1_9788498764239 by Editorial Tirant Lo Blanch

EL ESTRECHO DE GIBRALTAR COMO ESPACIO JURÍDICO COMÚN Materiales de Derecho comparado para la gestión y administración pública de asuntos fronterizos entre España y Marruecos JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES (Coordinador)

Valencia, 2009

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A la memoria de los miles de inmigrantes que dejaron su vida en las aguas del Estrecho de Gibraltar

ÍNDICE SUMARIO PRESENTACIÓN................................................................................ MARCO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y ESPAÑOL DE LAS RELACIONES TRANSFRONTERIZAS.......................................... JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES Universidad de Cádiz INMIGRACIÓN E INTEGRACIÓN EN EL FUTURO DEL MEDITERRANEO .................................................................................... JAMAL BENAMAR Universidad Abdel Malek Essaâdi ETUDE COMPARATIVE DES ENTITES ADMINISTRATIVES AU MAROC ET EN ESPAGNE ......................................................... MOHAMED YAHIA Universidad Abdel Malek Essaâdi LA AUTORIZACIÓN PARA TRABAJAR EN LAS RELACIONES ESPAÑA-MARRUECOS. CUESTIONES JURÍDICO-LABORALES ............................................................................................ ISABEL RIBES MORENO Universidad de Cádiz EL DERECHO DE SOCIEDADES MERCANTILES DE LA UNIÓN EUROPEA COMO MARCO JURÍDICO DE LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS EN MARRUECOS Y DE SUS ACTIVIDADES TRANSFRONTERIZAS ................................................... MARÍA TERESA GÓMEZ PRIETO Universidad de Cádiz LA MIGRACIÓN SUR-NORTE, COMO EFECTO ........................ ALFONSO GALINDO LUCAS Universidad de Cádiz MEDIO AMBIENTE EN ÁMBITOS FRONTERIZOS Y EN EL ESTRECHO DE GIBRALTAR .......................................................... JESÚS VERDÚ BAEZA Universidad de Cádiz

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ÍNDICE

LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE DES COLLECTIVITÉS LOCALES MAROCAINES: LA CONCEPTION ET LA PRATIQUE ....................................................................................................... ADEL EL MOUDEN Universidad Abdel Malek Essaâdi EL ESTRECHO DE GIBRALTAR Y LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS ........................................................... ABDELILAH EL HADDOUTI NOAMAN ZERIOUH NOUREDDINE EL AMER Universidad Abdel Malek Essaâdi PATRÓN DE ENTRADAS EN LA INMIGRACIÓN ILEGAL DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE MELILLA ...................................... JUAN ANTONIO MARMOLEJO MARTÍN Escuela Universitaria de Ciencias Sociales de Melilla L’OFFSHORING AU MAROC: UN INSTRUMENT DE POINTE POUR LE CO-DÉVELOPPEMENT NORD-SUD .......................... ADIB AKALAY JIHANE EL ALAOUI ABIDI Universidad Abdel Malek Essaâdi

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STRATEGIES D’ACTION POUR UNE RECONSTRUCTION DE L’IDENTITE DE GENRE DE LA FEMME RURALE MAROCAINE ................................................................................................... LAILA HILAL Universidad Abdel Malek Essaâdi

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LE PRIX D’UN IMMIGRANT. CONSÉQUENCES ÉCONOMIQUES DE L’IMMIGRATION; CAS DE L’UNION EUROPÉENNE .......................................................................................................... KIRMI BRAHIM Universidad Abdel Malek Essaâdi

