1_9788498768138 by Editorial Tirant Lo Blanch

LA EFICACIA TERRITORIAL Y TEMPORAL DE LAS NORMAS

MARCOS VAQUER CABALLERร A Profesor Titular de Derecho Administrativo, acreditado para Catedrรกtico de Universidad

Valencia, 2010

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A Nuria

Sumario INTRODUCCIÓN El espacio y el tiempo, dimensiones jurídicamente relevantes. Su particular incidencia en el Derecho administrativo ..............................................................

Capítulo I EL DERECHO EN EL ESPACIO 1. Las relaciones entre ordenamientos territoriales superpuestos: proximidad al ciudadano versus prevalencia del interés superior .............. 2. Relaciones interterritoriales y ordenamiento interno. El caso de los convenios de ámbito transnacional .................................................... 3. El espacio como ámbito de aplicación de los ordenamientos jurídicos: territorialidad y extraterritorialidad de las normas ............................. 4. El espacio como objeto de ordenación jurídica: la peculiaridad de los planes territoriales y urbanísticos .......................................................

23 27 31 38

Capítulo II EL DERECHO EN EL TIEMPO 1. La vigencia de las normas .................................................................. 1.1. Normas temporales y normas de vigencia indefinida ................ 1.2. Los momentos a quo y ad quem de la vigencia de las normas .. 1.2.1. La entrada en vigor ......................................................... 1.2.2. La derogación ................................................................. 1.2.3. La anulación.................................................................... 1.2.4. La decadencia ................................................................. 1.3. El tempo de la innovación del ordenamiento y su atemperación en el momento de su aplicación: confianza legítima, transposición o desarrollo debidos e interpretación evolutiva ......................... 2. La eficacia temporal de las normas: las modulaciones entre vigencia y eficacia............................................................................................. 2.1. El Derecho transitorio: retroactividad, ultraactividad y Derecho intermedio .................................................................................. 2.2. Los límites de la retroactividad .................................................. 2.2.1. Las prohibiciones a las disposiciones retroactivas ......... 2.2.2. La interpretación restrictiva de la retroactividad ............ 2.2.3. La retroactividad de los reglamentos .............................. 2.3. La suspensión de las normas ......................................................

41 42 45 45 47 52 54

55 65 67 71 72 82 84 91

Sumario 2.4. La reviviscencia de las normas .................................................. 2.5. El desuso y la obsolescencia ......................................................

92 98

CONCLUSIÓN El ordenamiento jurídico como determinación del Derecho en el tiempo...........

101

Bibliografía .........................................................................................................

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Introducción

El espacio y el tiempo, dimensiones jurídicamente relevantes. Su particular incidencia en el Derecho administrativo El espacio y el tiempo son dimensiones de la existencia y, por ello, también de la vida humana. La persona percibe el espacio y el tiempo como elementos escasos de su existencia y, en consecuencia, les atribuye un valor. El Derecho, como producto que es del hombre, está asimismo determinado por el espacio y por el tiempo y, por esa misma razón, les atribuye también un valor: sirve lo afirmado tanto para el Derecho objetivo como para los derechos subjetivos y, en general, las situaciones y relaciones jurídicas de la persona. En cuanto a lo primero, estas variables son también dimensiones del Derecho, que organizan su creación, ejecución y aplicación. En tanto que tales serán tratadas en estas páginas. En cuanto a lo segundo, las normas ordenan la utilización por la persona del espacio y del tiempo, vinculando a uno y otro las situaciones y relaciones jurídicas que regulan: se ocupan, en efecto, de la ubicación de las personas y las cosas en el territorio y su circulación por él; se ocupan también de los momentos y los plazos, así como de los efectos derivados de su transcurso para la adquisición, la modificación, la extinción o el ejercicio de derechos y situaciones jurídicas de la persona. El estudio de estos aspectos excede sin embargo del objeto que nos hemos fijado en este trabajo. Centrándonos, pues, en la consideración del espacio y el tiempo como dimensiones del Derecho objetivo, importa ante todo destacar que las relaciones del Derecho con ellos están experimentando últimamente importantes transformaciones. En el llamado Estado social, sabido es que ha aumentado poderosamente la interacción del Estado con la sociedad. Y la revolución de las tecnologías, singularmente en el campo de la

