ciencia política
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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
Ramón Cotarelo
Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández Soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo Oñate Rubalcaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan Romero
Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José Tamayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA FORMACIÓN DE POR QUÉ FUNCIONAN UN GOBIERNO DE LOS GOBIERNOS COALICIÓN MINORITARIOS Política territorial multinivel en España
BONNIE N. FIELD
Profesora de Ciencia Política Jordi University Matas Dalmases Bentley (EE.UU.) Catedrático de Ciencia Política Universidad de Barcelona
Observatorio de los Gobiernos de Coalición
Valencia, 2015 Valencia, 2016
Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
Directores de la Colección:
ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia
PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
© Bonnie N. Field
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-701-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Agradecimientos Estoy en deuda con numerosas personas e instituciones por haber hecho posible este libro. Agradezco la financiación del Gobierno de España (proyectos CSO2010-16337 y CSO2013-42262-P), y doy también las gracias al principal investigador de dichos proyectos, Josep María Reniu, por haberme incluido. Agradezco asimismo la beca de investigadora invitada del Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya que me permitió investigar en residencia en la Universidad de Barcelona. Doy también las gracias por su apoyo financiero a la American Political Science Association, al Programa de Cooperación Cultural entre el Ministerio de Cultura de España y las Universidades Estadounidenses, a la Fundación Transición Española y a Bentley University, en particular al Valente Center for the Arts and Sciences. Por su ayuda con mis investigaciones, estoy en deuda con Maruca Martínez-Cañavate, jefa del Archivo del Congreso de los Diputados, así como con el personal del archivo. Doy asimismo las gracias a Lourdes Solana, Patricia Puig, Teresa Sieiro, Claire Schectman, Katelyn Hoover, Paige Roland, Thea Simone y Tumennasan Bayar también por su excelente ayuda con mis investigaciones. Este libro no habría sido posible sin los numerosos políticos que se mostraron dispuestos a ser entrevistados. Vaya mi más sincero agradecimiento a ellos y a su personal por complacer mis peticiones y proporcionarme ideas tan fascinantes. A Kerstin Hamann, Juliet Gainsborough y Shane Martin, gracias, gracias por leer todo el manuscrito y compartir vuestras ideas. Es mucho mejor gracias a vuestras aportaciones. Kerstin y Juliet, gracias también por vuestro inestimable apoyo moral y amistad a lo largo de todo este esfuerzo. Estoy también extremadamente agradecida a varios amigos y colegas, que contestaron preguntas, dieron ideas y/o hicieron aportaciones durante el camino, incluyendo a Kristin Anderson, Sonia Alonso, José Antonio Cheibub, César Colino, Josep M. Colomer, Régis Dandoy, Joel Deichmann, Robert Fishman, Jean-François Godbout, Sona Golder, Richard Gunther, Charlie Hadlock, Jo-
Agradecimientos
nathan Hopkin, Charlie Jeffery, Sandra León, Sean McDonald, Santiago Pérez-Nievas, Luis Ramiro, Bjørn Erik Rasch, Josep María Reniu, Arjan Schakel, Joni Seager, Thomas Sedelius, Peter Siavelis, Kristin Sorensen, Kaare Strøm, Filippo Tronconi, Joan Vintró Castells, Konstantin Vössing, Steve Wuhs y Radoslaw Zubek. Este libro es mejor gracias a las aportaciones que he recibido durante mis presentaciones en los siguientes lugares: Universidad Autónoma de Madrid (gracias a Irene Martín); Center for European Studies de Harvard University (gracias a Sebastián Royo y Sofía Pérez); Consejo Superior de Investigaciones Científicas (gracias a Carlos Closa); Universidad de Barcelona (gracias a Josep María Reniu); Universidad Autónoma de Barcelona (gracias a Joan Botella y Eva Østergaard); Institut de Ciències Polítiques i Socials (gracias a Joan Marcet); Universidad Nacional de Educación a Distancia (gracias a César Colino), y Universidad de Valencia (gracias a Juan Rodríguez). Mi trabajo también se ha beneficiado enormemente de las ideas y el trabajo de los participantes en varios talleres: Ethnicity, Territory and Party Competition (dirigido por Edina Szöcsik y Christina Zuber; European Consortium for Political Research [ECPR], 2012); The Evolution of Parliamentarism and Its Political Consequences (dirigido por Hanna Bäck y Bjørn Erik Rasch; ECPR, 2014); y The Importance of Constitutions II: Parliamentarism, Representation and Voting Rights (dirigido por Jörgen Hermansson y Bjørn Erik Rasch; Universidad de Upsala, 2014). Agradezco al Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de Barcelona que me acogiera durante la primavera de 2013. Vaya mi especial agradecimiento a Cesáreo Rodríguez Aguilera de Prat por compartir su despacho conmigo. Doy asimismo las gracias al Center for European Studies de Harvard University, y al director de dicho centro, Grzegorz Ekiert, por acogerme como investigadora invitada en el otoño de 2013, mientras escribía parte del manuscrito. El centro me proporcionó un entorno intelectual ideal, y tuve la fortuna de compartir la experiencia con un maravilloso grupo de investigadores invitados. Un muy especial agradecimiento a Francisco Ramos por traducir tan bien el libro desde el inglés.
