ESTUDIOS EUROPEOS VOLUMEN II
ANA SALINAS DE FRร AS Coordinadora
Escuela Europea Universidad de Mรกlaga
Valencia, 2008
Copyright © 2008 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).
© ANA SALINAS DE FRÍAS y otros
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 018 - 7
Índice Prólogo .......................................................................................................
9
Gobernanza e identidad europea..............................................................
11
Políticas comunitarias de ordenación urbana-territorial. Repercusiones mediterráneas ......................................................................................
33
El Convenio Europeo de Derechos Humanos. Problemas actuales ........
59
Derecho y políticas de igualdad de trato entre mujeres y hombres en la Unión Europea .....................................................................................
81
La adhesión de España al Consejo de Europea .......................................
147
Europa y la literatura ...............................................................................
165
El marco jurídico del sistema financiero y presupuestario de la Unión Europea ................................................................................................
199
ADELAIDA DE LA CALLE MARTÍN
PEDRO APARICIO SÁNCHEZ
ANTONIO-JOSÉ CAMPESINO FERNÁNDEZ
JUAN ANTONIO CARRILLO SALCEDO
ARACELI MANGAS MARTÍN
MARCELINO OREJA AGUIRRE
CHRISTOPH RODIEK
ENRIQUE VIGUERA
Prólogo Las páginas que continúan contienen el fruto de los cursos impartidos en la Segunda Edición de la Escuela Europea de Verano de la Universidad de Málaga, celebrada en julio de 2005. Como viene siendo ya habitual no se trata de una mera recopilación o colección de actas de los argumentos expuestos oralmente por los diversos ponentes que pasaron por sus aulas, sino que, mucho más allá de eso, se trata de contribuciones científicas de auténticos expertos que, desde los diversos ámbitos que la actividad comunitaria abraza, han abordado la realidad de la Unión en un año convulso y difícil, tras el rechazo en dos de los países miembros fundadores, Francia y Países Bajos, del nuevo Tratado constitucional. De ahí que resulte especialmente significativa, trascendente para la reflexión madura y profunda que se ofrece y al tiempo se espera de los asistentes a esta actividad, preguntarnos acerca de una identidad europea y su incidencia en lo que se ha dado en llamar la “gobernanza” europea, tal y como nos ofrece Pedro Aparicio, avalada por su larga experiencia de parlamentario europeo. De otra parte, en esta segunda edición el elenco de materias se ha visto enriquecido a aspectos no abordados en la primera edición, lo que resulta de especial relieve, teniendo en cuenta la orientación multidisciplinar de la Escuela. En este punto resalto las contribuciones realizadas sobre la literatura europea del Profesor Christoph Rodiek, o sobre el urbanismo en Europa, por parte del Profesor Antonio Campesino. Situar a la Unión en su dimensión real requiere un conocimiento profundo de la realidad económica de ésta de la mano de uno de sus artífices directos, como es el caso de la explicación que del marco jurídico del sistema financiero y presupuestario de la Unión europea ofrece Enrique Viguera, Director General de Integración del Ministerio de Asuntos Exteriores. Pero esta Escuela perdería su norte esencial si no colocase al individuo en el centro del proceso de integración europeo, y al individuo en su acepción y realización actual más amplia, como hombre y como mujer iguales y diferenciados, lo que queda de manifiesto en el profundo y completo análisis que de las políticas de igualdad comunitarias ofrece la Profesora Araceli Mangas. Por lo que decimos, no puede fal-
10
ADELAIDA DE LA CALLE MARTÍN
tar tampoco en cada una de estas ediciones la referencia constante a la organización europea por excelencia si de defender a la persona se trata, el Consejo de Europa, y su fruto dorado, la Convención Europea de Derechos Humanos, tratados ambos en este caso desde la mano experta en doctrina y práctica del Profesor Carrillo Salcedo, y de su antiguo Secretario general Marcelino Oreja. La publicación de este II Volumen de la colección Estudios Europeos de la Escuela Europea de Verano de la Universidad de Málaga es fruto, pues, de las aportaciones científicas de todos los especialistas mencionados, de su directora y del trabajo del Vicerrectorado de Investigación y Doctorado de la Universidad de Málaga, así como al apoyo de infraestructuras y financiero de la Fundación General de la Universidad de Málaga, a la que agradecemos una vez más su esfuerzo.
