JUAN GALVÁN TREJO

Octubre 2020

ESTADO DE EXCEPCIÓN, REFORMA INCONCLUSA

Los cambios constitucionales de 2011, en materia de Derechos Humanos, imponen fuertes candados para que la autoridad pueda limitarlos. Sin embargo, el Legislativo ha faltado a su compromiso de emitir la ley que regula el Estado de Excepción.

JUAN GALVÁN TREJO

Maestrante en Administración Pública por la Universidad Anáhuac, con Especialidades en Derecho Penal y de Amparo por la Universidad Panamericana. Licenciado en Derecho por la Universidad Marista. Ha sido director general de Asuntos Jurídicos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

Dentro del Capítulo Primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los Derechos Humanos y sus Garantías, se encuentra regulado en el artículo 29 el Estado de Excepción, que consiste paradójicamente en un mecanismo excepcional a la regla general de reconocimiento del ejercicio y protección de los Derechos Humanos para restringirlos o suspenderlos en todo el país o lugar determinado.

La actualización de esta hipótesis constitucional de limitación o interrupción de los Derechos Humanos tiene lugar en el escenario de una necesidad política que los órganos gubernativos tengan libertad de acción para proceder con rapidez y energía para mantener el orden público, mediante la eliminación radical de circunstancias de hecho que agredan los intereses sociales, de acuerdo con Luis Bazdresh. 1

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1 Bazdresch Luis, Garantías Constitucionales, 5a ed., México, Trillas, 1998, p. 38.

Foto: Depositphotos.

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Como lo expone Gustavo de Silva Gutiérrez, la suspensión de derechos constitucionales se establece para favorecer la eficacia en la acción de gobierno, pues es necesario suspender las disposiciones normativas que puedan obstaculizar la citada actuación y, específicamente, las que contienen los derechos fundamentales. En estos casos, el derecho admite que nos encontramos ante un interés superior a cualquier derecho particular ante el interés del Estado. 2

Esta concepción legal que faculta al Poder Ejecutivo a ejercer acciones naturalmente prohibidas en el ordenamiento constitucional, data de nuestra Carta Magna de 1857; es retomada de manera idéntica por el constituyente de 1917 y responde a la tendencia política de dotar de poderes extraordinarios al Estado mediante facultades basadas en eliminar efectos potencialmente dañinos para el interés público. Es importante mencionar que desde esa concepción original subyace un control parlamentario que condiciona la suspensión de Derechos Humanos y sus garantías a la autorización del Congreso de la Unión.

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forma d 2011

Al margen de las reformas al artículo 29 constitucional de 1981 (que suprime la referencia al Consejo de Ministros y precisa los términos de Secretario de Estado y Jefe de Departamento Administrativo), de 2007 (que elimina del texto constitucional el término de Departamento Administrativo, para ser sustituido por la figura de Secretaría de Estado) y de 2014 (reforma político-electoral, en donde se suprime el acuerdo del Presidente con los titulares de las Secretarias de Estado y de la Procuraduría General de la República, para darle la facultad exclusiva al primero para restringir o suspender el ejercicio de los derechos y las garantías), considero que el cambio principal en la evolución jurídica del Estado de

Con la reforma de 2011, el Estado de Excepción se halla muy acotado.

2 De Silva Gutiérrez Gustavo, Suspensión de Garantías. Análisis del artículo 29 constitucional, Scielo, 2017. Excepción se realizó en la modificación del 10 de junio de 2011, en atención a lo siguiente:

El Estado de Excepción ahora se encuentra acotado a que, para su determinación, no debe suspenderse el ejercicio de los siguientes derechos: a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección de la familia, al nombre, a la nacionalidad, de la niñez; políticos, a la libertad de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; al principio de legalidad y retroactividad; a la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura, como tampoco las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

Fue un cambio de paradigma en el Estado de Excepción, como ya se mencionó, con la reforma en materia de Derechos Humanos de aquel año, la cual consideró como uno de los avances más importantes que ha tenido nuestro país para fortalecer el sistema de protección de estos derechos mediante el reconocimiento constitucional de los derechos de las personas y el establecimiento de las garantías para lograr su efectiva protección.