Agradecimientos
Estoy tremendamente agradecida a mis amigos y a mi familia. A mis amigos y colegas de Madrid y Barcelona, gracias por vuestra gran compañía. En especial, gracias, Lourdes, por darme un hogar en Barcelona y compartir conmigo buena comida y buen vino. A mis padres, gracias por apoyarme en esta carrera algo extraña y por tolerar mis repetidos regresos a España. A Angela, que me motivó y me respaldó en todo momento, gracias por todo y especialmente por venir a buscarme.
Capítulo 1
Introducción Los analistas políticos suelen presuponer que la forma más eficaz de gobierno parlamentario es el de una mayoría monopartidista o, en su defecto, un gobierno de coalición que se base en una mayoría de sus correligionarios en el parlamento. Pese al hecho de que una tercera parte de los gobiernos parlamentarios son gobiernos minoritarios, a menudo se trata a estos como actores secundarios en el mundo de la gobernanza, ignorados o desechados como casos atípicos. Cuando se habla de ellos, normalmente es para criticarlos como débiles e ineficaces. Pero esto último no siempre es cierto; de hecho, incluso puede que muchas veces no lo sea. El historial de los gobiernos minoritarios en España en los últimos años, que se examina en este libro, muestra que estos pueden ser tan eficaces en la gobernanza como los gobiernos mayoritarios monopartidistas. Sabemos poco acerca de por qué algunos gobiernos parlamentarios minoritarios funcionan mejor que otros. La mayor parte de lo que sabemos proviene de estudios sobre los países escandinavos de Dinamarca, Noruega y Suecia, donde son frecuentes los gobiernos minoritarios. Aunque tienen mucho que enseñarnos, estos países cuentan con sistemas políticos democráticos relativamente sencillos. Son pequeños estados unitarios donde el eje ideológico izquierda-derecha domina de manera prioritaria la competencia entre múltiples partidos políticos nacionales que yo denomino de ámbito estatal (Arter, 2008, 56; Persson y Wiberg, 2011). Esto plantea la cuestión de si las lecciones aprendidas de los países escandinavos pueden explicar o no el rendimiento de los gobiernos en una amplia variedad de regímenes democráticos. En consecuencia, podemos mejorar significativamente en nuestra comprensión de los gobiernos minoritarios si los examinamos en entornos institucionales y partidistas más complejos. España representa ese caso. A primera vista, el fuertemente descentralizado sistema político español, con 17 potentes gobiernos regionales y toda una serie
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de partidos de base regional —que defienden mayores competencias regionales, mayor autonomía o la independencia del estado español—, podrían dar la impresión de exacerbar los retos de los gobiernos minoritarios debido a la dispersión de la autoridad política y la aparente pugnacidad de la competencia entre partidos. Sin embargo, en España los gobiernos minoritarios pueden gobernar, no a pesar de estas características; antes bien, este libro formula el argumento, contrario a la intuición, de que es en parte gracias a ellas. El sistema de partidos multinivel y multidimensional en España —en el que los partidos de ámbito estatal y regional compiten en el eje izquierda-derecha y en torno a cuestiones de índole territorial— configura los objetivos de los partidos de formas que las hacen conciliables e incrementan las oportunidades de intercambio político. El rendimiento comparativo de los diversos tipos de regímenes democráticos constituye un objeto de interés fundamental para los estudiantes de política democrática, y resulta extremadamente relevante para la política práctica debido a que dicho rendimiento tiene un impacto directo en la ciudadanía (por ejemplo, Cheibub, 