1_9788490339800 by Editorial Tirant Lo Blanch

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Política y Gobierno en el Estado Autonómico Director

Jaime Ferri Durá Autores

Álvaro Aznar Forniés Esther del Campo García Juan Carlos Cuevas Lanchares Jaime Ferri Durá Antonio Garrido Rubia Javier Gómez de Agüero López Eliseo López Sánchez Javier Loscos Fernández Pedro Pablo Madera Parral Eva Martín Coppola Luis Pérez Rodríguez Argimiro Rojo Salgado Paloma Román Marugán Joaquín Sánchez Cano Enrique José Varela Álvarez

Valencia, 2013

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Índice Prólogo.................................................................................................... 13 Jaime Ferri Durá

I) INTRODUCCIÓN Capítulo I LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA AUTONÓMICO Jaime Ferri Durá

1. INTRODUCCIÓN, DESDE LA TRANSICIÓN................................................ 21 2. UN LARGO PROCESO HISTÓRICO QUE AÚN SIGUE PESANDO, HASTA LA CONSTITUCIÓN DE 1978........................................................................ 27 3. DIFERENTES ETAPAS EN LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA AUTONÓMICO......................................................................................................... 37 4. BALANCE ABIERTO, DESPUÉS DE MÁS DE TREINTA AÑOS..................... 57 Referencias bibliográficas........................................................................................ 60 Actividades.............................................................................................................. 61

Capítulo II TERRITORIO Y PODER EN PERSPECTIVA COMPARADA: EL CASO ESPAÑOL Esther del Campo García

1. INTRODUCCIÓN........................................................................................... 63 2. TERRITORIO, PODER Y ESTADO................................................................. 64 3. LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER. TIPOS IDEALES Y MESTIZAJES........................................................................................................... 68 4. EL CRECIMIENTO DEL ESTADO Y LA DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL........................................................................................................... 78 5. EL DESARROLLO PRECISA DE OTRO DESPLIEGUE TERRITORIAL......... 85 6. CONCLUSIONES: LO QUE IMPORTA SON LOS PROCESOS...................... 87 Bibliografía............................................................................................................. 90 Actividades.............................................................................................................. 94

Índice

II) INSTITUCIONES Y ACTORES Capítulo III LAS INSTITUCIONES AUTONÓMICAS Y SU FUNCIONAMIENTO Eliseo López Sánchez Joaquín Sánchez Cano Álvaro Aznar Forniés

1. INTRODUCCIÓN........................................................................................... 99 2. ASAMBLEAS LEGISLATIVAS. COMPOSICIÓN, FUNCIONES Y RENDIMIENTO.......................................................................................................... 102 2.1. Composición........................................................................................... 103 2.2. Organización........................................................................................... 105 2.3. Funciones................................................................................................ 107 3. PRESIDENTES................................................................................................. 120 4. consejos de gobierno. elección, formación y dinámica....................................... 133 5. ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS. ORGANIZACIÓN Y PERSONAL................................................................................................................. 139 6. COMPETENCIAS. TIPOS, NIVELES Y PACTOS POLÍTICOS........................ 148 Bibliografía............................................................................................................. 157 Actividades.............................................................................................................. 159

Capítulo IV LOS HECHOS DIFERENCIALES Juan Carlos Cuevas Lanchares

1. LOS HECHOS DIFERENCIALES, SU SIGNIFICADO Y SU RELACIÓN CON EL ESTADO AUTONÓMICO................................................................ 161 2. LOS HECHOS DIFERENCIALES EN ESPAÑA Y SUS PECULIARIDADES.... 164 3. CONCLUSIÓN Y DISCUSIONES.................................................................... 176 Bibliografía............................................................................................................. 179 Actividades.............................................................................................................. 180

Capítulo V LOS SISTEMAS DE FINANCIACIÓN Fco. Javier Loscos Fernández

1. ¿QUÉ NOS DICE LA TEORÍA?....................................................................... 182 2. LA FINANCIACIÓN DE LAS CC.AA DE RÉGIMEN COMÚN..................... 187 2.1. El marco legal.......................................................................................... 187 2.2. La determinación de las necesidades de gasto de las CC.AA.................... 193 2.3. La capacidad fiscal de las CC.AA............................................................ 202 2.4. Los mecanismos de nivelación y solidaridad............................................ 210 2.5. Resultados alcanzados............................................................................. 226

