EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y SUS SISTEMAS DE CONTROL
MARÍA HOLGADO GONZÁLEZ Profesora Contratada Doctora de Derecho Constitucional
Valencia, 2008
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A Abraham y a nuestro hijo Javier
Agradecimientos Este libro tiene su origen en la Tesis Doctoral que defendí, en enero de 2004, en la Universidad Pablo de Olavide, ante un tribunal formado por los profesores Javier Pérez Royo, Miguel Ángel Aparicio Pérez, Roberto L. Blanco Valdés, Gerardo Ruiz Rico y José M.ª Morales Arroyo. A todos ellos quiero agradecerles de nuevo las observaciones y sugerencias que tan amablemente me hicieron entonces y que he tratado de incorporar a la versión definitiva del trabajo. Al profesor Antonio J. Porras Nadales, que asumió su dirección, le agradezco el afecto y la generosidad que puso en esta tarea. También a mis compañeros de la Universidad Pablo de Olavide, en los que tengo la suerte de encontrar buenos amigos, siempre dispuestos a ofrecerme su colaboración. Quisiera destacar especialmente al profesor Manuel Medina Guerrero, ya que con su inestimable ayuda impulsó finalmente la publicación del trabajo. A mis padres, Juan y María Jesús, y a mi hermano, Juan, por todo su cariño y apoyo incondicional. Naturalmente, a Abraham, por estar siempre a mi lado y hacer suyos mis preocupaciones y anhelos. Mi más sincera gratitud para todos ellos, así como para la Universidad Pablo de Olavide y la Editorial Tirant lo Blanch, que han hecho posible la publicación de este trabajo.
ÍNDICE Abreviaturas y siglas ............................................................................ Introducción ..........................................................................................
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Capítulo 1 EL PROGRAMA DE GOBIERNO 1.1. Presupuestos conceptuales ........................................................... 1.2. Definición del programa................................................................ 1.3. Presupuesto del programa: el programa electoral o el pacto de coalición ......................................................................................... 1.3.1. El programa electoral ......................................................... 1.3.2. Los pactos de coalición ........................................................ 1.4. Estructura del programa .............................................................. 1.4.1. Diagnosis de la realidad sociopolítica ................................ 1.4.1.1. La fórmula del artículo 99 CE .............................. 1.4.1.2. El contexto político ................................................ 1.4.1.3. Los principios ideológicos ...................................... 1.4.1.4. El diagnóstico del país: la realidad social y económica ........................................................................ 1.4.2. La parte cualificante del programa .................................... 1.5. Contenido del programa ............................................................... 1.5.1. Objetivos .............................................................................. 1.5.1.1. Objetivos generales ............................................... 1.5.1.1.1. El “programa eslogan” .......................... 1.5.1.2. Objetivos concretos ................................................ 1.5.1.2.1. El “programa agenda” .......................... 1.5.2. Medidas ............................................................................... 1.5.2.1. Legislativas ............................................................ 1.5.2.2. Presupuestarias ..................................................... 1.5.2.2.1. La Ley de Presupuestos ....................... 1.5.2.2.2. Inversiones, ayudas y subvenciones .... 1.5.2.3. La planificación estratégica como instrumento ... 1.5.2.4. Otras medidas........................................................ 1.5.2.4.1. Acuerdos o pactos políticos y sociales .. 1.5.2.4.2. Exigencias a otras instancias .............. 1.5.2.4.3. Diseño institucional ............................. 1.5.3. Límites constitucionales ..................................................... 1.5.3.1. La existencia de “normas programáticas o directivas” en la Constitución ..........................................
25 30 33 33 42 46 48 48 49 52 57 61 63 63 64 70 73 75 77 78 87 89 97 100 105 106 108 110 112 112
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ÍNDICE
1.5.3.2. La proscripción constitucional de determinados fines ........................................................................ 1.5.3.3. Otros límites o condicionantes del programa ....... 1.6. Naturaleza del programa.............................................................. 1.6.1. La teoría de la naturaleza jurídica del programa ............. 1.6.2. La teoría de la naturaleza política del programa .............. 1.6.3. Otras teorías........................................................................ 1.6.4. Actualización del debate acerca de la naturaleza del programa ................................................................................... 1.7. Funciones del programa ............................................................... 1.7.1. Nexo de la relación fiduciaria ejecutivo-legislativo ........... 1.7.2. Parámetro del control parlamentario del Gobierno ..........
