizaciones sociales (la central sindical PIT-CNT, el movimiento de cooperativas de vivienda FUCVAM y otros), o el propio Partido Socialista Unido de Venezuela, que más que una organización central es un instrumento partidario donde convergen una buena parte de las bases de apoyo del gobierno bolivariano, donde son parte casi todos los movimientos sociales del país. Incluso los movimientos más reacios a participar de las elecciones, vienen tomando posiciones públicas frente a ellas, donde puede citarse como referenciales los movimientos zapatista (el referencial EZLN) y estudiantil en México, con el reciente “Yo soy 132”, o los movimientos estudiantiles en Colombia y Chile, que de manera ilustrativa marcan importante presencia en los países de una hegemonía política neoliberal más marcada, y que, aún

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sin expresión electoral clara, vienen siendo actores sociales de creciente resonancia política. Ni acabado ni resuelto, el proceso que se ha ido describiendo está lejos de no tener contradicciones y tensiones internas. De hecho, aún en los lugares y países donde hay nuevos procesos constituyentes más avanzados en cuanto a tener una expresión y fuerza política y social más hegemónica (y además, nuevas Constituciones derivadas de asambleas constituyentes), no se podría decir que no hay importantes tensiones entre los lineamientos políticos que impulsan las conducciones gubernamentales, y las demandas y anhelos populares que se expresan bajo la forma de movimientos y movilizaciones sociales. Especial resonancia han venido teniendo las disputas entre los proyectos nacionales de desarrollo e inclusión social (que requieren distintas formas de inserción de las economías de los países en el mercado capitalista global) y el cómo se plasma eso en los territorios y las comunidades locales. El emergente debate sobre el carácter extractivista de los nuevos gobiernos progresistas, de izquierdas, o populares, y los escenarios de movilización social que suscitan, sobretodo, los proyectos, industrias, y obras de infraestructura que requiere tal modelo de intensiva extracción de recursos naturales desde los territorios, vienen siendo y seguramente serán uno de los nudos que progresivamente estarán en el centro de los debates y disputas constituyentes por venir. Más general incluso que lo anterior, está el tema de ciertos escenarios de reflujos y estabilidades en organizatividad y movilización social, cuestión sobretodo presente en algunos de los países gobernados por fuerzas progresistas, situación especialmente aguda en los países donde gobiernan conglomerados cuyas definiciones presentes los acercan más a un progresismo moderado y de “capitalismo con rostro humano”, como Brasil, Uruguay y Argentina. En Brasil, para partir citando el escenario más complejo debido a su rol de potencia inserta entre los países emergentes en la tendencia hacia un nuevo mapa global multipolar, tanto el movimiento sindical como el rural (con los muy referenciales CUT en el plano sindical y MST en el campesino rural), han tenido múltiples tensiones internas en cuanto a la relación con el Gobierno y el propio PT. No se podría sostener que la crítica al posibilismo del gobierno brasileño es sólo producto de una ultraizquierda, y de hecho el mismo PT y los actores sociales más asociados a él, el MST y la CUT, han venido teniendo desgajes y desmovilizaciones no menores. Misma cosa puede decirse del escenario político argentino, donde a la izquierda del kirchnerismo hay un muy heterogéneo campo de identidades y fuerzas políticas y sociales de no menor incidencia. En Uruguay en cambio, a pesar de la moderación de los gobiernos frenteamplistas y quizás por la misma configuración unitaria y amplia de esta coalición creada ya hace cuatro décadas, los deslices y desgajamientos han sido mucho menores aunque de igual forma los hay, tal como también en Bolivia y Ecuador, caso este último, que involucra también a parte de los actores que fueron centrales en la llegada de Rafael Correa a la Presidencia, referencialmente, el propio movimiento

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indígena expresado en la CONAIE y el movimiento Pachakuti15. De todas formas tanto el MAS boliviano como el Movimiento Alianza PAIS en Ecuador, cuentan con un apoyo popular determinante, y es insoslayable el avance social y en múltiples aspectos que han venido de la mano de sus respectivos gobiernos, cuestión particularmente visible en el reformismo radical más nítido del continente, el venezolano. En todo caso, se aprecia la consolidación tendencial de una importante hegemonía política, cultural, y electoral de perfil progresista, de izquierdas, de carácter popular, que son la base de todos estos procesos. Como contraparte de lo anterior, bien debe mencionarse las enormes dificultades puestas en la edificación de procesos de largo alcance que permitan efectivamente superar las características dependientes, subordinadas, e inacabadas de las construcciones nacionales y estatales. Dada la actual conformación de un mundo multipolar, se señala por parte de las estrategias desarrollistas que están al mando de los gobiernos populares del continente, es primordial la consolidación de un polo regional que, si bien transita en muchos sentidos por las mismas dinámicas capitalistas e incluso neoliberales que se intentan superar, permite pensar y proyectar posibilidades de transformación mayores en un futuro no inmediato pero sí históricamente pronto en el tiempo. Como bien se ha señalado, el debate interno dentro del campo de estas fuerzas constituyentes, ha tendido a variar de la binaria y mutuamente excluyente contraposición entre reforma o revolución muy propia del siglo XX, a algo más complejo pero a la vez política, intelectual, e ideológicamente productivo: cómo abrirle paso a procesos de reformas que vayan teniendo una significación y sentido revolucionario, cómo repensar la revolución como procesos de largo alcance más que como un “evento” o “coyuntura” de revueltas y consternación social que no necesariamente garantizan su permanencia o proyección en beneficio de las mayorías (Sader y Brie, 2004). Con esto, la misma concepción del proceso transformador y constituyente cambia de manera importante, y cobra una relevancia crucial en estas concepciones el rol de las institucionalizaciones constitucionales y legales necesarias para sustentar las nuevas realidades sociales que se intentan crear. Dicho todo lo anterior, y relacionado con él, se abordará a continuación en términos de más estricta teoría política y jurídica lo que aquí ha venido planteándose en sentidos más generales y temáticamente diversos.

Los nuevos procesos constituyentes y el

neoconstitucionalismo latinoamericano

En nuestra América, viene instalándose con fuerza el término de neoconstitucionalismo o nuevo constitucionalismo para referirse a la “bajada” constitucional y más específicamente jurídica de los procesos políticos recientes. El concepto de neoconstitucionalismo procede de ciertas tendencias 15 A este respecto, ver De Sousa Santos (2009, pp.115 y ss.)

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presentes en una corriente de nuevas constituciones y construcciones doctrinales desde los años cincuenta y sesentas en el ámbito europeo, y, sobretodo en el último tiempo, latinoamericano. Viene a designar tanto una corriente doctrinal como a las mismas constituciones surgidas al alero de nuevas formas que tienen diferencias sustanciales en relación al constitucionalismo clásico derivado de las revoluciones burguesas de perfil liberal. Partiendo por sus características más evidentes, podríamos señalar: constituciones amplias y extensas, con un amplio y extenso catálogo de derechos y fuertemente programáticas, el carácter directamente vinculante y condicionante de tales derechos y formulaciones programáticas (antes se las consideraba más bien recomendaciones al legislador, al gobierno, y/o al intérprete judicial), y la existencia de nuevas formas institucionales que se distancian de la clásica estructuración liberal del Estado y sus tres poderes formal y funcionalmente separados entre sí, y, en general, el rol expansivo, fundacional, y pedagógico que adquiere el texto constitucional. Expansivo, pues se espera que las instituciones y principios consagrados en la Constitución vayan irradiándose al resto del orden institucional y legal y la vida social en su conjunto, fundacional, pues se considera que la legitimidad democrática está anclada en el poder constituyente popular y la voluntad soberana del pueblo, y pedagógica, ya que se busca que la Constitución sea un texto aprendido e interiorizado por las mayorías, como herramienta de promoción y defensa de derechos, de constructor de justicia y cohesión social (Martínez, y Pastor, 2010a, 2011a, 2011b). Ante la novedad de estas propuestas y realidades, se ha argumentado que tal proceso refundacional no existe, y que subsisten en lo esencial las mismas características del viejo populismo y caudillismo latinoamericano, en lo que, se suele decir, es central la concentración de poderes en manos del poder ejecutivo. Este razonamiento omite varias cosas: si bien las tendencias y procesos de la actualidad permanecen anclados en sistemas presidencialistas en un grado no menor (en épocas anteriores las posibilidades de democratización emprendidas por presidencias democratizadoras fueron obstruidas por los poderes legislativo, judicial, y el casi siempre omitido poder militar), es bastante claro que ya no se trata del omnipotente poder ejecutivo propio de los anteriores sistemas oligárquicos, si no que, por la misma concepción democrática y popular, y en muchos casos vinculados directamente con las fuerzas sociales emergentes en cada uno de los países, estos Gobiernos dependen políticamente de un conglomerado de organizaciones y referentes de un nutrido campo social, muchas veces con niveles de participación política inéditos en la historia continental, cuestión omitida sistemáticamente por las visiones que los catalogan simplemente como “nuevos populismos”16. Lo anterior queda claro en la misma búsqueda de plasmar a nivel constitucional una nueva institucionalidad democrática acorde a los tiempos y, a nivel de los textos constitucionales, en la búsqueda de nuevas formas 16 Sobre la temática del presidencialismo en el nuevo constitucionalismo latinoamericano, ver Gargarella (2011b)

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para el ámbito orgánico de la Constitución, con nuevas adiciones como el poder electoral o el poder ciudadano u otras instancias difíciles de encuadrar en el esquema de poderes tripartito del liberalismo clásico, y también, de las formas institucionales de perfil neoliberal, como las instituciones llamadas autónomas por ser independientes del control democrático: al contrario, lo que se busca en todas las reformas es la institucionalización de formas de participación democrática en distintos órdenes e instancias. Además, como se mencionó antes, es posible afirmar que este cuadro de diferencias entre el constitucionalismo liberal-conservador, oligárquico, implantado, por una parte, y el nuevo constitucionalismo latinoamericano, por otra, está apuntalada desde varias vías muy visibles en el presente: el proceso de constitucionalización del derecho en general, la defensa de un carácter extensivo o invasivo de la Constitución con respecto al resto del ordenamiento jurídico, la irrupción de una progresiva presencia de un activismo judicial y de otros agentes vinculados a la defensa y promoción jurídica de los derechos y las causas y movilizaciones sociales y populares. Incluso se puede incluir en esto último al contradictorio pero en algunos casos judiciales relevantes de una incidencia política no menor, al llamado sistema interamericano de derechos humanos (aún anclado en la estructura de la OEA, con sede en Washington). Tal cuadro, a pesar de las tensiones y matices que existen en él, se argumenta, justifica con creces el hablar de un nuevo constitucionalismo, con características particulares y propias que lo hacen sustancialmente distinto del constitucionalismo clásico, y que permiten hablar de una época refundacional en muchos sentidos inédita en la historia latinoamericana (Ávila Santamaría, 2011; Bizarro, Moricz et al., 2009). En un nivel más intelectual, es importante señalar que todas éstas han sido tendencias que apuntan a una profunda crítica y desmantelamiento del paradigma de perfil formalista y positivista que hegemonizaba las teorías y prácticas jurídicas en nuestro continente (y en todo el escenario jurídico occidental y su irradiación a todo el orbe), y que proponía, al menos discursivamente, la separación total entre derecho y política, entre el “interpretar y aplicar el derecho” (tarea de tribunales, abogados y juristas) y el “crearlo” (tarea del poder legislativo y los respectivos gobiernos), y que enfocó los estudios del derecho al derecho establecido, instituido, subordinando y casi haciendo desaparecer las cuestiones relativas a la legitimidad de las instituciones, la validez social de ellas, o, dicho de otro modo, las realidades que generan y regeneran las legislaciones e instituciones establecidas. La noción y la práctica del poder constituyente, en este marco, fue quedando relegado a un puesto secundario y muchas veces omitido en las teorías jurídicas dominantes y los discursos oficiales. La noción y la práctica del poder constituyente fueron, cuando no directamente omitidas, conceptualizadas como una especie de “momento” en que el derecho quedaba suspendido por una situación de crisis y desmantelamiento de un orden social, para su reemplazo por otro, lo que se entendía generalmente como un momento revolucionario. Es decir, el momento del poder constituyente era el tiempo de la lucha política y la disputa de poder en sus estados más puros, sin mediaciones

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ni restricciones jurídicas. Ya cristalizado tal momento revolucionario en un orden constituido e institucionalizado, con su respectiva carta constitucional, se iniciaba propiamente el tiempo del derecho y del poder constituido, de las normas, y por tanto, de la legalidad y la legitimidad, entendida ésta última como una simple relación de correspondencia con los mecanismos formales de creación de normas instaurados en las normas constitucionales y legales complementarias correspondientes. El formalismo y el carácter abstracto de tal forma de entender la dinámica entre poder constituyente y poder constituido (o dicho desde otro plano, entre política y derecho), se justificaba precisamente en lo que ha venido siendo desmantelado y perdiendo legitimidades (no formales, si no que, más profundo, ciudadanas, sustantivas): el sistema de representación, la idea y práctica de que la ciudadanía elige a sus representantes para que ellos, válidamente, ejercieran de manera delegada el poder constituido en el largo tiempo que transcurría entre los “momentos”, excepcionales y fuera del derecho, de los poderes y procesos constituyentes. Las nuevas prácticas e idearios de la política y el nuevo constitucionalismo tienden a comprender y empujar una noción del poder constituyente en varios sentidos radicalmente distinta a lo anteriormente desarrollado. Profundizando en las propuestas democratizantes del constitucionalismo clásico (en especial, como se dijo, de sus variantes más radicales, populares, jacobinas), el poder constituyente ya no es un momento, o dicho de manera más directamente política, tal como se entiende que una “revolución” es mucho más un proceso extendido y proyectado en el correr del tiempo, que un hito localizado y específico en él (como sí son en general las revueltas). De esta forma, se entiende por poder constituyente el poder soberano permanentemente en manos del pueblo, el cual tiene todo el tiempo la posibilidad de ejercerlo directamente, con mecanismos también reconocidos en los textos del poder constituido, es decir, escriturados en el texto constitucional, y frente al cual el sistema representativo debe estar subordinado en todo momento. El sistema de representación, con esto, queda subordinado a la participación política directa de las mayorías, eventualmente presente en cada momento de la vida de los poderes constituidos, y siendo la Constitución la escrituración de la voluntad popular, se comprende la relevancia de la real primacía de la Constitución sobre el resto de las leyes, su expansividad y rol invasivo frente a ellas y frente al conjunto de las regulaciones y normas sociales, incluyendo en esto a las que clásicamente se entendían separadas y autónomas por ser ajenas al texto constitucional, típicamente aquéllas del “de derecho privado”, por citar algunas de las características de la tendencia neoconstituyente mencionadas antes. En lo anterior radican, por citar ejemplos muy visibles de las tendencias constituyentes actuales, la posibilidad de la revocabilidad de todos los mandatos de cargos de elección popular, la promoción de referendos y consultas directas a la ciudadanía sobre temas que van desde la nacionalización de recursos naturales a decisiones legislativas o gubernamentales de relevancia, y, en experiencias embrionarias de participación de nuevo tipo,

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los presupuestos participativos sobretodo a nivel de gobiernos locales, o los reconocimientos a la participación social o comunitaria en las más recientes Constituciones de Venezuela (1999), Ecuador (2008) y Bolivia (2009). También, otras propuestas democratizantes como la elección popular directa de los jueces o de la propia justicia constitucional, el derecho a accionar desde la propia ciudadanía reformas constitucionales o, incluso, la iniciación de un proceso constituyente originario, o, aún más en general, las características de este nuevo universo teórico, intelectual y cultural que apoya y propicia, entre otras cosas antes ya apuntadas, la expansión de los efectos de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico y de la propia vida social, los catálogos amplios y extensivos de derechos en los textos constitucionales, o el propio rol pedagógico que se le viene dando en los procesos políticos con mayores avances constituyentes (De Sousa Santos, 2010, Villabela, 2010). Es, para decirlo de manera provocativa, una propuesta política y teórica que disuelve la separación entre derecho y política, que entiende una relación más dialéctica y permanente entre poder constituyente y poder constituido, que intenta anclar el sistema de representación en un contexto de prácticas democráticas más amplias y diversas que la sola elección de autoridades, que reivindica las posibilidades del derecho y del activismo jurídico, legislativo y judicial, como instancias de democratización y reconocimiento y construcción de derechos en beneficio de los pueblos, las organizaciones y movimientos sociales, y las ciudadanías en su sentido más general y abarcador. En ese sentido, también es relevante reseñar que muchas de estas propuestas enganchan con tradiciones jurídicas venideras de los actores más genuinamente progresistas en Europa y los Estados Unidos (Carbonell, 2011): en la llamada tradicional continental, expresadas en algunas formulaciones constitucionales que fueron recogiendo estos avances programáticos que iban más allá de lo puramente liberal (la Constitución de Weimar en Alemania y los Estados de bienestar en adelante, la construcción doctrinal del Estado social de derecho, y en especial, las constituciones europeas de la posguerra -Italia, Alemania, España, Portugal-). Y, en la tradición anglosajona del Common Law, unido a la preponderancia que en ese sistema tiene la creación, interpretación, y aplicación jurisprudencial del derecho, con un activismo judicial reforzado por una rica tradición doctrinal que va desde el realismo jurídico a los Critical Legal Studies (Estudios Críticos del Derecho)17, y que tiene sus máximos logros políticos en la jurisprudencia progresista en muchos casos referenciales de la Corte Suprema de Estados Unidos, desde donde, puede decirse sin exageración, ha provenido una buena parte de las medidas y políticas progresistas y de avance de derechos en el referencial país (Carbonell, 2010), en especial hasta que el viraje político y jurídico neoconservador que se ha apreciado durante las últimas décadas ha relativizado, cuando no hecho retroceder drásticamente, tales avances progresistas18. 17 Sobre esto, ver Kennedy (2010). 18 En este sentido, referenciales son las legislaciones y nuevas políticas penales basadas en el llamado derecho penal del enemigo, los nuevos mecanismos criminalizadores (políticos, culturales, mediáticos) que tienden a una expansión del derecho penal como mecanismo disciplinante en nuestras sociedades,

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De este modo, no está de más mencionar que estas tendencias aquí desarrolladas, evidentemente tienen antecedentes y enlaces con el constitucionalismo clásico, y, más en general, con todas las variantes del radicalismo revolucionario popular (el “tercer estado” que integraba la emergente burguesía, y que, por hegemonizarlos, terminó dando el nombre genérico a esos procesos y muchas veces se las menciona como revoluciones burguesas a secas), desde las revoluciones inglesas y las colonias americanas, la francesa y del resto de Europa después, y las latinoamericanas. El nuevo constitucionalismo no necesariamente niega las propuestas y características del constitucionalismo clásico tomado como conjunto, de la misma forma cómo la democracia participativa tan en boga como propuesta programática de la totalidad de las emergentes fuerzas sociales y políticas del presente, no niega como bloque las dinámicas de la representatividad, aunque sí la concibe como subordinada y subsumida en una lógica y dinámica política más deliberante, participativa, y directa19. Así, tal como en el terreno político-ideológico puede afirmarse que las búsquedas de reinvención y refundación nacional que se aprecia en nuestro continente excede con mucho el marco del liberalismo conservador del orden oligárquico, lo mismo se expresa a nivel de las propuestas teóricas y prácticas jurídicas presentes en los nuevos procesos constituyentes latinoamericanos, que van mucho más allá que los esquemas del constitucionalismo clásico, aunque sí retomando su horizonte de derechos, garantías, y libertades ciudadanas. En esta búsqueda de superación, es sintomático el nivel de sistematicidad al que llegan los cambios constitucionales en curso, en relación a lo relativamente poco que se hizo en los procesos políticos nacional-desarrollistas del siglo pasado, aún en aquéllos casos en que se plasmaron en nuevas Constituciones o en reformas significativas de los textos constitucionales del liberal-conservador y oligarca siglo XIX, como las reformas y constituciones sociales promulgadas en México (1917), Perú (1933), Uruguay (1934), Brasil (1946), y Argentina (1949, 1957). Con apuntar esto no se pretende minimizar las transformaciones muchas veces estructurales que impulsaron los proyectos nacional-desarrollistas, pero sí es cierto que, en la mayoría de los casos, se intentaron bajo las formas y el universo discursivo del Estado oligarca latinoamericano, como se vio, de un liberalismo de perfil bastante conservador a fin de cuentas, insertándole reformas constitucionales y legales que generaron un tipo de Estado y unas constituciones que finalmente no pudieron contener genuinamente las reformas sociales democratizantes (referencial en esta temática es el proceso histórico chileno que culminó con el golpe militar de 1973), aunque sí, cuestión bastante significativa, dieron cabida a las profundas transformaciones neoliberales posteriores, que en casi ningún caso exigieron nuevas Constituciones o reformas sistemáticas de los textos constitucionales (con la notable excepción de Chile, donde se instituyó una sistemática institucionalidad y legislación neoliberal20). En o, con especial fuerza tras los atentados del 11 de Septiembre de 2001, las legislaciones antiterroristas. 19 Sobre la temática de la representación política, ver De Cabo (1997, pp.127 y ss.). 20 El nivel de sistematicidad de la legislación neoliberal y la propia Constitución de la dictadura llega a ser paradigmática y enigmática a la vez, por su permanencia hasta el día de hoy. Sobre la necesidad de

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todo caso, sin excepciones, la práctica jurídica neoliberal fue consistente y sistemática en toda la región, y sólo fue posible su instauración debido a un desmantelamiento de lo político que, como se mencionó antes, fue sustancial a ese proceso histórico que abarcó a todo el continente, con la sola excepción de Cuba. Otro de los puntos en que se realiza una importante transformación es en lo referido al evidente y global problema ambiental, o dicho más en general, en torno a la relación del ser humano y el entorno vital del que también depende el propio capitalista, su último, revolucionario, y avasallador sistema productivo. El constitucionalismo clásico no tenía cómo presagiar esta temática hoy prioritaria, ya bastante después de los momentos más optimistas y liberal-democratizantes del desarrollo y crecimiento capitalista-industrial (su fe en el progreso material y espiritual de la Humanidad como individuo y especie), esto es, aquél que animó y sirvió de base material a los procesos revolucionarios y constituyentes que le son referenciales, y desde donde, por lo demás, se extraen los principios fundamentales de los textos constitucionales desde entonces. Se lo suele minimizar e incluso omitir al nivel del pensamiento político y también jurídico, pero este tema hoy prioritario y en muchos sentidos crítico. En este sentido, las constituciones de Bolivia y Ecuador contienen innovaciones inéditas, como el reconocimiento de los derechos de las generaciones futuras y de la propia naturaleza como sujeto de derechos, en formulaciones cuyos efectos y aplicaciones no están claros aún, pero que ilustra bien la relevancia del tema en los debates y tensiones del presente (Peña y Lillo, 2009, Pérez Loose, 2009, Rivera 2009a, 2009b). No es difícil prever que la cuestión ambiental y su irradiación a los procesos constituyentes y tendencias constitucionales del futuro cercano se expandirá en incidencia y resonancia en el futuro cercano, relativizando el antropocentrismo con que se han concebido hasta hoy los pilares teóricos, normas y sistemas jurídicos. Además, esta cuestión contiene un conjunto de problemáticas no resueltas entre el propio campo progresista, popular y de izquierdas, como ha venido quedando claro con el creciente problemática de la continuidad del extractivismo bajo los nuevos gobiernos que son parte de él, es decir, la indudable persistencia de modelos económicos aún dependientes de la extracción intensiva de recursos naturales con miras a su colocación en los flujos del capitalismo global (Gudynas, 2008, 2010). Las progresivas y progresistas reformas sociales, las obras de infraestructura, los planes gubernamentales que universalizan derechos sociales y también posibilidades de participación y desarrollo político, social, económico y cultural de las mayorías, han dependido para su financiamiento, en sustancial medida, de la renta que los gobiernos captan por la vía de procesos de nacionalización de esas esas industrias extractivas, el alza impositiva a las empresas privadas participantes de él, y/o la coparticipación con ellas en las áreas en que los gobiernos no pueden (o no quieren, o ambas cosas a la vez) intervenir directamente en su control y gestión. Como no es difícil de prever, tal cuestión no sólo contiene una operación constituyente en Chile, ver Zuñiga (2012).

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una vertiente de aristas relacionadas con demandas de perfil ecologista o ambientalista, si no que también otras con respecto a la relativización que esto produce con vistas al otro mundo posible que pueda superar al sistema capitalista y su concreción actual de índole neoliberal, cuestión programática central en la mayor parte de las organizaciones sociales y políticas emergentes. Las complejidades de tal búsqueda programática, las tensiones producidas en el propio campo de fuerzas que han impulsado y generando estos procesos políticos, los distintos planos (geográficos, temáticos) que intervienen en estos asuntos, son, y serán, sin dudas, centrales en los debates, propuestas, y disputas constituyentes en los tiempos venideros. Para terminar, cerrar con un tema central del presente: la integración continental latinoamericana, cuestión que quedó sólo como anhelo irrealizado de los procesos de independencia y construcción de los estados, y que recién hoy, de la mano de los procesos constituyentes aquí esbozados, ha ido sumando una fuerza política real en su construcción, y a tener concreciones y pasos de avance efectivos. No queda clara hasta hoy, eso sí, cómo eso se irá concretando en una institucionalidad efectivamente integradora, más allá de las instancias regionales que han ido surgiendo con el correr de los últimos años, donde particular resonancia han tenido los espacios del MERCOSUR, la UNASUR y la CELAC, y donde conviven, por lo demás, gobiernos cuyas pretensiones e intensiones difieren sustancialmente, debido a las diversidades políticas e ideológicas evidentes que hay en su seno: desde los países más radicales en sus pretensiones refundadoras, agrupados sobretodo en el ALBA, Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (Venezuela, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, y una Cuba), hasta los más continuistas con el legado neoliberal, entre los que ha surgido una reciente Alianza del Pacífico (Chile, Perú, Colombia, México), pasando por los gobiernos progresistas más moderados, que tienden, junto a programas progresistas en materia social, con una especie de capitalismo “en serio” o “con rostro humano” que sostenga un desarrollo regional en el nuevo mapa mundial multipolar (básicamente los actuales gobiernos de Brasil, Argentina, Uruguay)21. Tal cuadro se completa con evidentes enlaces que cruzan esa categorización preliminar, pues, de partida, la integración regional es un desafío que recorre íntegramente a todo el continente, por la mencionada formación de un mundo multipolar y un sistema global de producción en el que, cuestión crucial, nuestra región cuenta con los más grandes recursos naturales del planeta, cosa que direcciona, por ahora sin muchos contrapesos, los sistemas productivos de todos los países hacia un intenso extractivismo, y la continuidad de eslabones de dependencia económica. Por otra parte, se puede mencionar sin exagerar una tendencia progresista, popular, y/o de izquierdas, que es tendencialmente hegemónica en casi todo el continente, cuestión que cuando no se expresa tan claramente a nivel electoral, lo hace en otros planos, como en el plano de la organizatividad y movilización social, o la cultura (en sus sentidos más amplios) como espacio de regeneración 21 Para una crítica de esta concepción, ver Borón (2008)

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de nuevos sentidos finalmente políticos, o las propias inclinaciones de las nuevas generaciones. Adicional a esta complejidad sobre un movedizo mapa político y cultural que recorre la región, las complejidades de una integración mayor de los países ha venido subrayándose con especial resonancia dados los problemas en muchos sentidos críticos que tiene hoy en día la Unión Europea, proceso que era mostrado como referente en procesos de integración regional hasta hace poco tiempo atrás, o los propios procesos de reajuste y reestructuración capitalista tras los recientes vaivenes de su modelo neoliberal, cosa que ha desmantelado buena parte de los llamados “Estados de compromiso” y los modelos políticos e intelectuales del “Estado social de derecho” en los países del capitalismo más avanzado (Pisarello, 2011). El cómo los procesos y tendencias que aquí hemos intentado esbozar se logran cristalizar en nuevas institucionalidades e instancias constituyentes a nivel continental, o el cómo se asimilan estos procesos desde una perspectiva democratizante y afianzadora de los derechos y las garantías sociales para los pueblos, y del mismo principio de soberanía popular, tendrá, sin dudas, un lugar especialmente polémico y relevante en los próximos pasos constituyentes de este nuevo siglo.

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Héctor Testa Ferreira.

Abogado, Universidad de Chile. Ha escrito numerosos artículos sobre teoría social, filosofía política, historia y actualidad latinoamericana. Creador y editor de medios y redes de comunicación e información en internet. Integrante de la Red SurDA.