Índice

2.6. Otros mecanismos de solidaridad. Los Fondos de Compensación Interterritorial.................................................................................................... 228 3. LAS ESPECIALIDADES DE CANARIAS, CEUTA Y MELILLA....................... 234 3.1. Canarias.................................................................................................. 234 3.2. Ceuta y Melilla: La financiación de las Ciudades Autónomas.................. 238 4. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE CONCIERTO O CONVENIO......................... 240 5. BALANCE PROVISIONAL Y PERSPECTIVAS DE FUTURO.......................... 254 Bibliografía............................................................................................................. 261 Actividades.............................................................................................................. 267

Capítulo VI POLÍTICAS PÚBLICAS DE LAS CC.AA. DESCENTRALIZACIÓN Y SERVICIOS DE BIENESTAR Luis Pérez Rodríguez Eva Martín Coppola Pedro Pablo Madera Parral

1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS............................................................................. 269 2. POLÍTICA SANITARIA. MODELO DE ASEGURAMIENTO, DESCENTRALIZACIÓN Y ACTORES.................................................................................. 275 3. POLÍTICA EDUCATIVA. DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA DE LOS CENTROS EDUCATIVOS........................................................................ 285 4. LA POLÍTICA SOCIAL: EL CASO DE LA SEGURIDAD SOCIAL, LA ASISTENCIA SOCIAL Y LA ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA.......................... 294 Conclusiones........................................................................................................... 304 Bibliografía............................................................................................................. 306 Actividades.............................................................................................................. 308

Capítulo VII LOS SISTEMAS DE PARTIDOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Paloma Román Marugán

1. INTRODUCCIÓN........................................................................................... 311 2. EL SISTEMA ESTATAL DE PARTIDOS........................................................... 316 3. LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE PARTIDOS......................................... 319 4. COMPETICIÓN ELECTORAL Y ARENAS POLÍTICAS: MAPA DE SITUACIÓN ACTUAL................................................................................................ 323 4.1. Las Comunidades históricas y Andalucía................................................. 323 4.2. Las restantes comunidades...................................................................... 325 4.3. Las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla........................................... 328 Conclusiones........................................................................................................... 330 Bibliografía............................................................................................................. 332 Actividades.............................................................................................................. 333

Índice

III) NUEVAS DINÁMICAS DE RELACIÓN Capítulo VIII LA BUENA GOBERNANZA DEL ESTADO AUTONÓMICO: UN LARGO CAMINO POR RECORRER Argimiro Rojo Salgado Enrique José Varela Álvarez

INTRODUCCIÓN.................................................................................................. 337 1. UNA APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE GOBERNANZA..................... 341 2. LA PRÁCTICA DE LA GOBERNANZA EN EL ESTADO AUTONÓMICO: LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES........................................ 345 3. LA EXPERIENCIA AUTONÓMICA COMO FACTOR DE BUENA GOBERNANZA: LOS RENDIMIENTOS DEL ESTADO DESCENTRALIZADO....... 351 4. DÉFICITS DEL ESTADO AUTONÓMICO Y CONDICIONES PARA UNA BUENA GOBERNANZA................................................................................. 356 4.1. Necesidad de recuperar la cultura de la negociación y del consenso........ 359 4.2. Más allá del Estado-Nación: El “Estado-Comunidad”............................. 361 4.3. El poder político ante el contexto de la globalización y la gobernanza multinivel................................................................................................ 364 5. ¿ES POSIBLE LA BUENA GOBERNANZA AUTONÓMICA?........................ 367 Bibliografía............................................................................................................. 369 Actividades.............................................................................................................. 372

Capítulo IX LA ACCIÓN EXTERIOR DE LAS REGIONES: EL CASO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Argimiro Rojo Salgado

1. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LAS REGIONES: UNA ACTIVIDAD NORMALIZADA........................................................................................................... 376 2. CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LA ACTIVIDAD EXTERIOR DE LAS REGIONES...................................................................................................... 378 3. LA PARTICIPACIÓN REGIONAL EN LA UNIÓN EUROPEA: EL ESTADO DE LA CUESTIÓN........................................................................................... 384 4. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LAS CCAA: su participación en la unión europea.................................................................................................................... 390 5. QUÉ APORTA EL NIVEL REGIONAL A LA BUENA GOBERNANZA EUROPEA............................................................................................................. 395 Bibliografía............................................................................................................. 399 Actividades.............................................................................................................. 400

Índice

Capítulo X LAS RELACIONES INSTITUCIONALES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Javier Gómez de Agüero López

1. EL GOBIERNO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.............................................................. 402 1.1. La Cooperación multilateral.................................................................... 402 1.1.1. Las Conferencias Sectoriales........................................................ 402 1.1.2. Los órganos colegiados de la Administración General del Estado con participación de las Comunidades Autónomas...................... 405 1.2. La Cooperación multilateral.................................................................... 406 1.2.1. Las Comisiones Bilaterales de Cooperación................................. 407 1.2.2. Los Convenios de colaboración................................................... 409 1.3. La Conferencia de Presidentes................................................................. 410 2. LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL SISTEMA POLÍTICO DE LA UNIÓN EUROPEA................................................ 411 2.1. Participación de las CC.AA. en las distintas formaciones del Consejo de Ministros................................................................................................. 412 2.2. Participación de las CC.AA. en la Comisión Europea.............................. 413 2.3. El Comité de las Regiones....................................................................... 414 2.4. Las Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial........................... 416 3. LAS RELACIONES ENTRE COMUNIDADES AUTÓNOMAS....................... 416 Conclusión.............................................................................................................. 419 Bibliografía............................................................................................................. 421 Actividades.............................................................................................................. 422

Capítulo XI LAS REFORMAS ESTATUTARIAS Antonio Garrido Rubia

1. TRAYECTORIA Y DESARROLLO DEL ESTADO AUTONÓMICO: FASES Y COYUNTURAS CRÍTICAS.............................................................................. 424 2. LA “TERCERA OLA” DE REFORMAS Y LOS ESTATUTOS DE SEGUNDA GENERACIÓN: 2004-2011............................................................................. 429 3. CONTENIDOS Y SIMILITUDES DE LOS NUEVOS ESTATUTOS................. 438 3.1. Los temas identitarios.............................................................................. 438 3.2. Derechos................................................................................................. 440 3.3. Competencias.......................................................................................... 442 3.4. Financiación............................................................................................ 444 3.5. Cooperación y Relaciones Institucionales................................................ 446 Bibliografía............................................................................................................. 446 Actividades.............................................................................................................. 449

LOS AUTORES........................................................................................ 459

Prólogo El reino de España junta un país múltiple y diverso. Sus pueblos y territorios están reunidos bajo un mismo Estado, uno de los más antiguos de Europa, desde finales de la Edad Media. A pesar de que la organización política de esos espacios —el tema de este libro— es problemática, y ha sido incluso conflictiva. Pues, entre las causas de los cruentos enfrentamientos civiles que ensombrecen nuestra historia, siempre está —en primera línea— la disputa por el poder en esos territorios, hoy, apenas algo más (los archipiélagos, Ceuta y Melilla) que la mayor parte de la península ibérica; antaño, durante la España imperial y hasta finales del s. XIX, hubo extensas posesiones, muchas muy alejadas de la metrópoli, que se fueron perdiendo. La fórmula que más se ha utilizado para gobernar ese Estado, sobre todo desde el s. XVIII, a partir de la llegada de los Borbones, ha sido el centralismo; con un carácter uniformador que se ve complementado con cantidades variables —según la época— de despotismo y autoritarismo, casi siempre bajo la dominación de la Monarquía hispánica o española; con la salvedad de la I y la II Repúblicas en las que, por el contrario, se ensayan respuestas descentralizadoras, como son el estado federal y el estado “integral”, respectivamente, junto a un reconocimiento de derechos y libertades que alcanza una expresión muy digna, en especial, en el segundo período; hasta la irrupción del general Franco, quien por la fuerza sustrae libertades y derechos políticos y civiles a la población junto a la expresa negación de cualquier capacidad de decisión sobre los diferentes territorios. Por esas razones, la respuesta a este desafío era inaplazable cuando se inicia la reinstauración de la democracia, antes incluso de aprobarse la Constitución de 1978. El anclaje territorial que entonces se fue adoptando en parte era un modelo nuevo, pero no original ya que bebía de fuentes diversas, desde el sistema regional italiano al ejemplo federal, incorporando también nuestro reciente pasado republicano (Disposición transitoria segunda de la Constitución) o los derechos históricos de los territorios forales (Dispo-