2007; Lijphart, 1999; Linz y Valenzuela, 1994; Skach, 2005; Stepan y Skach, 1993, entre muchos otros). Un debate fundamental se centra en los méritos y los defectos de los sistemas parlamentarios, presidenciales y semipresidenciales. Dentro de estas categorías de regímenes, se examinan con frecuencia los gobiernos monopartidistas versus de coalición y los gobiernos mayoritarios versus minoritarios a fin de calibrar su relativo impacto en la estabilidad de gobierno, el éxito y la eficacia legislativos, los resultados políticos y la supervivencia del régimen. Por qué funcionan los gobiernos minoritarios mejora nuestros conocimientos acerca de qué tal gobiernan los gobiernos parlamentarios minoritarios; cómo forman mayorías parlamentarias (Strøm, 1990a, 93), y, lo que es más importante, por qué unos funcionan mejor que otros. Ofrece un marco explicativo para entender el rendimiento de los gobiernos minoritarios que supera las hipótesis existentes y puede utilizarse para entender una amplia variedad de casos. Dicho marco incluye las oportunidades y limitaciones creadas por las instituciones políticas, la «conciliabili-
Por qué funcionan los gobiernos minoritarios
dad» de los objetivos de los partidos y las circunstancias contingentes de negociación partidista, todo lo cual se interpreta desde una perspectiva multinivel allí donde resulta relevante. La utilidad del marco se demuestra por medio de un examen empírico en profundidad de los gobiernos en España, y se sitúa a dicho país en una perspectiva comparativa. Los gobiernos parlamentarios minoritarios no son fenómenos inusuales; lejos de ello, resultan muy comunes. Un régimen parlamentario es aquel en el que el gobierno es responsable ante un parlamento electo y puede ser despojado de su mandato con una moción de censura (Müller, Bergman y Strøm, 2008, 4). Un gobierno minoritario es el integrado por ministros de uno o más partidos políticos y en el que los legisladores de dicho partido o partidos no tienen una mayoría absoluta (el 50% + 1) de escaños en el parlamento. Los regímenes parlamentarios son los más comunes (un 45%) en los sistemas políticos democráticos (Cheibub, 2007, 43)1. Aproximadamente la mitad de las veces (un 45%), las elecciones parlamentarias producen un resultado donde ningún partido obtiene por sí solo una mayoría de escaños parlamentarios, lo que normalmente se denomina una situación de minoría. En el 41% de estos casos se forma un gobierno minoritario (77). Según los datos del proyecto European Representative Democracy, entre 1945 y 2010 el 33% de los gobiernos de Europa eran minoritarios (Andersson, Bergman y Ersson, 2014)2. Según otra estimación, los
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La cifra se basa en las 114 democracias que había en 2002. En el estudio, el 33% de las democracias tenían sistemas presidenciales, y el 22% sistemas mixtos. Estadística calculada por la autora basándose en la base de datos proporcionados por Andersson, Bergman y Ersson (20l4): «Para cada país, el archivo contiene datos de todos los gabinetes que se han formado tras la introducción del actual régimen democrático de democracia parlamentaria (de democracia representativa en Chipre). Los gabinetes formados hasta el 31 de diciembre de 2010 se incluyen en el archivo de datos… los datos de Grecia, Portugal y España se han recopilado desde su democratización en la década de 1970. Los datos sobre Francia se limitan a la Quinta República, que se inició en 1959. Para los nuevos estados miembros de la Unión Europea de la Europa centro-oriental, así como Malta y Chipre, solo hay datos a partir del período de democratización de la Europa centro-oriental (desde el primer parlamento elegido democráticamente)». Disponible en: www.erdda.se.