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Niñez y Ciencias Sociales:

Hacia una sociología de la niñez para América Latina

4 Javiera María del Cielo Sierralta Uva

En Latinoamérica, el despliegue de las ciencias sociales tuvo, en términos generales, como plataforma analítica al metodologísmo empirista, configurándose de este modo ciencias sociales desprovistas de la capacidad de analizar su entorno y como de cuestionarse a sí mismas, careciendo por tanto de una madurez teórica, es decir, epistemológica. Ahora bien, con el transcurso de los años esta plataforma analítica ha sido cuestionada a tal punto que podemos hablar ya, hace bastante tiempo, de una crisis del paradigma científico como modo representativo y hegemónico de aprehensión/comprensión de lo social. En términos simples, cuando nos referimos a la presente crisis, estamos haciendo alusión a que un arquetipo de ciencia social se ha ido diluyendo paulatinamente, pues, por un lado, encontramos la rotunda puesta en cuestión de la validación del conocimiento científico y, por otro lado, el incremento de la complejidad de lo social, junto con la expansión de la modernidad en los países latinoamericanos como no latinoamericanos. Este último punto dice relación con un estado que ha sido denominado como postmodernidad, cuyo sustrato es la exaltación desde las ciencias sociales frente al reduccionismo monológico de la gran teoría. De este modo, nos encontramos frente a la metamorfosis de las plataformas epistemológicas que sostuvieron las maneras, o si se prefiere, modos de concebir, imaginar y hacer investigación y análisis de lo social. Pero ¿qué nos ha quedado? Claramente nos encontramos frente a un “vaciamiento” conceptual que se ha hecho manifiesto, en la medida que se han puesto en cuestión los enfoques heredados y, los modos explicativos quedan abiertos hacia nuevas y potenciales formas; por tanto estamos en un momento en el cual las ciencias sociales deben fundamentarse

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epistemológicamente, ya que se abren posibilidades de análisis antes deslegitimizadas por la alabanza radical del paradigma occidental. Es justamente en este escenario donde se permito situar los debates relacionados a la niñez, pues si bien es cierto que podríamos relatar y detenernos en las problemáticas específicas asociadas a las metodologías de acceso a los sujetos, como también a la institucionalidad presente; no podemos dejar de considerar que ambas tienen una fuente que obedece a un cierto paradigma común, que configura al niño/a como un “sujetoobjeto” determinado, no sólo de estudio, sino de intervención y, que visibiliza una racionalidad específica desde las ciencias sociales, que se materializa en distintos modos de abordar a los niños/as, como también de otorgarles un cierto “papel” en la sociedad. El concepto de niñez no es natural, sino que deviene de un proceso histórico que lo ha ido configurando. En esa medida localizamos la modernidad como el punto de afluencia en donde se abre la idea de niñez que se proyecta hasta nuestros días y, que comienza a hacer visible quiebres producto del cuestionamiento al paradigma madre. Sin embargo, el potencial de quiebre sigue manifestando cierta resistencia, la cual, quizás, podría entenderse producto de la solidez del relato e imagen de niño/a proyectada hasta nuestros días, desde la narrativa de sus orígenes que hemos “asumido” como propia. Intentando dilucidar la “narrativa del origen” del concepto de niñez, no podemos dejar de mencionar el significado que este concepto tenía en sus inicios, desde la óptica de la narrativa occidental. Me refiero a las representaciones que de acuerdo a Platón se encontraban estrechamente vinculadas a la concepción de niñez. La primera de ellas, es la representación de inferioridad ligada al niño/a. Al ser considerado menos en términos jerárquicos, los niños/as se encontraban equiparados a las mujeres, ancianos y animales, en un estatus inferior frente al hombre y ciudadano griego. La segunda representación, se relaciona con la posibilidad de SER en la niñez. En la medida que era un periodo de apertura donde todo era permitido, no existía ausencia alguna a considerar. La tercera representación, es la de no ser importante. En términos simples, nos encontramos frente a seres excluidos, depreciados en la ciudad griega. Y, en cuarto lugar encontramos la representación asociada al poder, en la medida que sobre los niños/ as recae el discurso de la necesidad, es decir, sujetos “incompletos”, que deben ser “formados” a través de una política renovada, potenciando la educación como la única manera o modo para la formación de ciudadanos que gobernarían la polis. (Kohan, 2004) Si avanzamos en el tiempo, durante la edad media no existía conciencia respecto de la “niñez”, pues aquello que nosotros actualmente asociamos a niñez, en aquella época era una fase relativamente corta, relacionada directamente a la incapacidad del o la niña de satisfacer necesidades básicas por sí mismo, pues superada la etapa de dependencia en los primeros años de vida, los sujetos se integraban completamente a la esfera adulta, no siendo posible distinguir, ni en las acciones realizadas ni en las vestimentas, diferencia significativa alguna. De este modo, durante toda

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la edad media no existía espacio ni en el pensamiento ni en la palabra para la niñez. (Aries, 1987). Ahora bien, durante el siglo XVIII, es posible apreciar cambios que podemos considerar altamente significativos en comparación con la etapa anterior, pues, en términos demográficos, se puede observar que se pasa de una época de alta fertilidad y mortalidad infantil a una baja sustantiva de la última, asociada claramente a los adelantos científicos en el área de la medicina, como en las políticas de control sanitario aplicadas en la época. Será justamente a partir del siglo XVIII donde se comienza a desplegar una nueva forma de concebir y “sentir” la niñez, comenzando el niño/a a ser visualizado como el centro de la institución familiar que comienza a organizarse a su alrededor. Y, no sólo será la familia la que sufra en su estructura un cambio considerable frente a la imagen del niño/a sino que, a su vez, el Estado comienza a demostrar un interés creciente por “formarlos”, emergiendo de este modo las instituciones que separan a los niños/as de la esfera adulta; una de las más importantes, claramente será la escuela. La escuela se nos presenta como una institución eminentemente disciplinar, cuyo objetivo no es sólo el trasmitir conocimiento, sino que también es la formadora de subjetividades prototípicas por excelencia. Desde esta óptica el niño/a es visualizado dentro del núcleo familiar como ser “liviano”; sin embargo fuera del núcleo familiar como “alguien” frágil, extraño, por lo cual debe ser conocido, corregido y claramente disciplinado. Desde este punto de partida, la familia tiene como tarea establecida el cuidado de los niños/as. Las leyes moralistas concentrarán su atención en la higiene, reorganizando de este modo la institución familiar en su conjunto. Reforzándose la dependencia tanto de niños/as como de las mujeres a partir de la nueva imagen de niñez. Fuera del núcleo familiar y, con la emergencia de la psiquiatría del siglo XIX, la niñez será la insigne figura de lo patológico, siendo las conductas infantiles fácilmente psiquiatrizables. Además, no me puedo permitir dejar de mencionar que, será justamente en esta época donde encontramos el saber pedagógico como política del conocimiento, como moral, como ciencia, que no sólo apunta a dar a conocer a los niños/as cierto acervo de conocimiento, sino de controlar y estudiar a los mismos/as, sus capacidades, sus cuerpos y sus deseos con el fin de generar mecanismos para “Producir un tipo específico de niño una forma particular de subjetividad” (Kohan, 2004: 107). En cuanto a nuestro país, encontramos la figura del huacho como reflejo del abandono y marginación de los niños y niñas entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX. La marginación y el abandono de los niños/as de aquella época es visualizada en dos dimensiones, la primera de aquellos/as que se criaban dentro de la casa del señor y, la segunda, en el área suburbana (los palomillas) que deambulaban llenando plazas, calles y representaban a la luz pública un problema ligado con la moral y las buenas costumbres

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de la época, bajo la óptica del control sanitario. Estos últimos fueron objeto de las ordenanzas públicas más represivas siendo confiscados a orfanatos, hospederías, psiquiátricos o al trabajo infrahumano. (Salazar, citado por Pegoraro 2002: 283) Con el correr del tiempo la categoría de niñez comienza a ser compuesta con disposiciones específicas respecto del tratamiento hacia niños y niñas. Nos referimos a la emergencia del concepto “menor”, con el cual entra en escena la figura jurídica del discernimiento así como la historia socio penal de la niñez. Esta historia se encuentra llena de condiciones de abuso, de encerramiento dentro de los recintos penales donde deambulaban adultos y niños/as conjuntamente, entre otra serie de situaciones marcadas por la exclusión, la invisibilización y el terror como contextos de movimiento para la niñez. De este modo, se fue constituyendo un régimen de abusos que gatilló, con el transcurso de los años, en la aparición de reformadores que logran localizar el problema de la niñez como un tema central dentro de las problemáticas tanto nacionales como internacionales. Así emerge una nueva figura, nos referimos al menor en situación irregular, que insta al tratamiento institucional sobre sujetos visualizados como potenciales desviados sociales, apareciendo de este modo legislaciones entre 1920 y 1940 que apuntan a la “protección” de la niñez, pudiendo intervenir el Estado ilimitadamente. Sin embargo, cabe destacar que estas legislaciones -al adolecer de una política universal en cuando a servicios básicos, como la educación y la salud y, una tendencia monumental hacia la institucionalización- logran imponer legítimamente políticas basadas en un modelo de desarrollo cuya base es la exclusión social de los niños/as, en la medida que logran satisfacer el discurso paternalista/asistencialista, a la vez que logran el ajuste teórico/práctico de los mecanismos de control social “sobre” los niños/as. El sistema descrito anteriormente –menores en situación irregularlogra resquebrajarse durante la década de los ochenta a nivel internacional, en la medida que logró imponerse la inutilidad de la criminalización de la pobreza, por lo menos en cuanto a las declaraciones discursivas de organismos nacionales e internacionales. Así observamos la emergencia de un nuevo enfoque que opta por la protección de los derechos de niñas y niños, cuyo suceso más claro es la Convención Internacional sobre los derechos del niño, en 1989. Ahora bien, éste reducido recorrido por la conformación del concepto de niñez nos interpela, invitándonos a cuestionar la configuración del mismo en las latitudes latinoamericanas. En términos simples, no podemos permitirnos seguir estudiando e interviniendo la niñez bajo la misma estructura teórica/histórica heredada, pues justamente dicha herencia configuro los imaginarios de lo que hoy entendemos por niño/a. Sin olvidar que la conformación del concepto de niño/a, niñez, obedece a condiciones históricas distintas en la región. Será con la colonización y conquista que asumimos una historia que no nos pertenece, haciendo olvido de la conformación del concepto de niñez en nuestras culturas y, asumiendo por tanto peligrosas conclusiones; peligrosas en la medida

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que pueden acarrear la deformación de los sucesos históricos y, por tanto restar potencial a los procesos de comprensión y “transformación” de nuestras realidades. El paradigma heredado, racionaliza la formación y funcionamiento de la estructura social a modo de una campana Gaussiana de normalización; donde los extremos serán siempre tenidos como desviaciones y cuyo pick, en cuanto a normalidad, es siempre el centro y, este centro cuenta con las siguientes características: 1.

en primer lugar, designa la esfera en la cual se localiza a la mayoría,

en segundo lugar, permite la distinción respecto de los distintos grupos sociales que se disuelven en los extremos,

y, en último lugar, representa de modo casi hegemónico a la misma racionalidad, es decir, en él se concentran aquellos que toman decisiones, ejecutan y resuelven;

Es así, que se potencian todas las miradas que tiendan a generar una diferenciación sistemática con los extremos, fortaleciendo las propiedades del centro. En términos simples, todo aquello que no sea “normal”, que no sea un acierto para la estructura es olvidado, escondido y mitigado. Este fenómeno no es exclusivo de los niños/as, se extiende hacia los “locos/as”, lo “viejos/as”, los “enfermos/as”, etc. Es decir a todo lo que el discurso oficial estima como “desviado” o peligroso para la estabilidad del propio discurso. Este imaginario, esta racionalidad particular, no sólo se encuentra en las ciencias sociales sino que se ha ramificado y naturalizado en el sentido común. De este modo, es posible aseverar la existencia de una matriz cultural adulto céntrica donde, por medio de una violencia manifiesta y simbólica, la diferencia se transforma en desigualdad y, por tanto conlleva a la dominación o exclusión de aquellos tenidos por diferentes, los cuales deben ser re-integrados, re-habilitados “socialmente” y, si esta meta no se alcanza deben ser ocultados, apartados y silenciados. Ahora bien, este paradigma al invisibilizar las hablas, sentidos e imaginarios de aquellos de los cuales se diferencia y, a aquellos que hay que encauzar; genera consecuencias devastadoras de comprensión, es más, imposibilita cualquier intento de comprensión de los mismos, pues llegando a terreno tangible es prácticamente innegable el desencuentro entre por ejemplo, los programas como políticas que tienden a plantearse HACIA la niñez y estos últimos, pues el propio acto de definición, origen como voluntad política de estos programas implica la clausura de estos sujetos; ya que, por un lado, los niega como tales, los invisibiliza como “Otros” y finalmente primará lo que se espera de ellos/as (mirada hacia el futuro) ya que no se los conceptualiza en un hoy con unas hablas, sentidos,

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imaginarios propios y legítimos, que se configuran profundamente asociados a los contextos en los cuales se encuentran. Y, por otro lado, parten desde la idea de conflicto, que ahí donde se pretende actuar existe un conflicto, un problema que hay que solucionar, no se sabe muy bien qué problema, pues los sujetos son empotrados como problemáticos en sí mismos o simplemente ignorados, ideas que se ven reforzadas desde que comienza hasta que termina una cierta acción, pues se presupone la solución antes de que cualquier conocimiento o aproximación pueda ser lograda. Este último punto, abre la posibilidad de dedicar un momento al papel del investigador/a, pues el mismo, responde a su vez también al paradigma, es decir, a un modo específico de entender la ciencia y, el papel del cientista como portador/a de la “Verdad”. Es de este modo, que al concebir el paradigma occidental que la verdad reside en la ciencia, el papel del cientista en términos simples es el de “portador de la luz”, “el iluminado”, aquel que tiene la tradición científica a sus espaldas, tanto para diagnosticar como para solucionar problemas, empero la solución proviene desde la (re) producción de sistemas abstractos que distan de la realidad y, en el caso de que no distasen, sería complejo el poder decir que así es en la medida que las hablas de los sujetos involucrados no son abiertas sino cercadas, reducidas y, donde se presupone además que las virtuales soluciones provienen o debiesen provenir desde fuera del contexto que se supone problemático, no visibilizando el potencial de los sujetos involucrados. Ahora bien, haciendo justicia, no puedo dejar de mencionar que este papel del investigador/a ha sido profundamente problematizado de la mano consecuentemente con la crisis del paradigma científico y, que no son pocas las voces que han abogado por modos de acercamiento donde el investigador/a opere como “catalizador” desapareciendo, en la medida que facilita la interconexión de los sujetos. No obstante, en cuanto al tratamiento de la niñez, siguen primando en nuestro país los acercamientos asistencialistas/paternalistas que reafirman el paradigma occidental y, sólo ocasionalmente logramos encontrar experiencias reales desde una óptica que busque el conceptuar/conocer más que el definir/ controlar. Y lo que es peor aún, las experiencias “innovadoras” carecen de financiamiento, privilegiándose intervenciones sustentadas en criterios que han demostrados ser además de anacrónicas, tremendamente inútiles. La sociología, se ha alimentado históricamente de elementos de la psicología social y de la antropología, para el acercamiento teóricoinvestigativo hacia los niños/as que hoy han demostrado no ser suficientes. A lo anterior, sumamos que no existen definiciones ni aproximaciones teóricas, desde las ciencias sociales, que permitan dotar de sustrato las ejecuciones prácticas, más allá de las probadas teorías anacrónicas heredadas del paradigma occidental. Los niños/as aparecen en las ciencias sociales de un modo confuso, no se definen ni como personas, sujetos, ni tampoco se hace manifiesta una negación de dichos conceptos. Se niega discursivamente su calidad de objeto, exaltando en la palabra los enfoques de derecho y desarrollo humano, sin embargo siguen siendo tratados y

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abordados como tales o caricaturizados a través de una negación de sus subjetividades y potencial de participación en el mundo público. En la división entre niños y adultos hay una cuestión de poder, hay una intención de manipular la edad para imponer límites, de generar un orden en el cual cada quién debe mantenerse, y donde cada quién no puede ni debe dejar su lugar. Y por consiguiente, una batalla invisibilizada por la obtención del poder. Tal como las clasificaciones, por sexo o por clase, las divisiones entre niños y adultos facilitan el ordenamiento dentro de la estructura social, dejando a cada cual en el lugar que le corresponde de acuerdo al discurso oficial. Las palabras finales que podemos dedicar, pues concluir es demasiado ambicioso además de tremendamente presumido, no serán difíciles de intuir para el lector. La niñez, más que ser una etapa o fase, puede ser comprendida como una parte de la población en una posición depreciada en el sentido del poder de participación dentro del contexto social; los espacios de participación han quedado definidos en el devenir histórico desde sucesiones de poder de la esfera adulta, es decir, desde sujetos sociales con representaciones específicas respecto de los roles y papeles que deben asumir los variados actores sociales, como también los proyectos de sociedad que hacen emerger y legitiman por medio de estos mecanismos. Si bien es posible aseverar que en nuestro espacios académicos se puede observar un claro y manifiesto movimiento hacia la pluralidad conceptual y al desligamiento de cualquier resabio de dogma, hoy lamentablemente esta pluralidad se queda en el espacio académico, no siendo posible encontrar en la aplicación práctica de por ejemplo las políticas públicas una relación entre la voz entendida (el/la académico) y el ejecutor (el Estado). Ahora bien, estamos en un momento –como mencionamos en un comienzo- en el cual es posible la apertura de nuevas y renovadas formas de comprensión de la niñez, que antes habrían sido fácilmente deslegitimadas, sin embargo estas aperturas implican también una tremenda responsabilidad que se asocia a (re) conocer nuestras historias y nuestras ignorancias. Respecto a la aproximación al concepto –desde mi perspectiva- no sería una locura plantear un acercamiento desde un punto de vista ético, siendo capaces de contextualizar, de no olvidar la memoria histórica y las realidades que vivimos. Las decisiones son por supuesto una opción política. La opción aquí propuesta, es demandar por un fundamento ético que se basa en una proposición sociológica, que tiene que ver con la visión estructural tanto de las desigualdades como de la niñez, donde la participación social de los niños/as parece ser impermeable a los esfuerzos individuales, lo cual tiene un carácter más cualitativo que cuantitativo. De este modo, si la niñez es atendida de manera sistemática por el Estado es justamente porque existe una grieta entre la disposición a la participación social y, la posibilidad efectiva de que ocurra y, esto es estructura; a mi juicio la manifestación de violencia estructural más macabra de la cual somos testigos y cómplices al mismo tiempo todos, como es la negación del otro como otro. No por nada, las realidades siempre han demostrado

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ser mucho más oscuras y menos encantadoras que las conjeturas de los cientistas sociales. Cabe destacar que no se trata de negar el aporte y evidencia de experiencias fuera de nuestras fronteras, muy por el contrario, se trata de observarlas y aprehender de ellas, pero sin desmerecer nuestra posición e historias, pues justamente estas últimas nos dan la pauta para poder “apreciar” la aplicabilidad y alcance de nuestros análisis, comprensiones y prácticas. Y, difícilmente lograremos llegar a ello si no hacemos ejercicios reflexivos tanto de nuestras narrativas como de nuestras historias, para conocernos y reconocernos en nuestras diferencias y diversidad. Por tanto la/s palabra/s de los niños/as, a modo de destellos, nos invitan a introducirnos en contextos incrustados en el orden social, los cuales son parte resistente de nuestras realidades; pues la construcción de los mismos es realizada a través de una mirada distante e ignorante, donde él o la niña son visualizados como extraños que provocan el orden social ya sea por omisión o exceso. En primer lugar, se trata de conocer y reconocer nuestras ignorancias, donde las trayectorias de vida, los contextos, las historias son olvidadas para hacer emerger figuras caricaturizadas (categorías vacías de historia) impulsando de este modo el libre despliegue de dispositivos de control que tienden a un invisibilización/control, por sobre la apertura de reales diálogos; tenidos como reales en la medida que consideren justamente a quienes son objeto de esta caricaturización como semejantes, es decir, pares; con palabras, discursos, opiniones, deseos y anhelos quizás distintos a los nuestros pero no por ello no legítimos ni menos válidos. Para avanzar hacia una sociología de la niñez en América latina, debemos reconocer el tremendo desconocimiento que tenemos en nuestras sociedades de la niñez en todo su amplio espectro, por lo cual, antes de cualquier intento de explicación e intervención se hace clara la inminente necesidad de conocer a los niños/as involucrados en ejercicios investigativos. Desde los discursos de niños/as se sugiere examinar y redefinir modos de conocimiento, orientaciones y prácticas que los abordan, apuntando hacia la reconstrucción de los espacios existentes, para transitar hacia unos más democráticos y, en proceso permanente de transformación y conjunta construcción, sobre la base del reconocimiento mutuo como sujetos, de la consideración de la niñez como construcción social, con particularidades visibles a partir de las historias y contextos, más allá de las prescripciones del mundo adulto/institucional. En síntesis se trata de hacerse cargo del momento histórico en el cual estamos y las posibilidades que tenemos no sólo como cientistas sociales sino como actores capaces de transformar nuestros medios y herramientas. Lo cual implica también avanzar más allá de los límites de nuestra disciplina, la que, en ocasiones, puede pecar de un objetivismo o formalismo excesivo y, racionalmente poco sustentable; pues lo propio del ejercicio investigativo no es controlar, demostrar o justificar, sino conocer e interpretar.

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Javiera María del Cielo Sierralta Uva

Socióloga. Especialista en Niñez y Políticas Públicas. Especialista en Gerencia Social y Políticas de Juventud.

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CapĂtulo IV Relaciones internacionales en AmĂŠrica Latina

Relaciones Internacionales en América Latina

Las relaciones de Chile y Ecuador entre 1990-2010; un caso de paravecindad en América Latina

4 Abraham Quezada Vergara

Introducción

El presente artículo examina las relaciones internaciones de Chile en la post Guerra Fría, en este caso, las mantenidas con Ecuador entre 1990 y 2010, etapa histórica que coincide con un ciclo diplomático continuo, encabezado por los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia. El análisis, previamente, explora y distingue el significado e importancia del espacio paravecinal en las relaciones regionales de Chile desde los años noventa en adelante1. Luego, junto a una breve descripción y análisis de la política exterior de Chile en la post Guerra Fría, el estudio se enfoca en el paralelismo contrastante, entre un Chile que se inserta en la globalización y un Ecuador que, en cambio, entra en una fase de inestabilidad y crisis de su proyecto democrático, acompañado de vulnerabilidad económica y de una agenda de política exterior marcada por un enfrentamiento armado con Perú, así como dificultades con Colombia y la búsqueda de condiciones apropiadas para solucionar su crónica crisis nacional. La sección medular del artículo se centra, específicamente, en el estudio de las relaciones paravecinales desde 1990 en adelante, caracterizadas por diferentes fases de aproximación de Chile y la respuesta de Ecuador a ese activismo. Todo ello desde una perspectiva que incorpora, principalmente los aspectos políticos, económicos y de cooperación. Finalmente, como 1 Este artículo se basa en los resultados de la investigación sobre las relaciones paravecinales chilenoecuatorianas, realizada por el autor en el marco de su tesis doctoral presentada en el Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile, en el Programa de Doctorado en Estudios Americanos.

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resultado, se proponen algunas conclusiones que emanan de la aproximación paravecinal que Chile practicó hacia ese país, de la respuesta ecuatoriana a esa interacción y de la complejidad interna vivida en Ecuador en el período propuesto.

Chile y lo paravecinal

¿Qué se dice cuando se habla de lo paravecinal? Desde el punto de vista etimológico, el prefijo griego “para”, significa “junto a”, por lo que sería aquello que se encuentra o localiza inmediato a lo vecinal. Por otra parte, la preposición “para” sugiere la idea de “relación de una cosa con otra”2. Este último significado le agrega una dimensión relacional importante de tener presente. Así, para avanzar en una definición de esta “proximidad territorial no inmediata”, tanto la cercanía como lo relacional, deberían ser partes esenciales de su definición. Ello se comprueba no sólo desde el punto de vista semántico sino también desde el ámbito concreto de la práctica de las relaciones internacionales. Esos aspectos, por lo demás, son los ejes centrales en el desarrollo de la política internacional en una gran variedad de planos. El actor estatal diferente que separa o intermedia a los países paravecinales, puede impactar o afectar al conjunto de la relación que incluye a los países “polares”. Así, el significado de lo paravecinal da cuenta de una variable “sistémica” subyacente y está subordinado a la idea de “lo vecinal”, lo cual, como concepto-eje, puede nuclear e intermediar la relación entre esos países. El tono general de este tipo de nexos paravecinales, como resultado, puede quedar determinado en algunos aspectos o en ocasiones por las vinculaciones vecinales. Entonces, ¿Cuándo aparece o se configura lo paravecinal en el horizonte externo chileno? Al trilateralizarse el escenario subregional surge lo paravecinal entre países que mantienen relaciones amplias y diversificadas, sin dejar de lado los recelos, las diferencias o los conflictos vinculados a la “agenda histórica”, a las hipótesis de conflicto o al balance de poder. La respuesta de política exterior, en consecuencia, se debería expresar en acciones necesarias para contrarrestar o detener las pretensiones del Estado intermedio que potencialmente hacen peligrar o afectan el interés nacional de alguno de los actores “laterales”. Así, se comprueba que la importancia de un actor paravecinal como Ecuador, en los equilibrios que a Chile le han interesado en la región ha sido esencial y, de algún modo, irremplazable. Razón por la cual Chile en el periodo de análisis se mantuvo atento frente a la ocurrencia de circunstancias que, aún sin proponérselo, pudieron haber debilitado la presencia y la natural influencia que el país ejerció en el espacio regional

2 Ver Real Academia Española de la Lengua (1992). Diccionario de la lengua española. Madrid: Talleres Gráficos de la Editorial Espasa-Calpe, S.A., p. 1008, sexta acepción.

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sudamericano, especialmente en la vertiente del Pacífico sudeste y en el área andina. En consecuencia, una definición gruesa y simplificada, y que emana o que se construye desde los aspectos antes mencionados, aunque todavía provisoria y en desarrollo, afirmaría que lo paravecinal en la política exterior de Chile se ha identificado con un ámbito espacial o geográfico, ubicado más allá del entorno colindante inmediato y respecto del cual el país ejerció acciones de política exterior o mantuvo vínculos transnacionales que pudieron haber tenido su origen en situaciones que lo enlazaron con el Estado contiguo geográficamente. Este rango de interacciones, por tanto, pudo ir desde la simple paravecindad geográfica, pasando por estrechos nexos comerciales, estratégicos o migratorios, hasta constatar la existencia de una relación de trilateralidad (Stallings, 1993) o de “vasos comunicantes”, en donde en definitiva las políticas y acciones respecto del Estado paravecinal estuvieron determinadas, en alguna medida, por la relación vecinal inmediata y/o por la presencia/ausencia de actores no estatales empujando dicho proceso.

Relaciones de Chile con el arco paravecinal

El arco paravecinal de Chile está constituido por un grupo de países que está más allá de los vecinales, apreciándose algunos cercanos geográficamente como Colombia, Ecuador, Paraguay y Uruguay y otros más alejados como Venezuela, Guyana y Surinam. Para la categorización y temporalidad que este trabajo propone, Brasil constituye una “anomalía”, la cual se explica no sólo por su volumen poblacional y dimensiones geográficas, sino principalmente por su estatus de potencia regional y mundial emergente.3 Las relaciones paravecinales si bien carecen del componente del “problema limítrofe”, que es uno de los fundamentos de las llamadas “agendas históricas”, tan propio de las relaciones con países vecinos, no por ello éstas adolecen de potenciales conflictos, los cuales pueden derivar de múltiples factores; como la emergencia de liderazgos hegemónicos y la estructuración de coaliciones (como se ha apreciado en una perspectiva histórica), así como producto de la proliferación de amenazas difusas y de la existencia de conflictos políticos y económicos y riesgos diversos. Así, aunque siempre la relación paravecinal es bilateral, independiente, horizontal y bidireccional, puede ser impactada o tensionada en algunos aspectos por terceros países. Una característica común y general a los llamados países medianos y menores, como la gran mayoría de los del ámbito regional, ha sido el predominio de políticas exteriores “reactivas”, no obstante algunos autores (Flisfisch, 2011) estiman que esa modalidad de aproximación habría 3 Desde fines del siglo XX Brasil se ha transformado en una potencia emergente integrante de los llamados “países BRIC” (Brasil, India y China), del G-20 y como aspirante a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (ONU).

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sido menos frecuente “en contextos de relaciones bilaterales, particularmente relaciones vecinales y paravecinales, o subregionales y subsectoriales muy circunscritas”4. De este modo, el relacionamiento paravecinal en algunos planos tendría menos atributos reactivos, lo cual permitiría sostener la idea de una aproximación basada, efectivamente, en “una política hacia el medio externo” en aquellos aspectos de interés mantenidos entre países paravecinales. En este tipo de aproximación, combinadamente, han actuado factores ligados a la diplomacia bilateral estricta (dimensiones económica, política, cultural, etc.) junto a componentes conectados con la política regional y multilateral, la diplomacia presidencial, la llamada “diplomacia de cumbres”5, la parlamentaria, la de defensa, la empresarial, etc. Un espacio que crecientemente tendió a fortalecer esta vinculación estuvo dado en la interacción subregional, a través de la membresía en esquemas como el Grupo de Río, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y en las múltiples iniciativas generadas conexas a dichos procesos.

La política regional de Chile desde los años noventa

La inauguración en Chile de un nuevo ciclo histórico a comienzos de los años noventa, encabezado por una coalición de centro-izquierda, la Concertación de Partidos por la Democracia, luego de 17 años de Régimen Militar, hizo suponer que en materia de política exterior se efectuarían cambios estructurales. Esas expectativas de transformación fueron rápidamente disipadas. En los hechos, aparte de la introducción en la acción externa del componente moral ético (respeto y promoción de los derechos humanos y el fortalecimiento de la democracia), se siguió un camino intermedio que se caracterizó por conservar dicha apertura, reducir el aislamiento y normalizar las relaciones bilaterales con todos los países del mundo. Del mismo modo se buscó recuperar el “prestigio y rol nacional en los foros internacionales” (Quezada, 2010: 121). Se procuró establecer una política internacional de orientación político-económica y no exclusivamente económica y de acento regional y global a la vez. Las nuevas autoridades y el núcleo decisional vinculado a la gestión externa, al sopesar que la inserción económica heredada del Régimen Militar ahora en democracia era “un componente sustantivo de la nueva estrategia de desarrollo” (Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, 2009: 58), se inclinó por su mantención y profundización. Las externalidades positivas y novedosas, por ejemplo, derivadas de la decisión unilateral de apertura hacia mercados no sólo 4 Flisfisch, Ángel (2011). “La política exterior chilena y América del Sur”, Estudios Internacionales, 168 (enero-abril): 120. 5 En el sentido que lo plantea Francisco Rojas Aravena y Paz Milet en Diplomacia de Cumbres: multilateralismo emergente del siglo XXI. Santiago: FLACSO-Chile, 1998, especialmente en pp. 19-21.

