1_9788484569374 by Editorial Tirant Lo Blanch

INTERVENCIÓN EN EL MERCADO DEL SUELO

JOSÉ VICENTE CATALÁ MARTÍ Secretario de Administración Local de categoría superior

Valencia, 2008

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Mi agradecimiento a D. José Antonio Alcón Zaragozá, D. Evaristo Barber Gracia, D. Jorge Hervás García y D. José Antonio Ivars Bañuls por su inestimable colaboración.

ÍNDICE ABREVIATURAS ..................................................................................

PRESENTACIÓN..................................................................................

I. INTRODUCCIÓN 1.

El mercado del suelo y el problema de la vivienda ...........

Fundamento constitucional ....................................................

Legislación estatal patrimonial de carácter general ........

Normativa sectorial urbanística ............................................

Instrumentos jurídicos utilizados en la intervención en el mercado del suelo .................................................................

Formas indirectas de intervención en el mercado del suelo ....................................................................................................

II. LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO. ESPECIAL REFERENCIA A LA COMUNIDAD VALENCIANA 1.

Evolución normativa de los PPS, especialmente del PMC............................................................................................... 1.1. Normativa estatal ................................................................ 1.1.1. La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 ............... 1.1.2. El Texto Refundido de 9 de abril 1976................... 1.1.3. La Ley 8/1990, 25 de julio ...................................... 1.1.4. El Texto Refundido de 26 de junio 1992 ............... 1.1.5. La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ............................................... 1.1.6. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo ................ 1.2. Evolución normativa en la Comunidad Valenciana ........... 1.2.1. La Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística ........................................ 1.2.2. La modificación de la LRAU mediante la Ley 16/2003, de 17 de diciembre, de Medidas Fiscales,

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ÍNDICE

1.2.3. 1.2.4.

de Gestión administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat Valenciana................... La Ley 4/2004, de de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje ................... La Ley Urbanística Valenciana 16/2005, de 30 diciembre y el Decreto 67/2006, de 12 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística Valenciano ...............................................................

Distinción entre los Patrimonios Públicos del Suelo y el Patrimonio Municipal del Suelo ............................................ 2.1. Regulación conjunta de los PPS y del PMS ........................ 2.2. Caracteres de los PPS .......................................................... 2.3. Caracteres del PMS ............................................................. 2.4. Diferencias entre los PPS y el PMS .................................... Regulación jurídica de los PPS .............................................. 3.1. Introducción.......................................................................... 3.2. Regulación Jurídica del PMS .............................................. 3.3. Doctrina del Tribunal Constitucional sobre los preceptos del TRLS 92 que regulaban el PMS .................................... 3.4. Competencia de las Comunidades Autónomas ................... 3.5. Carácter básico de los Arts. 276 y 280.1 del TRLS 92 ........ 3.6. El Art. 40.3 de la LRSV........................................................ 3.7. Carácter de los preceptos de la LS 2007 ............................. 3.8. Conclusión ............................................................................ Finalidades (genéricas) de los Patrimonios Públicos del Suelo ............................................................................................. 4.1. Introducción.......................................................................... 4.2. Evolución histórica de las finalidades del PMS .................. 4.3. Finalidades genéricas de los PPS en la legislación básica estatal ................................................................................... 4.4. Finalidades genéricas de los PPS en la legislación valenciana......................................................................................

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Principio de independencia o separación de los PPS ......

Inventario y Registro de los bienes del PPS y del PMS ... 6.1. Necesidad de inventarios y registros independientes ........ 6.2. Registros de Urbanismo....................................................... 6.3. Registro Autonómico de Patrimonios Municipales del Suelo............................................................................................ 6.3.1. Órgano del que depende .........................................

73 73 75 77 78

ÍNDICE

6.3.2. 6.3.3. 6.3.4. 6.3.5. 6.3.6. 6.3.7. 6.3.8. 6.3.9. 6.3.10. 7.

Carácter del Registro ............................................. Integración del Registro Autonómico .................... Bienes que lo integran............................................ Naturaleza de los bienes que lo integran .............. Finalidad del Registro ............................................ Obligación de comunicación ................................... Carácter público del Registro................................. Estructura del Registro .......................................... Incumplimiento de la obligación de enajenar .......