Asimismo, en esa reforma constitucional se señaló que la restricción o suspensión debería estar fundada y motivada en los términos establecidos en la Constitución, es decir, en apego a los artículos 14 y 16 de la misma, destacando además que debería ser proporcional al peligro que se le hiciere frente, observando los principios de legalidad, racionalidad, proclamación y no discriminación.

De igual forma, se estableció que cuando se ponga fin a la suspensión o restricción del ejercicio de los derechos y garantías, todas las medidas legales y administrativas quedarán sin efecto de manera inmediata, sin que el

ejecutivo pueda hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congre- so revoque la restricción o suspensión, es decir, al tiempo que se brinda cer- teza mediante el establecimiento de un ámbito temporal del decreto de suspensión, se fortalece el control par- lamentario, haciendo nugatoria la po- sibilidad de que el Presidente pueda dar marcha atrás a la revocación de la restricción o suspensión.

Por último, en dicha reforma se des- taca que paralelamente al control par- lamentario existe un control jurisdic- cional de oficio, a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en una revisión inmediata del decreto de restricción o suspensión expedido por el Poder Ejecutivo deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su consti- tucionalidad y validez.

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gislación ndi nt

Un aspecto importante que debemos considerar en esta evolución jurídica del Estado de Excepción en México, es que el constituyente permanente decidió que la base constitucional de esta institución requería de una ley reglamentaria que en materia de sus- pensión del ejercicio de los derechos y garantías desarrollara de manera pormenorizada las obligaciones, de- rechos, ámbito de aplicación, sujetos obligados, así como límites y alcances jurídicos, a fin de regular las activida- des orientadas al cumplimiento del mandato constitucional.

La anterior obligación quedó esta- blecida en el artículo cuarto transitorio de la citada reforma constitucional del 10 de junio de 2011, para que el Con- greso de la Unión expidiera la referida ley reglamentaria en un plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de su vigencia, plazo que a la fecha ha expirado.

En un cumplimiento parcial de la obligación señalada en el párrafo an- terior, es importante mencionar que el 14 de agosto de 2013, diversos se- nadores presentaron ante la Comisión Permanente del Congreso de la Unión una iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Reglamen- taria del artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica- nos. Posteriormente, el 22 de octubre siguiente, el titular del ejecutivo fede- ral presentó ante el Senado de la Re- pública diversa iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la ley reglamentaria que nos ocupa.

Sendas iniciativas fueron dictamina- das favorablemente por las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, de Go- bernación, de Justicia y de Estudios Le- gislativos del Senado de la República, y el dictamen correspondiente fue some- tido al conocimiento del Pleno de ese órgano legislativo el cual lo aprobó y lo turnó a la Cámara de Diputados para los efectos del inciso A), del artículo 72 Constitucional.

Tras haber realizado un análisis del contenido de la minuta del Senado, las Comisiones Unidas de Gobernación y Derechos Humanos de la Cámara de Diputados la dictaminaron en sentido positivo y la aprobaron en sus términos de conformidad con lo siguiente:

El proyecto de la Ley Reglamenta- ria en mención tiene por objeto regu- lar el procedimiento para decretar la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, la conce- sión de autorizaciones que se estimen necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación y el ejercicio de las facultades de las autoridades, en todo el país o en lugar determinado, con motivo de una amenaza excepcional en los casos de invasión, perturbación de la paz pública u otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, a efecto de hacer frente a la situación de emergencia.

El proyecto se compone de 34 artí- culos, contenidos en cinco capítulos, a saber: • Disposiciones generales. Se preci- san los alcances y fines, de: pertur- bación de la paz pública, grave peligro o conflicto y restricción o suspensión.

• Procedimiento para la declaración

de restricción o suspensión. En términos generales establece las obligaciones de los sujetos que in- tervienen en el decreto del estado

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Octubre 2020 de excepción: el titular del Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente.