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alejados y culturalmente muy diversos sino también escasamente abordados a lo largo del siglo XX, como estaba ocurriendo efectivamente con aquéllos localizados en el Este asiático6, fue un aspecto destacado que la nueva democracia no vaciló en mantener y consolidar. Más allá de lo propiamente limítrofe-vecinal la diplomacia chilena abordó otras dimensiones, entre las que destacaron las de orden político, estratégico y de cooperación en sus formas bilateral y multilateral. En este último plano se observó, según Claudio Fuentes (2006: 105), una actitud “agresiva”. En términos generales se trató de una inserción múltiple, compleja y diversificada en donde la continuidad estuvo dada, específicamente, en la mantención de la institucionalidad política y la apertura comercial iniciada a mediados de los años setenta, pero ya no sola y meramente unilateral, sino que se amplió y consolidó hacia particularidades uni, bi y multilaterales basadas en la lógica del regionalismo abierto. Ello redundó en que el país experimentó una importante e inédita cuota de integración, vía comercio y acuerdos no sólo con la región, sino también con el mundo. La reinserción política y la apertura comercial profundizada y ampliada entonces pasaron a ser pilares de la acción internacional de los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia. Patricio Aylwin Azócar (1990-1994) y Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) y en los segundos diez años, es decir, en la administración del Presidente Ricardo Lagos Escobar (2000-2006) y en la presidencia de Michelle Bachelet Jeria (2006-2010), se amplió y se profundizó lo logrado. En ese empeño se privilegió la participación en los principales foros e iniciativas globales, especialmente en aquellos vinculados a los problemas de desarrollo, justicia social, equidad y derechos humanos, y la suscripción selectiva de acuerdos comerciales con las principales potencias y bloques regionales, y se tendió a la administración y ampliación temática de los mismos para beneficio de la comunidad nacional. Como consecuencia, según un estudio7, la economía chilena hacia el 2005 era una de las más abiertas del mundo, logrando el reconocimiento internacional como “país modelo” o “país referente”8. 6 Para algunos estudiosos, como Francisco Orrego Vicuña, la política internacional de Chile en el siglo XIX se estructuró “sobre la base de una sostenida presencia en el área del Pacífico, ofreciendo un interesante caso en función de objetivos claramente diseñados en el plano interno y externo” en Chile y el derecho del mar”. Santiago: Andrés Bello, 1974, p. 85. Para Mario Barros Van Buren si bien dicha relación no fue intensa y regular, ni involucró un volumen de comercio elevado, significó “una constancia a través del tiempo”. En Álamos, Pilar (1999). “Algunas fuentes históricas de la política exterior de Chile”, Estudios Internacionales, 126 (mayo–agosto): 32. 7 Ver al respecto el Índice de Libertad Económica que efectúa anualmente Heritage Foundation. Conforme al 2005 Index of Economic Freedom de dicha entidad, en un ranking de 110 países, para ese año, Chile se ubicó en lugar número 11. Los que lo precedían eran: Hong Kong, Singapur, Luxemburgo, Estonia, Irlanda, Nueva Zelanda, Reino Unido, Dinamarca, Islandia y Australia. En el 2010, en el mismo índice, el país mantenía dicha ubicación. 8 Joaquín Fermandois (2006) sostuvo que Chile “a partir de 1987, su desarrollo económico comenzó a ser considerado como un modelo”. En “Inserción global y malestar regional: la política exterior chilena en el ciclo democrático”. Estudios Internacionales, 154, (julio-septiembre): 92. En el mismo texto, p. 96, Fermandois añadió que el “modelo chileno” es una “sombra que alivia y sofoca, y que todavía en el 2006 persigue al país como maldición y bendición”. No obstante, en trabajos paralelos este mismo investigador matizó un tanto sus planteamientos señalando que “el estrellato de Chile se fue debilitando en el curso

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Ecuador en la post Guerra Fría

El término de los gobiernos militares y el advenimiento democrático que Ecuador experimentó desde fines de los años setenta del siglo XX dio paso a una precaria estabilidad político-institucional que impactó en todas las esferas del quehacer estatal de ese país. Desde la instalación de gobiernos civiles, y con particular énfasis desde los años noventa en adelante, se apreció una marcada inestabilidad política, crisis económicosocial y una perversa atmósfera de inseguridad jurídica, situaciones que en su conjunto condicionaron la toma de decisiones por parte de agentes no sólo gubernamentales sino también económicos. La fluctuación política y la falta de seguridad jurídica y de “reglas del juego” claras y estables, dieron cuenta de una deficiente imagen internacional que Ecuador proyectó en ese período. Las calificadoras internacionales de riesgo, por ejemplo, ubicaron a ese país entre los países con mayor riesgo dentro de la región. Ese fue el escenario político-económico interno en el cual se gestó su inserción en el plano regional y mundial. Mientras “un solitario Chile obtenía éxitos comerciales” (Bonilla, 2002: 13), vía apertura e inserción en la globalización, Ecuador se sumió en un período de turbulencias y crisis, cuyas expresiones más elocuentes estuvieron en la discontinuidad de las políticas, en los cambios intempestivos de los primeros mandatarios y demás autoridades, en la ocurrencia de severas crisis en el manejo económico y en la consecuente escasa llegada de inversión extranjera9. Desde el retorno a la democracia a fines de los años ochenta, Ecuador vivió dos momentos claramente diferenciados (Burbano de Lara, 2007: 9): el primero, de “precaria estabilidad institucional”, que va desde las elecciones de la transición hasta el fin del Gobierno de Sixto Durán Ballén (agosto de 1996); y un segundo momento, de “inestabilidad política y crisis de gobernabilidad”, que se inició con la destitución del Presidente Abdalá Bucaram (febrero de 1997), y se extendió hasta la elección del Presidente Rafael Correa a fines del 2006 y su ascenso a la primera magistratura en enero de 2007. De ahí en adelante se inició una nueva etapa caracterizada por un ánimo refundacional en lo político y estabilidad y asistencialismo en el plano económico y por una inserción externa caracterizada como “ideológica”. El proyecto político sobre el cual se construyó, o se pretendió construir el retorno a la democracia en Ecuador, se basó precisamente en un sistema de partidos políticos, los cuales dieron cuenta de una marcada fragmentación debido a los ancestrales regionalismos y a la focalización y defensa de intereses locales y étnicos, sin descartar los recurrentes de los años noventa” en “De país problemático a nación preferida” en Artaza, Mario y Ross, César (eds.) (2012). La Política exterior de Chile, 1990-2009, del aislamiento a la integración global. Santiago: Ril Editores, p. 482. A contar del año 2000 ya Chile en su afán globalizador comenzó a no estar sólo en la región, dado otros países comenzaron a adoptar procesos de convergencia político-económica y de apertura, como México, Argentina, Brasil y Perú. 9 El tema de la baja Inversión Extranjera Directa (IED) fue recurrente en el período. Dejando de lado la destinada al sector petrolero ecuatoriano, una serie de factores limitaron su llegada, como “el pequeño tamaño del mercado, el alto costo de los servicios, la mala calidad de la infraestructura, la corrupción y la inestabilidad jurídica”. Ver Ponce Leiva, Javier (ed.) (2005). Las Relaciones Ecuador-Estados Unidos en 25 años de democracia (1979-2004). Quito, FLACSO-Ecuador, p. 182.

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liderazgos caudillistas. Ello, impidió la conformación de mayorías nacionales y la disminución del llamado “efecto cantonización”, es decir, la preocupación casi exclusiva de los partidos políticos por los problemas existentes en sus respectivos bastiones electorales con la consiguiente ausencia de propuestas nacionales o “de país”. Junto a las particularidades clientelares y a la ausencia de estrategias claras y de largo plazo, las colectividades partidarias y los movimientos sociales se caracterizaron por el predominio del caciquismo electoral y la emotividad e inmadurez política en su accionar. Lo anterior generó una característica adicional del sistema político, el de la polarización, motivo por el cual la opinión pública y/o la masa de votantes percibió o se convenció que las serias dificultades políticas y económicas que el país padecía, podían corregirse, ya sea presionando a los poderes Ejecutivo y Legislativo o sustituyendo la jefatura del Estado, es decir, al Presidente de la República, bien sea exigiendo su renuncia al cargo y/o creando las condiciones para hacer imposible la conclusión del gobierno elegido popularmente10. Paralelamente existió el discernimiento de que todo era posible desde el punto de vista de la negociación política. La poca legitimidad de los mandatarios elegidos en el período se reflejó en que desde 1978 y hasta el 2002, el porcentaje promedio de los ganadores en primera vuelta fue solamente de un 28%, donde el Presidente Jamil Mahuad obtuvo en 1998 el porcentaje más alto con el 35% y en 1992 Sixto Durán Ballén alcanzó un 32% de los votos válidamente emitidos. La situación varió radicalmente a contar de la llegada de Rafael Correa a la primera magistratura, quien ganó con un 57,0% en segunda vuelta y por mayoría absoluta las elecciones del 2006 con un 51,9% en el 2009. Junto a un marcado y profundo sentido fundacional instalado por la administración Correa, su gobierno contó con un conjunto de señales positivas que fueron esquivas a sus predecesores. Por de pronto, un alto precio internacional del petróleo acompañado de un importante caudal de remesas de los emigrantes. A lo cual se sumó el aumento de las exportaciones, la certidumbre que daba la dolarización, el control de la inflación y la estabilidad macroeconómica, factores que en su conjunto se venían apreciando desde los tiempos de Lucio Gutiérrez11. No obstante ese auspicioso panorama, el primer objetivo político, de consolidar un cambio en la estructura del Estado, vía configurar una nueva mayoría parlamentaria, requirió del afiatamiento del equipo gubernativo, de la convocatoria a una asamblea constituyente y de la consecuente adopción de una nueva carta constitucional12. Para ese ambicioso propósito 10 Dicha disposición política fue conocida a nivel de analistas y medios de prensa con el nombre de “Facilismo”. 11 La elección y puesta en funcionamiento del Gobierno de Correa si bien causó cierta preocupación en el Índice de Confianza del Consumidor (ICC) por la “situación económica presente y futura”, especialmente por el incremento de precios en la canasta básica, no afectó la estabilidad económica del país y ello se apreció en la tranquilidad de los agentes económicos. La confianza empresarial en agosto de 2007 se visualizó en el aumento del Índice de Confianza Empresarial (ICE) en sectores como la industria, el comercio, los servicios y la construcción. 12 La actividad de la asamblea constituyente no se limitó sólo a la redacción de un nuevo texto constitucional sino que al declarar en receso al Congreso Nacional se transformó en el único poder legislativo por espacio de 8 meses. En septiembre de 2008 se aprobó la nueva constitución con un 63,9 %

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

se adoptaron decisiones que abarcaron al Congreso, los partidos y movimientos políticos y diversas entidades públicas y privadas. Todo ello se tradujo en un enorme esfuerzo de negociación e imposición del nuevo esquema político13. En ese marco, la destitución de 57 legisladores en marzo de 2007 por parte del Tribunal Supremo Electoral (TSE) desató una verdadera crisis política, la cual fue recogida por la prensa, muchas veces con severas críticas al proceder del Ejecutivo, situación que Rafael Correa no estuvo dispuesto a tolerar iniciando procesos judiciales contra matutinos locales. En ese clima, la Conferencia Episcopal Ecuatoriana efectuó “llamamientos a la calma y a la unidad ciudadanas”. A comienzos de julio de ese año, una nueva declaración del primer mandatario enrareció todavía más el ambiente político en el sentido que la asamblea constituyente que se iba a celebrar el 30 de septiembre de ese año, debía disolver el Congreso, por que como estaba, según señaló a los medios de prensa, “no servía para absolutamente nada”14. Uno de los cambios más complejos de abordar estuvo en la estructuración del alto mando de las Fuerzas Armadas, no sólo por las intervenciones militares en los asuntos civiles que en el pasado reciente se habían registrado, sino porque en el Ejército estaba por ascender al generalato la promoción del ex Presidente Lucio Gutiérrez, respecto de quienes había sospecha de posible ánimo subversivo. Todo ello, en medio de la compleja situación fronteriza con Colombia, se generó desde comienzos de la década del 2000 y que a contar del 1 de marzo de 2008, fecha del “incidente de Angostura”, adquirió singular acritud. En síntesis, la inestabilidad del sistema político local, que se tradujo en las malas prácticas exhibidas, acompañado de una dinámica de “rivalidades múltiples” y de la llamada opción por el “Facilismo”, unido a la problemática derivada de las severas dificultades económicas que afectaron al país, trajo aparejado no sólo el desprestigio de la clase política ecuatoriana sino también el descontento social, el cual se expresó en movilizaciones sociales, huelgas, derrocamiento anticipado de los presidentes, incremento de la delincuencia y la consecuente deslegitimización de la actividad política. La elección del Presidente Correa a contar del 2007, implicó un punto de inflexión en las dinámicas señaladas.

de apoyo y un 28% de rechazo. La nueva carta constitucional entró en vigencia el 20 de octubre de ese año. 13 El carácter “revolucionario” del Gobierno de Rafael Correa, un proyecto político inscrito en el llamado socialismo del siglo XXI, entre otras cosas, se expresó en la aspiración por reinstitucionalizar al país. Al entrar en vigencia la nueva carta magna no sólo se derogó automáticamente la constitución de 1998, sino que además desaparecieron instituciones como el Congreso Nacional, el Tribunal Supremo Electoral, la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional y la Comisión Anticorrupción, las cuales se transformaron en la Asamblea Nacional, el Consejo Nacional Electoral, el Tribunal Contencioso Electoral y la Corte Nacional de Justicia, respectivamente. Por otra parte, a las tradicionales funciones Ejecutiva, Legislativa y Judicial se le añadieron otros dos “poderes”, inusuales en otras democracias de la región, como el “Electoral” y el de la “Participación Ciudadana y Control Social”. 14 En audición radial del Presidente de la República Rafael Correa, Quito, 7/7/07.

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Relaciones Internacionales en América Latina

Relaciones paravecinales chileno ecuatorianas desde 1990 Al comenzar los años noventa las relaciones bilaterales exhibieron una importante cuota de continuidad, iniciándose un lento pero sostenido proceso de profundización y ampliación de las distintas esferas e intereses externos en cada uno de ellos. Desde marzo de 1990 en adelante, Chile mantuvo en Ecuador una Embajada residente en Quito, encabezada por un jefe de Misión más funcionarios del Servicio Exterior. Se consideraron agregados comerciales, de prensa, de cultura, científico y de cooperación y una importante presencia de oficiales de las Fuerzas Armadas, en calidad de agregados de defensa y docentes en escuelas matrices ecuatorianas. Dado que Santiago envió un funcionario para hacerse cargo específica y exclusivamente de los temas culturales, esa función no recayó en los integrantes de la planta del Servicio Exterior destinados en Ecuador, salvo contadas excepciones. En algunos períodos esta persona cumplió también las veces de encargado de prensa. Al comienzo, como agregados de defensa, se incluyó principalmente a oficiales del Ejército, Marina y de la Fuerza Aérea. Desde mediados de 1994 se contó, además, con una agregaduría policial a cargo de Carabineros de Chile. Paralelamente y denotando la activa y destacada presencia de comunidad chilena residente en Ecuador, se mantuvieron dos consulados generales de profesión, uno en Quito15 y otro en Guayaquil, acompañados de una red de consulados honorarios diseminados en ciudades ecuatorianas, como Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Ibarra, Loja y Manta. Los asuntos comerciales bilaterales en esos años fueron atendidos directamente por la Embajada residente. A contar de la década siguiente, en junio del 2001, fue abierta la Oficina Comercial de Chile en Ecuador localizándose en las dependencias de la misma representación diplomática. Hasta el término de los gobiernos de la Concertación de Partidos sólo hubo dos funcionarios de PROCHILE encargados de ella16. Desde marzo del 2003 la Oficina Comercial se trasladó de Quito a Guayaquil. Con ello se buscó expandir el intercambio comercial y estimular la inversión en una plaza como Guayaquil, no sólo por el tamaño de su mercado y por ser en ese momento el principal centro de consumo, sino también porque allí se localizaron las casas matrices de las principales empresas ecuatorianas, chilenas y extranjeras. Desde 1990 en adelante Ecuador mantuvo en Santiago una Embajada residente encabezada por un jefe de Misión a quien se sumaron funcionarios del Servicio Exterior en un número variable y los respectivos agregados comerciales, de cultura y prensa así como agregados militar, naval y aéreo. Existía un Consulado General de profesión en Santiago y un conjunto de consulados honorarios en Santiago, Iquique, Antofagasta, La Serena, Valparaíso y Concepción. 15 Desde el 2001 este Consulado de profesión perdió el carácter de “General” y pasó a ser un Consulado adscrito a la Embajada de Chile. 16 La Oficina Comercial de PROCHILE en Ecuador estuvo a cargo de Carlos Brunel (2001-2006) y de Oscar Páez (2006-2010).

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

Fases de aproximación

Son distinguibles dos fases de aproximación paravecinal de Chile hacia Ecuador en el período; una primera de “reencuentro en democracia y transición” (1990-1999), seguida de una etapa de “incremento de flujos” (2000-2010). La primera fase, entre 1990 - 1999, estuvo caracterizada en algunos aspectos por una continuidad respecto de lo que había sido la aproximación durante el Régimen Militar, pero acompañada de los primeros esfuerzos de reencuentro y profundización de la relación. En el lapso ocurrieron visitas presidenciales, se inauguraron los mecanismos de Consultas Políticas, se suscribió un Convenio de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones y un Acuerdo de Complementación Económica. El intercambio comercial no fue un rubro relevante en la relación, no obstante los esfuerzos desplegados por Chile. Desde mediados de los noventa se apreció una reformulación de la actividad bilateral de Chile hacia Ecuador debido, fundamentalmente, a la emergencia de la incidencia bélica peruano-ecuatoriana y el papel de garante que Chile ejerció junto a Argentina, Brasil y Estados Unidos. Producto de los problemas internos y crisis institucionales ocurridas en ese país, se constataron esporádicas visitas de alto nivel organizadas desde Chile. Intercambio comercial entre Chile y Ecuador 1990-1999 (cifras en millones de US$)

Año

Exportaciones (desde Chile)

Importaciones

Balanza

(desde

Comercial

Ecuador)

(para Chile)

Intercambio comercial

1990

-39

121

1991

122

-63

180

1992

152

-88

216

1993

129

-74

185

1994

187

-104

270

1995

124

209

-85

333

1996

144

225

-81

369

1997

156

259

-102

415

1998

195

150

344

1999

110

228

-118

338

Fuente: PROCHILE sobre información de la Oficina Nacional de Aduanas.

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Relaciones Internacionales en América Latina

En la tabla anterior se observa que el intercambio comercial en los primeros cinco años se caracterizó por un aumento sostenido de las exportaciones e importaciones desde Chile. Se inició con un intercambio de US$ 121 millones para llegar a los US$ 270 millones a fines de 1994. La balanza comercial deficitaria para Chile fue un aspecto permanente en esos años. En 1994-1995 se observó una caída, tal vez, debido a los efectos de la crisis financiera originada por la situación en México conocida como “el tequilazo”. Desde 1995 en adelante si bien se apreció una tendencia al alza en el intercambio comercial, con un salto desde los US$ 270 millones en 1994 a los US$ 333 millones en 1995, éste no resultó del todo significativo. Recién en 1997-1998 se constataron los efectos de la entrada en vigencia del ACE N° 32 y aunque aumentan las exportaciones chilenas, ello no impidió la mantención de una balanza comercial deficitaria. La caída de los intercambios en el año 1998 se explicó en parte por los efectos de la “Crisis Asiática” en la región, “la primera gran crisis de los mercados globalizados...que interrumpió el período más largo de desarrollo económico de nuestra historia cayendo en 1% el crecimiento nacional” (King, 2012: 433). La segunda fase, de “incremento de flujos” entre 2000 y 2010, fue de integración efectiva, con diversidad de visitas, encuentros y reuniones de alto nivel y con un salto cualitativo en los montos del intercambio comercial y en otros aspectos. Junto a las múltiples actividades de cooperación y de promoción cultural, se registró un aumento explosivo de la migración ecuatoriana a Chile. Las iniciativas “políticas” más sustantivas que articularon la relación bilateral en esos 20 años, se materializaron en esta etapa. Intercambio comercial entre Chile y Ecuador 2000-2010. (cifras en millones de US$)

Balanza

Exportaciones

Importaciones

(desde Chile)

(desde Ecuador)

2000

159

254

(para Chile) - 96

2001

231

123

107

354

2002

251

159

343

2003

293

216

371

2004

323

138

184

461

2005

341

271

2006

422

607

- 185

1.029

2007

461

758

- 297

1.218

2008

532

1.597

-1.065

2.128

2009

447

937

- 490

1.384

Año

Comercial

Intercambio Comercial

Fuente: PROCHILE sobre información de la Oficina Nacional de Aduanas.

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413

612

América Latina, nuevas miradas desde el sur

Conforme a la tabla anterior, se observa que en la década del 2000 el intercambio comercial creció de manera espectacular, desde los US$ 413 millones en el 2000 hasta los US$ 1.384 millones en el 2009. En la primera mitad, hasta el bienio 2004-2005, los intercambios se mantuvieron sin alteraciones significativas, observándose a continuación un alza sustantiva de los mismos, lo que se explicó por los acuerdos de importación petrolera que Chile realizó desde Ecuador, por los cuales se eliminaron los aranceles al crudo ecuatoriano. Decisión que para Santiago también tuvo una connotación paravecinal. Luego de haber revertido en la primera mitad la tradicional balanza comercial de saldo negativo para Chile, en la segunda mitad se retornó a esa lógica deficitaria. Si bien en los montos de exportación e importación se advirtieron los efectos de la crisis financiera internacional del 2008, ello no impidió evaluar positivamente este sub-ciclo comercial, toda vez que las exportaciones chilenas a Ecuador crecieron en esa década un 183% con un aumento promedio de 16,34%. Según PROCHILE a comienzos del 2010 Ecuador ocupó la posición número 21 como destino de las exportaciones chilenas y la número 18 de origen de las importaciones. A su vez, para Ecuador, Chile fue el destino número 4 de sus exportaciones y el número 8 de sus importaciones.17

A modo de conclusión

La política exterior de Chile entre 1990 y el 2010 dio cuenta de una aproximación activa a través de la reinserción política y el regionalismo abierto, lo cual derivó en relaciones estables y crecientes con los países de la región, llegando a definirse ese espacio como “prioritario” en su inserción externa. No obstante, fue ostensible que los mayores esfuerzos se concentraron en las relaciones vecinales, así como con Norteamérica, Europa y Asia. Algunos países del arco paravecinal, como Ecuador, cobraron una cierta importancia para Chile, en tanto jugaron un papel en las relaciones de éste con sus vecinos. La proximidad territorial no inmediata que definió lo paravecinal en la política exterior chilena estuvo conectado, además, a la idea de “lo vecinal” de manera “relacional” y “sistémica” y, antes y después de los años noventa, adquirió pertinencia histórica en el entorno de países a partir de la existencia de escenarios “trilaterizados”, es decir, cuando entraron a escena acciones o reacciones de al menos tres actores, uno de ellos en abierta tensión con su entorno, o dos de ellos coaligándose respecto de afanes o percepciones que emanaron o se suponía se estaban gestando en el actor estatal que intermediaba. Todo ello, debido a situaciones relacionadas con antipatías históricas, o por la emergencia de consideraciones asociadas al balance de poder u otras derivadas de la existencia de asimetrías entre los países que conformaron ese subsistema político. 17 Para una visión de conjunto económica-comercial de Ecuador a contar del 2000, ver Idrovo, Daniela (2009). “Análisis de mercado Ecuador 2009”. [En línea] http://www.manosunidas.ec/documents/ Manos-unidas-Analisis-mercado-Internacional.pdf [consulta: 24/8/11].

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Relaciones Internacionales en América Latina

En medio de un entorno vecinal complejo y un acontecer regional y mundial en transición, el país se aproximó al país paravecinal, Ecuador, en base a lo que había sido, hasta ese momento, la experiencia histórica bilateral. Desde los años noventa en adelante, se apreció la profundización de los acercamientos políticos, comerciales, culturales y en materias de defensa. La oferta en materia de cooperación en un sentido amplio constituyó una novedad en las relaciones hacia Ecuador. En esas dos décadas y en una visión de conjunto, la agenda de relaciones entre ambos países estuvo centrada en temas como el fortalecimiento de los lazos políticos, los económico y comerciales, los de cooperación, los de defensa y los culturales. De los dos momentos identificados en la relación, se observaron pocas fricciones o incidencias que pudieron haber afectado o deteriorado realmente la globalidad de la relación. Desde 1994 en adelante se distinguieron intentos propiamente paravecinales crecientes en el accionar de la diplomacia chilena hacia Ecuador, los que alcanzaron su culminación en el bienio 2005-2007, producto de la necesidad de encontrar un aliado para contrarrestar la decisión peruana de llevar su contencioso marítimo a la Corte Internacional de Justicia de La Haya. La emergencia de la demanda marítima peruana contra Chile en el período y la posibilidad, aunque decreciente, del hipotético empeoramiento simultáneo de las relaciones con los tres países vecinos, en donde las discrepancias históricas con Bolivia jugaron un papel importante, pudieron haber dado paso a un escenario muy complejo, de asedio y/o eventuales enfrentamientos. Ello indujo a la diplomacia chilena a buscar contrabalances, o al menos sumar a su posición una corriente de opinión favorable de los actores regionales, y Ecuador cumplió un papel en ese sentido. De acuerdo a los resultados de esta investigación, se constató que con Ecuador en la post Guerra Fría tendió a predominar el buen estado de las relaciones y las simpatías mutuas a base de coincidencias y el desarrollo de las agendas diversificadas, de tipo político, económico y de cooperación, aunque manteniendo cada uno de los países sus propios intereses y prioridades. Si bien en general se coincidió en el eventual peligro que Perú podía proyectar, desde la firma de la paz en 1998 esa posibilidad para Ecuador tendió a disminuir. En cambio para Chile, desde comienzos de la década del 2000, se inauguró un renovado ciclo de discrepancias, que se basó en el desconocimiento por parte de Perú de tratados limítrofes suscritos en 1952 y 1954. Más allá de la tradicional amistad, cercanía y similitud de intereses entre ellos, e incluso considerando la aproximación de post Guerra Fría efectuada por Santiago, el rol que jugó Ecuador no fue el de un eficiente actor paravecinal, acorde a los intereses nacionales de Chile. Pese a darse un escenario trilateral perfecto para la estructuración de una alianza paravecinal de connotaciones estratégicas, los esfuerzos de aproximación y consolidación de la relación bilateral ejecutados por Chile en esa dirección entre 1990 y el 2010, no lograron transformar la amistad histórica en una alianza estratégica.

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

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Abraham Quezada Vergara

Magíster en Relaciones Internacionales y Doctor (c) en Estudios Americanos, Universidad de Santiago de Chile. Funcionario del Servicio Exterior de Chile. Actualmente se desempeña en la Embajada de Chile en Ecuador. Este trabajo es de exclusiva responsabilidad del autor y no representa la opinión de la institución en la cual se desempeña

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América Latina, nuevas miradas desde el sur

Integración y seguridad en América del Sur. Desde el Mercosur al Consejo de Defensa Suramericano

4 Jorge Riquelme Rivera

Introducción

En la actualidad se asiste a un escenario internacional bastante distinto al que se delineó luego del fin de la Guerra Fría. Según sostiene Fareed Zakaria (2009), se está en presencia de un gran cambio de poder en el mundo, susceptible de identificar como “la emergencia del resto” (“the rise of the rest”), vinculado, entre otros elementos, con la redistribución del poder económico global y el ascenso de las economías periféricas, entre las cuales destaca principalmente el caso chino. Ello ha tenido su correlato en la relativa pérdida de predominio de los tradicionales países centrales y, consecuentemente, en el paulatino fin del transitorio unipolarismo estadounidense, establecido inmediatamente después del fin del conflicto bipolar. En consecuencia, ningún país estaría actualmente en condiciones o tendría la voluntad de erigirse como único líder global, capaz de constituirse como garante de la seguridad más allá de sus fronteras inmediatas. Esta situación también se ha manifestado en la creciente presencia y poder de las regiones para dotar a este nuevo escenario de cuotas de gobernanza. De este modo, se estaría en presencia del advenimiento de un nuevo sistema internacional, en el cual países y actores regionales en variadas partes del orbe, se estarían transformando ya no en meros espectadores, sino en actores protagonistas con una influencia creciente en los asuntos globales. En un renovado contexto mundial, donde se aprecian diversas tendencias hacia el desarrollo y fortalecimiento de los procesos de integración regional, la región de Sudamérica ha tenido sus propios impulsos. En América del Sur, los antecedentes cercanos se remontan hacia los inicios de la década de los noventa, cuando se manifestó una propensión sostenida

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Asuntos Sociales y Ciudadanía

hacia la convergencia en el ámbito de la integración, liderada por Brasil y Argentina. Luego de una compleja competencia estratégica entre ambos países, de su acercamiento derivó el establecimiento del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el año 1991, mediante el Tratado de Asunción. En la actualidad se ensayan en América del Sur diversos procesos de integración, los que exhiben notables elementos estratégicos y obedecen a objetivos e intereses diferentes, tales como la Comunidad Andina (CAN); el antes mencionado MERCOSUR; y más recientemente el caso de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuyo antecedente directo fue la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). En tal sentido, no puede dejar de mencionarse, además, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), impulsada por Venezuela. Junto a lo anterior, cabe señalar que, en el ámbito de la seguridad y defensa, el panorama hemisférico se caracteriza por la obsolescencia y debilidad de sus mecanismos institucionales. Aparte del cuestionado Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), que respondía al escenario internacional propio de la Guerra Fría –este mecanismo demostró su ineficacia durante la Guerra de las Malvinas-, prácticamente no existen instrumentos de prevención de conflictos, por lo que más bien se han producido avances a nivel subregional, mediante el establecimiento de diversas instancias de coordinación política, como ha sido el caso de las declaraciones de “zonas de paz” en el marco de la CAN y el MERCOSUR. A nivel sudamericano, un hito de relevancia que se destaca es la creación, en el marco de la UNASUR, del Consejo de Defensa Suramericano, en diciembre de 2008. El Consejo se presenta como una instancia de consulta, cooperación y coordinación en materias de defensa. Además de consolidar a la región como una zona de paz, el Consejo pretende contribuir al fortalecimiento de la unidad regional, generando consensos para fortalecer la cooperación en el ámbito de la defensa. Considerando todo lo anterior, el trabajo tiene como objetivo general analizar las tendencias de la seguridad regional y el avance hacia la conformación de una comunidad de seguridad en América del Sur, a partir de los avances señeros del MERCOSUR desde la década de 1990. Más concretamente, se pretende analizar las tendencias que ha seguido la integración regional en materia de seguridad y defensa, así como definir el rol que han cumplido los distintos liderazgos nacionales para impulsar este proceso. Se pondrá un énfasis principal en las características y lineamientos del recientemente constituido Consejo de Defensa Suramericano.

