Cooperative Agrement USAID/IICA by Thelma Palma

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COOPERATIVE AGREEMENT USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

FINAL REPORT

February, 2008

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CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

INFORME FINAL

Febrero, 2008

NTERAM TO I ER TU I TI

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No. 520-A-00-05-0096-00

INFORME FINAL

Febrero, 2008

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USAID/IICA

RA LA AGRIC PA UL

CONVENIO DE COOPERACIÓN

DE COOP ERA CI NO CA

© USAID, IICA. 2008 El IICA promueve el uso justo de este documento. Se autoriza la reproducción del mismo, citando apropiadamente cuando corresponda. Fotografía de portada: Nueva Santa Catarina Ixtahuacán, Sololá (Foto: Antonio López, kompas@kompasgt.com).

Indice Abreviaturas Resumen Ejecutivo I. Antecedentes y diseño del Convenio de Cooperación 1. La iniciativa gubernamental sobre desarrollo rural 2. Visión estratégica de USAID 3. El Convenio de Cooperación 4. Propósito del Informe Final II. Resultados del Convenio USAID/IICA 1. Asistencia del Convenio USAID/IICA vía la Gerencia del GDR i) Acompañamiento a la Mesa de Diálogo y Participación para la formulación de la Política de Desarrollo Rural ii) Apoyo a la implementación de la Agenda Estratégica y del Plan de Acción 2005 del Gabinete de Desarrollo Rural (GDR) iii) Formalizar la Mesa Interagencial de Cooperación Técnica y Financiera para el Desarrollo Rural (MICTFDR) iv) Proveer asistencia técnica al Gabinete de Desarrollo Rural v) Formular cinco políticas transversales vinculadas a la Política de Desarrollo Rural vi) Formular la agenda de comunicación estratégica del GDR vii) Apoyar la Conferencia Latinoamericana sobre Desnutrición Crónica en el marco de las Metas del Milenio

v vii 1 1 1 2 3 4 4 5 5 6 6 7 7 7

2. Asistencia del Convenio USAID/IICA vía la UTDR Componente A: Institucionalización de la Unidad Técnica de Desarrollo Rural y la secretaría del GDR Componente B: Institucionalización de la Política de Desarrollo Rural Componente C: Fortalecimiento de la SESAN Componente D: Coordinación administrativa del Convenio USAID/IICA Género Componente E: Consolidación de las reformas institucionales Componente F: Apoyo a la implementación de la Política de Desarrollo Rural

8 8 8 10 11 11 13 12

3. Perspectiva general de los resultados alcanzados

iii

III. Consideraciones sobre la Gestión del Desarrollo Rural

1. Clima favorable 2. Proceso de diseño 3. Institucionalidad del desarrollo rural 4. Ejecución de la Agenda Estratégica actualizada

16 16 18 20

IV. Lecciones aprendidas 1.La visión estratégica viabiliza el apoyo gubernamental 2.Asumir el enfoque territorial con aplicación práctica en el Sistema de Consejos de Desarrollo, es condición básica que requiere ser fortalecida 3.La participación ciudadana en la formulación de políticas, aunque deseable, es un proceso que requiere madurar 4.Los procesos de diálogo deben sustentarse en un pacto político amplio y partir de expectativas razonables 5.Una institucionalidad fuerte y articulada, es clave para generar sinergias y viabilizar el desarrollo rural 6.La flexibilidad en el diseño e implementación del Convenio USAID/IICA multiplicó los impactos previstos

23 23 23 24 24 25 26

Abreviaturas

BID COCODE CODEDE COMUDE CONADUR CNAP FIPA/IRG GDR GGDR IARNA IICA IRs MAGA MDPDRI MIA MGT PDR PET PLAMIR USAID UTDR SEGEPLAN SESAN SEPREM SINAPRE SINPET SNIP SO2

Banco Interamericano de Desarrollo Consejo Comunitario de Desarrollo Consejo Departamental de Desarrollo Consejo Municipal de Desarrollo Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz Fortalecimiento Institucional en Políticas Ambientales/International Resources Group Gabinete de Desarrollo Rural Gerencia del Gabinete de Desarrollo Rural Instituto de Ambiente y Recursos Naturales de la Universidad Rafael Landívar Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura Resultados Intermedios del SO2 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación Mesa Intersectorial de Diálogo y Participación sobre la Política de Desarrollo Rural Integral Mesa Interagencial de Cooperación Técnica y Financiera para el Desarrollo Rural Modelo de Gestión Territorial de la SEGEPLAN Política de Desarrollo Rural Plan Estratégico Territorial Plan Multianual de Inversiones Rurales Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Unidad Técnica de Desarrollo Rural de la SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional Secretaría Presidencial de la Mujer Sistema Nacional de Preinversión de la SEGEPLAN Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial de la SEGEPLAN Sistema Nacional de Inversión Pública de la SEGEPLAN Objetivo Estratégico 2 de la Estrategia de USAID para Guatemala, 2004-2009

CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

Reporte Final

Resumen Ejecutivo

Las políticas recientes de desarrollo rural impulsadas en Guatemala han estado guiadas por lo estipulado en la Constitución de la República, por los compromisos de los Acuerdos de Paz y por las discusiones entre diferentes actores desarrolladas en foros y mesas de diálogo y propuesta. En agosto 2004 el Gobierno de la República inició un proceso para formular, de forma participativa, la Política de Desarrollo Rural, solicitando el acompañamiento técnico y financiero de USAID. La estrategia de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) en Guatemala, parte de la convicción de que la pobreza y la indigencia son fenómenos rurales e indígenas, que afectan particularmente a mujeres y jóvenes, por lo que se requieren acciones estratégicas y focalizadas para promover el desarrollo rural. Con base en esa convergencia de intereses, la Misión USAID Guatemala decidió apoyar la iniciativa gubernamental en alianza con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), dadas las fortalezas técnicas y experiencia que éste tiene en desarrollo rural y en el enfoque territorial. El propósito del convenio de cooperación, suscrito en mayo de 2005, fue apoyar al Gobierno de Guatemala en la formulación de una Política de Desarrollo Rural e implementar el Plan de Acción 2005 del Gabinete de Desarrollo Rural. A solicitud del Gobierno de Guatemala, dicho Convenio de Cooperación fue modificado en seis ocasiones y su período original fue ampliado hasta el 29 de febrero de 2008. La cooperación técnica y financiera del Convenio USAID/IICA fue canalizada a través de la Gerencia del Gabinete de Desarrollo Rural (GGDR) del 12 de mayo de 2005 al 11 de abril de 2006. A partir de mayo de 2006 se canalizó la cooperación vía la Unidad Técnica de Desarrollo Rural (UTDR) de la SEGEPLAN, institucionalizando dentro del Estado los esfuerzos iniciados y las nuevas iniciativas. Los resultados previstos del apoyo a través de la GGDR están contenidos en el Convenio Original y la Modificación I. A partir de la Modificación II se describen los resultados a alcanzar mediante la asistencia brindada vía la UTDR. Por esa razón, este Informe Final presenta los resultados divididos en esas dos etapas de ejecución del Convenio USAID/IICA. Durante la primera etapa de apoyo vía la GGDR se programó alcanzar 8 resultados y 18 actividades específicas. Se lograron todos los resultados previstos. Por la naturaleza del proceso iniciado, algunas de las actividades originales fueron cambiando o estaban en plena implementación al momento de iniciarse la transición hacia la UTDR. CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

vii

En esa etapa, se acompañó a la Mesa de Diálogo y Participación para formular la Política de Desarrollo Rural; se apoyó la implementación de la Agenda Estratégica y del Plan de Acción 2005 del GDR; se instaló la Mesa Interagencial de Cooperación Técnica y Financiera para el Desarrollo Rural; se proveyó asistencia técnica al GDR; se realizaron varios estudios y propuestas a solicitud del GDR; se diseñó la estrategia de comunicación; y se promovieron actividades fundamentales para incorporar la seguridad alimentaria y nutricional dentro del enfoque de desarrollo rural, incluyendo la posterior creación de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN). En este período, la Mesa de Diálogo y Participación tuvo logros significativos en crear condiciones propicias para definir la visión del desarrollo rural y la naturaleza intersectorial de las políticas públicas a implementar. La voluntad política fue esencial y se manifestó con la creación del Gabinete de Desarrollo Rural (GDR), al más alto nivel posible dentro de la estructura gubernamental. Por la forma en que se concibió el proceso, desde la Agenda Estratégica hasta la Política de Desarrollo Rural, incluyendo la transición de la GGDR a la UTDR, la implementación del Plan de Acción fue clave para mantener una idea clara sobre la dirección y articulación de la iniciativa. La decisión de incorporar a los actores representativos de la sociedad civil en el proceso de definición de la Política de Desarrollo Rural, también ayudó a crear el clima propicio y a obtener el respaldo social para las medidas que serían implementadas. En el seno de la Mesa de Diálogo y Participación, los acuerdos y desacuerdos fueron parte de una dinámica previsible. Sin embargo, fuera de la Mesa hizo falta un pacto político más amplio que “conciliara las dinámicas de los tres poderes del Estado… para propiciar la convergencia de todos los actores involucrados en el tema de desarrollo rural” (Informe Final GGDR, 2006). Así, las dinámicas paralelas al proceso de diálogo, en particular en el Congreso de la República, llevaron a la presentación de varios proyectos de ley sobre desarrollo rural que no necesariamente recogen los avances y consensos logrados en la Mesa. El hecho de que las propuestas ciudadanas institucionalizadas en procesos de diálogo no sean vinculantes en las decisiones ejecutivas y/o legislativas, continúa siendo el “cuello de botella” de los procesos de diálogo y participación ciudadana.

