1_9788484567362 by Editorial Tirant Lo Blanch

ISBN 84-8456-736-2

9 788484 5 67363

INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL BORJA SUÁREZ CORUJO Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Autónoma de Madrid

tirant lo b anch Valencia, 2006

Copyright ® 2006 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 84 - 8456 - 736 - 2 I

A ClarĂsima

LA ANCIANA SEÑORA PÉREZ. “Sabe, señora Carrar, yo digo siempre: para los pobres no hay seguro de vida. Eso quiere decir que siempre salen malparados, de un modo o de otro. Precisamente a los que salen malparados los llaman pobres. A los pobres, señora Carrar, no hay precaución que los salve”. Bertolt Brecht, Los fusiles de la señora Carrar

Índice Prólogo .................................................................................................................

Introducción: el modelo de propiedad social y su paulatina quiebra ..

1. PRESUPUESTO: EL ESTADO DE BIENESTAR COMO PUNTO DE PARTIDA .......................................................................................................

2. LOS PROBLEMAS (¿RETOS?) DEL SISTEMA PÚBLICO DE PROTECCIÓN SOCIAL ....................................................................................... 2.1. Una precisión terminológica: la protección social y su Derecho ............ 2.2. La amenaza financiera: ¿inviabilidad material o falta de voluntad política? ..................................................................................................... 2.3. Los cambios estructurales y su incidencia en el sistema público de protección social ....................................................................................... 2.3.1. Cambios en el mercado de trabajo ............................................... A) La incorporación de mujeres e inmigrantes al mercado laboral B) Las nuevas formas de desarrollo de las relaciones laborales 2.3.2. Cambios en la estructura social ................................................... 2.3.3. Cambios en la estructura familiar ............................................... 2.3.4. Cambios en la estructura política ................................................ 2.4. Las características futuras de la protección social: Nuevos beneficiarios y nuevos riesgos sociales .......................................................................... 2.4.1. La adaptación de la Seguridad Social a nuevas realidades productivas: la protección de los trabajadores autónomos .................... 2.4.2. Los nuevos riesgos sociales de la sociedad postindustrial ..........

3. LAS SOLUCIONES RACIONALIZADORAS EN VÍAS DE ADOPCIÓN: LA DECADENCIA (CONTROLADA) DE LO PÚBLICO ....................... 3.1. El contexto supraestatal: el fardo neoliberal .......................................... 3.2. Líneas de tendencia en España: el Pacto de Toledo y su estela ............ 3.2.1. La esfera pública de la protección social: ¿plano inclinado hacia la asistencialización, mercantilización y contractualización de la Seguridad Social? .......................................................................... 3.2.2. La esfera privada de la protección social: ¿la realidad del mañana? A) La empecinada apuesta por las pensiones privadas ............. B) El impulso de la sanidad privada ........................................... 3.2.3. Apunte sobre dos cuestiones adicionales ..................................... A) La concertación social como soporte habitual de la política social: ¿realismo o connivencia de los agentes sociales? ....... B) La inestabilidad e inseguridad jurídicas: ¿problemas irresolubles? ............................................................................

33 33 35 48 49 50 57 61 64 67 68 69 72

85 86 92

94 113 114 123 126 126 127

ÍNDICE

4. ¿LOS SALVAVIDAS DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE PROTECCIÓN SOCIAL? ............................................................................................. 4.1. La “constitucionalización” del modelo social europeo ............................ 4.2. La protección social pública descentralizada: la acción protectora de las CC. AA ......................................................................................................

