DEN GRÆSKE KRISE – og Tysklands korsfæstelse af Europa
Tiderne_Den græske krise_P.indd 1
20/05/15 14.14
Tiderne_Den grĂŚske krise_P.indd 2
20/05/15 14.14
C HR I ST E N SØRENS EN
DEN GRÆSKE KRISE – og Tysklands korsfæstelse af Europa
TIDERNE SKIFTER
Tiderne_Den græske krise_P.indd 3
20/05/15 14.14
Den græske krise – og Tysklands korsfæstelse af Europa Copyright © 2015 Christen Sørensen/Tiderne Skifter Forlagsredaktion: Claus Clausen Sats: An:Sats, Espergærde Tryk: Holm Print Management, Tjele ISBN 978-87-7973-749-5
TIDERNE SKIFTER · Læderstræde 5, 1. sal · 1201 København K Tlf. 33 18 63 90 · Fax 33 18 63 91 e-mail: tiderneskifter@tiderneskifter.dk · www.tiderneskifter.dk
Tiderne_Den græske krise_P.indd 4
20/05/15 14.14
“Den eneste Maade, hvorpaa vi kan faa indflydelse paa disse skjulte Strømninger, er ved at sætte Kræfter i Bevægelse, som Oplysning og Fantasi raader over, og som kan forandre Opinionen. Hævdelsen af Sandheden, Afsløringen af Illusionen, Udslettelsen af Hadet, Udvidelsen og Oplysningen af Menneskenes Hjerter og Sind, det er Midlerne.” John Maynard Keynes i 1920 i Freden og dens økonomiske Følge
Tiderne_Den græske krise_P.indd 5
20/05/15 14.14
Tiderne_Den grĂŚske krise_P.indd 6
20/05/15 14.14
Indhold Forord
9
1. Mellemkrigsperioden 1.1 1. verdenskrig og Versailles-fredstraktaten 1.2 Genopbygningsperioden frem til midten af 1920’erne 1.3 Guldfodssystemets renæssance fra midten af 1920’erne 1.4 Guldfodssystemets sammenbrud 1.5 Udviklingen efter september 1931 1.6 Konklusion
25 37 40 43 46 46
2. Økonomisk politik i mellemkrigsperioden i en række lande 2.1 Danmark 2.2 UK 2.3 Frankrig 2.4 Tyskland 2.5 USA 2.6 Japan 2.7 Andre lande 2.8 Konklusion
47 52 57 61 65 67 72 74
3. EU – en union i krise 3.1 Indledning 3.2 Spillereglerne i EU’s økonomiske og monetære union 3.2.1 Maastricht-traktatens spilleregler 3.2.2 Stabilitets- og Vækstpagten 3.2.3 Det europæiske Semester, Six-pack og MIP 3.2.4 Finanspagten 3.3 EU’s spilleregler og den økonomiske realitet
75 76 78 81 83 88 91
Tiderne_Den græske krise_P.indd 7
20/05/15 14.14
3.3.1 Asymmetriske spilleregler 3.3.2 Indre ligevægt er nedprioriteret 3.3.3 Konkurrenceevneindikatoren: tydeliggør stigende divergens 3.3.4 Frankrig – nøglelandet? 3.3.5 Den aktuelle krise i EU sammenlignet med Den store depression 3.4 Konklusion 4. Den græske dimension 4.1 Grækenland har hovedansvaret 4.2 Euro-landene og Trojkaens medansvar 4.3 Euro-partnerne – afgørende egeninteresser? 4.4 Øvrige elementer i Trojka-kravene til Grækenland 4.5 Grækenlands umulige gældssituation 4.6 Februar 2015 aftalen 4.7 Tre mulige scenarier 4.7.1 Grækenland forbliver som Euro-land 4.7.2 Græsk midlertidig udtræden af euroen med støtte til gældssanering og til den valgte valutakurspolitik 4.7.3 Græsk udtræden af euroen i åben konflikt med sine hidtidige Euro-partnere 4.8 Konklusion
93 94 97 100 101 103
108 109 113 115 117 119 122 122 125 126 127
5. Sammenfatning 129
Litteraturliste 133 Oversigt over figurer, tabeller, skemaer og bokse 135
Tiderne_Den græske krise_P.indd 8
20/05/15 14.14
4.
