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ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Parte II

Concha Salvador Cifre Departament d´Economía Aplicada Universitat de València

apuntes

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Concha Salvador Cifre Departament d’Economia Aplicada Universitat de València Valencia, 2016

ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL (Parte II)

Concha Salvador

Nota introductoria y Siglas La seguridad económica es un tema que preocupa a la mayor parte de los ciudadanos, es una cuestión de interés social, siendo importante que la universidad contribuya en la difusión de información y de criterios relevantes para su análisis y para la toma de decisiones relacionadas con esta cuestión. En esta obra, en principio dirigida a la enseñanza en las facultades de economía, se pretende colaborar con este objetivo, facilitando a los estudiantes material didáctico sobre el papel del Sector Público en su provisión y la con‐ troversia que ello suscita. El contenido de esta obra, titulada Economía de la Seguridad Social, se estructura en dos partes que se publican separadamente, pero están relacionadas. El desarrollo temático tiene lugar a lo largo de 5 capí‐ tulos, los tres primeros corresponden a la Parte I y los dos últimos a la Parte II. En la Parte I (en otra publicación) se ha analizado, por un lado, los problemas que surgen en la cobertura de la seguridad privada o pública (Capítulo 1), por otro, los sistemas de seguridad económica de actuación colectiva (Capítulo 2) y, por último, determinados aspectos de la Seguridad Social española (evolución normativa y principales cifras) (Capítulo 3). El principal propósito ha sido preparar el instrumental para el análisis que se realiza en esta Parte II. El Capítulo 4, con el que se inicia la Parte II, se refiere a las pensiones de jubilación. Por un lado, en él se examina las fortalezas y debilidades de la capitalización en el reparto como técnicas financieras de los sistemas de pensiones y, por otro lado, se cuestiona y reflexiona sobre el diseño actual de las pensiones en España y las recientes reformas o propuestas en materia de edad de jubilación, igualdad de género, contributividad (sic) y financiación. Y en el Capítulo 5 se analiza la Renta Básica como programa de garantía de la seguridad económica, en‐ tendida ésta como autonomía personal, independencia e igualdad de oportunidades. Asimismo, se revi‐ san las ventajas e inconvenientes de los programas de RB y se presentan alagunas de las experiencias en España. Esta obra en su conjunto va dirigida principalmente a los estudiantes de economía, teniendo como obje‐ tivo proporcionarles información científica que les permita valorar la intervención pública en la cobertura de la seguridad económica. Básicamente han sido dos las razones que han motivado su publicación: La primera, contribuir al análisis más detallado del gasto en Seguridad Social que el que se efectúa cuando se analiza el conjunto de los gastos públicos y, la segunda, proporcionar elementos para valorar la intervención pública y la privada en la cobertura de la seguridad económica. La metodología que se utiliza consiste en desarrollar las distintas cuestiones y problemáticas introdu‐ ciendo, puntualmente, definiciones (conceptos), algunos ejemplos y opiniones de diversos autores (ob‐ servaciones) y esquemas que resumen los contenidos (figuras y resúmenes).

SIGLAS: AEAT AISS AT BC BR CC CCAA CP EC EEE

EP ERE ET ETAU FAS FOGASA FP FRSS GI IP IPREM IT JA JP LISMI MATEP MESS MISSOC MCVL OIT PC PGE PT PNC P.Máx. P.mín. PPs PSS RAI RE RETA RG SEPE SMI SOVI SS SSS TC TFUE TGSS TAED TRLGSS TRLPFP

Agencia Estatal de Administración Tributaria Asociación Internacional de la Seguridad Social [http://www.issa.int/es/] Accidente de Trabajo Base de Cotización Base Reguladora de la pensión Contingencia Común: Enfermedad común, Accidente no laboral, Maternidad, Paternidad, Jubilación... Comunidades Autónomas Contingencia Profesional: Accidente de trabajo, Enfermedad Profesional... Enfermedad Común Espacio Económico Europeo: Incluye los 28 países de la Unión Europea (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Litua‐ nia, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Ru‐ manía y Suecia), Islandia, Liechtenstein y Noruega. Enfermedad Profesional Expediente de Regulación de Empleo Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995 Estatuto del Trabajo Autónomo, aprobado por Ley 20/2007 Fondo de Ayuda Social Fondo de Garantía Salarial Formación Profesional Fondo de Reserva de la Seguridad Social Gran Invalidez Incapacidad Permanente Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples Incapacidad Temporal Jubilación anticipada Jubilación Parcial Ley de Integración Social de Minusválidos Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (TRLGSS 68 A 76) Ministerio de Empleo y Seguridad Social (denominación desde 22/12/2011, RD 1823/2011, con anterioridad Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, MTSS) [http://www.empleo.gob.es/index.htm} Mutual Information System on Social Protection. Corresponde a la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión Europea. Fue establecido en 1990 para promover un intercambio continuo de información sobre la protección social entre los Estados miembros de la UE. [http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=815&langId=es] Muestra Continua de Vidas Laborales: conjunto de microdatos individuales pero anónimos, extraídos de los registros de la Seguridad Social, completada con la fiscal aportadas por la AEAT y con la del Padrón Continuo facilitado por el I.N.E. [http://www.seg‐social.es/Internet_1/Estadistica/Est/Muestra_Continua_de_Vidas_Laborales/index.htm] Organización y Oficina Internacional del Trabajo [http://www.ilo.org/global/about‐the‐ilo/lang‐‐es/index.htm] Período de Cotización Presupuestos Generales del Estado Pacto de Toledo (Marzo 1995) Pensión no contributiva Pensión Máxima Pensión mínima Planes de Pensiones Presupuesto de la Seguridad Social Renta Activa de Inserción Régimen Especial de la Seguridad Social Régimen Especial de Trabajadores Autónomos Régimen General de la Seguridad Social Servicio Público de Empleo Estatal (antes Instituto Nacional de Empleo o INEM) Salario Mínimo Interprofesional Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez Seguridad Social Sistema de Seguridad Social Tipo de Cotización Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Puede verse la versión consolidada (15/1/2016): https://www.boe.es/doue/2010/083/Z00047‐00199.pdf Tesorería General de la Seguridad Social Trabajador Autónomo Económicamente Dependiente. Regulación en el ETAU, que desarrolla el contrato del TAED y su registro https://sede.sepe.gob.es/contenidosSede/generico.do?pa‐ gina=proce_ciudadanos/info_TAED.html Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la SS Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones. Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones

Capítulo 4. Pensiones de Jubilación Objetivos del capítulo Diferenciar entre técnicas financieras y opciones de diseño del programa de pensiones. Reconocer las fortalezas y debilidades asociadas a la capitalización y el re‐ parto, como técnicas financieras de los sistemas de pensiones. Reflexionar y cuestionar el sistema actual y algunas de las reformas o pro‐ puestas: La edad de jubilación, los efectos de género del sistema de pensio‐ nes, la exigencia de mayor contributividad y las fuentes de financiación.