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PRESENTACIÓN El Estrecho de Gibraltar como espacio jurídico común, libro que el lector tiene en sus manos, es el resultado del trabajo desarrollado por el equipo de profesores integrantes del Proyecto de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AECID A/7994/07 “La gestión y administración pública de asuntos fronterizos en el contexto del Estrecho de Gibraltar” (http://www. boe.es/boe/dias/2008/01/15/pdfs/A02747-02781.pdf), con el subtítulo Materiales de Derecho comparado para la gestión y administración pública fronteriza entre España y Marruecos, cuyo objeto hace referencia los proyectos, seminarios, jornadas e investigaciones entre la Universidad de Cádiz y la Universidad Abdel Malek Essaâdi (Tánger-Tetuán) que, en el ámbito de la gestión de las políticas públicas fronterizas, se ha consolidado con el respaldo de la AECID bajo la dirección de los coordinadores de esta obra. Se trata de una actividad continuada en el tiempo y con vocación de ampliar progresivamente sus objetivos, que tuvo su origen en el Seminario de Gestión y Administración Pública de Asuntos Fronterizos, un proyecto inicialmente financiado por el Aula del Estrecho (Convocatoria Arrabt de la Unión Europea) cuyas primeras sesiones se celebraron en Tánger, donde compartieron sus líneas de investigación gran parte de los autores de este libro: catedráticos, profesores e investigadores de la Facultad de Derecho de Tánger y de la Escuela Universitaria de Estudios Jurídicos y Económicos Francisco Tomás y Valiente de Algeciras. La actualidad y la relevancia de los asuntos que conciernen al Estrecho de Gibraltar y la cercanía física de dos Universidades tan comprometidas en la cooperación euroafricana como la Universidad de Cádiz (España) y la Universidad Abdel Malek Essaâdi, justifican la necesidad de estos proyectos comunes y la oportunidad de esta publicación sobre las relaciones euromarroquíes en el Estrecho de Gibraltar, que se articulan en un triple nivel: el nivel regulado por la Unión Europea (Política Europea de Vecindad), el nivel desarrollado por las relaciones bilaterales entre Estados soberanos y el nivel de la denominada “cooperación descentralizada” con presencia de los entes territoriales, en especial, el régimen del Estatuto de Autonomía de Andalucía, incluidas las relaciones de

PRESENTACIÓN

los entes locales andaluces con las Administraciones públicas de la Región Tánger-Tetuán. Sólo en los últimos dos años, diez novedades con gran implicación en el Estrecho de Gibraltar han reformado el ordenamiento jurídico español, el sistema político marroquí y la organización administrativa de ambos Estados, entre los que debemos destacar el Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007 (LO 2/2007, de 19 de marzo), la gestión y consolidación de FRONTEX, las últimas concreciones normativas de la Política Europea de Vecindad (PEV), el Estatuto Avanzado para Marruecos de 2008, la IX Reunión de Alto Nivel Marruecos-España (2008), el desarrollo del Servicio Integral de Vigilancia Exterior (SIVE), el Pacto Europeo de Inmigración y Asilo (2008), la presentación del Plan de Enlace Fijo entre Punta Paloma (España) y Punta Malata (Marruecos), los Acuerdos de Córdoba sobre Gibraltar (2006) con la recuperación en 2008 de la figura del Delegado especial para el Campo de Gibraltar, así como diversas reformas legislativas marroquíes sobre familia, Derecho Laboral, Derecho Procesal, ordenación administrativa e infraestructuras regionales hidrológicas, educativas y territoriales. Todas ellas son objeto de análisis y estudio en este libro, cuya edición coincide en el tiempo con el vigésimo aniversario de un hecho que nos sigue interpelando a todos y muy especialmente, por sus implicaciones jurídicas, humanitarias, demográficas y económicas, al mundo académico: el día 1 de noviembre de 1988 por vez primera se conocía que una patera naufragaba en Tarifa y dieciocho marroquíes se ahogaban. Aunque durante los años anteriores se conocían casos aislados de otras travesías con pateras, fue a las ocho de la mañana del Día de Todos los Santos de 1988 cuando una patrulla de la Guardia Civil localizaba en la playa de Los Lances de Tarifa una barca de madera de unos cinco metros de eslora con el cuerpo ahogado de un joven en su interior, al que acompañaban otros veintidós inmigrantes embarcados en Tánger, que en su mayoría el mar fue arrojando durante semanas a las playas de Tarifa, Ceuta y Algeciras. Desde este primer siniestro documentado, al menos 18.000 personas inmigrantes han fallecido en las aguas del Estrecho de Gibraltar, entre ellos, sólo como ejemplo, los nueve bebés que no lograron superar la travesía de seis días desde Alhucemas (Marruecos) en la última semana de junio de 2008. Junto a las cuestiones migratorias, el lector encontrará las ineludibles referencias al Programa Transfronterizo España-Marruecos (2009-2013), aprobado con una dotación de 17 millones de euros y se-