viii

Reporte Final

También quedó claro que las divergencias sobre el tema agrario, los derechos de los pueblos indígenas, el enfoque territorial y los mecanismos para incorporar la equidad de género, seguirían siendo los asuntos más críticos para formular una Política de Desarrollo Rural plenamente consensuada. En la segunda etapa, cuando la asistencia técnica y financiera se canalizó vía la UTDR de la SEGEPLAN, el Convenio USAID/IICA quedó integrado por 6 Componentes, 15 Resultados y 34 Actividades. Al momento de este Informe Final del Convenio USAID/IICA, 22 de los 23 resultados habían sido logrados en su totalidad. El único resultado que no pudo alcanzarse en su totalidad, estuvo fuera del ámbito de decisión de las entidades asistidas por el Convenio USAID/IICA. El balance general de la implementación del Convenio USAID/IICA es positivo. Los cuatro objetivos que se habían planteado en la Agenda Estratégica del GDR fueron alcanzados en su totalidad, al punto que hubo necesidad de elaborar una versión actualizada de la misma, con el acompañamiento técnico y financiero del Convenio. En cierto sentido, el haber consumado todos los objetivos originales de la Agenda Estratégica, es el indicador global que sintetiza el éxito alcanzado en la ejecución del Convenio USAID/IICA. La versión actualizada de la Agenda Estratégica y de su respectivo plan de acción, ambos orientados a implementar la Política de Desarrollo Rural Integral, contiene tres objetivos fundamentales: 1. Crecimiento económico incluyente. 2. Competitividad de los territorios rurales. 3. Gobernabilidad agraria. La ruta crítica para lograr el crecimiento económico incluyente será apoyar la agricultura competitiva basada en pequeñas unidades productivas, sobre todo en el Altiplano y otras áreas focalizadas. Para incrementar la competitividad de los territorios rurales habrá que intervenir en forma intensiva en los principales determinantes: caminos rurales, cobertura eléctrica, Internet de banda ancha y telefonía rural, completar los aeródromos departamentales y propiciar la articulación de servicios urbano-rurales. La gobernabilidad agraria seguirá representando el desafío más amplio, para lo cual se proponen una serie de acciones estratégicas y la atención intensiva de los 1631 casos de conflictos agrarios en proceso en la Secretaría de Asunto Agrarios. Todo parece indicar que el desarrollo rural mantendrá su importancia en el nuevo Gobierno, si bien se anticipan cambios atribuibles al estilo de gestión de la nueva administración gubernamental y a un nuevo enfoque de focalización geográfica.

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Una institucionalidad fuerte y articulada, es clave para generar sinergias y viabilizar el desarrollo rural. Los desafíos pendientes para afianzar esa institucionalidad son: 1. La falta de aprobación de la Ley Marco de Desarrollo Rural y de la Ley de Inversiones Públicas. 2. La participación de las municipalidades y de los COMUDES/COCODES, en el proceso de formulación, implementación y evaluación de la Política de Desarrollo Rural. Hay que revertir la lógica vertical de planificación del desarrollo rural. 3. El posicionamiento de la Agenda Estratégica actualizada dentro de la agenda programática del nuevo gobierno. La convocatoria al diálogo nacional anunciado por el nuevo Gobierno podría ser el espacio idóneo para impulsar la continuidad de las acciones iniciadas. 4. Mantener la implementación de los dos programas principales en marcha: el de Dinamización de las Economías Campesinas y el de Desarrollo Rural Incluyente para el Altiplano. El seguimiento sistemático a la ejecución de esos programas y la retroalimentación sobre las lecciones aprendidas, debiera asumirse como tarea relevante para reforzar las bases conceptuales, programáticas e institucionales del desarrollo rural. La falta de consensos sobre el tema agrario señala el punto crítico a partir del cual el desarrollo rural empieza a tener significados distintos, quizás hasta contradictorios, para los involucrados. Pero la continuidad del diálogo de políticas deberá evitar la “agrarización” del concepto de desarrollo rural. La doble función de la SEGEPLAN, con el apoyo de la UTDR, como secretaría técnica del GDR y del CONADUR aseguró la consistencia de la agenda sustantiva de ambas instancias. Y también de las solicitudes de apoyo hechas al Convenio USAID/IICA. La sinergia con el Convenio USAID/IICA con otros programas de la Misión USAID/Guatemala también contribuyó a multiplicar los impactos de la cooperación brindada. El diseño flexible del Convenio USAID/IICA y la asociación beneficiosa entre proyectos de USAID, constituyen modalidades dignas de replicar. En términos generales, el Convenio USAID/IICA contribuyó a la democratización del diálogo de políticas, pero también a procesos específicos de institucionalización e implementación de programas relacionados con el desarrollo rural, que tienden a ser valorados y mantenidos por las nuevas autoridades del Gobierno de Guatemala. El proceso iniciado no ha quedado inconcluso, sino en plena marcha.

Reporte Final

I. Antecedentes y diseño del Convenio de Cooperación

1. La iniciativa gubernamental sobre desarrollo rural Las políticas recientes de desarrollo rural impulsadas en Guatemala han estado guiadas por lo estipulado en la Constitución de la República y por los compromisos de los Acuerdos de Paz, específicamente para dar cumplimiento a los Acuerdos Socioeconómico y Situación Agraria, y de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas. En Agosto de 2004 el Gobierno de Guatemala inició el proceso de formulación de una nueva Política de Desarrollo Rural (PDR), para proporcionar un marco de largo plazo que permita mejorar las condiciones de vida de la gente en las áreas rurales, consolidando las bases institucionales e implementando políticas y regulaciones específicas para facilitar y para apoyar el crecimiento económico rural sostenible. El primer paso en el proceso fue la instalación, el 8 de agosto del 2004, del Gabinete de Desarrollo Rural (GDR), presidido por el Vicepresidente de la República e integrado por siete Ministros, cuatro Secretarías de la Presidencia y tres Comisionados Presidenciales. El GDR se concentró en tres áreas principales: i.

Desarrollar una Agenda Estratégica y el Plan de Acción del GDR. ii. Crear e implementar la Mesa Intersectorial de Diálogo y Participación sobre Política de Desarrollo Rural Integral (MDPDRI) para formular la Política de Desarrollo Rural.

iii. Formalizar la Mesa Interagencial de Cooperación Técnica y Financiera para el Desarrollo Rural (MIA). Al principio del proceso, el mecanismo operativo y de secretaría técnica para apoyar al GDR fue la Gerencia del Gabinete de Desarrollo Rural (GGDR), que funcionó adjunta a la Vicepresidencia pero fuera de las estructuras institucionales del Estado. Como parte del proceso de institucionalización que luego se impulsó (ver Sección III), en abril de 2006, se creó la Unidad Técnica de Desarrollo Rural (UTDR) incorporada en la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (SEGEPLAN), como parte de una transición orientada a institucionalizar las funciones y capacidades técnicas dentro de la SEGEPLAN, dado que ésta actúa como secretaría técnica del GDR y del CONADUR.

2. Visión estratégica de USAID El Objetivo Estratégico 2 (SO2) de la Estrategia de USAID para Guatemala, 2004-2009 es Libertad Económica: apertura, diversificación y expansión económica. La meta del SO2 es consolidar la competitividad de Guatemala a nivel general y de los “clusters” industriales principales, aumentando los niveles de ingreso y asegurando oportunidades de empleo productivo remunerado apropiadamente, en particular en las áreas rurales. Los tres componentes principales (Resultados Intermedios, o IRs) del SO2 son: 1) Leyes, políticas y regulaciones que promueven el

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comercio y la inversión; 2) Empresas privadas más competitivas, más orientadas al mercado; y, 3) Acceso más amplio a los mercados financieros y a los servicios. El alcance de las metas del SO2 serán medidas por los indicadores siguientes: 1) Cambios en la composición de las exportaciones de “clusters” seleccionados (turismo sostenible, exportaciones hortícolas de alto valor, las exportaciones de café y productos forestales certificados) o productos claves; y 2) Aumento en el Indice de Competitividad (Foro Económico Mundial). Los esfuerzos de USAID se centran en la economía rural porque la pobreza severa y desestabilizante es un fenómeno rural e indígena, que afecta particularmente a mujeres y jóvenes. El desarrollo rural requiere mejorar la posición competitiva de Guatemala, que permita tomar ventaja de las oportunidades que ofrecen los mercados globales, en especial el turismo sostenible, horticultura de alto valor y productos forestales certificados. Para ello se requiere impulsar reformas en el marco regulatorio y de áreas críticas de la política pública, enfocando esfuerzos en desarrollo rural y medios de vida rurales. El IRs 1 del SO2 se enfoca en los cambios regulatorios y de política necesarios para impulsar un mayor crecimiento económico en las áreas rurales del país. Esos propósitos y orientaciones de la Estrategia de USAID para Guatemala son compatibles con el planteamiento del Gabinete de Desarrollo Rural, que se propuso formular políticas que tiendan a superar la pobreza extrema en las áreas rurales, con un enfoque participativo, territorial y a largo plazo.

Reporte Final

3. El Convenio de Cooperación USAID Guatemala inició su apoyo al esfuerzo gubernamental mediante el Proyecto FIPA, bajo contrato del Internacional Resources Group (FIPA/IRG). Sin embargo, el Gobierno de Guatemala solicitó una ayuda más extensa para llevar a cabo un proceso ampliamente participativo en la formulación y validación de la Política, y para la puesta en práctica de la Agenda Estratégica del Gabinete de Desarrollo Rural. En respuesta, USAID Guatemala y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) acordaron suscribir un convenio para apoyar los esfuerzos del Gabinete de Desarrollo Rural. El convenio con IICA fue estratégico, pues ésta es una instancia multilateral especializada en mejorar las condiciones de vida de las áreas rurales en las Américas. La Agenda de Cooperación del IICA en Guatemala comprende una estrategia concentrada en el tema de la competitividad de la agricultura y en el desarrollo de capacidades institucionales, que permitan una proyección de los espacios rurales donde se desenvuelve la agricultura y la vida rural. Bajo ese Convenio se constituyó el apoyo para la formulación y validación de la Política de Desarrollo Rural Integral y la Implementación del Plan de Acción del Gabinete de Desarrollo Rural del Gobierno de Guatemala (Convenio USAID/IICA No. 520-A-00-05-00096-00), llamado de aquí en adelante “Convenio USAID/IICA”, cuyos resultados se sistematizan en este Informe Final.

Esta iniciativa también se inscribe como parte de los esfuerzos para “reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas que padecen hambre y desnutrición” (meta 1), establecida en la Declaración del Milenio, suscrita por 189 Jefes de Estado y de Gobierno, y de la cual el Gobierno de Guatemala es signatario. El apoyo al cumplimiento de las Metas del Milenio coincide también con las orientaciones estratégicas del IICA y USAID. Según el Convenio original, el propósito fue apoyar al Gobierno de Guatemala en la formulación de una nueva Política de Desarrollo Rural. Específicamente, eso incluyó: 1. Apoyar la Mesa Intersectorial en la formulación y validación de la Política Nacional de Desarrollo Rural. 2. Apoyar la implementación del Plan de Acción 2005 del Gabinete de Desarrollo Rural.