131 132 136

Prólogo Borja SUÁREZ CORUJO es miembro principal del joven iuslaboralismo español. Su ya abundante obra científica es una siembra generosa y valiente de opiniones comprometidas, expuestas con claridad y sin reservas, sobre los asuntos más polémicos —los más dudosos y quizá por eso los menos debatidos— de la legalidad y las prácticas de la política social. Sus publicaciones disponen todas de tres caracteres infrecuentes hoy entre los juristas: el de la oportunidad —su actualidad y trascendencia social— de los temas elegidos (así, por ejemplo, el referido al significado de la “Caja Única” de la Seguridad Social y los modos de su gestión); el de la franqueza de planteamientos (escribe para decir no para ocultar, sus argumentos son escasamente convencionales); y el de la belleza expositiva (Borja escribe muy bien porque piensa con fundamento y ordenadamente: para él, como para los artistas según escribió MACHADO, hacer bien las cosas es mucho más importante que el hacerlas). Pues bien, todas estas virtudes de maestro consagrado y alguna más, como la pretensión de provocar la confrontación y el debate entre sus lectores —virtud pedagógica por excelencia— acerca del dudoso futuro de la Seguridad Social que hoy conocemos (“que fue eso de la Seguridad Social”, se preguntaba también el Profesor VIDA SORIA en su lección inagural del curso académico 2001/2002 de la Universidad de Granada), lucen en las páginas de esta “Introducción al Derecho de la Protección Social”. La obra es, antes que nada, un estudio histórico (de historia reciente) e internacional comparado de la protección social. El método histórico es, sin lugar a dudas, el que conviene para analizar unas instituciones por naturaleza cambiantes y continuamente renovadas (MESA LAGO). Así mismo, es un acierto situar el tema en el marco europeo comparado; sin ese referente, el análisis resultaría en gran medida inexplicable. Anota el autor cómo, en todas partes, las políticas de reforma alimentan una triple tendencia: disgregadora (de lo que con tanto esfuerzo se integró unitariamente en los años cuarenta a sesenta del pasado siglo); reduccionista (en contradicción con la progresión constante de las prestaciones sociales en el pasado inmediato); y privatizadora.

BERNARDO GONZALO GONZÁLEZ

Anota también cómo las dificultades para esa renovación, no son las mismas en todas partes. Según cuál sea el desarrollo social de cada país considerado, la tendencia renovadora en cuestión muestra resultados eficaces o, simplemente, un cuadro de contradicciones e incoherencias, de pasos adelante y rectificaciones inmediatas. En el primer caso, estamos en presencia de las autodenominadas políticas reformistas “de tercera vía” (Gran Bretaña, Alemania...). En el segundo caso, la doctrina internacional habla de políticas de “cuadratura del círculo” de la protección social (Grecia, Portugal, Irlanda, España...). Las políticas de “tercera vía”, según la definición de Alain TOURAINE, son “el modo que también tienen los políticos de centro izquierda de hacer una política de centro derecha”. Consiste en reducir —incluso sensiblemente— el gasto social de los Estados, pero respetando los elementos tradicionales (método financiero, riesgos sociales atendidos) de los respectivos sistemas protectores. Este reformismo de “tercera vía” se caracteriza, pues, por su intención conservacionista (DE LA VILLA) o de afianzamiento de tales sistemas, cuya conservación sólo alcanza con intensidad a cuestiones organizatorias y aplicativas: agentes y procedimientos de gestión, en particular. Por su parte, el reformismo de los países socialmente menos avanzados se propone mejorar las prestaciones sociales al tiempo que reduce sus costes. Así, Grecia, España y otros países mediterráneos aplican la variante política de “cuadratura del círculo” de la protección social (GEORGE-STATHOPOULOS-GARCES), cuyo difícil equilibrio atiende a cuatro “objetivos antagónicos” (GEORGEMILLER); a saber, progreso social, limitación de las cargas fiscales, mantenimiento (o recuperación) de la tasa de desarrollo económico y estabilidad gubernamental. Las políticas de reforma de estos países, en fin, afrontan la difícil tarea de converger económicamente con los demás europeos sin agravar por eso las tradicionales divergencias de sus instituciones sociales con las de esos otros países de la Unión. Pero, en todos los casos, el cambio se asienta sobre presiones ideológicas, sobre todo, en argumentos prácticos. Existe, desde luego un perceptible rechazo ideológico y social a las prácticas y modos burocráticos de gestión de los servicios públicos asistenciales. De ese rechazo perceptible resulta la propensión a restituir a la sociedad —para algunos también al “mercado”— la gestión de parte de esos servicios; es lo que, según cada quién, se conoce como socialización, participación, privatización o mercantilización de las instituciones de la Seguridad Social. La anterior crítica incorpora otra opuesta al centralismo aplicado a la programación, decisión y ejecución de los servicios sociales; sin