ADELAIDA DE LA CALLE MARTÍN
Rectora
Gobernanza e identidad europea PEDRO APARICIO SÁNCHEZ
Diputado del Parlamento Europeo
I. EL TÉRMINO GOBERNANZA El término “gobernanza” ha tomado distintos significados en el transcurso del tiempo. Así en BARCIA aparece como sinónimo de gobierno; y en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española como primera acepción, incorporada en la edición de 2001, es el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”, y como segunda acepción “acción y efecto de gobernar o gobernarse”. Por otra parte, el significado actual del término proviene de un desarrollo histórico que podemos situar, en su inicio, en la segunda mitad del siglo XX, en el que los EEUU ocupan el lugar referencial del mundo. Al ser “el enemigo” la URSS, y dado su componente doctrinal, hay que descalificar éste globalmente, lo que lleva al auge del concepto de “muerte de las ideologías”. En Europa, Raymond Aron, en la Conferencia de Florencia en 1955, anuncia la creación del “Congreso por la Libertad de la Cultura”, en la que casi 200 intelectuales de todo el mundo inician el debate, que durará 15 años, a favor o en contra de la muerte de las ideologías. Se detectan una serie de problemas en torno al concepto de democracia: declive del militantismo; consenso social como valor supremo del buen funcionamiento; capacidad de auto-organizarse de los actores sociales; imperativo de la modernización como condición para el progreso; el éxito personal como gran incentivo; los límites del estado y de la acción pública, etc. Todo ello coincide con el ideario norteamericano, que se desarrolla en torno a dos núcleos principales: la prevalencia del individuo sobre la comunidad, y la complejidad de la sociedad contemporánea, que plantea una serie de dificultades para la toma de decisiones; ambos convencimientos refuerzan la idea de sustituir en la toma de decisiones al político por el experto. Y todo ello, unido a que la ciencia y la técnica adquieren mayor prestigio que la política como fuente de las decisiones, hacen que, aún hoy, sigan siendo los valores dominantes.
12
PEDRO APARICIO SÁNCHEZ
El término “governance” aparece en los años 70 en Estados Unidos. Se da la circunstancia de que empresarios de Estados Unidos, Europa y Japón encargan a tres Universidades la elaboración de un informe acerca de las dificultades que las democracias afrontan. En él se constatan varias ideas: primero, que las expectativas de los ciudadanos superan los recursos del Estado lo que genera frustración y rechazo; segundo, que la mayor participación de los ciudadanos hace más complejo el funcionamiento y ralentiza la toma de decisiones, de tal modo que hace ingobernables las democracias; y tercero, que si se confía la conducción de la sociedad a los actores sociales (empresas, grupos de interés, asociaciones cívicas, etc.) se concilian con mayor facilidad antagonismos y se resuelven los conflictos con rapidez. Con esta connotación semántica nace el término “gobernanza” y ya en la última década del siglo XX se generaliza su uso en el seno de Naciones Unidas. Según VIDAL BENEYTO, en la literatura de estos años “la gobernanza funciona como un instrumento intelectual y político que tiene un objetivo final: sustituir el poder político”. Es decir, conseguir que “el mercado actúe como legislador, no solo económico sino social”. Así pues, al tiempo que se detecta el papel determinante de los actores no estatales la mundialización impone una dimensión global. En 1995 se crea una revista americana con el nombre de Gobernanza Global, en la que se recogen las ideas relacionadas con la toma de decisiones cerca-lejos, como por ejemplo el caso de Suiza y la toma de decisiones en cascada en los Estados Federales. Aunque la Comisión Prodi concede al término gobernanza el sentido de buen gobierno, acción de gobernar, el sólo uso de la palabra es criticable, pues estamos de acuerdo con VIDAL BENEYTO cuando afirma que: “denotativamente es acción de gobernar, pero connotativamente es hacerlo más cerca del poder empresarial que del estatal”; pese a todo nuestra Real Academia lo incorpora en su última edición, y por ello acaba el mismo autor en uno de sus artículos aseverando “Academia locuta, causa finita... incluso la democracia”.