Índice: 4.1 Programas de Pensiones y Técnicas financieras ............................................................... 14 4.1.1 Opciones de diseño de los Programas ............................................................................... 14 A) Programa de seguros ........................................................................................................................... 14 B) Programa de transferencias ................................................................................................................. 16 4.1.2 Técnicas financieras y Modelos teóricos de Seguridad Social ............................................ 18

Resumen 4.1: Modelos teóricos de Seguridad Social y Evidencias ............................................ 18 4.2 Capitalización y Reparto ................................................................................................. 24 Resumen 4.2 (A): Seguridad Social y Técnicas Financieras ........................................................ 25 4.2.1 Técnica financiera y dependencia intergeneracional ......................................................... 26 4.2.2 Riesgo político y garantía de seguridad económica ........................................................... 30 4.2.3 Técnica financiera y rentabilidad ....................................................................................... 33 (1) Tasas de rentabilidad de las Pensiones y de los Fondos ....................................................................... 33 (2) Riesgo financiero .................................................................................................................................. 35 (3) Los costes administrativos .................................................................................................................... 37 (4) Grados y clases de cobertura ................................................................................................................ 37 4.2.4 Envejecimiento y crecimiento económico sostenido ......................................................... 40 (A) Observaciones a la perspectiva de crisis intergeneracional ................................................................. 41 A.1 Análisis demográficos ........................................................................................................................................... 42 A.2 Las proyecciones del Gasto en Pensiones/PIB ..................................................................................................... 45 A.3 Empleo y productividad ........................................................................................................................................ 47 A.4 Adecuación del sistema de financiación .............................................................................................................. 50 A.5 El ajuste de los sistemas privados al envejecimiento .......................................................................................... 51 A.6 ¿Crisis financiera? ................................................................................................................................................. 52 (B) Modalidades del Sistema de reparto. La propuesta de Musgrave ....................................................... 55 4.2.5 Técnica financiera, ahorro y crecimiento económico ........................................................ 58 (A) Capitalización, reparto y ahorro agregado ........................................................................................... 58 (B) El ahorro como motor del crecimiento ................................................................................................. 63 4.2.6 Programas de transferencias y criterios de equidad .......................................................... 65 (1) El reparto como recuperación de aportaciones .................................................................................... 65 (2) El reparo como criterio de equidad ...................................................................................................... 67 (3) Los costes de la transición del reparto a la capitalización .................................................................... 69 Resumen 4.2 (B): Seguridad Social y Técnicas financieras ........................................................ 72

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4.3 El diseño del Sistema de Pensiones ................................................................................. 74 4.3.1 La edad de jubilación .......................................................................................................... 75 (A) Edad legal y la edad real de jubilación ................................................................................................. 75 (B) ¿Por qué se produce esa diferencia? ................................................................................................... 80 [B.1] Jubilaciones anticipadas, excedentes en las plantillas y preferencias por la jubilación ................................... 81 [B.2] La jubilación parcial y el retraso voluntario de la jubilación ............................................................................. 84 (C) El retraso de la edad legal de jubilación ordinaria ............................................................................... 86 (D) Propuestas de reforma ........................................................................................................................ 91 4.3.2 La protección de la mujer en los sistemas contributivos .................................................... 96 (A) La compatibilidad entre la vida laboral y familiar ............................................................................... 97 (A.1) Los desafíos: problemas de conciliación de la vida familiar y laboral ............................................................. 97 (A.2) Las políticas de conciliación ............................................................................................................................. 99 (A.3) Las propuestas de adaptación del sistema de protección social .................................................................. 103 (B) Los derechos propios y los derechos derivados en materia de pensiones ........................................ 105 (B.1) Factores sociolaborales que intervienen en la desigual acumulación de derechos contributivos 105 (B.2) Resultados y consecuencias: la desigualdad de género en las pensiones .................................................... 110 (B.3) Políticas de pensiones de vejez y desigualdad de género ............................................................................. 114 (B.4) Las propuestas de adaptación del sistema de pensiones ................................................................................ 118 4.3.3 La pensión contributiva .................................................................................................... 126 (A) La tasa de sustitución ........................................................................................................................ 126 (B) La contributividad de las pensiones ................................................................................................. 128 [B.1] Modificación del sistema de cálculo del porcentaje de pensión (Ley 27/2011) ........................................... 132 [B.2] Ampliación del período de cálculo de la Base Reguladora (Ley 27/2011) .................................................... 135 [B.3] El Factor de Sostenibilidad (Ley 23/2013; 2019) ........................................................................................... 141 [B.4] El Índice de Revalorización de las Pensiones (Ley 23/2013; 2014) .............................................................. 147 (C) Pensiones y equidad .......................................................................................................................... 155 4.4 Fuentes de Financiación ................................................................................................ 161 4.4.1 Fuentes de Financiación en los países de la U.E. .............................................................. 161 4.4.2 Caracterización de las cotizaciones como impuestos ....................................................... 162 4.4.3 Efectos y Valoración de la Financiación por cotizaciones ................................................. 164 (A) Efectos de la financiación por Cotizaciones sobre la Oferta y Demanda Laboral .............................. 164 Resumen 4.4. Efectos de la financiación por Cotizaciones sobre la Oferta y Demanda Laboral ................. 164 (A.1) Efectos sobre la oferta laboral (respuesta de los trabajadores) ..................................................................... 164 1) Programa de Seguros ................................................................................................................................. 164 2) Programa de Transferencias ...................................................................................................................... 165 (A.2) Efectos sobre la demanda laboral (respuesta de las empresas) ..................................................................... 166 (B) Valoración del impuesto actual.......................................................................................................... 169 (B.1) Las cotizaciones valoradas en términos de equidad ....................................................................................... 169 (B.2) Las cotizaciones evaluadas como impuestos finalistas ................................................................................... 170 4.4.4 La reforma del sistema de financiación ............................................................................ 171 (A) Reformar las cotizaciones, reduciendo la regresividad y aumentando su capacidad recaudatoria... 173 (B) Financiación Afectada o Finalista ....................................................................................................... 176 (C) Otras fuentes de financiación complementaria ................................................................................. 177 (D) Fondo de Reserva, capitalización y financiación del déficit .............................................................. 179

Capítulo 4. Pensiones de Jubilación

Este capítulo aborda aspectos relevantes y polémicos y en torno a la prestación actualmente protagonista para la cobertura de la seguridad económica: las pensiones de jubilación. La discusión en torno al diseño de un programa público de pensiones se ha centrado, hasta el inicio de este siglo, en el dilema capitalización o reparto, enarbolado principalmente por los defensores de la sus‐ titución del actual régimen de reparto por la capitalización. Sin embargo, las propuestas de los últimos tiempos han dejado al margen las recomendaciones sobre la técnica financiera, dirigiéndose en mayor medida hacia cuestiones relacionadas con el diseño del programa público de gastos y de ingresos y la exigencia de equilibrio financiero. Puede parecer que quienes defendían la capitalización han tirado la toalla, sin embargo, no es así. Si bien sus defensores reconocen que la sustitución del reparto por la capitalización resulta extremadamente difícil y costosa, o que la técnica financiera utilizada en un sistema público de pensiones no es la cuestión más relevante, han cambiado la orientación de la polémica, apostando, por un lado, por programas de gastos públicos que refuercen el principio contributivo, disminuyendo la utilización de los programas de transferencias, y, por otro lado, defendiendo el desvío de una parte de la cotización obligatoria a fondos privados o a la creación de fondos públicos capitalizados. De este modo, el debate de hoy, aunque también el de antaño de una manera más o menos velada, sigue siendo sobre el diseño del programa público de pensiones, de los ingresos que deben financiarlo y sobre quiénes deben gestionar esos fondos. Desde esta perspectiva y teniendo como objetivo clarificar las cuestiones más debatidas, en este capítulo se plantean distintas alternativas de diseño del Sistema público de jubilación, diferenciando entre las ca‐ tegorías que reflejan las decisiones que afectan al programa de pensiones (seguros o transferencias) y las categorías que corresponden a la opción de la técnica financiera (capitalización o reparto). Se parte de la descripción de dichas categorías y de la observación de sus posibles combinaciones (apar‐ tado 1); seguidamente, se examinan cuestiones relacionadas con la técnica financiera, concretamente los aspectos objeto de debate cuando se indaga sobre qué técnica (capitalización o reparto) es la más reco‐ mendable para financiar dichos programas (apartado 2); a continuación se analizan distintas cuestiones relevantes en el diseño de las prestaciones (apartado 3) y de las fuentes de financiación (apartado 4), abordando el debate sobre algunas reformas o propuestas de reforma del sistema.