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Naturaleza jurídica de los bienes que integran el Patrimonio Público del Suelo .......................................................... 7.1. La tesis de la demanialidad de los bienes........................... 7.2. La tesis del carácter patrimonial ........................................ 7.3. Postura de la normativa valenciana ................................... 7.4. Régimen de utilización.........................................................

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Constitución de los Patrimonio Públicos del Suelo .......... 8.1. Municipios obligados a la constitución del PMS ................ 8.2. Necesidad de acuerdo expreso de constitución del PMS .... 8.3. Medios para exigir la constitución del PMS ....................... 8.4. Obligatoriedad de la constitución de los PPS .....................

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Bienes que se integran en los Patrimonios Públicos del Suelo ............................................................................................. 9.1. Competencia Autonómica para la determinación de los bienes de los PPS ...................................................................... 9.2. Clasificación legal y reglamentaria de los bienes que integran los PPS en la Comunidad Valenciana ........................ 9.3. Clasificación propuesta ........................................................ 9.3.1. Bienes inmubles ..................................................... 9.3.2. Derechos de crédito o ingresos afectos al PPS ......

10. Destino (concreto) de los bienes que integran el Patrimonio Público del Suelo y el Patrimonio Municipal del Suelo .................................................................................................... 10.1. Destino de los bienes inmuebles del PMS........................... 10.1.1. Construcción de viviendas de protección pública. Situación durante la vigencia del TRLS 92 .......... 10.1.2. Regulación en la LUV............................................. 10.1.3. El destino de los inmuebles del PMS en la jurisprudencia ................................................................ 10.1.4. Destinos establecidos por la normativa urbanística de las Comunidades Autónomas .......................

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100 100 100 101 102 103

ÍNDICE

10.1.5. Destino de los inmuebles de los PPS en la LS 2007 ......................................................................... 10.1.6. El destino a otros usos de interés social. Situación durante la vigencia del TRLS 92 ........................... 10.1.7. El concepto de usos de interés social en la jurisprudencia ................................................................ 10.1.8. El concepto de usos de interés social en la normativa valenciana ....................................................... 10.1.9. El concepto de usos de interés social en la LS 2007 ......................................................................... 10.2. Destinos de los ingresos del PPS y del PMS ....................... 10.2.1. Situación durante la vigencia del TRLS 92 .......... 10.2.2. Postura de la Jurisprudencia ................................. 10.2.3. Teorías doctrinales.................................................. 10.2.4. Regulación en la Comunidad Valenciana del destino de los ingresos procedentes de la enajenación de los bienes de los PPS ......................................... 10.2.5. Regulación de los ingresos procedentes de la enajenación de bienes de los PPS en la LS 2007 ........ 10.3. Conclusión ............................................................................ 11. Medidas de Fomento para la construcción de viviendas de protección pública ............................................................... 11.1. Regulación legal ................................................................... 11.2. Obligación de enajenación de inmuebles del PMS de los municipios de más de 10.000 habitantes ............................ 11.3. Obligación de afectación de los bienes del PMS en los municipios de 5.000 a 10.000 habitantes ................................ 11.4. Precio de la enajenación de los terrenos ............................. 11.5. Garantía del cumplimiento de la obligación de enajenación. Actuación subsidiaria de la Generalitat Valenciana . 11.6. Exenciones a las anteriores obligaciones ............................ 12. Las áreas de reserva de terrenos ........................................... 12.1. Regulación Jurídica ............................................................. 12.2. Finalidad .............................................................................. 12.3. Instrumentos de ordenación legitimados ............................ 12.4. Administraciones competentes ............................................ 12.5. Efectos .................................................................................. 12.6. Plazo de duración ................................................................. 12.7. Adquisición mediante expropiación .................................... 12.8. Derechos de tanteo y retracto .............................................. 12.8.1. Definición ................................................................ 12.8.2. Finalidades ............................................................. 12.8.3. Regulación Jurídica ................................................

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ÍNDICE

12.8.4. Transmisiones sometidas a tanteo y retracto ....... 12.8.5. Objeto del derecho de tanteo y retracto ................. 12.8.6. Procedimiento de enajenación y forma de ejercicio

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13. Aspectos presupuestario, contable y tributario de los Patrimonios Públicos del Suelo .................................................. 13.1. Control presupuestario ........................................................ 13.2. Aspecto contable ................................................................... 13.3. Aspecto tributario ................................................................