Den græske dimension 4.1 Grækenland har hovedansvaret Det har ikke skortet på tilkendegivelser af, at Grækenland bare har at honorere landets gældsforpligtelser, og at den nye græske regering endvidere skal opfylde de tidligere indgåede aftaler med Euro-landene og Trojkaen.39 For det var jo ganske rigtigt grækerne selv, der havde valgt de politikere, der førte landet i uføre. Det skete generelt ved uansvarlig økonomisk politik, ved klientisme, ved afbøjning over for særinteresser som modstykke til politisk opbakning osv. Specifikt skete det også ved datafusk med de offentlige finanser, så Grækenland kunne opfylde optagelsesbetingelser for indtræden i Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU’en) fra 2001. De betydelige fordele, Grækenland umiddelbart fik af indtræden ved først og fremmest et betydeligt rentefald, de offentlige renteudgifter faldt således fra 11½ pct. til 5 pct. af BNP fra midten af 1990’erne til midt 00’erne, og bedre adgang til international finansiering, blev ukritisk anvendt til at øge de offentlige udgifter, selv om der var store underskud på såvel de offentlige finanser som betalingsbalancen, som det fremgår af figur 4.1.1. Og ikke nok hermed: som det fremgår af figur 4.1.1, blev underskuddet på den offentlige saldo ligefrem markant øget i årene efter 2001.
39. Trojkaen repræsenterer EU-kommissionen, Den Europæiske Centralbank (ECB) og Den Internationale Valutafond (IMF) og blev dannet i april 2010, da Euro-landene (for sent) indså, at de måtte trække på IMF’s ekspertise og lånefaciliteter i relation til den græske krise.
108
Tiderne_Den græske krise_P.indd 108
20/05/15 14.14
Figur 4.1.1 Offentlig saldo og betalingsbalance i pct. af BNP i Grækenland 1995-2014 5 0 -5 -10 -15 -20
Betalingsbalance
Offentlig saldo
Kilde: OECD-databank, marts 2015
Det var som anført grækerne selv, der valgte de politikere, der – ved ikke at rette op i tide, men tværtimod at fortsætte en meget uansvarlig finanspolitik mv. – førte landet i uføre. Det kan derfor ikke herske tvivl om, hvem der bærer hovedansvaret for den aktuelle græske krise.
4.2 Euro-landenes og Trojkaens medansvar Euro-landene har været stærkt involveret i den græske krisehåndtering, siden krisen for alvor manifesterede sig fra slutningen af 2009.40 Eurolandenes manglende erfaringer i krisehåndtering og manglende formelle finansieringsfaciliteter betød, at IMF fra april 2010 blev inddraget i krisehåndteringen. Konkret blev krisehåndteringen et fælles anliggende for EU-kommissionen, Den Europæiske Centralbank (ECB) og Den Internationale Valutafond (IMF) – den såkaldte Trojka. 40. Efter regeringsskiftet i oktober 2009 blev det forventede offentlige underskud således opjusteret fra 4 til hele 12½ pct. af BNP – og underskuddet måtte yderligere opjusteres til 15½ pct., da regnskabstallene forelå, som det fremgår af figur 4.1.1. Grækenlands muligheder for finansiering på de internationale finansmarkeder ophørte medio 2010.
109
Tiderne_Den græske krise_P.indd 109
20/05/15 14.14
Når det efterfølgende skal vurderes, hvad dette har betydet for Grækenland, kan det måske være på sin plads at erindre udsagnet: “Mine fjender skal jeg nok selv klare, men Gud beskytte mig mod mine venner.” Når bistanden til Grækenland nemlig vurderes, kan der ikke ses bort fra de forudsætninger og vilkår, som der blev opstillet i relation hertil, og som bl.a. fremgår af officielle IMF-dokumenter og interviews med IMF-ansatte.41 IMF gik kun nødtvunget med. IMF vurderede, at betingelsen under de hidtil gældende regler om, at bistandslandets offentlige gæld efter IMFinterventionen skulle kunne afvikles med høj sandsynlighed på mellemlangt sigt (være bæredygtig), ikke var opfyldt. Under stærkt pres fra Euro-landene ændrede IMF imidlertid akut disse regler, selv om regel ændringen ikke var på dagsordenen, således at IMF alligevel kunne deltage.42 Med ændringen var det ikke længere nødvendigt, at den offentlige gældssituation skulle være bæredygtig med høj sandsynlighed, hvis der var stor risiko for afsmitning til andre lande. Og konkret var der stor risiko for afsmitning fra Grækenland til især andre lande i Euro-området. IMF’s accept af alligevel at deltage fik afgørende betydning for, at det blev klart undervurderet, hvor ødelæggende Trojka-betingelserne ville blive for Grækenland. Bæredygtighed kræver i henhold til IMF som udgangspunkt, at den offentlige gæld ved den anvendte tidshorisont, som for Grækenland sluttede i 2020, ikke må overstige 120 pct. af BNP. Dette krav betød i Grækenlands tilfælde, at den primære offentlige saldo (den offentlige saldo ekskl. finansieringsposter som renter) på få år, nemlig allerede i 2014, skulle være forbedret svarende til mindst 14½ pct. af BNP – en ekstrem stor finanspolitisk stramning på få år. En så stor finanspolitisk stramning vil naturligvis udløse en voldsom økonomisk nedtur, der også medfører betydelige afledede forringelser af den offentlige saldo via lavere skatte- 41. IMF (2013b) og interview med IMF-landedirektør Paulo Nogueira Batista fra juli 2014. 42. Det er også tvivlsomt, om to andre forudsætninger for IMF-deltagelse var opfyldt, jf. IMF (2013b, side 29).