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gobiernos minoritarios representan el 32,3% de los gobiernos en Europa occidental y el 41,1% en Europa oriental (Gallagher, Laver y Mair, 2011, 434)3. Dada la frecuencia de los gobiernos minoritarios, es esencial entender por qué algunos de ellos funcionan mejor que otros. En el presente volumen se examina la capacidad de gobernar, entendida como la capacidad del gobierno de tomar decisiones significativas y dotadas de autoridad con respecto a las políticas públicas del país. Esta se calibra en términos del éxito legislativo del gobierno, la duración de dicho gobierno y la razón de su terminación, y el rendimiento electoral del partido o partidos gobernantes. Se centra en la capacidad de gobernar debido en parte a que con mucha frecuencia se critica a los gobiernos parlamentarios minoritarios precisamente por tener una escasa capacidad de gobernar. Sin embargo, a veces se ha aplaudido también a dichos gobiernos minoritarios por tener otras virtudes, como la de incrementar la calidad del debate político, fortalecer el papel del parlamento y potenciar la representación (véase, por ejemplo, Russell, 2008), que no se evalúan aquí. El argumento central de Por qué funcionan los gobiernos minoritarios es que la capacidad de gobernar de los gobiernos minoritarios viene configurada por las instituciones políticas, la conciliabilidad de los objetivos de los partidos, y las circunstancias contingentes de negociación partidista, que afectan a la fuerza negociadora del gobierno y a los incentivos para que los partidos de la oposición adopten una postura de cooperación u obstrucción. Los gobiernos minoritarios de España funcionan en parte porque las instituciones políticas y las circunstancias contingentes de negociación partidista tienden a fortalecer la posición negociadora del gobierno. Además, en España los objetivos de los partidos gobernantes a nivel estatal y de los partidos regionales son distintos pero a menudo conciliables, lo que fomenta la cooperación durante los gobiernos minoritarios. En el contexto del estado multinivel, el partido gobernante a nivel nacional puede hacer concesiones en
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Los datos incluyen regímenes semipresidenciales y parlamentarios.
Por qué funcionan los gobiernos minoritarios
materia de políticas públicas a los partidos regionales en el parlamento nacional, donde estos últimos dan prioridad a lograr sus preferencias en políticas públicas—, y también, ofrecer concesiones en materia de cargos políticos a nivel regional, donde los partidos regionales dan prioridad a gobernar—, todo ello a cambio de lograr su objetivo prioritario de gobernar España.
1. El rendimiento de los gobiernos parlamentarios minoritarios Cuando Strøm (1990a, 21) escribió su clásico libro Minority Government and Majority Rule, observó que la creencia convencional asociaba los gabinetes minoritarios «al malestar político, la irracionalidad y un mal rendimiento». En ese sentido, recopiló (1618) un montón de evaluaciones negativas de gobiernos minoritarios relacionadas con problemas de estabilidad (Von Beyme, 1985, 327), eficiencia (Linz, 1978, 66) y efectividad. Powell (1982, 142143) asociaba dos de los tres tipos de gobiernos minoritarios de su tipología a una escasa capacidad en materia de políticas públicas. Consideraba que lo que él calificaba como gobierno minoritario de transición (caretaker) «permanece en el poder en tanto mantenga una actitud pasiva en la formación de políticas públicas». Powell consideraba asimismo que lo que él denominaba gobierno minoritario de transición preelectoral, la categoría con el mayor número de casos, tenía una limitada capacidad en materia de políticas en la medida en que dicho gobierno «no emprende grandes iniciativas políticas». Johnson (1975, 87) señalaba que el gobierno parlamentario minoritario es «verdaderamente débil porque elabora por sí solo sus políticas, fingiendo, por así decirlo, que es un gobierno mayoritario, y de ese modo se ve siempre expuesto al riesgo de derrota. También tiende a ser oportunista, buscando recursos que puedan sacarlo de su posición minoritaria». La imagen de los gobiernos minoritarios en los círculos políticos era también bastante negativa. En el contexto canadiense, y
