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Gobiernos y Administraciones públicas en perspectiva comparada
SALVADOR PARRADO CÉSAR COLINO JOSÉ ANTONIO OLMEDA
Valencia, 2013
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Directores de la Colección:
ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia
PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
© Salvador Parrado César Colino José Antonio Olmeda
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-150-1 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Índice Capítulo 1 LA COMPARACIÓN DE LOS GOBIERNOS Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS INTRODUCCIÓN................................................................................... 15 La tradición del estudio comparativo de la Administración pública.... 17 Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de las Administraciones públicas....................................................................... 19 La utilidad de la comparación de las Administraciones públicas......... 22 LOS PRINCIPALES TEMAS DE LA COMPARACIÓN........................... 25 La dinámica de las organizaciones administrativas: actores, estructuras y comportamiento......................................................................... 25 Las relaciones político-administrativas: politización e influencia de la burocracia.......................................................................................... 29 Las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil........ 30 Gobierno local y descentralización de los servicios públicos............... 31 Las reformas administrativas.............................................................. 32 LA UTILIDAD DEL ESTUDIO DE LAS TRADICIONES ADMINISTRATIVAS...................................................................................................... 33 SOBRE ESTE LIBRO: CONTENIDO Y ENFOQUES.............................. 39 Capítulo 2 EL CONTEXTO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EL SISTEMA DE PARTIDOS Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS................ 41 Los partidos políticos......................................................................... 42 47 Los sistemas de partidos y su impacto en la calidad del gobierno....... EL SISTEMA ELECTORAL..................................................................... 49 Tipología............................................................................................ 49 El impacto del sistema electoral en el poder ejecutivo......................... 51 LOS GRUPOS DE PRESIÓN................................................................... 55 MEDIOS Y OPINIÓN PÚBLICA............................................................. 61 Capítulo 3 PRESIDENCIA Y GOBIERNO INTRODUCCIÓN................................................................................... 69 TIPOLOGÍA DE LOS REGÍMENES POLÍTICO-ADMINISTRATIVOS. 70
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Democracias presidencialistas, semipresidencialistas y parlamentarias 70 La caracterización del poder ejecutivo................................................ 72 EL GOBIERNO Y LA ADOPCIÓN DE DECISIONES............................ 76 EL PRIMER MINISTRO Y LOS MINISTROS........................................ 80 La concentración del poder en el primer ministro............................... 81 Tipos de ministerios y ministros......................................................... 86 Los ministros...................................................................................... 88 LOS ASESORES DEL GOBIERNO......................................................... 91 Capacidad analítica y de asesoramiento.............................................. 91 Los asesores gubernamentales............................................................. 95 RELACIONES ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y EL PARLAMENTO 98 Capítulo 4 LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS INTRODUCCIÓN................................................................................... 103 LA DISTRIBUCIÓN HORIZONTAL DEL PODER................................ 104 LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DEL PODER....................................... 108 Tipología de entes públicos................................................................. 108 Las corporaciones estatales................................................................. 110 Las agencias ejecutivas y su nivel de autonomía.................................. 111 LA PROLIFERACIÓN DE AGENCIAS EN PERSPECTIVA COMPARADA........................................................................................................... 116 Países anglosajones............................................................................. 116 Países escandinavos............................................................................ 118 Países de tradición prusiana................................................................ 119 Países del centro y del este de Europa................................................. 121 Los países napoleónicos...................................................................... 122 Niveles de coordinación...................................................................... 127 Instrumentos de coordinación............................................................. 129 Capítulo 5 LA FUNCIÓN PÚBLICA INTRODUCCIÓN................................................................................... 135 TIPOLOGÍA DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y DE SISTEMAS DE FUNCIÓN PÚBLICA...................................................................................... 136 El acceso meritocrático: funcionarios y empleados públicos............... 137 El reclutamiento discrecional: asesores y cargos ejecutivos de designación política........................................................................................ 143 Sistema de carrera y sistema de puestos de trabajo............................. 147 El tamaño del empleo público............................................................. 149 El tamaño según el gasto público y el empleo público......................... 150