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4.1 PROGRAMAS DE PENSIONES Y TÉCNICAS FINANCIERAS 4.1.1 OPCIONES DE DISEÑO DE LOS PROGRAMAS En este apartado se denomina Programa de pensiones al conjunto de reglas y normas utilizado para fijar las aportaciones y las prestaciones individuales, y la relación o vinculación que, en su caso, se establece entre unas y otras, definida a partir de un criterio de distribución o juicio de valor determinado. A efectos prácticos distinguimos dos posiciones extremas: Un programa de seguros y un programa de transferencias.

A) Programa de seguros El rasgo diferencial de un programa de seguros es el equiparar las prestaciones que va a percibir el pen‐ sionista a las cotizaciones previas que ha realizado durante su vida laboral, estableciendo una estrecha relación o equivalencia entre ellas. 1. En este caso se considera que la Seguridad Social debe ser el instrumento para conseguir que la gente distribuya sus ingresos a lo largo del ciclo vital, cotizando durante el período en el que obtiene rentas y percibiendo una renta equivalente cuando deja de trabajar, con el objetivo de distribuir su renta de modo que se nivele su consumo. En este contexto, el método utilizado para el cálculo de las prestaciones, propio del seguro privado, permite que cada asegurado obtenga su correspondiente protección por medio de su propio esfuerzo (ahorro), medido a través de su aportación al sistema. 2. Por otro lado, el programa permite superar la inseguridad que la incertidumbre crea en relación a la duración de la vida, en cuanto que sí admite los traspasos de fondos que se generan a partir de la disper‐ sión entre los años de vida de cada individuo y la esperanza media de vida (criterio actuarial). Este planteamiento rehúsa cualquier otra transferencia entre los sujetos distinta a la originada por la pro‐ pia técnica actuarial y aboga por una estructura de Seguridad Social que aplique el principio del seguro completamente separada de cualquier otra que tenga como objetivo eliminar la pobreza1 o realizar algún otro tipo de redistribución. Por tanto, es un sistema de intercambio en el que no cabe la redistribución de la renta como objetivo, aunque las reglas pactadas posibilitan que los miembros de cada generación se repartan el fondo acumu‐ lado en función de las diferencias en la duración de la vida en relación a la esperanza de vida media de la cohorte (equivalencia actuarial). 3. En este caso, el elemento esencial del programa es la puesta en común entre los trabajadores del riesgo de la pérdida de ingresos por jubilación bajo la estricta observación del principio contributivo, por consi‐ guiente, manteniendo la relación triangular entre renta salarial (determinante de la capacidad contribu‐ tiva), cotizaciones y pensión.

RENTA SALARIAL

Justicia financiero-actuarial

PENSIÓN CONTRIBUTIVA

Sistema Fiscal: Cotizaciones

4. En este programa, el cálculo de prestaciones exige que las aportaciones realizadas por el futuro pen‐ sionista resulten identificables, lo que se consigue claramente a través de la financiación con cotizaciones sociales, ya que estos impuestos se ajustan perfectamente a este requerimiento.

1 Según Buchanan (1968, p. 293), una de las principales fuentes de la crisis del sistema existente es la tendencia a confundir el

logro de los objetivos de la Seguridad Social con la eliminación de la pobreza primaria y secundaria cargando al mismo conjunto de instituciones con estos objetivos claramente distintos. La eliminación de la pobreza debe hacerse a través de un sistema universal financiado con impuestos generales.

Capítulo 4. Pensiones de Jubilación

Concepto 4.1: Un programa de seguros es el que equipara a nivel individual las prestaciones con las cotizaciones realizadas, existiendo relación o equivalencia financiero actuarial entre ellas (criterio de intercambio). Exige financiación finalista que permita identificar al cotizante. Como viene reconociéndose en distintos ámbitos, la identificación del cotizante es el motivo, quizá el más importante, para justificar que las cotizaciones sean la fuente principal de financiación. La propia OIT in‐ siste en la conveniencia de que sean las cotizaciones las que financien prestaciones relacionadas con las ganancias previas a la jubilación, puesto que garantiza el apoyo de los trabajadores que esperan a cambio la protección de su propio nivel de vida. También la perspectiva sindical apoya el mantenimiento de las cotizaciones como fuente principal de financiación. 5. Las cotizaciones sociales que financian prestaciones de seguros pueden calificarse de impuestos basa‐ dos en el principio del beneficio, puesto que la distribución del coste de financiación entre los cotizantes es equivalente a los beneficios que las pensiones les proporcionarán a cada uno de ellos en el futuro2. Concepto 4.2: Las cotizaciones sociales en un programa de seguros pueden caracterizarse como impuestos (exacciones coactivas impuestas por el Estado) de carácter finalista (por cuanto su recaudación se destina a financiar un gasto en particular, las prestaciones de la Se‐ guridad Social), que distribuyen la carga tributaria de acuerdo con el principio del beneficio. 6. La aplicación del principio del beneficio permite plantear, en principio, el programa de pensiones en su doble dimensión presupuestaria, abordándolo desde el mismo frente. Se trata de un programa en el que los gastos (pensiones) y los ingresos (cotizaciones) requieren una solución simultánea, que exige que se fije qué variable de las dos es la independiente. Concepto 4.3: Programas de seguros: Aportación o Prestación Definida. En un sistema de prestación definida, el nivel de pensión viene determinado por variables exó‐ genas, en función del historial laboral (básicamente los años cotizados, los salarios y la edad de jubilación). El volumen de gasto en pensiones, así determinado, es el que fija el ingreso por cotizaciones requerido, por tanto, son las cotizaciones las que se ajustan para conseguir el equi‐ librio financiero del sistema. En un sistema de aportación definida (variable exógena), la cuantía de la pensión también está relacionada con el historial laboral, pero su importe se corrige en función de la evolución de determinadas variables que condicionan el gasto total y la recaudación (básicamente la espe‐ ranza de vida y la relación entre la recaudación por cotizaciones y el gasto en pensiones), para conseguir el equilibrio financiero. En este caso, la recaudación por cotizaciones determina el importe del gasto permisible, de modo que son las pensiones las que se ajustan (Observación 4.2:). Si se fija cuánto deben cotizar los trabajadores (sistema de aportación definida), las prestaciones serán el resultado de la aplicación de la regla de equivalencia. Aunque éste es el caso más frecuente en los pro‐ gramas de seguros (Figura 4.1), también es posible la otra opción: determinar qué prestaciones recibirán los pensionistas (sistema de prestación definida), de modo que la variable dependiente, que debe ir ajus‐ tándose para garantizar los compromisos contraídos, son las cotizaciones.

2 La definición del Principio del Beneficio y del Principio de la Capacidad de Pago, como criterios alternativos de distribución de la carga tributaria, puede verse en el apartado 4.4.2 Caracterización de las cotizaciones como impuestos, de esta obra.

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Esta exigencia de los programas de seguros de interrelación de los gastos y de los ingresos parece derivar en programas con equilibrio financiero, garantizado en la medida en que una de las variables siempre se ajusta para hacerlo posible. Sin embargo, esta conclusión es sólo provisional; como se discute más ade‐ lante, la simultaneidad entre ingresos y gastos sólo puede considerarse inherente a los programas de seguros que se capitalizan.

