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JUEZ. Cuadernos de investigación Nº 5 2016 CONSEJO EDITORIAL Alicia Azzolini Bincaz (Argentina) Michelangelo Bovero (Italia) Carlos María Cárcova (Argentina) José Antonio Caballero Juárez (México) José Luis Caballero Ochoa (México) José Ramón Cossío (México) Javier Ezquiaga (España) Eduardo Ferrer MacGregor (México) Héctor Fix Fierro (México) Marina Gascón (España) Riccardo Guastini (Italia) Mario Jori (Italia) Luis López Guerra (España) Javier de Lucas (España) Juan José Olvera López (México) Sergio Pallares (México) Anna Pintore (Italia) Pedro Salazar Ugarte (México) Miguel Sarre (México) Boaventura de Sousa Santos (Portugal) Tomás S. Vives Antón (España) Raúl Zaffaroni (Argentina) Elisur Arteaga (México) Elena Azaola (México) Jorge Cerdio (México) Alejandro González (México) Pablo González (México) Luis González Placencia (México) Juan Abelardo Hernández Franco (México) Benito Nacif (México) Loretta Ortiz Ahlf (México) Miguel Pérez López (México) Rodolfo Vázquez (México)
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EL DERECHO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN NUESTRAS DEMOCRACIAS DELIBERATIVAS: UN FALLO AL SUR Carlos Enrique Arenillas Sumario: I. Introducción. II. La decisión de la Cámara. III. El contexto nacional en materia jurisprudencial y el deber de seguimiento de los fallos de la CSJN. IV. El compromiso con la democracia deliberativa. V. El contexto regional: la CIDH y el fallo “Claude Reyes”. VI. Conclusión. Resumen: El presente trabajo es un comentario de un fallo de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral, de Minería y de Familia, con sede en la ciudad de Río Gallegos, Provincia de Santa Cruz, Argentina, que reconoció, por primera vez en esta geografía, el derecho a la información pública a todo ciudadano. Propiamente, el análisis del fallo se estructura en tres partes. En la primera se intenta delimitar un concepto de derecho de acceso a la información pública de acuerdo a tres fallos de la Corte Suprema de Justicia, así como el deber de seguimiento de estos fallos. En la segunda, se analiza el compromiso con la democracia deliberativa, otro de los fundamentos del fallo. En la tercera, se reconoce la importancia del contexto regional a través del análisis de un fallo paradigmático de la Corte Interamericana de Justicia respecto de este derecho. Palabras clave: Derecho a la información. El valor de los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Argentina) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Democracia deliberativa. Abstract: This paper comments a ruling made by the Family, Mining, Labor, Commercial and Civil Appeals Chamber, based on Río Gallegos, Santa Cruz province, Argentina. This event was the first time the right of every citizen to information was recognized in this region. The analysis of the ruling is divided in three parts. The first one tries to define the concept of right to information based on three rulings of the Argentinian Supreme Court of Justice, as well as the duty of monitoring said rulings. The second one analyzes the commitment to deliberative democracy, another foundation of said ruling. The third one recognizes the importance of the regional context through an analysis of a paradigmatic ruling of the Inter-American Court of Justice on this same right. Keywords: Right to information. Value of the precedents of the Argentinian Supreme Court of Justice and the Inter-American Court of Human Rights. Deliberative democracy. Ficha curricular: Abogado (Universidad de Buenos Aires), Especialista en Metodología de la Investigación Científica (Universidad Nacional de Lanús), Especialista
Carlos Enrique Arenillas
en Administración de Justicia (Universidad de Buenos Aires). Profesor Adjunto de Derecho Empresarial (Universidad Nacional de la Patagonia Austral). Vocal de la Cámara Civil de Río Gallegos, Santa Cruz, Argentina, autor de distintas publicaciones, conferencista.
I. INTRODUCCIÓN En una reciente decisión por mayoría del 31.5.2016 la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral, de Minería y de Familia1, con sede en la ciudad de Río Gallegos, Provincia de Santa Cruz, Argentina, reconoció, por primera vez en esta geografía, el derecho a la información pública, en el marco de un conflicto entre los diputados del arco opositor al gobierno local y el Poder Ejecutivo.