II. LA SITUACIÓN ACTUAL 1. Europa en marcha ¿Qué es la Unión Europea? De entrada, un éxito: un conjunto de Estados que están en el grupo de cabeza del PIB mundial; productividad
GOBERNANZA E IDENTIDAD EUROPEA
13
y comercio exterior; 375 millones de habitantes de alto poder adquisitivo; un gran mercado; una moneda y política monetaria únicas; una política consolidada en materia social y de derechos fundamentales; libertad de circulación y trabajo; políticas de solidaridad con sus regiones más desfavorecidas; el desarrollo de un espacio de justicia y de una política de seguridad; el respeto de la diversidad cultural. En suma, espacio de paz, libertad, bienestar, con vocación continental. Más del 50% de la legislación nacional proviene de normativas europeas. La Unión Europea es igualmente sinónimo de calma económica, éxito del euro, progreso de la integración, creciente demanda de acciones comunitarias. Más del 70% de los encuestados en los últimos meses quieren una política de defensa europea, el 65% quiere una política exterior común, el 85% una política común en la lucha contra el terrorismo y el 71% en la lucha contra la droga y el crimen organizado. Tenemos una especie de tracción delantera, un imperativo que nos preside y nos “condena” al éxito. En efecto, la Unión Europea supone sólo el 2,4% de la superficie del planeta y el 6% de la población y, por el contrario, detenta el 30% de la riqueza y 38% del comercio mundial. Sin embargo, siendo la primera potencia comercial del mundo y la segunda económica, la Unión Europea no dispone todavía de una organización política para ejercer su soberanía real o para actuar como líder al servicio de su visión de solidaridad y de paz. Son evidentes la existencia de problemas relacionados con la división en política exterior entre los Estados miembros y la constatación que los votos aún se buscan en clave interna; la reducción de poder de la Comisión en beneficio del Consejo; es preocupante la tasa de aplicación del derecho comunitario, en la medida en que las transposiciones de las directivas comunitarias han bajado del 94% al 88%, hay 1.200 escritos anuales de requerimiento y las denuncias han aumentado un 16%; o, por último, el hecho de que se haya hecho visible que los antieuropeos consiguen progresivamente escaños a nivel nacional.
2. Los dos grandes problemas políticos Como en todo aquello que nace a la Historia, en el aspecto político en la Unión Europea encontramos fuerzas que se oponen y debilidades en el avance.
14
PEDRO APARICIO SÁNCHEZ
A) Fuerzas que se oponen En primer lugar, el nacionalismo residente, que se resiste a declinar frente al ente supranacional; además, se está desinvirtiendo en el Estado/Nación y cotizan al alza los entes supra e infra nacionales. La globalización tiene dos aspectos preocupantes: en primer lugar la hegemonía cultural norteamericana y, en segundo lugar, los nacionalismos reactivos (integrismos), por percepción de des-identidad. La Unión Europea, situada en el extremo occidental de Eurasia y en la proximidad de África, está más expuesta a posibles desórdenes mundiales que los Estados Unidos, políticamente más cohesionada, militarmente más poderosa y geográficamente más aislada. Por otra parte, existen una serie de riesgos para Europa como son: el imperialismo chauvinista recurrente en la política exterior rusa el estallido social transfronterizo en sureste asiático o en África, con proliferación de armas atómicas y de destrucción masiva... Por todo ello Europa sigue necesitando de los Estados Unidos para su seguridad; se quiera o no, Europa es un protectorado militar de éste último, lo que se debe no sólo a la fortaleza económica norteamericana, sino también al hecho de que éste lidera la innovación tecnológica en campos como la biotecnología y la información. La conjunción de estos factores apunta a que Estados Unidos sea la única gran potencia global durante otra generación y por ello, socio dominante de la Alianza Atlántica durante el primer cuarto del siglo XXI.
B) Debilidad en la fuerza de avance Existe un alejamiento de los ciudadanos respecto a las Instituciones Europeas, en el contexto del fenómeno más amplio que afecta a la política. Así, un 44% de los encuestados de los 15 Estados miembros sólo se sienten ciudadanos de su propio Estado y de ninguna manera europeos, estando a la cabeza de esta postura los británicos (71%), los finlandeses (59%) y los griegos (58%); otro 44% se sienten en primer lugar de su nacionalidad y en segundo lugar europeos; un 9% se sienten primero europeos y luego de su nacionalidad; o sólo europeos, encabezando esta posición Luxemburgo (30%), Francia (14%), Alemania (13%) y Bélgica (13%). Por otro lado se detecta, todavía, una falta de identidad personal de la UE ante los ciudadanos e incertidumbre —aumentada con la ampliación— sobre los objetivos finales. Por otro lado la UE manifiesta una creciente incapacidad para una acción eficaz en los problemas que se perciben, justa o injustamente, como supranacio-
GOBERNANZA E IDENTIDAD EUROPEA
15
nales, esto es, la acción europea no consigue visibilidad en la resolución de esos problemas en la medida en que la acción comunitaria no es transmitida por los Estados miembros. Igualmente, la complejidad del funcionamiento comunitario, en especial en la toma de decisiones y en la responsabilidad, se hace evidente, trasluciendo, además, lo que llamamos un déficit democrático. El reto democrático, existente desde Maastricht, consiste en disminuir el desfase entre una simpatía general de los ciudadanos hacia la idea europea y una desconfianza hacia sus instituciones. En resumen, vencer la opacidad de los objetivos y la dificultad de personalizar a los protagonistas y, en el fondo, superar el nacionalismo, que se resiste a declinar.