B) Programa de transferencias 1. Por otro lado, las prestaciones monetarias de la Seguridad Social diseñadas como programas de trans‐ ferencias forman parte de un sistema general de prestaciones cuyo objetivo es la seguridad económica de la población, adjudicándose su cuantía de acuerdo con cualquier juicio de valor que la sociedad desee emplear y estableciéndose el reparto de la carga tributaria con arreglo a las usuales consideraciones de política impositiva3. Si nos ceñimos a la seguridad económica que afecta a la población de mayor edad, este modelo tiene como objetivo asegurar prestaciones monetarias suficientes a los ciudadanos como forma social de hacer frente a la inseguridad que plantea la vejez. Dentro de este objetivo pueden apare‐ cer distintas propuestas y distintos niveles de provisión: pensiones mínimas o básicas, pensiones relacio‐ nadas con los ingresos previos, etc. El nivel que se garantiza es una cuestión que se debe determinar colectivamente, dice Zubiri (2016, p‐ 181). Un nivel mínimo razonable es suponer que cada trabajador tiene derecho cuando se jubile a unas prestaciones similares a las rentas que está obteniendo cuando cotiza; pero similares significa: que es posible realizar ajustes en los niveles de prestaciones, siempre que por alguna razón justificada (por ejem‐ plo, reducción de la renta por persona) y que los recortes deben estar limitados. 2. La Seguridad Social, organizada como un sistema de transferencias, no se fundamenta como devolución a los jubilados de las cantidades que ellos cotizaron o pagaron en concepto de otros impuestos. En este sistema el derecho a pensión puede determinarse en mayor o menor medida al margen de los criterios que utiliza el seguro en la identificación de colectivos y riesgos cubiertos, requiere de la utilización de criterios de equidad (solidaridad) para el establecimiento de reglas de compensación de los más desfa‐ vorecidos. Éste no es un sistema de intercambio. 3. En un programa de transferencias no existen razones para que las prestaciones públicas que recibe un individuo sean equivalentes a las contribuciones monetarias y otros impuestos que ha satisfecho. Por consiguiente, el reparto de la carga impositiva (del coste de las transferencias), de acuerdo con las indica‐ ciones de la teoría normativa de la hacienda, no puede ser el principio tributario del beneficio (interpre‐ tado en términos de equivalencia actuarial), ni debe ser el criterio principal, aunque se aplique en condi‐ ciones de proporcionalidad. El principio de la capacidad de pago es sustancial4. De este modo, en un sistema de transferencias los criterios que intervienen en el diseño de la vertiente de ingresos y la de los gastos de la Seguridad Social son independientes: el montante total de gasto no determina de manera endógena la recaudación, y viceversa5, por tanto, no se puede exigir a las cotizacio‐ nes sociales la garantía de suficiencia financiera, ni justificar reducciones de gastos antes ingresos insufi‐ cientes. Los requerimientos de financiación pueden cubrirse con cotizaciones y con otros impuestos. 4. Efectivamente, a diferencia de lo que sucede con el principio del beneficio que vincula pensión con cotización y, si establece relación actuarial, gasto con ingreso, la técnica de la capacidad de pago no ge‐ nera dependencia automática entre los ingresos y los gastos en pensiones, puesto que entiende que la

3 Véase Sevilla (2004, Lec. 2ª y 3ª); Descalç e Higón (2007, c.1.3); Pechman, Aaron y Taussig (1968); Zubiri (2016, p.181) y Brittain (1972) 4 En términos de Economía Pública normativa se plantea, como criterios alternativos de distribución de la carga tributaria, el principio del Beneficio o el Principio de la Capacidad de Pago. La definición de estos criterios puede verse en el apartado 4.4.2 Caracterización de las cotizaciones como impuestos, de esta obra. 5 Esta independencia es la que encontramos en otros programas públicos: sanidad, educación, etc. En ellos, se programan los objetivos y se busca financiación, o a la inversa, pero se trata de variables independientes.

Capítulo 4. Pensiones de Jubilación

determinación de estas variables responde a criterios distintos6. Los gastos dependen del nivel de seguri‐ dad económica que se desee cubrir y la recaudación es la resultante de la evolución de la variable elegida para medir la capacidad de pago y obtener financiación distribuyendo el coste de las transferencias entre los ciudadanos de manera justa. Concepto 4.4: Los programas de transferencias de la Seguridad Social suponen una transmisión unidireccional de quienes pagan impuestos hacia los destinatarios de las prestaciones, de acuerdo con cualquier criterio de equidad (juicio de valor) que la sociedad decida emplear con el objetivo de garantizar la seguridad económica de la población72. Su financiación debe realizarse utilizando impuestos que distribuyan la carga tributaria entre los ciudadanos de manera justa. 5. ¿Pueden utilizarse las cotizaciones sociales como fuente de financiación de un programa de transfe‐ rencias? Obviamente, sí es posible porque se trata de un impuesto, pero la proposición que se ha formu‐ lado en el punto anterior sugiere algunas especificaciones respecto a la caracterización y evaluación de las cotizaciones sociales cuando se utilizan como fuente principal de financiación de un programa de transferencias: a) Las cotizaciones sociales son un impuesto sobre las rentas del trabajo. b) Son impuestos finalistas puesto que su recaudación se afecta a la financiación de un programa concreto de gasto público. c) No se trata de impuestos que distribuyan la carga en base al principio del beneficio, al menos como criterio principal, ya que los pagos no están actuarialmente relacionados con las prestaciones del futuro jubilado. Su evaluación como fuente de financiación también debe realizarse midiendo su potencial para gravar la capacidad de pago, como impuesto directo y personal sobre la renta derivada del trabajo por cuenta ajena o cuenta propia. d) Teóricamente no puede exigirse la suficiencia financiera de las cotizaciones, puesto que los procesos de ingresos y de gastos son independientes. La recaudación por cotizaciones no genera de manera automática recursos financieros de importe equivalente al gasto que se va a generar a partir del programa de pensiones comprometido. Joan Esteban: Elementos para un debate sobre las pensiones (El País, 6/11/2010) La discusión sobre la viabilidad del sistema de pensiones parece atrapada en un debate sobre la evolución futura de los ingresos y pagos por pensiones. Pero, ¿por qué no se integran en el Presupuesto del Estado? Como contraposición, consideremos el ejemplo de las carreteras, que son utilizadas por los que tienen coche. Supon‐ gamos que por un razonamiento similar creásemos el "sistema de carreteras" con los impuestos sobre la gasolina como ingresos y la construcción y mantenimiento como gasto (y los planes Renove). Tendríamos que decir que la introducción del coche eléctrico pone en peligro la "viabilidad" del sistema de carreteras por la caída de ingresos. Si para el automóvil no lo hacemos así, ¿por qué hacerlo con las pensiones? Pero, si las pensiones se integran en el presupuesto general, habrá que garantizar suficientes ingresos. ¿Los habrá? Pensemos en un simple ejercicio. Los economistas estarán de acuerdo en que la renta per cápita crecerá un 1% o 2% anual durante las próximas décadas. Pero esto significa que la renta de cada persona viva podría aumentar a esta tasa. Como la productividad de los activos crecerá mucho más, habrá que transferir más renta entre los ciudadanos.

La financiación de los programas de transferencias no exige necesariamente la financiación con impuestos finalistas, es sólo una posibilidad (decisión política), y aunque se requiera identificar al contribuyente, no se precisa del mantenimiento de las cotizaciones como principal fuente de financiación, éstas pueden sustituirse o complementarse con impuestos generales. Concepto 4.5: Las cotizaciones sociales utilizadas para la financiación de los programas de transferencias se caracterizan como impuestos finalistas que deben ser evaluados en primera instancia de acuerdo con el principio de la capacidad de pago. No existe apoyo teórico para exigirles la suficiencia financiera, salvo que se priorice el objetivo de vincular gasto en pensio‐ nes y recaudación (equilibrio financiero).

6 La independencia existe en programas de transferencias financiados en base al principio de la capacidad de pago, pero también si se financian en función del principio del beneficio, si éste se interpreta en términos de distribución de la carga en proporción al beneficio que se espera recibir, en lugar de equivalencia entre cotizaciones y prestaciones. De este modo, el principio del beneficio (no equivalente) tampoco es un programa de solución presupuestaria inmediata. Los gastos determinan a los ingresos, y no a la inversa.

ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL (Parte II)

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4.1.2 TÉCNICAS FINANCIERAS Y MODELOS TEÓRICOS DE SEGURIDAD SOCIAL Utilizamos los términos capitalización y reparto como categorías que identifican una técnica financiera, por tanto, que hacen referencia a los criterios técnicos que pueden utilizarse en el sistema público para equilibrar a lo largo de un cierto horizonte temporal los valores actualizados de las prestaciones y los medios de financiación. Concepto 4.6: Un sistema de capitalización supone pagar las pensiones (técnica de financia‐ ción) con la liquidación de un fondo de capital, que se ha generado a partir de las aportaciones y de los intereses acumulados durante la vida laboral. En un sistema de reparto las cotizacio‐ nes de los que están trabajando (y también otros impuestos) no se acumulan sino que se utilizan para financiar las prestaciones corrientes. En los sistemas de pensiones capitalizados las contribuciones se depositan en un fondo cuyo patrimonio se invierte en activos financieros y cuya rentabilidad se imputa al fondo. Posteriormente, quienes se jubi‐ lan financiarán su consumo liquidando su participación en el fondo, a partir de la correspondiente venta de activos financieros. En estos sistemas se supedita la calidad de las prestaciones al valor liquidativo del fondo, determinado por el mercado financiero. Los sistemas de reparto financian las pensiones de jubilación del ejercicio con impuestos a la población trabajadora (contribuciones o cotizaciones) recaudados en el ejercicio, aunque no existe impedimento teó‐ rico sobre la utilización de otras fuentes de financiación complementarias. A cambio, se genera el com‐ promiso con los contribuyentes actuales de que recibirán una pensión en el futuro. La consideración conjunta de las técnicas financieras con los programas de pensiones ‐definidos en el apartado anterior‐, permite diferenciar cuatro categorías e identificar sus posibles combinaciones. Resumen 4.1: Modelos teóricos de Seguridad Social y Evidencias PROGRAMAS DE PRESTACIONES  Seguros (S) (Equivalencia individual financiero actuarial)

Transferencias (T) (Cualquier otro juicio de valor colectivo)

TÉCNICAS FINANCIERAS Capitalización (C) (Fondo de reserva)

Reparto (R) (Pague a medida que gane)

(SC) Capitalización individual

(SR)

o Planes de Pensiones privados, normal‐ mente de Aportación Definida7, regulados públicamente y con incentivos fiscales

[1]

[2]

(TC)

(TR) Pacto intergeneracional

o Fondo de Reserva de la Seguridad Social (España)

o Sistema de Bonos de Buchanan o Planes Nocionales de Cotización Definida (Suecia) o Reformas paramétricas de aproximación de la pensión contributiva a las cotizaciones (España)

o Fondo fiduciario (trust fund) (EEUU)9

o Pensiones No Contributivas o Prestaciones del sistema contributivo con débil nexo entre cotizaciones y prestaciones (Pensiones de viudedad, Complementos a mínimos...)

[4]

[3]

Esta propuesta metodológica visualiza como posible el que un programa de prestaciones de seguros, en el que las prestaciones se estiman para cada individuo a partir de sus cotizaciones o aportaciones, se acompañe o no de la capitalización de las aportaciones en un fondo acumulado.

7 Por ejemplo, el Sistema Chileno de aportación definida en cuentas capitalizadas obligatorias y otros sistemas en América Latina (Bolivia, El Salvador, Perú Uruguay, etc.). 8

Fondo de Reserva de la Seguridad Social española (véase Parte I, Capítulo 3.3.1(D).

Fondo fiduciario (trust fund) en EEUU, acumula los superávits del sistema invirtiendo en bonos del Tesoro de los EEUU.

Capítulo 4. Pensiones de Jubilación SC: Programa de SEGUROS (+) Capitalización [1]

El primer caso (SC), refleja las prestaciones estimadas a partir de la capitalización individual, normal‐ mente en programas de aportación definida, aunque también son técnicamente posibles los de prestación definida. Programas de prestaciones y su conexión con los conceptos “aportación definida” y “prestación definida” Un sistema de cotización, contribución o aportación definida es aquél en el que el ciudadano conoce las cotizaciones que realiza o se realizan a su favor en una especie de cuenta individual, y desconoce lo que percibirá en prestaciones, puesto que su pensión dependerá de la evolución de los índices o indicadores a los que se vincule. Este sistema puede diseñarse: a) Como sistema de capitalización individual, si las aportaciones realizadas se acumulan en un fondo (Capitalización). En este caso, la rentabilidad asociada dependerá de la evolución del mercado financiero (tipo de interés real) y de la inflación, riesgos que recaen sobre el individuo, ya que no son asegurables al afectar de forma simultánea a todos los sujetos (riesgo general). b) Como sistema de capitalización virtual o nocional, como se denomina en Suecia, porque se crean cuentas teóricas (registros contables) e individuales en las que se van anotando en cada una de ellas las cotizaciones y la rentabilidad hipotética atribuida a cada trabajador durante toda su vida laboral. En este caso, los índices o los indicadores a los que la prestación se vincula son la evolución de los salarios o la del PIB y la mortalidad específica de la cohorte en el momento de la jubilación. Adviértase que, a pesar de su denominación, la técnica financiera que se utiliza no es la Capitalización propiamente dicha sino el Reparto. En los programas de seguros la equivalencia de las aportaciones y de las prestaciones puede conseguirse tanto a partir de un sistema de aportación definida como en uno de prestación definida. Se trata de dos opciones incompatibles, cuya elección exige la fijación de la variable independiente (definida o elegida): en el primer caso, las aportaciones y, en segundo caso, las prestaciones. Un PROGRAMA DE SEGUROS se identifica frecuentemente como un sistema de aportación definida, en el que las aporta‐ ciones fijadas a partir de las rentas del trabajo determinarán la prestación. Aunque se trata de la opción predominante, es evidente que no tiene por qué ser necesariamente así. También podría optarse por definir la prestación, caso en el que habría que ir ajustando las aportaciones (del trabajador y del empresario) que posibiliten ir garantizando a lo largo del tiempo las obligaciones contraídas. El PROGRAMA DE TRANSFERENCIAS admite cualquier combinación, puesto que no hay necesidad de que la prestación se vincule estrechamente con las cotizaciones. Es posible definir los criterios de determinación de las aportaciones y los correspondientes a las prestaciones de manera independiente o conectándolos en alguna medida. También es posible su modificación de manera independiente o enlazada. Según Augusztinovics (2002), estos atributos carecen de significación en los regímenes públicos, puesto que ni las cotizaciones ni las prestaciones se conectan con exactitud. Aun así, un programa de transferencias habitualmente se identifica como un sistema de prestación definida porque el compromiso establecido en cuanto a las prestaciones se presenta como inamovible o difícil de modificar; de este modo, el riesgo que entraña la reducción del número de cotizantes o el aumento de la esperanza de vida, recae sobre quienes tienen que cotizar o, si no es posible aumentar las cotizaciones (porque también es un sistema de cotización definida), sobre quienes deberán pagar los otros impues‐ tos que financien el programa. Sin embargo, las reformas dirigidas a la reducción de las pensiones de los nuevos jubilados apuntan hacia la calificación de los programas públicos en el otro sentido, como de aportación definida, puesto que la cuantía de la pensión de jubilación depende cada vez en mayor medida de la evolución de factores macroeconómicos y sociales, como son, por ejemplo, el envejecimiento demográfico y la solvencia financiera del sistema de jubilación.

El cuadrante SC es el que sitúa las opciones utilizadas por el sector privado, quizá por ello se presenta como la combinación natural. No obstante, en la esfera de las actuaciones públicas es posible diseñar un programa de prestaciones individualmente equivalentes a las aportaciones realizadas utilizando la técnica de reparto (SR).