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Capítulo 2 EL PROGRAMA COMO NEXO DE LA RELACIÓN FIDUCIARIA 2.1. El marco parlamentario donde surge el programa...................... 2.1.1 Introducción ........................................................................ 2.1.1.1. El protagonismo del candidato en su formulación 2.1.1.2. La centralidad del Parlamento ............................. 2.1.2. Modelos de confianza .......................................................... 2.1.2.1. Modelo de confianza expresa................................. 2.1.2.2. Modelo de confianza implícita o presunta ............ 2.1.3. El programa como elemento vertebrador de la relación fiduciaria ............................................................................. 2.2. La determinación de la política general....................................... 2.2.1. Una función del Gobierno ................................................... 2.2.2. La participación del Parlamento: una revisión a la doctrina del indirizzo político ............................................................ 2.2.3. Variación de la política gubernamental ............................. 2.2.4. Decisiones no previstas en el programa ............................ 2.3. La división del Parlamento en torno al programa ....................... 2.3.1. Los sujetos de la relación .................................................... 2.3.2. El plano del ejecutivo: los modelos ..................................... 2.3.2.1. Modelo “presidencial” ............................................ 2.3.2.2. Modelo “gubernamental” ....................................... 2.3.3. El plano del legislativo: la incidencia del sistema de partidos ........................................................................................ 2.3.3.1. Una nueva división de poderes ............................. 2.3.3.2. Mayoría y minoría ante la ejecución del programa 2.4. El programa: indiscutible punto de partida para la formación del Gobierno ........................................................................................
157 157 158 164 169 170 180 188 192 192 201 209 221 228 228 230 230 233 238 238 251 256
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Capítulo 3 EL CONTROL DEL PROGRAMA DE GOBIERNO 3.1. Introducción................................................................................... 3.2. Regulación constitucional de los instrumentos de control .......... 3.2.1. A modo de introducción: ¿hay modelos? ............................. 3.2.2. Los instrumentos de control ............................................... 3.2.2.1. Preguntas, interpelaciones, mociones ................... 3.2.2.2. Comisiones de Investigación ................................. 3.2.2.3. Proposiciones no de ley.......................................... 3.2.2.4. Otros ....................................................................... 3.2.2.5. La tendencia a la flexibilización del control parlamentario ................................................................. 3.2.3. Una paradoja: un Parlamento que controla más que nunca y la sensación de ausencia de control ................................ 3.3. La moción de censura.................................................................... 3.3.1. Modelo de censura vinculada al programa: la excepción en el derecho comparado.......................................................... 3.3.2. Modelo de censura no vinculada al programa ................... 3.3.2.1. La solución generalmente adoptada ..................... 3.3.3. Racionalización del control parlamentario y desaparición del programa de gobierno: posibles razones ...................... 3.4. La incidencia del sistema de partidos en el control del programa de gobierno .................................................................................... 3.4.1. Un Parlamento condicionado por la existencia de partidos 3.4.2. Mayoría y minoría en el control del programa de gobierno 3.4.3. El control en la práctica...................................................... 3.4.3.1. Otras funcionalidades de la moción de censura ... 3.4.3.2. La investidura como control en supuestos de continuidad del Gobierno ............................................ 3.5. El objeto del control: la exigencia de la responsabilidad política 3.5.1. El concepto de responsabilidad política ............................. 3.5.2. Responsabilidad individual versus responsabilidad colegiada .................................................................................... 3.5.2.1. La formulación de sus principios .......................... 3.5.2.2. La práctica ............................................................. 3.5.2.3. Un caso de responsabilidad individual: el caso “Mancuso” .............................................................. 3.5.3. Hacia la individualización de la responsabilidad política 3.6. Constatación de la asimetría entre los momentos de consagración y ruptura de la relación fiduciaria ...............................................
261 267 267 270 275 280 283 286 287 289 292 293 298 298 310 315 315 320 331 337 342 344 344 348 348 353 358 362 365
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ÍNDICE
Capítulo 4 EL PROGRAMA DE GOBIERNO EN LA UNIÓN EUROPEA 4.1. Introducción................................................................................... 4.2. Hacia la parlamentarización del sistema europeo: el modelo de confianza expresa de la Unión Europea ....................................... 4.3. El modelo fundacional de la relación de confianza ...................... 4.3.1. Un modelo de confianza expresa ........................................ 4.3.2. Un modelo mixto de investidura ........................................ 4.3.3. El caso Barroso: investidura en el segundo intento .......... 4.4. El momento final de la relación fiduciaria ................................... 4.4.1. La configuración europea de la moción de censura ........... 4.4.2. La moción de censura como amenaza: el caso “Santer” .... 4.4.3. La moción de censura como exigencia de explicaciones .... 4.5. Conclusiones ..................................................................................