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La determinación del tamaño del empleo público............................... 157 La jubilación y el tamaño del empleo público..................................... 157 NEUTRALIDAD TÉCNICA Y SENSIBILIDAD POLÍTICA..................... 163 La politización.................................................................................... 163 La función pública directiva............................................................... 165 SISTEMAS DE RECOMPENSAS............................................................. 170 Tipología de recompensas................................................................... 170 La evaluación del desempeño.............................................................. 173 El complemento de productividad en la práctica................................. 175 Sistema de remuneraciones y transparencia........................................ 177 Capítulo 6 LOS GOBIERNOS Y LAS ADMINISTRACIONES LOCALES LA CLASIFICACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GOBIERNO LOCAL...... 181 Tipologías tradicionales...................................................................... 181 Las tradiciones estatales del gobierno local......................................... 182 LA ORGANIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GOBIERNO LOCAL.... 187 Niveles de gobierno local y fragmentación de las autoridades locales. 188 El nivel municipal básico.................................................................... 193 El nivel intermedio.............................................................................. 195 Las grandes ciudades y las áreas metropolitanas................................. 197 Las tendencias hacia la regionalización............................................... 198 COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS GOBIERNOS LOCALES... 199 Principios de la distribución del poder local y tipos de competencias y tareas.................................................................................................. 199 Las tareas del gobierno local............................................................... 200 Recursos, gastos y financiación........................................................... 201 El gasto de las corporaciones locales................................................... 201 Los recursos humanos de los gobiernos locales................................... 207 Reformas en la administración local................................................... 211 LA DEMOCRACIA EN EL ÁMBITO LOCAL........................................ 214 Ejecutivos, liderazgo político y formas de elección del alcalde............ 214 El pleno y sus relaciones con el ejecutivo............................................ 217 Participación ciudadana...................................................................... 219 TENDENCIAS Y REFORMAS EN LAS DEMOCRACIAS LOCALES.... 220 EL GOBIERNO LOCAL Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES...................................................................................................... 221 Los principios de las interacciones entre niveles.................................. 222 La tutela y la supervisión del nivel local.............................................. 223 Mecanismos y prácticas de interacción............................................... 224 El papel de las asociaciones de municipios y provincias...................... 225
Capítulo 7 REINO UNIDO EL CONTEXTO...................................................................................... 227 LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL....................................................... 230 El gobierno y su capacidad de coordinación: del gobierno conservador al laborista.......................................................................................... 231 El gobierno de la coalición conservadora liberal................................. 235 El ministerio, las agencias y las entidades no departamentales............ 238 LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 242 La función pública y los directivos públicos........................................ 242 Los asesores especiales de los ministros y del primer ministro............. 246 LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 248 Las corporaciones locales................................................................... 249 El nivel regional de gobierno.............................................................. 252 LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GOBIERNO CENTRAL Y LAS CORPORACIONES LOCALES.................. 254 La época de los gobiernos conservadores............................................ 255 La agenda de la modernización del gobierno laborista........................ 256 El gobierno de coalición..................................................................... 261 Capítulo 8 ALEMANIA EL CONTEXTO...................................................................................... 263 La construcción histórica del Estado................................................... 263 El sistema político institucional.......................................................... 265 LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL........................................................ 269 La cancillería...................................................................................... 