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de técnica en Algeciras (Cádiz), y a la planificación del futuro enlace fijo entre España (Punta Paloma-Tarifa) y Marruecos (Punta Malata-Tánger), el proyecto que pretende unir dos continentes a través de un túnel ferroviario, materializando la leyenda que, en el siglo XII, el ceutí Al-Idrisi, uno de los geógrafos de mayor prestigio de la Edad Media, aludió en su obra Diversión de aquel que tenga el deseo de recorrer el mundo: el puente que se ubicaba donde las columnas de Hércules, cuya construcción unos atribuían a Alejandro Magno (356-323 a. C.) y otros a los romanos. Incluido el túnel en el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transportes (PEIT) 2005-2020 como reto de las relaciones euromarroquíes, este ambicioso objetivo con ejecución prevista en treinta años, se analiza en este libro junto a gran parte de las cuestiones jurídicas que, en el contexto del Estrecho de Gibraltar, plantean la Política Europea de Vecindad, el Estatuto de Autonomía de Andalucía, la política hidrológica en la región de Tánger-Tetuán, la cooperación descentralizada en el Norte de Marruecos, la gestión de los instrumentos financieros comunitarios, el marco jurídico de las empresas que operan en el contexto territorial del Estrecho de Gibraltar, incluido el polémico fenómeno de la deslocalización de empresas, y los problemas jurídico-ambientales, con una extensa atención a las migraciones, tanto en el plano general como particularizando el estudio de las mujeres marroquíes, los menores no acompañados y las relaciones laborales de los extranjeros. Estos materiales de Derecho comparado en lengua española y francesa, de gran utilidad como bases teóricas de la gestión y administración pública fronteriza entre España y Marruecos, se estructura con un primer grupo de capítulos que sientan las bases jurídico-comparadas que regulan las relaciones de los poderes públicos con competencias legislativas, judiciales y administrativas en las dos orillas. De esta manera, el Dr. Mohamed Yahia, Catedrático de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de Tánger, ofrece un “Etude comparative des Entites administratives au Maroc et en Espagne”; el Dr. José Joaquín Fernández Alles describe y analiza el “Marco constitucional europeo y español de las relaciones transfronterizas”; y el Dr. Jamal Benamar, Catedrático de la Universidad Abdel Malek Essaâdi, dedica el primer capítulo del libro a la “Inmigración e integración en el futuro del Mediterráneo”. También en materia migratoria se encontrará el capítulo “La autorización para trabajar en las relaciones España-Marruecos. Cuestiones jurídicolaborales”, de la profesora Isabel Ribes Moreno; “La migración sur-

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norte, como efecto”, del profesor Alfonso Galindo Lucas; “El Estrecho de Gibraltar y los menores extranjeros no acompañados”, de Abdelilah El Haddouti, Noaman Zeriouh y Noureddine El Amer, de la Universidad Abdel Malek Essaâdi; “Cambios demográficos en la inmigración ilegal de la Ciudad Autónoma de Melilla”, del profesor Juan Antonio Marmolejo Martín, de la Escuela Universitaria de Ciencias Sociales de Melilla; y “Le prix d’un immigrant. Conséquences économiques de l’immigration; Cas de l’Union Européenne”, del profesor Kirmi Brahim, de la Universidad Abdel Malek Essaâdi. Un objeto de investigación de gran proyección en la gestión de las políticas públicas y en el diseño de programas europeo viene atribuido al fenómeno de la “cooperación descentralizada”, categoría reconocida por la Unión Europea pero pendiente de una más sólida construcción jurídica, donde las relaciones entre Administraciones Públicas territoriales suscitan cuestiones teóricas y prácticas cuyas respuestas son tratadas por Adel El Mouden (Universidad Abdel Malek Essaâdi) en el capítulo “La coopération décentralisée des collectivités locales marocaines: la conception et la pratique”. Por su gran relevancia por su carácter transversal y modernizador de la sociedad marroquí en los proyectos de desarrollo local transfronterizo se destina un capítulo a las “Strategies d’action pour une reconstruction de l’identite de genre de la femme rurale marocaine”, trabajo de Laila Hilal, de la Universidad Abdel Malek Essaâdi. Sobre las relaciones fronterizas en materia medioambiental, se analiza el “Medio ambiente en ámbitos fronterizos y en el Estrecho de Gibraltar”, del profesor Jesús Verdú Baeza. Finalmente, no podían dejar de tratarse, como anticipamos, los aspectos jurídicos empresariales y las consecuencias de “deslocalización” de empresas que más interesan a las relaciones euromarroquíes en el contexto derivado de la creciente actividad económica surgida en los Puertos de Algeciras y Tánger Med y en sus áreas y zonas logísticas y económicas, contenidos que este libro aborda en “El derecho de sociedades mercantiles de la Unión Europea como marco jurídico de las empresas españolas en Marruecos y de sus actividades transfronterizas”, de la doctora María Teresa Gómez Prieto, de la Universidad de Cádiz; y en “L’offshoring au Maroc: Un instrument de pointe pour le co-développement Nord-Sud”, de Adib Akalay y Jihane El Alaoui Abidi, de la Universidad Abdel Malek Essaâdi.