PRÓLOGO

apenas contradictores, los partidarios de la descentralización sostienen que no existen materias más propicias para ser resueltas en los ámbitos territoriales menores que los servicios de contenido asistencial. Pero no son sólo pretensiones ideológicas las que impulsan la actual crisis de la Seguridad Social en Europa. Dominan, sobre todos los demás, los argumentos prácticos (de adaptabilidad y dosis relativas según circunstancias) que la sostienen. Según esta crítica pragmática, no será posible consolidar para el futuro el éxito estabilizador de la demanda asistencial logrado por las actuales políticas de control. Por cinco razones principales: las presiones para “universalizar” el ámbito subjetivo de los sistemas protectores, extendiendo sus pretensiones a todos los ciudadanos, y aún a todos los residentes (sean nacionales o extranjeros); la demanda de mayor calidad de los servicios prestados (en todos sus aspectos, incluido el de la diligencia y oportunidad, y todos los que se vinculan con la garantía de derechos); el progreso tecnológico que, entre otras cosas, obliga a considerar la probabilidad de incrementos interrumpidos de los gastos sanitarios; las transformaciones de la vida social, que sugieren la aparición de nuevas necesidades y la demanda de servicios básicos hasta ahora inexistentes (o la generalización de algunos que hoy disponen de escasa demanda; así, por ejemplo, el de guarderías infantiles); y, en fin, la expansión de las ya perceptibles reacciones de “alergia fiscal” por parte de los contribuyentes, junto al enquistamiento de la voluntad de “dependencia” de muchos de los sujetos protegidos. La opción crítica del pragmatismo radical denuncia, por encima de todo, la ineficacia y la inoportunidad (el desajuste o inactualidad) de la Seguridad Social aplicada en Europa. La nota de ineficacia resultaría de los criterios que rigen su organización y los métodos para su gestión. La de inoportunidad dependería, preferentemente, de las fórmulas para su financiación y del descontrol de su expansión asistencial. La limitación de los gastos en prestaciones sociales —de los estatales y de los costes sociales indirectos de las empresas— es el objeto reformista preferente y más inmediato. Borja SUÁREZ lo confirma. Su consecución se trata de asegurar en ocasiones mediante la trasferencia de las funciones de previsión y asistencia desde el Estado a las colectividades locales, a las familiares y a los individuos (TRACY). La reforma obedece en todas partes, en efecto, a un mismo y principal propósito: el de remediar la ineficacia económica de los sistemas de prestaciones sociales, instaurando una razonable concordancia entre el volumen de sus costes y el de los recursos financieros disponibles. Dicho

BERNARDO GONZALO GONZÁLEZ

con palabras de la Comisión de la UE, se trata de garantizar que la Seguridad Social sea un refuerzo, y no un obstáculo, para el desarrollo de las economías y del empleo en los respectivos países. Todos los Gobiernos sin excepción, en suma, han dado prioridad a las medidas de contención—de limitación incluso— del crecimiento de los gastos sociales y a la consiguiente consolidación de las finanzas públicas. En alguna medida, la instauración internacional de objetivos macroeconómicos compartidos ha servido para detener las prestaciones de convergencia social internacional de algunos países miembros de la Europa comunitaria. En particular, en los Estados menos desarrollados (Grecia, Portugal, España...) lo que se ha producido a veces es una mayor divergencia social en beneficio de la convergencia económica. Pero la orientación reformista más común consiste en aplicar medidas de transferencia de responsabilidades protectoras desde el sector público al sector privado, sea este lucrativo o no lucrativo. Más en concreto, se observa el retroceso de los sistemas de protección centrados en la acción del Estado, y su sustitución por “un conjunto mixto y más equilibrado de regímenes públicos y privados, administrados por el Estado y las comunidades locales, en los que la Sociedad y las familias asuman (o recuperen) responsabilidades propias” (TRACY). La proyección antiestatista (privatista y depublificadora) es el dato más significativo de las políticas de reforma, como admite expresamente la Comisión de la UE: “se ha producido (en toda Europa) una cierta sustitución de las prestaciones del sector público por las del privado”. En el caso de España muy singularmente, pero también en otros países mediterráneos en desarrollo de la Seguridad Social privada se sigue por dos vías confluyentes o acumulativas; a saber: la reducción intensa y gradual de las prestaciones públicas; y la afectación de cuantiosos recursos públicos, sobre todo en forma de gastos fiscales, para promocionar nuevos o renovados regímenes privados; y la de transferir a los agentes privados (a veces a las propias empresas) la gestión de las prestaciones públicas mismas. Por último, el efecto disgregador es particularmente visible en España, donde la integración unitaria de sistemas, de técnicas y de prestaciones sociales había sido más evidente. Como anota Borja SUÁREZ, durante muchos años la doctrina iuslaboralista ha venido hablando de Derecho de la Seguridad Social para referirse a la disciplina que se ocupa de la opción política y técnica del Estado dirigida a garantizar la cobertura colectiva de las necesidades individuales vinculadas a los