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14. Gestión de los patrimonios públicos del suelo ................... 14.1. Regulación legal ................................................................... 14.2. Gestión directa de los PPS. Especial referencia a la Administración Local .................................................................... 14.3. Gestión indirecta de los PPS ............................................... 14.4. Gestión mediante otras formulas asociativas..................... 15. Enajenación de los inmuebles de los patrimonios públicos del suelo ................................................................................ 15.1. Regulación legal ................................................................... 15.2. Presupuesto previo de la enajenación ................................. 15.3. Enajenación mediante concurso .......................................... 15.4. Enajenación mediante subasta ........................................... 15.5. El contenido de pliegos de condiciones................................ 15.6. Enajenación mediante adjudicación directa ....................... 15.7. Enajenación mediante cesión gratuita................................ 15.8. Enajenación mediante permuta .......................................... 15.9. Condiciones en la enajenación de terrenos ......................... 15.10. Autorización o comunicación de la enajenación................

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III. EL DERECHO DE SUPERFICIE 1.

Antecedentes ..............................................................................

163

Concepto ......................................................................................

163

Regulación jurídica...................................................................

163

Régimen jurídico .......................................................................

165

Finalidad .....................................................................................

165

Destino .........................................................................................

165

ÍNDICE

Sujetos que pueden otorgar el derecho................................

166

Constitución ...............................................................................

166

Transmisión y gravamen .........................................................

167

10. Extinción .....................................................................................

168

BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................

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ABREVIATURAS AN Art. Arts. Arz. BOE BOP CC CE CEE CGPJ D DA DF DOCA DOCE DOGV DOUE DT DUE JCCA JUR LBRL LCAP LCE

Audiencia Nacional Artículo Artículos Aranzadi Boletín Oficial del Estado Boletín Oficial de la Provincia Código Civil, Texto Refundido aprobado por RD de 24 de julio de 1889. Constitución Española de 6 de diciembre de 1978. Comunidad Económica Europea Consejo General del Poder Judicial Decreto Disposición Adicional Disposición Final Diario Oficial de la Comunidad Autónoma Diario Oficial de la Comunidad Europea Diario Oficial de la Generaltitat Valenciana. Diario Oficial de la Unión Europea. Disposición Transitoria Diario Oficial de la Unión Europea. Junta Consultiva de Contratación Administrativa. Repertorio de Jurisprudencia Thomson-Aranzadi. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas. Ley de Contratos del Estado (Texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, modifica-

ABREVIATURAS

da por Ley 5/1973, de 17 de marzo y RD Legislativo 931/1986, de 2 de mayo) LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. LFTCU Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria LI Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. LS 2007 Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo. LJCOAD Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. LOPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. LOREG Ley 5/1985, de 19 de julio, Orgánica del Régimen Electoral General. LOTPMA Ley 4/2004, de 30 junio. Ordenación del Territorio y Protección del Medio Ambiente. LPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. LRAU Ley 6/94, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística. LRJPAC Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. LRSV Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. LS 56 Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956. LUV Ley 16/05, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana.

ABREVIATURAS

OM PAI PAU PGOU PMS PPS RAP RBEL RCE RD RDU

RGLCAP

RGU

RJ RJCA ROF

ROGTU

Orden Ministerial. Programa de Actuación Integrada. Programa de Actuación Urbanística. Plan General de Ordenación Urbana. Patrimonio Municipal del Suelo. Patrimonio Público del Suelo. Revista de Administración Pública. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. Reglamento General de Contratos del Estado. Real Decreto. Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por RD 2187/1978, de 23 de junio. Real Decreto 1098/2001, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por RD 3288/1978, de 25 de agosto. Repertorio de Jurisprudencia Thomson-Aranzadi. Repertorio de Jurisprudencia Contencioso-Administrativa Aranzadi. Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. Decreto 67/2006, de 12 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística. Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Orde-

RSCL

RTC SAN STC STJCE STS STSJ TEDH TSJCV TRLCAP

TRLHL

TRLS 76

TRLS 92

TRRL

TC TJCE TS

ABREVIATURAS

nación Urbana, aprobado por Real Decreto 2159/1987, de 23 de junio. Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional. Sentencia de la Audiencia Nacional Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma respectiva. Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido sobre el Régimen del suelo y Ordenación Urbana. Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986. Tribunal Constitucional. Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Tribunal Supremo.