110
Tiderne_Den græske krise_P.indd 110
20/05/15 14.14
indtægter og højere sociale udgifter. Men den økonomiske nedtur og dermed også den afledede forringelse af den primære offentlige saldo blev voldsomt undervurderet.43 Denne undervurdering betød bl.a., at det blev lagt til grund, at der allerede ville være positiv vækst i Grækenland fra 2012.44 Trojkaen blev af flere eksperter advaret om, at deres prognoser indebar en voldsom undervurdering af de afledede effekter, men ignorerede dette. Uanset hvad årsagen hertil var – dårlig økonomisk vurderingsevne eller bevidst manipulation for at kunne overholde 120 pct.-grænsen ved 2020-tidshorisonten – gav det sig udslag i, at BNP faldt langt mere end prognosticeret – i 2012 var BNP således 17 pct. lavere end i 2009 mod prognosens fald på 5½ pct., ledigheden steg til 25 pct. i 2012 mod prognosens skøn på 15 pct. For at perspektivere omfanget af de konsekvenser, som kombinationen af intern græsk politik og involvering af Trojkaen siden 2010 har haft for Grækenland og landets befolkning, er ledighedstallene og udviklingen i BNP i Grækenland fra 2007 (året før finanskrisens udbrud) og frem til 2016 sammenlignet med tilsvarende indikatorer for de to lande, som blev hårdest ramt af Den store depression i 1930’erne, nemlig Tyskland og USA, jf. figur 4.2.1 og 4.2.2, side 112 og 113. Som det fremgår af figur 4.2.1, er ledighedsproblemet i Grækenland nu større, end det var i såvel Tyskland som USA, idet det allerede nu er klart, at perioden med meget høj ledighed vil vare betydeligt længere i Grækenland, end det var tilfældet i Tyskland og USA under Den store depression. I vurderingen heraf skal naturligvis inddrages, at de sociale vilkår for ledige i Grækenland nu måske er bedre, end de var for ledige i Tyskland og USA i 1930’erne. 43. Teknisk: De afledede effekter blev undervurderet ved anvendelse af alt for lave multiplikatorer af de finanspolitiske stramninger. Multiplikatorerne på BNP blev skønnet til kun at have halvdelen af den værdi, som de faktisk viste sig at have, dvs. ½ i stedet for 1. Derudover blev der i Trojkaens prognoser generelt anvendt optimistiske forudsætninger, idet alle risici pegede til den negative side. 44. Først i 2014 er der realiseret en beskeden vækst på 0,8 pct., se figur 4.2.2.
111
Tiderne_Den græske krise_P.indd 111
20/05/15 14.14
Figur 4.2.1 Ledigheden i Grækenland 2007-16 og i USA og Tyskland 1929-38. Pct. 35 30 25 20 15 10 5 0
1929 2007
1930 2008
1931 2009
1932 2010
Grækenland
1933 2011
1934 2012
Tyskland
1935 2013
1936 2014
1937 2015
1938 2016
USA
Kilde: Grækenland: OECD-databank, marts 2015, Tyskland: Mitchell (2007a) og USA United States Census Bureau (1975, Series D 85-86, Unemployment: 1890 to 1970).
Dette billede går igen, når der ses på udviklingen i produktionen som målt ved BNP, jf. figur 4.2.2. Tallene for 2015 og 2016 i såvel figur 4.2.1 og 4.2.2 for Grækenland er prognosetal fra OECD.
112
Tiderne_Den græske krise_P.indd 112
20/05/15 14.14
Figur 4.2.2 BNP i faste priser i Grækenland 2007-16 og i USA og Tyskland 1929-38. Indeks med hhv. 2007=100 og 1929=100
140 130 120 110 100 90 80 70 60
1929 2007
1930 2008
1931 2009
1932 2010 Grækenland
1933 2011
1934 2012
1935 2013
Tyskland
1936 2014
1937 2015
1938 2016
USA
Kilde: Grækenland: OECD-databank, marts 2015, Tyskland: Maddison Historical GDP Data og USA: United States Census Bureau (1975, Series F 1-5, Gross National Product, Total and Per Capita, in Current and 1958 Prices: 1869 to 1970).