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Conclusiones .......................................................................................... Jurisprudencia citada ........................................................................... Bibliografía ............................................................................................
413 429 431
374 379 381 389 394 398 398 404 408 410
ABREVIATURAS Art. ATC BOCCGG BOE CE Cit. CRF CRI CRP DSCD DSS EAA FD. FJ. Ibid. IU LFB LO LORAFNA LOREG Op. cit. Pág. PCE PP PSOE RCD RPE RS ss.
Artículo Auto del Tribunal Constitucional Boletín Oficial de las Cortes Generales Boletín Oficial del Estado Constitución Española Citado, citada Constitución de la República Francesa Constitución de la República Italiana Constitución de la República Portuguesa Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados Diario de Sesiones del Senado Estatuto de Autonomía para Andalucía Fundamento de Derecho Fundamento Jurídico Ibidem Izquierda Unida Ley Fundamental de Bonn Ley Orgánica Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra Ley Orgánica del Régimen Electoral General Obra citada Página Partido Comunista de España Partido Popular Partido Socialista Obrero Español Reglamento del Congreso de los Diputados Reglamento del Parlamento Europeo Reglamento del Senado Siguientes
16 STC STEDH STS TCE TcoE TEDH TUE UCD Vid.
ABREVIATURAS
Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Sentencia del Tribunal Supremo Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea Tratado por el que se establece una Constitución para Europa Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tratado de la Unión Europea Unión de Centro Democrático Véase
INTRODUCCIÓN En 1996, el Ministro de Gracia y Justicia italiano Filippo Mancuso se vio obligado a dimitir como consecuencia de la aprobación de una moción de censura por el Senado, sin que la justicia constitucional apreciase reparos a tal exigencia de responsabilidad política individual. La Corte Constitucional italiana, en la Sentencia de 18 de enero de 1996, echando por tierra gran parte de los postulados construidos durante décadas por la doctrina, defendería la constitucionalidad de tal medida, confirmando la facultad del Parlamento de censurar individualmente a un Ministro por la gestión realizada al frente de su propio departamento. En 1999, la Comisión Europea, presidida por Jacques Santer, se vio asimismo abocada a dimitir ante las acusaciones de fraude y mala administración vertidas en un Informe de Expertos Independientes, el llamado “Informe del Comité de Sabios”1, solicitado por el Parlamento Europeo ante el escándalo conocido como el “caso de las vacas locas”. Bastaría entonces la amenaza de una moción de censura con serias posibilidades de triunfar en el Parlamento Europeo para que la Comisión optara por dimitir en bloque de forma espontánea. En el 2004, el Presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durâo Barroso, hubo de remodelar su equipo de Comisarios a fin de lograr la mayoría parlamentaria necesaria en un segundo intento de investidura. En este caso, prefirió retirar a los candidatos que no contaban con la confianza parlamentaria y sustituirlos por otras personas más idóneas antes de sufrir la derrota en el Parlamento Europeo y no ser investida la Comisión. Por otro lado, cada vez con más frecuencia, la investidura del Gobierno que revalida el triunfo electoral se convierte en una sesión de control de su gestión precedente por parte de los grupos parlamentarios. Y, de un tiempo a esta parte, la oposición o bien renuncia a
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El Comité, integrado por cinco miembros (ANDRÉ MIDDELHOEK, INGA-BRITT AHLENIUS, JUAN ANTONIO CARRILLO SALCEDO, PIERRE LELONG y WALTER VAN GERVEN) celebró su sesión inaugural el 2 de febrero de 1999, después de que el Presidente de la Comisión se dirigiera al Parlamento expresando mediante una carta su conformidad a la composición y mandato del mismo (el 1 de febrero de 1999).