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Los hechos: Un grupo de diputados de los partidos de la denominada oposición (Unión Cívica Radical, Encuentro Ciudadano y UNEN, todos integrantes del bloque legislativo Unión para Vivir Mejor) promovieron acción de amparo en los términos del art. 43 de la Constitución de la Nación Argentina contra el Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Cruz, con el objeto de que por intermedio del Ministerio de Economía y Obras Públicas de la Provincia de Santa Cruz y/o del Ministerio que corresponda, informe sobre: 1) la totalidad de las cuentas corrientes, cajas de ahorros, plazos fijos y cualquier otro producto bancario que utilice el gobierno provincial, “…ministros…”, empresas del estado, entes autárquicos y descentralizados; individualizados con número de cuenta y/u operación, y en cada caso movimiento de las mismas desde el mes de septiembre de 2015 hasta la fecha en que se emita el informe; y 2) También haga entrega de copia del Presupuesto Ejecutado del año 2015. Manifestaron que, en su carácter de Diputados Provinciales, requirieron información financiera y sobre los estados contables de la Provincia en reiteradas oportunidades y diversas formas sin lograr obtener la información necesaria, no solo para conocer la realidad económica financiera de la Provincia, que se presenta desde el Poder Ejecutivo como crítica, sino para poder debatir en forma 1
Sentencia anotada al Tomo LXXXVI, Registro N° 3150, Folio N° 1507171 (Expediente N° 17.337/16 (16.225/16).
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informada la ley de Presupuesto enviada por el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados, lo que afecta el correcto ejercicio de su función como diputados. Agregaron que, sumada a la mencionada negativa, el bloque oficialista de la Cámara de Diputados avanza con el tratamiento de cuestiones presupuestarias en una actitud que califican de antirrepublicana.
El Sr. Juez de Primera Instancia, decidió: 1) Hacer lugar a la acción de amparo promovida por los amparistas contra el Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Cruz, en todas sus partes; condenando al Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Cruz a que, por intermedio del Ministerio de Economía y Obras Públicas de la Provincia de Santa Cruz y/o Ministerio que corresponda, informe en el plazo de tres (3) días sobre: a) La totalidad de las cuentas corrientes, cajas de ahorros, plazos fijos y cualquier otro producto bancario que utilice el gobierno provincial, ministerios, empresas del estado, entes autárquicos y descentralizados; individualizados con número de cuenta y/o operación, y en cada caso movimiento de las mismas desde el mes de septiembre de 2015 hasta la fecha en que se emita el informe; y b) Haga entrega de datos de ejecución presupuestaria en los términos y con la actualización prevista en el art. 7 de la Ley 25.917 (ley provincial Nº 3676).
II. LA DECISIÓN DE LA CÁMARA La Cámara de Apelaciones confirmó la sentencia de primera instancia, por sus propios argumentos, aunque señaló cuales eran las razones por las cuales consideró que debía confirmarse el fallo de grado. En forma didáctica estableció, en cinco puntos, por qué debía confirmarse la sentencia, a saber: a. La sentencia de grado se encuentra adecuadamente fundada en el derecho vigente (arts. 1, 14, 16, 31, 32, 33 y 75 inc. 22 de la C.N., arts. 13 y 23 de la
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Dijeron que la negativa de hecho del Poder Ejecutivo Provincial les resulta violatoria del derecho de acceso a la información, consagrado normativamente con rango constitucional. Que se trata de información que hace al manejo de los fondos públicos que debería estar disponible incluso para todos los ciudadanos de nuestra provincia sin necesidad de requerimiento alguno.
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Convención Americana, arts. 1, 11 y 41 de la Constitución Provincial y art. 7 de la ley 25.917 (ley provincial 3676). b. También reconoce correctamente los precedentes de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CSJN) en los casos “ADC”, “CIPPEC” y “Giustiniani”, de los que deriva el carácter de derecho humano fundamental del derecho a la información cuyo acceso es de “todo ciudadano”. En definitiva, reconoce que estamos frente a un problema constitucional.
