DANIEL SALOMÓN SOTOMAYOR

PROPUESTAS PARA INTEGRAR LA RED DE GASODUCTOS

Es necesario que los Sistemas de Transporte de gas estén interconectados para tener un servicio eficiente, seguro y competitivo, al tiempo que es necesario contar con un marco regulatorio que ofrezca certeza jurídica.

DANIEL SALOMÓN SOTOMAYOR

Licenciado en Derecho por el Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE). Cuenta con más de 5 años de experiencia en el sector energético público y privado. Actualmente, es asociado en el área de práctica de Energía de González Calvillo, S.C.

33 Enero 2020 E l pasado 22 de agosto de 2019, la Directora General del Centro Nacional de Control del Gas Natural (Cenagas), Elvira Daniel Kabbaz Zaga, presentó siete acciones para atender la demanda de gas natural en el sureste del país, dentro del marco de las Mesas Técnicas de Gas Natural y Electricidad que se llevaron a cabo en la ciudad de Mérida, Yucatán. Dentro de los siete puntos destacan importantes proyectos de infraestructura que serán impulsados desde el gobierno federal 1

, incluyendo el interés de llevar a cabo la integración de la gestión técnica de la red de gasoductos de todo México. El presente artículo tiene por objeto exponer las consideraciones jurídicas alrededor de dicha propuesta. Lo anterior a efecto de: (i) señalar que la decisión de integrarse es voluntaria y corresponde a los permisionarios de transporte de gas natural por medio de ductos; (ii) previo a la implementación de la propuesta de integración, debe existir un análisis por parte de los efectos en la competencia del mercado de gas natural realizada por la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), y (iii) demostrar que a la fecha no se cuenta con la claridad regulatoria que permita evaluar el impacto de la medida.

Agentes invol ados

en la gestión de gasod tos

Para poder analizar el alcance de la propuesta de integración, es necesario identificar los agentes involucrados en la actividad de transporte 2

de gas natural: (a) sistemas de transporte, (b) sistemas integrados y (c) el Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional Integrado (Sistrangas).

1 Reconfiguración estación de Cempoala, reinstalación de estaciones de compresión; proyecto del Istmo de Tehuantepec; puntos adicionales de inyección adicionales en el sureste; interconexión del Sistema Nacional de Gasoductos con el gasoducto Mayakán y ductos virtuales con vocación social. 2 Conforme al Artículo 4, fracción XXXVIII, de la Ley de Hidrocarburos, la actividad de transporte consiste en recibir, entregar y, en su caso, conducir hidrocarburos de un lugar a otro por medio de ducto u otros medios que no conlleva la enajenación o comercialización de dicho producto por parte de quien la realiza por medios de ducto.

a. Sistemas de Transporte La transportación por medio de ductos (Sistemas de Transporte) son los conocidos como gasoduc- tos que trasladan gas natural de un punto a otro. Cabe mencionar que, de acuerdo con la Ley de Hidrocar- buros (Ley) y la regulación en ma- teria de gas natural, su obligación principal es garantizar el acceso abierto y no indebidamente discri- minatorio.

Para garantizar el cumpli- miento de la obligación de acceso abierto, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) otorga autoriza- ciones de prestación de servicios de transporte e impone regulación sobre las condiciones generales de operación y prestación de los servi- cios, así como regulación tarifaria para asegurar que los cobros por los servicios impidan la discrimi- nación de precios entre distintos usuarios y que dichas tarifas permi- tan cubrir los costos de prestación de los servicios más la obtención de una rentabilidad razonable.

b. Sistemas Integrados La Ley define como Sistema Inte- grado a los “Sistemas de Transpor- te por ducto y de Almacenamiento interconectados, agrupados para efectos tarifarios y que cuentan con condiciones generales para la prestación de los servicios que per- miten la coordinación operativa entre las diferentes instalaciones”. Asimismo, la Ley dispone que los Sistemas Integrados deben ser ope- rados por un gestor, mismo que requiere de un permiso otorgado por la CRE para llevar a cabo sus actividades. En términos prácticos, el gestor es el encargado de coordi- nar a los prestadores de servicios de transporte integrados de forma que se pueda lograr la continuidad, calidad, seguridad y eficiencia en la prestación de los servicios. De alguna manera, el Gestor se con- vierte en un intermediario entre los usuarios y Sistemas de Transporte y almacenamiento. c. Sistrangas Como parte de la reforma energética se creó el Cenagas con dos principa- les funciones en el mercado de gas natural. En primer lugar, de gestor y administrador independiente del Sistrangas, y, en segundo lugar, ad- quirir y administrar la infraestructu- ra de transporte por ducto y almace- namiento de gas natural propiedad de Pemex, como la Ley ordenó.