PRÓLOGO

riesgos de la vida en sociedad. Sin embargo, el modo en el que se organiza hoy la atención de las necesidades de la población española se ha visto significativamente alterado por el desarrollo de las previsiones constitucionales al respecto (artículos 41, 43, 148.1.20ª y 21ª, y 149.1.16ª y 17ª). De tal manera que hoy la Seguridad Social sigue representando la institución central de la política social, pero no cabe desconocer la existencia de otros elementos que responden al triple criterio:1) el desarrollo de la iniciativa privada, 2) la desvinculación de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social y 3) la incipiente consolidación de una política social descentralizada. Concluye Borja SUÁREZ que el resultado es que hoy parece apropiada la utilización de la expresión Derecho de la Protección Social para incluir, genéricamente, el conjunto de dispositivos públicos y privados dirigidos a la atención de las necesidades sociales de los ciudadanos. El estudio de Borja SUÁREZ obliga a deducir conclusiones y a prever futuros cambios. Desde la perspectiva continental, se debe anotar que la Seguridad Social es hoy, quizá, la más grave de las inquietantes incertidumbres de Europa. Sin ella, o con ella desvirtuada, Europa puede terminar negándose a sí misma (es el propio PARLAMENTO EUROPEO quien, contracorriente acaba de reafirmar que la Seguridad Social es uno de los principales signos de identidad cultural de Europa, pieza fundamental de su “patrimonio histórico”). De ahí que quepa prever un futuro acogido a una opción reformista moderada, a la que obedecen la mayoría de las medidas aquí adscritas, y cuya continuidad permitiría prever el futuro en estos términos: • Seguirá aún la reducción gradual y moderada de las dimensiones actuales de los sistemas públicos de Seguridad Social. • Se procederá a reconstruir parte de la estructura protectora pública hacia la iniciativa privada (aseguradora o de otro tipo), tratando de fomentar la que se vincula con la negociación colectiva. La mayor participación privada va a completarse por dos vías acumulativas (compatibles): la de complementación libre y voluntaria de las prestaciones de los regímenes legales de base; y la gestión por colaboración (o delegada) de esos mismos regímenes legales de base. Esta segunda, a la que ciertos ordenamientos —el español entre ellos— califican de “colaboración gestora empresarial”, tenderá a extenderse a nuevos agentes sociales (no sólo empresas, sino también mutuas, mutualidades, aseguradoras, cooperativas, sindicatos...) y a la mayoría de

BERNARDO GONZALO GONZÁLEZ

las ramas de prestaciones (y no sólo, como hasta ahora, a las de enfermedad y riesgos profesionales). • El sector público protector resultante será probablemente mínimo (o residual), viéndose influido por la ampliación de las formas de participación privada en su gestión. • Se puede asistir a una política reformista que a largo plazo, y supuestos los mayores márgenes de voluntariedad y privacidad, conduzca a modelos institucionales parcialmente influidos por la idea de capitalización en la financiación de algunas ramas de prestaciones. • En su concepción global, la reforma consistiría en una operación retrospectiva: la de reducir las dimensiones actuales de la Seguridad Social, aproximándolas a sus límites originarios. De la intensidad de esa operación dependerá que, al final, se produzcan las previsiones de DEJARAIN: “el desmantelamiento de la Seguridad Social sólo llevaría a una recreación de las condiciones justificarían históricamente el largo y paciente camino de su construcción”.

BERNARDO GONZALO GONZÁLEZ Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (Universidad Autónoma de Madrid)

Introducción: el modelo de propiedad social y su paulatina quiebra La segunda mitad del siglo XX fue testigo de la consolidación en el mundo occidental de un modelo social avanzado basado en un tipo de propiedad hasta entonces desconocido: la propiedad social1. Tal fue la respuesta ideada por los poderes públicos para hacer frente a los problemas generados por el asentamiento de un Estado de Derecho en el que no todas las personas tenían medios propios, esto es, propiedad para asegurar su existencia. En efecto, el Estado Social como forma más perfeccionada del Estado de Derecho se construye sobre el concepto de propiedad social. Ésta es la solución por la que la mayor parte de los países más desarrollados apuestan para facilitar a aquellos de sus ciudadanos no propietarios (sin recursos económicos) el combate de las situaciones de necesidad generados por los riesgos sociales, lo que Ferdinand TÖNNIES llamase la “cuestión social” (soziale Frage)2 y que Hanna ARENDT definiese como “… el hecho de la pobreza”3. Así, el Estado se involucra de forma decisiva en la protección de sus ciudadanos a través del reconocimiento de derechos sociales a los trabajadores: el acceso al mercado de trabajo se convierte en condición necesaria, pero al mismo tiempo en garantía, del disfrute de la protección. La consecuencia no es otra que el nacimiento de una sociedad salarial en la que la inmensa mayoría de la población accede a la ciudadanía social desde un estatuto laboral. Esto supone una transformación decisiva de la estructura social que se ocupa de la atención de los riesgos de la vida en sociedad. Se sustituye un sistema en el que sólo los propietarios tenían medios para hacer frente a tales situaciones de necesidad por otro que contempla una vía alternativa de acceso a la