PRESENTACIÓN

Descritos y justificados de esta forma el objeto y la estructura del libro con trece capítulos capítulos, cuyos autores pretenden difundir los resultados de sus líneas de cooperación académica e investigadora y coadyuvar en la consecución de un espacio académico común en el Estrecho de Gibraltar, hemos de finalizar esta presentación con un obligado y merecido agradecimiento a la institución que ha financiado el proyecto de investigación del que deriva esta obra y su edición: la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), así como a las dos Universidades participantes: la Universidad Abdel Malek Essaâdi y la Universidad de Cádiz, con una particular mención al Aula del Estrecho, organismo de cooperación académica que patrocina esta actividad junto al Vicerrectorado de Relaciones Internacionales y de Cooperación. Agradecimiento que hacemos asimismo extensivo, por la acogida entusiasta de nuestras actividades, a la Facultad de Ciencias Jurídicas, Económicas y Sociales de Tánger y a la Escuela Universitaria Francisco Tomás y Valiente (Algeciras), centros cuya colaboración ha permitido la ejecución y buen fin del Proyecto AECID A/7994/07 “La gestión y administración pública de asuntos fronterizos en el contexto del Estrecho de Gibraltar”, fruto de esfuerzos comunes entre las dos orillas y anticipo de futuros proyectos y publicaciones.

MARCO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y ESPAÑOL DE LAS RELACIONES TRANSFRONTERIZAS JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES Universidad de Cádiz SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I. EL ESTRECHO DE GIBRALTAR EN LAS RELACIONES UNIÓN EUROPEA-MARRUECOS. II. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA UNIÓN EUROPEAMARRUECOS. III. LA POLÍTICA EUROPEA DE VECINDAD Y EL PLAN DE ACCIÓN PARA MARRUECOS. IV. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE ANDALUCÍA Y LA COOPERACIÓN CON MARRUECOS. V. CONCLUSIONES: RETOS JURÍDICOS DE LA COOPERACIÓN EN EL CONTEXTO DEL ESTRECHO DE GIBRALTAR.

I. EL ESTRECHO DE GIBRALTAR EN LAS RELACIONES UNIÓN EUROPEA-MARRUECOS En los últimos dos años, diez novedades con gran implicación en el Estrecho de Gibraltar han reformado el bloque de la constitucionalidad español, el sistema político marroquí, la organización administrativa de ambos Estados y algunos contenidos del denominado, en sentido amplio, Derecho Constitucional Europeo: el Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007 (LO 2/2007, de 19 de marzo), la gestión y consolidación de FRONTEX, las últimas concreciones normativas de la Política Europea de Vecindad (PEV), el Estatuto Avanzado para Marruecos de 2008, la IX Reunión de Alto Nivel Marruecos-España (2008), el Pacto Europeo de Inmigración y Asilo (2008), la presentación del Plan de Enlace Fijo entre Punta Paloma (España) y Punta Malata (Marruecos), los Acuerdos de Córdoba sobre Gibraltar (2006) con la recuperación en 2008 de la figura del Delegado especial para el Campo de Gibraltar, así como las reformas legislativas marroquíes sobre familia, ordenación administrativa e infraestructuras regionales. Estas relaciones afectantes al Estrecho de Gibraltar se plantean en un triple nivel que será objeto de estudio en los distintos apartados de este capítulo: el nivel regulado por la Unión Europea, el nivel desarrollado por las relaciones bilaterales entre Estados soberanos