El Convenio USAID/IICA se empezó a ejecutar el 13 de mayo del 2005 y concluiría, originalmente, el 12 de mayo del 2006. Sin embargo, a solicitud del Gobierno de Guatemala, se acordaron seis modificaciones sucesivas al Convenio original, que ampliaron sus contenidos, financiamiento y período de ejecución hasta el 29 de febrero de 2008.

4. Propósito del Informe Final Los indicadores para la evaluación del Convenio USAID/IICA fueron establecidos en el Program Description adjunto al Convenio de Cooperación original, pero tales indicadores y componentes fueron ampliados en las seis modificaciones sucesivas. Este Informe Final se concentra en identificar y valorar los logros a nivel de componentes y resultados. Las actividades se reportaron en los informes trimestrales.

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II. Resultados del Convenio USAID/IICA

La ejecución del Convenio USAID/IICA se puede dividir en dos grandes etapas, según la entidad a través de la cual se canalizó la asistencia técnica y financiera del Convenio: 3 3

Gerencia del Gabinete de Desarrollo Rural Unidad Técnica de Desarrollo Rural (UTDR) de la SEGEPLAN

Los resultados previstos del apoyo a través de la Gerencia del GDR están contenidos en el Convenio Original y la Modificación I. A partir de la Modificación II se describen los resultados a alcanzar vía la asistencia brindada por la UTDR. El período de ejecución del Convenio USAID/IICA abarcó del 11 de mayo de 2005 al 29 de febrero de 2008. En esos 2 años 9 meses de vigencia, la cooperación vía la Gerencia duró 11 meses (desde el 12 de mayo 2005 al 11 de abril 2006). 1 A partir de mayo de 2006 se empieza a canalizar la cooperación vía la UTDR recién creada, para garantizar la institucionalización de los esfuerzos iniciados. Aunque las entidades receptoras y transmisoras de la cooperación brindada por el Convenio USAID/IICA tuvieron fechas de vigencia puntuales, en algunos casos los resultados y actividades se desarrollaron de manera continua.

1.Asistencia del Convenio USAID/IICA vía la Gerencia del GDR Al inicio del Convenio USAID/IICA, que incluye hasta la Modificación I, se tenía contemplado lograr 8 resultados y 18 actividades específicas. Los resultados programados en esta primera etapa fueron: i)

Acompañar la Mesa de Diálogo para formular la Política de Desarrollo Rural ii) Apoyar la implementación de la Agenda Estratégica y del Plan de Acción 2005 del GDR iii) Formalizar la Mesa Interagencial de Cooperación Técnica y Financiera para el Desarrollo Rural (MIA) iv) Proveer asistencia técnica al Gabinete de Desarrollo Rural v) Coordinar administrativa y financieramente al Convenio vi) Formular cinco políticas transversales vinculadas a la PDR vii) Formular la agenda de comunicación estratégica del GDR viii) Apoyar la Conferencia Latinoamericana sobre Desnutrición Crónica en el marco de las Metas del Milenio A continuación el nivel de cumplimiento de cada uno de los resultados.

1 La GGDR empezó a funcionar en agosto 2004, con el apoyo de USAID a través del Proyecto FIPA/IRG, conformándose oficialmente a partir de mayo 2005.

Reporte Final

i) Acompañamiento a la Mesa de Diálogo y Participación para la formulación de la Política de Desarrollo Rural

diputados al Congreso de la República (incluyendo los de la bancada oficial) y las entidades empresariales.

Bajo este resultado se había considerado alcanzar tres productos principales: 1) Instalar la Mesa de Diálogo; 2) Apoyar a los representantes del Organismo Ejecutivo; y 3) Formular la estrategia de comunicación social.

La asistencia técnica brindada logró que los representantes del Organismo Ejecutivo actuaran bajo una misma guía conceptual del desarrollo rural, de género y con una estrategia de negociación compartida. Ello incidió en que se mantuviera cierto liderazgo y se pudiera actuar como impulsores del proceso en los momentos más difíciles, aunque sin superar del todo la falta de coordinación interna entre dichos representantes.

La instalación, la metodología y la representación en la Mesa de Diálogo se basó en el análisis de las experiencias que, durante el período 2000-2003, se habían tenido en la Mesa Intersectorial de Diálogo de Desarrollo Rural, que había sido impulsada por el Sistema de Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos. La Mesa de Diálogo se instaló formalmente el 18 de febrero de 2005, en medio de un ambiente caracterizado por la intensificación de la conflictividad agraria en el 2004. En este período, la Mesa de Diálogo tuvo logros significativos en crear condiciones propicias para el diálogo y en la definición de la visión sobre el desarrollo rural y el marco estratégico. No obstante, al final del acompañamiento vía el GGDR aún no se había alcanzado consenso respecto a los derechos de los pueblos indígenas, el enfoque territorial, los mecanismos para incorporar la equidad de género y la concepción agraria propuesta por algunos sectores. Algunas de esas divergencias se superaron en la etapa posterior (ver inciso 2 de esta Sección). La necesidad de apoyo a los representantes del Organismo Ejecutivo, así como de una política apropiada de comunicación (ver inciso vi), fue evidente cuando se presentaron deficiencias en la facilitación metodológica del proceso de diálogo y el retiro prematuro de algunos sectores, especialmente los partidos políticos, los

ii) Apoyo a la implementación de la Agenda Estratégica y del Plan de Acción 2005 del GDR A solicitud del GDR, la Gerencia contrató, vía el Convenio USAID/IICA, la elaboración de varios estudios y propuestas que ayudaron al GDR a mantener la visión estratégica del proceso de diálogo para formular la política. Dichos estudios se anexan en el CD que acompaña a éste Informe.

Foto 1. Centro de acopio de Papa “La Cumbre”. El estudio sobre el Sistema Mam de Papa contribuyó al análisis de las economías rurales y proveyó insumos para la Política de Desarrollo Rural (Foto: Informe de consultoría GGDR).

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Sin embargo, la falta de integración de la Gerencia dentro de las estructuras del sector público, fue obstaculizando cada vez más su capacidad de interlocución e incidencia con los representantes del Organismo Ejecutivo y llevó a la decisión de suprimir la Gerencia y crear la Unidad Técnica para el Desarrollo Rural (UTDR) dentro de la SEGEPLAN, en mayo de 2006. iii) Formalizar la Mesa Interagencial de Cooperación Técnica y Financiera para el Desarrollo Rural (MIA) La MIA fue instalada oficialmente el 30 de septiembre de 2004,2 a solicitud del Gobierno de Guatemala, con el propósito de coordinar el apoyo técnico y financiero a los procesos emprendidos por el GDR. Como parte de las discusiones de la Mesa se concretó el financiamiento para la creación y funcionamiento de la Gerencia del GDR, a través del Convenio USAID/IICA. Este fue determinante para mantener el trabajo coordinado entre agencias y entidades del gobierno central.

Debido a las dificultades de aplicación práctica del concepto de multilateralidad, la ausencia constante de representantes del GDR en las reuniones convocadas, aunadas al funcionamiento de la Gerencia fuera de las estructuras de Gobierno, provocó que la Mesa fuera perdiendo su dinámica original. La convocatoria del Gobierno a apoyar en la emergencia surgida por la tormenta Stan, así como la falta de respuestas de las agencias de cooperación a los proyectos presentados en el seno de la Mesa, llevaron a un prolongado período de inactividad, que fue superado varios meses después, en septiembre de 2007. iv) Proveer asistencia técnica al Gabinete de Desarrollo Rural El Convenio USAID/IICA proveyó asistencia técnica y financiera a la Gerencia del GDR para ayudarle a implementar el Plan de Acción 2005. Ese Plan fue concebido como proceso de transición previo a la puesta en marcha de la Política de Desarrollo Rural, que debía empezar a ejecutarse en el 2006. El apoyo se concentró en ayudar a crear un clima favorable para el desarrollo rural, en la elaboración de estudios y propuestas sobre políticas públicas,3 en la definición de inversiones estratégicas y en el impulso a la planificación territorial.

Foto 2. Primera reunión de la MIA (Foto: IICA).

Si bien estuvo claro desde el principio que el Plan se iba a ejecutar simultáneamente al proceso de diálogo para formular la Política, uno de los cuestionamientos más frecuentes fue que la ejecución del Plan se mantuvo prácticamente al margen de lo que ocurría en el seno de la Mesa de Diálogo y Participación, desaprovechando las

2 La Mesa se conformó originalmente por el Banco Mundial, BID, GTZ, IICA, FAO, y USAID, con la intención de ampliarla con AECI, BCIE, ONUDI, PNUD y la Unión Europea. 3 Algunos de los estudios aportados fueron: a) Indicadores de línea de base del desarrollo rural de Guatemala; b) Mapa de actores del desarrollo rural en Guatemala; c) Georeferenciación de territorios basados en los productos con alto índice de competitividad revelada; d) Caracterización de territorio de papa Mam; y, e) La conflictividad rural en Guatemala. Estos se anexan en el CD que acompaña este Reporte. Reporte Final

posibilidades de retroalimentación y de constituirse en la plataforma operativa y línea de base para la Política que se estaba formulando. v) Formular cinco políticas transversales vinculadas a la PDR En apoyo al GDR, la Gerencia elaboró un estudio sobre los vacíos, fortalezas y necesidades institucionales de las entidades y políticas relacionadas con el desarrollo rural, el cual fue concluido en septiembre de 2005 y presentado un mes después a la Vicepresidencia de la República. Ese análisis se complementó con las matrices de caracterización de las políticas públicas vinculadas al desarrollo rural, lográndose formular cuatro de ellas.4 vi) Formular la agenda de comunicación estratégica del GDR En agosto de 2006, la Gerencia del GDR contrató una consultoría que recomendó que la estrategia de comunicación del GDR se concentrara en “lograr que los diferentes sectores de la población comprendan y apoyen los esfuerzos enmarcados en la Agenda Estratégica de Desarrollo Rural”. Tal propósito debía cumplirse en tres fases principales: Definir el “campo discursivo” para abarcar en forma comprensible todas las áreas temáticas del desarrollo rural. 3 Socializar y empoderar tal discurso al interior de las instancias gubernamentales. 3 Difundir los mensajes a la ciudadanía a través de todos los medios de comunicación disponibles, incluyendo a núcleos de población de importancia estratégica. 3

Al final, la estrategia fue implementada en forma parcial, principalmente debido a las dificultades de articulación del “campo discursivo” y la predominancia de los temas coyunturales en la gestión pública. vii)Apoyar la Conferencia Latinoamericana sobre Desnutrición Crónica en el marco de las Metas del Milenio El 11 y 12 de septiembre de 2005 se realizó en Guatemala la “Conferencia Latinoamericana sobre hambre crónica en el marco de las Metas del Milenio”. Participaron alrededor de 400 personas, provenientes de 16 delegaciones de países latinoamericanos y de más de 40 instancias nacionales. La Conferencia fue clausurada por los presidentes Oscar Berger de Guatemala y Luis Ignacio Lula da Silva de Brasil. Los participantes concluyeron que la voluntad política es indispensable para avanzar en la lucha contra el hambre, y que ésta debe ser una causa nacional, no sólo por sus dimensiones éticas y morales sino también por sus beneficios económicos. La continuidad de esfuerzos en materia de políticas públicas y la reorientación de la cooperación internacional hacia un enfoque menos asistencialista, son herramientas eficaces para lograr los objetivos propuestos.