ABREVIATURAS

TSJ TSJCV TSJPV UE UTE VVAA

Tribunal Superior de Justicia. Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Tribunal Superior de Justicia del Pa铆s Vasco. Uni贸n Europea. Uni贸n Temporal de Empresas. Varios Autores.

PRESENTACIÓN En el libro se analiza la normativa reguladora de la intervención en el mercado del suelo que efectúa la legislación básica estatal constituida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo contrastándola con la normativa dictada en la Comunidad Autónoma Valenciana constituida por la LUV y desarrollada por el ROGTU. El libro se inicia con una introducción sobre el mercado del suelo y su marco normativo. La segunda parte se destina al examen del instrumento de intervención más utilizado por el legislador esto es el patrimonio municipal del suelo, aunque la mayor parte de las referencias se hacen a los Patrimonio Públicos del Suelo, ya que tanto el legislador estatal como el autonómico han variado la perspectiva de la regulación y se refieren en la mayoría de las ocasiones a los PPS, siendo escasas las alusiones a los patrimonios municipales del suelo. En esta parte se examinan los siguientes aspectos: la evolución normativa de los PPS, especialmente del PMS; la distinción entre los Patrimonios Públicos del Suelo y el Patrimonio Municipal del Suelo que en la actualidad ha perdido gran parte de la importancia que tuvo en anteriores regulaciones, la regulación jurídica de los PPS, especialmente del PMS; las finalidades (genéricas) del Patrimonio Municipal del Suelo y de los Patrimonios Públicos del Suelo; el principio de independencia o separación de los PPS; el Inventario y Registro de los bienes del PPS y del PMS; la naturaleza jurídica de los bienes que integran el Patrimonio Público del Suelo; la constitución de los Patrimonio Públicos del Suelo, especialmente del Patrimonio Municipal del Suelo; los bienes que integran los Patrimonios Públicos del Suelo; el destino (concreto) de los bienes que integran el Patrimonio Público del Suelo y el Patrimonio

PRESENTACIÓN

Municipal del Suelo; las medidas de fomento para la construcción de viviendas de protección pública; las áreas de reserva de terrenos; los aspectos presupuestario, contable y tributario de los Patrimonios Públicos del Suelo, los modos de gestión de los bienes que integran el Patrimonio Público del Suelo y la transmisión de los bienes integrantes del Patrimonio Público del Suelo. El libro se cierra con una tercera parte destinada a examinar la regulación del derecho de superficie.

I. INTRODUCCIÓN 1. EL MERCADO DEL SUELO Y EL PROBLEMA DE LA VIVIENDA La incesante expansión de las ciudades ha determinado la intervención de la Administración en el mercado del suelo mediante un conjunto de mecanismos, técnicas y figuras jurídicas para regular, dirigir y promover el mismo con objeto de proporcionar a los agentes económicos suelo suficiente y adecuado para satisfacer la demanda de solares en los que implantar actividades económicas y, especialmente, suelo residencial, y dentro de este el destinado a la construcción de viviendas de protección pública. Dado que el suelo es un recurso natural, escaso y un recurso no renovable1, cuya demanda es inelástica, con frecuencia se producen tensiones en el mercado del suelo derivadas de la carencia de solares que, en muchos casos, son retenidos por los propietarios para especular y obtener precios desorbitados de los mismos. La Administración, a través de las figuras a las que a continuación nos referiremos, ha tratado de remediar esta situación con nulo éxito, al no lograr colocar en el mercado solares suficientes aptos para la edificación, ni urbanizar, edificar, ni promover la construcción de viviendas sociales en cuantía suficiente para satisfacer la demanda existente.

2. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL El fundamento jurídico de la potestad pública para intervenir en el mercado inmobiliario se encuentra en el Art. 47 de la Constitución Española de 1978, que establece: 1

Exposición de Motivos de la LS 2007.