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sición adicional primera). Así fue surgiendo el Estado autonómico. Las Comunidades Autónomas que lo conforman, después de más de treinta años desde su establecimiento, son el conjunto político institucional que más y mejor ha contribuido a dar satisfacción al aludido problema de la integración y acomodación de pueblos y territorios. Consideración que, sobre todo, se puede realizar cuando se observa con perspectiva histórica. Aunque la satisfacción no es igual para todos; particularmente, los pueblos más singulares, aquellos que más demandan un reconocimiento de sus peculiaridades, son los que muestran un mayor desagrado con los niveles de autogobierno alcanzados; y eso que estos son elevados, incluso cuando se comparan con los que disponen muchos estados federales, y mayores que en cualquier otro período. En los últimos tiempos, la situación puede parecer más grave, de una parte por factores internos, en concreto en Cataluña, por la compleja trayectoria seguida para aprobar la reforma de su Estatuto y, en particular, por la predecible reacción contra la esperada y polémica Sentencia del Tribunal Constitucional (STC 031/2010) que suspende algunos aspectos llenos de valor simbólico sin clara justificación; por contra en el País Vasco, el esperado silencio del terrorismo de ETA, después de tantos años, por ahora se encauza sin proclamas soberanistas desde su gobierno nacionalista. Pero es la crisis económica internacional que, desde 2007-2008, asola muchos de los países occidentales lo que, sobre todo, ha hecho que la situación entre nosotros efectivamente sea más grave; lo que acaso también repercute en una profunda crisis institucional y representativa, quizá latente desde antes. Si bien ahora aflora y, en parte, provoca la polarización de algunas posiciones que, hasta el momento, han convivido sin gran dificultad; probablemente para encubrir también la difícil situación económica. Observándose, en un sucinto recuento que parece una repetición del pasado, desde separatismos, patrocinados ahora hasta por los gobernantes que antes se mantenían contenidos, es el caso de Cataluña, hasta el federalismo, cuya concreción —aún no bien realizada— puede exigir una importante modificación de nuestras principales normas; sin olvidar la demanda de recentralización, siempre presente, ahora quizá con más empuje al estar auspiciada

Prólogo

por algunos medios de comunicación, en la actualidad, muy influyentes. Como se observa una confrontación en apariencia extrema, pues en ocasiones es más impostada que real, que puede desfigurar el hecho cierto de que las Comunidades Autónomas están consolidadas en el marco de la estructura y la dinámica del actual estado. Y por ello contemplan, la mayoría de veces con anhelo, cómo en otros lugares se buscan salidas —sin dificultades especiales— ante contenciosos acaso más profundos, como en Escocia, en Irlanda del Norte, en Kosovo, por citar algunos de los casos más próximos y recientes; pretendiendo asimismo emular sus respuestas, ante lo que se alzan ancestrales resabios centralistas que aún perduran en numerosos dirigentes políticos, que a su vez provocan más insatisfacción. Contraponiéndose, hasta cierto punto sin claridad, intereses que se revisten con ideología que apela a la defensa del espacio (el centro o la periferia) donde uno u otro puede dominar. En este libro, realizado con perspectiva politológica, analizamos las instituciones, los actores y los procesos políticos más importantes del subsistema autonómico que, desde nuestra última transición a la democracia, es una parte fundamental del sistema político español. El objeto y la panorámica desde la que se contempla, a pesar de su evidente importancia, no es habitual; la bibliografía más abundante, en general, se ha ocupado más de observar uno a uno los diferentes territorios, de estudiar una a una cada Comunidad Autónoma, acaso por comprensibles razones de reafirmación, dado el pasado de negación del autogobierno; y también parece predominante, quizá más aún cuando se aborda el estudio conjunto del Estado autonómico, realizarlo con una visión normativa, jurídica o no, desiderativa, en las que abundan las propuestas de revisión que, en un sentido u otro, siempre contienen algún elemento de arbitrariedad que la investigación rigurosa prohíbe. El análisis que aquí se realiza es transversal; se atiene a los hechos, incide en la explicación de las estructuras y las dinámicas del Estado autonómico en el marco del sistema español y europeo, exponiendo sus principales dimensiones y evitando valoraciones subjetivas. De ese modo, el compromiso que se sustenta al exponer y detallar la Política y el gobierno en el Estado autonómico es, en todo caso, con las reglas de juego democrático que le animan y con su pro-