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c. Reconoce el precedente convencional “Claude Reyes” de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH), así como la Resolución 2252 de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), que también admiten el derecho a la información de toda persona y la obligación de los Estados de promover una cultura de la transparencia en la sociedad y en el sector público. d. Realiza un adecuado análisis general identificando las fuentes del derecho que fundan la decisión (arts. 1 y 2 del Código Civil y Comercial de la Nación), la Constitución Nacional, los tratados internacionales de derechos humanos y los principios y valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento, aceptando una pluralidad de fuentes del derecho. e. Rebate correctamente las defensas opuestas por el Estado Provincial (ausencia de arbitrariedad manifiesta; necesidad de mayor amplitud de debate, intromisión en el Poder Legislativo, afectación del principio de división de poderes, falta de legitimación de los legisladores, etc.). Por su parte, la Cámara dividió su decisión en tres partes que analizaremos a continuación.
III. EL CONTEXTO NACIONAL EN MATERIA JURISPRUDENCIAL Y EL DEBER DE SEGUIMIENTO DE LOS FALLOS DE LA CSJN Existen en nuestra jurisprudencia nacional, una trilogía de fallos de la C.S.J.N. que se refieren al derecho a la información. Me refiero a “Asociación de Derechos Civiles” (4 de diciembre de 2012), “CIPPEC” (26 de marzo de 2014) y “Giustiniani” (10 de noviembre de 2015).
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En “Asociación de Derechos Civiles c. EN-PAMI”, la C.S.J.N. debió decidir sobre un pedido de información efectuado por la Asociación Derechos Civiles, que versaba sobre la repartición de la pauta publicitaria oficial, un tema que también tiene relación con otro derecho de íntima vinculación con el derecho a la información, el derecho a la libertad de prensa.
No es un dato menor que haya sido una asociación civil especializada en derechos quien promovió la acción y obtuvo el reconocimiento, por primera vez, del derecho a la información pública en la Corte. Como nos enseña Epp la revolución de los derechos no surge “desde arriba”, es decir a partir del activismo judicial, sino que el principal motor del cambio y adquisición de nuevos derechos surge “desde abajo”, son los movimientos de la sociedad civil, por ejemplo, las organizaciones que se especializan en derechos como ACD, quien con su tenacidad sostienen y canalizan reclamos de justicia (cfr. Epp, Charles R., La revolución de los derechos. Abogados, activistas y cortes supremas en perspectiva comparada, Siglo Veintiuno Editores, Colección Derecho y Política, Buenos Aires, 2013). Volviendo al caso, la Corte apuntó que, aun cuando la entidad demandante no tuviese naturaleza estatal, si la información requerida versare sobre datos de interés público, la negativa a brindarla constituiría un acto ilegítimo, con fundamento en principios de la sociedad democrática, como la publicidad de actos de gobierno y la transparencia. Consideró la C.S.J.N. que estaba frente a un tema constitucional que exigía algunas aclaraciones sobre el significado y amplitud del referido derecho de “acceso a la información”, a efectos de demostrar que, dadas sus especiales características y los importantes y trascendentes intereses públicos involucrados, la negativa a brindar la información requerida constituye un acto arbitrario e ilegítimo en el marco de los principios de una sociedad democrática e implica, en consecuencia, una acción que recorta en forma severa derechos que son reservados —como se verá— a cualquier ciudadano, en tanto se trate de datos de indudable interés público y que hagan a la transparencia y a la publicidad de gestión de gobierno, pilares fundamentales de una sociedad que se precie de ser democrática (cfr. considerando 7).
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En ACD la C.S.J.N. reconoce, expresamente, por primera vez, el derecho de acceso a la información pública, resaltando su carácter de derecho humano fundamental con base directa en los tratados internacionales de derechos humanos y en la propia Constitución Nacional.
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El derecho de buscar y recibir información ha sido consagrado expresamente por la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo IV) y por el artículo 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Corte Interamericana ha dado un amplio contenido al derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, a través de la descripción de sus dimensiones individual y social.
