JORGE KIM JOSÉ RUIZ PORTE PETIT

UN BREVE RELATO DEL MÉXICO PETROLERO

Los mexicanos se han perdido en la discusión acerca de si los hidrocarburos son el medio o el fin; mientras, es bien sabido que, para lograr el desarrollo, bajo cualquier modelo que se adopte y gobierno que lo encabece, se necesita de la participación de la iniciativa privada.

JORGE KIM

Fue director Jurídico de Pemex de 2016 a 2018. Previamente, fue director Jurídico del Instituto Mexicano del Seguro Social, jefe de la Unidad de Legislación Tributaria en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y director general de Amparos en la Procuraduría Fiscal de la Federación de 2006 a 2012. Actualmente, es socio de la firma de abogados White and Case.

JOSÉ RUIZ PORTE PETIT

Maestro en Derecho con enfoque en Energía y Arbitraje Internacional por la Universidad de Texas en Austin y Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Ha sido profesor de asignatura en el ITAM y también por la Universidad Anáhuac, México Sur.

México nace como país independiente como dueño de sus recursos petroleros.

Apartir de la independencia de México, la propiedad y dominio de los recursos del subsuelo pertenecieron a la Nación. No obstante, durante los siguientes ochenta años, se fueron gestando diversas reformas que tuvieron como resultado la privatización del sector energético. 1

Entre las reformas más destacadas se encuentra la promulgación de la Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos en 1892, a través de la cual se le otorga el derecho al dueño del suelo de explotar los combustibles minerales, siempre que se cubra el impuesto correspondiente. 2

Asimismo, en 1901 se expidió la Ley del Petróleo, a través de la cual se faculta al Ejecutivo Federal a otorgar permisos a particulares para explorar

Foto: Depositphotos.

y explotar los terrenos propiedad de la Nación. 3

Una vez teniendo un descubrimiento, la Secretaría de Fomento otorgaba una patente de explotación, la cual tenía una duración de 10 años. 4 Las reformas cumplieron su objetivo de atraer inversión extranjera para el desarrollo del sector energético. Por dar algunos ejemplos relevantes, en 1904, la Mexican Petroleum Company ubicó en el campo El Ébano, el pozo La Pez, cuya producción se calculó en mil 500 barriles diarios. Asimismo, en 1910, en el Pozo Casiano número 7 se tuvo una producción de 60 mil barriles diarios. Por último, un año después, se comienza la exportación de petróleo mexicano por parte de las empresas Doheny y Pearson. 5

1 Cfr. Aguilera, M., Alejo, F., Navarrete, J., & Torres, R. (2014). Consideraciones sobre la Reforma de la Industria Petrolera en México. Economía UNAM, 11(3), 110–137. Recuperado de https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1665952X1472184X. 2 Cfr. Ríos Granados, G. (2017). Reflexiones iniciales sobre el régimen fiscal de la exploración y explotación de hidrocarburos en México. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, 1(149), 906. https://doi.org/10.22201/iij.24484873e.2017.149.11361 3 Cfr. Álvarez, J. (2006). Crónica del petróleo en México. De 1863 a nuestros días. Distrito Federal, México: Petróleos Mexicanos, p 24. 4 Cfr. Ríos Granados, G. (2017) p. 907. 5 Cfr. Fuentes para la historia del petróleo en México. (s.f.). Recuperado 15 noviembre, 2019, de https://petroleo.colmex.mx/index.php/component/ content/article/55