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como observaba vívidamente Forsey (1964, 1), «En las elecciones de abril de 1963, los discursos y editoriales liberales tendían a describir al gobierno minoritario… como un horror indescriptible y despersonalizado, un destino político que es peor que la muerte». También aludía «a la concepción popular canadiense» del gobierno minoritario como «incompetente, débil e irresoluto, si no peor» (3). Aunque los retratos de los gobiernos minoritarios probablemente han mejorado, Helland (2004, 391) afirmaba en fecha más reciente: «El poder minoritario produce un gobierno débil». Para Skach (2005, 12): «Los gobiernos más viables en los sistemas parlamentarios parecen ser los gobiernos mayoritarios, y los menos viables los gobiernos minoritarios». En su descripción de los distintos tipos de sistemas semipresidenciales, Colton y Skach (2005, 116) señalaban: «El gobierno minoritario dividido combina el tipo más problemático de gobierno presidencial (el gobierno dividido) con el tipo más problemático de gobierno parlamentario (el gobierno minoritario)». En el contexto político español, el entonces líder de la oposición Mariano Rajoy, del Partido Popular, acusó al candidato a primer ministro (llamado presidente del gobierno en España) del Partido Socialista, José Luis Rodríguez Zapatero, cuyo gobierno no tendría una mayoría de correligionarios en el parlamento, de ofrecer «un gobierno débil e inestable»4 cuando Rodríguez Zapatero argumentó en favor de su elección en 2004. Antes del trabajo de Strøm apenas se habían realizado investigaciones sistemáticas comparativas sobre los gobiernos minoritarios. Todavía hoy, el grueso de la bibliografía especializada intenta explicar su formación antes que su dinámica de gobernanza o su rendimiento una vez en ejercicio (Bale, Boston y Church, 2005; Bergman, 1995; Crombez, 1996; Dodd, 1976; Herman y Pope, 1973; Laver y Schofield, 1998, 88; Laver y Shepsle, 1996, 264; Luebbert, 1984; Rasch, 2011; Reniu, 2002; Schofield, 1993; Strøm, 1990a). Aunque entender la formación de los diferentes tipos de gobiernos es claramente importante, no podemos quedar-
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Diario de Sesiones, 15 de abril de 2004.
Por qué funcionan los gobiernos minoritarios
nos ahí, especialmente en los casos de gobiernos minoritarios. El interés de analizar la formación de los gobiernos reside en el hecho de que el tipo de gobierno que hay y quién lo forma son dos cosas que importan. Pero la dinámica de la gobernanza puede cambiar mucho durante los gobiernos minoritarios sin que haya un cambio de gobierno. Un ejemplo español ilustra este punto. En 1993, cuando el Partido Socialista ganó las elecciones parlamentarias sin llegar a la mayoría absoluta, Felipe González fue elegido presidente del gobierno con los votos de su partido, los de la coalición nacionalista catalana Convergència i Unió y los del Partido Nacionalista Vasco, tras lo cual formó un gobierno minoritario monopartidista. Sin embargo, cuando el gobierno González buscó aliados para aprobar su primer presupuesto general para 1994, la ley más importante que debe aprobar un gobierno, el Partido Nacionalista Vasco adoptó una línea dura, absteniéndose y votando en ocasiones contra el gobierno. El presupuesto se aprobó, en cambio, mayormente con el apoyo de Coalición Canaria y de Convergència i Unió5. De hecho, Coalición Canaria resultaría ser un aliado tan constante como el Partido Nacionalista Vasco durante toda la legislatura. Así pues, para comprender los gobiernos minoritarios no podemos limitarnos a examinar su formación: debemos examinar también lo que ocurre una vez que inician su mandato. Aunque la bibliografía sobre el rendimiento de los gobiernos parlamentarios minoritarios una vez en ejercicio resulta todavía escasa, las investigaciones existentes demuestran que algunos de dichos gobiernos (comparando tanto en un mismo país como entre países diversos) funcionan mejor que otros en términos de su aprobación pública, duración, capacidad de aprobar leyes y gestión de retos políticos concretos (Crowley, 2003; Elgie y Maor, 1992; Green-Pedersen, 2001; Strøm, 1990a; Strøm, Narud y Valen, 2005). Sin embargo, no hay ninguna teoría que intente explicar esa variación. Sí existen diversas hipótesis que identifican
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«El Congreso da el visto bueno a los Presupuestos del Estado para 1994», El País, 29 de diciembre de 1993.