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fundización. Siguiendo esa sistemática se pueden hallar respuestas que den salida a los problemas que aquejan a la organización y distribución territorial del poder entre nosotros; pero encontrar la solución definitiva para el cleavage centro/periferia parece una meta inalcanzable, como también sucede con otras importantes hendiduras políticas y sociales, aquí y en cualquier otro lugar. Para ello, la obra se ha estructurado en tres grandes apartados, como se puede observar en el Índice. En primer lugar hay una Introducción en la que se expone, al principio y en apretada síntesis, cómo se ha ido construyendo el Estado autonómico desde antes de la Constitución de 1978 hasta llegar al presente (tarea a cargo de J. Ferri); en el capítulo siguiente, desde una perspectiva comparada, se observa cómo se articulan y desarrollan los conceptos poder y territorio, singularmente en España (por E. del Campo). El segundo gran apartado, Instituciones y actores, comprende, primero, el estudio de las principales Instituciones de las Comunidades Autónomas (por E. López, J. Sánchez y A. Aznar); seguidamente, se explican los —denominados— “hechos diferenciales”, analizando su intensidad y alcance, también para ver hasta qué punto exigen una diferenciación de los territorios que los poseen (J. C. Cuevas); a continuación se exponen los sistemas de financiación de las Comunidades Autónomas, observando su diferente concepción y evolución, tanto legislativa como en la práctica (J. Loscos); las principales políticas públicas, formuladas y desarrolladas por gobiernos autonómicos, es el tema del capítulo siguiente (firmado por L. Pérez, E. Martín y P.P. Madera); concluye el apartado segundo con la descripción y análisis de los subsistemas de partidos que, gestados a partir de los procesos electorales que, cada cuatro años, o menos, eligen parlamentos e indirectamente gobiernos en cada autonomía (por P. Román). El tercer y último gran apartado observa cómo todo el conjunto de instituciones y actores políticos, examinados en los capítulos precedentes, repercute en el sistema dando lugar a Nuevas dinámicas de relación, tanto en la política y el gobierno —como en la gobernanza— de España y de otros niveles supranacionales; así se analiza, en primer lugar, la buena gobernanza del estado autonómico (A. Rojo y E. Varela); más adelante, se estudia la acción exterior de las Comunidades Autónomas

Prólogo

(A. Rojo); posteriormente, las relaciones institucionales generadas, no sólo por el nuevo nivel de gobierno (J. Gómez de Agüero); para cerrar con la observación de las reformas estatutarias llevada a cabo (A. Garrido). Quizá el texto requeriría de un Epílogo —para ingleses, al decir de J. Ortega y Gasset en La rebelión de las masas—, ya que dispone de este Prólogo —para franceses, o no— en el que quien ha realizado la tarea de Director presenta un obra colectiva que ante todo se considera precisa; pues en la bibliografía escasean los análisis sobre el subsistema autonómico, sobre sus estructuras, actores y procesos políticos, que además tengan un enfoque —como corresponde— de ciencia política. Los autores/as son acreditados expertos en la materia que tratan, no sólo por el hecho de ser —prácticamente todos/as— profesores universitarios de la disciplina, sino porque también son investigadores del tema para el que han sido requeridos; algunos unen a su condición docente su dedicación profesional a la Administración Pública, son servidores públicos en diferentes niveles de gobierno, por lo que también conocen en su práctica laboral el asunto sobre el que indagan. Al final del libro hay una breve descripción curricular de cada autor. No debe olvidarse que, como es de rigor, sus afirmaciones en los correspondientes capítulos sólo a ellos competen y que en la labor de Director no está comprendido valorar los contenidos que cada uno entiende; convocarles por sus conocimientos, ajustarles a la materia y contribuir a su ordenación ha sido su principal empeño. Cumple agradecer al Departamento de Ciencia Política y de la Administración II de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid y, en especial a su actual directora, Paloma Román Marugán, autora asimismo, por su capacidad para congregar a la mayoría de los autores, pues la obra surge de las reuniones, seminarios, encuentros, de dicho Departamento, hasta constituir un Grupo de investigación: Política, Autonomía y Territorio (PAT); a la que, en la ocasión, se han sumado Profesores de otras Universidades (Murcia y Vigo, en concreto), pero que también iniciaron su formación en la Facultad de la Complutense: Antonio Garrido, Argimiro Rojo y Enrique Varela, muy vinculados al Departamento aludido por inmarcesibles razones. El