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y el nivel de la denominada “cooperación descentralizada” con presencia de los entes territoriales, en especial, el régimen del Estatuto de Autonomía de Andalucía y las vinculaciones de los entes locales andaluces con las Administraciones públicas de la Región TángerTetuán. En primer lugar, en el nivel europeo, las relaciones preferentes entre la Unión Europea y Marruecos, presentes en el Tratado de la Comunidad Económica Europea de 25 de marzo de 1957 —Protocolo relativo a las mercancías originarias y provenientes de ciertos países beneficiados de un régimen particular de importación en un Estado miembro— y los Acuerdos de Cooperación/Asociación de 28 de marzo de 1969 y de 27 de abril de 1976 en el marco de la Política Global Mediterránea y de la Política Mediterránea Renovada de las Comunidades Europeas, han evolucionado desde una caracterización internacionalista de carácter comercial y de cooperación al desarrollo, a un planteamiento de cooperación “sin instituciones”, en el marco del proceso de Asociación Euromediterránea y el Partenariado Euromediterráneo, impulsada por la Declaración de Barcelona de 1995, con una ubicación en el contexto de la Política Europea de Vecindad y, más ampliamente, en la política exterior de la Unión Europea. En el sistema comunitario europeo, las relaciones exteriores constituyen una competencia progresivamente “desinternacionalizada” y comunitarizada, que constituyen un contenido del pilar comunitario y a su vez de uno de los pilares de cooperación intergubernamental (PESC/PESD). De manera que si por una parte las relaciones exteriores son responsabilidad del Consejo y de la Comisión (art. 3 Tratado de la Unión Europea), por otra, es el Consejo Europeo quien define los principios y las orientaciones generales de la política exterior, existiendo por tanto una política exterior común (comunitarizada) y otra política exterior única (intergubernamental) que el Tratado de Lisboa incluye una política exterior coherente, común, financiada y sometida a la regla de la unanimidad. Según el artículo 3 del TUE, la Unión velará, en particular, por mantener la coherencia del conjunto de su acción exterior en el marco de sus políticas en materia de relaciones exteriores, de seguridad, de economía y de desarrollo, y en virtud del Título V TUE se contienen unas Disposiciones relativas a la Política Exterior y de Seguridad Común, completadas con las especificaciones del Tratado sobre el Servicio Europeo de Acción Exterior, que asistirá al Alto Representante en el desempeño de sus funciones, y sobre la Política Europea de Segu-

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ridad y Defensa (PESD), cuya gestión sigue un sistema especial de toma de decisiones1. Como consecuencia de ello, la Comisión de la Unión Europea ha separado orgánicamente, en distintas comisarías y en más de treinta políticas dispersas, la materia de cooperación al desarrollo, que es competencia de la Comisaría de Desarrollo y Ayuda Humanitaria, la política sobre nuevas adhesiones de Estados, que es competencia de la comisaría de “Ampliación”, y el ámbito de la política exterior y relaciones con los Estados vecinos, competencia de las comisarías citadas y principalmente de la Comisaría de Relaciones Exteriores y Política Europea de Vecindad, donde ubicamos el marco general de las vinculaciones de la Unión Europea con Marruecos. En este contexto, de todos los países fronterizos con el territorio comunitario, Marruecos es el Estado vecino que, por razones económicas, migratorias, comerciales y de seguridad, mantiene las relaciones más intensas con la Unión Europea y el que más esfuerzos ha realizado para modernizarse. Tras la reforma constitucional de 1992, su Carta Magna permite nuevas posibilidades de descentralización y regulación de los gobiernos locales, concretadas en la Carta municipal (Charte Communale) de la Ley 78/2000, cuyo contenido ordena el sistema marroquí de gobierno local en torno a unas regiones, prefecturas, provincias y municipios, entidades dotadas de personalidad jurídica y de cierta autonomía financiera, y la participación de los ciudadanos y de las ONGs en la gestión municipal, con una relación de competencias municipales propias: desarrollo económico y social, portuario, finanzas, fiscalidad y bienes municipales, urbanismo y ordenación del territorio, servicios públicos locales y equipamientos colectivos, higiene, salubridad y medio ambiente, equipamiento y acción sociocultural, y cooperación y asociación con actores locales. Precisamente, la incardinación —no exclusiva pero sí la más relevante— de las relaciones euromarroquíes en el ámbito de la Comi-