La integración y sus efectosen el ámbito estratégico. Una perspectiva teórica

En general, puede sostenerse que todo proceso de integración implica el avance hacia el establecimiento de decisiones colectivas, a través de medios opuestos a la acción autárquica de los Estados nacionales. Este sería el sentido de la integración, que se constituye como un proceso que

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intenta generar un todo con las partes, transformando unidades previamente separadas en componentes de un sistema coherente, cuya característica esencial en tanto sistema, es el grado significativo de interdependencia entre sus componentes. En la misma línea, Donald Puchala define la integración como “un sistema internacional en el cual los agentes encuentran posible armonizar coherentemente sus intereses, transar sus diferencias y cosechar recompensas mutuas por sus interacciones” (en Dougherty y Pfaltzgraff, 1993: 446). Desde esta perspectiva, es posible apreciar que los ensayos de integración subregionales y regionales en América del Sur, al constituirse como foros de cooperación y diálogo, han favorecido un modelo estable y predecible de relaciones. Así, la integración tiende a bajar los costos de las transacciones, facilitando el intercambio de información y reduciendo la incertidumbre y las posibilidades de conflicto entre los países que participan del proceso. Asimismo, al suponer la actuación conjunta y coordinada de los países a nivel internacional, la integración permite incrementar las posibilidades de incidencia de los actores en la toma de decisiones a nivel global. O sea, más que implicar la pérdida de atributos de soberanía, la integración supone un aumento de las capacidades de los Estados, de manera coherente con los respectivos intereses nacionales. Desde la teoría de la integración se ha planteado que los procesos de integración presentan una dinámica “incrementalista”, es decir, poseen una lógica expansiva que contribuye a extrapolar la integración, que en un principio suele aparecer como fundamentalmente económica. Es decir, la integración económica puede derramarse hacia otras áreas, como es el caso del ámbito estratégico y militar. Sobre el particular, Gustavo Magariños plantea que una vez que se inicia un proceso de integración, aunque esté primeramente restringido a un sector, planteará progresivamente la necesidad de armonizar instrumentos y coordinar políticas en otras áreas. Por ejemplo, el ejercicio de una política exterior común induce a los actores a adoptar un sistema de defensa coordinada, así como la unión económica propulsará una mayor integración política, o bien, el establecimiento de una comunidad política tendría como consecuencia una integración económica más amplia y profunda (Magariños, 2000: 24). Según el mismo autor: “No se trata de hacer un cocido, sino de tejer un entramado de países. Esto conduce, valga la redundancia, a una función de integralidad, pues el proceso creativo no se limita a una sola actividad, y ni siquiera a un solo gran sector (económico, político, social, etcétera), sino que, cualesquiera sean las limitaciones iniciales de cobertura, una serie compleja de concausalidades ampliará sucesivamente los campos de acción comunitaria a la manera de una onda expansiva” (Magariños, 2000: 14).

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De este modo, es posible sostener que, junto con apoyar la inserción internacional de una región determinada, la integración contribuye a la seguridad de los países que participan del proceso (véase Girault, 2009: 86). Bajo esta perspectiva, la integración en América del Sur ha exhibido un efecto espiral en el ámbito estratégico, que se relaciona con el avance hacia una naciente comunidad de seguridad en la región, en la cual los países resuelven sus disputas por medios alternativos a la guerra y la coacción. Karl Deutsch plantea que, en general, un proceso de integración puede comprender el fomento de dos tipos de comunidades de seguridad: las amalgamadas, en las cuales las unidades políticas antes independientes han formado una sola unidad con un gobierno común; y las pluralistas, que son más fáciles de establecer y en las que los gobiernos separados mantienen su independencia legal. Este tipo de comunidades posee tres condiciones esenciales para su existencia. Primero, compatibilidad de los valores políticos fundamentales; segundo, capacidad de los gobiernos y de los estratos políticamente importantes de los países participantes, para responder en forma recíproca a los mensajes, necesidades y acciones, en forma rápida, adecuada y sin recurrir a la fuerza; y tercero, predictibilidad mutua en la conducta política, económica y social de unos respecto de los otros (Deutsch, 1974: 231). Profundizando en el análisis de las comunidades de seguridad, Charles Kupchan señala que en éstas, los Estados avanzan más allá de las mutuas perspectivas de relaciones pacíficas, para configurar consensualmente un conjunto de normas y reglas para guiar sus interacciones, institucionalizando códigos de conducta con miras al logro de intereses y objetivos conjuntos. En último término, la característica definitoria de una comunidad de seguridad sería la existencia de una identidad compartida entre las partes (Kupchan, 2010: 183). De este modo, es posible distinguir otros tres tipos de comunidades de seguridad. Una comunidad de seguridad naciente, donde los Estados miembros acuerdan superar sus disputas pacíficamente, identificando mecanismos rudimentarios para ello, y donde aún perviven las mutuas desconfianzas. Por otro lado, una comunidad de seguridad ascendente, en la cual los miembros acuerdan un más extensivo conjunto de normas y reglas de comportamiento, institucionalizando e incluso codificando esas pautas. Y por último, se puede distinguir una comunidad de seguridad madura, donde los Estados disfrutan de un orden constitucional en el cual un conflicto armado se hace impensable (véase Kupchan, 2010: 184). En consecuencia, a priori sería posible establecer que, teniendo como base los avances pioneros del MERCOSUR en el ámbito estratégico, la integración estaría favoreciendo en América del Sur la formación de una comunidad pluralista de seguridad, en los términos planteados por Karl Deutsch; y de carácter naciente, en la clasificación sugerida por Charles Kupchan. Es decir, la comunidad pluralista de seguridad favorecida en el ámbito del Cono Sur por el MERCOSUR ha tendido a derramarse al nivel sudamericano, donde la más evidente manifestación de este proceso

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es la constitución del Consejo de Defensa Suramericano, en el marco de UNASUR. Complementando el análisis sobre los efectos de las formaciones regionales en la seguridad internacional, Barry Buzan y Ole Wæver (2003) plantean la teoría de los Complejos de Seguridad Regional, la cual se centra en la región como unidad independiente de análisis. En tal sentido, sostienen que en un escenario interdependiente, la seguridad de los países depende directamente de su entorno inmediato. Es decir, según estos autores, la mayoría de las amenazas viajan más fácilmente a través de cortas distancias que a través de las largas. Por lo tanto, en el análisis de la seguridad de los países, éstos no pueden ser sustraídos de su entorno regional, pues la base de la seguridad internacional se fundamenta en las relaciones entre los distintos actores, principalmente los vecinos y próximos, ya que éstos por lo general se consideran la mayor fuente de inseguridad. En este orden de ideas, cabe señalar que, lo más importante bajo la perspectiva de este artículo, es que también los países vecinos y próximos son igualmente parte fundamental de las soluciones. La teoría de Buzan y Wæver presupone la existencia de subsistemas regionales para analizar las cuestiones de seguridad, en tanto un complejo de seguridad es definido como un conjunto de Estados cuyas preocupaciones y desafíos están tan vinculados y entrelazados, que sus respectivos problemas de seguridad nacional no pueden ser analizados de manera autónoma. Respecto del hemisferio, Buzan y Wæver sostienen que Norteamérica y Sudamérica exhiben diferentes dinámicas de seguridad y altos niveles de asimetrías. Por una parte, América del Norte estaría determinada por la existencia de un gran superpoder. Por otra, el complejo sudamericano estaría compuesto por el área andina y el Cono Sur, representando cada uno de estos un subcomplejo (Buzan y Wæver, 2003, 263). De esta manera, la seguridad de los países suramericanos no puede entenderse sin analizar a la región como un todo, razón por la cual resulta especialmente pertinente analizar los aspectos estratégicos que exhibe la integración sudamericana, sobre todo en el marco de las transformaciones y tendencias que se aprecian actualmente en la geopolítica regional, donde sobresale importantemente el reciente establecimiento del Consejo de Defensa Suramericano. Cabe señalar que los ensayos de integración en la región han contado con diversos respaldos nacionales –como es el caso de Brasil y Argentina en el MERCOSUR, Venezuela en el ALBA y nuevamente Brasil en la UNASUR-, cuestión que ha sido fundamental, por cuanto desde la teoría de la integración se sostiene que para el avance de la integración resulta imprescindible un área focal o centro de poder que impulse el proceso y actué como líder. Apoyando este argumento, Charles Kupchan plantea el modelo de la “unipolaridad benigna”. Este concepto de refiere a una estructura jerárquica regional, en la cual un centro geográfico preponderante establece un modelo de relacionamiento e influencia sobre la periferia, donde el centro canaliza de manera deliberada la manera en la cual el poder es ejercido

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en las formaciones regionales (Kupchan, 1998). Siguiendo a este autor, a lo que se apunta, es que la unipolaridad regional promueve el orden y la estabilidad, a través de las asimetrías de poder y la jerarquía que de ellas se derivan. El predominio de un liderazgo desalienta el desorden y habilita al líder a subrayar las instituciones y normas del orden regional. Así, mientras la equivalencia de poderes (simetría) alienta la competencia y la disputa por el liderazgo, las asimetrías producen jerarquía y un estable modelo de relaciones entre el centro y la periferia regional.

Hacia un liderazgo regional sudamericano

En el contexto crecientemente multipolar que se está delineando en el mundo, diversos procesos de integración regional han cobrado una alta connotación en la política internacional. Según sostiene Detlef Nolte, si bien estos procesos promueven el ascenso de potencias regionales, también contribuirían a la emergencia de conflictos por el liderazgo regional o subregional (Nolte, 2007: 17). En los términos planteados por Félix Peña (2008: 26), un liderazgo regional conlleva distintos conceptos entrelazados. Primero, el concepto de relevancia, que se relaciona con el grado de gravitación (poder, recursos, mercado, influencia y prestigio) que un país puede tener para definir la manera como son encaradas cuestiones importantes de la agenda regional. Luego, es preciso definir el concepto de protagonismo, que significa que un país, especialmente si es relevante, procura tener una presencia activa como actor en las cuestiones importantes de la agenda de la región. Por último, se debe subrayar que el concepto de liderazgo implica el que un país opte por ser un protagonista activo, cualquiera sea su relevancia, y contribuir a las cuestiones con una visión estratégica y con iniciativas aceptables para los demás países. Bajo la perspectiva de este trabajo, este último punto resulta especialmente relevante, por cuanto el liderazgo de un país exige del reconocimiento por parte de otros Estados de la región y fuera de ella, siendo este punto uno de los claves para entender la carencia de un liderazgo regional definido en América del Sur. Desde la teoría de la integración, el papel de los líderes ha sido profusamente analizado. Desde este enfoque, se postula que para el avance de la integración resulta imprescindible un área focal o centro de poder que impulse el proceso. Sin embargo, la débil consolidación de los ensayos de integración más arriba expuestos, puede explicarse por la carencia de un liderazgo firme, constante y definido en la región, razón por la cual la experiencia sudamericana todavía parece lejos del ejemplo europeo. América del Sur se aprecia, entonces, como un espacio geopolítico con un centro mayor, que sería Brasil, cuyo papel en la región es contestado por las aspiraciones de Venezuela, una debilitada Argentina que pugna por mantener ciertos niveles de influencia, y otros actores de menor poder relativo que van escalonando la estructuración del poder regional.

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De este modo, dos países prominentes evidenciarían claramente su interés por constituirse como líderes en la región, manteniendo, para tal efecto, los recursos de poder básicos para ello: Brasil y Venezuela. Aunque a este respecto, la reciente muerte de Hugo Chávez pone en entredicho la capacidad de este último país de mantener su posicionamiento, considerando el alto personalismo del liderazgo venezolano. Tampoco parece posible que surja un nuevo líder latinoamericano desde el ALBA, que ocupe el puesto y prominencia del desaparecido Chávez. Los papeles de liderazgo perseguidos hasta este momento por Brasil y Venezuela responden a visiones distintas sobre el nuevo escenario multipolar que se desarrolla en el mundo. Según sostiene Andrés Serbin, la perspectiva de Venezuela manifiesta un carácter marcadamente geoestratégico y militar, y cargado de elementos ideológicos. El autor plantea que mediante una diplomacia proactiva que utiliza los recursos energéticos, en el marco de iniciativas como Petrocaribe, Venezuela pretende fortalecer su liderazgo regional, al mismo tiempo que asumir un papel global más relevante a través de alianzas con Irán, Rusia y China y la utilización de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), de la mano de una retórica fuertemente antiimperialista contra Estados Unidos (Serbin, 2009: 147; también véase Ríos, 2011). Por otro lado, el liderazgo de Brasil posee un carácter moderado, con una diplomacia pragmática, basada en el desarrollo de la economía y el comercio y en una opción de convivencia con Estados Unidos. Asimismo, cabe destacar que Brasil aspira a convertirse en un actor de nivel global, basado en la consolidación de su liderazgo regional con un papel de relevancia en el seno del G-20, el BRIC (Brasil, Rusia, India y China) –a este grupo se ha unido últimamente Sudáfrica, dando lugar al BRICS- e IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), apuntando en último término a alcanzar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en el marco de la reforma de la Organización y como parte del Grupo G-4 (Alemania, Brasil, India y Japón). Si bien es posible percibir las aspiraciones de Brasil y Venezuela para configurarse como líderes de la región de América del Sur, en un contexto general marcado por la carencia de un líder constante y sostenido, lo cierto es que, por su dimensión relativa y por generar menos resistencias, el primero parece tener una mayor responsabilidad y potencialidad para influir e incidir en las cuestiones regionales1, aunque igualmente por necesidad requiere para ello del acuerdo de otros actores relevantes, como es el caso de Argentina, Colombia, Chile, Perú y, desde luego, Venezuela. Como se indicó en la introducción, la unipolaridad benigna regional descansa en un proceso de toma de decisiones consensual con los países periféricos intrarregionales. Hasta ahora este tema resulta especialmente 1 A este respecto, se debe destacar que Brasil posee 8,5 millones de Km2, ocupa la mitad de América del Sur, su población alcanza los 201 millones de habitantes y su PIB representa más del 30% del PIB regional, sin dejar de mencionar que la diplomacia de Itamaraty posee un renombre internacional por su alto profesionalismo (véase Einaudi, 2011).

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complejo, considerando la rivalidad entre Brasil y Venezuela por el liderazgo regional y la no aceptación de Argentina del coloso sudamericano como principal potencia regional. Otro tema que puede afectar el posicionamiento regional e internacional brasileño es la enorme desigualdad en la distribución de los ingresos a nivel interno -lo que de hecho daña el soft power del gigante sudamericano-, así como su enorme predominio económico regional. Según sostienen María Regina Soares de Lima y Mónica Hirst (2007: 100-101), la expansión que últimamente se ha apreciado en la participación política de Brasil en las crisis regionales, junto con las crecientes actividades comerciales y de inversión con sus vecinos sudamericanos, no han implicado un reconocimiento automático de su liderazgo regional, lo que se ha expresado en las diferencias entre los países en torno a un eventual apoyo para que Brasil ocupe un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. No obstante lo anterior, cabe destacar que fue particularmente notable la prioridad sudamericana que delineó gran parte de la política exterior brasileña durante la administración de Lula, lo que supuso la puesta en marcha de una diplomacia particularmente activa en la promoción de la gobernanza política sudamericana, superando los antiguos supuestos clásicos vinculados a los principios de no intervención en los asuntos internos de otros Estados. Un ejemplo de estas inclinaciones ha sido la activa participación y liderazgo asumido por Brasil en la MINUSTAH, conjuntamente con otros países, como Uruguay y Chile, así como el impulso brasileño a UNASUR y al Consejo de Defensa Suramericano.

La relación entre

integración y seguridad en América del Sur

El ámbito hemisférico se caracteriza por la obsolescencia y debilidad en los mecanismos institucionales del ámbito de la seguridad y la defensa, cuyo símbolo de inoperancia es el TIAR y la fuertemente impugnada Junta Interamericana de Defensa. Como sostiene Pablo Celi, este contexto general está marcado por las intensas críticas a la OEA, la práctica inexistencia de un sistema de seguridad hemisférico, la ausencia de un mecanismo multilateral efectivo de manejo de conflictos y una creciente tendencia a la subregionalización de los esquemas de seguridad (Celi, 2007). Sin perjuicio de lo anterior, se debe subrayar que, desde fines de la década de los ochenta y, sobre todo a partir de 1990, la llegada de la democracia en los países del Cono Sur, así como la paulatina integración económica que involucraba el MERCOSUR, sirvieron como marco para un proceso marcado por la disminución de las percepciones de amenazas militares entre los países de la subregión, y por la concreción de instancias de resolución pacífica de gran parte de los conflictos históricos que aún quedaban pendientes. A partir de los noventa paulatinamente se tendió a la eliminación de las conflictividades interestatales y al afianzamiento de

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la confianza mutua en los países del Cono Sur, con un notable efecto de derrame hacia la región sudamericana en su conjunto, como lo expresa la reciente constitución del Consejo de Defensa Suramericano. Esta situación ha resultado favorecida por los procesos de integración en marcha y por el hecho de que América del Sur se constituye, pese a los problemas limítrofes aún vigentes, como la zona del globo con un menor número de conflictos interestatales, libre de armas de destrucción masiva y con el promedio más bajo de gastos públicos destinados al ámbito militar. Considerando lo anteriormente señalado, en este trabajo se plantea que, teniendo como base los avances realizados en el Cono Sur -donde el desarrollo del MERCOSUR político contribuyó a la paulatina construcción de una comunidad de seguridad en la subregión (véase Riquelme, 2009)- se ha proyectado o derramado a nivel regional, la progresiva conformación de una naciente comunidad de seguridad, cuya última expresión sería la reciente constitución del Consejo de Defensa Suramericano. Simbólico a este respecto, resulta igualmente el reciente acercamiento que se evidencia entre Colombia y Venezuela, que hacia fines de 2011 alcanzaron un acuerdo de libre comercio. También, es destacable el acercamiento que se aprecia entre Colombia y Ecuador, luego de las graves divergencias suscitadas entre ambos países con motivo del ataque militar colombiano en territorio fronterizo de Ecuador contra las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), en marzo de 2008, en el cual resultaron muertas 25 personas, incluido el segundo hombre de esa guerrilla, Raúl Reyes.2 Una especial mención requiere el nivel de confianza y acercamiento alcanzado entre Argentina y Chile, los cuales recientemente constituyeron la fuerza de paz conjunta combinada “Cruz del Sur”. De tal modo, las tradicionales hipótesis de conflicto bilaterales en la región han ido paulatinamente cediendo terreno a la cooperación, lo que ha cambiado básicamente el clima interno y las mutuas percepciones de amenaza entre los países y sus respectivas fuerzas armadas. El instrumento más relevante realizado en el seno del MERCOSUR en el ámbito de la seguridad y defensa, corresponde a la Declaración Política del MERCOSUR, más Bolivia y Chile, como Zona de Paz, efectuada en Ushuaia en julio de 1998. En ésta, los gobiernos manifestaron que la paz constituye la base fundamental para el desarrollo de los pueblos y una condición esencial para la existencia del bloque. Estos avances que se aprecian en el Cono Sur son complementados con los que se evidencian en el contexto andino, donde cabe destacar el Compromiso de Lima: Carta Andina para la Paz, la Seguridad, Limitación y Control de los Gastos destinados a la Defensa Externa, de junio de 2002, y la Declaración de San Francisco de Quito sobre el Establecimiento y Desarrollo de la Zona de Paz Andina, de julio de 2004. Por último, a nivel regional cabe mencionar la Declaración de Guayaquil sobre la Zona de Paz y Cooperación Sudamericana, suscrita en julio de 2002. 2 Véase la nota de prensa disponible en http://www.ultimahora.com/notas/489242-Colombia-completala-creacion-de--la-Unasur Recuperado en diciembre de 2011.

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Estas distintas iniciativas, y especialmente los avances realizados en el contexto del MERCOSUR, han servido como base, como caja de resonancia, de los avances apreciados en el ámbito sudamericano. Por su enorme tamaño relativo, Brasil ha servido como nexo entre las diferentes instancias subregionales y su proyección regional.

La unasur

Bajo la perspectiva de Brasil, y superando la noción de América Latina, América del Sur corresponde a un subsistema internacional diferenciado, con lógicas y dinámicas propias, determinadas por una historia compartida y una contigüidad geográfica que, de manera pragmática, deja afuera a México y contiene la presencia estadounidense en la región. En este marco, con el determinante impulso brasileño, la UNASUR surgió como un referente político de integración sudamericana, en respuesta a la necesidad de complementar los variados intentos de integración comercial que habían existido en la región desde la década de los sesenta, y que no habían alcanzado los resultados esperados. Su origen se remonta a las Cumbres de Jefes de Estado y Gobierno que, a instancias de Brasil, se comenzaron a desarrollar desde el año 2000, las que decantaron en la Comunidad Sudamericana de Naciones, formada en el año 2004. La misma Comunidad dio lugar a UNASUR luego de la Cumbre de Isla Margarita, celebrada en abril de 2007. Mediante UNASUR, Brasil pretende estabilizar y promover la paz y la democracia en su entorno vecinal, especialmente considerando la participación en este proyecto de Venezuela y Bolivia. En sus orígenes, UNASUR fue visualizada como una manera de avanzar en la colaboración para la creación de bienes públicos regionales, que contribuyan a la gobernanza de la región. Esta iniciativa nació con el fin de favorecer el diálogo político y la inserción internacional de la región. Busca promover una mayor integración cultural, social, económica y política; y atenuar las desigualdades, lograr una mayor inclusión social, fortalecer las democracias y reducir las asimetrías, en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados. El Tratado Constitutivo de la UNASUR se firmó el 23 de mayo de 2008, requiriendo para su entrada en vigor la ratificación de 9 de los 12 miembros. El 11 de marzo de 2011 se produjo un importante evento en el avance del proceso de institucionalización de UNASUR, por cuanto su Tratado Constitutivo entró en vigor para los nueve países que ratificaron y depositaron su instrumento de ratificación ante el Gobierno del Ecuador, depositario del acuerdo y sede del Secretariado. A mediados de diciembre de 2011 la Canciller colombiana, María Ángela Holguín, depositó en la capital ecuatoriana el instrumento por el cual su país –el único que estaba pendiente de esta formalidad- adhirió a UNASUR.

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El Consejo de Defensa Suramericano

La idea de establecer un mecanismo regular para reunir a los Ministros de Defensa de América del Sur tenía antecedentes previos al Consejo de Defensa Suramericano, como fue la Conferencia de Ministros de Defensa de la Comunidad Sudamericana de Naciones, que se celebró en Bogotá en junio de 2006. Como se indicó anteriormente, dicha comunidad fue el antecedente inmediato de la UNASUR, constituyéndose como un esfuerzo de asociación entre los países del MERCOSUR y la CAN. El 24 de febrero de 2008 el Presidente Lula y el Ministro de Defensa de Brasil, Nelson Jobim, lanzaron oficialmente la idea de crear un Consejo de Defensa Suramericano, durante una visita de Estado a Argentina. En la ocasión, el Ministro Jobim sostuvo que el objetivo del nuevo organismo sería “el entendimiento con todos los países sudamericanos para que pudiesen tener la misma palabra sobre defensa en los organismos internacionales y resolver por medio de este Consejo las eventuales cuestiones sobre defensa que surjan” (en Moreira, 2008: 7). Luego, en mayo de 2008 en Brasilia, con ocasión de la Reunión Constitutiva de la UNASUR, los doce países miembros acordaron establecer un Grupo de Trabajo para definir los contenidos del futuro Consejo. De este modo, la decisión para establecer el Consejo de Defensa Suramericano se adoptó en diciembre de 2008, con ocasión de la reunión extraordinaria de las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de UNASUR, celebrada en Salvador de Bahía. El organismo se presenta como una instancia de consulta, cooperación y coordinación en materias de defensa. Además de consolidar a la región como una zona de Paz, el Consejo tiene el objetivo de contribuir al fortalecimiento de la unidad regional, generando consensos para fortalecer la cooperación en el ámbito de la defensa, en el contexto del poco constante proceso de integración sudamericano. En palabras del ex Ministro de Defensa de Chile, Francisco Vidal: “La cooperación…es el mejor camino para generar una voz propia, que se escuche y atienda en el mundo, y que nos permita aprovechar las oportunidades de la diplomacia multilateral. Así contamos ahora con un órgano permanente de diálogo, coordinación y consulta, integrado por todos los Ministros y Ministras de Defensa de cada uno de los miembros de UNASUR…Creemos firmemente que hemos dado un paso fundamental para proyectar a futuro la paz y estabilidad en nuestra región, para seguir construyendo el desarrollo de nuestros pueblos” (Vidal, 2009:15). El Consejo de Defensa Suramericano fue impulsado por Brasil, en desmedro de la anterior propuesta venezolana de crear una fuerza armada

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sudamericana3. Más moderada, la propuesta brasileña involucraba la generación de una instancia flexible de consulta, cooperación y coordinación política en el terreno defensivo, antes que de un acabado mecanismo de seguridad colectiva. La arquitectura flexible del Consejo se identifica más bien con los mecanismos propios de la seguridad cooperativa. Desde sus orígenes, con la creación del Consejo, se pretendió contribuir a la prevención de conflictos en la región e impulsar una instancia de diálogo de los Ministerios de Defensa sudamericanos, reduciendo de este modo las desconfianzas,4 con miras al desarrollo de una eventual política de defensa común. Bajo la perspectiva de Brasil, el impulsar el Consejo otorgaría una mayor legitimidad a su pretensión de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y permitiría a la región encarar los temas de defensa con una perspectiva regional, dejando a un lado la presencia norteamericana, tan involucrada con el proceso de seguridad colombiano. El impulso del Consejo por parte de Brasil, debe entenderse en el marco de la prioridad sudamericana asumida por la administración Lula. Según sostuvo en 2009, el entonces Ministro de Defensa brasileño, Nelson Jobim, “Al analizar las actuales directrices de la política exterior adoptadas por el gobierno brasileño, se observa que América del Sur está cada vez más presente como un área de interés nacional. La región ha pasado a ser una referencia para la búsqueda de acciones concretas, que gradualmente ganan espacio y relevancia en la agenda del país…Dentro de este alcance, a comienzos de 2008, recibí del Presidente Luís Inácio Lula Da Silva la tarea de iniciar negociaciones con autoridades gubernamentales de América del Sur, con el objeto de crear, en el ámbito de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), un foro que reuniera a los titulares de las carteras de defensa de todos los países de nuestra región” (Jobim, 2009: 19). De manera concreta, la creación del Consejo fue planteada por Brasil luego de la crisis protagonizada por Colombia, Ecuador y Venezuela en marzo de 2008, después del ataque colombiano a un campamento de las 3 El Presidente Hugo Chávez propuso en 2003 crear la Organización del Atlántico Sur (OTAS), una especie de OTAN sudamericana. 4 Con el objeto de generar un escenario de confianza y distensión en la región, el Consejo de Defensa Suramericano contempla las siguientes medidas: Intercambio de información militar, transparencia en gastos de defensa, información y consulta sobre actividades militares en zonas fronterizas y acciones de cumplimiento y verificación de las medidas de confianza, entre otros.