271 Los ministerios federales..................................................................... 275 LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 277 La configuración del sistema............................................................... 278 Los funcionarios políticos................................................................... 282 LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 284 Los Länder......................................................................................... 285 El nivel local....................................................................................... 288 LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y LOS ESTADOS.................................................... 293 Tendencias y reformas recientes.......................................................... 293 Las relaciones intergubernamentales verticales y horizontales............. 298
Capítulo 9 ESTADOS UNIDOS EL CONTEXTO...................................................................................... 301 LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL........................................................ 305 El centro del gobierno......................................................................... 305 El gobierno y las agencias ejecutivas................................................... 307 Las relaciones entre el Presidente y el Congreso.................................. 313 La reforma de la Administración federal............................................. 315 LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 318 Categorías de empleo público............................................................. 318 Los cargos de designación política y la función pública directiva........ 320 LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 324 La Administración estatal................................................................... 324 Las entidades locales........................................................................... 326 LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y LOS ESTADOS.................................................... 329 Del federalismo dual al cooperativo.................................................... 329 Del federalismo cooperativo al coercitivo........................................... 332 Capítulo 10 FRANCIA EL CONTEXTO...................................................................................... 339 LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL....................................................... 341 El presidente y el primer ministro....................................................... 342 Los ministerios y su organización de línea.......................................... 347 Los asesores y los gabinetes................................................................ 349 Los entes semiautónomos y la gestión por resultados......................... 351 LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 356 LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 360 Desde 1789 hasta 1982: el debilitamiento del jacobinismo................. 361 El fortalecimiento del poder local desde 1982..................................... 363 LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GOBIERNO CENTRAL Y LAS ENTIDADES LOCALES............................. 368 La distribución de recursos................................................................. 369 El papel del prefecto........................................................................... 370 La acumulación de mandatos............................................................. 371 La cooperación intermunicipal........................................................... 373
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Capítulo 11 CANADÁ EL CONTEXTO...................................................................................... 379 La historia constitucional del país....................................................... 379 El sistema político institucional.......................................................... 381 LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL........................................................ 383 El primer ministro y el consejo de ministros....................................... 383 Los ministerios: departamentos ministeriales, ministros y carteras...... 387 La organización ministerial: el papel de los viceministros................... 388 Organismos autónomos, agencias y empresas públicas de la Corona.. 389 Las reformas del sistema..................................................................... 391 LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 394 El modelo de función pública de carrera profesional.......................... 394 El tamaño de la función pública......................................................... 397 Personal político y politización de las elites administrativas federales. 399 Los premiers y los consejos de gobierno de las provincias................... 402 Las administraciones provinciales: ministerios y organismos autónomos..................................................................................................... 403 La diversidad de gobiernos locales en las provincias........................... 405 LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y LAS PROVINCIAS............................................... 408 El sistema federal................................................................................ 408 La relaciones verticales y horizontales................................................ 410 Capítulo 12 SUECIA EL CONTEXTO...................................................................................... 413 El gobierno y el sistema “dual”........................................................... 419 Las agencias independientes................................................................ 