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los tradicionales mecanismos de control que caracterizan al régimen parlamentario (moción de censura) en favor de otros instrumentos más flexibles (proposiciones no de ley) o bien encuentra en aquéllos una funcionalidad distinta, como la de activar controles sociales posteriores (responsabilidad política difusa). ¿Está cambiando en algo el régimen parlamentario? ¿Estamos ante signos que nos permitan hablar de nuevas tendencias o pautas que supongan una evolución en el parlamentarismo contemporáneo? Si la preocupación que presidió la evolución del parlamentarismo clásico al modelo de parlamentarismo racionalizado fue la de la estabilidad gubernamental, hoy cada vez cobra más importancia la idea del control como un elemento sustancial de la democracia. Desde luego, no se trata de una idea nueva en los regímenes parlamentarios, aunque sí se presenta ahora con un perfil distinto por cuanto se aplica a un gobierno que actúa guiado por nuevos patrones y en un contexto diferente. En efecto, nos situamos bajo las coordenadas de un Estado social cuyo radio de acción ha evolucionado no sólo de forma cuantitativa sino, sobre todo, cualitativa y en el que se ensayan políticas intervencionistas más participadas por ciudadanos y grupos sociales afectados, a través de la institucionalización de canales de información y consulta previa. En el ámbito europeo se propugna, de este modo, el tránsito de la clásica idea de gobierno hacia la nueva noción de gobernanza, implicando a la sociedad civil en la elaboración de las políticas, como refleja el Libro Blanco de la Gobernanza de la Comisión Europea (2001). Asimismo, y enlazando con esta idea, la transparencia de la vida política se ha convertido en una de las principales exigencias de la democracia contemporánea, y la opacidad burocrática en un elemento deslegitimador del sistema, lo que explica la fuerte visualización de las políticas a través de la intervención de los medios de comunicación. Todas estas circunstancias han incidido, lógicamente, en el modo de entender el control y la eventual exigencia de responsabilidad en los regímenes parlamentarios. No se trata tanto de provocar la caída del Gobierno en bloque o de sustituirlo por otro (tal y como ha sido contemplado tradicionalmente por el parlamentarismo racionalizado), ni tampoco de apelar al electorado para que dirima un conflicto entre el Parlamento y el Gobierno mediante la disolución de las
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Cámaras (como predicaba REDSLOB en el parlamentarismo clásico2), sino de exigir la rendición pública de cuentas al ejecutivo. Esto es, que los Gobiernos den explicación de sus actos ante el Parlamento y que se sometan al juicio de la opinión pública, rectificando sus declaraciones y actitudes, e incluso soportando la caída de alguno de sus miembros cuando el control ejercido sobre su gestión así lo requiera. Esta actividad de control que debe desplegarse sobre todo ejercicio de poder ocupa un lugar primordial en el funcionamiento del sistema democrático, como se sostiene en el Informe del Comité de Sabios para la Comisión Europea: “ese sentimiento de responsabilidad es esencial... constituye la manifestación definitiva de la democracia”3. Principio de responsabilidad, por lo demás, recogido expresamente en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa por lo que hace a las relaciones Gobierno-Parlamento nacionales y que se mantiene en el Tratado de Lisboa4. Hoy por hoy, se reclama del Gobierno que se haga responsable de su gestión, que lleve a cabo cuanto prometió en las elecciones y propuso en el programa ante la Asamblea representativa de la voluntad popular. Frente a la clásica preocupación por la “gobernabilidad”, la nueva clave de la gobernanza pone el énfasis en la eficacia y eficiencia del logro de los objetivos programáticos. Esta reformulación del concepto de control político, ¿está alterando las relaciones tradicionales ejecutivo-legislativo en los sistemas parlamentarios? Lo cierto es que podemos apreciar modos y actitudes, por parte de los sujetos políticos, que apuntan hacia una nueva forma de entender el sistema institucional parlamentario. El análisis, desde la perspectiva del programa de gobierno, de las coordenadas en que se mueven y actúan los protagonistas de la vida parlamentaria ofrece un nuevo enfoque cuyas posibilidades no han sido agotadas por la doctrina. Un programa que, dada la trascendencia de planificar la acción de gobierno en el contexto del Estado social intervencionista,
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Redslob, R., Le régime parlementaire, Marcial Giard, Paris, 1924. Primer Informe del Comité de Expertos Independientes, presentado el 15 de marzo de 1999 ante el Parlamento Europeo. Art. 45.2 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma, el 29 de octubre de 2004, y art. 12 del Tratado por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constituido de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.