4.3 Euro-partnerne – afgørende egeninteresser? Det blev i afsnit 4.2 påpeget, at Euro-landene lagde pres på IMF, så IMF kunne deltage under den såkaldte Exceptional Access Procedure. Men Euro-landene påvirkede også interventionen på anden måde. Euro-landene modsatte sig således fra begyndelsen, at kreditorerne blev mødt med krav om gældsnedskrivning mv., selvom dette i krisesituationer som den græske er sædvanligt ved IMF-gældsinterventioner. Herom anfører IMF (2013b, side 27): “Europæiske banker lå med store beholdninger af græske obligationer, men lå også – og dette gav anledning til større bekymring – med meget betydelige beholdninger af offentlige obligationer fra andre europæiske lande, som ville falde i værdi, hvis långiverne til 113
Tiderne_Den græske krise_P.indd 113
20/05/15 14.14
Grækenland måtte acceptere gældsnedskrivning. For Euro-området som helhed kunne der være begrænsede fordele ved at tvinge långiverne til gældsnedskrivning, hvis disse efterfølgende måtte reddes af offentlig støtte.”, kursivering tilføjet. Allerede dengang – i 2010 – var der mange, der påpegede, at den græske offentlige gæld var så stor, at det kun var et spørgsmål om tid, før der måtte gennemføres en gældsnedskrivning. Og det skete da også allerede i marts 2012. Denne udsættelse betød imidlertid, at en række private långivere til Grækenland, herunder især banker, fik mulighed for at afvikle græske fordringer og fordringer på andre gældsplagede Euro-lande enten ved udløb eller på anden måde uden gældsnedskrivning. Herom anfører IMF (2013b, side 28): “En umiddelbart gennemført gældsnedskrivning ville have været bedre for Grækenland, selvom den ikke var acceptabel for Europartnerne. Den udsatte gældsnedskrivning gav private långivere mulighed for at reducere deres långivning, som herefter måtte overtages af offentlige långivere. Som tidligere set skete dette i udstrakt grad. Dette begrænsede den gældsnedskrivning, som private måtte påtage sig, da denne senere blev gennemført. Dette betød, at skatteyderne og den offentlige sektor hang på gældskrogen.” Det var især franske og tyske banker, der havde store udlån til Grækenland ultimo 2009, ligesom det var banker fra disse to lande, der havde store udlån til øvrige gældsplagede Euro-lande som Italien, Spanien, Portugal og Irland. Dette følger af ovenstående, at Euro-lande i långivningen til Grækenland også varetog betydelige egeninteresser i tilknytning til Trojka-programmet. Det er måske nok korrekt, at den samlede gældsnedskrivning for Euro-området kunne være uafhængig af, hvordan den fordeles. Men Euro-landenes afvisning af en umiddelbar nedskrivning af den græske gæld bevirkede, som IMF eksplicit anfører, at Grækenland blev hårdt 114
Tiderne_Den græske krise_P.indd 114
20/05/15 14.14
ramt. Denne ekstra belastning af Grækenland er senere blevet modvirket af gældsindrømmelser fra Euro-partnerne, men det er ikke klart, hvordan nettostillingen er i dette regnskab.
4.4 Øvrige elementer i Trojka-kravene til Grækenland Den finansielle genopretning var den ene hovedpille i Trojkaens genopretningsprogram for Grækenland. Den anden hovedpille var en række strukturreformer, som sigtede på at øge effektiviteten og konkurrenceevnen, så Grækenland kunne fastholde euroen som valuta. Det traditionelle redskab til en hurtig konkurrenceevneforbedring, en valutanedskrivning som bl.a. Island anvendte, var det ikke muligt at anvende grundet Grækenlands euro-medlemskab, der jo betyder, at Grækenland ikke har egen valuta. Direkte ændringer i konkurrenceevnen kunne derfor kun gennemføres ved en såkaldt intern devaluering, dvs. ved at reducere lønninger og priser. Den interne devaluering blev først og fremmest gennemført ved lønsænkninger for offentligt ansatte, bl.a. ved afskaffelse af en række bonusordninger. Derimod blev der ikke grebet direkte ind i løndannelsen i den private sektor, idet det blev lagt til grund, at lønniveauet i den private sektor ville blive presset ned af stigende ledighed (markedskræfter) forstærket af lønreduktionen for offentligt ansatte. I tilknytning til arbejdsmarkedsreformer i 2012 blev minimumslønnen i den private sektor imidlertid direkte reduceret. Trojkaen var opmærksom på, at forbedring af konkurrenceevnen ved den gennemførte interne devaluering ville tage betydelig længere tid, end det ville have været tilfældet, hvis en devaluering havde været mulig. Det var ligeledes åbenbart, at effekten heraf for Grækenlands økonomi ville være begrænset af, at eksporten udgør en relativ lille del af landets bruttonationalprodukt givet landets størrelse (se figur 9). IMF (2013b, side 9-10) anfører i relation til ovenstående: “Når en intern devaluering gennemføres samtidigt med betydelige finanspolitiske opstramninger som i Grækenlands tilfælde med 115
Tiderne_Den græske krise_P.indd 115
20/05/15 14.14
fastholdt valutakurs, må det forventes, at den offentlige gældskvote [gælden i forhold til BNP, tilføjelse] vil stige i de første år. Dette skyldes, at den relative gældsnedgang hidrørende fra finanspolitiske opstramninger må forventes mere end opvejet af en relativ nedgang i BNP hidrørende fra dels mindre inflation eller ligefrem deflation [primært fra den interne devaluering til forbedring af konkurrenceevnen, tilføjelse] og dels fra mindre produktion [mængdemæssig fald i BNP hidrørende fra de finanspolitiske opstramninger, tilføjelse].” Figur 4.4.1 Den offentlige bruttogældskvote i Grækenland, Danmark og Tyskland i henhold til ØMU-kriterierne 1995-2014. Pct. af BNP 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20
Danmark
Tyskland
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0
Grækenland
Kilde: OECD-databank, marts 2015.