A partir de 1912 se comienza con la regulación de la industria, primero, con la aplicación de un impuesto a la producción de petróleo crudo, por parte de Francisco I. Madero. En 1915, Venustiano Carranza creó la Comisión Técnica del Petróleo 6

y, posteriormente, con la promulgación de la Constitución de 1917, se le vuelve a otorgar a la Nación la propiedad sobre los recursos en el subsuelo; sin embargo, se podían otorgar concesiones a los particulares para su explotación. 7 Sin embargo, desde la promulgación de la Ley del Petróleo, se generaron diversos abusos. Por una parte, los propietarios rurales fueron sujetos de amenazas con el propósito de despojarlos de sus tierras. Los gobiernos en turno fueron complacientes ante la falta de pago de impuestos de las empresas, ya sea por la debilidad para su cobro o por las presiones ejercidas por éstas –en el plano judicial, político y militar– o por los gobiernos de los países extranjeros. 8 Plutarco Elías Calles, en 1925, promulgó la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, en la cual se establecía que correspondía a la Nación el dominio directo de toda mezcla natural de carburos de hidrógeno que se encontraran en un yacimiento. Inconformes, las empresas presentaron diversos amparos que fueron concedidos y confirmados por la Suprema Corte de Justicia. 9 En 1933, se creó la Compañía Petróleos de México, S. A. (Petromex), con participación gubernamental y privada, con los objetivos de regular el mercado interno de petróleo y asegurar el abastecimiento interno, entre otros. 10 Para 1935, se constituyó el Sindicato Nacional de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM) a través de la fusión de las agrupaciones que se tenían a la fecha. 11

Con el objeto de homologar las condiciones de los trabajadores de las empresas petroleras, el STPRM inició negociaciones para un contrato colectivo; sin embargo, debido a la negativa de dichas empresas, se inicia una huelga. Posterior al laudo emitido por la Junta de Conciliación y Arbitraje, la confirmación por parte de la Suprema Corte y la negativa de acatar dichas resoluciones por parte de las empresas, el Presidente Lázaro Cárdenas decretó la expropiación de la industria petrolera el 18 de marzo de 1938.

El 7 de junio del mismo año, se funda Petróleos Mexicanos y fue hasta 1940 que se hizo cargo de toda la cadena de valor de la industria. 12

En 1941, se creó el Departamento de Exploración. A pesar de que al principio de la década se tuvo una notable baja en la producción, se empezaron a descubrir nuevos yacimientos en el norte y este del país.

No obstante lo anterior, debido a las decisiones adoptadas entre 1959 y 1973, Pemex tuvo una crisis productiva. Entre las principales causas se cuenta el dar preferencia al desarrollo de campos existentes y, una vez que se retomó la exploración, a los altos costos que representaba la perforación en aguas más allá de 3 mil metros. Otro punto a considerar fue el incremento en el consumo interno de hidrocarburos, lo cual llevó a cubrir dicha demanda con la importación de crudo y productos petrolíferos. 13 Con la conformación del complejo Cantarell en 1979, se adoptó la exportación como la manera de expandir a Pemex. De acuerdo con la caída en el precio del petróleo, la entonces paraestatal comenzó a reducir sus planes de exploración y la cantidad de petróleo a ser exportado. Debido a la inestabilidad del mercado internacional, la producción de crudo fue irregular durante la década de

En 1933, se funda Pemex con la intención de producir y, a la vez, regular el mercado.

6 Cfr. Cárdenas, J. F. (2009). En defensa del petróleo. Distrito Federal: Universidad Nacional Autónoma de México, 19. Recuperado de https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/2729-en-defensa-del-petroleo 7 Cfr. Ríos Granados, G. (2017). 909. 8 Cfr. Aguilera, M., Alejo, F., Navarrete, J., & Torres, R. (2014). 117. 9 Cfr. Ríos Granados, G. (2017). 913. 10 Cfr. Álvarez, J. (2006). 39. 11 Aguilera, M., Alejo, F., Navarrete, J., & Torres, R. (2014). 117. 12 Cfr. Fuentes para la historia del petróleo en México. (s.f.). Recuperado 15 noviembre, 2019, de https://petroleo.colmex.mx/index.php/component/content/article/57 13 Cfr. Álvarez, J. (2006). 55 a 59.

los 80. En 1992, comenzó la descentrali- zación de Pemex, creando, entre otros, a Pemex Exploración y Producción, con lo cual se reanudó el énfasis de estas actividades. Los resultados se obtuvieron en 1996, cuando dicha división obtuvo el volumen de producción más alto. 14