De la revisión de constitucio- nalidad y los medios de impug-

nación. En términos generales establece las obligaciones y mo- mentos de intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, también reconoce que los actos del ejecutivo federal que se adopten durante la vigencia de los decretos de restricción o sus- pensión serán impugnables a tra- vés del juicio de amparo. Además, señala que el decreto emitido por el Poder Legislativo, por el que se suspenden los derechos y las ga- rantías puede ser impugnado en controversia constitucional o ac- ción de inconstitucionalidad. Del control parlamentario. En términos generales establece que durante la vigencia del decreto de restricción o suspensión, el titular del Ejecutivo Federal deberá entre- gar al Poder Legislativo informes detallados sobre las medidas adop- tadas, su aplicación y sobre la evo- lución de la situación.

De la conclusión del decreto de restricción o suspensión de dere-

chos y garantías. Se señala que la restricción de la suspensión fina- lizará cuando haya concluido el plazo fijado en el decreto de ori- gen, cuando hayan desaparecido las causas motivo de la restricción o suspensión, o por decretos del Congreso de la Unión o del ejecu- tivo federal. Finalmente señala que el ejecutivo federal presentará un informe final en relación a la res- tricción o suspensión de derechos y garantías.

En ese sentido, el proyecto de Ley Reglamentaria del artículo 29 cons- titucional no ha concluido su proce- so legislativo, quedando pendiente la discusión, votación y, en su caso, aprobación por el Pleno de la Cáma- ra baja, para su posterior remisión al Ejecutivo Federal para su promulga- ción y publicación.

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conclusión

En las relatadas circunstancias, pode- mos afirmar que la evolución jurídica del Estado de Excepción en México ha quedado en los límites de la nor- ma constitucional, no obstante hemos mencionado que a la fecha existe un plazo pendiente para que el Congreso de la Unión apruebe la Ley Reglamen- taria que, incluso, como se ha expresa- do, ha tenido un avance legislativo sig- nificativo. Sin embargo, debe decirse que esa indefinición da lugar a una im- pugnación por omisión legislativa en la vía del juicio de amparo, en virtud de que el mandato para expedir dicha ley deviene de una reforma constitucional. Resulta necesario preguntarse si ante la emergencia sanitaria provo- cada por la epidemia causada por el Covid-19, el Estado mexicano se en- cuentra en la posibilidad de decretar un Estado de Excepción restringiendo algunos derechos como el de tránsito,

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por citar un ejemplo, siempre con el objeto de tutelar un derecho superior que en el caso concreto es la salud de la población. En mi opinión, sí puede decretarse siempre y cuando se cubran todos los extremos que prevé el artículo 29 constitucional, no obstante sería mejor que existiera un marco jurídico que regulara plenamente esta situación para brindar certeza y seguridad jurídica a la población.

Sin duda, el Estado de Excepción es una medida que pone al Estado en una situación compleja de ponderación de derechos toda vez que por un lado el artículo 1 constitucional tajantemente señala que los Derechos Humanos reconocidos en ella, y en los tratados internacionales suscritos por México, no pueden restringirse ni suspenderse salvo los casos que expresamente la propia ley fundamental determine, lo cual, como ya señalamos, debe estar plasmado en la ley reglamentaria de su artículo 29. Por lo tanto, se debe

Foto: Eikon.

tener mucho cuidado al determinar el Estado de Excepción en razón de las posibles violaciones a los Derechos Humanos.

Lo anterior debe analizarse desde dos aristas: la primera es en sí misma la determinación vía decreto del Estado de Excepción que emite el Estado mexicano en el que pueden presentarse violaciones a los Derechos Humanos; y la otra, en la aplicación y alcances del mencionado decreto por las autoridades que lo ejecutarían siendo este el principal punto en que pueden presentarse diversas violaciones a los Derechos Humanos.

Puede concluirse que desde su regulación en la constitución de 1857, el Estado de Excepción en México no ha tenido reglamentación que establezca de manera precisa y puntual cómo restringiría los Derechos Humanos de los ciudadanos, lo que refleja lo complejo que ha sido para el Estado construir el andamiaje jurídico en esta materia.