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SR: Programa de SEGUROS (+) Reparto [2]

A nivel teórico, una propuesta de instrumentación de SR es el sistema de bonos presentado por J.M. Bu‐ chanan (1968), consistente en la materialización individual de las cotizaciones en Bonos de la Seguridad Social, intransferibles y convertibles en una pensión al llegar a la jubilación. Los sujetos adquieren los títulos en el momento presente, con los que se garantizan el importe de su futura jubilación (seguro), aunque la recaudación obtenida financia las pensiones del momento (reparto)10. Buchanan (1968): Sistema de bonos convertibles en pensiones de jubilación 11 La propuesta de Buchanan consiste en utilizar la técnica del seguro, garantizada a través de los derechos consolidados en los bonos, en los sistemas de reparto (SR), porque entiende que ésta la única manera de reducir las actuaciones discrecionales del gobierno e impedir que pueda decidir sobre la redistribución. Además, la utilización del sistema de bonos, posibilita que la reducción del salario neto sea percibida por los trabajadores como un salario diferido y, por tanto, no produzca ningún efecto negativo sobre la oferta de trabajo. El sistema garantiza prestaciones relacionadas con las aportaciones –cuantificadas en bonos‐ y se financia a través del reparto de la recaudación del ejercicio. De este modo, la misión de los bonos en el modelo de Buchanan, no es esta‐ blecer la técnica financiera de capitalización; su objetivo consiste en convertirse en un método que garantiza la per‐ cepción de una pensión, de cuantía determinada por las aportaciones realizadas. Buchanan parece conceder escasa importancia a las diferencias atribuidas a las distintas técnicas financieras; su interés se centra en el mantenimiento de la equivalencia actuarial a nivel individual.

Actualmente, en la combinación SR podríamos situar, por ejemplo, a los Sistemas Nocionales de Cotiza‐ ción Definida12. Se trata de sistemas con prestaciones contributivas financiadas con la recaudación por cotizaciones del ejercicio. La pretendida contributividad y equivalencia entre las prestaciones y las cotiza‐ ciones se consigue a partir de la creación para cada trabajador de una cuenta virtual o nocional, de capi‐ talización teórica, en la que se van anotando las cotizaciones y la rentabilidad hipotética atribuida indivi‐ dualmente a cada trabajador durante toda su vida laboral, de acuerdo determinados índices o indicado‐ res. Su pensión de jubilación se calcula a partir de la cuenta nocional, de la edad de jubilación y de la esperanza de vida de su cohorte.

Mdelos teóricos: Caracterización del Sistema Público de Pensiones en Suecia El Sistema público sueco (1999) se diseña a tres niveles: Nivel 1. Pensión Básica Garantizada. Carácter universal. Su importe depende de los años de residencia (máximo 40 años) e inversamente de la cuantía de la prestación del nivel 2. Se financia con impuestos generales. Nivel 2. Pensión Contributiva. Cotización del 16%. Es un sistema de CDN (Contribución Definida Nocional), en el que las pensiones son de reparto, pero el importe de la pensión de cada persona se establece a partir del importe consig‐ nado en la denominada cuenta nocional (cotización definida). La pensión es una aproximación financiero actuarial a partir de las cotizaciones para este nivel a lo largo de su vida (cotización efectiva más cotización hipotética o del Estado, por estudios, hijos, servicio militar, desempleo, etc.), de la revaloración asignada (tasa media de crecimiento de los salarios), de la edad de jubilación y de la esperanza media de vida de la cohorte de nacimiento. Se revisa automática‐ mente para mantener el equilibrio financiero. Nivel 3. Pensión por Prima. Sistema de Contribución definida (2,5%) en cuentas individuales (capitalización individual), gestionadas públicamente. Aunque es posible optar por la colocación en fondos privados. Teniendo en cuenta estas indicaciones se propone la siguiente caracterización de los distintos niveles de la pensión, identificándolos con la combinación que más se aproxima a la definición teórica de cada categoría.

10 Esta propuesta coincide con el denominado Sistema de reparto con cobertura de capitales, en la clasificación efectuada por

Venturi (1954, p. 231), identificado como aquél en el que el importe de las cotizaciones del ejercicio cubre los desembolsos efectivos y, a nivel individual, las cotizaciones se capitalizan para cubrir las prestaciones. 11

Paras un análisis de la propuesta de Buchanan y su aplicación a la Seguridad Social en EEUU, véase Browning (1973)

Estos sistemas son, en opinión de Brown (2008‐a), el nuevo mantra del Banco Mundial.

Capítulo 4. Pensiones de Jubilación

(Evidencias) PROGRAMAS DE PRESTACIONES  Seguro (S) (Equivalencia indivi‐ dual financiero ac‐ tuarial)

Transferencias (T) (Cualquier otro juicio de valor colectivo)

TÉCNICAS FINANCIERAS Capitalización (C) (Fondo de reserva)

Reparto (R) (Pague a medida que gane)

Nivel 3. Pensión por Prima Nivel 2. Pensión Contributiva ‐ Cotización Definida en cuentas individuales ‐ Contribución Definida Nocional: Cotización ‐ Las cotizaciones se acumulan en fondos pri‐ real + cotización hipotética (o del Estado) por estudios, hijos, servicio militar, desempleo..., vados o en un fondo público, en cualquier que se revaloriza según salario medio. caso, administrado por el Estado ‐ La pensión se estima a partir de la cuenta no‐ ‐ Gestión pública. Es posible optar por ges‐ cional y de la esperanza media de vida de la tión privada cohorte, con tarifas unisex. Nivel 1. Pensión Garantizada ‐ Para mayores de 65 años ‐ Importe en función de los años de residencia (mínimo 3 años y máximo 40 años)

La Seguridad Social en España es de reparto en el que las pensiones contributivas dependen, en cierto modo, de lo que se ha cotizado, pero no se calculan directamente sobre los importes cotizados. Asimismo, el sistema concede determinadas prestaciones en las que el nexo contributivo no existe o es muy débil (por ejemplo, en las pensiones de viudedad, en los complementos a mínimos...).

TR: Programa de TRANSFERENCIAS (+) Reparto [3]

En este sentido cabría ubicar al sistema español en el cuadrante TR, aunque puede entenderse que las reformas que han incrementado la denominada contributividad del sistema, estrechando el vínculo entre las cotizaciones realizadas y las pensiones (reformas paramétricas), son aproximaciones del programa de gasto desde TR hacia SR. Modelos teóricos: Caracterización del Sistema Público de Pensiones Español Las pensiones en España se constituyen a partir de un sistema a tres niveles: 1º Nivel no contributivo (público y de reparto). Sistema de protección que amplía las pensiones asistenciales, dando cobertura a personas que en situaciones de necesidad por carecer de un mínimo de recursos y que no cumplen todas las condiciones contributivas (Ley 26/1990, de prestaciones no contributivas). 2º Nivel contributivo (público y de reparto). Constante esfuerzo por reforzar la proporcionalidad de las pensio‐ nes respecto a lo cotizado. Hasta el momento las medidas que se han tomado en este sentido son: ‐ Ampliación del período de carencia para el acceso a la jubilación, desde 2 hasta 15 años (Ley 26/1985). Se exige cotización efectiva, sin considerar como tal la correspondiente a las pagas extraordinarias (Ley 40/2007) ‐ Incremento del período de cálculo de la base reguladora de la pensión, primero de 2 a 8 años (Ley 26/1985), pos‐ teriormente, de 8 a 15 años (Ley 24/1997) y recientemente, de 15 a 25 años (Ley 27/2011). ‐ Retraso de la edad de jubilación de 65 a 67 años (Ley 27/2011). ‐ Disminución de la tasa de sustitución (pensión/salario) a partir de la mayor proporcionalidad en la asignación de tramos de la base reguladora en función del período de cotización (ley 24/1997 y Ley 27/2011), la limitación del complemento de mínimos al importe de la PNC (Ley 27/2011) o la reducción del importe en la integración de lagunas en la cotización (Ley 27/2011). ‐ Factor de sostenibilidad 2019. Con el objetivo de mantener la proporcionalidad entre las contribuciones y las pres‐ taciones esperadas del mismo y garantizar su sostenibilidad, la pensión dependerá inversamente de la evolución en la esperanza de vida a los 67 años. Dichas revisiones se efectuarán cada 5 años [Ley 27/2011 (lo promueve para 2027) y Ley 23/2013 (lo instaura en 2019) ‐ Revalorización y compensación automática de las pensiones según la inflación (Ley 24/1997). Desde 2011, se sus‐ pende o minimiza. En 2014 se aplica un Índice de revalorización en función de la situación financiera (Ley 23/2013) 3º Nivel complementario que da cabida a sistemas privados voluntarios y capitalizados promovidos con incen‐ tivos fiscales para el partícipe (y para el promotor de Planes de Pensiones del Sistema de Empleo; derogado en 2011) (Ley 8/1987, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones; en la actualidad, RD Leg 1/2002). Además, el sistema público ha constituido con los superávits del Presupuesto de la Seguridad Social un Fondo de reserva (público y de capitalización). Teniendo en cuenta estas indicaciones se propone la siguiente caracterización de los distintos niveles de pro‐ tección, identificándolos con la combinación que más se aproxima a la definición teórica de cada categoría.

ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL (Parte II) (Evidencias) PROGRAMAS DE PRESTACIONES 

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TÉCNICAS FINANCIERAS Capitalización (C) (Fondo de reserva)

Reparto (R) (Pague a medida que gane)

Nivel 3. Planes de pensiones y Seguros ‐ Voluntarios o cuasi obligatorios (PPs de Nivel 2. Pensión Contributiva empresa) ‐ Factor de sostenibilidad (2019): reformas paramé‐ ‐ Normalmente de cotización definida tricas en función evolución esperanza de vida ‐ De gestión privada, regulados pública‐ ‐ índice de revalorización (2014): No revalorización mente e Incentivados fiscalmente de las pensiones en función de un índice que man‐ tenga su posición relativa Transferencias Fondo de Reserva de la Seguridad So‐ ‐ Pensión estimada a partir del esfuerzo contributivo. (T) cial Se refuerza con reformas paramétricas Ley 27/2011 (Cualquier otro jui‐ ‐ Prestaciones con nexo débil con lo cotizado es débil cio de valor colec‐ (Pensiones de viudedad, complementos a míni‐ tivo) mos...), reconocimiento de cotizaciones no efecti‐ vas, suavización de las condiciones de acceso…

Seguro (S) (Equivalencia indivi‐ dual financiero ac‐ tuarial)

Nivel 1. Pensiones no contributivas ‐ Beneficiarios > 65 años o incapacitados ‐ Carecer de ingresos propios o de convivientes ‐ Importe en torno al 54% del SMI

Hasta aquí se ha combinado prestaciones de seguro con cualquier técnica financiera. También es posible asociar las transferencias tanto con el reparto y como con la capitalización. Las trasferencias, bajo el régimen financiero de reparto (TR), adjudican año por año la cuantía global de los ingresos al pago de las pensiones de ese mismo año. Como sistema tradicionalmente vinculado al trabajo, la recaudación se hace a través tributos finalistas que gravan a los trabajadores, y las cantidades pagadas por los trabajadores jóvenes hacen posible el pago de las prestaciones a los que ya se han jubi‐ lado. Los trabajadores de cada generación ceden una parte de su renta salarial para que los retirados de la generación anterior reciban sus pensiones. A cambio de ello, cuando se retiren, una nueva generación financiará sus pensiones. En este sentido, las prestaciones por jubilación se identifican como transferen‐ cias intergeneracionales porque implican principalmente a la generación que obtiene rentas salariales en la financiación a través de las cotizaciones de la seguridad económica de la generación precedente, aunque no es preceptivo que deba ser así. El reparto deriva de un acuerdo o contrato intergeneracional basado en la solidaridad entre generaciones (distribución intergeneracional). En este sentido, el sistema no difiere del tradicional de ayuda familiar, en el que los jóvenes apoyan a sus padres ancianos, aunque lo mejora. El sistema público es superior al familiar puesto que garantiza el derecho a las prestaciones al margen de la descendencia, posibilita la independencia económica de las personas mayores y tiene capacidad para suministrar prestaciones que permitan participar en el crecimiento del producto nacional. TC: Programa de TRANSFERENCIAS (+) Capitalización [4]

Aunque hay amplio consenso en la importancia del reparto en el desarrollo de los sistemas nacionales de Seguridad Social, el análisis convencional defiende la superioridad del sistema de capitalización. Se está cuestionando la viabilidad del reparto y algunos países han puesto en marcha dotaciones a Fondos de Reserva, con la intención de ir acumulando activos financieros que permitan financiar los déficits del sis‐ tema de Seguridad Social. De esto modo, se constata que la capitalización no requiere necesariamente cuentas individuales, ni de la privatización del sistema. El Fondo de Reserva que se ha constituido en el sistema de Seguridad Social español es un mecanismo que capitaliza los excedentes que generan las aportaciones actuales del conjunto de cotizantes para que su conversión en liquidez en el futuro permita completar la financiación de las pensiones de los colectivos que cotizaron (Ley 28/2003). Aunque se constituye sólo a partir de una pequeña parte de las cotizaciones, es un buen ejemplo de capitalización en un programa de transferencias (TC). Es posible la capitalización en el sistema público sin hacer la transición a un sistema privado.

Capítulo 4. Pensiones de Jubilación

Puede ser razonable, afirman Barr y Diamond (2012, p. 107), aportar activos a un fondo fiduciario de la Seguridad Social con el fin de reducir la deuda implícita (obligaciones no capitalizadas del sistema de pensiones de reparto), pero no es necesario, en términos de buena práctica política, aportar tantos activos como para reducirla a cero. No se requiere la capitalización completa de la deuda implícita, del mismo modo que un país no necesita pagar por completo su deuda nacional explícita (deuda pública emitida). En cuanto a la gestión de los fondos y los tipos de activos en los que resulta conveniente que invierta un fondo de pensiones, algunos países solamente tienen deuda pública. Otros cuentan con carteras diversi‐ ficadas, tanto en cuanto a activos como a países. Estas carteras pueden estar gestionadas por agencias del gobierno o por empresas privadas contratadas para manejar las transacciones de las inversiones o incluso para tomar decisiones sobre ellas. En la determinación de la opción más adecuada, dicen Barr y Diamond (2012, p. 330) es importante tener en cuenta la capacidad política y administrativa del gobierno y la calidad de las opciones privadas. Con la adecuada capacidad política y técnica, una cierta diversifica‐ ción de la cartera constituye una buena práctica política.

Seguros

Capitalización

Reparto

Transferencias

Como ha podido observarse cualquier combinación es posible en el ámbito de las actuaciones públicas. No obstante, el sistema SC se ha presentado durante años como una unidad sólida (natural), en lo que puede interpretarse como una estrategia con un doble objetivo. En el siglo pasado la maniobra consistió en orquestar una intensa campaña, que se desarrolló hasta el inicio del siglo actual, centrada en demostrar las supuestas bondades de la capitalización frente al reparto, con la intención de generar razones supuestamente técnicas para implantar prestaciones de seguros. De esta forma, se favorecía, por un lado, al mercado financiero que gestiona la capitalización y, de otro lado, la aplicación del principio contributivo, enlazado a la capitalización. La cuestión se presentaba como téc‐ nica y, de ese modo, se eludía la discusión política sobre la elección del diseño de los programas de pen‐ siones, que lleva implícita necesariamente la elección de un criterio de distribución. Obsérvese que este punto de vista estratégico identifica la técnica financiera como la categoría principal y apuesta por la capitalización a partir de determinados avales técnico‐científicos. Centrémonos ahora en el debate sobre esta cuestión.