Refo ma 2008

El 28 de octubre de 2008, el Congreso de la Unión aprobó la reforma energética, la cual constó de siete dictámenes, entre los cuales destacaban la flexibilidad y autonomía de Pemex en materias de deuda, presupuesto, contratación y responsabilidades. En cuanto al nuevo esquema de contratación en actividades de exploración y extracción, se aprobaron los Contratos Integrados de Exploración y Producción. Si bien este tipo de contratos se basaba en incentivos, se mantuvo la prohibición de pactar un porcentaje de la producción, y como una manera de contraprestación permitió la participación de empresas privadas en dichas actividades. 15 Otro punto importante a destacar fue la posibilidad de contratar financiamientos sin la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la cual sólo se limitaría a aprobar los lineamientos sobre las características del endeudamiento que debía seguir la paraestatal.

Con ello, México permitió la participación de empresas privadas de servicios en actividades que estuvieron cerradas durante las últimas décadas. Aunque la reforma de 2008 no tuvo el impacto que se buscaba en el sector, este hito marcó sin duda un nuevo rumbo en el sector energético mexicano.

Refo ma 2014

El 2014 marcó un cambio estructural en el marco jurídico mexicano. A partir de ese año se aprobaron reformas que durante muchos años se estuvieron discutiendo, pero pocos consensos políticos se habían logrado. Gracias a lo que se conoció como “Pacto por México”, se lograron aprobar modificaciones constitucionales, legales y reglamentarias en materia educativa, laboral, competencia económica, telecomunicaciones, de amparo, fiscal y energética.

Respecto a las actividades de hidrocarburos del sector energético, que durante décadas se mantuvo cerrado, finalmente se abrió la puerta a la inversión privada, lo cual generó gran expectativa en la población y a nivel internacional, puesto que, además del cambio de paradigma que implicaba, la reforma a este sector era una de las principales herramientas para cumplir

14 Cfr. Álvarez, J. (2006). 60 a 81. 15 Cfr. Wood, D., & Martin, J. (2018). Cambios de paradigma y conflictos políticos: La historia de la segunda revolución energética de México. In D. Wood (Ed.), La nueva reforma energética de México (pp. 27–29). Recuperado de https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/mexicos_new_energy_reform.pdf Enero 2020

con el objetivo planteado en el Pacto por México: elevar la productividad del país.

Como parte de la reforma y reafirmando la propiedad inalienable e imprescriptible de la Nación sobre los hidrocarburos en el subsuelo, se previeron nuevos modelos para su exploración y extracción: el otorgamiento de asignaciones en favor de Pemex o de cualquier empresa productiva del estado y el otorgamiento de contratos a empresas privadas, a través de un concurso abierto, en los cuales, también Pemex podía participar.

En ese sentido, se establecieron tipos de contrato en función de diversas modalidades de contraprestaciones, como pago por dichas actividades de exploración y extracción, incluyendo utilidad y producción compartidas, licencia y servicios. La contraprestación fue a elección del Estado y con el objetivo de obtener el mayor beneficio para el desarrollo del país a largo plazo.

Para los contratos de licencia se establecen como contraprestaciones en favor del Estado: bono a la firma del contrato, cuota contractual para la fase exploratoria, regalías y contraprestaciones en función del valor contractual de los hidrocarburos; y al contratista, la transmisión onerosa de los hidrocarburos una vez extraídos, conforme a los términos pactados. Por lo que hace a los contratos de producción y utilidad compartida, las contraprestaciones en favor del Estado son una cuota contractual para la fase exploratoria, regalías y contraprestación de acuerdo con un porcentaje de la utilidad operativa; al contratista, le corresponde la recuperación de costos y una contraprestación consistente en el remanente de la utilidad operativa después de cubrir las contraprestaciones a favor del Estado. La diferencia entre ellos es la manera como es pagada la contraprestación al contratista. En relación con los contratos de utilidad compartida, el contratista –previa entrega de la producción contractual al comercializador– recibe del Fondo Mexicano del Petróleo la contraprestación correspondiente, producto de la comercialización de los hidrocarburos. Por su parte, en los contratos de producción compartida, el contratista recibe una proporción de la producción de los hidrocarburos equivalente al valor de la contraprestación que le corresponde.