III. ¿EXISTE (O EXISTIRÁ) UNA IDENTIDAD EUROPEA? Cabría preguntarse ¿la identidad es propiamente europea u occidental? (entendiendo incluidos los EEUU, Canadá y Australia) o ¿tienen los países de la Unión Europea la misma cultura, los mismos valores, los mismos intereses, el mismo destino? Para responder a esta pregunta debiéramos, en primer lugar responder a la pregunta ¿qué es Europa? Podría responderse que geográfica e históricamente sólo es un vago concepto. En un mapa “sólo se distingue de otros continentes por el color”. Europa es una noción incierta, una pequeña península occidental de Asia que, como se ha dicho, se llama continente por una incontinencia del lenguaje, no tenemos fronteras, en su sentido cultural, puesto que los Urales no son más que una pseudos-frontera cultural, pues Rusia va más allá, igual ocurre con la costa mediterránea, pues lo greco-latino se construye y desarrolla por comunicación intramediterránea. La costa oeste los EEUU es, en su 90%, un pueblo nacido de Europa, de sus emigrantes y de su cultura. Lo que en un principio recibe el nombre de Europa no es Europa: son los griegos en el siglo VII a.C. los que dominan así al norte desconocido de su comarca, un “más allá” septentrional e informe del mundo antiguo. De hecho Europa no es concepto suprageográfico hasta el siglo VIII, forjado en su base en la idea de lucha contra el enemigo infiel y de cristiandad occidental. La generalización del término “Europa” en detrimento de “la cristiandad” no tiene lugar hasta el siglo XVIII, y se corresponde con la emergencia de la soberanía de los Estados-nación.
16
PEDRO APARICIO SÁNCHEZ
Según algunos autores, hay tres Europas diferentes: la mediterránea, la nórdica y la eslava. Afirma PAUL VALERY que “(...) todo pueblo sometido espiritualmente a la herencia de los griegos, y sucesivamente romanizado y cristianizado es Europa”, pero esto es una simplificación: en efecto, el principio griego y el latino proceden de la periferia europea y son anteriores a ella, pero el principio cristiano procede de Asia y no se extiende por Europa hasta final del primer milenio. En segundo lugar hay que dilucida qué hemos vivido en común los europeos, rememorando a Voltaire, Renan, Hugo, Valéry, Ortega, Madariaga, Braudel, Morin, o Kundera. Podría argumentarse que la helenomanía del Renacimiento, los descubrimientos, la Ilustración, la impregnación de los grandes principios de las revoluciones burguesas, el romanticismo, el cientificismo, la eclosión industrial, los derechos humanos...; esto es, fundamentalmente cultura. Si la historia de Europa es el derecho, también lo es la fuerza. Si es la democracia, también la opresión. Si la espiritualidad, también el materialismo. Si la razón, también el mito. Europa es una especie de taller desordenado pero muy creativo. El humanismo, la democracia, el arte, pero también fascismos, el marxismo-leninismo, la Inquisición o el saqueo. Lo importante en la cultura europea no son únicamente sus cuatro grandes ideas rectoras: cristianismo, humanismo, razón y ciencia, sino esas ideas más sus contrarios. El corazón de la entidad cultural europea es la dialógica, es una cultura totalmente laica, pues desde el XVIII ninguna idea ha sido considerada lo bastante sagrada o lo bastante maldita para escapar al torbellino de debates y polémicas. Por tanto, me quedo con un factor: la racionalidad crítica. En tercer lugar, ¿sienten los europeos una identidad cultural?; ¿perciben una historia común de sus culturas?; ¿hay una o quince culturas?; ¿se trata de una sola cultura con varias lenguas, como sostenía STENDHAL? Todo esto es de gran importancia porque, de acuerdo con BRUGMANS, creemos que la base constituyente debe ser la cultura europea. En todo caso, si desde la Europa enemistada, ensangrentada y empobrecida del final de los cuarenta hemos podido llegar hasta aquí es porque nos une algo más que la geografía o el comercio. Esta es una de las razones por las que muchos defendemos que nos une algo importante, que podemos hablar de una cultura básica común, y sin embargo, ¿por qué estamos a la defensiva quienes pensamos así?; ¿por qué cada vez que alguien habla de “la cultura europea” tiene que hacerse perdonar apresurándose a proclamar la sagrada “diversidad cultural europea”?; ¿será para evitar el enfado de los nacionalistas?