Som det fremgår af figur 4.4.1, der viser udviklingen i den offentlige bruttogældskvote for Grækenland efter ØMU-kriterierne, er det endnu ikke lykkedes at reducere gældskvoten, selvom der oven i købet er gennemført en gældsnedskrivning i 2012. Figur 4.4.1 viser, at ØMU-gældskvoten nu er på det hidtil højeste niveau, nemlig næsten 180 pct. af BNP. Til sam116
Tiderne_Den græske krise_P.indd 116
20/05/15 14.14
menligning er i figur 4.4.1 vist såvel Danmarks som Tysklands ØMUbruttogældskvote. Strukturdelen omfattede endvidere en hel række tiltag til effektivitetsforbedringer, bl.a.: arbejdsmarkedsreformer, fremme af konkurrence på en række markeder, bedre skatteadministration, bedre styring af offentlige finanser, mere holdbare pensionssystemer, finansielle reformer osv. Men resultaterne heraf halter stadig langt efter det forventede grundet modstand fra interessegrupper, svag administrativ kapacitet osv. Dette gælder ikke mindst på skatteområdet. Det er således stadig ikke lykkedes at få højindkomstgrupper til at bære deres del af skattebyrden, hvad der også underminerer den folkelige opbakning til den førte politik.
4.5 Grækenlands umulige gældssituation IMF vurderede allerede i 2010, at det var ret så tvivlsomt, om Grækenlands offentlige gæld var bæredygtig. Tvivlen herom var som anført så stor, at IMF-regler for involvering måtte ændres som forudsætning for IMFdeltagelse. Efterfølgende vurderinger fra IMF, jf. bl.a. IMF (2013b), ændrer ikke på denne vurdering, selvom der oven i købet blev gennemført en gældsnedskrivning i 2012 – måske snarere tværtimod. Grækenlands økonomi er således blev betydeligt hårdere ramt, end det blev lagt til grund i Trojkaens program. Og dette øger naturligvis risikoen eller behovet for, at det bliver nødvendigt med yderligere betydelige gældsnedskrivninger eller anden substantiel hjælp til Grækenland, hvis den offentlige gæld skal være bæredygtig. Der er mindst to vanskeligheder, der skal overvindes, hvis bæredygtighed skal nås: Gældsdynamikken skal stoppes, og, måske endnu vigtigere, befolkningens støtte til fortsættelse af den hårde genopretningspolitik skal vindes. Gældsdynamikken er udtryk for de faktorer, som styrer udviklingen i gældskvoten fra år til år. Gældskvoten eller gældsbrøken udtrykker forholdet mellem gælden ultimo året (tællerudtrykket) og bruttonationalproduktet i det pågældende år (nævnerudtrykket). Udviklingen i den offentlige gældskvote fra år til år er givet ved: 117
Tiderne_Den græske krise_P.indd 117
20/05/15 14.14
Gældskvoten ultimo et givet år = (1 + rentefod på offentlig gæld − BNP-prisstigning – BNP-vækst) * gældkvoten ultimo året før + underskud på den primære offentlige saldo som andel af BNP (eller: – overskud på den primære offentlige saldo som andel af BNP) Som det fremgår heraf, er der to faktorer, der kan få den offentlige gældskvote til at stige fra år til år: 1) hvis renten er større end summen af pris- og mængdestigningen af BNP, og 2) hvis der er underskud på den primære saldo. Hvis f.eks. renten er 3 pct., BNP-prisstigningen 1 pct. og BNP-væksten –5 pct., øger faktor 1) i sig selv gældskvoten med (3 – 1 + 5) pct. eller 7 pct. det pågældende år. Det følger heraf, at det er ret så vanskeligt i perioder med meget lav inflation og negativ BNP-vækst at reducere gældskvoten, selv om renten er lav. Og i årene fra 2009 har såvel lav inflation som negativ BNP-vækst (dog lille positiv BNP-vækst i 2014) været gældende for Grækenland.45 I det anførte konkrete tilfælde skal overskuddet på den primære offentlige saldo således være 7 pct. af BNP, for at gældskvoten ikke skal stige. Figur 4.5.1 viser saldoen på den primære offentlige saldo i pct. af bruttonationalproduktet for Grækenland, Danmark og Tyskland siden 1995. Som det fremgår, har de drastiske finanspolitiske stramninger i Grækenland betydet, at der i 2014 blev opnået et ikke ubetydeligt overskud på den primære offentlige saldo, dvs. den offentlige saldo ekskl. finansieringsposter som renter o. lign. Det er altså alene finansieringsomkostningerne, der betyder, at der stadig er underskud på den offentlige saldo i Grækenland, se herom figur 4.1.1.