2. A s i s t e n c i a d e l C o n v e n i o USAID/IICA vía la UTDR Como producto de las modificaciones II a la VI, al Convenio original se le agregaron 6 Componentes, 15 Resultados y 34 Actividades, que se identifican en la Matriz de Cumplimiento incluida al final de este Reporte.

4 Las políticas priorizadas fueron la Agraria, la Ambiental, la Laboral, la de Seguridad Alimentaria y Nutricional y la de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa Rural; de éstas pende aun la política laboral. CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

Componente A: Institucionalización de la UTDR y la secretaría del GDR Como parte del proceso de institucionalización, se plantearon dos resultados específicos: 1. Crear y hacer funcionar la Unidad Técnica de Desarrollo Rural (UTDR). 2. Formalizar la secretaría técnica del GDR en la SEGEPLAN. 1. Después de casi un año y medio en el que funcionó la Gerencia del Gabinete de Desarrollo Rural (GGDR), como ente externo a las estructuras de gobierno, en marzo de 2006 se realizó un proceso de transición ordenada hacia la Unidad Técnica de Desarrollo Rural (UTDR), creada como parte de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN).5 A la fecha de conclusión del Gobierno del Presidente Berger, la UTDR contaba con personal y presupuesto específicos, y se había convertido en el referente principal sobre el tema de desarrollo rural, tanto adentro de la Secretaría como en el resto del gobierno central. 2. En septiembre de 2006 fue creado formalmente el Gabinete de Desarrollo Rural,6 cuya función es orientar y coordinar la implementación de las estrategias, actividades y acciones de corto, mediano y largo plazo, para el desarrollo rural integral del país. Desde entonces la SEGEPLAN actúa como secretaría técnica, apoyándose en la UTDR.

Foto 3. De izquierda a derecha: Jorge Méndez (Presidente del Congreso); Oscar Berger (Presidente de Guatemala) y Eduardo Stein (Vicepresidente). Creación del Gabinete de Desarrollo Rural y presentación de la Política de Desarrollo Rural Integral el 5 de septiembre 2008 (Foto: DCA).

Componente B: Institucionalización de la Política de Desarrollo Rural Bajo este componente se previeron cuatro resultados principales: 1. Apoyo a la implementación de la Agenda Estratégica 2. Apoyo a la SEGEPLAN como secretaría técnica del CONADUR 3. Coordinación inter-institucional para implementar la Política de Desarrollo Rural 4. Elaboración de la estrategia de inversión en caminos rurales 2007-2010 1. La Agenda Estratégica, elaborada y aprobada por los miembros del GDR en 2005, establece la visión y las directrices políticas y estratégicas sobre cómo abordar el desarrollo rural integral en el país. Una propuesta de actualización de dicha Agenda fue presentada al GDR y a las nuevas autoridades electas, en noviembre de 2007.

5 La creación de la UTDR quedó establecida en el Reglamento Interno de la SEGEPLAN. 6 El GDR fue instalado en agosto de 2004, pero el Acuerdo Gubernativo 471-2006 que lo institucionaliza fue publicado en septiembre de 2006. Bajo la coordinación del Vicepresidente de la República, se reúnen siete ministros, y cinco secretarios.

Reporte Final

Como parte del proceso de implementación de la Agenda Estratégica, cabe mencionar dos productos principales:

Dos de los productos principales emanados del funcionamiento del CONADUR fueron: Criterios para orientar las asignaciones del presupuesto de preinversión e inversión pública 2008.11 3 El Reglamento de administración del aporte a los Consejos Departamentales de Desarrollo.12 3

3 3

La Política de Desarrollo Rural. El anteproyecto de Ley Marco de Desarrollo Rural.7

La Política de Desarrollo Rural (PDR) fue elaborada y aprobada8 por el Gobierno de la República con base en los consensos, excepto en el tema agrario,9 alcanzados en la Mesa Intersectorial de Diálogo y Participación sobre la Política de Desarrollo Rural Integral (MDPDRI).10 La implementación de dicha Política está en marcha. El anteproyecto de Ley Marco de Desarrollo Rural desarrolla la institucionalidad para el desarrollo rural, buscando construir puentes entre los diferentes entes relacionados con el tema.

3. La coordinación interinstitucional fue necesaria para impulsar la implementación de la Política de Desarrollo Rural. De esta coordinación se desprenden dos resultados: El diseño del Programa de Dinamización de las Economías Campesinas.13 3 La propuesta sobre Inversiones Públicas en Areas Rurales. 3

2. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR) se convoca y empieza a funcionar sistemáticamente a partir de noviembre de 2005, después de casi dos décadas de vigencia de la ley respectiva. Con esto asumió la dirección estratégica del desarrollo rural y aprobó instrumentos fundamentales que posibilitan la implementación de la Política. La SEGEPLAN actúa como secretaría técnica del CONADUR con el apoyo de la UTDR.

Foto 4. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural está conformado por 52 miembros, los cuales representan a la sociedad civil (mujeres, campesinos, laborales, indígenas), empresarios, universidades, representantes de gobiernos locales y el gobierno central (Foto: IICA)

7 El borrador inicial fue elaborado por USAID/ABT; subsecuentemente, la UTDR acompañó la elaboración del borrador final, el cual se envió a la Vicepresidencia de la República en junio 2007. 8 La PDR fue aprobada por el GDR en Agosto 2006 y presentada públicamente por el Presidente de la República el 5 de septiembre de 2006. 9 Hubo otros desacuerdos menores respecto a la competitividad, los derechos de los pueblos indígenas y el enfoque territorial versus el sectorial. El sector empresarial se retiró gradualmente de la Mesa. 10 La Mesa funcionó el 30 de marzo de 2005 al 5 de septiembre de 2006. 11 La propuesta de Criterios fue aprobada en reunión extraordinaria del CONADUR el 9 de mayo del 2007, y presentada al Presidente de la República el 23 de mayo del mismo año. 12 El reglamento de administración a los CODEDE fue aprobada por el CONADUR el 5 de diciembre de 2007. 13 Se creó la Unidad Especial de Ejecución en el MAGA en mayo 2007, y posteriormente se conformó el Consejo Directivo donde participan cuatro entidades del Ejecutivo, cuatro organizaciones de la sociedad civil y la Facultad de Agronomía de la USAC. CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

Componente C: Fortalecimiento de la SESAN La SESAN fue creada por Decreto 32-2005, el 25 de abril de 2005. Se apoyó el proceso de transición de la Comisión de Seguridad Alimentaria y Nutricional a su institucionalidad como secretaría.

Foto 5. La economía campesina dinamiza mercados locales, y así, contribuye al crecimiento económico del país (Foto: Rodríguez, D., consultor IICA).

El Programa de Dinamización de las Economías Campesinas se realizó con base en un proceso de consulta en las mesas técnica y política creadas específicamente para ese fin. El Convenio USAID/IICA mantuvo estrecha coordinación inter-institucional con el Programa de Comercio y Competitividad desarrollado por ABT/USAID, que proveyó asistencia técnica y financiera en productos relacionados con el desarrollo rural.14 Otras alianzas con instituciones internacionales vinculadas al desarrollo rural fueron acordadas con la SEGEPLAN, para el fortalecimiento técnico interno, así como para el avance de la planificación con enfoque territorial. 4. La UTDR coordinó y apoyó la elaboración de la Estrategia de Inversión en Caminos Rurales 2007-2010, financiada por ABT/USAID, y desarrollada por el Instituto de Ambiente y Recursos Naturales (IARNA) de la Universidad Rafael Landívar. Esta estrategia resume gran parte de la política para el desarrollo económico de las áreas rurales del país.

La Declaración del Milenio establece, como meta 1 (ODM1) “reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas que padecen hambre y desnutrición”. En el caso de Guatemala, el cumplimiento de esa meta es competencia directa de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN). Se apoyó a la SESAN en la organización de la “Conferencia Latinoamericana contra la Desnutrición Crónica, hacia el logro de la Meta No. 1 de la Declaración del Milenio” y para dar cumplimiento a los compromisos contraídos en la misma. En seguimiento a los compromisos contraídos en dicha Conferencia, y como parte de su estrategia de intervención programática, la SESAN determinó la necesidad de focalizar acciones en aquéllas áreas con mayor incidencia

Foto 6. La pavimentación de caminos rurales es clave para que las economías rurales puedan dinamizarse y contribuir al crecimiento económico nacional (Foto: Barrios, J.).

14 Los productos desarrollados fueron: estudio de Barrios y Mellor sobre empleo en el Altiplano; estudio sobre priorización de caminos rurales; el borrador inicial de la Ley Marco de Desarrollo Rural; y la actualización de la Agenda Estratégica del GDR.