Véanse J. L. García Ruiz, “La condición de extranjero y el Derecho Constitucional”, Revista de Estudios Fronterizos del Estrecho de Gibraltar, 1, 2004, pp. 7-18; M. Emerson, N. Gergana Noutcheva, “From Barcelona Process to Neighbourhood Policy”, Assesments and Open Issues CEPS Working Documents, 220, marzo 2005, pp. 6-13 y J.J. Fernández Alles, G. Trocello, Relaciones intergubernamentales y desarrollo local. Tirant Lo Blanc. Valencia. 2008, 41 ss.

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saría Europea de Relaciones Exteriores y Política Europea de Vecindad, de la que depende la gestión del Plan de Acción bilateral y del Estatuto Avanzado, es coetánea al ambicioso proceso ambicioso de modernización política, económica y social de Marruecos, con la creación de la Instancia Equidad y Reconciliación, la Ley de partidos, la modificación del Código de Familia y del Código de nacionalidad, la Ley sobre la tortura, la liberalización del sector audiovisual, el establecimiento de instancias de regulación en los sectores audiovisual y de telecomunicaciones, la balanza comercial, la política energética, la lucha antiterrorista, la reforma del sector postal, del desarrollo agrícola, de la formación profesional y de la legislación sobre los derechos humanos a la libertad de prensa, la aplicación del acuerdo de liberalización del tráfico aéreo2, el acervo comunitario en materia de seguridad, la creación del subcomité de “Derechos Humanos, Gobernanza y Democratización”, las reuniones de diálogo político reforzado o la participación de Marruecos en el sistema Galileo de navegación civil por satélite. Se trata un proceso que evoluciona en el seno de una relación acrisolada por la histórica vinculación de Marruecos con Europa, su carácter estratégico como vecino inmediato de la Unión Europea y como puente hacia el África subsahariana y por las relaciones humanas derivadas de los más de tres millones de marroquíes residentes en la Unión Europea, y, al mismo tiempo, una relación que supera su clásica regulación de vinculaciones entre Estados soberanos con la denominada cooperación descentralizada, el partenariado euromediterráneo y la potenciación de la especificidad de las colectividades territoriales y el impulso de Administraciones Públicas como superación de la mera cooperación internacional. En segundo lugar, en el nivel de las relaciones bilaterales, consolidado el proceso de europeización de las cuestiones que afectan al Estrecho de Gibraltar y exceptuadas las materias comunitarizadas

Cfr. Acuerdo Euromediterráneo de Aviación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra. DO L 386 de 29.12.2006, p. 57/88. Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Reino de Marruecos sobre determinados aspectos de los servicios aéreos. DO L 386 de 29.12.2006, p. 18/27; Protocolo por el que se modifican los anexos I y II del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Reino de Marruecos sobre determinados aspectos de los servicios aéreos. DO L 87 de 29.3.2008, p. 11.

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(p.e. la pesca), sigue existiendo un ámbito compartido con España que conforma el espacio de las relaciones bilaterales derivado del Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación de 1991 y la I Reunión de diciembre de 1993, con resultados tan tangibles como la reducción durante 2006 de un 40 por ciento y de un 20 por ciento durante 2007 del número de embarcaciones procedentes de Marruecos a las costas españolas, el mantenimiento de los flujos de inmigrantes regulares (2.000 contratos indefinidos y unos 16.000 temporales para ciudadanos marroquíes en España en 2008), lucha antiterrorista y la cooperación para un futuro derecho de sufragio de los marroquíes residentes en España en las elecciones municipales3. Un planteamiento bilateral vigente y recientemente constatado en la VIII Reunión de Alto Nivel Hispano-Marroquí (Rabat, 5 y 6 de marzo de 2007), coincidente con la inauguración de la segunda interconexión eléctrica de España con Marruecos que, mediante una cable submarino, duplicará la capacidad de la actual interconexión, hasta alcanzar los 1.400 MW, y en la IX Reunión de Alto Nivel (16 de diciembre de 2008). Y, en tercer lugar, cada vez son más frecuentes las relaciones entre Administraciones Públicas territoriales, calificadas con alguna imprecisión, lagunas jurídicas y falta de sistematización teórica, como cooperación descentralizada. Se trata de un conjunto de relaciones reguladas por el nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía, cuyos principales contenidos, elementos y cuestiones problemáticas serán objeto de análisis en el último apartado, donde se incluyen tanto los convenios administrativo entre los entes locales de las dos orillas como los convenios entre Administraciones Públicas exclusivamente españolas en materia de cooperación y migraciones. Pues bien, tanto en el marco de relaciones de la Unión Europea con Marruecos, como en el seno de las relaciones bilaterales entre Estados soberanos, como en el contexto de la denominada “cooperación descentralizada” y de las relaciones intergubernamentales españolas en materia migratoria, de todas las cuestiones que suscitan interés para la cooperación internacional y la integración comunitaria, especialmente para España, las principales pasan por el