45. Det er ikke blot i Grækenland, at der er meget lav inflation. Det er også tilfældet i Euro-området, hvor der faktisk reelt i et stykke tid har været deflation, idet officielle prisindeks – bl.a. HICP-forbrugerprisindekset – vides at overvurdere prisudviklingen. Det skønnes, at HICP-prisindekset overvurderer inflationen med ca. 1 pct. om året.
118
Tiderne_Den græske krise_P.indd 118
20/05/15 14.14
Figur 4.5.1 Den primære offentlige saldo i Grækenland, Danmark og Tyskland 19952014. Pct. af BNP
8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12
Danmark
Tyskland
Grækenland
Kilde: OECD-databank, marts 2015.
Det er således den første faktor, gældsdynamikken, der ligger bag den fortsatte gældsstigning. Givet EU’s meget strenge forpligtigelse til prisstabilitet, der nu også har medvirket til, at der ligefrem er deflationsagtige tilstande i EU, er det afgørende, hvis de strenge finanspolitiske krav skal lempes, at realvæksten i Grækenland bliver stor og vedvarende. Men dette modvirkes jo også af stilstanden i ikke mindst Euro-området.
4.6 Februar 2015-aftalen Regeringsdannelsen efter venstrefløjspartiet Syriza’s overvældende valgsejr ved parlamentsvalget i januar 2015, hvor Syriza dannede regering med højrepartiet De Uafhængige Grækere, var endnu et klart udtryk for, at Trojka-politikken overfor Grækenland ville blive udfordret. Modstanden mod denne politik synes at være eneste mulige forklaring på dette umage regeringssamarbejde. Det var imidlertid ikke blot Trojkaens politik over119
Tiderne_Den græske krise_P.indd 119
20/05/15 14.14
for Grækenland, der blev udfordret, men også den overordnede politik i den økonomiske søjle af Den Økonomiske Union, dvs. især den af Tyskland inspirerede eller påtvungne sparepolitik i ikke mindst Euro-området med bl.a. Stabilitets- og Vækstpagter samt Finanspagten mv. Det er endnu uklart, hvordan disse opgør ender. Trojkaen har således gjort udbetalingen af yderligere lånetrancher af hjælpeprogrammet til Grækenland betinget af, at den nye regering overholder de tidligere indgående aftaler, og at disse ikke kan ændres uden enighed mellem aftalepartnerne.46 Dette resulterede i februar 2015-aftalen, idet der 20. februar blev enighed om, at den nye græske regering allerede 23. februar skulle præsentere et reformkatalog, som skulle specificere de reformforslag, som den nye regering ville gennemføre. Reformkataloget på blot 4 sider, som blev fremsendt af den nye græske finansminister, Yanis Varoufakis, blev umiddelbart godkendt af Euro-gruppen, hvilket i øvrigt var en forudsætning for, at hjælpeprogrammet ville blive fortsat. Umiddelbart må det på baggrund af 20. februar-mødet virke overraskende, at kataloget på de 4 sider tilsyneladende blev godkendt uden egentlige sværdslag fra Euro-gruppens side, idet forpligtelserne og hensigterne i kataloget er meget generelt formuleret og altså meget lidt konkrete. På baggrund heraf er det også overraskende, at hovedudlægningen af dette forløb i den danske presse var, at Grækenland havde lagt sig fladt ned for Euro-partnernes krav. Det er meget vanskeligt at finde holdepunkter for dette i kataloget. Det eneste konkrete holdepunkt herfor er, at det tilkendegives, at allerede gennemførte privatiseringer ikke vil blive forsøgt omgjort, ligesom privatiseringsprocessen vil blive fortsat, hvis der er foretaget et udbud – men heraf følger jo ikke, at de tilbud, som kommer på de foretagne udbud, vil blive accepteret. Den græske regerings tilkendegivelse må også vurderes i lyset af, at privatiseringsprocessen er stærkt forsinket i forhold til Trojka-programmet. 46. Her er Trojka-betegnelsen fastholdt, selvom Grækenland har fået gennemført, at den officielle betegnelse fremover for disse skal være institutionerne for at fremhæve, at det er Euro-partnerne, der er de ansvarlige.