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Señaló la C.S.J.N. la evolución progresiva de este derecho a la información en el contexto regional. Desde el año 2003 la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos ha emitido cuatro resoluciones específicas sobre el acceso a la información en las que resalta su relación con el derecho a la libertad de pensamiento y expresión. Así, en la Resolución AG/RES.2252 (XXXVI-O/06) del 6 de junio de 2006 sobre “Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia”, la Asamblea General de la OEA instó a los Estados a que respeten el acceso de dicha información a todas las personas y a promover la adopción de disposiciones legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para asegurar su reconocimiento y aplicación efectiva. El fundamento central del acceso a la información en poder del Estado consiste en el derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan, mediante el acceso a la información. En tal sentido, se observa que la Corte Internacional impuso la obligación de suministrar la información solicitada y de dar respuesta fundamentada a la solicitud en caso de negativa de conformidad con las excepciones dispuestas; toda vez (…) que “la información pertenece a las personas, la información no es propiedad del Estado y el acceso a ella no se debe a una gracia o favor del gobierno. Éste tiene la información solo en cuanto representante de los individuos. El Estado y las instituciones públicas están comprometidos a respetar y garantizar el acceso a la información a todas las personas. El Estado debe adoptar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para promover el respeto a ese derecho y asegurar su reconocimiento y aplicación efectivos. El Estado está en la obligación de promover una cultura de transparencia en la sociedad y en el sector público, de actuar con la debida diligencia en la promoción del acceso a la información, de identificar a quienes deben proveer la información, y de prevenir los actos que lo nieguen y sancionar a sus infractores…” (CIDH, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, párr. 282; Principios de Lima. Principio 4 “Obligación de las autoridades”;
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Declaración de SOCIUS Perú 2003, Estudio Especial citado, párr. 96) (del considerando 10 del fallo citado). Resultan claras las consecuencias que podemos extraer de este primer fallo de la C.S.J.N. el derecho a la información (derecho de buscar y recibir informaciones) es un derecho humano fundamental, con base directa en los tratados internacionales de derechos humanos (con gran incidencia en el ámbito regional) y en la propia Constitución nacional, cuyo ejercicio no está reservado a ningún grupo o sector, sino que corresponde a toda persona. Asimismo, este derecho está relacionado con la transparencia y, en definitiva, con la calidad de nuestras democracias.
En este último fallo “Giustiniani, Rubén Héctor c YPF — s/ amparo por mora”, la Corte ordenó a YPF SA (la empresa petrolera estatal argentina) que haga públicas las cláusulas del Acuerdo de Proyecto de Inversión suscrito con Chevron Corporation para la explotación de hidrocarburos no convencionales en las áreas de Lomas de la Lata Norte y Loma Campana de la Provincia del Neuquén, en el sur argentino. La acción judicial fue planteada por Giustiniani, un legislador nacional, luego de que YPF SA se negara expresamente a brindarle la información que había solicitado sobre ese proyecto de inversión, en especial la relacionada con la calidad ambiental y las actividades que desarrollarán YPF y Chevron en las áreas mencionadas. El máximo tribunal volvió a destacar que la libertad de información es un derecho humano fundamental y que abarca el derecho a juntar, trasmitir y publicar noticias y contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, que tiene por objeto asegurar que toda persona pueda conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan. Las obligaciones de garantizar y respetar el derecho de acceso a la información gozan de protección constitucional y convencional (arg. Considerando 12 de Fallos: 335:2393). Ello es así pues este derecho corresponde a cualquier persona para ejercer el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento a las funciones públicas. La información no pertenece al Estado,
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Esta doctrina de la C.S.J.N. se consolidó con los fallos “CIPPEC” y más recientemente con el fallo “Giustiniani”.
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sino que es del pueblo de la Nación Argentina (del considerando 20 del fallo “Giustiniani”). Tenemos, entonces, tres fallos de la C.S.J.N. que, sin lugar a dudas, reconocen este derecho a la información a toda persona. ¿Cuál es la actitud frente a estos precedentes que deben adoptar los jueces de instancia inferior? A partir de la reforma constitucional del año 1994, la República Argentina adoptó el régimen “monista”, dejando atrás la discusión que se planteaba frente al sistema “dualista”, confiriendo de este modo jerarquía constitucional a un conjunto de instrumentos internacionales y permitiendo a otros adquirir el mismo rango por decisión del Congreso (art. 75, inc. 22 CN).