El presupuesto del proyecto asciende a 115 millones de euros y está financiado al 50 por 100 por Red Eléctrica Española y l’Office Nacional de l’Electricité.

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espacio geográfico del Estrecho de Gibraltar4, cuya población superior a cinco millones de personas en las dos orillas (2.460.220 habitantes en la Región Tánger-Tetuán en 2004) y sus distintos niveles de gobierno estatal, regional y local, presencian en primera fila los problemas que en sus respectivas fronteras se plantean en materia laboral, medioambiental y administrativa, así como las expectativas y dificultades que surgen en la aplicación y desarrollo de la Política Europea de Vecindad5.

II. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA UNIÓN EUROPEA-MARRUECOS Cuatro gobiernos con competencias en la materia convergen en las relaciones internacionales entre España y Marruecos y en las relaciones de cooperación transfronteriza descentralizada que, cada vez con mayor frecuencia, tienen lugar entre los entes territoriales vecinos del Estrecho de Gibraltar: los gobiernos europeo, estatal, autonómico y local, cuyas competencias se rigen conforme a un bloque normativo6 que va desde la Constitución de 1978 a la Política Europea de Vecindad pasando por la legislación de cooperación al desarrollo y de extranjería, y particularmente por los

Véase A. Sánchez Blanco, “El Estrecho de Gibraltar, referente para la reflexión y la programación institucional reparadora de los desequilibrios Europa-Magreb”, Revista de Estudios Fronterizos del Estrecho de Gibraltar, 1, 2004, pp. 19-24; R. Sánchez Mantero, “El estrecho de Gibraltar en el mundo contemporáneo”, en, VV.AA., El Mediterráneo: hechos de relevancia histórico-militar y sus repercusiones en España. Sevilla, 1998, pp. 979-992; J. Cestino, El Estrecho: treinta siglos de historia en Gibraltar, Tánger, Tarifa, Ceuta y Algeciras. Málaga. Arguval, 2004; J. J. Fernández Alles y J. Moreno Guillón (coord.), Estructuraseconómicas y administrativas del Campo de Gibraltar. Cádiz, 2004, pp. 23 ss. Cfr. Recensement general de la population et de l’habitat de 2004 serie regional region de Tanger-Tetouan direction regionale de Tanger-Tetouan 2006 http://www.hcp.ma/ pubData/Demographie/RGPH/TangerTetouan. pdf Cfr. J.J. Fernández Alles, “Las relaciones intergubernamentales en el nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía”, Revista de Derecho Político, ISSN 0211-979X, Nº 70, 2007, pp. 179-221.

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Estatutos de Autonomía, normativa que ha sido actualizada por algunas Comunidades Autónomas7. Por su importancia creciente en los últimos años, en ese bloque normativo destaca la regulación de la denominada “cooperación descentralizada”, una cooperación que, al dar entrada a entes territoriales y a la sociedad civil, excede a la tradicionalmente desempeñada por los Estados soberanos conforme al Derecho Internacional, y que, si bien no cuenta con una sistematización y teorización en la doctrina jurídica española o marroquí, sí ha logrado un reconocimiento expreso en el Derecho de la Unión Europea, ámbito comunitario donde se incardina la IV Convención de Lomé de 1989 suscrita entre la Comunidad Europea y los países ACP (Grupo de Estados Africanos, Caribeños y del Pacífico), que estableció las