GOBERNANZA E IDENTIDAD EUROPEA
17
Tenemos en común los valores. “...las herencias culturales, religiosas y humanistas de Europa, cuyos valores han hecho arraigar en la vida de la sociedad lugar primordial para la persona y sus derechos inviolables”. Hoy somos sociedades e individuos presididos por la libertad, el individualismo, la racionalidad y la democracia; pueblos instalados en la paz, la democracia y el bienestar. En cuarto lugar, ¿cuáles son los llamados valores europeos? Quizá la “trinidad” de DEFARGES “paz, comercio y democracia”, pero esto no es específico de Europa, puede ser aplicable a otras zonas del planeta, así que se podría profundizar en el alma política de Europa recordando a NEF, que defiende el establecimiento de un contrato social entre los ciudadanos en torno a ocho principios: 1. La y la dignidad de la persona son inviolables. 2. La riqueza social y el bienestar se crean por valores individuales y por intercambio en mercados abiertos. 3. La educación proporciona a la persona esta forma de competencia que, gracias a la crítica, tiende a adquirir más racionalidad en un proceso permanente. 4. La libre comunicación de pensamientos, bienes y servicios permite procesos de aprendizaje, cambio y adaptación. 5. Toda forma de violencia es rechazable y debe ser combatida. 6. El medio ambiente y el futuro del territorio requieren el mayor grado de protección. 7. El respeto de la identidad del individuo debe dar lugar a una confianza de éste en sí mismo, al orgullo por la propiedad y al respeto a la propiedad ajena. 8. La solidaridad exige una asistencia eficaz a los que tienen necesidades, con el objetivo de permitirles encontrar la mayor autonomía posible. Parece que los postulados anteriores definen aproximadamente una Europa liberal o, como mucho, una Europa socialdemócrata. Empero, Europa es multilateralismo, negociación, respeto de las minorías y cultura de la paz. NYE, comentarista estadounidense, afirma: “(...) el hard power es nuestra capacidad de usar medios económicos o militares para conseguir que los otros hagan lo que queremos que hagan. El soft power, (afirmación de valores, influencia cultural, liderazgo en el conocimiento y la comunicación) nos permitiría conseguir lo que que-
18
PEDRO APARICIO SÁNCHEZ
remos mediante la atracción”. Entendemos el enorme potencial de soft power de Europa. Pero volviendo a la identificación de los valores europeos básicos, me atrevo a esquematizarlos de la forma siguiente: la UE actual obedece a un pacto histórico no escrito, ni siquiera confesado, entre las derechas y las izquierdas europeas. La primera fase de este pacto se desarrolla en años 50, años Monnet, y desemboca en el Tratado de Roma. El desánimo europeo, al final de la década de los 40, a partir del desastre colectivo, persiste, frente al cual los socialdemócratas, desengañados de las revoluciones de clase por la experiencia estalinista, conservan su ilusión supranacional. La democracia cristiana se encuentra en el espíritu, también supranacional, de la cristiandad europea. La solución de Europa se percibe en una especie de meta-nación, tras el fracaso histórico de nacionalismos. Todo ello facilita que las grandes familias ideológicas europeas perciban identidades entre sí en torno a objetivos a los que nunca renunciarán: la democracia, las libertades, los derechos humanos, el respeto de las fronteras... y Europa. Se pone en marcha diálogo fundacional que da origen al espíritu federalista, bien visto, incluso auspiciado, por los Estados Unidos, y que conducirá finalmente al Tratado de Roma. La segunda fase del pacto tiene lugar en los 80, años Delors, ante la imparable hegemonía económica y comercial de Estados Unidos. En este segundo impulso protagonizado pro el tándem Mitterrand-Kohl, tal como ya ocurrió en el primero con el tándem Schuman-Adenauer, Francia y Alemania desempeñan un papel protagonista, al menos en desenlace, que no es otro que la