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En esta misma línea la Corte Suprema de Justicia de la Nación adhirió tanto al sistema de control de convencionalidad por parte de los jueces hacia el interior del país como a la aplicación directa de ciertas interpretaciones que los órganos creados por la Convención Americana sobre Derechos Humanos dieran a la Convención. Los fallos dictados por la Corte Suprema no son, en sentido estricto, obligatorios o vinculantes para los tribunales inferiores, en tanto no existe una norma legal expresa que así lo disponga. Pese a ello, sin embargo, en la práctica, los precedentes de la Corte Suprema son tenidos en cuenta por los tribunales inferiores debido al rol institucional de último intérprete que se le asigna a dicho Máximo Tribunal. Sagüés, analiza los distintos argumentos brindados por el mismo órgano sobre sus decisiones, equiparándolos a una suerte de stare decisis criollo, siendo que cuando la Corte declara como inconstitucional a una norma, no la deroga (formalmente), como lo hacen los tribunales constitucionales que siguen el modelo kelseniano; pero “obliga a todos los cuadros judiciales del país a inaplicarla, si la regla en desgracia es cuestionada en un proceso”, generando un efecto expansivo que limita el control difuso de constitucionalidad de los jueces inferiores, quienes perderían su jurisdicción y libertad para decidir, al resultar inhabilitados para reputar constitucional aquello que el Máximo Tribunal resolvió contrariamente (Sagüés, Néstor P., La vinculatoriedad de la doctrina judicial de la Corte Suprema, LA LEY 14/08/2008, 1 o LA LEY 2008-E, 837 o Derecho Constitucional-Doctrinas Esenciales Tomo I, 1161, AR/DOC/2110/2008, en Vega, Lorena A. y Vega Gustavo, Obligatoriedad de los precedentes en el sistema argentino, 1 de junio de 2015, www.infojus.gov.ar, Id SAIJ: DACF150649).
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En efecto, se advierte que en numerosos precedentes jurisprudenciales, los tribunales inferiores toman en cuenta la doctrina legal sentada por el Supremo Tribunal, argumentando en tal sentido que cuando la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expide en materia federal, sus decisiones son vinculantes para los jueces y tribunales inferiores como consecuencia del rol institucional del Alto Tribunal, al que se encuentra conferida la misión de intérprete final de la Constitución Nacional, por lo que entienden que existe un deber de acatar sus fundamentos en este ámbito.
Gelli, por su parte, luego de apuntar que la Constitución Nacional no declara obligatorias las resoluciones de la Corte Suprema para las demás instancias ni resulta aplicable el sistema stare decisis —estar a lo ya decidido—, explica que solo si esta regla de “valor moral, retórico o de ejemplaridad” es clara, precisa y proviene de la mayoría de sus integrantes “en cuanto a la decisión y a los argumentos que sostienen la decisión […] emana deber de seguimiento” (cfr. Gelli, María Angélica, La obligatoriedad de las sentencias de la Corte Suprema (A propósito de “Arte Radiotelevisivo Argentino S.A.” y la libertad expresiva), Sup. Const. 10/04/2014, 33 o LA LEY 2014-B, 383). La Cámara decidió seguir este deber moral por dos razones: en primer lugar, porque le parecieron absolutamente adecuadas las tesis sostenidas por la C.S.J.N. respecto de la operatividad en sentido amplio del derecho a la información pública que tiene toda persona, resultando una regla clara y precisa emanada de la Corte en tres oportunidades. En segundo lugar, y siguiendo la tradición de la C.S.J.N., tampoco encontró en el caso o en las defensas introducidas por el Estado Provincial “nuevos” argumentos, que permitan negar, en el caso, el derecho a la información de los amparistas. Se cuestionó la legitimación activa de los amparistas, quienes se presentaron como diputados y como ciudadanos. Aquí no podemos olvidar que la C.S.J.N. y el propio Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Santa Cruz (en ade-
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En el recordado fallo “Cerámica San Lorenzo” la C.S.J.N. dispuso que: “… carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de la corte sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia…” (Fallos 307:1094).