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FARC ubicado en territorio ecuatoriano. Tales eventos, impulsaron al Ministro Jobim a promover la creación de esta institución, en tanto serviría para centralizar y coordinar la producción, capacitación y consumo en defensa, además de representar una instancia para abordar esos temas y administrar mediante el diálogo político los conflictos en la región. El Consejo no pretende constituirse como una alianza militar de defensa suramericana al estilo de la OTAN, sino como un mecanismo de diálogo y consulta que fortalezca la confianza mutua mediante la integración, el diálogo y la cooperación en materia de defensa y que favorezca la construcción de una identidad suramericana, respetando las respectivas características nacionales y subregionales. Asimismo, se presenta como una instancia de generación de posiciones comunes de los países sudamericanos en foros multilaterales del ámbito de la defensa. También se debe señalar que el Consejo deberá enfrentar relevantes obstáculos en su operatividad, tales como las tensiones bilaterales que aún persisten, las acentuadas asimetrías, así como las diversas percepciones y concepciones sobre la seguridad y la defensa que mantienen los países miembros de UNASUR. Aunque a este último respecto, la opción por concentrar al Consejo en los temas de defensa -y no de seguridad- diluye en cierta manera este último problema. Según destaca Nicolás Comini, al mismo tiempo que Brasil impulsaba el Consejo, paralelamente lanzaba un amplio proceso de reactivación y modernización de su complejo industrial de producción en el ámbito de la defensa, que ya había sido diagramado en el proyecto “Brasil 3 tiempos: 2007, 2015, 2022” y en el Programa de Aceleración del Crecimiento (2007), que fue acompañado por la aprobación de la Estrategia Nacional de Defensa (2008), el Decreto de Reglamentación de la Ley de Movilización Nacional (2008) y la realización de los Ejercicios Frontera Sur; de manera paralela al reclamo brasileño por incrementar su producción de energía nuclear (Comini, 2010: 17-18). Específicamente, la nueva Estrategia Nacional de Defensa, que fue anunciada por el Presidente Lula en Brasilia el año 2008, plantea la ampliación, modernización y reposición de las fuerzas militares, además de referirse a la industria de la defensa. De manera coherente con el férreo apoyo brasileño al Consejo de Defensa Suramericano, la estrategia, entre otras directrices, se propone estimular la integración sudamericana, no solo para contribuir a la defensa de Brasil, sino también para fomentar la cooperación militar regional y la integración de las bases industriales de defensa. Consecuentemente con estos lineamientos, en el marco del Consejo de Defensa Suramericano, Brasil –junto a Argentina- lanzó la propuesta de fabricar aviones de entrenamiento y aviones no tripulados para la región, asuntos que han sido incluidos en el Plan de Acción del Consejo del año 2012. Al anunciar la nueva Estrategia Nacional de Defensa, el Presidente Lula explicó que, la necesidad de fortalecer al sector defensa, se conecta con las nuevas responsabilidades de Brasil en el actual escenario internacional en cambio. La nueva estrategia busca enfrentar la tradicional crítica

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hacia la supuesta debilidad del sector defensa brasileño, considerando las aspiraciones globales de este país. Esta estrategia es plenamente coherente con el impulso brasileño del Consejo de Defensa Suramericano, especialmente en lo tocante a la necesidad de la región de adquirir una autonomía en la industria de defensa. Considerando la expansión de las ambiciones internacionales de Brasil, desde este país se ha planteado la necesidad de reforzar sus fuerzas y capacidades militares, frente al tradicional pacifismo que habría exhibido en su accionar exterior. Este supuesto carácter pacifista de Brasil ha sido profusamente analizado. Según Susanne Gratius (2007: 27), por “la actuación política en su entorno geográfico, Brasil ha podido elevar su prestigio internacional y es percibido, tanto por EE.UU, como por algunos países latinoamericanos, como factor estabilizador en la región”. Asimismo, João Bertonha plantea que el tradicional pacifismo brasileño ha contribuido a su soft power -en los términos planteados por Joseph Nye-, siendo apreciado en el ámbito externo por su desempeño diplomático y capacidad negociadora. Junto con lo anterior, este autor destaca que, entre los países del BRIC, Brasil es el único que no posee armas nucleares y que mantiene una menor capacidad militar. Lo anterior, se encuentra contextualizado en una región caracterizada por la paz y la práctica ausencia de conflictos bélicos, donde predomina una lógica negociadora y no confrontacional, un bajo gasto en el ámbito militar, y donde no existen rivales estratégicos relevantes para el coloso sudamericano. Esta condición de paz en la región, explicaría en parte el que las fuerzas armadas de América del Sur se hayan concentrado en tareas relacionadas con las operaciones de paz de Naciones Unidas, asistencia social y ayuda humanitaria, antes que a las labores tradicionales del conflicto westfaliano. Sin embargo, considerando las aspiraciones internacionales brasileñas, como el alcanzar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, el potenciar su acción en el seno del BRICS y el G20, así como impulsar su liderazgo regional en América del Sur, Bertonha plantea que Brasil debe incrementar sus fuerzas militares a fin de hacerlas coherentes con el alcance de sus objetivos. Según este autor, por su tamaño relativo y por constituirse como el país más poderoso de la región, Brasil debe asumir una posición de liderazgo en la integración regional, como condición básica de la proyección internacional de América del Sur y de su competitividad en las corrientes económicas y políticas globales. De manera consecuente con ello, a su juicio, este país debería aumentar su capacidad militar para mantener una posición autónoma e independiente frente los poderes mundiales, que igualmente apoye su soft power y aumente su credibilidad internacional. Según Bertonha, en último término, sin un efectivo hard power, los vínculos culturales y la diplomacia, propios del soft power, podrían volverse menos creíbles y relevantes. Pese a lo anterior, se debe igualmente destacar que, aún cuando Brasil ha manifestado tradicionalmente un comportamiento exterior pacífico, no obstante ello, de todos modos se presenta en la actualidad como el país de la región más poderoso en términos de su poderío militar. Por lo

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demás, incrementar su hard power podría eventualmente dañar su soft power, generando resistencias en su entorno y, en último caso, afectando las posibilidades de Brasil de constituirse como un líder en la región. Bajo esta perspectiva, y considerando el predominio militar brasileño en la región, otro de los desafíos del Consejo de Defensa Suramericano será el evitar que se configure como un instrumento meramente de predominio de Brasil y dependiente enteramente de este país, lo que dependerá en gran medida de la conducta que asuma y en la capacidad de los demás países de la región de configurar plenamente una instancia de integración en el ámbito defensivo, que resulte útil para la proyección global de América del Sur en su conjunto. La importante asimetría que existe en el ámbito estratégico sudamericano, con una clara superioridad militar de Brasil, queda nítidamente reflejada en el siguiente cuadro:

Fuente: Cuadro realizado a partir de European Defense Agency, CIA World Factbook, SIPRI Yearbooks (en Gratius, 2008: 4).

Otros objetivos novedosos del Consejo que cabe destacar, son el fomentar el intercambio en la formación y capacitación militar, además de promover la cooperación académica entre los centros de estudio de defensa. Un aspecto relevante en este sentido es la reciente inauguración del Centro Suramericano de Estudios Estratégicos en Argentina, que representa una oportunidad para reforzar las capacidades civiles en la conducción de la defensa, así como para el favorecimiento de una doctrina común y de un pensamiento estratégico regional. También objetivos notables son el compartir experiencias sobre la participación de los países en operaciones de paz, bajo mandato de Naciones Unidas, el intercambiar prácticas respecto de los procesos de modernización de los Ministerios de Defensa, la homologación de los gastos militares y el promover el enfoque de género en el campo de la defensa, tomando en cuenta la resolución 1325 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas del año 2000 sobre Mujer, Paz y Seguridad. Por último, se debe destacar que también se han incorporado al Consejo los

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temas relativos al análisis de las capacidades de respuesta ante desastres naturales, los que han afectado fuertemente a la región en los últimos años, como fue el caso del terremoto en Chile y las inundaciones en Colombia y Venezuela. Todos los adelantos que se aprecian en la región, y sobre todo últimamente con la constitución y los lineamientos que ha seguido el Consejo de Defensa Suramericano, ilustran de manera notable el sostenido avance hacia la constitución de una comunidad de seguridad en América del Sur, sobre la base de los avances que en materia de seguridad subregional expresó el MERCOSUR. Por último, cabe señalar que, en lo tocante a las posiciones adoptadas por los países de la región frente al Consejo, a nivel general puede sostenerse que ha concitado consenso, manifestando los Estados en distintas ocasiones su apoyo y respaldo. Si bien Colombia expresó sus aprehensiones en un principio, terminó adhiriendo a la iniciativa brasileña. Lo mismo ocurrió con Argentina, que antes que UNASUR tenía puesto su interés por avanzar en temas de defensa en el contexto del MERCOSUR, donde con anterioridad existían relevantes mecanismos de cooperación militar a nivel subregional y bilateral. Venezuela también ha apoyado el Consejo, sobre todo considerando la perspectiva de que este deja afuera a Estados Unidos en los asuntos de defensa de la región. Una posición similar han tenido en líneas generales Bolivia y Ecuador, entre otros. Chile fue entusiasta desde un principio con la idea de establecer el Consejo. Estos relevantes apoyos pueden servir como un acervo poderoso para la consolidación del Consejo y para la operacionalización de sus actividades en la región, de manera que este nuevo órgano contribuya efectivamente a la paz y estabilidad sudamericana y, de este modo, a la gobernanza internacional en su conjunto.

Conclusiones

Como se ha sostenido en este trabajo, actualmente se asistiría a un escenario crecientemente multipolar, donde ningún país estaría en condiciones o tendría la voluntad de plantearse en una situación de predominio, ni tampoco tendría la capacidad de constituirse como único garante de la seguridad internacional. Este renovado contexto estaría marcado por el nacimiento de nuevas potencias emergentes y por el creciente peso de las regiones para dotar de paz y estabilidad al escenario global. En este marco general, la región de América del Sur manifestaría su propia dinámica, mediante el ensayo de distintos procesos de integración que han evidenciado variados grados de éxito y evolución y, consecuentemente, han puesto en evidencia diversos efectos estratégicos. Bajo la perspectiva de este artículo, es posible apreciar una cercana relación entre integración y seguridad. En sus aspectos teóricos, se ha planteado que los procesos de integración presentan una dinámica “incrementalista”, que se manifestaría en una tendencia expansiva que

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tiende a extrapolar la integración desde sus primeras áreas de arranque. Ello explica que los procesos de integración en América del Sur hayan avanzado desde sus aspectos económicos y comerciales hacia los aspectos estratégicos y militares. Considerando lo anterior, es posible observar que los ensayos de integración subregionales y regionales, al constituirse como foros de diálogo e intercambio intergubernamental, han favorecido un modelo predecible de relaciones, favoreciendo de este modo la estabilidad de América del Sur. En consecuencia, se puede apreciar que los distintos procesos de integración han tendido a bajar los costos de las transacciones, facilitando el intercambio de información, la cooperación interestatal y reduciendo la incertidumbre y los riesgos de conflicto entre los países. Entre las iniciativas en el ámbito de la seguridad y defensa que se distinguen en el marco de la integración sudamericana, destacan la Declaración Política del MERCOSUR, más Bolivia y Chile, como Zona de Paz, efectuada en Ushuaia en julio del año 1998; el Compromiso de Lima: Carta Andina para la Paz, la Seguridad, Limitación y Control de los Gastos destinados a la Defensa Externa, de junio de 2002; la Declaración de Guayaquil sobre la Zona de Paz y Cooperación Sudamericana, suscrita en julio de 2002; y la Declaración de San Francisco de Quito sobre el Establecimiento y Desarrollo de la Zona de Paz Andina, de julio de 2004. Junto a las iniciativas anteriores, especialmente destacable es la constitución, en el marco de UNASUR, del Consejo de Defensa Suramericano, en diciembre de 2008. Teniendo como base lo anterior, se puede plantear que, analizando las tendencias de la seguridad y la integración en América del Sur, se observa la progresiva conformación de una comunidad de seguridad regional, basada en los avances pioneros del MERCOSUR en el terreno estratégico. Más específicamente, se estaría en presencia de la progresiva conformación de una comunidad pluralista de seguridad, en los términos planteados por Karl Deutsch; y de una comunidad de seguridad naciente, en la clasificación sugerida por Charles Kupchan. En el proceso anterior, un relevante papel han cumplido los liderazgos nacionales, entre los cuales cabe destacar los intentos brasileños. Si bien es posible percibir la carencia de un líder constante y sostenido en América del Sur, lo cierto es que, por su dimensión relativa, Brasil parece tener una mayor potencialidad para influir e incidir en las cuestiones regionales. El protagonismo brasileño fue especialmente notable con la prioridad regional asumida por el ex Presidente Lula. Con el determinante impulso brasileño surgió la UNASUR, planteada como un referente político de integración sudamericana, en respuesta a la necesidad de complementar los variados intentos de integración comercial que habían existido en la región y sus modestos resultados. También, con el decisivo apoyo brasileño se constituyó el Consejo de Defensa Suramericano, en diciembre de 2008, con ocasión de la reunión extraordinaria de las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de UNASUR, celebrada en Salvador de Bahía. Este organismo se constituye como una instancia de consulta, cooperación y coordinación en materias de defensa. Junto con consolidar

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a la región como una zona de paz, el Consejo se propone contribuir a la unidad regional, generando los consensos necesarios para fortalecer la cooperación en el terreno defensivo. Pensado desde Brasil, el objetivo de impulsar el Consejo de Defensa Suramericano otorgaría a este país una mayor legitimidad a su pretensión de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y, a su vez, permitiría a la región enfrentar los temas de defensa con una perspectiva regional, dejando a un lado la histórica influencia norteamericana en la zona. Junto con lo anterior, se debe considerar que el apoyo brasileño al Consejo de Defensa Suramericano es coherente con los lineamientos de su nueva Estrategia Nacional de Defensa, la que fue anunciada en Brasilia por el propio Presidente Lula, durante el año 2008 y que, entre otros elementos, se refiere a los nuevos desafíos del coloso sudamericano en la nueva realidad que paulatinamente se está delineando en la política mundial actual. Entre los desafíos que deberá enfrentar el Consejo en su operatividad, se cuenta el evitar que se configure como un instrumento meramente de predominio de Brasil y dependiente enteramente de los intereses de éste. Ello dependerá de la conducta que asuma Brasil frente al mismo pero, sobre todo, de la capacidad de los demás países de la región de influir en la configuración de una instancia que responda verdaderamente a los intereses y objetivos de todos los actores involucrados y que sirva como plataforma para la proyección global de América del Sur. Ello exige, desde luego, afinar las necesidades básicas de los países sudamericanos, para asumir conjuntamente y de manera compartida y solidaria sus desafíos en el campo defensivo. Un espacio que se vislumbra como fundamental para cimentar los principios de una defensa común sería en el área de la protección de los recursos naturales. Una mirada estratégica y auténticamente sudamericana en torno al desafío de resguardar estas riquezas será esencial para el futuro de la integración en defensa y para situar a Sudamérica con una voz propia en el diversificado escenario internacional que se está configurando. Reforzar con pragmatismo las estructuras de integración en el ámbito de la defensa puede ser un importante aporte a este nuevo contexto en formación. El éxito en este impulso requiere de voluntad y unificación de los esfuerzos.

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Jorge Riquelme Rivera

Licenciado y Profesor de Estado en Historia y Geografía, Universidad de Santiago de Chile. Licenciado en Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Doctorando en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata. Estudios de especialización en la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) y en el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa, Washington D.C. Es analista político del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile y ejerce docencia en la Universidad de Chile. Este trabajo es de exclusiva responsabilidad del autor y no representa la opinión de la institución en la cual se desempeña.

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Capítulo V América Latina y el mundo

América Latina y el mundo

Brasil y el multilateralismo global

4 Irene Acevedo Albornoz

Introducción

Brasil se caracteriza por presentar una asimetría doble respecto de sus alianzas1. Por un lado, el país integra el Grupo denominado G-4, junto a Alemania, Japón e India, que aspiran a obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. Por otro lado, el país manifiesta el deseo de permanecer en la categoría de país en desarrollo, formando alianza con países afines que componen el G-77 + China2, para la concertación de posiciones en los múltiples temas de la agenda multilateral. Desde el fin de la Guerra Fría y el consiguiente término de la bipolaridad en el escenario internacional, se ha producido un fenómeno de cambio en la distribución del poder mundial. Las potencias tradicionales –como los denominados P5 (China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia), que tienen un asiento permanente en el Consejo de Seguridad- han tenido que modificar su dinámica de negociaciones, en especial, por la emergencia de algunos Estados con carácter de potencia en ascenso, para la búsqueda de soluciones a los grandes temas de la agenda global. En América del Sur, Brasil ha sido el país que ha desarrollado una política exterior multilateral más activa y protagónica con miras a posicionarse en el escenario internacional. El Consejo de Seguridad es el único órgano en que sus resoluciones tienen carácter normativo, es decir, obligatorias. Los países que tienen un asiento permanente, manifiestan un alto componente de responsabilidad respecto del resto de países del mundo. El nivel de cooperación de estos países, para la solución de problemas que involucran paz y seguridad 1 Ross (2006), sostiene que la asimetría doble, en el ámbito de la ciencia política, ha sido usada respecto de la concentración desigual de poder en uno y otro lado de la relación. P. 2. 2 El G-77 + China es un grupo de concertación de posiciones que negocia -en nombre de 132 paísesen la mayoría de los temas tratados en el sistema de Naciones Unidas. Está compuesto por países clasificados en desarrollo más China.

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internacionales, es consistente con su posición de potencia. En este contexto, Alemania y Japón (G-4) desarrollan una cooperación hacia el resto de los países del mundo en desarrollo de manera coherente con sus aspiraciones de poder. En el tema del Cambio Climático, por ejemplo, Alemania y Japón han firmado un compromiso formal de reducción de gases de efecto invernadero, en cambio Brasil, solicitó ser excluido de dicha obligación, bajo el argumento de ser un país en desarrollo. En la agenda económica mundial Brasil ha tenido una activa participación en el grupo de economías emergentes denominado BRIC (Brasil, Rusia, India y China) y el G-203. Para comprender la estrategia política multilateral de Brasil, en el período de ascenso como economía de alcance global, es necesario intentar responder a la siguiente pregunta: ¿Qué significa la asimetría doble de Brasil respecto de su posicionamiento como potencia en ascenso y su clasificación como país en desarrollo, en los últimos veinte años? Para ello se requiere identificar los factores políticos y económicos del desarrollo de Brasil en dicho período, caracterizar esa doble asimetría que presenta el país respecto de sus aliados en el mundo y en la región sudamericana y describir el comportamiento del país en el tratamiento que le da a los temas globales que se desarrollan en el sistema de Naciones Unidas y otros grupos de concertación internacional. El análisis que se propone en este artículo, tiene como objetivo ser el punto de partida para la realización de estudios posteriores sobre Brasil y otras potencias en ascenso con las cuales el país comparte elementos comunes, tales como Sudáfrica, India, e incluso Turquía, entre otros. Brasil es el país más grande en territorio de América Latina y ocupa técnicamente, la mitad del Sudamérica. Limita en la región con casi todos los Estados, salvo Chile y Ecuador. Es el quinto país más poblado del mundo y posee enormes ventajas comparativas respecto a la posesión y explotación de recursos naturales. Por otra parte, Brasil, a diferencia de los otros países que integran el BRIC, se encuentra en una región sin competencias significativas que amenacen su estabilidad geopolítica. Brasil no tiene un oponente que constituya una amenaza a la paz y seguridad internacional, donde se hiciera perentorio el diseño de una nueva arquitectura regional, como ha sido el caso del continente asiático, donde los desequilibrios presentan un mayor nivel de inestabilidad. A finales de las décadas de los ochenta y noventa del siglo pasado, Brasil experimentó una coincidencia temporal, junto a otros países sudamericanos, respecto de la recuperación de la democracia, donde se creó un clima favorable para la concertación de posiciones y la cooperación en distintos niveles y áreas temáticas. La prioridad de la política exterior de Brasil fue la readecuación de su agenda económica internacional, a la vez de lograr la reinserción del país en el mundo, una vez superado los tiempos de la dictadura. En este marco, el Mercado Común del Sur, constituyó el eje central de la integración regional (Acevedo: 2011).

3 Países del G-8 + 11 países Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, China,, Corea del Sur, India, Indonesia, México, Sudáfrica y Turquía)

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Marco teórico.

Desde el fin de la Segunda Guerra mundial hasta la crisis del petróleo de 1973, la tradición realista ocupó el lugar central de los enfoques teóricos en las Relaciones Internacionales, producto de su gran utilidad para entender la toma de decisiones del Gobierno norteamericano y la dinámica del sistema internacional en la época de la Guerra Fría (Salomón; 2002: 7). Sin embargo, a comienzo de la década del setenta, tuvo lugar un intenso debate que se generó en el período de la distensión, la crisis del sistema de Bretton-Woods, la crisis del petróleo y el aparente declive de la hegemonía de Estados Unidos. En este escenario, destaca el importante papel que desempeñó la propuesta de Robert Keohane y Joseph Nye, divulgada en sus obras “Transnational Relations and World Politics (1971 -1972) y Power and Independence” (1977). En ellas se realiza un profundo cuestionamiento hacia el modelo realista, en particular, al papel preponderante que dicha corriente asigna al Estado como único actor en el sistema internacional. Para comprender el accionar de la política multilateral de Brasil es necesario tener en cuenta los conceptos de interdependencia compleja, cooperación internacional y complejidad, entre otros. Si bien el modelo de la Interdependencia Compleja fue publicado en 1977, la agenda actual internacional y las relaciones entre los diversos actores internacionales en estos días son más ricos y complejos que cuando fue dado a conocer dicha propuesta de análisis. Brasil, como potencia en ascenso, requiere de la búsqueda de consensos o apoyos de otros Estados afines para desarrollar una política multilateral funcional a sus intereses. En consecuencia, el concepto de Interdependencia resulta fundamental para entender el juego diplomático de imponerse o ceder en determinados temas, en el entendido de que todos los Estados dependen de los otros para la búsqueda de soluciones a problemas globales.

La interdependencia compleja

Para el estudio del caso de Brasil y el multilateralismo global, el enfoque desde la Interdependencia Compleja resulta pertinente, en razón que el país se presenta como un ejemplo significativo de la “emergencia del resto”4, como llama Fareed Zakaria a la emergencia de nuevos poderes. Brasil, como Estado en ascenso, integra este conjunto de países que han transformado el sistema internacional. Este cambio se expresaría en la configuración de nuevos polos de poder político y económico en el mundo. Interdependencia significa en forma simple, “dependencia mutua” y “En política mundial refiere a situaciones caracterizadas por los efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes Estados” (Keohane y Nye; 2011:7). Esos efectos suelen ser el resultado de transacciones internacionales en flujos monetarios, de bienes, de personas y mensajes a través de las fronteras internacionales. La Interdependencia Compleja 4 Concepto acuñado por Fareed Zakaria. En Keohane & Nye: 2011; xiv.

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fue identificada con tres características fundamentales: múltiples canales de contacto entre la sociedad, una clara jerarquía de temas e Irrelevancia de la fuerza militar. La existencia de múltiples canales de contacto entre las sociedades incluye redes informales entre gobiernos y elites. También se da la presencia de vínculos informales entre elites no gubernamentales y organizaciones transnacionales como multinacionales, bancos o corporaciones. Lo complejo de esta realidad es que estas relaciones no son controladas enteramente por los gobiernos. El Canciller Patriota, se refiere a la diplomacia comercial, como una herramienta valiosa al servicio de los intereses nacionales, como parte de las tareas cotidianas de Itamaraty.5 Asimismo, junto a la labor de los diplomáticos en este campo, realizan también actividades negociadoras grupos que integran las delegaciones provenientes del mundo privado, como la Federación de Industrias de Sao Paulo, que tiene una importancia considerable a la hora de tomar decisiones, así como Confederación Nacional de Industrias, que agrupa a 27 Federaciones de Industrias, sector que responde por un cuarto de la economía brasileña. Para entender el rol del poder en la interdependencia, se deben distinguir dos dimensiones de éste: la sensibilidad y la vulnerabilidad (Keohane y Nye; 2011:11). Ambos conceptos están referidos a lo social, lo político y lo económico. El primero se relaciona con los efectos internos que pueda tener un cambio en las transacciones internacionales sobre determinados temas. Por ejemplo en un aumento del precio del petróleo Brasil es menos sensible que Japón, porque dicho país depende de una menor cantidad de importación del producto que el país oriental. La vulnerabilidad está relacionada con la habilidad de país de ajustar sus políticas nacionales ante eventos externos adversos. La vulnerabilidad en la Interdependencia incluye una dimensión estratégica que la sensibilidad omite. Por tanto, esta segunda dimensión es claramente más relevante que la primera. Brasil en estos momentos, presenta un costo de salarios muy elevados, una infraestructura deficiente, una burocracia excesiva y una tendencia proteccionista que en conjunto, retardan el proceso de toma de decisiones. En este caso Brasil resulta tener una sensibilidad relativa frente a temas y frente a diferentes Estados, cuando se comporta como país en desarrollo y cuando figura entre los desarrollados, pero una alta vulnerabilidad en relación con su capacidad de gestionar sus políticas internas.

La cooperación

La cooperación es un concepto básico y transversal en cualquier estudio sobre la política multilateral de Brasil, puesto que da cuenta de una conducta racional, enfocada hacia el aumento de alianzas y prestigio y que ha tenido un buen grado de éxito, en razón de su practicidad. La 5 Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, en “Diplomacia e comercio”. Artículo del Canciller Antonio Patriota, en periódico El Valor, 10.10-2012. http://www.valor.com.br/opiniao/2861948/ diplomacia-e-comercio. Recuperado 10.10.2012.

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cooperación, para Salomón, sólo puede tener lugar en situaciones en que hay una mezcla de intereses conflictivos y complementarios. En esas situaciones la cooperación tiene lugar cuando los actores ajustan su comportamiento a las referencias reales y progresistas de los demás. Así definida la cooperación no es necesariamente buena desde el punto de vista moral. La cooperación -como acto volitivo- ha sido un concepto consensuado en Naciones Unidas en la Cumbre del Milenio y constituye hoy un imperativo ético en pro del bienestar humano. En este sentido, Brasil ha tenido presente este lineamiento en su quehacer multilateral y en consecuencia con ello ha desarrollado iniciativas regionales y globales que tienden hacia la búsqueda de equidades que morigeren los poderes desmedidos. Los proyectos de cooperación brasileños se realizan en conjunto con organismos de Naciones Unidas o mediante la cooperación directa, llamada Sur-Sur o triangular. Las áreas prioritarias de cooperación del país son: Combate del hambre en el mundo, transferencia de conocimiento, políticas sociales para el desarrollo y combate a enfermedades endémicas y VIH. El foco principal está dirigido al África, donde tiene programas en 25 países, le siguen América Latina y El Caribe (23) y luego Asía, Medio Oriente y Europa del Este (10)6.

Complejidad

Respecto de la complejidad, se puede afirmar que es un concepto integrador de los modos simples de pensar. Un axioma fundamental es “la imposibilidad, incluso teórica de una omnisciencia” (Morin; 2005: 23). Brasil, como se señaló anteriormente, presenta varias aristas que lo hacen difícil de aprehender. Por un lado su política multilateral está orientada hacia el fortalecimiento de sus alianzas con el mundo en desarrollo, en especial, con países del África y Medio Oriente. Sin embargo, al mismo tiempo, desarrolla acciones junto a economías desarrolladas, en el marco de su agenda económica y su aspiración a obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. La asimetría doble que presenta Brasil por un lado lo sitúa como país líder del mundo en desarrollo, en particular cuando lidera las negociaciones de la agenda internacional en temas de desarrollo y, por otro lado, se sienta a la par de las grandes economías del mundo, cuando enfoca sus esfuerzos negociadores para defender y resguardar sus intereses en reuniones del G-20. Como se sostiene en Power and Independence (2010), la seguridad militar, hoy día no domina la agenda internacional como antaño. Muchos asuntos se interrelacionan de manera tal que la diferencia entre política exterior y política interna, en algunas oportunidades, se torna difusa. El caso más evidente se inició con el tratamiento que se le dio a la agenda económica y sus negociaciones para lograr tratados y/o acuerdos bilaterales 6 Agencia Brasileña de Cooperación: http://www.abc.gov.br/abc_por/webforms/interna.aspx?secao_ id=32&Idioma_id=1. Recuperado el 10 de octubre de 2012.

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y multilaterales, donde han estado involucrados diversos sectores públicos con intereses específicos. A este respecto, cabe destacar que las decisiones que se toman en cada tema de la agenda global, luego repercuten en otros temas, que no necesariamente parecen estar relacionados. Por ejemplo, el apoyo de Brasil a un país determinado, en un tema de la agenda, puede repercutir favorable o desfavorablemente más tarde en las votaciones que Brasil obtiene al postularse a un puesto en alguna entidad del sistema multilateral.

Cambios en el régimen internacional: la negociación internacional, la agenda, el rol de las Organizaciones Internacionales y los actores no- estatales.

A partir del fin de la Guerra Fría el sistema internacional sufrió modificaciones. Su estructura cambió debido a múltiples causas, dentro de las cuales se puede mencionar la instauración de un modelo económico liberal, el incremento de la interdependencia, el ingreso masivo de nuevos actores internacionales al concierto mundial, el aumento de las demandas de bienestar social y participación política y las nuevas amenazas, entre otras. En este contexto, el sistema de Naciones Unidas es una institución que se ha ido consolidando mediante el acuerdo de los Estados Partes y se ha desarrollado un marco institucional en el cual operan los estándares de comportamiento, la aceptación de reglas y el cumplimiento de los compromisos acordados, que a pesar de que aún se experimente cierta fragilidad, existen ya mecanismos coercitivos –como el aislamiento, sanciones económicas, retirar apoyo en proceso de elecciones, entre otros- que permiten fijar ciertas normas7. Para comprender la política multilateral de Brasil es necesario conocer la dinámica de la negociación multilateral, que constituye el mecanismo mediante el cual los Estados alcanzan acuerdos en el sistema internacional. Esta negociación se desarrolla entre actores de diferente peso específico. El mundo global está compuesto por Estados que presentan distintos niveles de desarrollo económico, visiones culturales, capacidades tecnológicas, estilos en el diálogo, población y territorio, entre otros. La negociación multilateral presenta aditamentos que le son propios, como la formación de alianzas o coaliciones. La Asamblea General de Naciones Unidas aprobó, en 1998, la Resolución 53/101, que contiene los “Principios y Directrices para las Negociaciones Internacionales”8. En este marco Brasil desarrolla 7 En la Declaración del Milenio, documento consensuado, publicado bajo la sigla: A/RES/55/2 del 13 de sep. de 2000, Considerando 3, se deja constancia de lo siguiente: “Reafirmamos nuestra adhesión a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, que han demostrado ser intemporales y universales. A decir verdad, su pertinencia y su capacidad como fuente de inspiración han ido en aumento conforme se han multiplicado los vínculos y se ha consolidado la interdependencia entre las naciones y los pueblos”. P. 1. 8 Las negociaciones deben conducirse de buena fe; los Estados deben tener en cuenta la importancia de participar de modo apropiado; el propósito y objeto de todas las negociaciones debe ser compatible con los principios y normas del derecho internacional y de la Carta de ONU; los Estados deben adherir a un

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una estrategia negociadora dependiendo de la temática que se aborda. Para el caso del Cambio Climático, por ejemplo, integra el G-77 + China, desde donde impulsa y negocia sus intereses. Sin embargo, para los temas de la agenda económica, en particular, la búsqueda de soluciones para las crisis económicas globales, su alianza está con el mundo desarrollado. El potencial rol de las organizaciones internacionales en negociaciones políticas se ha incrementado, en especial en relación con la fijación de una agenda y como catalizador para la formación de alianzas entre Estados Potencias, Potencias Medias, Potencias Regionales, Estados Débiles, Estados Pequeños, que a su vez forman coaliciones con transnacionales y organizaciones transgubernamentales. En el caso de las Naciones Unidas, la Secretaría General, deliberadamente ha promovido el proceso de formación de coaliciones de Grupos Gubernamentales, así como con Organizaciones No Gubernamentales en diversas temáticas e iniciativas, con el fin de favorecer a los Estados débiles. Por esta razón las organizaciones internacionales son amigables a los Estados con poco poder, en el entendido que dichas organizaciones les proveen de un escenario donde pueden instalar sus demandas y exponer sus necesidades. Susan Strange (2001) sostiene que en las últimas décadas el poder se ha desplazado, en ciertos temas, desde los Estados–nación hacia las organizaciones internacionales, especialmente respecto de la autoridad con que se estarían conduciendo. En este contexto, Brasil ha desarrollado una nueva dinámica y en consecuencia con sus aspiraciones globales, ha decidido instalarse, junto a las potencias tradicionales, como un Estado más para regir los destinos del mundo en el Consejo de Seguridad.