Reporte Final

del hambre y la desnutrición. El diseño e interpretación de mapas interactivos se convirtió así en una acción prioritaria.

en apoyo al desarrollo rural desde los Consejos de Desarrollo. Género

Por esas razones, el Convenio USAID/IICA proveyó asistencia técnica y financiera en la compra de equipo y en la capacitación solicitada por la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN). Con esas actividades, el personal técnico de la Secretaría está en capacidad de elaborar, interpretar y desarrollar planes de intervención específicos, utilizando mapas interactivos que dan seguimiento a los lugares con niveles críticos de hambre y desnutrición crónica (enfoque territorial). Componente D: Coordinación administrativa del Convenio USAID/IICA De acuerdo al resultado previsto, el Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola (IICA) ejerció el control administrativo y financiero del Convenio USAID/IICA. Se apoyó la elaboración de los informes técnicos y financieros del presupuesto y administración de los recursos, así como la contratación de personal técnico y de las consultorías solicitadas. El IICA también proporcionó asistencia técnica en los temas relacionados con el desarrollo rural, el enfoque territorial y el enfoque de género, mediante diálogos y capacitaciones de expertos del IICA a los representantes del Ejecutivo en la Mesa de Formulación de la Política de Desarrollo Rural Integral. También se realizaron diversos talleres con funcionarios y técnicos del gobierno central y delegados departamentales de la SEGEPLAN. Resalta de igual forma la coordinación y apoyo de la Misión IICA/Brasil, quienes evaluaron la iniciativa del Modelo de Gestión Territorial, propuesta por la SEGEPLAN,

Como parte del apoyo técnico se proveyó especial atención al impulso del enfoque de género. A partir de la integración de la Mesa Intersectorial de Diálogo y Participación para la Formulación de la Política de Desarrollo Rural Integral (MDPDRI), se inició una asesoría técnica permanente sobre género a petición de la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM). En la MDPDRI se conformó un grupo de trabajo con las representantes del MAGA, SEGEPLAN, SEPREM y SAA, enfocado a impulsar dentro de las discusiones internas, la incorporación de la perspectiva de género en la Política. Las propuestas y acuerdos logrados por este grupo de trabajo fueron recogidos por la UTDR y revisados conjuntamente con la SEPREM, previo a introducirlos en el documento final de Política. A partir de Septiembre de 2005 se apoyó al MAGA en la reinstalación de la Oficina de Género y se acompañó en la gestión, planificación y conformación de la Asociación de la Red Nacional de Mujeres Agricultoras (REDMA), la cual obtuvo su personería jurídica en febrero 2008. Esta instancia permitirá la incorporación de 360 grupos de mujeres rurales a los programas del MAGA y a otras fuentes de cooperación técnica y financiera. De diciembre 2007 a febrero 2008 se acompañó y asesoró a la SEPREM en los procesos de cierre de gestión y en la actualización de la Política Nacional de Promoción y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas, como tareas determinantes para documentar los avances y los compromisos pendientes con las mujeres guatemaltecas. CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

Componente E: Consolidación de las reformas institucionales Los resultados programados bajo este componente fueron: 1. Asistencia técnica a SEGEPLAN y al GDR en gestiones relacionadas con la Ley de Desarrollo Rural. 2. Asistencia técnica a SEGEPLAN en tres reuniones del GDR. 3. Apoyo técnico a SEGEPLAN para la implementación de la Agenda Estratégica del CONADUR. 4. Asistencia técnica a SEGEPLAN para formalizar su participación en la Red Iberoamericana de Planificación Territorial. 1. La primera versión del borrador de Ley Marco de Desarrollo Rural (elaborada con el apoyo USAID/ABT) fue discutida por diferentes actores, donde la UTDR condujo el proceso de revisión. La asistencia técnica consistió de acompañar la discusión del borrador en el seno del GDR y en el Gabinete Económico, así como de la revisión y discusión con los equipos técnicos que conforman el GDR. También se apoyó en la presentación, discusión y revisión del anteproyecto de Ley Marco con organizaciones sociales, lo que permitió conocer la opinión de los actores sociales, enriquecer el anteproyecto de ley y avanzar en la construcción de consensos políticos. También se proveyeron revisiones técnicas y jurídicas del borrador de ley. Se participó también en diversas reuniones del Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz (CNAP), quienes evaluaron la posibilidad de convocar a un diálogo nacional sobre la Ley de Desarrollo Rural, y que se vislumbra como un actor importante en la temática de desarrollo rural.

Foto 7. La coordinación interinstitucional entre USAID/IICA y USAID/ABT potenció los resultados.

2. Se apoyó a la SEGEPLAN, en su calidad de secretaría técnica, en las reuniones del GDR celebradas el 13 de abril y el 30 de noviembre de 2007. Al concluir el Convenio USAID/IICA, las reuniones del GDR se habían institucionalizado y se había aprobado una versión actualizada de su Agenda Estratégica y Plan de Acción15, la cual se desarrolló conjuntamente entre la UTDR y USAID/ABT. Esa actualización incluye un análisis retrospectivo y prospectivo sobre el desarrollo rural y una clasificación de territorios de Guatemala. A solicitud del GDR, se elaboraron varios documentos técnicos orientados a facilitar información sobre desarrollo rural en la etapa de transición política post-electoral. La participación proactiva y propositiva en esa etapa permitió transmitir la Agenda Estratégica como la ruta a seguir en materia de desarrollo rural y al Plan Multianual de Inversiones Rurales (PLAMIR) como instrumento clave para implementar dicha Estrategia. El GDR y el CONADUR también quedaron posicionados como piedras angulares de la institucionalidad del desarrollo rural. 3. Se proveyó la asistencia técnica requerida por la SEGEPLAN para implementar la Agenda Estratégica del CONADUR. Se apoyaron varios

15 La versión actualizada de la Agenda Estratégica y el Plan de Acción respectiva fue aprobada por el GDR en su reunión del 30 de noviembre de 2007.

Reporte Final

aprobó la gestión de un préstamo por US$125 millones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que servirá para financiar el Programa de Caminos Rurales, el cual además de infraestructura vial incluye transferencia de tecnología, asistencia técnica y organización social.

talleres de las comisiones de trabajo y reuniones del CONADUR para elaborar la propuesta de asignaciones de inversión en el presupuesto del Organismo Ejecutivo para el año fiscal 2008. También se apoyó el proceso de elaboración y aprobación del Reglamento de administración del aporte a los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDES). 3

4. La formalización de la participación de la SEGEPLAN en la Red Iberoamericana de Planificación Territorial es el único resultado que no se pudo cumplir durante la vigencia del Convenio USAID/IICA. Esto se debe a que la reunión de la Red fue reprogramada en varias ocasiones por los distintos países miembros y aún no hay fecha prevista para realizarla. El incumplimiento de este resultado estuvo fuera del ámbito de decisión de la SEGEPLAN y del Convenio USAID/IICA. Componente F: Apoyo a la implementación de la Política de Desarrollo Rural Los tres resultados programados bajo este componente son: 1. Apoyo a la implementación de la Política a nivel sectorial. 2. Apoyo a la implementación de la Política a nivel territorial. 3. Apoyo a la coordinación de la cooperación internacional para implementar la Política de Desarrollo Rural. 1. La Política de Desarrollo Rural (PDR) se está implementando en forma satisfactoria en el ámbito sectorial. Dos productos principales se han derivado de dicho proceso de implementación: 3

El Plan Multianual de Inversiones (PLAMIR) desarrollado con base en la propuesta de caminos rurales elaborada por el USAID/ABT. El Presidente de la República

El Programa de Dinamización de Economías Campesinas, cuya ejecución está a cargo del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), a través de la Unidad Especial de Ejecución de dicho Programa. El Consejo Directivo del Programa ya ha sido instalado y ha iniciado sus reuniones en forma sistemática, con asistencia técnica de la UTDR. Es importante destacar que en el Consejo Directivo existe una representante de las organizaciones de mujeres rurales.

2. A nivel territorial, la Política también ha empezado a implementarse. A la fecha se desarrollaron tres productos específicos: La inclusión, en la versión actualizada de la Agenda Estratégica del GDR, de una Clasificación de Territorios de Guatemala. 3 El perfil del Proyecto de Gobernanza Económica Democrática. 3 La evaluación del Modelo de Gestión Territorial, incluyendo la evaluación del Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET) y su respectiva propuesta de fortalecimiento. 3

Las capacidades prospectivas de la SEGEPLAN en materia de planificación territorial también fueron fortalecidas a través del proceso de planificación estratégica conjunta de sus tres Unidades Especiales de Ejecución (de Pueblos Indígenas, de Agua y de Desarrollo Rural).16 3. Después de varios meses de permanecer en impasse, la Mesa de Cooperación Internacional

16 Otras tres actividades relevantes fueron los talleres “Semana del Desarrollo Territorial“ (Sep. 2006); “Encuentro entre Territorios” (julio de 2007), y la participación en el II Congreso Latinoamericano sobre Parques Nacionales (octubre de 2007). CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

gubernamental y a un nuevo enfoque de focalización geográfica.18

Foto 8. La Misión de IICA/Brasil contribuyó con la evaluación del Modelo de Gestión Territorial y su contribución al desarrollo rural. (Foto: IICA)

para la implementación de la Política de Desarrollo Rural fue reactivada. En las tres reuniones celebradas hasta la fecha de conclusión del Convenio USAID/IICA, la Mesa Internacional de Cooperación (MIA) se había reunido en tres ocasiones,17 para discutir la Agenda Estratégica del GDR y elaborar su propia agenda de trabajo.