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información y la comunicación, ha producido dos efectos notorios, referidos al espacio y el tiempo de las relaciones socio-económicas, respectivamente: el de su globalización o mundialización y el de su aceleración o “motorización”. Ambos constituyen nuevos factores de complejidad y, como tales, la ampliación y la aceleración de nuestro entorno constituyen, desde luego, sendos retos para los ordenamientos jurídicos actuales1. En cuanto que tales “ordenamientos”, su función no es otra que la de “ordenar” la vida social en dicho entorno, sin poder abstraerse de él. De manera que la progresiva complejidad del entorno complica al ordenamiento mismo, hasta niveles que demandan actualizar buena parte de la teoría general del Derecho. Frente al primero de los dos fenómenos mencionados, el de la ampliación y mayor movilidad geográfica de la realidad que ordena, reacciona el Derecho variadamente: Por un lado, con una tendencia diferenciadora, cuando busca más altas cotas de bienestar social o mayor atractivo para la inversión exterior que sus ordenamientos vecinos. Por otro lado, con una clara tendencia de sentido contrario, homogeneizadora, bien sea forzando su aplicación extraterritorial, bien estandarizándose u homologándose progresivamente con los ordenamientos vecinos de forma que cada día se haga menos perceptible el “efecto frontera”, bien mediante su integración o armonización en ordenamientos supranacionales (como el comunitario europeo, en nuestro caso) o internacionales (como el generado en el seno de Naciones Unidas). Y es que la globalización de las relaciones socio-económicas repercute inevitablemente sobre las relaciones políticas y jurídicas. Las distancias físicas dejan de ser la magnitud de referencia para dichas relaciones. En el contexto de los transportes de alta velo-

1 Sobre estos dos fenómenos, pueden verse respectivamente CASSESE, Sabino, “El espacio jurídico global”, Revista de Administración Pública, núm. 157, enero-abril 2002, págs. 11-26; y BULLINGER, Martín, “La Administración, al ritmo de la economía y la sociedad”, Documentación Administrativa, núm. 234 [El Derecho administrativo en Alemania: tendencias actuales (I)], abril-junio 1993, págs. 85-113.

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cidad y las comunicaciones digitales, se encoge la percepción del espacio y se impone un cambio de escala. El tradicional principio de territorialidad de aplicación de los ordenamientos jurídicos y de reparto de las competencias para dictar las normas y ejecutarlas entra entonces en tensión con el principio de eficacia. La eficacia demanda una escala suficiente y flexible en la proyección espacial de las competencias. Se comprende así, por ejemplo, que se esté desdibujando desde hace décadas la esfera competencial propia de los entes territoriales inferiores entendida como un ámbito material de acción exclusiva y excluyente, a favor de su participación, como Administración de proximidad, en redes o sistemas regidos por normas de ámbito supralocal, ya sea en materia de sanidad, servicios sociales, educación, energía, transportes, agua o suelo, por ejemplo. Frente a la aceleración del cambio social y económico, en segundo lugar, la reacción del Derecho demanda su rapidez de respuesta, para lo que incorpora a su acervo el valor de la celeridad (la que precise la eficacia en el ejercicio del poder público) y el cambio (pues ordenar la realidad implica adaptarla a la norma, que es ejercicio de una potestas variandi). De ahí los fenómenos contemporáneos de la legislación “motorizada”2, del auge de la potestad normativa del Gobierno y la Administración por su mayor inmediatez, de la remisión del Derecho a los códigos deontológicos, a las normas técnicas y a la autorregulación en general3, de la proliferación asimismo de la actividad planificadora de las Administraciones públicas4, de la simplificación del procedimiento