423 La interdependencia entre el gobierno y las agencias.......................... 427 El sistema de puestos de trabajo......................................................... 430 La alta función pública....................................................................... 433 LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 436 Las comunas, los condados y las regiones........................................... 436 Las reformas del ámbito local............................................................. 439 El sistema de prefectos y la integración de los cargos electos locales en el Riksdag........................................................................................... 442 La distribución de competencias y recursos........................................ 444 Bibliografía.............................................................................................. 447
Listado de figuras Figura 1. Dos fuerzas centrífugas en los gobiernos................................. 80 Figura 2. La distribución territorial del poder del Reino Unido.............. 228 Figura 3. La organización ministerial típica en el Reino Unido.............. 239 Figura 4. La distribución territorial del poder en Alemania.................... 267 Figura 5. La organización ministerial típica en Alemania....................... 276 Figura 6. La distribución territorial del poder en los Estados Unidos..... 303 Figura 7. La organización ministerial típica en los Estados Unidos........ 309 Figura 8. La distribución territorial del poder en Francia....................... 341 Figura 9. La organización ministerial típica de Francia.......................... 348 Figura 10. La distribución territorial del poder en Canadá....................... 382 Figura 11. La organización ministerial típica en Canadá.......................... 389 Figura 12. La distribución territorial del poder en Suecia......................... 418 Figura 13. La organización ministerial típica en Suecia............................ 423
Listado de tablas Tabla 1. Cuatro tradiciones administrativas occidentales....................... 38 Tabla 2. Tipos de interacción entre los grupos de presión y la burocracia........................................................................................... 59 Tabla 3. El modelo liberal de medios y política...................................... 64 Tabla 4. El modelo corporativista de medios y política.......................... 65 Tabla 5. El modelo pluralista polarizado de medios y política............... 67 Tabla 6. Tipos de régimen político-administrativo................................. 74 Tabla 7. Las tareas de los ministros en los gabinetes europeos............... 91 Tabla 8. Clasificación de los asesores políticos....................................... 93 Tabla 9. La configuración de los papeles de los asesores........................ 96 Tabla 10. Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo.............. 100 Tabla 11. Tipología de entes según su nivel de autonomía....................... 109 Tabla 12. La terminación del empleo público como consecuencia de un desempeño inadecuado............................................................ 138 Tabla 13. La terminación del empleo público por razones económicas o estructurales............................................................................ 139 Tabla 14. Proporción de funcionarios y contratados en los Estados Miembros de la Unión Europea (en %)................................... 142 Tabla 16. Sistema de carrera, de puestos y mixto en los Estados miembros de la Unión Europea................................................................ 148 Tabla 17. Gasto público como proporción del Producto Interior Bruto (en porcentajes)....................................................................... 151
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Tabla 18. Empleo público de los países de la OCDE como porcentaje de la fuerza laboral...................................................................... 153 Tabla 19. Gastos en externalización de bienes y servicios como porcentaje del PIB en los países de la OCDE......................................... 155 Tabla 20. Porcentaje de personal jubilado a la edad obligatoria en los Estados de la Unión Europea................................................... 158 Tabla 21. Edad de jubilación en los Estados Miembros de la Unión Europea.......................................................................................... 161 Tabla 22. El uso de contratos de dirección para los funcionarios públicos directivos................................................................................. 174 Tabla 23. Composición de las remuneraciones y práctica de la evaluación del desempeño......................................................................... 176 Tabla 24. Organización territorial y niveles de gobierno local en Europa.. 189 Tabla 25. Países con un nivel de entes territoriales................................... 190 Tabla 26. Países con dos niveles de entes territoriales.............................. 191 Tabla 27. Países con tres niveles de entes territoriales.............................. 192 Tabla 28. Ejemplos de autoridades locales del nivel básico...................... 193 Tabla 29. Principales áreas de gasto del sector público local (en % del presupuesto en 2007).............................................................. 203 Tabla 30. Deuda, gasto y consumo público y formación bruta de capital de las entidades locales............................................................ 204 Tabla 31. Gasto público municipal.......................................................... 205 Tabla 32. Porcentaje de empleo público por niveles de gobierno............. 208 Tabla 33. Regímenes de la función pública local en Europa..................... 210 Tabla 34. Estructura del gobierno local en el Reino Unido...................... 250 Tabla 35. Empleados públicos por categorías y niveles territoriales en Alemania................................................................................. 279 Tabla 36. La evolución de la planta territorial de Alemania..................... 289 Tabla 37. Posiciones y nombramientos del SES en Estados Unidos (19872004 y 2012)........................................................................... 322 Tabla 38. Distribución de competencias entre niveles de gobierno en Canadá........................................................................................ 408 Tabla 39. Número de cargos de designación política en Suecia................ 435