3. Perspectiva general de los resultados alcanzados En resumen, 22 de los 23 resultados previstos durante la ejecución del Convenio USAID/IICA se lograron en su totalidad. La ejecución del único resultado que no pudo alcanzarse estuvo fuera del ámbito de decisión de las entidades asistidas por el Convenio USAID/IICA (ver Matriz de Cumplimiento en CD anexo). El balance general que resulta de la implementación del Convenio USAID/IICA es positivo. El desarrollo rural se mantuvo como prioridad en la gestión gubernamental pasada y todo parece indicar que su importancia permanecerá durante el nuevo Gobierno. La institucionalidad de soporte al desarrollo rural está en proceso acelerado de consolidación, si bien se anticipan algunos cambios atribuibles al estilo de gestión de la nueva administración

Los desafíos básicos para afianzar la institucionalidad se relacionan con la falta de aprobación de la Ley Marco de Desarrollo Rural y de la Ley de Inversiones Públicas, por un lado; y con el involucramiento más activo y decisorio de las municipalidades y de los COMUDES/COCODES, por otro; sin desatender la convocatoria y coordinación continuada del CONADUR y del GDR. Otro reto será transmitir y posicionar la visión y lineamientos estratégicos contenidos en la versión actualizada de la Agenda Estratégica, manteniendo a su vez el ritmo de implementación de sus programas principales: el de Dinamización de Economías Campesinas y el de Inversión en Caminos Rurales. A pesar de la complejidad del tema del desarrollo rural, el Convenio USAID/IICA pudo atender las necesidades que fueron surgiendo debido, principalmente, a la flexibilidad con que fue concebido y ejecutado. Las seis modificaciones de las que fue objeto así lo reflejan. En conclusión, como pocas veces ocurre en Guatemala, el desarrollo rural tiende a posicionarse como política de Estado, al haber permanecido como prioridad en las tres pasadas administraciones gubernamentales. Su enriquecimiento ha sido progresivo y, a partir de la última administración, se ha tornado más explícita y sistemática. Hay una clara tendencia política en el Gobierno del Ing. Alvaro Colom de mantener al desarrollo rural como tema prioritario, y probablemente imprimirá sus propias directrices estratégicas y adaptaciones institucionales.

17 Las reuniones se desarrollaron el 17/08/07, el 14/09/07 y el 09/11/07. 18 El presidente Alvaro Colom anunció la creación de un Consejo de Desarrollo Rural y el inicio de su plan de desarrollo rural focalizado en Ixcán, Quiché, para luego extenderlo a los 41 municipios más pobres del país, en una primera fase, y a otros 98 municipios, en la fase posterior.

Reporte Final

III. Consideraciones sobre la gestión de desarrollo rural Con base en los Lineamientos de Gobierno 20042008 y en respuesta a los mandatos de los Acuerdos de Paz,19 el Gobierno de Guatemala estableció como prioridad la gestión pública del desarrollo rural, en agosto de 2004. Desde entonces, se pueden identificar cuatro grandes momentos, aunque no necesariamente ocurridos en forma secuencial: 1. Creación del Gabinete de Desarrollo Rural (GDR) 2. Conformación y reactivación del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR)

3. Aprobación de la Agenda Estratégica y Plan de Acción del GDR 4. Aprobación de la Política de Desarrollo Rural y sus instrumentos de ejecución. Como parte de esos momentos en la gestión de desarrollo rural, se pueden identificar cuatro procesos (Figura 1) en la gestión de desarrollo rural: i) Clima favorable; ii) Diseño; iii) Institucionalización; y iv) Implementación. El propósito de esta sección es evidenciar las principales tendencias y dificultades observadas, con el ánimo de situar en su justa dimensión los logros alcanzados hasta ahora.

Figura No. 1 Consejo de Desarrollo Urbano y Rural

Gabinete de Desarrollo Rural

Agenda Estratégica del GDR

Plan de Acción de la Agenda Estratégica

Clima Favorable

Diseño

Institucionalización

Implementación Política de Desarrollo Rural

Programas de la Política Desarrollo Rural

Figura 1. Momentos o fases de la gestión gubernamental reciente de desarrollo rural. (Fuente: elaboración propia). 19 La SEPAZ había planteado el “relanzamiento” de los Acuerdos de Paz y dentro de éstos el desarrollo rural fue identificado dentro de las prioridades, junto al resarcimiento de las víctimas del conflicto armado, los derechos de los pueblos indígenas, el fortalecimiento de los Consejos de Desarrollo y el reforzamiento de la modernización y descentralización del Estado. CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

1. Clima favorable La naturaleza política e institucional de las acciones iniciales para promover el desarrollo rural fueron vitales para que el tema se posicionara dentro de la agenda nacional. La voluntad política fue esencial y se manifestó con la creación del Gabinete de Desarrollo Rural (GDR), al más alto nivel posible dentro de la estructura gubernamental. Por la forma en que se concibió el proceso, desde la Agenda Estratégica hasta la Política de Desarrollo Rural, incluyendo la transición de la GGDR a la UTDR, la implementación del Plan de Acción fue clave para mantener una idea clara sobre la dirección y articulación de la iniciativa. La decisión de incorporar a los actores representativos de la sociedad civil en el proceso de definición de la Política de Desarrollo Rural, también ayudó a crear el clima propicio y a obtener el respaldo social para las medidas que serían implementadas. En el seno de la Mesa de Diálogo y Participación, los acuerdos y desacuerdos fueron parte de una dinámica previsible e, incluso, saludable. Un rasgo sobresaliente es que los participantes generaron numerosos estudios y propuestas que, independientemente de si fueron acogidos como parte de los consensos, sí contribuyeron a mejorar el conocimiento y comprensión sobre las complejidades del desarrollo rural. Sin embargo, fuera de la Mesa hizo falta un pacto político más amplio que “conciliara las dinámicas de los tres poderes del Estado… para

propiciar la convergencia de todos los actores involucrados en el tema de desarrollo rural”.20 Así, las dinámicas paralelas al proceso de diálogo, en particular en el Congreso de la República, llevaron a la presentación de varios proyectos de ley sobre desarrollo rural que no necesariamente recogen los avances y consensos logrados en la Mesa. Igual que en experiencias previas, el hecho de que las propuestas colectivas no puedan ser vinculantes en las decisiones ejecutivas y/o legislativas, continúa siendo el “cuello de botella” de los procesos de diálogo y participación ciudadana.

2. Proceso de diseño La priorización del desarrollo rural como eje central de la gestión pública surge a iniciativa del Gobierno Central, para avanzar en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, por un lado, y para acelerar el proceso de reducción de la pobreza rural, por otro. La naturaleza multidisciplinaria del tema llevó a constituir el Gabinete de Desarrollo Rural (GDR), coordinado directamente por el Vicepresidente de la República, como señal de la jerarquía asignada al tema y de compromiso asumido al más alto nivel. La Agenda Estratégica del GDR, aprobada solo seis meses después de haber sido creado, estableció cuatro objetivos: i) la formulación participativa de la Política de Desarrollo Rural; ii) la gestión multisectorial; iii) la coordinación de la cooperación internacional; y iv) el seguimiento y evaluación.

20 Informe Final de la Gerencia del Gabinete de Desarrollo Rural (2006).

Reporte Final

La Mesa significó la continuidad del diálogo sobre desarrollo rural que se registró en el período 2000-2004, auspiciado por el Sistema de Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos, pero con dos diferencias importantes: a) el proceso pasó a ser coordinado por el Organismo Ejecutivo; y, b) se incorporaron otros actores.21 Los consensos logrados en la Mesa en temas sustantivos22 son la esencia de la Política de Desarrollo Rural aprobada en mayo de 2006. La representatividad de la Política se sustenta en dichos acuerdos.

pendiente en la sociedad guatemal-teca. Y señala el punto crítico a partir del cual el desarrollo rural empieza a tener significados distintos, quizás hasta contradictorios, para los involucrados.23 En el plano conceptual, la Agenda Estratégica fue concebida como el conjunto de acciones estratégicas que debería ejecutar el GDR para promover el desarrollo rural (Figura 2). Las actividades específicas para ejecutar la Agenda están contenidas en su Plan de Acción. La actividad más importante de la Agenda Estratégica es la formulación coordinada y participativa de la Política de Desarrollo Rural.24

La falta de consensos sobre el tema agrario y la equidad de género siguen siendo una asignatura

Figura No. 2 Agenda Estratégica Año 05

Política de Desarrollo Rural: - Formulación - Validación - Implementación Plan de Acción de Gabinete: - Instrumentos - Clima favorable para el D.R. - Inversiones públicas estratégicas para el D.R. Mesa de Cooperantes Plan de Acción del Gabinete de DR Política de DR

Figura 2. Esquematización de la Agenda Estratégica, Plan de Acción y Política de Desarrollo rural. (FUENTE: Gerencia del GDR, julio 2005) 21 En la Mesa participaron 8 delegados del Organismo Ejecutivo, 2 del sector académico, 8 de los partidos políticos, 6 del sector campesino e indígena, 6 de las organizaciones de pequeños productores rurales, 2 de mujeres rurales, 3 de las gremiales empresariales y 1 del sector ambiental. 22 Ver Declaración Final de la MDPDRI, agosto 2006. 23 Un análisis más detallado sobre las dificultades en el proceso de concertación en la MDPPDRI puede consultarse en: García Ruiz, J. “Elementos para un acercamiento al análisis de los procesos implicados en la Mesa de Diálogo y Participación sobre Desarrollo Rural”. IICA, 2006. 24 La Política contiene 7 ejes, 25 lineamientos y 66 estrategias. CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

La Agenda Estratégica del GDR fue actualizada cuatro años después de haberse aprobado, dada la necesidad de “continuar trabajando en base a las lecciones aprendidas y a los resultados que se requieren para hacer avanzar los procesos y cumplir con los fines y objetivos del desarrollo rural”.25 En términos más precisos, la Agenda Estratégica se actualizó porque se cumplieron exitosamente sus objetivos originales: formulación de la Política; gestión multisectorial; coordinación de la cooperación internacional; y creación de mecanismos de seguimiento y evaluación. En cierto sentido, el haber consumado todos los objetivos originales de la Agenda Estratégica, es el indicador global que sintetiza el éxito alcanzado en la ejecución del Convenio USAID/IICA. Hay un cambio fundamental en la estructura original y actualizada de la Agenda Estratégica. La Agenda Estratégica original plantea la visión estratégica y las acciones generales que debía realizar el GDR para impulsar con mayor énfasis el desarrollo rural. La Agenda Estratégica actualizada incluye acciones específicas que el GDR debería llevar a cabo, focalizando en la dinamización de la pequeña economía rural a través de infraestructura, tecnología, extensión y créditos, para impulsar la aplicación plena de la Política de Desarrollo Rural.26 Otro avance significativo de la Agenda Estratégica actualizada es su replanteamiento conceptual. En ésta se atribuye a la promoción del desarrollo rural posibilidad de contribuir a lograr tres objetivos fundamentales:

1. Crecimiento económico incluyente 2. Competitividad de los territorios rurales 3. Gobernabilidad agraria La ruta crítica para lograr el crecimiento económico incluyente será apoyar la agricultura competitiva basada en pequeñas unidades productivas, sobre todo en el Altiplano y otras áreas focalizadas. Para incrementar la competitividad de los territorios rurales habrá que intervenir en forma intensiva en los principales determinantes: caminos rurales, cobertura eléctrica, Internet de banda ancha y telefonía rural, completar los aeródromos departamentales y propiciar la articulación de servicios urbano-rurales. La gobernabilidad agraria seguirá representando un desafío más amplio: fortalecer los programas de atención a crisis y resolución de deuda agraria, ampliar la cobertura del Centro de Arbitraje Agrario, reforzar el Sistema de Información y Monitoreo Agrario, dar seguimiento a los 1631 casos de conflicto en proceso, acelerar el avance del catastro y replantear el funcionamiento del Fontierras.