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lante T.S.J.S.C.) han venido ensanchando los límites de la legitimación hasta el denominado, con amplitud, “todos podemos impugnar”. Me refiero a los fallos: CSJN Recurso de Hecho “Colegio de Abogados de Tucumán c/Honorable Convención Constituyente de Tucumán y otro”, del 14 de abril de 2015 y al fallo del TSJ anotado al Tº XVII, SENTENCIA-T.S.J. Rº 590, Fº 3.383/3.393, PROT. ELECT. TSS1 006 S.151, del 17 de julio de 2015 (cfr. Cornejo Thury, Valentín, Todos podemos impugnar (una reforma constitucional, por ejemplo), Todo sobre la Corte, 15 de abril de 2015 en www.http: //todosobrelacorte. com/2015/04/15todos-podemos-impugnar-una-reforma-constitucional-porejemplo/). En este último fallo el T.S.J.S.C., receptando la doctrina de la C.S.J.N. de “Colegio de Abogados” sostuvo que: “Cuando se denuncia que han sido lesionadas expresas disposiciones constitucionales que hacen a la esencia de la forma republicana de gobierno, poniendo en jaque los pilares de la organización del poder diagramada en la Ley Fundamental —en el caso, disposiciones incorporadas a la Constitución de la Provincia de Tucumán que permiten modificarla de un modo distinto al establecido sin que esto surja de la Ley de necesidad de la reforma—, la simple condición de ciudadano resulta suficiente para tener por demostrada la existencia de un interés “especial” o “directo”, pues lo que está en juego es la fuente misma de toda legitimidad” (cfr. Sum. fallo cit.). Este precedente citado, la impronta del derecho a la información como derecho fundamental que hace a la esencia de la forma republicana de gobierno y la recurrente frase de la C.S.J.N. en la trilogía de pronunciamientos respecto que “toda persona” tiene este derecho, alcanzan para rechazar cualquier agravio que se fundamente en la legitimación activa de los amparistas. Además, nuestra Constitución Nacional, en su art. 43 establece en forma diáfana que: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidas por esta Constitución, un tratado o una ley…” Tampoco constituye un argumento “nuevo” la delimitación de la competencia entre los poderes del Estado, con la posible intromisión del Poder Judicial en el Poder Legislativo.
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De ninguna manera se puede suponer que el reconocimiento del derecho a la información pública de toda persona signifique, en el caso y por el solo hecho que los amparistas sean diputados, que los jueces estemos yendo en auxilio de un legislador individual o de un grupo de legisladores que se quejan de haber fracasado en persuadir a sus colegas o que el Poder Judicial se inmiscuya en el “proceso de formación de leyes”.
Suele afirmarse —con todo tino— que el acceso a la información es trascendente para la ciudadanía, pues solo contando con ella se pueden tomar decisiones de participar. Es decir, si hay información previa puede haber participación mínimamente informada (cfr. Sacristán, Estela, Acceso a la información: A propósito de los casos “Pami” y “Giustiniani”, Jurisprudencia Argentina, 2016-I, Fascículo 12, Número Especial, Derecho Procesal Constitucional, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 30). Va de suyo que, si el acceso a la información es trascendente para la ciudadanía en términos de participación informada, más aún lo es para quienes son legisladores y participan con una responsabilidad mayor en el proceso deliberativo. Aquí la Cámara introduce otro argumento de singular importancia que podemos denominar: el compromiso con la democracia deliberativa.
IV. EL COMPROMISO CON LA DEMOCRACIA DELIBERATIVA Para que la democracia deliberativa pueda funcionar se requiere que: 1º) todos pueden participar en el juego en condiciones de igualdad; 2º) el juego se
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En primer lugar, no es posible identificar el interés de los amparistas con el proceso de formación de la ley general de presupuesto, aunque si fuera simplemente esto y los legisladores no hubieran contado con la información necesaria para el proceso democrático deliberativo de diálogo, negociación, acuerdo o disenso de una ley, en el ámbito propio del legislativo donde la democracia deliberativa es más deliberativa, estaríamos frente a un caso que, además del derecho a la información involucraría otros derechos aún más importantes ya que serían las bases o los cimientos de esa democracia deliberativa las que estarían en crisis, frente al caso de grupos de interés que participan de la discusión legislativa sin información.