2 3

Vid. CASTEL, R. Les métamorphoses de la question sociale, Fayard, Paris, 1995, pp. 430 ss. Desarrollo de la cuestión social, Labor, Barcelona, 1933. Sobre la revolución, Alianza, Madrid, 1988, p. 61.

BORJA SUÁREZ CORUJO

protección del que se beneficia la mayor parte de la población: la propiedad social. El desarrollo del Estado social lleva consigo la expansión de esta protección: el Estado juega como reductor de riesgos mediante la “construcción” de un estatuto jurídico (el reconocimiento de derechos) a partir del trabajo. Así pues, esa nueva forma de Estado no se caracteriza tanto por la redistribución de riqueza, cuanto por su papel asegurador de la autonomía social, protector frente a la inseguridad social: se trata de un Estado donde el reconocimiento de derechos sociales sirve de contrapartida a los derechos civiles y políticos. El resultado es una sociedad de semejantes (societé de semblables)4: una sociedad en la que la propiedad privada sigue marcando muchas diferencias, pero en la que todos tienen unos recursos (más o menos) suficientes para garantizar unas condiciones de vida dignas. Esta acción protectora se desarrolla a partir de un doble presupuesto5, económico y sociológico-laboral. Aquél no es otro que el fuerte crecimiento de la Economía que permite alcanzar un nivel de progreso social hasta entonces desconocido, de manera que se concibe la victoria en la lucha contra la inseguridad social. Éste, por su parte, se concreta en la adscripción de los individuos trabajadores a colectivos protectores de naturaleza sindical que tienden a compensar la desigualdad inherente a su posición frente al empresario, y convierten la negociación colectiva en pieza clave del sistema de relaciones laborales. Estos dos pilares del sistema de garantías sociales propio de la sociedad industrial de los países más desarrollados entran en crisis a partir de los años setenta, con un agravamiento posterior en los ochenta y noventa hasta la actualidad. El modelo sustentado por el Estado y las categorías socioprofesionales homogéneas se tambalea, como sintéticamente se describe a continuación. De una parte, el protagonismo “keynesiano” asumido por el Estado en materia económica en aras de la consecución de un equilibrio social se ve cuestionado. Se generaliza la idea de que en un mundo cada vez más interconectado son las (grandes) empresas, y no los Estados, las entidades encargadas de marcar las pautas del desarrollo económico: el

4 5

CASTEL, R. L’insécurité sociale. Qu’est-ce qu’être protégé?, Seuil, 2003, p. 34. CASTEL, R. L’insécurité..., op. cit., pp. 35 ss.

INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

objetivo buscado es aumentar la rentabilidad del capital con la consiguiente disminución del peso de los salarios a través de la reducción del impacto de las regulaciones laborales y del esfuerzo en protección social. En suma, el Estado (en general, los poderes públicos) es concebido como una doble rémora: una, es el impulsor de las regulaciones del mercado laboral que perjudican la competitividad de las empresas; y otra, es responsable de la imposición al trabajo de un gravamen que permita financiar la protección social. De otra, la confluencia de dos factores principales produce un deterioro de la homogeneidad de las categorías profesionales que servía para fortalecer la defensa de los intereses de los trabajadores asalariados: el desempleo en masa y la precariedad en el empleo. La gestión colectiva de tales intereses sobre la base de situaciones estables de empleo es desplazada por un modelo en el que prima la gestión flexible e individualizada del empleo. Todo ello nos conduce a un escenario de creciente inseguridad6. Este elemento de inseguridad se encuentra cada vez más presente en los fundamentos sociales de las economías postindustriales7 en la medida en que la sociedad ensalza el individualismo en un contexto dominado por el liberalismo económico, lo que en el campo sociolaboral se traduce en los citados retraimiento de la acción del Estado y debilitamiento de lo colectivo y del valor de la solidaridad8. De esta forma, se ensalza la construcción de una auténtica sociedad de individuos cuyo objetivo principal es la promoción de éstos, es decir, la promoción de su libertad (y responsabilidad); pero el resultado paradójico es que al mismo tiempo se está promoviendo su vulnerabilidad o, al menos, la vulnerabilidad de aquellos que no disponen de recursos propios para hacer frente a la “hiperindividualización” de las prácticas y a la privatización de los aseguramientos. En tal sentido, cabe predicar la ingenuidad de aquella postura neoliberal según la cual la reducción de la protección del Estado y de la capacidad de presión colectiva supone una liberación del individuo. Sin