2 Cuyas patologías ha puesto de relieve GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas. Madrid, Civitas, 1999. 3 De la que se ha ocupado entre nosotros ESTEVE PARDO, José, Autorregulación. Génesis y efectos, Pamplona, Aranzadi, 2002. Como allí se observa (págs. 26-30), una de sus causas es la complejidad y el cambio tecnológicos, que el Derecho ya sólo es capaz de asumir por remisión a la autorregulación del sector. 4 Los planes son, en efecto, una forma de actividad típica de la Administración prestacional propia del Estado social, en la que las leyes y aun los

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administrativo y su acumulación en procedimientos integrados de intervención, de los plazos máximos para resolver y la generalización de la institución del silencio administrativo, de la sustitución de controles administrativos ex ante (la autorización) por otros no dilatorios (la comunicación previa) o ejercidos ex post (la declaración responsable)5, de los procesos abreviados o sumarios, de la justicia cautelar, de la extensión de los efectos de las sentencias, etc. Como se observa, las Leyes aceleran el tempo de la actividad de ejecutores y aplicadores jurídicos, al tiempo que se acelera también el ritmo de sucesión de las normas. Podría decirse, en suma, que se ha intensificado la ordenación del tiempo6 por el ordenamiento, pero también la ordenación del ordenamiento por el tiempo. Todo ello no puede hacer olvidar, sino que debe conciliarse a su vez con la serenidad que requiere la determinación del interés general (que pasa por ponderar con objetividad los diversos intereses afectados, públicos y privados) y la preservación del valor de estabilidad que es asimismo consustancial a todo orden jurídico. No en vano el principio jurídico-administrativo de la confianza legítima, por ejemplo, ha sido construido jurisprudencialmente como un corolario del de seguridad jurídica, en su dimensión de “Derecho previsible”, como se verá más adelante. De ahí que al

reglamentos, por su generalidad y abstracción, carecen de la necesaria capacidad de adaptación al número y las necesidades de los destinatarios de la prestación de bienes o de servicios y a las disponibilidades financieras. En consecuencia, proliferan los planes (de carreteras, hidrológicos, energéticos, de vivienda, urbanísticos, sanitarios, etc.), que desarrollan los mandatos legales organizando en el espacio y programando en el tiempo su ejecución. Como puente que son, pues, entre legislación y ejecución, aquélla les atribuye en ocasiones un carácter normativo, en otros ejecutivo y en otros híbrido entre ambos. 5 Este es notoriamente uno de los objetivos perseguidos por el Proyecto conocido como de Ley “ómnibus” para la transposición de la Directiva de Servicios de la Comunidad Europea. 6 Entiéndase la ordenación de la dimensión temporal de los hechos y actos jurídicos o, más propiamente, de los efectos jurídicos de la temporalidad de éstos. Porque el tiempo, como se observará en la conclusión de este trabajo, no se deja ordenar.

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mencionarse poco más atrás el valor de la celeridad, se apostillara “la que precise la eficacia en el ejercicio del poder público”, pues la celeridad no puede perseguirse como un valor absoluto o a ultranza, sino meramente instrumental respecto del de eficacia, a cuyos requerimientos (unas veces más acelerados, otras más pausados) debe acompasarse7. Dicho más llanamente: celeridad sí, pero no atropello. Esta tensión entre cambio y estabilidad requiere un equilibrio8 no siempre fácil de hallar: un equilibrio claramente decantado del lado de la estabilidad y la seguridad en el Estado liberal de Derecho pero que, hoy, en el Estado social y democrático de Derecho, se desplaza en cierta medida hacia el polo del cambio y la flexibilidad. Porque la cláusula democrática somete periódicamente al sufragio ciudadano a los titulares del poder político, empujándoles a programar en el corto y medio plazo las iniciativas y realizaciones de su indirizzo político. Y la cláusula social hace penetrar en el aparato del Estado el dinamismo propio de las relaciones socio-económicas. En el ordenamiento español, esta tensión se expresa de forma inequívoca en el artículo 9 de la Constitución española. De un lado, su apartado 2º afirma que “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. El dinamismo atribuido a los poderes públicos (“pro-mover..., re-mover...”) es evidente. Pero de inmediato afirma el mismo precepto en su apartado 3º los principios más clásicos de la cláusula de Estado de Derecho (legalidad,

7 En este sentido, PAREJO ALFONSO, Luciano, El tiempo y el Derecho. Discurso de investidura como Doctor Honoris Causa de la Universidad Católica del Táchira. San Cristóbal (Venezuela), 1998. 8 A este equilibrio se ha referido Eberhard SCHMIDT-ASSMANN en Javier BARNÉS (ed.) y otros, Innovación y reforma en el Derecho administrativo, Sevilla, Editorial Derecho Global, 2006, pág. 21.