Por último, en los contratos de servicios de exploración y extracción de hidrocarburos, los contratistas entregan la totalidad de la producción al Estado, y las contraprestaciones por los servicios prestados siempre son en efectivo con los recursos generados por la comercialización de dicha producción, según cada caso, considerando los estándares de la industria. Como parte central del nuevo andamiaje legal, se fortalecieron los órganos reguladores existentes y se crearon otros más, buscando generar condiciones equitativas en el mercado y la transparencia en la asignación de contratos. El principal regulador técnico en upstream es la Comisión Nacional de Hidrocarburos, teniendo, entre otras facultades, las de emitir las bases de licitación y llevar a cabo el procedimiento respectivo, proveer asistencia técnica a la Secretaría de Energía, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Fondo Mexicano del Petróleo, en diversas materias; suscribir, administrar y supervisar los contratos y aprobar sus modificaciones, entre otras. Aunque dicho órgano regulador coordinador en materia energética cuenta con autonomía técnica, operativa y de gestión, el hecho de que sea parte de la administración pública centralizada tiene como consecuencia que su autonomía se vea un tanto limitada. Por ejemplo, una de las recomendaciones que ha realizado la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), es asegurar que dicha comisión cuente con autonomía para financiarse completamente con las cuotas, impuestos y derechos del sector regulado. 16 Tomando en cuenta las cifras posteriores a las rondas de licitación llevadas a cabo por la Comisión Nacional de Hidrocarburos, se pueden observar los resultados de la reforma de 2014. Por ejemplo, a septiembre de 2018, se tenían 111 contratos de exploración y extracción vigentes, 106 adjudicados a través de rondas y 5 migraciones realizadas por Pemex. De estos 111 contratos, 51 son terrestres, 28 aguas profundas y 32 aguas someras, 35 producción compartida y 76 de licencia. Asimismo, existen 72 empresas licitantes con contratos de 20 países diferentes. 17

Cambio: Una ópti a distinta

Con las elecciones de 2018, se dio un vuelco ideológico respecto al sector energético en México. Desde su candidatura, Andrés Manuel López Obrador fijó una postura controversial en el sector energético al señalar que revisaría a detalle la reforma energética de 2014. 18

Por ello, una vez obtenida la victoria tras las elecciones, el sector privado nacional e internacional comenzó a especular sobre los alcances de sus propuestas y las repercusiones que tendrían sobre los contratos firmados, pues en el discurso de su triunfo lo reafirmó. 19

16 Vid. OECD (2017a), Impulsando el desempeño de los órganos reguladores en materia energética de México, Gobernanza de Reguladores, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264272996-es 17 Vid. Comisión Nacional de Hidrocarburos. (s.f.). Cifras Relevantes. Recuperado 15 noviembre, 2019, de https://rondasmexico.gob.mx/esp/cifras-relevantes/ 18 Vid. BBC News Mundo. (2018, 2 julio). 6 promesas con las que López Obrador quiere cambiar México. BBC News Mundo. Recuperado de https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-44681165 19 Vid. Sígler, E. (2018, 4 julio). ¿Qué pasará ahora con la reforma energética? Expansión. Recuperado de https://expansion.mx/empresas/2018/07/03/amlo-tiene-en-la-mira-a-la-joven-reforma-energetica

Ante las especulaciones, el 27 de julio de 2018, dio a conocer su proyecto en materia energética, el cual se basaba en 4 estrategias principales: extraer hidrocarburos de manera urgente, rehabilitar las 6 refinerías existentes, construir la refinería de Dos Bocas e incrementar la producción de energía eléctrica. 20 Posterior a la toma de posesión, el presidente Andrés Manuel López Obrador ha seguido tomando decisiones y realizando manifestaciones controversiales. Por ejemplo, en enero de 2019, criticó las calificadoras tras la baja en la calificación de Pemex; declaró que los contratos de gas natural de la CFE eran leoninos. 21 Si bien los mensajes han sido cuestionables, el gobierno ha fijado como prioridades del sector el fortalecimiento de la rectoría del Estado sobre los hidrocarburos y el fortalecimiento de las empresas del Estado.