120
Tiderne_Den græske krise_P.indd 120
20/05/15 14.14
Derimod er der flere tilkendegivelser af, at den nye regering vil fastholde sit udgangspunkt om: – at Trojka-programmets sociale konsekvenser skal ændres, – at indsatsen mod høj-indkomstgruppernes skatteunddragelse vil blive intensiveret, idet der eksempelvis både til Euro-partnerne og andre ligefrem fremsættes anmodning om bistand til at etablere en formueopgørelse, så skatteydernes formue kan sammenholdes med deres tidligere indkomstopgørelser osv., – at der skal gennemføres en hel række administrative reformer til styrkelse af åbenhed og til bekæmpelse af korruption, klientisme og andre specifikke favoriseringer, der udhuler de offentlige finanser ved øgede udgifter og/eller mindre indtægter. Hvis den nye græske regering skulle have lagt sig fladt ned, er det i hvert fald ikke i kataloget af 23. februar, der heller ikke indeholder antydninger af, at Grækenland skulle have opgivet kravet om yderligere gældsnedskrivning.47 Og angående moralen/etikken. Den nye græske regering har i hvert fald en stor fordel: Syriza har ikke et medansvar for det morads af korruption, klientisme osv., der kendetegnede de tidligere regeringers magtudøvelse.48 Ovenstående tyder alt i alt på, at der forestår et hårdt opgør om græ47. Dette skal vel også ses i tilknytning til Euro-partnernes krav om, at der ikke måtte iværksættes en gældsnedskrivning, da Trojkaen blev dannet, hvilket påførte Grækenland ekstra byrder, se afsnit 4.3. 48. I denne sammenhæng er det måske snarere EU, der har et problem. Hvordan
kan det eksempelvis forsvares, at den nye formand for EU-kommissionen, JeanClaude Juncker, har været aktivt medvirkende til udformning af grundlaget for de hemmelige aftaler med store multinationale selskaber, som Luxembourg har indgået. Herved opnåede en række af disse selskaber enorme skatterabatter på andre EU-landes bekostning. Jean-Claude Juncker bestred de højeste poster i Luxembourg, da disse hemmelige aftaler blev introduceret, som efter al sandsynlighed også strider mod EU’s-konkurrenceregler. Han var således finansminister fra 1989-2009 og statsminister fra 1995-2013 i Luxembourg. Hvis Jean-Claude Juncker ikke selv kan finde ud af at træde tilbage, bør EU-landenes stats- og regeringschefer iværksætte dette. Såfremt de allerhøjeste EU-poster kan besættes med personer, der aktivt har bidraget til omfattende skatteminimering, vil det yderligere undergrave tilliden til EU.
121
Tiderne_Den græske krise_P.indd 121
20/05/15 14.14
kenlandspolitikken, indtil det bliver afklaret – aftalt til senest juni 2015 – om der kan indgås en fornyet aftale mellem Grækenland og Trojkaen.
4.7 Tre mulige scenarier Som anført i afsnit 4.6 forestår der givetvis et hårdt opgør mellem Grækenland og Euro-partnerne inden den kommende sommerferie. Den nye græske regering har næppe et stort spillerum, hvis den skal bevare troværdigheden over for landets befolkning. Og Euro-partnerne vil givetvis kæmpe indædt for, at de ikke skal indrømme, at deres politik er slået fejl, og at det ikke længere kan skjules, at det er skatteyderne, som de har dømt til at betale det meste af regningen. Der er vel tre mulige hovedscenarier: 1) at Grækenland forbliver som Euro-land, 2) at Grækenland midlertidigt træder ud af Euroen, og opnår Euro-partnernes støtte til gældssanering og til den valgte valutakurspolitik, samt 3) at Grækenland træder ud af Euroen i åben konflikt (konfrontativ) med sine hidtidige Euro-partnere. For alle tre scenarier gælder, at de økonomisk stærke EU-lande, herunder Tyskland, Østrig, Holland, Sverige og Danmark – bør føre en mere ekspansiv finanspolitik for at trække EU ud af den økonomiske stilstand med alt for høj ledighed. Dette vil naturligvis også lette presset på græsk økonomi og andre pressede EU-landes økonomi.
4.7.1 Grækenland forbliver som Euro-land49 Overordnet set er det givetvis den mest lykkelige løsning. Men en sådan løsning kræver for det første, at Grækenland opnår en reel og betydelig 49. Dette var i øvrigt udgangspunktet for min kronik Sådan kan den græske krise løses, der blev bragt 29. juni 2011 i Politiken. Heri anførte jeg, at det var en nødvendig forudsætning for Grækenlands forbliven som Euro-land, at Euro-partnerne udviste handlekraft og bistand til en umiddelbar gældsnedskrivning og til sikring af finanspolitisk ansvarlighed fremadrettet. Jeg anvendte i øvrigt erfaringerne fra den danske statsbankerot i 1813 til bl.a. at skitsere en institutionel ramme, der skulle bidrage til, at der fremover blev valgt ansvarlige politikere.