adopción a la postre del Tratado de Maastricht. Unos y otros hacen concesiones históricas, y derechas e izquierdas admiten para el diseño de Europa los mejores componentes ideológicos de sus adversarios, que constituirán las bases políticas de la Unión. La izquierda admite la limitación del papel del Estado, la liberalización de los factores de producción y la aceptación del libre mercado y la competencia como motores de la economía; la derecha, por su parte, acepta como imperativos el llamado modelo social europeo, la fortaleza de los servicios públicos, la solidaridad territorial, la ayuda a los países en desarrollo y la preservación del medio ambiente. Todo ello conforma un modelo que hoy, orgullosamente, denominamos europeo, diferente al resto de Occidente, y en el que siguen sin encontrarse a gusto alguno de los Estados miembros y algunas formaciones políticas de las familias nacionalista y comunista. De otro lado los europeos también tenemos en común los intereses y el destino. La potencialidad actual de Europa y su peso específico
GOBERNANZA E IDENTIDAD EUROPEA
19
en el mundo es impresionante. El dilema es urgente: o unirse de verdad, o seguir siendo pequeños países satélites de los bloques que se disputarán la hegemonía mundial. Desde el punto de vista de un imaginario europeo y desde una perspectiva económica Europa se apoya sobre tradición de democracia política y economía de mercado; el modelo europeo pivota sobre dos bases: la competencia entre las empresas y la solidaridad entre ciudadanos y territorios. Los 320 millones de consumidores europeos de alto poder adquisitivo y los 16 millones de empresas europeas conforman la más importante entidad económica del mundo, aunque hoy sólo ocupemos el segundo lugar. Todo ello, además de señalarnos un camino, debe hacer que nos sintamos partícipes de un destino común. Según LEVI-STRAUSS, si bien no hay una identidad común, en el sentido de personalidad colectiva, sí tenemos una comunidad de destino que marca fuertemente su huella en las respectivas culturas, como este autor escribe:”(...) ¿no hay una identidad común?; ni falta que hace, ya que tenemos algo más fuerte, una comunidad de destino”. Al fin y al cabo el destino común, tal como cualquier planificación estratégica nos enseña, viene dado por tener “las mismas potencialidades, fortalezas y fragilidades, sentir amenazas comunes y experimentar los mismos factores de decadencia, sin poder resistir a ellos más que conjuntamente”. Está claro que este es el caso de Europa.
IV. LA RECIENTE AMPLIACIÓN La ampliación a 25 Estados miembros sitúa a la Unión Europea en una nueva posición continental, que a su vez la convierte en fuente de referencia para la Federación Rusa y para los demás continentes; la Unión se convierte en una potencia en el contexto de la globalización. Con esta ampliación, la U. E. pretende: reconciliar la historia con la geografía; fortalecer su presencia y su voz en el mundo, tanto política y estratégicamente, como en las negociaciones monetarias, comerciales, medioambientales, etc.; estimular su crecimiento, en la medida en que se convertirá en un gran mercado que pasará de 370 millones de consumidores a 500 millones; extender la zona de estabilidad y paz a una gran parte del continente para evitar conflictos como Balcanes, o dramas como la división de Chipre. A su vez, con esta ampliación, la Unión Europea obtiene: un 28% más de población; un 34% más de su-
20
PEDRO APARICIO SÁNCHEZ
perficie; un 27% más de (n.º) regiones; un 11% más de PIB total; y un 14% menos del PIB por habitante. En resumen, la Unión pasa a reunir 100 millones de habitantes con el 35% PIB comunitario. Las regiones de la ampliación serán todas elegibles en 2007 como Objetivo 1 (no superan 75% de media PIB), a excepción de cuatro: Eslovenia, Praga, Bratislava y Budapest. Tras la ampliación, veintidós regiones de la actual Unión Europea sobrepasarán el 75% del PIB medio comunitario.