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4.2 CAPITALIZACIÓN Y REPARTO La sustitución del reparto por la capitalización es tan recomendable como el consejo que se dice dio cierto agricultor a una persona que se dirigía a una ciudad determinada: usted no podrá llegar adonde desea desde aquí y yo no querría ir allí, aunque se pudiese. H.A. Aaron (1990, p. 130-133) Esta conocida cita del profesor Aaron nos advierte sobre la sustitución del reparto por la capitalización. El sentido de esta recomendación indica, con bastante determinación por parte del citado autor, que la sustitución del régimen de reparto por el de capitalización no es útil, no interesa. Sin embargo, una parte de la opinión pública y de los trabajos especializados apuestan a favor de la capi‐ talización frente al reparto13. La capitalización se elogia por sus importantes ventajas como técnica finan‐ ciera, ya que obliga a la creación de una reserva con la que se garantiza la acumulación de derechos, asegurando el pago de las prestaciones futuras (mayores garantías de cobro), y permite, al mismo tiempo, la obtención de una rentabilidad sobre las aportaciones a través del juego del interés compuesto. En estos espacios la capitalización se presenta como un sistema que presenta las siguientes ventajas frente al re‐ parto: 1ª Facilita la independencia intergeneracional, 2ª ofrece mayores garantías de cobro por sustentarse en un sistema contractual y no en un acuerdo o pacto, 3ª genera mayor rentabilidad financiera sobre las aportaciones, 4ª permite eludir el problema de la insuficiencia financiera derivada del envejecimiento de la población, 5ª fomenta la generación de ahorro y mayor crecimiento económico, 6ª posibilita un sistema éticamente más justo en cuanto a que prima el esfuerzo ahorrador de cada generación. El cuadro que aparece a continuación esquematiza estas supuestas ventajas a favor de la capitalización, calificadas de mitos en distintos trabajos14, e introduce la réplica en defensa del reparto.

Los términos capitalización y reparto en castellano (francés, en el original de la cita que se reproduce) y en inglés, reflejan, según ApRoberts (1993), connotaciones que indican el mayor o menor apoyo recibido en los distintos países. Las dos técnicas financieras no adoptan la misma denominación en idiomas diferentes, lo que indica qué países, qué sistemas, apostaron en mayor medida por cada uno de ellos. El equivalente francés del inglés pay‐as‐you‐go es el vocablo repartition. Ambos términos tienen el mismo significado técnico, pero connotaciones opuestas, negativa en un caso (pay‐as‐you‐go) y positiva en el otro (reparto). La expresión pay‐as‐you‐go evoca a la cigarra de la fórmula, que no se preocupa por el mañana y come lo que encuentra, sin aprovisionarse para el invierno que llega. En cambio, en la palabra reparto anida la idea de que los trabajadores en actividad cotizan para asegurar la jubilación de sus antiguos colegas. Funding, en francés capitalisation, recuerda a la hormiga de la fábula que acumula reservas para los tiempos difíciles. Por lo tanto, en inglés ese término tiene una connotación más bien positiva. En cambio, capitalisation hace pensar en “capital” o en “capitalista”, palabras que, en el contexto cultural y político francés, no son particularmente positivas (ApRoberts, 1993). Los defensores de la capitalización, devotos del comportamiento de las hormigas, insisten en que los humanos elijan comportarse como tales, sentenciando y condenando a quienes se comportan como cigarras, presumiendo que es siempre una opción voluntaria e infructuosa. 14

La publicación del Banco Mundial de 1994, Envejecimiento sin crisis, dio lugar al trabajo de Orszag y Stiglitz (1999) en el que se responde de forma deliberadamente contestataria sobre los mitos de la seguridad en la vejez. También Barr (2001 y 2002) aborda esa cuestión en términos parecidos, apoyándose en otros de sus trabajos anteriores: el primero de ellos, Barr (1979, Myths my grandpa taught me, en Three Bankx Review, nº 124 diciembre). Véase también Esteve y Muñoz de Bustillo (2004). Estos autores presentan su trabajo con la siguiente reflexión: abundan las “argumentaciones” de tipo mítico, entendiendo por “mítica” la tendencia a suponer que hechos económicos y sociales son parte de un supuesto orden “natural” de las cosas, que, según la Enciclopedia Británica, se articula a modo de “narrativa que, a base de repetición, se convierte en tradición aceptada por una sociedad”. El problema socioeconómico que surge aquí consiste en el hecho de que el que una argumentación sea fundamentalmente mítica no le resta, sin embargo, importancia y relevancia fáctica, ya que los mitos han demostrado tener una gran capacidad para moldear el futuro de las sociedades que creen en ellos en la medida que legitiman formas concretas de políticas económicas y sociales (Esteve y Muñoz de Bustillo, 2004, p. 292)

Capítulo 4. Pensiones de Jubilación

Resumen 4.2 (A): Seguridad Social y Técnicas Financieras CAPITALIZACIÓN (Funding) Creación de reservas Asociado al Seguro (SC) 1º Cada generación se financia a sí misma Necesita ineludiblemente de las aportaciones de los jóvenes para producir bienes y servicios y para que se mantengan los flujos en el sistema de financiero. 2º Garantía a través de los derechos de propiedad creados con la acumulación en el Fondo. Riesgo de quiebra. Los derechos pueden garantizarse instrumentándose a través de un fondo público (TC). La pretensión de garantía se refiere en mayor me‐ dida al programa de prestaciones 3º El fondo acumulado en planes de ahorro genera rentabilidad financiera superior Alta volatilidad de los activos más rentables (riesgo general) y rentabilidades inferiores a la media. Costes administrativos: comisiones de gestión y de conversión en rentas vitalicias Riesgos personales no cubiertos (pensiones vitalicias, invalidez, supervivencia…) y Riesgos generales (infla‐ ción, crisis económica, descenso generalizado bolsa, incremento esperanza de vida) 4º El fondo acumulado preserva de los problemas fi‐ nancieros que puedan derivarse de la falta de coti‐ zantes Efecto deshielo: Reducción del valor de los activos y pensiones finales muy bajas 5º Posibilita la generación de ahorro, la realización de inversiones productivas y el crecimiento económico No se ha demostrado que la generación de ahorro esté vinculada a la técnica financiera ni que el ahorro garantice mayor crecimiento. 6º Justicia conmutativa: Equivalencia actuarial [El reparto puede ser visto en términos contables co‐ mo un sistema de transacciones que hace posible a los jubilados la recuperación de sus aportaciones a la sociedad durante el tiempo que permanecieron acti‐ vos: (TRTC) ]

REPARTO (Pay‐as‐you‐go) No creación de reservas Asociado a Transferencias (TR) 1º La generación de cotizantes finan‐ DEPENDENCIA IN- cia a la de jubilados TERGENERACIONAL

RIESGO POLÍTICO

2º Garantías del derecho a prestacio‐ nes: Cotizaciones finalistas, Pacto in‐ tergeneracional (ética) y Derechos ciudadanos (política)

RIESGO FINANCIERO

3º Puede facilitar prestaciones esta‐ bles que permitan participar en el crecimiento del PIB (reparto no es‐ tricto). Costes de administración muy bajos Pueden ofrecer cobertura más am‐ plia: Renta vitalicia en la vejez, invali‐ dez, supervivencia e inflación.

ENVEJECIMIENTO

4º Puede ajustar el sistema imposi‐ tivo (reparto no estricto) y las pensio‐ nes, en función del crecimiento del PIB per cápita. Puede repartir la carga entre genera‐ ciones.

CRECIMIENTO Y BIENESTAR

JUSTICIA

5º Mejora el bienestar de la pobla‐ ción (posibilita la independencia eco‐ nómica del anciano) y crea senti‐ miento de comunidad 6º Justicia social (distributiva): Equi‐ dad intergeneracional (sistema de re‐ laciones recíprocas en serie)