Potencia, Potencia media, Potencia regional y Potencia en ascenso.

En una primera aproximación hacia el tema de los Estados como actores internacionales, se pude afirmar que la sociedad internacional está compuesta por la presencia simultánea de varias categorías de Estados que difieren en sus accionar en función de sus atributos y capacidades, determinado con ellos la posesión de un mayor o menor peso específico. Calduch (Calduch: 1991) propone algunos elementos que se deben poseer para que un Estado sea clasificado como potencia: La potencialidad material, destacan entre estos recursos la riqueza material, los recursos demográficos, el desarrollo político – administrativo y tecnológico, la capacidad militar disuasoria y la autonomía y control económico significativos internacionalmente.

marco acordado mutuamente y esforzarse por mantener una atmósfera constructiva y abstenerse de toda conducta que pueda afectar las negociaciones y sus progresos; los Estados deben facilitar la búsqueda o conclusión de sus negociaciones manteniéndose concentrados en los objetivos principales y; los Estados deben emplear sus mayores esfuerzos para continuar trabajando por una solución justa y aceptable.

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Una potencia activa, que dice relación con la movilización efectiva de las capacidades de un Estado para intervenir en el panorama internacional y la voluntad política o movilización, elemento que constituye el nexo entre la potencialidad material y la potencia activa, antes descrita. Este recurso resulta fundamental para que un Estado sea denominado potencia, en razón que no basta la posesión de recursos para alcanzar y mantener una posición de preponderancia sobre el resto, como sería el caso de Brasil y otros Estados en ascenso. Por Superpotencia Calduch señala que éstas tendrían como características, además de las mencionadas para las potencias, una cohesión y estabilidad político – ideológico interior y la acumulación de un potencial nuclear. A partir de la evolución de los acontecimientos de la Guerra Fría y el devenir de su término a principios de la década del noventa, el sistema internacional ha permitido la aparición de algunos Estados, que sin tener los elementos necesarios para ser definidos como potencias, tienen la capacidad, decisión y voluntad de intervenir en los asuntos regionales. De acuerdo a Garay (2003), la consideración de Brasil como potencia regional surgió de análisis efectuados antes de la Postguerra Fría, que tendían a colocar centros de poderes regionales que generaban cierta competencia con las grandes potencias. En este grupo se incluía a Turquía, Egipto, Sudáfrica, India y México. Al finalizar la primera década del siglo XXI, dicha clasificación permanece vigente, sin embargo, dos países se han ido destacando en el grupo por su creciente influencia en los asuntos globales, Brasil e India. En consecuencia, ahora Brasil ha transitado desde el ámbito regional al de potencia media y global. La potencia regional es un término utilizado para referirse a un Estado con poder e influencia en relación con su región y no a la influencia en los asuntos globales. De acuerdo a Nolte (2007), las potencias medias se caracterizan por tener alguna influencia en el escenario internacional, por su lealtad a los grupos que integran y frecuentemente son Estados comprometidos con el multilateralismo. Para Figueroa, (2010), las potencias medias están en el mundo en desarrollo, pero con una gravitación en la política internacional importante, como sería el caso de Brasil. Andrew Cooper (en Nolte, 2007), plantea que las potencias medias han aumentado su prestigio y su influencia en la política internacional, mediante el desarrollo de capacidades específicas y la utilización de recursos correspondientes en ciertas áreas que se han constituido en un nicho de oportunidades para demostrar algún grado de poder, como es el caso de Brasil y sus acciones en las Operaciones de Paz, que han contribuido enormemente en el incremento de su prestigio lo que favorecería una consolidación de su soft power. Más allá de las definiciones señaladas en cuanto al concepto de potencia, es dable mencionar con mayor precisión el tema de lo que se denomina como potencia en ascenso. Desde que en 2003 Goldman & Sachs lanzó el concepto de BRIC, en referencia a las economías emergentes, el ascenso político internacional de Brasil es aceptado en todo el mundo (Grabendorff: 2010). Esto se ha traducido en un reconocimiento como par, en este nuevo

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orden mundial, por parte de los otros Estados emergentes como China, India, Rusia, del grupo BRIC y otros Estados que les siguen, como el caso de Sudáfrica, que conforman ahora, el BRICS. Según Grabendorff, Brasil se comporta como un actor global, aunque aún no tenga el reconocimiento pleno de esta realidad por todos los Estados del mundo, en razón de que la dinámica de los cambios en el sistema internacional se asume a distintas velocidades. Para que ello ocurra, se deben consolidar sus logros en ámbitos como la prevención y/ o el manejo de crisis. En consonancia con al aporte de definiciones de los autores mencionados, se puede afirmar respecto de las potencias en ascenso, que son aquellos Estados que tiene la capacidad económica y la voluntad política de influir en el sistema internacional en asuntos de interés global, que favorecen el resguardo de sus propios intereses, pero asumiendo, a la vez, las responsabilidades que ello conlleva. Un elemento primordial del accionar de una potencia en ascenso, en el ámbito multilateral, es el desarrollo de una diplomacia activa y protagónica, una voluntad de actuar en forma global y una capacidad de aceptar responsabilidades respecto de Estados pares o de menor desarrollo relativo. De este modo, se estaría en presencia de un escenario internacional renovado donde surgen y se desarrollan nuevos poderes, como Brasil, India y Sudáfrica. La voluntad y capacidad para actuar con cierta influencia en el concierto internacional es uno de los puntos centrales de este tipo de Estados. A este respecto, Brasil como país denominado en ascenso, aún no han dado el salto cualitativo respecto de su comportamiento como país en desarrollo, en algunos temas de la agenda multilateral, como el problema del Cambio Climático. Bajo esta perspectiva es posible entender el ascenso de Brasil, en las últimas décadas, en el escenario mundial y su consecuente actividad en el multilateralismo regional y global. El país se ha configurado como un líder en las discusiones que actualmente se llevan a cabo en el marco de la política económica global; ha liderado diversas iniciativas de integración regional, como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS); ha sido activo en la promoción de lazos económicos con India y Sudáfrica, en el contexto del IBSA y con China y Rusia en el contexto del BRICS. También ha sido exitoso en la contención del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), promovido desde Estados Unidos; y se ha configurado como un actor relevante al interior del G-20.

El poder blando o Soft Power.

De acuerdo a Nye, el Soft Power es “la habilidad de conseguir aquello que quieres a través de la atracción más que de la coerción o el pago” (Nye; 2004: X) En este sentido, el autor sostiene que el acto de seducir tiene resultados altamente efectivos en comparación con los obtenidos en el ejercicio del poder tradicional. Un país puede obtener los resultados que quiera en política mundial, a través de métodos de seducción, en especial si logra que los otros admiren sus valores, quieran emular sus ejemplos

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y aspiren a obtener su nivel de prosperidad y apertura que ostenta. Por esta razón el Soft power sería uno de los métodos con mayor eficiencia en la cooptación del otro, en oposición al poder duro -el clásico- que se reduce a la utilización de la inducción y la amenaza, lo que se conoce como el método de la zanahoria y el garrote. Por lo anterior, no basta con tener los recursos clásicos del poder para garantizar el éxito de un Estado, “Convertir los recursos en poder real en el sentido de obtener los resultados deseados requiere de una estrategia bien diseñada y un líder con muchas habilidades” (Nye, 2004). En este sentido, la política multilateral de Brasil ha estado marcada por una estrategia de posicionamiento que refleja la voluntad y la capacidad de sus líderes para llevar adelante un estilo de acercamientos, caracterizado por la negociación y la cooperación, que favorecen su creciente influencia en los asuntos internacionales. Además, el poder tiene un componente de racionalización relacionado con los objetivos formulados, ya que objetivos planteados de forma legítima, posibilitan que el otro adhiera, sin necesidad del uso de la amenaza o incluso la inducción. En consecuencia con lo anterior, Brasil se ha presentado, en las últimas décadas, como el líder casi indiscutido de la región, porque ha tenido la delicadeza de plantear objetivos ulteriores, que son compartidos por los Estados de la región Suramericana. La UNASUR por ejemplo, se fue configurando a partir de la creencia férrea en la necesidad de cooperación y concertación regional. Asimismo, en la práctica contemporánea los gobiernos cuentan con elementos más sofisticados para desarrollar una política amigable y atractiva, de tal modo que la comunidad se involucre y quiera participar en el logro de los objetivos compartidos. A este respecto, Brasil ha formulado claramente en el documento Brasil 2022, lanzado en 2010, el deseo que sus ciudadanos puedan acompañar el proceso de evolución y desarrollo social respecto de los objetivos nacionales que persigue el país para el logro de sus aspiraciones de desarrollo en el año de su bicentenario (Brasil 2022; 2010: 9)9 La habilidad para establecer tendencia en las preferencias, asociada a activos intangibles como la personalidad atractiva del líder, la cultura, los valores políticos e institucionales, entre otros, son vistos como legítimos y se presentan en un plano de autoridad. Si el líder representa valores que sus seguidores quieren alcanzar, costará menos guiar. En este contexto, las figuras del Presidente Cardoso y Lula de Brasil, han tenido una relevancia significativa en el accionar del país en la política multilateral, llegando a instalar, junto a otros líderes regionales, el concepto de diplomacia presidencial. El historiador brasileño Amado Cervo (2002), sostiene que Brasil escogió el multilateralismo como ámbito de acción, porque el país es una nación desprovista de poder para realizar su voluntad en forma aislada. 9 De acuerdo a lo establecido en el Grupo de Trabajo que efectúo el Plan de Desarrollo de Brasil a doce años, éste se caracteriza por la viabilidad, la representatividad y las posibilidades de evaluaciones y correcciones en el tiempo. El Plan se efectuó mediante la creación de 37 grupos de trabajo, correspondientes a cada Ministerio.

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Sin embargo, en la actualidad, y luego de la inclusión de Brasil en los Estados de mayor crecimiento económico e influencia en los asuntos internacionales, el país ha fortalecido el desarrollo de una política de mayor poder en el multilateralismo regional y global, con el fin de posicionarse como potencia en ascenso. A partir de los Gobiernos de Cardoso y Lula, Brasil ha incrementado su distancia con los países de la región con los cuales compartía las atribuciones de potencia regional, como Argentina y México. Esta nueva manera de auto percibirse ha posibilitado que Brasil vuelque sus esfuerzos diplomáticos hacia una agenda inmersa en la globalización (Cervo; 2002:463). La política multilateral de Brasil se maneja mediante la conjugación u oscilación, como sostiene Soares (2009), entre el poder duro y blando, que favorece su creciente influencia en la política regional y mundial. Además, como sostiene Kissinger (2004), la inexistencia de una amenaza ideológica o estratégica lo ha dejado libre -en este nuevo orden mundialpara seguir una política exterior basada en su interés nacional. En un sistema internacional caracterizado por la creciente emergencia de Estados en ascenso, Brasil se ha ganado un lugar de prestigio en el nuevo escenario mundial en gran medida por su creciente accionar en materia de cooperación y búsqueda de armonización de intereses.

Brasil en el siglo XXI

Brasil comparte la identidad latinoamericana y valores fundamentales de la región, como su compromiso con el sistema democrático, el trabajo por la promoción y defensa de los derechos humanos y su voluntad para el combate de la pobreza, la exclusión y la desigualdad social. También es coincidente con potenciar los esfuerzos por llevar adelante la concertación política e integración regional y el fortalecimiento de las instituciones internacionales multilaterales. Brasil en estos momentos, presenta un costo de salarios elevados, una infraestructura deficiente, una burocracia excesiva y una tendencia proteccionista que, en conjunto, retardan el proceso de desarrollo deseado y proyectado por el ex Presidente Lula. Sin embargo, a pesar de que el sistema de producción y generación de riquezas se ve afectado por la falta de competitividad, de que un excesivo porcentaje de sus exportaciones sigan siendo commodities y una corrupción que incrementa los costos de producción y exportación, las dos principales corrientes que guían teóricamente al país, ya sean los seguidores del ex presidente Lula, que sustenta con mayor fuerza el estatismo o los más liberales, liderados por el ex Presidente Cardoso, coinciden en que Brasil avanza por el camino correcto, en gran parte, debido a su estabilidad política y económica.10. Asimismo, cabe resaltar que el país ha tenido un buen manejo de su política económica interna, lo que le ha permitido sortear con éxito la crisis económica mundial.

10 Entrevista Claudio Rojas, Agregado Económico de Chile en Brasil, 27/09/12.

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Brasil tiene un territorio, población y riqueza de recursos naturales que le permiten ostentar un desarrollo económico sostenido y de gran proyección mundial. De acuerdo a Jim O`Neill, Brasil, junto a los BRICS, liderarán, junto a las potencias tradicionales, la marcha del destino del mundo en un tiempo cercano. Esta proyección futura, sumado a sus condiciones naturales de ser un país de dimensiones continentales, le han otorgado la posibilidad real de configurarse como un centro alternativo regional. En consecuencia con lo anterior, Brasil ha volcado sus esfuerzos hacia la integración, lo que se refleja en el acuerdo suscrito por el país en 2007, con Bolivia y Chile para la construcción de un Corredor Bioceánico, proyectado en principio desde el puerto de Santos, pasando por Bolivia, hasta los puertos de Arica e Iquique, con una extensión de 4.700 Kms. Esta iniciativa en marcha, constituirá uno de los proyectos de integración más relevante en la región, con importantes alcances turísticos y de desarrollo comercial, para toda la subregión y podría convertir en realidad la llamada puerta de entrada del mundo a través de sus puertos.

Temas prioritarios de

la agenda multilateral brasileña

La planificación a futuro parece ser el tema angular de la política interna y exterior de Brasil en los últimos años. Con el fin de emular el camino que han seguido las economías desarrolladas, Brasil ha identificado dos áreas decisivas, donde la planificación debería orientar las relaciones con los otros Estados, en lugar de dejar que las fuerzas del mercado guíen su accionar, estas son defensa y alta tecnología (Presidencia de la República de Brasil: 2010). En el documento Brasil 2022, se sostiene que el país requiere contar con recursos crecientes y estables para desarrollar un plan científico tecnológico en áreas de punta, lo que constituye la base de la autonomía de una economía en una sociedad internacional altamente competitiva y restrictiva. De acuerdo al diagnóstico y proyección que se formula en el documento realizado por la Secretaría de Asuntos Estratégicos de Brasil, en los próximos diez años el panorama global del mundo continuará con el sistema capitalista como estructura del sistema económico, aunque con un fuerte cuestionamiento acerca de la extensión y papel del Estado, generado por las consecutivas crisis económicas internacionales. En el área política, las Naciones Unidas seguirán siendo el centro del sistema internacional, variando en apenas, en algún grado, mediante la expansión y competencia del Consejo de Seguridad. La brecha de poder entre los Estados Unidos y los demás Estados continuará con una tendencia a la ampliación en función de la evolución tecnológica y las crecientes restricciones políticas a la posesión de armamentos impulsadas por el país del norte y las potencias tradicionales. Sin embargo, junto a esta tendencia, el multipolarismo también debería variar, en gran parte, por

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el éxito de la evolución política, económica y militar de Rusia, India y en especial de China. Frente a este panorama, Brasil se ha propuesto actuar con firmeza sobre la evolución del sistema internacional de manera de crear un ambiente más favorable para su desarrollo económico y social, la defensa de la promoción de sus intereses políticos y económicos en la esfera internacional. Al mismo tiempo en que el país se transforma, su política en el ámbito internacional estará orientada a impedir que se cristalicen los privilegios de que gozan las grandes potencias, con el fin de impedir que sigan frenando su propio desarrollo. Asimismo, en el campo de la economía, el avance de la tecnología, en especial la informática y la nanotecnología continuarán transformando sus procesos, así como la organización gerencial de las empresas, que provocan peligrosas disputas por el mercado. Lo anterior, también tiene una fuerte incidencia en el padrón de distribución de la riqueza mundial con una fuerte tendencia a la generación de oligopolios de mercado. En cuanto al tema de la biotecnología y la ingeniería genética, Brasil pone atención al escenario internacional por cuanto su desarrollo dispar repercute luego fuertemente en las áreas agrícolas, la producción de alimentos y las materias primas, las cuales afectan negativamente el desarrollo de los países más pobres. Siguiendo el orden de ideas antes expuesto, cabe destacar que en el campo militar el progreso tecnológico aumentará cada vez más la eficiencia de las armas letales, su automatización y miniaturización, lo que podría modificar grandemente no sólo las relaciones de poder entre Estados, sino que podría incluso, generar algunos cambios de paradigma doctrinario, en particular para la sobrevivencia de los estados débiles. La peligrosa concentración del poder mundial, provocada por el aumento de la brecha científico-tecnológica constituye una preocupación de primer orden en la estrategia a seguir por Brasil en la esfera internacional. Respecto de la situación ambiental y energética, Brasil se encuentra entre los países que le asignan una fuerte responsabilidad del deterioro del planeta a las economías desarrolladas. En la búsqueda de una solución a la crisis ambiental-energética, el país plantea que el problema debe ser abordado desde una profunda reestructuración de la matriz energética y de transporte. A este respecto, y siguiendo lo que el país ha formulado en todas las reuniones y foros internacionales, la principal carga económica de la búsqueda de una solución, deberá provenir de los países desarrollados, quienes fueron los responsables históricos de la contaminación del planeta. En este tema Brasil está situado en una posición muy confortable respecto de sus pares emergentes, ya que posee una matriz energética, en especial eléctrica, bastante limpia en términos comparativos internacionales. Una de las principales contribuciones del país al problema global del cambio climático es la limitación de la supresión de vegetación, responsable por el 61% de las emisiones de gases de efecto invernadero en Brasil, mediante la aprobación, en septiembre de 2012, de un Nuevo Código Forestal.

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En cuanto al tema de la disputa por los recursos naturales, en especial en África y América del Sur, el citado estudio prospectivo de Brasil indica que el sector minero es una de las áreas de mayor conflictividad, en razón que las economías emergentes como India y China requieres de dichos materiales para su desarrollo industrial y presentan una escases del recurso. Las megaempresas asiáticas se encuentran en proceso de identificación de nuevos yacimientos, tanto de minerales para la industria tradicional, como los llamados minerales raros, donde se ubican el niobio, el litio y el uranio. En este escenario, la posición de Brasil será de estar alerta en razón que también se sitúa como principal detentor de grandes reservas de minerales en la región. Asimismo, el país ha manifestado el interés en expandir sus relaciones económicas y políticas con países africanos, particularmente aquellos situados en la costa occidental del continente, que se encuentran en lo que el país denomina, su frontera este de ultramar. En relación con el poco auspicioso panorama que se ha verificado en los encuentros del G-20, respecto de la negativa de los países desarrollados de no estar dispuestos a reducir la protección a la agricultura, Brasil ha manifestado que ampliará sus programas de cooperación social, en especial orientada hacia países vecinos y de África, contribuyendo con recursos financieros y técnicos al fortalecimiento de su infraestructura en el área agrícola en virtud que es una condición indispensable para la reducción de la pobreza y el desarrollo general. Esta estrategia, también está dirigida a reducir los flujos migratorios provenientes de países periféricos hacia países desarrollados, producto de la inestabilidad política, violencia y guerras civiles, entre otros conflictos endémicos, que están desintegrando los Estados y provocando la fuga masiva de sus poblaciones. Otro tema de gran preocupación para Brasil es la existencia de megaempresas multinacionales que, en conjunto, son responsables de la mayor cuota de producción de las economías nacionales, controlando también gran parte del comercio internacional. La creciente tendencia hacia la articulación en grandes conglomerados oligopólicos de naturaleza verticalizada, genera una influencia cada vez mayor en países en desarrollo, en términos de dependencia y aumento de las fricciones económico-comerciales. Frente a esta inevitable tendencia hacia la globalización de la economía mundial y su consecuente tentativa de uniformizar las reglas de los mercados que disciplinan las actividades de las mega-empresas en favor de ellas, Brasil se ha propuesto seguir dos estrategias fundamentales: por un lado se propone velar para que las reglas impuestas no perjudiquen la capacidad interna de articular e implementar políticas nacionales de desarrollo y, por otro lado, estimular el fortalecimiento de las megaempresas brasileñas, con el fin de impedir que el país se transforme en una mera plataforma de producción y exportación al servicio de los conglomerados extranjeros. El estudio de Brasil 2022 identifica la conformación de tres grandes mega –bloques de influencia política a nivel global, que son: la Unión Europea y su espacio ampliado con la OTAN y sus acuerdos de libre comercio con países periféricos, ex –colonias; la segunda vertiente está

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conformada por los Estados Unidos y su alianza económica con países como Nueva Zelandia y Australia y el tercer bloque estaría liderado por China, en conjunto con Japón, que funciona como un ente catalizador de los intereses de los países asiáticos. Estos mega-bloques ejercen una fuerza centrípeta sobre Estados menores o Estados como India y Rusia, que no encuentran un sitio en ellos. Ante este escenario, Brasil no contempla ser incorporado a ninguno de ellos de forma absoluta ni parcial, con el fin de no afectar su capacidad de ejecutar políticas de desarrollo interno y, en segundo lugar, proseguirá con la ardua tarea de construir un bloque Suramericano, región que presenta la mayor homogeneidad del mundo y que le permite participar de modo más eficiente en el juego político negociador en defensa de sus intereses. En relación con la participación del país en el sistema de Naciones Unidas, Brasil ve con preocupación la gran concentración de poder político y militar en las competencias que posee el Consejo de Seguridad. Esta concentración de poder, se produce por la expansión e implementación de acuerdos asimétricos de control de armas, en particular en el marco del Tratado de No-Proliferación, y por los esfuerzos en restringir la posesión de armas convencionales y de nuevas armas tecnológicas en el contexto de guerra cibernética. Al mismo tiempo, se verifica una concentración de poder cultural, ejercido mediante los conglomerados de información, principales formadores del imaginario colectivo, que perpetúan las normas del sistema internacional, en favor de las grandes potencias. Ante esta perspectiva de concentración creciente del poder en el mundo, Brasil se ha propuesto luchar con firmeza para impedir que prosperen la consolidación de privilegios de pocos países, en especial en los ámbitos militar y tecnológicos, buscando formas de gobernanza mundial más democráticos y menos instrumentalizados al servicios de las grandes potencias, impulsando de manera decidida una reforma del Consejo de Seguridad, principal órgano rector del sistema de Naciones Unidas.

Conclusión

El creciente poder de Brasil, en los últimos veinte años, lo ha situado en una posición de mayor relevancia a la hora de buscar soluciones a problemas globales en la comunidad internacional. En este contexto, el país ha desarrollado una política multilateral activa, con voluntad y capacidad de asumir ciertas responsabilidades propias de países desarrollados. En el sistema de Naciones Unidas, los actores internacionales tienen un escenario donde pueden expresar y desarrollar sus diferentes visiones políticas. Por ello, la organización favorece el sistema de coaliciones entre Estados con intereses afines, en particular respecto de aquellos Estados con menor capacidad de instalar sus problemáticas en la comunidad internacional. Este espacio que tiende a la búsqueda de acuerdos, es utilizado por Brasil para desarrollar temas de interés particular y a su vez, aumentar su prestigio internacional.

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Brasil sostiene que en un mundo globalizado existe un espacio que deben llenar las potencias emergentes. Brasil se encuentra entre las diez primeras economías del mundo y ha demostrado en los últimos años tener un amplio espacio para impulsar y desarrollar su crecimiento. A lo anterior, se suman la gravitación que detentan las posiciones brasileñas en la región Latinoamericana y la apertura y vinculación que ha desarrollado con naciones africanas. La posición pluralista y diversa de la sociedad y la cultura brasileña constituye un acervo socio-político muy poderoso que le permite generar nuevas expectativas e ideas en la solución de conflictos a nivel global. El país requiere de la búsqueda de consensos para desarrollar su política multilateral, razón por la cual ha implementado una política de cooperación internacional, tanto en el seno de Naciones Unidas como en forma directa, orientada hacia países vecinos y de África, con el fin de contribuir a la reducción de la pobreza y el desarrollo general, a la vez de consolidar su posición de país líder del mundo en desarrollo. Asimismo, Brasil prosigue con la tarea de construir un bloque Suramericano, región que presenta la mayor homogeneidad del mundo y que le permite participar de modo más eficiente en el juego político negociador en defensa de sus intereses. Finalmente, ante la perspectiva de concentración creciente del poder en el mundo, Brasil se ha propuesto luchar para impedir que se consoliden los privilegios de las potencias tradicionales, en especial en los ámbitos de defensa y alta tecnología, buscando formas de gobernanza mundial más democráticos y menos instrumentalizados e impulsando de manera decidida una reforma del Consejo de Seguridad, principal órgano rector del sistema de Naciones Unidas.

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Irene Acevedo Albornoz

Magíster en Política Exterior y Doctora (c) en Estudios Americanos, Universidad de Santiago de Chile. Funcionaria del Servicio Exterior de Chile. Actualmente se desempeña en la Embajada de Chile en Brasil. Este trabajo es de exclusiva responsabilidad de la autora y no representa la opinión de la institución en la cual se desempeña.

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¿Por qué no África?:

Nuevas perspectivas en las relaciones internacionales de América Latina

4 Eduardo Carreño Lara

África Subsahariana es una de las regiones del mundo cuyo nivel de vida se ha visto más retrasado, siendo un imperativo para la comunidad internacional adoptar medidas tendientes a revertir esta dramática situación. En este escenario, Latinoamérica está llamada a jugar un rol estratégico, en particular, en el ámbito de la cooperación Sur-Sur, por cuanto por varias décadas han existido importantes complementariedades con los países africanos que hoy pueden ser maximizadas en un proyecto alternativo de orden diplomático, económico y social que rompa con la marginalidad y dependencia a ambos lados del océano Atlántico. En efecto, desde mediados del siglo XX –coincidentemente con el proceso de descolonización vivido en África- varios países de América Latina han desplegado activos contactos diplomáticos con sus pares africanos, ya sea por coincidencias ideológicas en sus estrategias de desarrollo e inserción internacional, o por un tinte pragmático en sus políticas exteriores que los hace buscar objetivos comunes y fortalecer sus vínculos en circunstancias determinadas. De este modo, el desarrollo de este capítulo tiene un doble objetivo: por una parte, analizar los alcances históricos de la relación entre América Latina y África Subsahariana, su contexto y condicionantes estratégicos y domésticos; y por otra, reconocer campos de acción en donde pueda darse un fortalecimiento de las relaciones Sur-Sur.

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La presencia de África en América Latina: una mirada histórica

Pese al mito de su marginalidad e irrelevancia, África Subsahariana siempre ha estado inexorablemente ligada a la realidad internacional. En efecto, el reparto territorial, el periodo colonial y post colonial, las guerras proxy durante la Guerra Fría y la creciente importancia de sus recursos naturales, demuestran la importancia del continente africano a lo largo de la historia desde el punto de vista político y económico; sin embargo, lamentablemente, será la tragedia del comercio de esclavos la cual trascienda y marque a fuego el destino de varias generaciones1. De este modo, es imposible obviar este triste acontecimiento a la hora de analizar la presencia de África en América Latina, más aún teniendo en cuenta que entre los primeros años del siglo XVI y la abolición de la esclavitud en Cuba (1886) y Brasil (1888), un número estimado de 9.200.000 esclavos africanos y 50.000 africanos libres o emancipados arribaron al “Nuevo Mundo”. De acuerdo a María José Becerra (2008:75), esta realidad tuvo profundas implicancias en la constitución de las sociedades latinoamericanas: Son el producto de la mixtura entre las sociedades originarias, nativas, y dos que migraron: una en forma voluntaria, la europea, y otra contra su voluntad, la africana. Esta última no sólo fue “arrancada” de su tierra y separada de su entorno, sino que además perdió su libertad y su poder de decisión, fue esclavizada. Esto tuvo consecuencias demográficas, políticas, económicas y sociales en los dos continentes implicados directamente en el tráfico de personas. Por un lado, el África comenzó a perfilarse como la periferia de la periferia, o sea abastecedora de mano de obra barata para la producción de materias primas americanas que luego serían enviadas a surtir los mercados europeos. Por otro lado, la sociedad de acogida fue conformándose en un tipo de organización excluyente y jerarquizada, donde los nativos, los negros y sus mezclas ocupaban los últimos peldaños de la escala social. A los africanos y a sus descendientes se le adicionó una carga más: el estigma de la esclavización.

1 Al respecto, Joseph Ki-Zerbo (2011) sostiene que es difícil obtener conclusiones en cuanto al número exacto de africanos que fueron vendidos, sin embargo, en virtud de los elementos estadísticos que se obtienen de los libros de a bordo de los barcos o puertos negreros, es posible estimar que alrededor de cien millones de hombres y mujeres fueron arrancados literalmente desde África a contar del siglo XV.