V. LAS SOLUCIONES 1. La Constitución va a sustituir a los Tratados A) Los antecedentes Si de retrotraernos en el tiempo se trata, se pueden considerar dos etapas históricas diferenciadas. De una parte una primera fase, constituida por el Tratado de Niza, firmado en febrero 2001. Lo cierto es que éste supuso una gran frustración para todos; según GUTERRES: “Ganaron los 15, perdió Europa”. Con la negociación de este nuevo tratado y desde el punto de vista político se trató de dar solución a tres problemas que no había solucionado su Tratado predecesor, el de Ámsterdam: el hecho de que la ampliación era imposible; que Europa iba a la velocidad del más lento; y que existía un déficit democrático que provocaba un inevitable alejamiento del ciudadano europeo. De estos tres problemas Niza solucionó totalmente el primero, parcialmente el segundo, y nada el tercero, pero la Declaración 23, “sobre el futuro de la Unión”, establecía el procedimiento para la futura reforma de los Tratados con participación y debate público. De hecho, encomendaba discutir cuatro temas específicos: la simplificación de los Tratados, la delimitación de competencias, el Estatuto de la Carta de Derechos fundamentales y el papel de los Parlamentos Nacionales en la arquitectura europea. De otra parte, en una segunda fase el Parlamento Europeo adoptó dos enfoques estratégicos: la constitucionalización de los Tratados como un quinto objetivo, hablando incluso de proceso constituyente, y el establecimiento de un nuevo concepto, una Convención, para liderar el proceso. Nuestra idea fue que el “proceso constituyente”, se desarrollara mediante un método que asumiera las experiencias positivas de la Convención que había elaborado la Carta de Derechos Fundamentales, por lo que propusimos la creación de una Convención más amplia,
GOBERNANZA E IDENTIDAD EUROPEA
21
denominada “por el futuro de Europa”, que asociara fuerzas sociales y sociedad civil. En una tercera fase, y por encargo del Consejo en Laeken, “para garantizar una preparación tan amplia y transparente como sea posible de la próxima conferencia intergubernamental”, el Consejo decidió convocar una Convención que examinara las cuestiones esenciales que planteaba el futuro desarrollo de la Unión, e investigar las distintas respuestas posibles a las 65 preguntas de Laeken. Por último, en una cuarta fase, Giscard, en su intervención en la sesión constituyente de 28 febrero de 2002, afirmará que: “no olvidemos que nuestro continente ha brindado a la humanidad, desde la antigüedad grecolatina hasta el siglo de las luces, las tres aportaciones fundamentales de la historia del hombre: la razón, el humanismo y la libertad. Todos los seres humanos se sentirían mejor en nuestro planeta si se pudiera oír firme la voz de Europa. Si lo logramos, al cabo de 50 años, la misma distancia que nos separa del Tratado de Roma, Europa habrá cambiado su papel en el mundo. Será respetada y escuchada, no sólo como la potencia económica que ya es, sino también como potencia política capaz de hablar de igual a igual con las mayores potencias del planeta, actuales o futuras, y con los medios de actuación necesarios para afirmar sus valores, garantizar su seguridad y desempeñar un papel activo en el mantenimiento de la paz internacional”.
B) El resultado final ¿Cuál ha sido el resultado? En clave negativa se podría afirmar que la Constitución europea sigue siendo un Tratado internacional con todo lo que ello conlleva, en el que persisten “tics” intergubernamentales, que tienen su máxima expresión en la cláusula de secesión del artículo 59. De la misma forma, no es bueno que se haya suprimido el compromiso de cada Estado de permanencia indefinida en la Unión, que hoy rige, sustituyéndolo por la posibilidad de autoexcluirse: se ha destruido un valor federal y hay, en manos de cada Estado, un arma peligrosa contra los demás; se ha recuperado una facultad soberana a la que todos habían renunciado. Además, se ha suprimido la referencia federal en el artículo 1. También se refuerza la subsidiariedad, dando paso a la participación de los parlamentos nacionales, y no hay progresos significativos en política exterior común.