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jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad) que sientan los cauces y los límites de esa actividad motora. La síntesis entre unos y otra es la idea misma del Estado social y democrático de Derecho, cuya elaboración doctrinal pasa por una ponderación ciertamente compleja, de la que dejarán testimonio las páginas que siguen. Como tiene declarado el Tribunal Constitucional, tampoco el principio de seguridad jurídica puede erigirse en un valor absoluto, pues ello “daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente, siendo así que éste, al regular relaciones de convivencia humana, debe responder a la realidad social de cada momento como instrumento de perfeccionamiento y de progreso. La interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad entrañaría consecuencias contrarias a la concepción que fluye del art. 9.2 de la Constitución, como ha puesto de manifiesto este Tribunal, entre otras, en sus SSTC 27/1981 y 6/1983. Por ello, el principio de seguridad jurídica no puede entenderse como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen” (STC 126/1987, de 16 de julio, F.J. 11). Siendo cierto con carácter general, lo hasta aquí expuesto tiene especial incidencia en el Derecho administrativo, como “Derecho constitucional concretado” que es y, como tal, “transido de politicidad”, según expresiones ya clásicas en nuestra doctrina. En efecto, el Derecho administrativo es un ámbito ordinamental especialmente sensible a las dimensiones espacial y temporal9. Un claro indicio de su sensibilidad temporal lo ofrecían hasta hace unos años las llamadas “leyes de acompañamiento”, que revolvían con periodicidad anual sectores enteros de nuestro orde9

Un rasgo, por cierto, habitualmente advertido por la doctrina: así, por ejemplo, García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández se refieren en su Curso a la “contingencia” temporal del Derecho administrativo, Juan Santamaría enfatiza en sus Fundamentos su carácter histórico y Sánchez Morón apunta en su Derecho Administrativo su “mutabilidad”.

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namiento. Estas leyes se denominaban formalmente de “medidas fiscales, administrativas y del orden social” y, en efecto, acopiaban un amplio conjunto de reformas asistemáticas en el Derecho Administrativo, el Fiscal y el del Trabajo y la Seguridad Social10. Esta periodicidad y su carácter asistemático permiten constatar que no obedecían a una iniciativa reformadora concreta, sino que expresaban —con la candidez indisimulada de una técnica legislativa deplorable— la necesidad de continua actualización de sectores enteros del ordenamiento jurídico. La contingencia espacio-temporal del Derecho administrativo no es difícil de explicar. Dicha explicación puede hacerse tanto desde la perspectiva subjetiva como desde la objetiva. Subjetivamente considerados, el Estado y las Administraciones públicas son realizaciones del hombre organizado en sociedad política. Su poder y su entera capacidad de obrar son constituidos —al menos en el Estado de Derecho— por las normas de que se dota la comunidad política y, por tanto, vienen intrínsecamente delimitados por los límites de la validez y eficacia de tales normas. En consecuencia, participan del carácter territorial e histórico de éstas. Y desde un punto de vista objetivo, la misión que el ordenamiento jurídico les atribuye, sobre todo bajo el paradigma del Estado social, es la de ser agentes del cambio social, como ya se ha advertido al comentar el artículo 9.2 de la Constitución. Este dinamismo se predica en general de todos los poderes públicos, pero cuánto más no deberá exigirse del poder cuya función constitucional consiste justamente en ejecutar el Derecho —en pasar de la constitutio a la actio— como ocurre con el poder ejecutivo, configurado como la suma de Gobierno y Administración. Se comprende así que la Constitución de nuestro Estado social y democrático de Derecho no se conforme con la legitimidad de origen de la Administración pública y la someta además a una le-

Nótese que la fiscalidad y la seguridad social son, materialmente, instituciones administrativas.