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La población negra esclava en América Latina vivió un proceso de deculturación, es decir, en virtud de fines económicos, los esclavos fueron desarraigados de su cultura con el único objetivo de utilizarlos como fuerza de trabajo no calificada y barata. Como señala Manuel Moreno Fragilans (1977), los dueños de plantaciones no estaban dispuestos a permitir que se creara entre los esclavos el sentido gregario, de cohesión social, que genera actitudes solidarias; por lo cual, el proceso de deculturación fue un “recurso tecnológico” aplicado a la explotación del trabajo esclavo, ya que la cultura imparte dignidad e identidad a un grupo humano. A juicio del mismo autor, la deculturación de los esclavos negros se manifestó en América Latina de diversas formas, destacando seis importantes herramientas (Moreno Fragilans 1977): 1.

La diversidad de etnias: Las grandes concentraciones esclavas jamás se integraron con africanos de una misma etnia, advirtiéndose el cuidado con que se constituyeron las dotaciones agregando hombres de diversas regiones de África y, por lo tanto, con distintos idiomas o formas dialectales, creencias religiosas y –a veces- mutuos sentimientos de hostilidad entre sí. Estos odios inter-étnicos, originados en ocasiones por los propios traficantes con el objetivo de facilitar la labor divisionista necesaria para la captura de hombres, fueron posteriormente instigados por los dueños de esclavos para obstaculizar así la formación de una conciencia de clases frente a la explotación común, fomentando en su lugar la constitución de grupos excluyentes. Edad y cultura: Los africanos traídos a América eran sumamente jóvenes (primero entre 15 y 20 años, luego entre 9 y 12), lo cual se justifica por dos razones: primero, el sistema de trabajo extensivo de plantaciones y minas exigía hombres jóvenes, sanos y fuertes, pero -además- la juventud aseguraba estadísticamente la vida del esclavo durante un largo período, lo cual redundaba en mayor adiestramiento y productividad. Y segundo, los africanos provenían de culturas cimentadas en la tradición oral del saber, es decir, era privilegio de los más viejos y, en específico, de los más ancianos. Al traer sólo jóvenes, se importa a los menos cultos en el sentido de acumulación del saber, de tradición recibida; por lo cual, quienes llegaron tenían menos que aportar, como también gracias a la plasticidad de la juventud y la adolescencia, era más fácil borrar en ellos los elementos culturales originarios y fijar los patrones impuestos por la plantación. Sexo, producción y cultura: La norma esclavista hasta principios del siglo XIX fue importar un bajo porcentaje de mujeres, lo cual respondía también a razones productivas. Ellas fueron siempre juzgadas como sujetos de baja productividad, pero que

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tenían una sola ventaja en comparación a los hombres: podían incrementar el capital invertido por medio de la procreación de nuevos esclavos; sin embargo, primero, la coexistencia de hombres y mujeres atentaba contra la estructura carcelaria de la plantación o mina; segundo, el índice de muertes por parto era muy alto, lo cual implicaba exponer el capital invertido en la mujer esclava; tercero, las mujeres esclavas exhibieron siempre una baja fecundidad; y cuarto, la mortalidad infantil era tan alta en las plantaciones que sólo un 10% aproximadamente de los niños nacidos llegaba a edad adulta. Además, la grave desproporción de hombres y mujeres creó un tenso clima de represión y una patológica obsesión sexual, la cual claramente no es el resultado de condiciones fisiológicas o culturales, sino del infrahumano sistema de vida de las plantaciones. La esclavitud distorsionó la vida sexual del esclavo y los racistas justificaron estas distorsiones creando el mito de la sexualidad sádica del hombre negro, la inmoralidad de la mujer negra y la lujuria de la mulata. En suma, la plantación rompe con las tradiciones africanas, cimentándose –primero- sobre el desgarramiento de toda unión, incluyendo la familiar, cuando ésta surge de la procreación; y segundo, creando una honda sensación de inestabilidad y discontinuidad, útiles ambas para el mantenimiento de la relación esclavista y absolutamente opuesta a lo que exige el trabajador asalariado industrial. 4. Módulos de cultura alimentaria: Comer, vestir, construir o adornar la vivienda en una forma u otra llevaba implícito valores culturales, jerárquicos, morales y religiosos, los cuales fueron aplastados por la plantación. Los parámetros económicos de ésta encuadraron el balance nutricional del esclavo, estando éste determinado por las imprescindibles razones dietéticas del contexto de la plantación, por los precios en el mercado de los alimentos, la facilidad de transporte de los mismos y la resistencia que presentaban los largos almacenamientos. El esclavo, considerado un “equipo” desde el punto de vista productivo, requería una determinada cantidad diaria de combustible o fuente de energía (comida) para cumplir su trabajo y asegurar su existencia útil durante el tiempo calculado de depreciación. Sin embargo, la vida en las plantaciones borró todo ritual en las comidas, caracterizándose ésta por una monotonía que se alejaba de los gustos y sabores africanos. Así, muy poco del arte culinario africano pasó a América. 5. Vestuario: La economía de la plantación exigió la uniformidad y baratura en el vestuario, por lo cual, toda tradición ancestral del vestido y adorno africanos también se perdió. Es más, se castigaba al esclavo que agregaba a su vestimenta algún elemento que lo

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diferenciaba de los demás, quedando solamente como señales tribales africanas los tatuajes o dientes limados. 6. Vivienda: Los esclavos fueron albergados en chozas construidas siguiendo un trazado regular que facilitase la vigilancia, prohibiéndose colocar al frente o en el interior de ellas cualquier símbolo o elemento que las distinguiese de otras, que indicara una jerarquía especial o que tuviese una significación religiosa. Como puede apreciarse, el mayor objetivo de la esclavitud y el tráfico de hombres y mujeres africanos fue el desarrollo en las colonias americanas de un sistema de plantación cuyo fin era una producción agrícola básica destinada al masivo mercado de consumo europeo. No obstante lo anterior, la población negra esclava fue capaz de crear nuevas sociedades a partir –primero- de su riqueza étnica, religiosa y lingüística; y segundo, de la solidaridad generada en medio de la sujeción. Al respecto, Mosquera, Pardo y Hoffmann (2002: 14) plantean lo siguiente: Combinando de variadísimas maneras los principios filosóficos, las artes, conocimientos y destrezas traídos de África con otros nuevos, inventados o derivados de los de los nativos amerindios o de los mismos esclavizadores europeos, los africanos y sus descendientes fueron produciendo una rica cultura en medio de la precariedad económica y de la discriminación social. La presencia de África en las nacientes repúblicas americanas tiene una impronta indeleble en los procesos de mestizaje biológico y cultural que fueron una constante desde la llegada de esclavizados al Nuevo Mundo. Octavio Ianni (1977: 57-58), por su parte, sostiene que la contribución cultural de las poblaciones de África y sus descendientes a las sociedades de América Latina puede analizarse a partir de tres interpretaciones, las cuales –por cierto- no tienen necesariamente un carácter excluyente, Primero, la cultura africana, más o menos como tal, está presente en todas las sociedades en las que se introdujeron esclavos africanos, es decir, algunos aspectos de la vida social y cultural de las poblaciones negras latinoamericanas se hallan bajo la influencia de elementos culturales africanos, los cuales son mantenidos por los descendientes de los africanos como sobrevivientes culturales mediante su transmisión a individuos, familias, grupos y comunidades (p.ej.: religión, folklore, música…) En segundo lugar, se sostiene que la cultura traída por los africanos fue en cierto modo rota y reelaborada por la esclavitud, ya que ésta produjo una cultura propia que poco o nada tiene que ver con lo elementos culturales africanos, europeos, indígenas o asiáticos. El régimen de trabajo esclavo rompió todas las contribuciones culturales preexistentes y generó una cultura peculiar que se arraiga y expande en la sociedad. Por último, la tercera interpretación dice que tanto la cultura africana como esclava fueron superadas por las relaciones y estructuras capitalistas

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predominantes en América Latina, o –a juicio del autor- una cultura heterogénea, desigual y asimismo contradictoria, cuyo sentido básico se encuentra dado por el modo capitalista de producción. Asimismo, Sidney W. Mintz (1977) sostiene que la amplia distribución y diversidad de los pueblos de origen africano, como también su inmensa contribución cultural y estética a la riqueza de las tradiciones hemisféricas, son el resultado de largos siglos de cambio, durante los cuales los afroamericanos no fueron solamente sujeto pasivo e inconsciente de procesos externos, sino –por el contrario- en muchos casos agentes activos de las propias transformaciones. En este sentido, por ejemplo, la mezcla de elementos africanos y europeos en las creencias afrocubanas constituye el sistema de valores y percepciones subyacentes, la cual adoptó cierta forma de acuerdo a las peculiares de la estructura socio-racial local. Al respecto, David González (2011: 177) expone: Durante casi cuatro siglos, al calor de la trata negrera, Cuba experimentó un influjo de africanos de variadas procedencias que sirvió no sólo de instrumento de trabajo, sino también –como en el caso de Europa- para construir la imagen del “otro”: el negro, al que se atribuían todos los defectos y vicios para contrastarlo con el blanco, cuyo ego se pretendía fortalecer. Pero esto no impidió la mezcla biológica ni la fusión cultural para crear un ente de nuevo tipo, criollo y mestizo. La síntesis cultural alcanzaría su más alta expresión en el afán por desprenderse del yugo europeo, expresado en los ideales independentistas. El inicio tardío de las luchas anticoloniales en Cuba en comparación con el resto de América Latina determinó matices únicos en el contexto continental, y sobre todo en la convergencia de los ideales antiesclavistas con los independentistas. De igual manera, en virtud de la gran presencia africana, el caso de Colombia también merece especial consideración. Entre 1611 y 1640 el territorio de Cartagena fue el principal puerto negrero de toda América Latina, trasladándose desde ahí a Panamá miles de africanos cautivos que luego serán enviados en condiciones infrahumanas a Perú. Mientras tanto, en territorio colombiano, la población negra esclava será asentada en los departamentos del Cauca, Valle del Cauca, Chocó, el norte del departamento de Antioquía, Bolívar y la costa Atlántica. En esas regiones, de acuerdo al profesor Maguemati Wabgou (2011), los afrodescendientes desarrollaron núcleos sociales de resistencia a la esclavitud que se tradujeron en la creación de verdaderas “repúblicas independientes” (palenques) que consolidaron focos de acción belicosa para

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ocultarse y escapar de sus perseguidores y defenderse de ellos. Asimismo, los afrodescendientes logran estructurar comunidades, familias y modos de organización a partir del impulso de la resistencia, el sincretismo y la emancipación, siendo los palenques un espacio para la construcción de identidad y el encause de las necesidades de sociabilidad. Mientras tanto, al otro lado del Atlántico, la influencia de América Latina en África prácticamente no fue ejercida por latinoamericanos, sino por antiguos esclavos africanos y sus descendientes que retornaron a su continente luego de años de estancia y explotación en Brasil y Cuba, portando con ellos costumbres y hábitos que habían adquirido en tierras extranjeras y a los cuales se encontrarían atados por siempre. De acuerdo a Pierre Verger (1977), los puertos a los cuales retornaron los libertos en Brasil y Cuba se encuentran en Nigeria y Benín, pero una vez allí los repatriados no podían continuar el camino a sus villas natales sin correr el riesgo de ser hechos prisioneros nuevamente y reenviados como esclavos a raíz –primero- de la guerra que el rey de Dahomey mantuvo por años con sus vecinos; y segundo, de los conflictos inter-tribales que desolaban al país yoruba. Posteriormente, durante la segunda mitad del siglo XX, la influencia latinoamericana en África se dará en virtud de la difusión en este continente del pensamiento económico de la escuela cepalina y dependentista, el cual –de acuerdo a Eduardo Devés y César Ross (2009)- llegará al continente africano a través de tres canales: primero, los contactos entre autores latinoamericanos y africanos; segundo, la difusión realizada por cientistas económico-sociales del Primer Mundo que enseñaban en instituciones de sus propios países, a los que concurrían estudiantes desde África, o que realizaban labores académicas en este continente; y tercero, la difusión llevada a cabo por los caribeños anglófonos que, habiendo asimilado las ideas latinoamericanas, las utilizaron para analizar fenómenos caribeños o africanos, siendo acogida por los cientistas económico-sociales en África. En suma, la presencia africana en América Latina trasciende el drama de siglos de esclavitud. Su aporte al desarrollo de la región es innegable y manifiesto, por lo cual, afianzar en el siglo XXI los vínculos con África merece una reflexión objetiva que supere cualquier prejuicio.

Perspectivas de una relación estratégica entre países del Sur

Como en todo orden de cosas, durante la Guerra Fría la cooperación internacional fue un instrumento utilizado por los grandes poderes globales para asegurar lealtades políticas, el cual –bajo la etiqueta de Ayuda Oficial al Desarrollo- se tradujo en apoyos a la balanza de pagos, la financiación de grandes infraestructuras, cooperación técnica especializada, formación de cuerpos administrativos, ayuda alimentaria, entre otras materializaciones. Posteriormente, con la segunda liberación de África, las relaciones Norte-Sur y las políticas de cooperación para el desarrollo sufrirán

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también profundas transformaciones, caracterizándose éstas a partir de entonces por los escasos resultados de los Planes de Ajuste Estructural, la crisis de la deuda, la fatiga de los donantes, la lucha contra la pobreza, el humanitarismo, la condicionalidad política y el buen gobierno (véase Alberdi y Alcalde, 2006). En este contexto, en donde las estrategias de inserción internacional seguidas durante varias décadas por los países africanos arrojan resultados no del todo alentadores, se requiere en África de un nuevo tratamiento de los problemas del desarrollo. Así, la cooperación Sur-Sur asoma como una alternativa viable y beneficiosa que ayudaría a fomentar el flujo de capitales, el acceso a tecnologías a menor costo y el fortalecimiento de espacios de concertación diplomática ante temas de interés común (Cheru, 2011). Al respecto, el prestigioso economista Samir Amin (2008) sostiene que la cooperación Sur-Sur juega un papel fundamental en la construcción de una real alternativa a globalización neoliberal, debiendo asumir los países latinoamericanos un liderazgo en el desarrollo de estos proyectos. En este sentido, Jesús Chucho García (2011) plantea que el concepto Sur-Sur será considerado una propuesta política para la construcción de un mundo multipolar a partir de los cambios que vive América Latina durante el siglo XXI en torno a tres principios: respeto de la soberanía, no injerencia extranjera y rechazo al permanente saqueo de los Estados de la región por parte de las compañías transnacionales. De este modo, en relación al fortalecimiento de los vínculos estratégicos con África, el internacionalista venezolano Reinaldo José Bolívar (2008: 13) expone: Es el momento de reconocer que el Sur debe mirar al Sur, que el Sur puede vivir del Sur (…) América y África lo tienen todo para resolver sus problemas dando grandes pasos (…) Para ambos, americanos y africanos, es urgente superar la noción Norte-Sur, la idea de que el Norte es proveedor de fondos del Sur (…) Para los americanos es prioritario el estudio de las fortalezas africanas, para quitarse la etiqueta impuesta por los imperios del África pobre, huérfana y enferma, que en realidad es rica, saludable y consciente de su destino, con todas las dificultades que le ha causado el imperialismo europeo y las transnacionales. Para los africanos es importante ver a América Meridional como a sus igual, como una región que quiere crecer a su lado, nunca como ha visto a Europa o a Estados Unidos.

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Gladys Lechini (2008), por su parte, sostiene que habiendo dejado la presencia africana en América una huella indeleble en la cultura y la constitución del Estado-Nación, particularmente, en los países del Caribe, Colombia, Venezuela y Brasil, la cooperación diaspórica es otro componente vital de la cooperación Sur-Sur entre América Latina y África; como también lo son los acercamientos a nivel político, económico-comercial, técnico, científico-tecnológico y académico. Sobre este último punto, la prestigiosa investigadora argentina plantea que las corrientes de análisis desarrolladas por los países del Norte no dieron cuenta de los problemas de otros escenarios regionales, marginándose trabajos académicos sobre realidades como la africana por considerarlos “impertinentes” o “inútiles”, lo cual cerró la puerta durante muchos años al impulso de nuevos modos de pensar la inserción internacional de América Latina en el Sur. En este sentido, recién en 1982 se reúnen por primera vez en Addis Abeba, Etiopía, expertos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Comisión Económica para África (CEPA) con el objetivo de analizar las perspectivas de una mayor vinculación entre ambas regiones. Las conclusiones de este encuentro descansan en el supuesto fundamental de que la cooperación Sur-Sur debe ser reconocida como el único medio valedero para propender un nuevo y equitativo orden económico internacional; de modo que el propósito de la cooperación técnica y económica entre América Latina y África no debe ser la creación de una nueva categoría de donantes y receptores, sino asegurar que los países que son sujetos de esa cooperación en ambas regiones tengan algo que dar y algo que recibir (CEPAL/CEPA, 1983). Hoy en día han emergiendo otros centros de poder (China, India, Brasil) que contrapesan la hegemonía de Estados Unidos y la Unión Europea, siendo su fin crear nuevas relaciones de fuerza en un mundo multipolar mediante coaliciones esporádicas que facilitan alcanzar objetivos comunes entre latinoamericanos, africanos y asiáticos (Kabunda, 2011). Así, buscando fortalecer la alianza entre América Latina y África, Brasil ha liderado el acercamiento al continente africano, un escenario natural de su política exterior y en donde el gigante sudamericano tiene lazos lingüísticos con cinco países (Angola, Cabo Verde, Mozambique, Guinea-Bissau y Santo Tomé y Príncipe); vínculos raciales (tiene la población afrodescendiente más grande fuera del continente); y motivaciones económicas (seis de las veinte mayores compañías transnacionales brasileñas han invertido en África, en particular, en sectores como minería, energía y construcción) (Solar, 2011). En este sentido, la presidencia de Luiz Inácio (Lula) da Silva estableció como objetivos estratégicos en África –por una partefomentar complementariedades, a fin de alcanzar el desarrollo y una cierta presencia en el sistema internacional; y por otra, implementar una política de conquista de nuevos mercados y cooperación con los demás países emergentes, liderando así las coaliciones del Sur (p.ej.: el G-20) y las negociaciones con las potencias industrializadas en diferentes ámbitos (p.ej.: agricultura) (Kabunda, 2011). Para lo anterior, Brasil

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estableció 34 representaciones diplomáticas en África, privilegiándose en su política de cooperación -primero- el fortalecimiento institucional, el cual es considerado fundamental para la transferencia y absorción de conocimientos; segundo, el desarrollo de competencias (capacity-building) en áreas como educación, seguridad laboral, tecnologías de la información, biocombustibles, transporte aéreo y turismo; y tercero, la consecusión en el continente africano de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, para lo cual se fomentó la creación de instrumentos específicos de financiamiento en el marco del Foro IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) y la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (Baquero, 2011). Venezuela, por su parte, es otro importante actor en el fomento de las relaciones entre América Latina y África. Los primeros contactos de Caracas con los países africanos en el plano bilateral se iniciaron en 1950 con el establecimiento de relaciones diplomáticas con Egipto y Etiopía; para luego entablarse durante el gobierno del presidente Raúl Leoni Otero vínculos oficiales con Guinea, Ghana, Liberia, Libia, Marruecos, Nigeria y Túnez (Rondón, 1988)2. Durante los años venideros, particularmente, durante los gobiernos de Rafael Caldera (1969-1974) y Carlos Andrés Pérez (1974-1979), África pasara a formar parte del entramado estratégico de la nueva política exterior venezolana, dirigida no sólo a la diversificación de la actividad comercial, sino también al establecimiento de lazos formales de amistad política, económica, social y cultural con los pueblos de esta región del mundo; todo ello en un contexto internacional en donde este país latinoamericano propiciará la consecución de los postulados del diálogo Sur-Sur, el afianzamiento e intercambio con las naciones del mal llamado Tercer Mundo y la búsqueda de un nuevo orden mundial (Molina, 2010). En la actualidad, Venezuela es el único país del mundo que mantiene relaciones diplomáticas con los 54 países africanos. En efecto, Caracas asentó en África a 18 embajadores, siendo cada uno de ellos representante del país latinoamericano ante tres Estados bajo la figura de la “concurrencia diplomática” (Blanco, 2011). Con ello se ha facilitado –por una parte- la creación de convenios de cooperación en el ámbito político, económico, jurídico y cultural; y por otro, la diplomacia de los pueblos, instancia promovida por el presidente Hugo Chávez cuyo propósito es promover el encuentro entre la comunidad venezolana, la diáspora africana en América Latina y los africanos a fin de discutir e intercambiar ideas sobre distintas temáticas que van desde lo artístico a lo político (p.ej.: Festival Cultural con los Pueblos de África, Cátedras Libres de África, programa “Apadrina una Escuela en África”) (Giacchi, 2011) 2 Los años venideros se consolidará la presencia diplomática venezolana en Costa de Marfil (1970), Kenia (1970), Senegal (1970), Uganda (1970), Argelia (1971), Gambia (1975), Malí (1976), Zambia (1978), Lesotho (1983), Guinea Ecuatorial (1984), Ruanda (1984), Tanzania (1984), Angola (1986) Comores (1990), Namibia (1990), Sierra Leona (1990), Togo (1990), Benín (1991), Camerún (1991); Sudáfrica (1993), Seychelles (1999), Burkina Faso (2003), Chad (2005), Mauricio (2005), Mozambique (2005), Níger (2005), República Democrática del Congo (2005), Somalia (2005), Sudan (2005), Cabo Verde (2006), Djibuti (2006), Eritrea (2006), Guinea Bissau (2006), República Centroafricana (2006), República del Congo (2006), Santo Tomé y Príncipe (2006), Swazilandia (2006), Botswana (2007), Malawi (2007), Mauritania (2007), Burundi (2008) y Madagascar (2008).

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En materia energética, el gobierno del presidente Chávez ha ejercido un activo papel en la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), instancia en donde ha defendido la fijación de un precio justo para este recurso a fin de conseguir tres objetivos complementarios: primero, la integración energética con los pueblos de América Latina y el Caribe; segundo, la diversificación de mercados; y tercero, la cooperación Sur-Sur, lo cual coloca a África en una posición prioritaria (Hernández-Barbarito y Liendo, 2008). Así, la Agenda Estratégica para la Cooperación Sur-Sur ha permitido –por una parte- la profundización en acuerdos e intercambios con los países africanos en virtud de sus fortalezas o ventajas competitivas, diferenciándose éstos entre países petroleros y mineros y países agrícolas; y por otra, la suscripción en el período 2004-2010 de una serie de acuerdos bilaterales que estipulan: primero, el intercambio de información y especialistas; segundo, la cooperación en la explotación, producción, almacenamiento, transporte, refinación y distribución de petróleo y gas; tercero, las visitas de trabajo; cuarto, las inversiones conjuntas; y quinto, la transferencia de conocimientos know how (Giacchi, 2011). Por otra parte, en el caso de Argentina, los países africanos no han sido una prioridad en la política exterior delineada en el Palacio San Martín, no existiendo –a juicio de Gladys Lechini (2006)- ni densidad de relaciones ni continuidad entre los diferentes gobiernos tanto en el diseño de estrategias como en el accionar frente a la región. Del mismo modo, la alternancia entre regímenes de facto y democráticos ha provocado vaivenes en la política exterior argentina, imprimiendo éstos en la agenda diplomática discursos y estrategias disímiles producto de visiones divergentes en torno al rol debía desempeñar el país en el concierto internacional y las alianzas que convenía forjar (Buffa, 2006). No obstante lo anterior, la historia diplomática argentina de los últimos cincuenta años devela gestos que explicitan acercamientos a África en contextos específicos y por breves espacios de tiempo, los cuales han respondido a una “política por impulsos”, es decir, a una necesidad u oportunidad contingente (Lechini, 2006). Así, dentro los objetivos políticos, económicos y estratégicos que han impulsado un acercamiento de Buenos Aires al continente africano destaca el conseguir votos en la Asamblea General de las Naciones Unidas en torno a la disputa de las islas Malvinas; mejorar la inserción argentina en el Movimiento de los Países No Alineados; buscar nuevos mercados para las exportaciones argentinas; establecer una alianza para combatir el comunismo; entre otros. En la actualidad, rompiendo con más de una década de política exterior neoliberal, puede observarse en la estrategia de inserción internacional de Argentina una preeminencia de los asuntos políticos, como también la idea de la cooperación Sur-Sur (Lechini, 2010). En efecto, a partir del gobierno del ex presidente Néstor Kirchner se han buscado a nivel global nuevas formas para promover el desarrollo y la autonomía, lo cual en el caso de las relaciones con África ha significado –primero- un fortalecimiento de los lazos diplomáticos y comerciales con países de crecimiento económico sostenido (p.ej.: Angola y Mozambique); y segundo, un ejercicio reactivo

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ante la política exterior de Brasil en el continente africano, buscando así la diplomacia argentina transformar al país en un cooperante global y referente de otras naciones del Sur en el marco de instancias de concertación multilateral (p.ej.: Grupo de los 77) (Valente, 2012). En el ámbito multilateral, las cumbres América del Sur - África (ASA) han dinamizado los esfuerzos de cooperación y concertación política entre estas dos regiones. Así, dando cuenta de una positiva evaluación de estos encuentros, Kwest Pratt (2008: 68) plantea lo siguiente: [La Cumbre ASA] ofrece inmensas oportunidades para la cooperación entre las dos regiones en un conjunto de campos, todos centrados en la necesidad de mejorar las condiciones de vida de sus pueblos. En este sentido, debe ser reconocido que el desarrollo económico y social de las dos regiones podrían ser obstaculizadas, y de hecho ya lo han sido en el pasado, como consecuencia directa de la agresión imperialista. La cooperación para el fortalecimiento de la seguridad regional, y en general, en el ámbito político podría ser sentar las bases de una importante plataforma para el intercambio mutuamente beneficioso entre los pueblos y gobiernos de África y Suramérica. Bajo este espíritu, los líderes de 65 países se reunieron el año 2006 en Abuja, Nigeria, en la I Cumbre América del Sur – África. Esta cita, impulsada por Olusegun Obasanjo y Lula da Silva, tuvo como objetivo crear un mecanismo de entendimiento e iniciativas concretas en áreas estratégicas de interés común para ambas regiones: paz y seguridad; democracia, gobernabilidad, derechos humanos y otros temas políticos; energía y minerales sólidos; tecnología de las telecomunicaciones; medio ambiente; cooperación en los foros internacionales; cooperación social y cultural; y recursos hídricos (García, 2011). Tres años más tarde, en Isla de Margarita, Venezuela, se reafirma en la II Cumbre América del Sur – África el compromiso de trabajo en nuevos ámbitos: primero, la cooperación multilateral en el marco del derecho internacional y las Naciones Unidas; y segundo, la democracia, la gobernabilidad y el derecho al desarrollo. Al respecto, el presidente venezolano Hugo Chávez afirma: África y Suramérica vamos a conformar dos de los grandes polos de poder de ese mundo pluripolar, multipolar que ya comenzó a nacer y que será el mundo del siglo XXI, donde no habrá más imperialismo, donde los pueblos seremos libres, porque nos

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uniremos para salir del atraso, de la miseria, de la situación de subdesarrollo al que fuimos condenados por los imperios del Norte, por los imperios de Europa, por el imperio norteamericano. Nos estamos independizando… Durante esta cita, además, se establecen los mecanismos e instrumentos necesarios para una cooperación birregional: por una parte, la instalación de la Secretaría Permanente y la Mesa Presidencial Estratégica; y por otra, el Plan de Implementación de Nueva Esparta, el cual busca sistematizar con más eficacia el intercambio de experiencias, particularmente, entre la Unión Africana y la Unión de Naciones Suramericanas (Ministerio del Poder Popular para la Comunicación y la Información, 2010). Como puede apreciarse, las perspectivas de una mayor vinculación entre América Latina y África transcienden el ámbito económico, impulsando principalmente Brasil y Venezuela una asociación estratégica con los países africanos tendiente a fortalecer un proyecto alternativo a la globalización neoliberal. Sin embargo, el entusiasmo mostrado en este desafío no debe nublar el análisis ni llevar a conclusiones apresuradas sobre el alcance de esta iniciativa de cooperación de Sur-Sur, debiendo reconocerse la existencia de una serie de limitantes a ésta: primero, un desconocimiento cultural, siendo África un lugar hostil y lejano en el imaginario de gran parte de la población latinoamericana; segundo, no existe un consenso en América Latina en torno a las oportunidades que ofrece la cooperación Sur-Sur (p.ej.: Chile aún se muestra reticente); tercero, los altos niveles de corrupción a ambos lados del Atlántico, lo cual hace que más probable que los recursos caigan en manos de inescrupulosos; y cuarto, la superación del ejercicio retórico de la cooperación Sur-Sur y la implementación eficiente de los compromisos (Delgado y Barrera, 2010). Del mismo modo, en materia de intercambio comercial, éste aún no alcanza altos niveles por cuanto –a juicio Elodie Brun (2009)- existen dos importantes condicionantes: primero, se trata de países en desarrollo que tienen límites presupuestarios y agendas internas prioritarias; segundo, la infraestructura en transporte entre ambas regiones es deficiente, no existiendo ni variedad de líneas aéreas directas entre América Latina y África, ni mejores rutas marítimas. En suma, una apuesta por la cooperación Sur-Sur contribuiría a un impulsar el desarrollo en América Latina y África, sin embargo, en estas instancias los países no deben olvidar su propia identidad y objetivos en la escena internacional, por cuanto salir del yugo de la (neo) colonización del Norte para replicar las asimetrías sólo ahondaría la desdicha de una población local empobrecida y carente de oportunidades reales de mejorar su calidad de vida.