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desarrolla en el campo de la sociedad política; 3º) las decisiones se toman por votación. Aunque es posible distinguir entre muchas y diferentes versiones de la concepción deliberativa de la democracia, se propone una que se caracteriza por dos rasgos: primero, supondré que esta perspectiva de la democracia requiere de la aprobación de decisiones públicas luego de un amplio proceso de discusión colectiva. Segundo, supondré que el proceso deliberativo requiere, en principio, de la intervención de todos aquellos que se verían potencialmente afectados por las decisiones en juego. Por un lado, esta opción difiere en gran medida de las teorías pluralistas, sobre todo como consecuencia de la segunda característica señalada. En realidad, la democracia deliberativa requiere que las decisiones públicas estén ancladas en una base consensual amplia, formada con la participación de todos los sectores de la sociedad. Según esta idea, mientras menores sean el alcance y la intensidad de la participación cívica, más débiles serán las razones para considerar que el resultado final del proceso deliberativo es imparcial. La amplia intervención colectiva es percibida aquí como una condición primaria y necesaria (aunque no suficiente) para tal imparcialidad. Una democracia deliberativa es aquella capaz de transformar las preferencias de la gente y es el diálogo y solo éste, el medio para contener los intereses egoístas y el poder de los grupos que se basan en ellos. Este límite se logra gracias a la característica del diálogo de excluir aquellas posiciones que no pueden ser defendidas desde el punto imparcial (cfr. Nino, Carlos Santiago, La constitución de la democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 1997, p. 142). Un diálogo difícilmente puede progresar si los participantes se limitan a describir lo que ya saben desde un comienzo: que sus intereses son diferentes y que posiblemente se encuentren en conflicto. No hay diálogo posible, no hay negociación y convengamos que esta subyace a todo el proceso democrático, si no hay información, si aquellos grupos que tienen intereses diferentes ni siquiera pueden participar de la democracia deliberativa en su extensión, si no poseen la información necesaria para el debate, la negociación, el acuerdo o el disenso. La historia de la democracia nos enseña que los sistemas de escasa participación se asocian a sociedades desiguales (cfr. Macpherson, C. B., La democracia liberal y su época, Buenos Aires, Alianza Editorial, 1991, p. 124).
El derecho a la información pública en nuestras democracias deliberativas: un fallo al sur
La idea del diálogo, finalmente, viene a exigir algo diferente a lo que de común se encuentra en la práctica. En efecto, la idea de “diálogo” remite a un igualitarismo que aquí parece estar ausente. En un diálogo legislativo “normal” las dos partes tienen igual oportunidad de prevalecer, mientras ambas presenten buenos argumentos. Para ello, se requiere, ineludiblemente, una igualdad estructural de armas en materia informativa. Si la información es solo propiedad de un grupo y los otros no pueden aspirar, lo que se afecta es algo más que el derecho a la información, se afecta el compromiso con la democracia deliberativa y la forma republicana de gobierno (art. 1 de la C.N.).
Por otro parte, los amparistas señalaron otras circunstancias, más allá de lo presupuestario, que motivan la presentación del amparo. Me refiero a conocer el estado económico y financiero de la provincia frente a la hipótesis de la emergencia y la crisis de los recursos que se informa desde el Gobierno Provincial, así como respecto de otros proyectos que puedan ser enviados por el Ejecutivo (de endeudamiento o acceso al crédito nacional o internacional). La información requerida, entonces, supera la instancia presupuestaria e invita a ser considerada dentro de este derecho. Es más, considero que esa información y la total y absoluta transparencia de las cuentas provinciales es necesaria a fin de poder comprender, no solo los amparistas, sino la ciudadanía en general, los procesos de negociación de salarios (paritarias), que se vienen desarrollando en la Provincia de Santa Cruz. Tampoco es posible sostener que no existe en el caso ilegalidad o arbitrariedad manifiesta (art. 2 de la ley 1117 y modificatorias, ley de amparo de la Provincia de Santa Cruz), presupuesto básico de procedencia del amparo, ya que la simple negativa —injustificada— de otorgar la información supone, en los claros términos del derecho a la información un acto con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta que justifica la acción de amparo.
Juez 2016 Nº 5
“Si la democracia constituye un modelo valioso de convivencia no es simplemente porque proporciona una regla para resolver las disputas políticas, sino porque propicia mejor que otros sistemas el desarrollo de la autonomía individual, del diálogo, de la igualdad de derechos y de la participación de todos en los asuntos comunes, que es lo que históricamente pretendieron impulsar las Constituciones” (Prieto Sanchís, Luis, Justicia constitucional y derechos fundamentales, Editorial Trotta, segunda edición, España, 2009, p. 137).
Carlos Enrique Arenillas
V. EL CONTEXTO REGIONAL: LA CIDH Y EL FALLO “CLAUDE REYES” Los tres fallos de la C.S.J.N. respecto del derecho a la información que analizamos precedentemente hacen referencia, dentro del contexto regional, a un fallo sumamente importante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En efecto, el fallo conocido como “Claude Reyes” Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, Sentencia de 19 de septiembre de 2006 (Fondo, Reparaciones y Costas) es categórico respecto de la existencia de un deber estatal de información.