J. M. Jordán Galduf, “España y la política euromediterránea”, en F. Morata Tierra, G. Mateo, España en Europa, Europa en España (1986-2006). CIDOB, 2007, pp. 399-422; “La política europea de vecindad y el desarrollo económico de Marruecos, Información Comercial Española, ICE: Revista de economía, ISSN 0019-977X, Nº 819, 2004 (Ejemplar dedicado a: Marruecos), pp. 179-190; Información Comercial Española, ICE: Revista de economía, ISSN 0019-977X, Nº 819, 2004 (Ejemplar dedicado a: Marruecos), pp. 179-190; Iván Martín, “La nueva Política de Vecindad de la Unión Europea: ¿una oportunidad para relanzar las relaciones España-Marruecos?”, ARI nº 137/2003, Real Instituto Elcano, http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/365.asp; VV. AA.: Balance y perspectivas de la cooperación descentralizada entre gobiernos locales euromediterráneos. Barcelona. Diputación de Barcelona, 2005, 86 pp. J. L. RHI SAUSI. El papel de las administraciones descentralizadas en la cooperación al desarrollo de la Unión Europea. Revista Española de Desarrollo y Cooperación, 1996; Rhi-Sausi, Coletti, Raffaella, Cugusi, Battistina. (Cespi). Strumenti e metodologie dei programmi di prossimità nel Mediterraneo nella fase di transizione. Prospettive per la cooperazione interregionale, Nápoles, julio 2004. M. H. Romero, “Una aproximación contextual y conceptual a la Cooperación Descentralizada, en Tejiendo Lazos entre Territorios. La Cooperación Descentralizada Local UE-América Latina. Diputació de Barcelona, Municipalidad de Valparaíso, 2004; A. Rotta, V. Pedicini y A. Stocchiero, Il coordinamento degli strumenti di cooperazione nella politica di prossimità. Conferencia Internazionale: Il partenariato interregionale nella politica di prossimità: il Mediterraneo ed i Balcani. Ancona, 2003; A. Fernández de Losada, “Reflexiones entre gobiernos locales de la UE y América Latina. Una perspectiva europea”, en Tejiendo Lazos entre Territorios. La Cooperación Descentralizada Local UE América Latina, Diputación de Barcelona, Municipalidad de Valparaíso, 2004.

JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES

bases de la cooperación europea, luego calificada por la Comisión Europea como Cooperación Descentralizada al Desarrollo (CD); en particular, la Comisión la define como un método de desarrollo, y no como un instrumento específico, a través del cual los fondos europeos de cooperación al desarrollo dan apoyo a agentes descentralizados, ONGs y otras asociaciones comunitarias, representantes de las autoridades locales para gestionar programas o proyectos a nivel local. Por una parte, se trata de un concepto fundamentado en la proximidad y cercanía al territorio, en el principio de subsidiariedad, en el menor condicionamiento internacional y en la relaciones de igualdad, interés mutuo y complementariedad entre los entes implicados, y desde 1992, considerado como “un nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo”. Pero por otra parte, se trata de un concepto insuficiente e incompleto, sin incardinación en la legislación ni en el sistema competencial, que no menciona a todas las Administraciones Públicas regionales y locales europeas, al centrarse en la sociedad civil y en los actores no gubernamentales, en una “pluralidad de actores de la sociedad civil”. Es cierto que en 1999 la Nota de la Comisión, sobre Orientación de la Cooperación Descentralizada, concibió a la cooperación descentralizada como “una manera de ir más allá del sistema de cooperación con los Estados y de comprometerse con otra manera de hacer cooperación”, sin embargo, sigue siendo una expresión que no cuenta con una teoría jurídica reconocida, ni con un concepto que abarque toda su realidad y una adecuada regulación de sus instrumentos específicos sino de simples líneas de aproximación a un fenómeno que, en términos jurídicos, sólo indirectamente y de manera amplia podemos denominar cooperación descentralizada, por cuanto que la descentralización requiere del reconocimiento y garantía de una autonomía competencial que no siempre está presente en materia de cooperación. Hasta el momento, en el marco del Estrecho de Gibraltar, los autores que se dedican a este objeto de estudio parten de la experiencia comunitaria derivada de los programas regionales euromediterráneos relacionados de los años noventa del siglo XX dirigidos a cua-