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Consideraciones finales

La cooperación Sur-Sur debe ser vista como un fenómeno único en el fortalecimiento de la relación entre América Latina y África, por cuanto las crecientes capacidades de ambos continentes, como también su posicionamiento como actores influyentes en el ámbito diplomático y económico, han creado importantes oportunidades para el progreso. De este modo, independientemente de su nivel de desarrollo, todos los países del Sur tienen algo que ofrecer a sus pares, ya sea a través de apoyo financiero, técnico o de otra índole; por lo cual, aquellas naciones latinoamericanas con superávit deben tener la posibilidad de transferir parte de estos recursos a otras más desfavorecidos. En este sentido, compartiendo la reflexión de Ángel Sotillo (2010), para América Latina la cooperación Sur-Sur supone un interesante marco para sus relaciones internacionales, capaz éste de superar las tensiones y la excesiva polarización ideológica entre distintos gobiernos, como también los conflictos que existen en la región y un cierto ensimismamiento de cada país para resolver sus propios problemas. Así, en el caso de la relación con los países africanos, se abre un camino –respetuoso de cada realidad nacional- para construir un espacio común en el marco de una mayor autonomía colectiva en un sistema internacional en proceso de reestructuración en donde también emergen nuevos polos de poder. Finalmente, en el caso de África, una vinculación a América Latina en el marco de la cooperación Sur-Sur es vista como un importante paso tendiente a hacer frente a los desafíos y amenazas que enfrenta la región, proporcionando ésta también una oportunidad para que los países africanos puedan impulsar un cambio tecnológico, la transformación de sus economías y sentar las bases para un crecimiento sostenido. Del mismo modo, esta estrategia de inserción internacional es atractiva para el continente africano ya que diversifica sus fuentes de financiación disponibles, las cuales –en relación a los grandes poderes globales- se caracterizan por la falta de compromiso del Norte e injustas condicionalidades políticas que estancan el desarrollo de la población local.

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Pratt, Kwest. 2008. “Cumbre Suramérica. Solidaridad en una lucha común contra la pobreza e imposición”. Política Exterior y Soberanía 3 (4): 63-68.

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Eduardo Carreño Lara

Doctorando en Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Madrid, España. Master en Relaciones Internacionales y Estudios Africanos, Universidad Autónoma de Madrid, España. Magíster en Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Licenciado en Gobierno y Gestión Pública, Universidad de Chile. Profesor-Investigador del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile.

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La minustah frente a los actuales desafíos de Haití

4 Juan Pedro Sepúlveda

Después de la profunda crisis de gobernabilidad y de la inminente guerra civil, que gatilla finalmente la renuncia del Presidente Jean Bertrand Aristide y su salida hacia la República Centroafricana, el 29 de febrero de 2004 el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adopta la resolución 1529 - bajo el Capítulo VII de la Carta – decidiendo el envío por tres meses de una Fuerza Multinacional Provisoria a Haití (MIFH, en sus siglas en inglés) con el objeto de “contribuir a crear un entorno de seguridad y estabilidad así como facilitar la prestación humanitaria”. La MIFH, entre otras funciones, es mandatada para “apoyar la continuación del proceso político pacífico y constitucional de Haití”, por medio de la contribución de 525 soldados de Canadá, 329 soldados chilenos, 2.051 de Estados Unidos y 919 de Francia conformando una fuerza total de 3.824 efectivos internacionales. Hay que subrayar que la Constitución Política haitiana (1987) contempla que en caso que el Presidente de la República esté impedido de ejercer sus funciones o por renuncia, debe asumir de manera interina el Presidente de la Corte Suprema quien tendrá como rol nombrar un primer ministro para que a su vez designe un gabinete de transición hasta la preparación de nuevas elecciones. En este caso, asumió la presidencia interina Boniface Alexandre quien nombró como su premier a Gérard Latortue, un ex funcionario de las Naciones Unidas.

Creación de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (minustah)

Luego de que la MIFH lograra sentar las primeras bases de estabilización, el Consejo de Seguridad adopta el 30 de abril de 2004 la resolución 1542 que da origen a la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en

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Haití (MINUSTAH), convirtiéndose de paso en la sexta misión de las Naciones Unidas en la nación caribeña en los últimos veinte años (UNMIH 1993/96 – UNSMIH 1996/97 – UNTMIH 1997 – MIPONUH 1997/2000 – MIFH 2004). En esta oportunidad el entonces Secretario General, Kofi Annan, nombra al ex Canciller chileno Juan Gabriel Valdés como su Representante Especial en Haití, y lo pone a la cabeza de esta Misión de Paz, subrayando de esa forma el componente latinoamericano de la MINUSTAH. Cabe señalar que la comandancia de las fuerzas militares de la Misión ha sido siempre liderada por Brasil. De ahí en adelante el mandato de esta Misión de Paz experimenta una rearticulación paulatina de sus funciones adecuando su estructura humana y física según la evolución del proceso de estabilización y de la coyuntura haitiana, destacando su rol de “Misión integrada” con dimensiones de seguridad (militar y policial), gestión de fronteras, política, derechos humanos, género, Estado de Derecho y asuntos civiles. Para ilustrar los principales hitos de MINUSTAH, a continuación se consigna una breve síntesis de su evolución: •

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Gestión Juan Gabriel Valdés (junio 2004-mayo 2006): La principal tarea durante su mandato fue asegurar el buen acompañamiento del proceso de transición política en Haití y la organización de las elecciones presidenciales, parlamentarias y municipales de febrero de 2006 (junto con la Organización de Estados Americanos - OEA), que culmina con la elección de René Préval -en primera vuelta - quien asume el poder el 14 de mayo de 2006 por un periodo constitucional de cinco años1. Asimismo, el despliegue de MINUSTAH en todo el territorio es parte importante de su labor, así como el inicio de la pacificación de sectores conflictivos de Puerto Príncipe como el barrio de Bel Air. Gestión Edmond Mulet2 (mayo 2006- septiembre 2007): Se destacará por la pacificación (diciembre 2006-febrero 2007) de Cité Soleil, el barrio más populoso y pobre de la capital. También se logra estabilizar gran parte del territorio sentando ciertas bases de seguridad acompañado por un modesto crecimiento económico después de años de estancamiento. Gestión Hédi Annabi3 (septiembre 2007-enero 2010): Las principales tareas de MINUSTAH radicaron durante este período en consolidar

1 René Préval asume así por segunda vez la jefatura de Estado, la que había ocupado con anterioridad entre 1996-2001. 2 De nacionalidad guatemalteca, Edmond Mulet ha sido congresista de su país y embajador ante los Estados Unidos y la Unión Europea. Se desempeñó como Subsecretario General para Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas entre 2007 y 2010, cargo que retomo en junio de 2011. 3 Ex diplomático tunecino y funcionario de larga data de las Naciones Unidas, Annabi se desempañaba antes de asumir la jefatura de MINUSTAH como Subsecretario General para Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas (1997-2007).

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la paz en Haití y la preparación de la estrategia de salida de la Misión que estaba previsto en ese entonces para el 2012. Gestión Edmond Mulet (enero 2010 – mayo 2011): Luego del sismo del 2010 y a raíz de la trágica muerte de Hédi Annabi, Mulet retoma nuevamente la jefatura de la MINUSTAH. Su tarea radicó en acompañar el proceso de reconstrucción de Haití y eleccionario - presidencial, parlamentario y municipal – del cual surgió electo el actual Mandatario, Michel Martelly. Gestión Mariano Fernández (junio 2011 – enero 2012): El ex canciller chileno tuvo un rol destacado en facilitar el espacio y diálogo político entre los haitianos, gracias a sus buenos oficios, para continuar reforzando las instituciones del Estado de Derecho. El establecimiento en pleno de la Corte Suprema, del Consejo Superior del Poder Judicial y la inclusión de la enmienda constitucional de incluir 30% de mujeres en todos los estamentos de la administración pública, fueron gran parte de su legado. Asimismo, el buscar mejorar la imagen de la MINUSTAH ante la población local, a través de proyectos de impacto rápido con efectos en el ámbito de desarrollo socio-económico, fueron altamente apreciados por las autoridades en especial en regiones, como fue el caso en la provincia de Cabo haitiano. Gestión Nigel Fisher (en calidad interina, febrero 2013 - ): La tarea principal de este experto canadiense en la esfera humanitaria, ha sido continuar con los esfuerzos de su predecesor de buscar caminos que permitan unir a los haitianos por medio del diálogo y lograr establecer consensos políticos amplios, para lograr consolidar la democracia y estabilización del país. Asimismo, se encuentra actualmente en el proceso de diseñar un plan de consolidación de la MINUSTAH, que permita establecer una hoja de ruta de salida de la Misión de manera responsable y con indicadores bien definidos.

La presencia latinoamericana como columna vertebral de la minustah

Nueve países latinoamericanos (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay) conforman hasta el día de hoy un poco mas de 70% del contingente militar de la MINUSTAH. Si a ellos agregamos el aporte que hace actualmente Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Granada, Jamaica y Uruguay al componente policial de la Misión (UN POL) vemos que nuestra región, incluyendo al Caribe por cierto, ha sabido comprometerse concretamente con Haití y con las Naciones Unidas en este proceso de construcción de la paz. Ahora, para lograr una mayor coordinación de los contribuyentes latinoamericanos se gestó en febrero de 2007 en Lima, el denominado Mecanismo del 2x9. En su primera reunión, los participantes resaltaron

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la oportunidad que representa la nueva etapa de vida democrática en Haití para enfrentar los desafíos de seguridad, consolidación institucional y desarrollo socioeconómico del país y convinieron que la MINUSTAH deberá proseguir con una gradual evolución de su función para apoyar los programas de promoción del desarrollo. El 2x9 se reunió semestralmente con el objeto de definir respuestas de coordinación adecuadas a los nuevos requerimientos de la coyuntura haitiana, con la permanente consulta con las autoridades locales y la presencia de representantes de MINUSTAH. Sin lugar a dudas, este mecanismo es un ejemplo claro de concertación y coordinación en ámbitos -militar y político- pocas veces visto en América Latina. Asimismo, UNASUR se ha transformado en el actual foro de coordinación en lo que respecta a sus Estados miembros.

Situación política

Después de nueve años de presencia de MINUSTAH en Haití los logros de la pacificación del país son palpables. Sin embargo, el terremoto de 12 de enero de 2010 significó un severo retroceso, derivado de las cuantiosas pérdidas humanas y materiales, cuyas visibles huellas todavía se pueden observar. De ahí que para seguir avanzando en la consolidación del Estado de Derecho, la seguridad pública y el ámbito socio-económico, ha sido necesario un nuevo y gran esfuerzo de toda la comunidad internacional en la reconstrucción material de Haití, así como también en la recuperación de sus instituciones, reingeniería de su estructura policial para la seguridad e ingente cooperación y ayuda para impulsar el desarrollo económico y social. El objetivo central de MINUSTAH es que estos avances presentes y futuros permitan consolidar los esfuerzos de estabilidad y paz logrados hasta ahora para que Haití abandone definitivamente la situación descrita por el Presidente Martelly al inicio de mi intervención y se permita así el despegue político y económico-social de esta nación americana. Para ello, MINUSTAH ha continuado su labor en apoyo a los esfuerzos de los propios haitianos, con la colaboración de la comunidad internacional, para lograr alcanzar instituciones sólidas y permanentes que fortalezcan el Estado de Derecho y permitan asegurar a todos los haitianos, sin exclusión alguna, un clima de estabilidad democrática, de seguridad pública y de paz social. El Representante Especial ha insistido en un pacto de gobernabilidad democrática que facilite los consensos y entregue soluciones de compromiso entre todos los actores políticos y de la sociedad de Haití, con el objeto de alcanzar las metas fundamentales para el desarrollo político, económico y social. MINUSTAH está justamente abocada a ser una facilitadora de dicho consenso reuniéndose con representantes del gobierno, parlamentarios, partidos políticos, sindicatos, empresarios, iglesias y representantes de

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diversas organizaciones de la sociedad civil. MINUSTAH seguirá en ello, pues lo consideramos una actividad principal para contribuir a la construcción de espacios de encuentro y de acuerdo que beneficien el proceso de consolidación democrática de Haití. Con respecto al Estado de Derecho y seguridad podemos afirmar que sin instituciones estatales sólidas y la concreción de un pacto de gobernabilidad será difícil, para no decir imposible, establecer pilares sólidos en el ámbito de la paz y seguridad para todos los haitianos. En efecto, las variables seguridad-desarrollo-Estado de Derecho son indispensables e interdependientes para construir una paz duradera en Haití. A pesar de la lentitud en su instalación, después de cinco años Haití cuenta con su Corte Superior de Justicia (Cour de Cassation) al completo. MINUSTAH ha contribuido no sólo prestando asesoría en el sector justicia, sino también materialmente con la construcción de 50 Tribunales de Paz que llegarán a 80 en los próximos dos años, permitiendo así mayores opciones de justicia para la gente más vulnerable, los pobres, las mujeres abusadas o violadas y los niños. Estas instituciones del Estado de Derecho a las que se agregan las reformas constitucionales, las elecciones, el registro de la propiedad, el registro civil, la ley de partidos políticos, etc., constituyen pasos fundamentales en el proceso de estabilización de Haití y la MINUSTAH trabaja en su establecimiento con vigor y cooperación con las organizaciones haitianas, su gobierno y Parlamento. Un pilar esencial del Estado de Derecho es el fortalecimiento de las capacidades técnicas y humanas de la Policía Nacional Haitiana (PNH), principal instrumento institucional para la ejecutoria y cumplimiento de la obligatoriedad de las reglas y normas que rigen a Haití. Si bien las respuestas de la PNH ante los desafíos de la seguridad han mostrado concretamente cierta mejoría, queda todavía mucho por hacer. Actualmente, la tarea de MINUSTAH consiste también en destrabar los elementos que frenan una mayor aceleración en el proceso de fortalecimiento de la PNH y en su capacidad de responder de manera autónoma a los requerimientos de seguridad pública de todos los haitianos y en todo su territorio. Con respecto a la situación de seguridad propiamente tal, ésta se ha venido definiendo por MINUSTAH, según todos sus sectores de trabajo (inteligencia, policía, componente militar, asuntos políticos, etc.) como estable, pero frágil. Esta estabilidad tiene directa relación con la actividad preventiva, disuasiva y operativa de las fuerzas de MINUSTAH en todos sus ámbitos. Ello es visible en el proceso de acompañamiento de la PNH, como en las acciones directas anteriormente mencionadas, y también en las tareas de seguridad con efecto de desarrollo como la canalización de ríos, reparación de caminos, despejes de escombros, preparación de terrenos para la construcción de refugios o edificios públicos de emergencia, etc. La violencia política, comparada con períodos anteriores, ha casi desparecido. La criminalidad común, principalmente los homicidios,

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es relativamente baja comparada con los países de la región del Caribe y América Central. Continúan como desafíos serios: la seguridad de los sectores más vulnerables, la violencia doméstica y los abusos contra las mujeres, expresados en la sigla SGBV (Sexual Gender Based Violence). Para su más efectivo combate, entre otras acciones, MINUSTAH ha multiplicado el patrullaje, entrenado policía, instalando faroles callejeros con energía solar y turnos de 24 horas al día los siete días de la semana, en los siete principales campos de desplazados. Tampoco contribuye al Estado de Derecho y a la seguridad la aparición de fuerzas militares ilegales, al amparo de las declaraciones programáticas del Presidente Martelly, en el sentido de restaurar las fuerzas armadas haitianas disueltas en 1995. MINUSTAH y la comunidad internacional han hecho ver al gobierno, de manera clara, la inconveniencia de tolerar esta ilegalidad que podría conducir a serios conflictos.

La estabilidad como factor esencial del despegue socio-económico

Las próximas elecciones locales y senatoriales constituyen una etapa fundamental para el proceso democrático de Haití y para su estabilidad, evitando la tentación autoritaria tan común en la historia del país. Elecciones exitosas pueden reforzar el consenso sociopolítico. En contrapartida, elecciones atrasadas, controvertidas o postergadas provocarían - sin lugar a dudas – un menoscabo de los esfuerzos para promover la imagen de un país estable, dinámico y volcado hacia el futuro. Esta descripción de la situación hace que MINUSTAH colabore con el Presidente y el Parlamento y no se pierda el ritmo de crecimiento de Haití, tan fundamental para su población, la más pobre del hemisferio occidental.

Derechos humanos y asuntos correccionales y humanitarios

La modernización del Poder Judicial y del sistema carcelario haitiano es parte integrante del fortalecimiento del Estado de Derecho. El desarrollo de una judicatura profesional e independiente, el establecimiento del Consejo Superior del Poder Judicial, que en última instancia desempeñará una función clave en la promoción de la ética profesional y el desempeño de la judicatura, son algunos de los requisitos necesarios para garantizar una justicia acorde con los principios de un Estado moderno, democrático y respetuoso de los derechos humanos. La reciente instalación de todos los miembros de la Corte Suprema es una señal positiva que va en la buena dirección.

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Si bien se ha registrado cierto progreso en el aumento de la capacidad de las instituciones penitenciarias, por medio de la cooperación bilateral, la población carcelaria ha seguido aumentando y las instalaciones, según la estimación de las propias autoridades, no se ajustan a las normas democráticas ni al objetivo de rehabilitar a los presos. La situación carcelaria continúa difícil, con sobrepoblación y numerosos detenidos, sin proceso por tiempos prolongados, además de prisiones en malas condiciones generales de construcción e higiene. MINUSTAH ha trabajado y trabaja en colaboración con los gobiernos departamentales para mejorar esta situación, tanto desde el punto de vista legal como con contribuciones mediante QIPS (proyectos de impacto rápido y CVR (acciones de reducción de la violencia comunitaria) para el mejoramiento de la infraestructura. El fortalecimiento de las instituciones del Estado de Derecho, un exitoso trabajo con la PNH y el sistema correccional haitiano, serán entonces decisivos para los planes de reducción de la presencia de la MINUSTAH en Haití. Esa combinación es fundamental para generar un cuadro que permita el desarrollo de una democracia estable en el país. Con respecto a la situación humanitaria después del terremoto, hace un año la gente instalada en campamentos de desplazados llegaba a 634 mil personas, equivalente a dos tercios del total de refugiados en campamentos después del sismo. El número de desplazados en mayo de este año llegaba 350 mil lo que significa una reducción importante. El gobierno ha asegurado un trabajo serio para continuar reubicando a los desplazados. La situación de los campos (IDP) ha desmejorado, pues la atención de organizaciones internacionales y ONG ha disminuido. Por esta razón estimulamos a organizaciones y gobiernos a cooperar para lograr un pronto y satisfactorio retorno de la gente a sus plazas de origen o bien a nuevas poblaciones que los acojan de manera definitiva.

Los Desafíos

A pesar de los progresos enumerados, hay todavía muchos desafíos por superar. La inseguridad alimentaria, la pobreza, el desempleo y la falta de protección social son todavía una realidad para millones de haitianos y es igualmente el foco de atención de las agencias de desarrollo de las Naciones Unidas. Haití se encuentra actualmente en un periodo clave de su existencia democrática, en el cual la consolidación de las instituciones del Estado de Derecho y el respeto de los principios democráticos adquieren una mayor importancia. En este contexto, la realización de las próximas elecciones municipales, locales y legislativas parciales de manera transparente, justa y libre, es una condición esencial para realizar progresos tangibles, no sólo en ámbito político, sino también en el ámbito socio-económico. Sin embargo, es necesario señalar que el proceso eleccionario actual, debió haberse realizado en noviembre del 2011, y que por lo tanto lleva por lo menos un año y medio de retraso. Esta situación ha acentuado la

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polarización política y ha generado perturbaciones políticas sobre todo a nivel local, dado que los oficiales electos a nivel municipal han sido remplazados por agentes nombrados a dedo por el Ejecutivo. La MINUSTAH, así como el resto de la comunidad internacional, ha insistido en la imperativa necesidad de organizar elecciones lo más pronto posible. Por cierto, todos los partidos políticos - sin excepción alguna - han indicado su deseo de participar en un proceso de elecciones inclusivas, transparentes este año. El reciente establecimiento del Colegio provisorio del Consejo Electoral Permanente, después de meses de negociaciones, es un primer paso para avanzar hacia la organización de las elecciones. MINUSTAH está actualmente trabajando con las autoridades para expeditar las próximas etapas que implican entre otros, la adopción de una Ley Electoral revisada. Es esperable que la realización de elecciones pueda canalizar las tensiones políticas y proveer el espacio necesario para avanzar en temas de reforzamiento de la justicia y de la Policía Nacional Haitiana. Cabe recalcar que uno de los principales problemas reinantes actualmente es la desconfianza entre los actores de la clase política y la ausencia de un consenso sobre el proyecto nacional a implementar. Esta desconfianza gangrena la puesta en marcha de instituciones claves como el Consejo electoral permanente e impide la colaboración entre el Ejecutivo y el Legislativo. A modo de ejemplo, apenas siete leyes han sido aprobadas desde la llegada al poder del Presidente Michel Martelly, y la lista de leyes claves para llevar a cabo reformas necesarias en materia económica e institucional están todavía pendientes de trámite en el Parlamento. Por lo tanto, una de las principales tareas del Representante Especial del Secretario General consiste en desplegar sus buenos oficios para promover el diálogo y crear puentes entre los actores claves. Sin un clima político inclusivo y abierto, los esfuerzos en otros ámbitos serán vanos. Otro desafío importante es el continuo reforzamiento de la Policía Nacional Haitiana (PNH). Un país como Haití con 10 millones de habitantes debería tener una dotación policial de a lo menos 20 mil efectivos. Es importante recordar que en el 2004 Haití contaba con una policía de sólo 1.200 efectivos; hoy, Haití dispone de un poco más de 10 mil miembros en las filas de la PNH. Uno de los objetivos que se plantea la Misión con las autoridades locales es llegar a lo menos en el 2016 a una dotación de 15 mil efectivos. El desafío es tanto más importante que se tiene que asegurar una progresión cuantitativa y cualitativa. Se deben multiplicar las sesiones de capacitación a los policías y paralelamente reforzar las estructuras administrativas de la Policía. Lo mismo se aplica para las autoridades judiciales, quienes son la cara de la Justicia, y cuyo rol es clave. El sistema judicial es todavía débil, y sometido a mucha presión política. Esta debilidad institucional en el ámbito del poder judicial, y en particular en los propios tribunales, provoca

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que el 80% de la población carceral en Haití se encuentre en situación de detención preventiva, debido a que sus casos ni siquiera llegan a un juicio. Finalmente, la consolidación de las instituciones del Estado de Derecho es un enorme desafío a pesar de los mencionados progresos realizados. Las instituciones son aún muy frágiles, y cuentan con escasos recursos para funcionar correctamente. Asimismo, las prácticas clientelistas y la corrupción, continúan amenazando los progresos realizados. Es por esto que se busca reforzar las instituciones de control y supervisión, como la Corte Superior de Cuentas y des Litigios Administrativos, la defensoría del pueblo y el Consejo Superior del Poder Judicial. Las secciones de MINUSTAH de Estado de Derecho, Justicia, y Correcional están justamente enfocadas a dichas prioridades. También se dispone de una significativa presencia de oficinas de derechos humanos trabajando en todo el país, para monitorear los progresos en el ámbito del respeto de los derechos humanos y para dar a luz a las violaciones que se produzcan.

La hoja de ruta de minustah

Como expuse, los desafíos son importantes pero no son insuperables. La evaluación de los desafíos y la constatación de los progresos realizados han llevado a concebir un plan de consolidación de la Misión con el objetivo de preparar un eventual retiro del país. Desde luego, el proceso de reducción es contingente a las condiciones en el país y es por eso mismo que se han fijado ciertos objetivos a alcanzar hasta 2016, cuyo nivel de alcance determinará el nivel de reducción de tropas. Entre estos se encuentran cuatro componentes prioritarios: • • • •

la consolidación del Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, el reforzamiento de la Policía Nacional de Haití, llegando a 15,000 efectivos en 2016. la transferencia progresiva de la gestión electoral a las autoridades nacionales, la ampliación del margen de gobernabilidad a través del reforzamiento de las capacidades locales y la negociación de acuerdos mínimos a nivel político.

Estos componentes han sido validados por el Gobierno y se ha creado un grupo de trabajo mixto con participación del Gobierno y de la MINUSTAH para hacer el seguimiento del avance en estos temas. Progresos en estas áreas también ayudarán a crear un fuerte marco legal e institucional para el desarrollo socio-económico del país, donde las agencias de desarrollo de las Naciones Unidas están trabajando. Asimismo,

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este Plan de Consolidación debe también contar con la participación activa de las diferentes agencias de las Naciones Unidas, en particular del PNUD, ya que serán éstas las que después de una retirada definitiva de la MINUSTAH, permanecerán en el país apoyando los esfuerzos de desarrollo socio-económico. Esta hoja de ruta para así llamarla, debe también contar con la participación de los países que contribuyen con MINUSTAH y donde América Latina tiene que también ser escuchada, con el fin que esta Misión de paz se retire en condiciones responsables y para que nunca más haya necesidad de establecer otra Misión en esta nación caribeña, ya que si aquello ocurre, no sería una buena señal ni para los haitianos, ni para la comunidad internacional y menos para las Naciones Unidas. La hoja de ruta y el Plan de Consolidación están por supuesto condicionados por los progresos concretos que se puedan lograr. El Plan también depende de los logros de los objetivos estipulados que se acordaron conjuntamente con las autoridades haitianas, también dependerá de la revisión anual y de la aprobación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Pero si todo sale como lo estipula el Plan de Consolidación, se hará una reducción del actual componente de tropas de la Misión en un 50% en los siguientes tres años.

Comentarios finales

Frente a los desafíos más inmediatos que se vislumbran para MINUSTAH, y tomando en cuenta que una Operación de Paz dispone de un mandato limitado en el tiempo, es preciso hacer un ejercicio prospectivo sobre cuáles serían las mejores herramientas para insertar el esfuerzo de los países de la región, con respecto al logro de consolidar la paz en Haití. Dada la experiencia de violencia en Haití, la gente es muy sensible a las amenazas de conflicto. En este contexto, es urgente que los países donantes, los inversionistas internacionales, el sector privado y los haitianos que viven fuera del país, trabajen con las autoridades haitianas en la búsqueda de mecanismos creativos que ayuden a mejorar de forma inmediata y tangible las condiciones socioeconómicas para que Haití pueda avanzar en el proceso de reconstrucción y estabilización definitiva. Es necesario volver a la génesis de MINUSTAH y lo que hasta ahora ha sido gran parte de su sostén: el compromiso coordinado de un conjunto de países latinoamericanos en su esfuerzo por consolidar un proceso de paz integral en el país más pobre del hemisferio. Una adecuada reinserción de los países de la región involucrados en Haití exige una estrategia que integre respuestas nuevas ante los actuales desafíos por los cuales atraviesa el país y ser actores protagónicos de lo logrado y en lo que queda por delante.

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Asimismo, el traspaso de poder de un Mandatario electo democráticamente hacia otro, constituye una muestra concreta de la capacidad de los propios haitianos de continuar en la senda de la estabilización y del respeto del Estado de Derecho. El acompañamiento de la MINUSTAH, de facilitar, en un segundo plano, un acuerdo político entre los propios haitianos es sin lugar a dudas un elemento trascendental de la misión de paz. Con ello, permitirá co-ayudar los esfuerzos de la sociedad haitiana en la construcción de consensos sólidos que la orienten hacia un camino que permita sacar Haití de la fragilidad institucional que lo ha caracterizado. No podría finalizar este artículo sin la mención que hiciera el Representante Especial ante el Consejo de Seguridad, el ex canciller Mariano Fernández, en marzo 2012 al mayor problema que enfrenta la MINUSTAH en Haití y que es la combinación de la epidemia del cólera, con más de siete mil muertos, atribuida moralmente a MINUSTAH y los abusos cometidos por funcionarios, particularmente con menores. Estos hechos han sido devastadores para el prestigio del trabajo de la Misión de paz y se está haciendo lo imposible para evitar la repetición de estos hechos, además de colaborar a que se aplique el rigor de la ley en los casos que corresponda. Citando al Embajador Mariano Fernández “Las misiones de paz conllevan un valor moral intrínseco que las hace respetables en todos los continentes y que hoy por hoy constituyen un honor y un prestigio para quienes participan en ellas y para los países que colocan personal a disposición de la noble tarea que es producir la paz y defenderla en cualquier lugar del planeta en que ello sea necesario”.

Juan Pedro Sepúlveda

Administrador Público, Cientista Político y Diplomático chileno. Actualmente se desempeña como Asistente Especial del Representante del Secretario General de las Naciones Unidas en Haití. Este trabajo es de exclusiva responsabilidad del autor y no representa la opinión de la institución en la cual se desempeña.

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índice Presentación........................................................................................... 5 Prólogo.................................................................................................... 7

Capítulo I Perspectivas sobre

la economía y el desarrollo en América Latina............................. 11 El desempeño económico y comercial de América Latina y el Caribe en la última década. por Ignacio Bartesaghi............................................................................... 13 La Cooperación Sur-Sur y Triangular en América Latina: Reflexiones en torno al caso chileno y AGCI. por Carlos Rojas Huerta............................................................................ 33

Capítulo II Política y movimiento............................................. 47 La expansión del ideal bolivariano como mito de cambio político por Gilberto Aranda Bustamante y Sergio Salinas Cañas . ......................... 49 El sistema presidencial en Latinoamérica por Máximo Quitral Rojas........................................................................ 83 El Fujimorismo en el poder. Consolidación y debacle del sistema político peruano. por Alexis Salgado Bravo........................................................................... 93

Capítulo III Asuntos sociales y ciudadanía.......................... 109 Aproximación a los procesos y tendencias constituyentes recientes en América Latina por Héctor Testa Ferreira......................................................................... 111 Niñez y Ciencias Sociales: Hacia una sociología de la niñez para América Latina por Javiera María del Cielo Sierralta Uva............................................... 140

Capítulo IV Relaciones internacionales

en América Latina............................................................................149 Las relaciones de Chile y Ecuador entre 1990-2010; un caso de paravecindad en América Latina por Abraham Quezada Vergara...............................................................151 Integración y seguridad en América del Sur. Desde el Mercosur al Consejo de Defensa Suramericano por Jorge Riquelme Rivera......................................................................166

Capítulo V América Latina y el mundo................................187 Brasil y el multilateralismo global por Irene Acevedo Albornoz....................................................................189 ¿Por qué no África?: Nuevas perspectivas en las relaciones internacionales de América Latina por Eduardo Carreño Lara.....................................................................207 La MINUSTAH frente a los actuales desafíos de Haití por Juan Pedro Sepúlveda....................................................................223

Producci贸n Editorial Minimocom煤n Ediciones Octubre, 2013