3. Institucionalidad del desarrollo rural Uno de los logros fundamentales del proceso de institucionalización del desarrollo rural, fue haber retomado el rol del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR), como ente rector y consultivo del más alto nivel en la materia, clarificando y organizando además los roles de los distintos actores (Figura 3).

25 Agenda Estratégica de Desarrollo Rural Integral, noviembre 2007 (p.4). 26 Gabinete de Desarrollo Rural. “Programa de apoyo a la estrategia de crecimiento económico incluyente del área rural de Guatemala” (página 5).

Reporte Final

El CONADUR se reunió en el período 20042007 en más ocasiones de lo que se había reunido en las dos décadas de historia del Sistema de Consejos de Desarrollo, 27 con el apoyo de SEGEPLAN actuando como secretaría técnica y ésta, a su vez, apoyada por la UTDR.

Desarrollo Rural, un desafío importante será encontrar la forma en que las demandas de los COMUDES y de los COCODES, expresadas en los planes estratégicos de las municipalidades y de las mancomunidades, se conviertan en el núcleo de los planteamientos sobre desarrollo rural.

La doble función de la SEGEPLAN como secretaría técnica del GDR y del CONADUR asegura la consistencia de la agenda sustantiva de ambas instancias, mejora la coordinación y permite el seguimiento y retroalimentación sobre el cumplimiento de las decisiones adoptadas.

Esto implica revertir la lógica de planificación del desarrollo rural. Los planes elaborados desde la ciudad capital, con criterios sectoriales de los delegados del Organismo Ejecutivo y de delegados que representan sectores (no territorios) de la sociedad civil, son participativos, legítimos y representativos. Pero aún pueden ser fortalecidos y complementados con propuestas elaboradas y “validadas” a nivel territorial.

A pesar de la firme orientación hacia las áreas rurales y del principio descentralizador que sustenta la Agenda Estratégica y la Política de

Figura No. 3 EJECUTOR

CONSULTIVO

Coordinación GDR

CONADUR

CODEDES

COMUDES y COCODES

INSTRUMENTOS

Gabinete de Desarrollo Rural (centralizado)

Plan Multianual de Inversiones y Programas Específicos

Ministerios, Secretarías y Fondos Sociales (desconcentrado)

Planes Estratégicos Territoriales

Municipalidades (descentralizado)

Plan Estratégico Municipal

Figura 3. Esquema de la institucionalidad formal para la gestión de desarrollo rural. (FUENTE: Elaboración con base en la presentación de la Política de Desarrollo Rural, 2006) 27 En realidad, el CONADUR sólo había sido “instalado” en dos ocasiones, en dos gobiernos anteriores, pero no había tenido reuniones ordinarias. CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

En el proceso apoyado por el Convenio USAID/IICA se sentaron las bases teóricas, institucionales y políticas para hacer factible ese replanteamiento metodológico. Se requerirá un esfuerzo a gran escala para afinar el Modelo de Gestión Territorial, para fortalecer el Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET)28 y para reforzar las capacidades de las propias comunidades y gobiernos municipales. Para apuntalar el Modelo de Gestión Territorial deberá avanzarse aún más en la articulación de sus distintos instrumentos: 1. El Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET) y su herramienta metodológica los Planes Estratégicos Territoriales (PET) 2. El Sistema Nacional de Preinversión (SINAPRE) 3. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) 4. El Modelo de Gestión Territorial (MGT) El rol de las agencias de cooperación internacional en la promoción del desarrollo rural seguirá siendo relevante, en particular si se mantienen las actividades de la Mesa Interagencial de Cooperación Técnica y Financiera para el Desarrollo Rural (MIA).29 Sin embargo, en términos institucionales, el reto principal será fortalecer al CONADUR como instancia superior de consulta sobre las políticas públicas relacionadas con el desarrollo rural y

su capacidad para canalizar las demandas e intereses provenientes de los otros niveles del Sistema.

4.Ejecución de la Agenda Estratégica actualizada A diferencia de otras iniciativas de política pública que suelen quedar varadas en la etapa de formulación, la Agenda y la Política están en pleno proceso de ejecución al momento de concluir el Convenio USAID/IICA. Como se mencionó, los cuatro objetivos de la Agenda Estratégica original fueron ejecutados en su totalidad y hubo necesidad de elaborar una versión actualizada. Además, otros procesos simultáneos están siendo implementados: 1. El Programa de Dinamización de las Economías Campesinas 2. La Estrategia de Crecimiento Económico Incluyente para el Altiplano de Guatemala 30 3. El Plan Multianual de Inversiones Rurales, 2008-2010 Está en marcha la gestión de un préstamo por US$125 millones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que servirá para financiar el Programa de Caminos Rurales, el cual además de infraestructura vial incluye transferencia de tecnología, asistencia técnica y organización social. También se está gestionando el perfil del Proyecto sobre Gobernanza Económica Democrática con el fondo español.

28 Aunque parten de una base municipal, los Planes Estratégicos Territoriales (PET) se limitan al nivel departamental y se validan, sobre todo, en el ámbito de los CODEDES. Así, en teoría, los fondos manejados por éstos debieran servir para financiar los PET, según el Reglamento de Administración del Aporte a los CODEDES aprobado en el 2007. 29 En el 2007, estaban en ejecución 118 proyectos de cooperación bilateral por un monto de US$282.3 millones y 166 proyectos de cooperación multilateral por US$251.2 millones. Los proyectos “orientados al desarrollo rural” representaban el 79% y el 56% del monto de la cooperación bilateral y multilateral, respectivamente. GDR (2007). “Actualización de la base de datos de los temas de intervención y aportes financieros de la cooperación internacional en el área rural de Guatemala”. 30 El Programa está diseñado para el período 2009-2011, con una inversión estimada en US$141 millones.

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Esos instrumentos de ejecución reflejan la primacía del enfoque de competitividad y una forma dual de abordar el desarrollo rural. En el primer caso, están las inversiones para mejorar la conectividad vial, que se asume como determinante básico de la competitividad territorial, según los estudios de Mellor y el IARNA. En el segundo caso, está la ejecución simultánea del Programa de Dinamización de las Economías Campesinas y de la Estrategia de Desarrollo Rural Incluyente para el Altiplano, con bases programáticas distintas, pero complementarias. El primer programa se focaliza en el apoyo a economías campesinas de subsistencia y opera a través de transferencias condicionadas. Tiene un enfoque más compensatorio, territorializado y más inserto dentro de las estructuras del gobierno central. El segundo programa se concentra en las pequeñas unidades productivas viables que sí son competitivas en el mercado de exportación. Opera con inversiones en infraestructura, innovación tecnológica, organización productiva y financiamiento bancario. Es más territorial (el Altiplano) y vinculado a actores económicos locales. Otra diferencia básica es que éste último programa parte de la identificación de las potencialidades productivas (horticultura de exportación) en territorios específicos (el altiplano)31 y, a partir de éstas, se plantean las inversiones estratégicas y el acompañamiento técnico.

La complementariedad entre ambos programas proviene del esfuerzo conjunto de atender a un universo más amplio de unidades productivas (viables y de subsistencia), así como del aprendizaje mutuo sobre los impactos que tendrán las estrategias de intervención diferenciadas.32 También, ambos programas tienen en común que reposicionan la agricultura como motor del desarrollo rural, y dentro de ésta a las pequeñas unidades productivas, con base en los hallazgos de Mellor: “la agricultura contribuye con un 28% del PIB del Altiplano, pero además impulsa actividades no agrícolas rurales que equivalen al 21% del PIB; así, la agricultura contribuye con el 49.5% del PIB de dicha región”.33 El seguimiento sistemático a la ejecución de esos programas y la retroalimentación sobre las lecciones aprendidas, debiera asumirse como tarea relevante para reforzar las bases conceptuales, programáticas e institucionales del desarrollo rural. El Plan Multianual de Inversiones (PLAMIR) es un intento de traducir la Agenda Estratégica a acciones ejecutables de política pública y de crear sinergias y efectos multiplicadores. Las inversiones fueron identificadas y aprobadas dentro del GDR para garantizar una visión estratégica y lograr la máxima coordinación, no solo la suma de inversiones sectoriales o ministeriales. La aplicación de esa visión estratégica a las inversiones financiadas con las transferencias a los Consejos Departamentales de Desarrollo

31 El análisis se amplió después a Las Verapaces y a los departamentos de Jutiapa y Jalapa. 32 Según plantea Mellor, la complementariedad también surge del beneficio que obtienen los productores no competitivos, a través del efecto multiplicador del crecimiento económico del sector agropecuario. 33 De igual forma, aunque la agricultura ocupa a un tercio de la mano de obra en forma directa, resulta que la actividad agrícola es responsable del 70% del crecimiento del empleo en el Altiplano. Barrios y Mellor, 2006. CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

(CODEDES), representará un reto de coordinación interinstitucional. Otro desafío será mantener la integralidad del PLAMIR en el proceso de discusión y aprobación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación en el Congreso de la República, así como dentro de las prioridades de las nuevas autoridades gubernamentales.34

En términos generales, el Convenio USAID/IICA contribuyó a la democratización del diálogo de políticas, pero también a procesos específicos de institucionalización e implementación de programas relacionados con el desarrollo rural, que tienden a ser valorados y mantenidos por las nuevas autoridades del Gobierno de Guatemala. El proceso iniciado no ha quedado inconcluso, sino en plena marcha.