Se alude a una triple dinámica de décollectivisation, réindividualisation e insécurisation (CASTEL, R. L’insécurité..., op. cit., p. 45) Parafraseando el título de la obra: ESPING-ANDERSEN, G. Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Ariel, Barcelona, 2000. BOURDIEU, P. Contre-feux, Raisons d’agir, Paris, 1998, p. 98.

BORJA SUÁREZ CORUJO

embargo, no basta con abrazar la causa de la restauración de las formas de intervención estatal y colectiva propias del contexto sociolaboral del capitalismo industrial: el conflicto social9 y las formas de producción han cambiado, y con ello se convierten en inservibles algunas de las respuestas dadas por el Derecho del Trabajo y el Derecho de la Seguridad Social a los problemas planteados en el ámbito de las relaciones laborales y de la protección social. En efecto, se han producido cambios estructurales importantes en la organización productiva y una globalización de los intercambios económicos que exigen la adaptación de un ordenamiento jurídico-sociolaboral construido para enfrentarse a una realidad distinta: ahora la intensa competitividad y otros factores relacionados con el modo de producción determinan la necesidad de flexibilizar el marco regulador de las relaciones laborales y de adelgazar el aparato protector del Estado en materia de protección social. El propósito de las páginas que siguen es justamente la identificación de los retos a los que se enfrenta el orden jurídico social, y en especial el Derecho de la Seguridad Social (o, mejor, de la Protección Social), a la hora de abordar la regulación de las relaciones existentes en ese ámbito de la realidad social.

“(E)l modo concreto en que se produce la sociabilidad del orden en el que estamos insertos…” (BARCELLONA, P. Postmodernidad y comunidad. El regreso de la vinculación social, Trotta, Madrid, 1999 (3ª ed.), p. 132).

1. Presupuesto: el Estado de bienestar como punto de partida Cualquier reflexión sobre el Derecho de la Protección Social, y dentro de él, sobre el sistema de Seguridad Social, resulta manifiestamente incompleta si se prescinde de hacer alguna consideración previa sobre la realidad política que le sirve de sostén, el Estado de bienestar; entendido éste como la puesta en marcha de un conjunto de medidas públicas con tres fines principales: alcanzar el pleno empleo, limar las desigualdades generadas por el mercado de trabajo y socializar los riesgos inherentes a ese mercado, esto es, su desmercantilización. A pesar de que la crisis de los Estados de bienestar es pregonada con denuedo desde los años ochenta, lo cierto es que hoy esta forma de organización política de atención de las necesidades sociales sigue vigente. Aun más, a juzgar por determinados acuerdos políticos celebrados a nivel estatal (el Pacto de Toledo de 1995 y su renovación10 en 2003) y europeo (la aprobación —que no ratificación— del Tratado Constitucional para la Unión Europea en 2004) el futuro de los sistemas de Seguridad Social, piezas centrales del modelo, parece asegurado11 en el ámbito de la Unión Europea al menos a medio plazo, algo que, por cierto, no es tan fácilmente augurable en otras experiencias comparadas como la estadounidense a juzgar por el programa político de la actual “administración”. No obstante, poca complacencia se ha de encontrar en las próximas páginas a la vista de dos acontecimientos reseñables: de un lado, los cambios sufridos por la realidad socioeconómica y, en especial, por un

“(R)evisión (…) y poco más”, según G. L. BARRIOS BAUDOR (“La ‘revisión’ del Pacto de Toledo”, Temas Laborales, nº 73, 2004, p. 175). A principios de los años noventa R. MISHRA anunciaba que la etapa de asalto ideológico al Estado de bienestar había sido superada, en el sentido de que, a pesar de haber sufrido vapuleos y magulladuras, éste parecía haber sobrevivido (El Estado de bienestar en crisis, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1992, p. 13).