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gitimidad de ejercicio, medida en términos de eficacia11: la eficacia queda pues configurada como un principio jurídico-constitucional que rige el entero funcionamiento de la Administración pública (art. 103.1 CE). Y del principio constitucional de eficacia se extrae el criterio legal de la celeridad en la ordenación del procedimiento administrativo (art. 74 LRJPAC: “El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”). El argumento nos lleva así a donde habíamos anticipado: la celeridad de los poderes públicos en general y, en particular, de la Administración pública es un bien jurídico típico del Estado social y democrático de Derecho. En este trabajo trataremos de exponer sistemáticamente la organización espacio-temporal de los instrumentos de que el ordenamiento jurídico dota a los poderes públicos al servicio de la eficacia de su misión transformadora, así como también los límites y garantías que les opone y los complejos equilibrios entre ambos. Esta materia se aborda aquí desde la perspectiva del Derecho administrativo no sólo por ser la especialidad del autor, sino también por dos razones objetivas. La primera es que es una perspectiva importante y escasamente adoptada en la materia en España, que puede aportar datos y elementos de juicio de interés a las aproximaciones hasta ahora hechas, tradicionalmente desde el Derecho civil (como ius commune) y más modernamente también desde el constitucional. Una perspectiva, pues, que no puede ni pretende sustituir a las anteriores, sino complementarlas. Los civilistas han centrado clásicamente la materia sobre las leyes. Los constitucionalistas han actualizado oportunamente esta doctrina poniendo el foco en la Constitución y reivindicando la función que le corresponde en la ordenación del sistema de fuentes y la organización del ordenamiento jurídico. El Derecho administrativo puede aportar a esta reflexión el estudio de buena parte de

11 Sobre la eficacia o la performance como principio de legitimidad del Estado, GARCÍA-PELAYO, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, 2ª ed., 6ª reimp., Madrid, Alianza, 1992, págs. 38, 107 y 132.

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las leyes que desarrollan la Constitución, señaladamente las que determinan y actualizan el programa de objetivos constituidos en mandatos que contiene el Título I y, muy en particular, su Capítulo III. Y también puede aportar un ingente bagaje reglamentario, cuyo rol dentro del sistema de fuentes no ha hecho sino aumentar, tanto cuantitativa como cualitativamente. Es notorio que el reglamento realiza una función de innovación del ordenamiento poco aparente, en virtud de los principios de jerarquía y de reserva de ley, pero muy importante. Pues el principio de jerarquía requiere de una disposición superior para poder operar y el de reserva actúa sólo en determinados campos materiales tradicionales y predeterminados por la Constitución o la ley, en los que no excluye toda intervención del reglamento, sino sólo la sustitutiva o innovadora de la ley. Esto supuesto, la apertura del ámbito de ordenación jurídico-administrativa operada en el Estado social se ha producido en gran medida en ausencia de la ley o con una predeterminación legal de carácter enunciativa o directiva y habilitante, lo que ha dejado amplios espacios de ordenación en manos de los reglamentos12. Y, una vez integradas en el ordenamiento jurídico, las normas reglamentarias sujetan con su fuerza a los poderes públicos y los ciudadanos como cualesquiera otras (art. 9.1 CE). Más aún, esta función de integración o compleción del ordenamiento por el reglamento es vicaria, sin duda, pero también clave porque, al determinar o concretar el sentido de las normas de fuente legal y constitucional y colmar sus lagunas operativas (plazos, competencia, procedimiento, etc.), sirve de puente desde 12

En opinión de Juan SANTAMARÍA, los reglamentos independientes se multiplican en todos los sectores que, por su movilidad, parecen alérgicos a una disciplina legal de fondo (como la mayor parte de los campos de intervención económica), mientras que la creciente vaguedad de muchas leyes parlamentarias (reducidas a leggi-manifesto) convierte de hecho a sus reglamentos formalmente ejecutivos en materialmente independientes (“El sistema de fuentes del Derecho en los primeros cincuenta años de vida de la «Revista de Administración Pública» (1950-1999)”, Revista de Administración Pública, núm. 150, septiembre-diciembre 1999, pág. 570).