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Instituto Nacional de Administración Pública y, en especial su actual Director, Manuel Arenilla Sáez, también Complutense de origen y con nexos e impronta en nuestro Departamento, asimismo ha querido honrarnos al posibilitar la coedición de la obra; ojalá esta también sirva para que muchos de los excelentes funcionarios que prestan sus servicios en diferentes niveles de gobierno y administración puedan señalarnos algunos de sus aciertos, y también mostrarnos sus errores. Aunque al elaborar el libro los docentes sobre todo piensan en los alumnos, particularmente, en los de los recientes Grados (en Ciencias Políticas, en Gestión y Administración Pública, en Relaciones Internacionales, en Ciencias de la Información, en Historia o en Humanidades, o en otros, para los que puede ser útil), precisados de contenidos y materiales adecuados; así, entre otras atenciones, al final de cada capítulo, además de la canónica Bibliografía, hay algunas Actividades pensadas para las requeridas clases de prácticas que también, esperamos, puedan servir a los Profesores que utilicen el libro. A todos ellos está dedicada la obra, con el afán de que contribuya a que la España del futuro sepa gobernarse con menos enconos, territoriales o de otra naturaleza, con más sagacidad y mejor democracia.

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I) INTRODUCCIÓN

Capítulo I

La construcción del sistema autonómico Jaime Ferri Durá

SUMARIO: 1. Introducción, desde la transición. 2. Un largo proceso histórico que aún sigue pesando, hasta la Constitución de 1978. 3. Diferentes etapas en la construcción del sistema autonómico. 4. Balance abierto, después de más de treinta años. Referencias bibliográficas. Actividades.

1. INTRODUCCIÓN, DESDE LA TRANSICIÓN Para comprender el actual sistema autonómico es necesario conocer el sistema político en el que se inserta, ya que ambos están interrelacionados; si bien hay elementos y características que sólo se producen y explican en determinados territorios, Comunidades Autónomas, dadas sus singularidades. El sistema que en España posibilita la principal distribución territorial del poder político, el autonómico, también empieza a gestarse durante el período de la transición a la democracia que, como se sabe, se inicia formalmente una vez muerto el dictador Franco, en noviembre de 1975, y llega hasta la aprobación de la Constitución de diciembre de 1978 (C.E. 78). Pero es con posterioridad a la aprobación de la Constitución cuando el sistema autonómico, en particular, se desarrolla y articula, pues una de sus características principales es que no termina de perfilarse en la C.E. 78, donde queda muy abierto. Entre otras razones, porque no hay acuerdo entre las fuerzas políticas que lo establecen sobre un modelo definido y acabado de distribución del poder político en el territorio; quizá porque, entonces más que ahora, no tienen el mismo valor las demandas que realizan los diferentes territorios