Capítulo 1
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas César Colino
INTRODUCCIÓN
E
ste texto introduce una perspectiva comparativa del estudio de la administración pública y ofrece una panorámica de varios sistemas administrativos cercanos a nuestro entorno. Con este fin se ofrecen seis capítulos transversales incluyendo éste y los sistemas administrativos de seis países: Alemania, Canadá, Francia, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia. El análisis comparativo de la Administración pública en varios países de Europa y América debería servir para comprender mejor la administración pública española, y conocer en qué medida se pueden transferir prácticas administrativas entre países. Nuestros dirigentes adoptan a veces decisiones que parecen reflejar lo acometido en otros países, pero que fallan en identificar las características institucionales de partida de los sistemas, por lo que una pretendida política similar esconde condiciones de partida muy diferentes. Por ejemplo, al inicio de la crisis y cuando los gobiernos comenzaron a aplicar medidas restrictivas para el gasto público, parecía que la política irlandesa de reducción del nivel salarial de los empleados públicos se había transferido a España por lo que respecta a los porcentajes aplicados: (15 por ciento para los cargos de primer ministro (presidente) a secretario de Estado o equivalente) y en torno al 5-7 por ciento para los niveles funcionariales superiores. Sin embargo, la aplicación de los mismos porcentajes de reducción oculta las distintas políticas de subidas salariales durante los últimos 16 años en los dos países. Si tomamos el
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puesto de Secretario de Estado en España (asimilado al secretario irlandés en España), la subida de las remuneraciones entre 1992 y 2008 fue de un 48,4 por ciento, mientras que los Secretarios Generales irlandeses experimentaron un aumento del 202 por ciento en términos nominales. Si se deflacta por el índice de paridad del poder compra, que permite comparar países en el mismo año de acuerdo al coste de la vida, se observa que los niveles salariales irlandeses para el mismo puesto se situaban sólo entre un 6 y un 20 por ciento más alto que los de sus homólogos españoles en 1992, pero entre el 70 y el 137 por ciento en 2008. Esta diferencia de aumento se puede explicar por los distintos criterios aplicados en la determinación salarial en ambos países. En Irlanda, ha habido cierta correlación entre las remuneraciones del sector público y del privado como consecuencia de las reformas gerencialistas del sector público, para evitar la fuga de talento hacia el sector privado. Sin embargo, la función pública española nunca ha intentado igualar o aproximarse al nivel retributivo del sector privado y este argumento no ha sido debatido en las instancias correspondientes. La revisión anual salarial se ha vinculado a la tasa de inflación, y la capacidad los funcionarios superiores para manejar las partes variables de la remuneración para conseguir aumentos más altos que en el resto de la función pública no ha propiciado unos incrementos retributivos considerables. Cuando la inflación subió en el pasado, las retribuciones del sector público se congelaron, por ejemplo, para cumplir con los criterios de convergencia con la zona euro (Parrado 2010). Los gobiernos a veces buscan respuestas a la crisis en otros países sin reflexionar adecuadamente sobre las implicaciones de adoptar soluciones de otros contextos. La aplicación literal de la política irlandesa de recortes al contexto español, si esto fue un propósito de los decisores, demuestra que la emulación de otras prácticas requiere de un análisis que vaya más allá de los aspectos superficiales. Esto se refiere no sólo a las respuestas a la crisis, sino a cualquier otro ejemplo de transferencia de prácticas institucionales. Por esta y otras razones que se aducen a lo largo de este capítulo se considera necesario el análisis comparado de los sistemas administrativos.
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Aunque se han escrito algunos estudios en español (véase Parrado 2002) y se han traducido algunas obras anglosajonas (Peters 2010, Heady 2000) o publicado otras en Francia, Italia o Alemania (Ziller 2001, Gualmini 2003, Kuhlmann y Wollmann 2011) que sirven de punto de partida para este libro, el estudio comparativo de las Administraciones públicas es aún muy escaso en lengua española. Este capítulo se divide en tres partes. En la primera parte se analizan la tradición existente de estudios comparados, los problemas conceptuales y metodológicos con los que se enfrenta esta empresa y las razones aducidas para comparar administraciones. En la segunda parte se da cuenta de los principales temas de estudio así como las preguntas que orientan estas cuestiones. Finalmente, en una tercera parte se clasifican los sistemas administrativos en torno a unas tradiciones estatales en las que se dan relaciones peculiares entre el Estado y la sociedad y entre las diversas partes del sistema.