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variables clave, como la regularidad de los gobiernos minoritarios (Strøm, 1990a); si el régimen parlamentario se asemeja a un modelo institucional mayoritario o de consenso (Cody, 2008; Paun, 2011); las estrategias del gobierno de cara a la formación de mayorías parlamentarias, es decir, si depende o no del apoyo formalizado de otros partidos en el parlamento (Bale y Bergman, 2006b; Chalmers, 2009; Herman y Pope, 1973; Strøm, 1990a); el diseño de las normas y procedimientos parlamentarios que afectan a la fuerza negociadora del gobierno (Herman y Pope, 1973; Strøm, 1990a; Tsebelis, 2002); y las basadas en los objetivos y posiciones en materia de políticas públicas de los partidos en el parlamento y en sus cálculos electorales (Bale y Bergman, 2006a; Green-Pedersen, 2001; Strøm, 1990a; Tsebelis, 2002). Aunque estas hipótesis ofrecen un provechoso punto de partida, no pueden explicar adecuadamente el rendimiento de los gobiernos minoritarios desde una perspectiva comparativa, puesto que todas ellas se centran en la dinámica y las instituciones políticas en un solo nivel territorial: el nacional. Esto no resulta sorprendente si tenemos en cuenta que la mayoría de los estudios sobre el rendimiento de los gobiernos minoritarios se centran en países con estados unitarios o en los que la gobernanza nacional es principalmente un asunto de nivel nacional. En consecuencia, la bibliografía existente resulta teóricamente subdesarrollada. La comprensión de los gobiernos minoritarios en general y la elaboración teórica en torno a ellos requiere que examinemos los gobiernos minoritarios en estados multinivel donde la gobernanza se da también en el nivel regional, y en sistemas de partidos multinivel y multidimensionales donde los partidos compiten en diversos niveles territoriales y en un eje izquierda-derecha así como en torno a otros paquetes de cuestiones destacadas. Las instituciones parlamentarias y el peso y las posiciones en materia de políticas de los partidos en el parlamento importan porque afectan a la relación negociadora entre el gobierno y los partidos de la oposición parlamentaria. Por qué funcionan los gobiernos minoritarios argumenta que las estrategias de los partidos y las relaciones negociadoras también se ven afectadas por 1) el diseño del estado, como, por ejemplo, si existe un nivel regional de
Por qué funcionan los gobiernos minoritarios
gobierno, o el grado en que la organización territorial y los poderes del estado se pueden cambiar; 2) la competencia política entre partidos a nivel regional allí donde exista, como, por ejemplo, las pautas de alianzas y la composición de los gobiernos regionales; 3) los tipos de sistema de partidos, como, por ejemplo, si el sistema de partidos es básicamente unidimensional o multidimensional y sus fracturas concretas, o si los partidos compiten en múltiples niveles territoriales; y 4) los objetivos de los partidos políticos, y, allí donde sea relevante, sus diferentes objetivos en los distintos ámbitos territoriales, como, por ejemplo, en los ámbitos nacional y regional. Este libro abre nuevas vías al examinar el rendimiento de los gobiernos minoritarios en conjunción con la distribución territorial del poder estatal y los intereses territoriales de los partidos políticos. La descentralización política en los regímenes democráticos se ha incrementado (Hooghe, Marks y Schakel, 2010), junto con la relevancia de la política territorial y el mayor éxito de los partidos regionales (Brancati, 2008). Cada vez más los casos atípicos son los estados unitarios y centralizados. En consecuencia, debemos comprender mejor el impacto de la gobernanza multinivel, los partidos regionales y las divisiones territoriales en la gobernabilidad nacional (por ejemplo, Alonso, 2012; Bermeo, 2002; Brancati, 2005, 2009; Elias y Tronconi, 2011; Lijphart, 1977; Stepan, 1999). Los estudios sobre coaliciones han empezado a tomarse en serio la política territorial multinivel; sin embargo, hasta la fecha, dichos estudios se han centrado en la formación de gobiernos (Falcó-Gimeno y Verge, 2013; Reniu, 2002; Ştefuriuc, 2013).