122
Tiderne_Den græske krise_P.indd 122
20/05/15 14.14
gældsnedskrivning, og at Euro-landene opgiver den tysk inspirerede sparepolitik. Det må ligeledes sikres, at Grækenland, som et demokratisk land, ikke mødes af strengere krav, end det er muligt at få folkelig tilslutning til. En gældsnedskrivning er givetvis det mindst problematiske at komme igennem med af disse tre punkter. Dette kan nemlig gennemføres uden en formel gældsnedskrivning, hvis Euro-partnerne finder dette nødvendigt for at redde ansigt. Det er efter min vurdering helt udelukket, at Grækenland kan honorere den nuværende gældsbelastning. Rentebetalinger kan eksempelvis nulstilles på dele eller hele gælden ved tilskud fra Eurolandene, og tilbagebetalingen kunne gøres betinget af, at BNP-niveauet i Grækenland igen kom over 2007 niveauet. Der er naturligvis langt flere modeller, der kan benyttes, hvis der er vilje til at se realiteterne i øjnene. Der er ligeledes nærliggende historiske fortilfælde for nedskrivninger af gæld. Tyskland fik således heldigvis både efter 1. og 2. verdenskrig betydelige gældsnedsættelser. Det er givetvis langt vanskeligere at få Tyskland med til at ændre EU’s overordnede sparepolitik, som der er brugt mange kræfter på at slå fast med Stabilitets- og Vækstpagter, Finanspagten mv. Det er de enkelte medlemslande, der kunne have de finanspolitiske muligheder. EU-kommissionens investeringsplan fra 2014, den såkaldte Juncker-investeringsplan, er ikke et alternativ hertil, idet den minder alt for meget om et luftkastel.50 Grækenland vil givetvis ikke stå alene med kritikken af den politik, der
50. I slutningen af 2014 præsenterede EU-kommissionen den såkaldte Juncker-investeringsplan med et rammebeløb på 2.350 mia. kr. Dette tilsyneladende meget store beløb svarer til under 1 pct. af EU-områdets BNP. Kun 1/15-del af dette beløb skulle tilvejebringes af EU-budgettet – dvs. tages fra andre budgetposter, hvilket allerede har mødt modstand fra EU-parlamentet. Det resterende beløb skulle komme fra privat side, bl.a. pensionskasser. Et af de centrale problemer er derfor, hvilke garantier EU og dermed EU’s skatteydere kommer til at hænge på, såfremt pensionskasser o. lign. skal deltage. Hertil kommer, at der vil gå lang tid, inden denne plan med alle dens løse ender kan implementeres. Det er i realiteten kun EU-medlemslandene, der inden for en rimelig tidsfrist kunne øge de offentlige investeringer. Juncker-investeringsplanen minder mest af alt om et luftkastel, se notatet Junckers investeringsplan – et luftkastel? under fanebladet Eurokors på min hjemmeside www.en-vis-mand.dk.
123
Tiderne_Den græske krise_P.indd 123
20/05/15 14.14
følger af Stabilitets- og Vækstpagter, Finanspagten mv. Som anført i afsnit 3.4 er det min vurdering, at Frankrig bliver nødt til at medvirke til, at EU-landene får større finanspolitisk spillerum end den, der tillades af Stabilitets- og Vækstpagter og Finanspagten mv. Der henvises i denne sammenhæng også til kapitel 5. Som det fremgik af gennemgangen i kapitel 1 og 2 tyder i hvert fald historiske erfaringer på, at det ikke er muligt i demokratiske nationer at gennemføre gentagne nedskæringer i afgørende offentlige serviceydelser, når dette forarmer store dele af befolkningen, især ikke når denne politik ikke leverer de lovede resultater. Denne problematik er gældende i flere Euro-lande og især i Grækenland. Hvordan er det ellers muligt at forklare, at et tidligere mindre venstrefløjsparti som Syriza ved det seneste valg i Grækenland i jan. 2015 fik næsten tilstrækkeligt med stemmer (36,3 pct.) til – grundet de specielle græske mandatfordelingsordninger – at erobre flertallet i parlamentet (149 mandater ud af 300)? Derfor bliver Euro-partnerne, hvor nødigt de end vil, nødt til at tilpasse den hidtidige Trojka-politik over for Grækenland, så det bliver muligt at få demokratisk valgte regeringer til at samarbejde herom, hvis Grækenland altså skal forblive som Euro-land. Men selv om dette sker, vil den græske befolkning komme til at betale en meget høj pris for tidligere forsømmelser og den hidtil førte Trojka-politik, idet der i mange år endnu vil være meget stor ledighed og forringede levevilkår.51
51. Syditalien har således stadig efter næsten 100 år med samme valutakurs som Norditalien markant højere ledighed og lavere levestandard end Norditalien. Hermed være ikke påstået, at Grækenland vil opleve noget tilsvarende i forhold til nordlige Euro-lande. Men det er ikke realistisk at forudsætte eller foregive, at det græske problem er løst efter nogle få år. Italien fik fælles valuta i 1926, se Sørensen (1990, afsnit 4.5). Forarmningen af den græske befolkning og den ledsagende ulighed er bl.a. analyseret i: Giannitsis, T. & S. Zografakis 2015. Greece: Solidarity and Adjustment in Times of Crisis. Marts 2015.
124
Tiderne_Den græske krise_P.indd 124
20/05/15 14.14