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su eficacia formal a su eficacia real o efectividad. Mediante reglamentos, concretamos en España la planta judicial y, por tanto, al juez predeterminado por la ley, las condiciones del acceso a la vivienda, los planes de estudio de la educación, las prestaciones mínimas del sistema nacional de salud o el contenido de la propiedad del suelo, por ejemplo. Como ha destacado Schmidt-Assmann, “el Derecho constitucional y el Derecho administrativo no se relacionan en términos de «derivación» o en forma deductiva, sino de complementariedad, de un modo circular”13. Nuestro Tribunal Constitucional suele referirse a las relaciones entre la ley y el reglamento en similares términos de colaboración o complementariedad y sobre esta premisa lógica, por ejemplo, incluso ha reconocido a la potestad reglamentaria la capacidad para determinar el contenido de las competencias del Estado14 o para establecer normas básicas, excepcionalmente, cuando así se necesite por el carácter técnico o coyuntural de la materia15.

En Javier BARNÉS (ed.) y otros, Innovación y reforma en el Derecho administrativo, cit., pág. 48. 14 Según la STC 40/1998, de 19 de febrero (F.J. 19º): “Del art. 149.1.20 CE no se desprende en modo alguno que la determinación del interés general corresponda al legislador, antes bien, parece incluso posible que, sin la determinación previa de criterios por parte de éste, el ejecutivo pueda calificar un puerto como de interés general; de hecho así ocurrió con el Real Decreto 989/1982, de 14 de mayo, sobre clasificación de puertos de interés general (...). Como ya señalara este Tribunal en relación con los aeropuertos, «dado que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de aeropuertos de interés general, el momento en que se determinará en concreto la competencia del Estado será aquel en que un concreto aeropuerto sea calificado como de interés general, no el momento en el que se fijen los criterios con los que haya de hacerse esta calificación», de manera que es entonces cuando se pueden impugnar las concretas calificaciones si se entiende que ha habido extralimitación (STC 68/1984, fundamento jurídico 3.º)”. 15 Para el Tribunal Constitucional, “«la idea misma de ordenación conlleva facultades que difícilmente pueden ejercitarse mediante ley» -SSTC 33/1984 y 56/1989-. Y por eso este Tribunal ha reconocido reiteradamente, como conforme a la Constitución, la intervención del reglamento en la delimitación de lo básico, siempre que resulte justificada por el «carácter marcadamente técnico» o «por la naturaleza cambiante y coyuntural» de la materia que es objeto de la misma -SSTC 76/1983, 77/1985 y 86/1989-”. STC 147/1991, de 4 de julio, F.J. 4º c).

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Este último supuesto, por cierto, es del mayor interés para un estudio sobre la eficacia temporal de las normas, como el que aquí se aborda, pues la coyunturalidad es reconocida como legitimadora del ejercicio de la potestad reglamentaria más allá de su ámbito ordinario de actuación. Este reconocimiento puede ponerse en relación con otras posiciones doctrinales del Tribunal Constitucional, como por ejemplo la que sostiene que el contenido esencial de los derechos, como límite constitucional al legislador, varía según el “momento histórico”. Porque ambas apuntan a una misma idea: que existe una relación directa normal —aunque no necesaria— entre jerarquía y estabilidad de las disposiciones generales. Es decir, las disposiciones superiores presentan una mayor estabilidad en el tiempo, mientras que la sucesión en el tiempo de las disposiciones se acelera normalmente cuanto menor es su rango jerárquico. Tanto la función que cumplen en el ordenamiento las distintas fuentes escritas del Derecho (Constitución-leyreglamento) como las reglas para su producción o modificación conducen a esta misma conclusión. De lo expuesto se sigue en suma que, sin tener muy presentes a unas disposiciones jurídicas tan comunes y temporáneas como las reglamentarias, difícilmente puede trabarse conocimiento cabal de la “temporaneidad”16 de nuestro ordenamiento jurídico. La segunda razón para la perspectiva propuesta en este estudio discurre en sentido inverso y es que, más allá de lo que modestamente pueda aportar el Derecho administrativo a la teoría general del Derecho, la comprensión de la dimensión espacial y temporal del ordenamiento es esencial para el conocimiento del propio Derecho administrativo de nuestros días, como ya se ha visto.