Juez 2016 Nº 5
Este deber encuentra sustento legal en el art. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, con la siguiente extensión: a) la divulgación de la información en poder del Estado debe jugar un rol muy importante en una sociedad democrática, pues habilita a la sociedad civil para controlar las acciones del gobierno a quien ha confiado la protección de sus intereses. “El artículo 13 de la Convención debe comprender una obligación positiva de parte del Estado de brindar acceso a la información en su poder”, lo cual es necesario para evitar abusos de los funcionarios gubernamentales, promover la rendición de cuentas y la transparencia dentro del Estado y permitir un debate público sólido e informado para asegurar la garantía de contar con recursos efectivos contra tales abusos; b) existe un consenso creciente en torno a que los Estados tienen la obligación positiva de brindar la información que obre en su poder a sus ciudadanos. “La Comisión ha interpretado que el artículo 13 incluye un derecho al acceso a la información en poder del Estado”; c) “de acuerdo a los amplios términos del artículo 13, el derecho al acceso a la información debe estar regido por el ‘principio de máxima divulgación’”. “La carga de la prueba corresponde al Estado, el cual tiene que demostrar que las limitaciones al acceso a la información son compatibles con las normas interamericanas sobre libertad de expresión”. “Ello significa que la restricción no sólo debe relacionarse con uno de [los] objetivos [legítimos que la justifican], sino que también debe demostrarse que la divulgación constituye una amenaza de causar substancial perjuicio a ese objetivo y que el perjuicio al objetivo debe ser mayor que el interés público en disponer de la información” (prueba de proporcionalidad) (VII, punto 58 del fallo).
El derecho a la información pública en nuestras democracias deliberativas: un fallo al sur
Además, la CIDH entendió que el art. 13 asigna una obligación positiva del Estado de suministrar la información solicitada y, en lo que hace a la legitimación, aclaró que no resulta exigible un interés directo, salvo restricciones legítimas que deben ser probadas en el caso concreto. Demás está decir que aquí sostenemos la idea de máxima divulgación de la información pública como obligación positiva de los estados, sin que —en el caso— se haya probado o alegado una limitación compatible con las normas interamericanas sobre la libertad de expresión o que la divulgación constituya una amenaza para el Estado provincial.
Desde el caso “Ekmekdjian” (1992), la C.S.J.N. ha considerado que la interpretación de la CADH debe guiarse por la jurisprudencia de la CIDH. Con la nueva integración, nuestro máximo tribunal ha otorgado un lugar de privilegio a las normas internacionales de tutela de los derechos humanos y, consecuentemente, a la jurisprudencia de la CIDH, como lo demuestran los fallos “Arancibia Clavel”, “Mazzeo”, “Simon”, “Verbitsky”, “Esposito” y “Casal”, entre otros. En consecuencia, se desprende de la actual jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal que el Estado Argentino tiene el deber jurídico de seguir los criterios interpretativos de la CIDH en los dos casos; es decir, para el caso de interpretaciones realizadas en casos contenciosos en los que Argentina no fue parte en el proceso y, para el caso de que lo haya sido, en relación con casos ajenos al concreto en que se expidió. En el caso “Arancibia Clavel”, el voto mayoritario de la C.S.J.N. fue más allá y sostuvo que acarrearía responsabilidad internacional del Estado Argentino frente al Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos no perseguir los crímenes de lesa humanidad cometidos en nuestro país, dado que la CIDH en el caso “Barrios Altos vs. Perú”, condenó al Estado nombrado por la no persecución de dichos delitos. Ha dicho “(…) A partir de dicho fallo quedó claramente establecido el deber del Estado (refiriéndose a la Argentina) de estructurar el aparato gubernamental, en todas sus estructuras del ejercicio del poder público, de tal manera que sus instituciones sean capaces de asegurar la vigencia de los derechos humanos, lo cual incluye el deber de prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la convención. Surge
Juez 2016 Nº 5
Más allá de esto, quisiera señalar otra circunstancia respecto de la significación del fallo “Claude Reyes”, ausente en el fallo de primera instancia, pero reconocida por la Cámara.