Bajo la premisa de que la reforma de 2014 no trajo los beneficios esperados a la población y se han entregado los bienes de la Nación a particulares, el Ejecutivo ha sido muy claro en que la participación del sector privado estará condicionada a que demuestre resultados positivos para el país en términos de inversión y aumento en la producción.

En seguimiento al proyecto energético propuesto, el gobierno fijó como prioridad incrementar la producción petrolera bajo un modelo distinto, en donde Pemex mantendrá el control de las operaciones y, mediante esquemas de contratación de empresas prestadoras de servicios, aumentará la perforación y extracción de sus campos. Ejemplo de ello fue, por una parte, la cancelación de las rondas petroleras y los farmouts de Pemex. 22

Otro ejemplo es la propuesta de Pemex de incrementar el factor de recuperación en campos maduros a través de Contratos de Servicio Integral de Exploración y Extracción (CSIEE). 23 Por su parte, las empresas que obtuvieron contratos en la administración pasada, siguen realizando sus operaciones, en algunos casos se han anunciado descubrimientos importantes y en otros aún siguen realizando sus actividades de exploración.

Con l sión

Como se ve, el petróleo ha estado en el centro de la vida política, económica y social de México desde la época posrevolucionaria y hasta nuestros días. El petróleo ha sido fuente de generación de bienestar, pero también ha sido causa de batallas políticas, ideológicas y hasta de corrupción en nuestro país a lo largo de los años.

Pero más allá de ello, la pregunta que los mexicanos no logramos responder y no se ve que lo vayamos

13 Enero 2020 a hacer pronto, es si el petróleo es un fin en sí mismo o un medio para lograr el desarrollo. El no poder lograr resolver esta cuestión hace que en México nos sigamos debatiendo entre quién debe explotar los recursos que tenemos y quién debe tener el control sobre ello.

Lo más grave es que esta discusión la tenemos en un entorno mundial donde el horizonte muestra que el camino energético será a traves de las fuente de generación limpias y renovables. Hoy, el petróleo debería ser una fuente de generación de ingresos para invertir en el desarrollo de esas fuentes alternas, que le aseguren al país un futuro más seguro y próspero. Hay ejemplos tangibles en el mundo, como Noruega y Dubai.

Fuera de la visión política, la reforma de 2014 dio oxígeno al sector petrolero y permitió que nuevos participantes entraran al mercado mexicano, lo que abrió al país a nuevas tecnologías y modelos de negocios. Al margen de quién sea el gobierno, si México quiere desarrollar su potencial energético, una cosa será indispensable: el gobierno, sea quien sea, requerirá la participación del sector privado.

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20 Vid. Ureste, M. (2018, 27 julio). AMLO presenta plan energético; promete incrementar producción petrolera y modernizar CFE. Animal Político. Recuperado de https://www.animalpolitico.com/2018/07/ amlo-presenta-estrategia-energetica/ 21 Vid. Monroy, J., & García, K. (2018, 22 marzo). Contratos de gas natural de la CFE son “leoninos”: AMLO. El Economista. Recuperado de https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Contratos-de-gasnatural-de-la-CFE-son-leoninos-AMLO-20190322-0009.html 22 Vid. Ordaz, Y. (2018, 13 junio). CNH anuncia cancelación de ‘farmouts’ de Pemex. Milenio. Recuperado de https://www.milenio.com/negocios/pemex-cnh-anuncia-cancelacion-farmouts-petrolera 23 Vid. Reuters. (2018, 10 septiembre). Pemex alista licitación de contratos de servicios para aumentar producción. El Sol de México. Recuperado de https://www.elsoldemexico.com.mx/finanzas/pemex-alista-licitacion-de-contratos-de-servicios-para-aumentar-produccion-4164209.html