16 Utilizamos este sustantivo “temporaneidad” (forzando conscientemente el léxico español, ya que el Diccionario de la Real Academia Española no lo contiene, aunque sí el adjetivo “temporáneo”), para expresar la exposición o predisposición al cambio y distinguirlo de la temporalidad, esto es, la sujeción a plazo de la vigencia de ciertas disposiciones, de la que se tratará en el apartado 1.1 del Capítulo II de este trabajo.

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Por último, un apunte metodológico. Este trabajo tiene su origen en cuatro voces redactadas por el autor para un diccionario especializado. A partir de estos materiales, se ha tratado de componer aquí un estudio sistemático sobre la eficacia territorial y temporal de las normas sin renunciar a la expresión sintética de la formulación original. Creemos que tal cosa no sólo es posible, sino también deseable: multum non multa. Posible, porque la literatura científica en la materia es ya muy abundante y nos ofrece todos los antecedentes necesarios, tanto de carácter histórico como comparado, para profundizar con el necesario rigor. Y deseable porque la complejidad propia de esta materia aconseja un discurso muy lineal y cartesiano, que facilite al autor relacionar sus distintos elementos y extraer conclusiones generales, y al lector seguirle sin excesivos sacrificios. Por la misma razón, hemos tratado de concentrar en el cuerpo principal del texto el discurso lineal a que se hacía referencia, y derivar a las notas al pie de página todas las citas, aclaraciones, remisiones y digresiones que hemos creído conveniente hacer, pero que el lector impetuoso o avisado podrá evitar cómodamente.

Capítulo I

El Derecho en el espacio

1. LAS RELACIONES ENTRE ORDENAMIENTOS TERRITORIALES SUPERPUESTOS: PROXIMIDAD AL CIUDADANO VERSUS PREVALENCIA DEL INTERÉS SUPERIOR Es un lugar común que vivimos una época de crisis del Estadonación heredado de la Edad Moderna, que se había afirmado frente al universalismo del Imperio y del Papado y frente al localismo señorial y reclamaba para sí el monopolio del poder público (bajo la noción de soberanía). Dicho Estado languidece hoy entre, de un lado, nuevas formas de universalismo (bajo el nuevo paradigma de la globalización, ya aludido y que desde luego no se circunscribe a las relaciones económicas, pues alcanza también a los poderes públicos, multiplicándose los de carácter inter- o supranacional) y de localismo (los entes regionales y locales)1. Jordi Borja y Manuel Castells han llamado la atención sobre la relación dinámica y creativa que cabe construir entre uno y otro fenómeno (universalismo y localismo; integración y descentralización), que Ulrich Beck ya concibe unitariamente bajo el nombre de “glocalización”2. Lejos de ser contradictorios, ambos son en efecto complementarios y

1 Tan es así que se ha llegado a afirmar, de forma acaso excesiva pero desde luego sugerente, que vivimos una nueva Edad Media. Vid. Umberto ECO, et. al., La nueva Edad Media, 1ª ed., 2ª reimp. Madrid, Alianza, 1990. 2 En efecto, Jordi BORJA y Manuel CASTELLS (con la colaboración de Mireia Belil y Chris Benner) proponen ya desde la misma “introducción general” de su famoso Local y global: la gestión de las ciudades en la era de la información (5ª ed., Madrid, Taurus, 2000) “la construcción de una relación dinámica y creativa entre lo local y lo global” como verdadero leit motiv de su trabajo. Desde la perspectiva jurídica, esta relación ha sido también apuntada por AUBY, Jean-Bernard, “Globalización y descentralización”, Revista de Administración Pública, núm. 156, septiembre-diciembre 2001, págs. 7-21.