34 Desde los Acuerdos de Paz, el gasto público rural ha se ha duplicado, creciendo a un ritmo del 17% promedio anual, con mayor énfasis en infraestructura y gasto social, pero con una desatención acentuada en fomento productivo. Gabinete de Desarrollo Rural. “Gestión de desarrollo rural: avances y rutas críticas”, 2007.

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IV. Lecciones aprendidas

1. La visión estratégica viabiliza el apoyo gubernamental El desarrollo rural es un tema complejo y multisectorial. Demanda voluntad política, claridad conceptual y diseños institucionales y programáticos aplicables a la realidad del país. Desde el principio, el GDR tuvo un planteamiento claro en todos esos ámbitos: la Agenda Estratégica debía llevar a la Política de Desarrollo Rural y, mientras tanto, el Plan de Acción sería ejecutado como una etapa de transición. La primera parte se llevó a cabo con éxito, pero el Plan de Acción se mantuvo independiente y no retroalimentó la formulación de la Política. Es un caso típico de política pública: el diseño conceptual difiere de la aplicación práctica. La focalización territorial y en unidades productivas pequeñas, pero viables, retomando a la agricultura como motor económico, es un salto cualitativo de gran importancia conceptual en el tipo de políticas públicas que hasta ahora se han aplicado en Guatemala, relacionadas con el desarrollo rural. Un problema básico es que en ese marco conceptual se asume que habrá un “derrame” económico automático hacia toda la población derivado del dinamismo del sector agrícola (lo cual no ocurre a nivel nacional); y se invisibiliza la importancia de otros sectores productivos claves, que mejorarían la economía local y el mercado interno, como el turismo comunitario, la maquila rural y otros.

Pero la complementariedad de acciones que se plantea con otros programas de apoyo a unidades productivas que operan en condiciones de subsistencia, resulta fundamental para mantener la gobernabilidad económica local. No obstante, los avances en el planteamiento conceptual y en los instrumentos que fueron desarrollados, deberían facilitar la inclusión del desarrollo rural dentro de las prioridades de la nueva administración gubernamental. Aunque se reconoce que existen diferencias programáticas en cambios de gobierno. La convocatoria al diálogo nacional anunciado por el nuevo Gobierno podría ser el espacio idóneo para impulsar la continuidad de las acciones iniciadas.

2. Asumir el enfoque territorial con aplicación práctica en el Sistema de Consejos de Desarrollo, es condición básica que requiere ser fortalecida La formulación de políticas exitosas de desarrollo rural, demanda la aplicación del enfoque territorial y la necesidad de contar con estudios técnicos actualizados y herramientas metodológicas depuradas. La variedad de estudios y consultores contratados con fondos del Convenio USAID/IICA y Proyecto USAID/ABT, reflejan la necesidad de continuar fortaleciendo el modelo de gestión territorial de la SEGEPLAN y sus propias capacidades con personal técnico permanente y especializado. CONVENIO DE COOPERACIÓN USAID/IICA No. 520-A-00-05-0096-00

La construcción de un sistema de mapas de competitividad territorial podría ayudar a focalizar las inversiones públicas en los determinantes de competitividad específicos para cada zona socioeconómica. Y facilitar la inserción en los mercados y encadenamientos productivos de sus agentes económicos locales.

desarrollo (COCODES y COMUDES), aún queda el desafío de crear capacidades en el gobierno central para conducir el diálogo en forma apropiada, de tal manera que las demandas y la multiplicidad de actores recién incorporados no desborde los ámbitos del diálogo planteado.

Un sistema de seguimiento a los cambios en el mapa de competitividad territorial, así como al grado de avance en las estrategias productivas de zonas geográficas específicas, resulta indispensable para evaluar las bondades del planteamiento desarrollado.

Es previsible que la falta de consensos sobre el tema agrario siga siendo la asignatura pendiente del desarrollo rural. La continuidad del diálogo de políticas sobre este tema en una eventual convocatoria del nuevo gobierno, deberá sustentarse en un proceso preparatorio más cuidadoso que permita construir propuestas con base en puntos de convergencia, por mínimos que sean, previamente identificados. La gobernabilidad agraria sigue estando en medio de la ruta crítica del desarrollo rural.

3. La participación ciudadana en la formulación de políticas, aunque deseable, es un proceso que requiere madurar Los consensos alcanzados en la Mesa de Diálogo y Participación para la formulación de la Política de Desarrollo Rural, las propuestas emanadas de las mesas técnica y política para la formulación del Programa de Dinamización de las Economías Campesinas, así como de los niveles nacional y departamental del Sistema de Consejos de Desarrollo, demuestran la viabilidad y capacidad propositiva de esas instancias. Pero también sus limitaciones. Los posicionamientos ideológicos, los intereses institucionales y/o sectoriales, los diseños metodológicos débiles o cambiantes y la falta de representación de sectores menos tradicionales, tienden a subrayar las divergencias por encima de las coincidencias. Y a erosionar las bases del diálogo y de las expectativas creadas. Aunque es preciso revertir la lógica vertical en la elaboración de las políticas públicas, partiendo del nivel más local del sistema de consejos de 24

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4. Los procesos de diálogo deben sustentarse en un pacto político amplio y partir de expectativas razonables Aunque el proceso de concertación para formular la Política de Desarrollo Rural fue participativo y ayudó a construir ciudadanía y gobernabilidad, en la práctica enfrentó los mismos problemas que ya se habían observado en experiencias anteriores: hizo falta un pacto político más amplio que “conciliara las dinámicas de los tres poderes del Estado… para propiciar la convergencia de todos los actores involucrados en el tema de desarrollo rural” (GGDR 2006). Debido a circunstancias propias de la gestión gubernamental y de la independencia de poderes, paralelo a la Mesa de Diálogo y Participación se presentaron varios proyectos de ley sobre desarrollo rural, que no tomaron en cuenta los consensos logrados en la Mesa.

La bancada oficial, alejada de las prioridades del Ejecutivo sobre el desarrollo rural, permaneció impasible ante esa situación. Dentro de la estrategia planteada en la Mesa de Diálogo y Participación, la propuesta de Ley tenía como propósito garantizar la ejecución de la Política y llevarla a nivel de “política de Estado”. De nuevo, las distancias políticas y programáticas entre los organismos Ejecutivo y Legislativo, así como la imposibilidad legal de conceder efecto vinculante a las propuestas colectivas emanadas de un proceso de diálogo, se constituyeron en un obstáculo insalvable. Todo proceso participativo de construcción de política pública deberá tomar en cuenta esas circunstancias en futuras ocasiones.

5. Una institucionalidad fuerte y articulada es clave para generar sinergias y viabilizar el desarrollo rural Dada su complejidad, multisectorial e integralidad, el éxito en la promoción del desarrollo rural depende de las sinergias que puedan lograrse, pero también de que la política a seguir no sea invasora, sino complementaria, de las competencias de otras políticas e instituciones públicas. Por ello, la activación del CONADUR y la creación del Gabinete de Desarrollo Rural conformado y dirigido al más alto nivel, no solo resultan deseables, sino indispensables, para alcanzar los objetivos programados. La diferenciación de roles y ámbitos de decisión entre esas instancias, así como el acompa-

ñamiento de la SEGEPLAN como secretaría técnica (apoyada por la UTDR), contribuyó a mantener la consistencia programática y un ritmo apropiado de ejecución de los objetivos planteados en la Agenda Estratégica. La falta de aprobación de la Ley Marco de Desarrollo Rural Integral traduce los múltiples intereses, enfoques y expectativas, que se han generado alrededor de dicha ley. El ejercicio de concertación sobre sus contenidos y de cabildeo político previo a su eventual aprobación, servirá de parámetro para medir el grado de apropiación que se ha logrado en cada uno de los sectores involucrados. La institucionalidad del desarrollo rural está en proceso de afianzamiento, si bien se anticipan cambios atribuibles al estilo de gestión de la nueva administración gubernamental y a nuevas prioridades temáticas y geográficas. El Plan Multianual de Inversiones (PLAMIR) busca traducir la Agenda Estratégica en acciones ejecutables de política pública. La aplicación de esa visión estratégica a las inversiones financiadas con las transferencias a los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDES), representará un reto de coordinación interinstitucional. Otro reto también lo constituye el hecho de que los programas relacionados con el desarrollo rural deban ser, por definición, multidisciplinarios e interinstitucionales, pero de ejecución sectorial. La rigidez del sector público obliga, por razones legales, de competencias y de cuentadancia, a tener ejecutores específicos cuya visión sectorial termina predominando en la ejecución de programas concebidos de manera más amplia. Se requiere continuar construyendo la institucionalidad para el desarrollo rural.

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6. La flexibilidad en el diseño e implementación del Convenio USAID/IICA multiplicó los impactos previstos

ficaciones sucesivas al Convenio original y la suma de componentes y resultados, amenazó con complicar su ejecución y su consistencia programática.

El acompañamiento desde “adentro” a través de la UTDR y con base en las demandas específicas del GDR como ente rector, determinó la calidad y pertinencia de la asistencia técnica y financiera brindada a través del Convenio USAID/IICA. La interlocución privilegiada con una sola contraparte, con suficiente capacidad de acción para definir los aspectos técnicos, redujo las posibles duplicidades y/o inconsistencias, en las demandas técnicas que fueron atendidas.

La asociación de hecho entre el Convenio USAID/IICA y el Convenio USAID/ABT constituye un modelo a replicar. La coordinación permanente y la complementariedad de esfuerzos, multiplicó los impactos de la cooperación brindada a las instancias gubernamentales y permitió hacer un uso más racional de los recursos administrados.

La flexibilidad en el diseño y operación del Convenio USAID/IICA también fue determinante para atender tales demandas con la mayor eficacia posible, si bien las modi-

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El haber desligado a las entidades de gobierno sujetas a cooperación del manejo de los aspectos administrativos y financieros del Convenio USAID/IICA, permitió a los responsables del desarrollo rural concentrar sus esfuerzos en la formulación y ejecución de las políticas y programas previstos.

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Indice del CD

Presentación Contenido Reporte Final Matriz de cumplimiento Marco Institucional Documentos técnicos Documentos de la GGDR Documentos de la UTDR Documentos del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR) Políticas, Planes y Programas Mesa de Cooperación Internacional Página Web USAID Página Web IICA

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