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se convierte en pieza clave en la instauración de la relación de confianza y eje, en consecuencia, sobre el que, al menos teóricamente, gira el sistema político; siendo, por lo demás una figura a la que no se ha prestado aún la atención merecida y de cuya virtualidad jurídica no se ha dicho todo. Dicho programa, en el plano teórico y dentro del lógico proceso de racionalización de la actividad política, debe responder a una diagnosis de la realidad socioeconómica sobre la que va a incidir la acción de gobierno. El programa es, o al menos habría de serlo, un proyecto contextualizado en el que se señalen los principales problemas y retos coyunturales que ha de afrontar el país y las soluciones que desde el Gobierno se ofrecen. A tal fin, la estructura del programa viene integrada por el conjunto de objetivos hacia los que se dirige el Estado así como de las medidas que para su consecución tiene previsto realizar el ejecutivo, en su función de dirección de la política general. Buena parte de esos objetivos programáticos han sido constitucionalizados por la Norma Fundamental, bajo la denominación —en nuestra Constitución— de “principios rectores de la política social y económica”. Lejos de tener un mero valor retórico sin eficacia jurídica alguna, vinculan a los poderes públicos, conformando así el marco dentro del cual ha de ser configurado el programa de gobierno. Por otro lado, las leyes, junto a las actuaciones presupuestarias y a la planificación estratégica, constituyen las principales medidas en que se concreta la oferta programática, hasta el punto de poder hablar de un “programa legislativo” del Gobierno, que en este terreno ha monopolizado de facto la iniciativa. La necesaria colaboración del Parlamento en la ejecución del programa, aprobando el conjunto de medidas legislativas que el Gobierno considera necesarias para el logro de los objetivos programáticos, justifica que la confianza parlamentaria, imprescindible para la formación del Gobierno, se otorgue en base a dicho programa. De este modo, en la investidura queda sellado el compromiso fiduciario entre ejecutivo y legislativo para la realización de un proyecto político determinado. Sobre esos objetivos y medidas en que se concreta el programa de investidura se ha debido pronunciar previamente el electorado, al que los partidos, en una simplificación del pluralismo político existente en la sociedad, ofrecen sus diferentes propuestas a fin de que los ciudadanos “puedan elegir libremente los programas más
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adecuados”5. De esta forma se opera una cierta racionalización en el ejercicio del derecho al sufragio, que los electores emiten en relación con proyectos de acción política global6. Ahora bien, la situación de un gobierno mayoritario monocolor no será la misma, obviamente, que la de un gobierno de coalición. En el primero de los casos el programa de gobierno habrá de reflejar el programa electoral mayoritariamente votado por los ciudadanos, mientras que en el segundo, éste sufrirá las modulaciones propias de la negociación política que precede a los acuerdos de las formaciones que integran la coalición. De otro lado, a la hora de formular esos objetivos y medidas, el distinto nivel de concreción empleado hace que podamos encontrarnos desde programas que se limiten a enunciar principios generales como un instrumento meramente retórico al servicio de la propaganda política (“programa eslogan”) hasta programas que, por el contrario, desciendan al detalle pormenorizando las medidas a llevar a cabo y sometiéndolas incluso a plazo (“programa agenda”). A nadie se oculta que el nivel de control que puede ejercerse sobre los mismos difiere notablemente de un extremo al otro. Por ello, el análisis de los discursos de investidura, tanto a nivel estatal como autonómico, en los que tales programas de gobierno quedan expuestos se hace necesario para comprobar la realidad de la que partimos, esto es, si el programa, por lo general, se queda en el enunciado de simples líneas maestras o si, por el contrario, ofrece contenido suficiente acerca de la futura actuación del Gobierno. Se trata, en suma, de comprobar en la práctica hasta qué punto el programa puede desempeñar un papel como referente válido o parámetro de control de la acción del ejecutivo. Para avanzar esta respuesta hay que tener en cuenta, asimismo, la práctica comparada más inmediata, que nos permita, a su vez, ascender al análisis de estas cuestiones desde la perspectiva supraestatal del sistema político de la Unión Europea. Con tal propósito se ha optado por el estudio de cuatro regímenes parlamentarios de nuestro entorno sociopolítico: Italia, Alemania, Francia y Portugal. Se ha tomado en consideración, entre otras razones, la peculiaridad del caso italiano como ejemplo de sistema político fragmentado que
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STC 136/1999, de 20 de julio, (Tol 81189), FJ. 14.º. García Pelayo, M., El Estado de partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1986, pág. 77.