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que componen España. Pero tampoco en aquella época se quieren crear agravios entre unas Comunidades y otras. Por lo que de una parte se considera que el conjunto de normas que regulan la capacidad de cada territorio puede no ser igual y uniforme para todos ellos, pero tampoco se quiere fijar definitivamente que sea así; de forma que se deja sin concluir, para que más adelante se pueda decidir según interese a quien gobierne. Posteriormente, en términos muy generales, se ha venido estableciendo, desde instancias centrales, sobre todo desde el Gobierno, pero con diferente énfasis según cada uno de ellos, primero unas políticas de reconocimiento a los territorios más significados, y más tarde actuaciones de generalización, de igualación, para todas las Comunidades, al margen de las diferencias existentes entre ellas1. En gran medida ese comportamiento se puede llevar a cabo porque la Constitución no establece un sistema definitivo y cerrado en esa crucial cuestión, como suele ser habitual en otros ordenamientos, sino que posibilita distintas respuestas que, a lo largo de los años, se van a desarrollar; por lo general, posibilitando, en un primer momento, capacidad a las Comunidades Autónomas más renombradas que, pasados unos años, se extiende de manera similar para todas las demás. Así ocurre ya en la transición, antes de aprobarse la C.E. 78, con las denominadas Preautonomías, que primero se reconoce para los territorios más singulares (Cataluña, País Vasco, Galicia), dada su tradicional demanda, y después se extiende, generaliza, para prácticamente todos los territorios que entonces se van sumando a la reclamación. Por lo que una vez producida la generalización en todos los territorios es habitual que, pasado un cierto tiempo, se vuelvan a reavivar las demandas de las primeras, que retoman la reivindicación de mayor reconocimiento y capacidad para ellas, de más poder. Generándose así, de manera esquemática, y para los observadores más recalcitrantes, una especie de espiral centrífuga inaca

Es lo que con frecuencia se conoce como “café con leche para todos”; lo que de hecho supone rebajar las expectativas de los territorios que, tradicionalmente, se consideran más singulares.

La construcción del sistema autonómico

bable, lo que conduce a que, como reacción, se genere una opinión que reclama, con más o menos justificación, el cierre definitivo del sistema. A lo que se oponen, en general con más fuerza, allí donde se sienten más diferentes, las Comunidades que consideran el cierre del sistema como una amenaza para limitar su capacidad. Una controversia constante2, por unos motivos u otros, en cada caso, que parece no tener fin y que siempre permite que las posiciones más extremas puedan ganar adeptos. Para explicar el sistema autonómico y su complejo funcionamiento en sus líneas principales, lo que constituye el propósito principal de este capítulo, conviene observar cómo se construye y desarrolla a lo largo del tiempo, en general, sobre los parámetros que se terminan de esbozar; lo que nos va a permitir ver los principales elementos que lo van constituyendo y analizar las interrelaciones que se establecen entre los mismos, así como las repercusiones en el sistema político español y sus mutuas influencias. Por ello la explicación que se da, en aras de clarificar los hechos y resultar más didáctica, sigue el orden cronológico en que se han producido. Así, necesariamente hay que partir de la aludida transición, ya que es el período en el que se pone en marcha el proceso que conduce hasta el presente; si bien, anteriormente, el territorio también ha estado definido por decisiones que no pueden desconocerse, ya que han marcado su devenir, por lo común en el pasado con políticas de uniformadora centralización, con una orientación a la que se oponen, reactivamente en principio, las determinaciones que empiezan a adoptarse a partir de la muerte del dictador. En el período de cambio indicado, venciendo numerosos problemas, se pasa del peculiar autoritarismo de la última etapa de la dictadura a una democracia que puede calificarse como convencional, homologable en términos comparativos con las de los países de nuestro entorno; y a la vez, se inicia el recorrido que lleva desde el tradicional centralismo, que durante siglos rige las relaciones con la periferia, y que en el franquismo se hizo muy rígido, a in

Véase, Jaime Ferri Durá, “Comunidades Autónomas: Controversia constante”, en Manuel Arenilla Sáez (coord.), La Administración Pública entre dos siglos, Madrid, INAP, 2010.