22
PEDRO APARICIO SÁNCHEZ
En el replanteamiento del mundo es necesario una Europa-potencia; para visualizar esto sólo hay que comparar los 40.000 diplomáticos y las 1.500 embajadas de los 15 con la docena de colaboradores de Solana. Los 15 gastan el 57% de lo que gasta Estados Unidos en defensa y el 390% en ayuda al desarrollo. Pero más allá de estas consideraciones pesimistas encontramos mucho positivo en el nuevo tratado. Además del valor icónico, la Constitución europea reúne en un sólo texto a todos los Tratados existentes; aclara por fin el sistema competencial; convierte en jurídicos y vinculantes los artículos de la Carta de Derechos Fundamentales; es posible por vez primera que un 1,000.000 de firmas —lo que requiere de varios países— obliguen a la Comisión a reformular una propuesta; se garantiza el carácter público de los trabajos legislativos del Consejo; aumenta el peso y la participación del Parlamento Europeo; los Parlamentos nacionales serán informados formalmente de todas las iniciativas; en caso de que la tercera parte de los Parlamentos estime que se vulnera la subsidiariedad, la Comisión necesariamente reformulará su propuesta; hay nuevas disposiciones que mejoran la participación y la gobernanza; se crea el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, que reúne las competencias del actual Alto Representante de la PESC y del Comisario de Asuntos Exteriores; dota de personalidad jurídica de la Unión Europea; el Consejo Europeo estará presidido por la misma persona durante un plazo más eficiente de dos años y medio; se reduce el número de Consejos; se eleva a 750 los escaños del Parlamento europeo, estando entre 6 (mínimo de un país) y 96 (máxima); habrá un Comisario de cada Estado miembro hasta 2004, y a partir de ahí el número de Comisarios será de 2/3 de los Estados miembros, y se cubrirá por turno rotatorio; la PESC sigue como política de cooperación entre los Estados miembros que lo deseen, pero en el resto de políticas se generaliza la toma de decisiones por mayoría cualificada; la unanimidad sólo se mantiene en política fiscal, política social, PESC y perspectivas financieras; el procedimiento de codecisión se hace casi la norma general; la mayoría cualificada deviene ahora análoga al sistema de la doble mayoría (Estados miembros y población), concretamente el 55% de los Estados miembros que reúnan el 65% de la población, la mayoría de bloqueo debe reunir, al menos, cuatro Estados miembros (los ¾ de minoría bloqueo pueden pedir que se prolongue la negociación, sin votar aún, para alcanzar más consenso. En definitiva, la Unión Europea es un proyecto revolucionario que aspira a una transformación radical del mapa económico y político de
GOBERNANZA E IDENTIDAD EUROPEA
23
Europa y, por ende, del mundo, pero cuyo éxito está estrechamente ligado a la europeización de los ciudadanos, lo cual equivale a lograr su aceptación entre los habitantes de los Estados que la componen.
2. Acciones para mejorar la gobernanza europea La Comisión Prodi identifica la reforma de la gobernanza como uno de sus cuatro grandes objetivos al principio de 2000. Prodi anunció en 2001 que una de sus prioridades sería promover nuevas formas de gobierno europeo, dando al término “gobernanza” la siguiente acepción: conjunto de normas y procedimientos que afectan a la calidad ejercicio del poder a nivel europeo y en particular a la responsabilidad, legibilidad, transparencia, coherencia y eficacia. Ante la pregunta de si la Comisión actúa de manera democrática, si logra que se conozcan y se cumplan sus acuerdos y si son claros sus actos ésta puso en marcha una serie de propuestas que no requieren de modificaciones de los Tratados, sino que podría decirse que son acciones “a tratados constantes”. Los objetivos iniciales fueron tres: acercar Europa a los ciudadanos, fomentando el debate entre ellos sobre los valores y los retos de la Unión (ampliación, política exterior divergente y déficit democrático); renovar los procesos de preparación de las normas y de su ejecución, para que sean coherentes con las políticas y permitan la interactividad entre lo público y lo privado, entre los distintos niveles de responsabilidad territorial; y renovar objetivos de políticas comunes de la UE desde perspectiva continental. La Comisión ha reformado su enorme estructura de ayuda exterior dotando de mayores competencias de gestión y de autonomía a sus 128 delegaciones en países terceros. Se garantiza así ahora la transparencia y la publicidad de las reuniones del Consejo cuando actúa como legislador y se reduce el número de Consejos. Se acomete un plan de acción para mejorar el acervo comunitario: el cuerpo de legislación derivada, es decir sin incluir los Tratados, es de 97.000 páginas del Diario Oficial, lo que valdría para cubrir de folios la mitad de la superficie de Luxemburgo y ahora se reuniría en un único texto nuevo cada acto jurídico y todas sus modificaciones lo que, según un informe reciente, supondría una reducción de alrededor de 35.000 páginas. También supondría una reducción del número de propuestas legislativas reforzando subsidiariedad.