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da lugar a la formación de Gobiernos de coalición, su original creación doctrinal de la función de indirizzo político ligado naturalmente a la programación política, así como la práctica parlamentaria más reciente que ha dado lugar al citado pronunciamiento de la Corte Constitucional (caso Mancuso); de otro lado, el régimen parlamentario alemán, por compartir con el español la institución de la moción de censura constructiva, figura que acaba desvirtuando su característica función de control al terminar convirtiéndose en una sesión de investidura del candidato alternativo; el régimen semipresidencial francés, por su parte, como modelo teórico de confianza implícita que ha devenido en un modelo de confianza expresa por la práctica de someter el programa de gobierno a la votación de la Asamblea, dando lugar a una investidura no exigida constitucionalmente; y, finalmente, el portugués, por ser el único que ofrece una definición constitucional de la figura del programa de gobierno y por vincular expresamente, la Norma Fundamental, la exigencia de responsabilidad política al cumplimiento de los objetivos y medidas en él contenidos. A partir de las semejanzas y diferencias entre todos ellos se trata de extraer comportamientos y tendencias, en el sentido que señalara MIRKINE-GUETZEVITCH7, que apunten hacia nuevas líneas de evolución del régimen parlamentario. Como todo análisis de derecho comparado, no se trata tanto de asumir como objetivo final el conocimiento de cada uno de los ordenamientos examinados en detalle, cuanto de contrastarlos a fin de individualizar reglas o principios que representan un patrimonio común a varios ordenamientos8. Una búsqueda de modelos que puede tener relevancia en el proceso constituyente que está protagonizando la Unión Europea y, claro está, en la ulterior puesta en marcha del nuevo sistema político europeo. Desde un punto de vista sistemático, las cuestiones planteadas se abordan comenzando por una presentación de la figura del programa de gobierno, ofreciendo un concepto del mismo válido para cualquier régimen parlamentario y analizando su estructura, contenido y naturaleza. Tras este primer capítulo, el trabajo distingue los dos
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Mirkine-Guetzevitch, B., Modernas tendencias del Derecho Constitucional, Reus, Madrid, 1934. Pizzorusso, A., Sistemi giuridici comparati, Giuffrè editore, Milano, 1998, pág. 152.
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momentos que marcan el inicio y el final de la relación fiduciaria, analizados desde un punto de vista comparativo entre los diferentes modelos de régimen parlamentario que encontramos en nuestro contexto jurídico-cultural europeo. El momento de inicio de la relación fiduciaria viene a coincidir con la investidura del Gobierno, a la que dedicaremos el segundo capítulo de la obra, mientras que el momento final es el resultado de la actividad de control parlamentario y consiguiente exigencia de responsabilidad política al ejecutivo que abordaremos en el capítulo tercero. Finalmente, se asciende al nivel supraestatal de la Unión Europea para comprobar en qué términos se desenvuelve la relación ejecutivo-legislativo, si es que cabe hablar de tal relación de poderes en el sistema político europeo. Si el programa goza de un fuerte impacto presencial en el momento inicial de la constitución del Gobierno, se trata de analizar el papel que protagoniza en el momento final de la resolución de la relación fiduciaria y del consiguiente cese del ejecutivo. En efecto, como veremos, el programa es un requisito sine qua non para la formación del Gobierno o, al menos, para la plena asunción de funciones por parte de éste, desde el momento en que la confianza parlamentaria no se otorga en blanco: no hay Gobierno que se constituya sin que el Parlamento se haya pronunciado sobre su programa o, al menos, sin que haya tenido ocasión de hacerlo. El programa es el nexo en el que se funda la relación fiduciaria, el compromiso que sellan Gobierno y Parlamento al inicio de la legislatura, rodeado de la solemnidad y de la publicidad y difusión que esta sesión parlamentaria alcanza a través de los medios de comunicación. Esta exteriorización del compromiso programático ofrece, sin duda, pautas y parámetros para el control y la exigencia de responsabilidad a los poderes públicos y contribuye a hacer más transparente la vida política. Y es que, tras el debate de investidura, no sólo la mayoría gubernamental sino todos los grupos parlamentarios han de tomar posición ante la Cámara y ante la opinión pública sobre las principales cuestiones de interés general que afectan a la dirección y gobierno del Estado. Siendo el programa un compromiso político que el ejecutivo asume ante la Cámara y concediéndose precisamente la confianza parlamentaria en base a dicho compromiso, lo lógico sería que el Parlamento no se desentendiera del cumplimiento por el ejecutivo de los objetivos y medidas en él propuestos. De hecho, puede desempeñar un importante papel como parámetro con el que enjuiciar la