Dicha medida permitió, sin ser necesaria una privatización, que se pudiera remover a Pemex de la ad- ministración del transporte de gas natural en México y con esto incen- tivar que los servicios se prestaran sin favorecer al agente dominante del sector hidrocarburos. Aunado a la medida descrita, la regulación acompañó ese objetivo con diver- sos actos que fomentaron el uso efi- ciente de la infraestructura descrita (e.g. procedimientos de tempora- das abiertas, programa de cesión de contratos, regulación de ventas de primera mano).

No obstante lo anterior, existen Sistemas de Transporte que no es- tán integrados y en algunos casos ni siquiera interconectados al Sis- trangas. Estos gasoductos fueron desarrollados por empresas pri- vadas, que en su mayoría fueron anclados por la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Dichos Siste- mas de Transporte son el objeto de la propuesta de integración. Esto implicaría que la gestión y admi- nistración independiente de dichos sistemas sería ejercida por Cenagas permitiendo que, entre otras cosas, esta institución se encargue de la asignación de capacidad de la tota- lidad de gasoductos del país.

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a. Integración Voluntaria En términos de lo expuesto por la Ley, la integración de Sistemas de Transporte a Sistemas Integrados tiene una naturaleza voluntaria. En ningún momento la Ley impone

una obligación. De hecho, el marco jurídico permite que puedan convivir múltiples Sistemas Integrados con gestores privados y, en específico, el artículo 65, en su último párrafo dispone que “La integración de los sistemas de almacenamiento y transporte privados es de carácter voluntario”.

Lo anterior resulta relevante, ya que el proyecto de integración nacional que propone Cenagas deberá contar con la aceptación de la totalidad de empresas que cuentan con permisos para realizar la actividad de transporte de gas natural por medio de ductos. En este sentido, es de alta importancia que, dentro del proceso de discusión y planeación de la propuesta, los transportistas se involucren directamente.

Al respecto, será importante contar con espacios que permitan la participación de empresas transportistas en la discusión del plan quinquenal de Cenagas, que, de acuerdo con el marco normativo, se deberá analizar, aprobar y emitir a principios del 2020. Este plan debe contemplar los proyectos de expansión y optimización del Sistrangas.

b. Competencia entre gasoductos Si bien la infraestructura de transporte por medio de ducto se considera un monopolio natural en términos económicos, los Sistemas de Transporte tienen la posibilidad de competir entre ellos. Con el desarrollo de infraestructura de transporte de los últimos años, en algunos puntos del país existen distintas rutas que permiten transportar gas natural de un mismo punto a otro. En estos casos, los usuarios pueden elegir qué Sistemas de Transporte utilizar, basados en la calidad de

Foto: Depositphotos.

Existen Sistemas de Transportes que aún no están integrados al Sistrangas.

prestación de sus servicios, la po- sibilidad de negociar tarifas con- vencionales (por debajo de la tarifa máxima regulada), recibir servicios adicionales al de transporte, contar con mejores procesos de nomina- ción y confirmación, entre otros. De acuerdo con lo anterior, resulta relevante discutir la propuesta del Cenagas desde una perspectiva de competencia económica.

Respecto a esta vocación de competencia entre los Sistemas de Transporte, el artículo 82 de la Ley prevé la posibilidad de que, en caso de existir condiciones de competen- cia efectiva, a juicio de la Comisión Federal de Competencia Económi- ca (Cofece), las contraprestaciones, precios o tarifas de la prestación de los servicios se determinarán bajo condiciones de libre mercado. Con esto se demuestra que el legislador contempló un mercado en el que los Sistemas de Transporte compi- tieran unos contra otros.