2. Marco explicativo y estrategia de investigación Por qué funcionan los gobiernos minoritarios trata de contribuir a comprender desde una perspectiva comparativa el rendimiento de los gobiernos parlamentarios minoritarios y, al mismo
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tiempo, tiene en cuenta las especificidades del caso español. Ambos objetivos no son mutuamente excluyentes. El libro ofrece un marco explicativo que mejora las hipótesis existentes y que puede utilizarse para entender una amplia variedad de casos. Se basa en el principio de que el contexto institucional en el que los gobiernos minoritarios llegan al poder resulta de vital importancia para su rendimiento una vez iniciado su mandato. Pero limitarse únicamente a examinar las instituciones de nivel nacional, como ha sido la norma hasta ahora, no capta suficientemente la complejidad que puede explicar el rendimiento de los gobiernos minoritarios, y, por lo tanto, resulta teóricamente subdesarrollado e insuficiente. El marco aquí utilizado considera las instituciones nacionales y regionales, allí donde existan, y cómo estas afectan a las relaciones negociadoras entre los partidos y a sus incentivos para cooperar u obstruir. Dado que los partidos deben cooperar para que los gobiernos minoritarios funcionen, el marco explicativo incorpora un análisis de la conciliabilidad de los objetivos de los partidos. Su innovación reside en examinar dichos objetivos en una perspectiva multinivel y multidimensional, allí donde sea relevante. Una perspectiva multinivel es la que considera los objetivos de los partidos en los niveles regional y nacional, allí donde sea relevante, y el ámbito territorial prioritario de los partidos, es decir, si estos dan prioridad a la política a nivel regional o nacional. Por su parte, una perspectiva multidimensional es la que considera el número de dimensiones políticas en las que los partidos compiten y cómo la relevancia de cada una de ellas para los respectivos partidos y la distancia entre sus diversas posiciones afectan a la cooperación interpartidista. Finalmente, el marco considera las circunstancias contingentes de negociación partidista, aunque de un modo que capta mejor las condiciones de negociación en un estado multinivel. Las investigaciones anteriores se han centrado en el parlamento nacional, especialmente en la aritmética parlamentaria, las posiciones en materia de políticas del gobierno con respecto a otros partidos parlamentarios, y la capacidad del gobierno para ir cambiando de aliados. Sin embargo, los gobiernos minoritarios también pueden verse reforzados o debilitados por lo que quieran o necesiten sus potenciales
Por qué funcionan los gobiernos minoritarios
aliados en el ámbito regional. En consecuencia, el marco incluye cómo las circunstancias políticas a nivel regional que surgen «desde abajo» —como, por ejemplo, las aspiraciones de los partidos de conseguir cargos a nivel regional— afectan a la negociación. Por qué funcionan los gobiernos minoritarios demuestra la utilidad del marco explicativo y el razonamiento causal subyacente a través de un examen empírico en profundidad de varios gobiernos españoles, y explica sistemáticamente la gran capacidad de gobernar de los gobiernos minoritarios de España. Los estudios de casos son de especial utilidad para el desarrollo teórico y para identificar variables omitidas, especialmente las que resultan inesperadas o contraintuitivas (George y Bennett, 2005; McKeown, 2004; Munck, 2004). Ello se debe al detallado análisis y el profundo conocimiento del caso por parte del investigador. El análisis de España se fundamenta sólidamente en una investigación de campo original y en una rica variedad de materiales empíricos. Se basa en más de 50 entrevistas personales con líderes de los partidos, ministros y parlamentarios, realizadas a lo largo de un período de tres años en Madrid y en las comunidades autónomas de Cataluña, País Vasco y Canarias, las tres más importantes para entender los gobiernos minoritarios; una base de datos de alrededor de 10.000 votaciones realizadas en el parlamento español durante quince años de gobiernos minoritarios; una base de datos de los tipos y composición partidista de los gobiernos regionales; informes de prensa; y una serie de otros materiales primarios, datos, y bibliografía secundaria. Los estudios de casos permiten al investigador rastrear minuciosamente las conexiones causales entre variables (Ragin, 2004). El examen en profundidad del caso español ayuda a determinar por qué los actores políticos se comportan de ciertas maneras en respuesta a determinadas circunstancias institucionales y partidistas concretas. Por otra parte, cualquier estudio basado en el análisis empírico de un solo caso debe afrontar la cuestión de su posible generalización. Por lo tanto, el último capítulo evalúa la capacidad explicativa del marco y extrae lecciones comparativas del caso español.