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tentar construir un sistema en el que los distintos territorios, unos con demandas históricamente arraigadas y otros recién llegados, van a disponer de capacidad para autogobernarse; lo que implica transformaciones de gran calado que, por lógica, después de siglos de imposición del centro sobre las periferias, encuentra numerosas y poderosas resistencias. El autogobierno con el que se pretende dotar a los territorios va a suponer que estos, antes subordinados al gobierno central, tengan cierto poder político, basado inicialmente, junto a otros medios, sobre todo en la capacidad legislativa de cada uno de ellos en el ámbito de sus competencias y en el espacio que les corresponde, que estarán señaladas en la Constitución y recogidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, cuando así se ha decidido por quienes demandan el autogobierno. A lo largo del tiempo, dado que el sistema queda abierto, las competencias se amplían, normalmente, reformando los referidos Estatutos; y el poder político que adquieren va dotándose de estructuras y recursos, como son las instituciones que se crean, junto a los actores políticos que se asientan en cada autonomía, todo lo que hace transformarse la tradicional dinámica jerárquica y centralista que, particularmente en el franquismo, configuraba todo el territorio. El sistema resultante será mucho más complejo, lógicamente, estableciéndose dinámicas y vínculos con nuevos actores e instituciones que surgen con las pautas de participación que trae la democracia, generando multitud de relaciones inéditas hasta entonces; especial interés tendrán las que propician las propias Comunidades Autónomas entre ellas, con las Administraciones locales, y con el Gobierno central, así como las que se establecen por la incorporación de España, a partir de 1986, con la —actual— Unión Europea, e incluso, por la mayor influencia que adquiere, en todo ese tiempo, con las instituciones que protagonizan la globalización, en particular en su vertiente económico-financiera que repercute en todos los niveles gubernamentales y territoriales. Una de las dificultades que tienen los cambios emprendidos a nivel territorial, es que la construcción del nuevo sistema se inicia sin apenas modificar la estructura institucional centralista existen-

La construcción del sistema autonómico

te en el franquismo3, pues se mantienen algunas de sus piezas más importantes; quizá para no incomodar, en los primeros tiempos, a las autoridades del régimen anterior que aún podían seguir al frente de aquellas u otras instituciones. Si bien el proceso hará que esos y otros cargos, posteriormente, también tengan que ser elegidos democráticamente, junto a otros cambios; lo que en ocasiones no supone su recambio, pues algunos continúan, al reconvertirse en las opciones que no condenan la dictadura y son votadas. De ese modo, sobre todo en los inicios del proceso, se superponen dos estructuras: una consolidada de origen centralista, y otra que se va articulando para dar cabida a la demanda autonómica; superposición que en algunos niveles se mantiene hasta nuestros días4. Pero que sobre todo se hace presente, hasta la actualidad, en la cultura política de muchos españoles que con frecuencia siguen defendien-

Conformada por Diputaciones provinciales, salvo en el País Vasco y Navarra, donde hay Diputaciones forales, con condiciones más favorables por su capacidad recaudatoria, y en las islas Cabildos, para Canarias, y Consejos insulares, en Baleares. Posteriormente, a principios de los ochenta, las Comunidades autónomas uni-provinciales absorberán sus correspondientes Diputaciones; también se dispone de los Gobiernos civiles, en cada provincia, que formarán parte de esa estructura centralista, y serán sustituidos, mediados los años noventa en el primer Gobierno de José M. Aznar, por las Subdelegaciones del Gobierno que tendrán al frente las Delegaciones del Gobierno en cada Comunidad autónoma. El punto de llegada de esa estructura centralista que, atravesando las provincias, alcanza a los municipios, donde los Ayuntamientos son la institución que presta servicios en prácticamente todas las agrupaciones urbanas existentes, aunque sean muy pequeñas; durante la dictadura sus Alcaldes, nombrados por el Ministro de Gobernación, en casi todos los casos, también eran Jefes locales del Movimiento, el partido único del franquismo; confundiéndose, de ese modo, funciones políticas represivas con la gestión de servicios públicos. Las vigentes Diputaciones provinciales son las estructuras de las que parece que se podría prescindir sin excesivos problemas técnicos; ya que las Comunidades Autónomas, una vez implantadas, pueden asumir sus principales cometidos, sobre todo los referidos a la prestación de servicios para los Municipios con menos recursos, como de hecho ha ocurrido en las Comunidades uni-provinciales. Un problema de carácter político que dificulta esa medida es que las Diputaciones pueden configurar una red de poder de los partidos políticos de mucho interés en las provincias, posibilitando la existencia de numerosos cargos y empleos que desde ellas pueden influir sobre políticas, ayudas, concesiones, con las que se pueden establecer tramas clientelares que retroalimentan su posición de poder.