De acuerdo con lo expuesto, se considera que la Cofece debe participar en la implementación de la propuesta de integración de Cenagas. Lo anterior, con el fin de que analice los efectos en el mer- cado de gas natural o, bien, que emita recomendaciones para que Cenagas pueda realizar la gestión de los Sistemas de Transporte sin consecuencias anticompetitivas. In- tuitivamente, la intermediación de Cenagas en la totalidad de los Sis- temas de Transporte resulta contra- rio a la necesidad de que compitan entre sí. Con esta integración se ho- mologarían los criterios tarifarios, procedimientos de nominación, criterios para contratar capacidad, entre otros, lo que deja a los usua- rios finales sin alternativas distintas para contratar dichos servicios.

c. Falta de regulación específica De conformidad con la Ley, la CRE debe emitir disposiciones adminis- trativas que regulen la prestación de los servicios en los Sistemas Integra- dos, así como aquellas que establez- can las reglas de operación y códigos

de ética que eviten conflictos de in- terés y establezcan la separación fun- cional correspondiente a los gestores. Si bien la operación del Sistran- gas se ha llevado a cabo conforme a regulación específica emitida por la CRE, el marco regulador carece de disposiciones administrativas de carácter general para la operación de los Sistemas Integrados. Actual- mente, cuenta con metodologías tarifarias específicas, Términos y Condiciones del Sistrangas y para cada Sistema de Transporte, así como un Acuerdo que establece la separación entre las funciones de gestor y transportista del Cenagas. No obstante lo anterior, se estima que, a efecto de contar con certeza jurídica, la CRE debe emitir la re- gulación aplicable previo a la im- plementación de la propuesta de integración de Cenagas.

En la emisión de estas disposi- ciones generales, se abre la posibi- lidad de participación de múltiples agentes del mercado de gas natu- ral. Lo anterior, debido a los proce- dimientos de consulta y discusión que se establecen en las disposicio- nes de mejora regulatoria. En este sentido, es necesario que antes de implementar la propuesta, se siga con el proceso de evaluación de impacto regulatorio que dispone la Ley General de Mejora Regulatoria.

d. Interconexiones Por último, se debe considerar que algunos Sistemas de Transporte no están interconectados al Sistrangas. Esto resulta relevante, ya que la definición de Sistemas Integrados menciona que dichos sistemas es- tán interconectados entre sí. Como ejemplo de este requisito está el tratamiento que ha recibido el siste- ma de transporte Naco-Hermosillo, que, si bien es operado por Cenagas en su función de Transportista, al no estar interconectado al Sistran- gas tiene sus propias reglas de ope- ración. En este sentido, se estima que para lograr la integración de la totalidad de los Sistemas de Trans- porte debe desarrollarse infraes-

Con l sión

Para la implementación de la propuesta de integración de la red de gasoductos de todo el país se debe considerar: involucrar a las empresas que llevan a cabo las actividades de transporte de gas natural por medio de ductos, así como a distintas autoridades; emitir previamente las disposiciones administrativas de carácter general y contemplar el desarrollo de infraestructura que permita la interconexión de los Sistemas de Transporte.

La participación de transportistas es esencial debido a que como se expuso, la integración es de carácter voluntario. Respecto a la participación de distintas autoridades, es necesario contar con una opinión por parte de la Cofece sobre las implicaciones de esta medida, tomando en cuenta que los Sistemas de Transporte tienen la vocación de competir entre sí.

Asimismo, es necesario contar con un marco regulatorio que ofrezca certeza jurídica a los participantes del mercado. Ante la falta de disposiciones administrativas de carácter general se considera que la implementación de la propuesta de integración carece de parámetros claros para llevarse a cabo y prever los efectos de dicha propuesta. Aunado a lo anterior, la emisión de regulación general previo a la implementación de la integración propuesta, permitirá contar con un análisis del impacto regulatorio en términos de la Ley General de Mejora Regulatoria.

Por último, para dar cumplimiento a la Ley, es necesario que los Sistemas de Transporte estén interconectados, en este sentido, previo a la integración deberá realizarse la interconexión de la totalidad de gasoductos que sean integrados.

Transportistas de gas natural deben involucrarse en la red de gasoductos.

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