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3. Los gobiernos minoritarios de España en una perspectiva comparativa España constituye un caso crucial para mejorar el entendimiento comparativo del rendimiento de los gobiernos minoritarios. Se halla entre los países europeos con mayor frecuencia de gobiernos minoritarios. Utilizando datos que abarcan desde 1945 hasta 2010, España ocupa el segundo lugar en frecuencia de gobiernos minoritarios de Europa, superada únicamente por Dinamarca (véase la tabla 1.1). Además es, junto con Bulgaria, el único país europeo que ha formado sistemáticamente gobiernos minoritarios en situaciones de minoría durante este período. Desde su transición a la democracia a mediados de la década de 1970 hasta 2015, España no ha tenido un gobierno de coalición a nivel nacional. Entre 1977 y 2015, este estudio considera minoritarios 7 (el 58%) de los 12 gobiernos que ha habido en España. Tabla 1.1 Gobiernos minoritarios en Europa, 1945-2010
País Dinamarca España Suecia Rumania Noruega Polonia República Checa Chipre Irlanda Italia Letonia Estonia Bulgaria Eslovaquia Francia (5.ª Rep.)
Gobiernos (n.º) 35 11 29 17 30 16 11 9 25 55 19 12 10 10 29
Gobiernos Gobiernos Situaciones Gobiernos minoritarios en minoritarios en de minoría minoritarios situaciones de situaciones de (n.º) (%) minoría (n.º) minoría (%) 35 31 89 89 8 8 73 100 27 21 72 78 15 11 65 73 24 19 63 79 16 8 50 50 10 5 45 50 9 4 44 44 19 11 44 58 52 23 42 44 19 7 37 37 12 4 33 33 3 3 30 100 10 3 30 30 19 8 28 42
Por qué funcionan los gobiernos minoritarios
Gobiernos Gobiernos Situaciones Gobiernos minoritarios en minoritarios en País de minoría minoritarios situaciones de situaciones de (n.º) (%) minoría (n.º) minoría (%) Portugal 19 13 5 26 38 Lituania 12 6 3 25 50 Eslovenia 12 12 3 25 25 Países Bajos 28 28 6 21 21 Finlandia 50 50 10 20 20 Hungría 10 8 2 20 25 Islandia 32 32 6 19 19 Alemania 29 24 3 10 13 Bélgica 40 37 4 10 11 Grecia 15 4 1 7 25 Reino Unido 24 2 1 4 50 Austria 25 19 1 4 5 Luxemburgo 19 19 0 0 0 Malta 7 0 0 0 0 Total 640 532 211 33 40 Nota: Este libro considera minoritarios solo 7 (el 63,6 %) de los 11 gobiernos que hubo en España. El gobierno de 1989-1993, aunque tuvo exactamente la mitad de los escaños, gobernó con una mayoría de hecho. Gobiernos (n.º)
FUENTE: Datos procedentes de European Representative Democracy Data Archive (ERDDA.se) (Andersson, Bergman y Ersson, 2014).
España cuestiona claramente la imagen de los gobiernos minoritarios como débiles e ineficaces. Los gobiernos minoritarios españoles exhiben una mayor capacidad de gobernar que las medias transnacionales, y son comparables a sus equivalentes monopartidistas mayoritarios en España en términos de la duración del gobierno, su capacidad de aprobar leyes y el rendimiento electoral del partido en el poder. Estos indicadores no impiden los fracasos y la mala gestión política; pero lo importante es que en España los gobiernos minoritarios de hecho gobiernan. España representa un caso esencial para el desarrollo de la teórica debido a que sus características partidistas e institucionales proporcionan un terreno fértil en el que examinar los efectos de la política territorial multinivel. Las explicaciones existentes no pueden dar cuenta de la gran capacidad de gobernar de los gobiernos