La tradición del estudio comparativo de la administración pública Como es sabido, la Administración pública es tan antigua como la civilización. Ambas han existido juntas desde los tiempos de las obras públicas ejecutadas por los imperios y las ciudades-estado. Además, los conceptos de gobierno y administración pública han sido objeto de discusión durante varios milenios. Filósofos y expertos en gestión y administración han escrito sobre la naturaleza de los Estados y aconsejado a los gobernantes sobre la conducción adecuada y eficiente de los asuntos públicos, desde que los sistemas administrativos de los grandes imperios y ciudades-estado del mundo antiguo implantaron gigantescos proyectos de desarrollo a través de sus burocracias y organizaciones estatales (Farazmand 1991). Sin embargo, el estudio sistemático de los sistemas administrativos es un fenómeno más reciente. En realidad comenzó a desarrollarse después de la Segunda Guerra Mundial en Estados Unidos (Heady 2000). Una serie de factores contribuyeron a este crecimiento: la ocupación en la posguerra de varios países por Es-
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tados Unidos y otras grandes potencias, la necesidad de ampliación del alcance de la disciplina de la Ciencia de la Administración, la experiencia de académicos y profesionales en el extranjero durante la guerra, las misiones de asistencia técnica en el exterior, el desarrollo de la sección de Política Comparada de la Asociación Americana de Ciencia Política y la de Administración Pública y el aumento de las oportunidades de financiación en la década de los años cincuenta y sesenta para los interesados en la investigación comparativa de la administración pública. Inicialmente, el aspecto comparativo fue dominante en las investigaciones, pero con el paso del tiempo otros aspectos como los estudios sobre el desarrollo pasaron a ser más importantes El dinero, la ideología y la política fueron algunos de los factores principales. El enfoque tradicional de la ley y el orden, las instituciones y el fortalecimiento institucional y, en general, las áreas funcionales de la administración gubernamental dieron lugar a los estudios sobre el desarrollo, la construcción de modelos, y teorías de rango medio en la década de 1960 (Farazmand 1991). En muchos casos, las investigaciones producidas durante el auge de la administración pública comparada no eran inicialmente comparativas en sentido estricto, sino más bien colecciones de informes sobre varios países o análisis de un solo país. Los contenidos se centraban principalmente en la relación entre la política y la burocracia, en la influencia burocrática en los procesos políticos y los problemas funcionales de las burocracias modernas. Una fase destacada del desarrollo de la disciplina fue el estudio de las elites ministeriales (Aberbach, Putnam, Rockman 1981) y los estudios sobre la estructura y el funcionamiento del gobierno en varios países. Por tanto, se puede decir que la aparición de los estudios de sistemas administrativos comparados coincide con el proceso de descolonización y la expansión de los nuevos Estados-nación en la posguerra mundial. En sus orígenes comenzó como un intento de apoyar la práctica administrativa de los países en desarrollo. Sin embargo, cuando la financiación se fue agotando, la disciplina sufrió una crisis hasta casi su desaparición, y se centró sobre todo en los estudios prácticos sobre el desarrollo. Los cambios en todo el mundo a partir de la década de los años ochenta y noventa fueron,
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sin embargo, una oportunidad para la reactivación de los estudios comparativos de los sistemas administrativos. En el contexto de la crisis económica de la década de los años setenta y sus postrimerías, marcadas por la llamada revolución neoliberal dominada por los problemas de la escasez, la eficiencia y la economía, se desarrolla una agenda de investigación centrada en estudiar comparativamente el tamaño del sector público y su crecimiento. Este interés produce a su vez dos líneas de investigación. En primer lugar, la explicación del crecimiento del sector público se convirtió en un foco de las teorías sobre el poder burocrático, que llevaron a la modificación del modelo burocrático tradicional. En segundo lugar, los problemas vinculados a la medición del tamaño del gobierno y su administración para analizar comparativamente los países llevaron a estudiar la privatización y la desregulación desde finales de la década de los años ochenta (Brans 2003). A pesar de esta recuperación en la década de los años noventa, la disciplina ha sido criticada desde entonces por ser habitualmente “más comparable que comparativa”, es decir, se comparan sistemas e instituciones sin hacer un diseño explícito para la comparación antes de examinar los “objetos” que se comparan (Derlien 1992). La falta de comparaciones “reales” y sistemáticas y la falta de una teoría general y de conceptos universalmente aceptados también se han criticado. Se considera que el enfoque que ha sido predominantemente descriptivo y casi siempre centrado en estudios de un solo país (Peters 2010; Schnapp 2006). Esta situación tiene, sin embargo, varias razones profundas que explican la dificultad del estudio comparativo de los sistemas administrativos.
Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de las administraciones públicas La comparación de las administraciones públicas adolece de una serie de problemas conceptuales y metodológicos, sobre la naturaleza de su objeto y la disposición de datos empíricos adecuados que hace difícil pasar del enfoque descriptivo y ser capaz de expli-
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car por qué ocurren determinados fenómenos. En esta subdisciplina de la ciencia política es difícil acumular suficientes resultados de la investigación que lleven de la descripción a la clasificación y, finalmente, a la comprobación de teoría y el desarrollo de teorías generales, que permitan la explicación (Peters 1988). Las razones de esta situación son múltiples. Normalmente se ha aludido a la falta de tiempo, dinero y apoyo institucional para realizar investigación comparativa de las administraciones. Otras razones tienen que ver con la complejidad de las propias administraciones públicas y la escasez de métodos adecuados para reducir esta complejidad mediante tipologías que permitan estudiar un conjunto estructurado de dimensiones. Así, la administración pública y su entorno son complejos. Incluso cuando hay consenso básico sobre cuáles son las variables dependientes típicas del estudio de los sistemas administrativos y su naturaleza, tales como las estructuras, los actores y los comportamientos (Peters 1988), no es fácil que puedan investigarse de modo comparativo. Por ejemplo, existen muchos tipos de organismos y actores que desarrollan muchas clases de tareas y funciones, en diferentes niveles de gobierno y en diferentes contextos formales, por lo que cualquier investigación comparativa se enfrenta al desafío de encontrar equivalentes funcionales y utilizar conceptos que puedan “viajar” a través del espacio (Pierre, 1995: 6-7). Varios ejemplos típicos de esta dificultad de clasificación comparativa se plasman en la identificación de empleados públicos, en las estructuras administrativas básicas, o en la gran variedad de estructuras de gobierno local. Por ejemplo, los países de la OCDE (una organización que reúne a los países más desarrollados) no han conseguido aún comparar adecuadamente el tamaño del empleo público, a pesar de que lo han intentado en los últimos veinte años. Dos tipos de problemas son comunes en este tipo de estadísticas. Por un lado, hay problemas de contabilizar el número de empleados públicos porque, por ejemplo, en algunos países se toma como base la plaza presupuestaria (incluso aunque esté vacante) y en otros países se cuentan los empleados existentes o porque en unos países se contabiliza el empleo equivalente a jornada completa (incluyéndose la suma de los empleados que tienen una jornada
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parcial) y en otros países se contabilizan los empleados sin tener en cuenta si están a jornada completa o parcial. Por otro lado, la concepción del empleado público varía de unos sistemas a otros. En algunos casos, sólo se contabiliza al empleado que trabaja en una organización que presta servicios públicos, está financiada con fondos públicos y el Estado es propietario, al menos sobre el 51 por ciento de su valor, en el caso de las empresas públicas y corporaciones públicas. Sin embargo, existen muchos empleados con un estatus similar al del empleado público que trabajan en organizaciones no gubernamentales, financiadas totalmente con fondos públicos. Estos empleados, según algunos criterios manejados (véase el Capítulo 1), son también empleados públicos, pero no siempre están contabilizados. Si esto ocurre con algo aparentemente tan simple como el tamaño del empleo público, ¿qué pasará cuando se intentan comparar estructuras administrativas, asunto algo más complejo, como ministerios, agencias o consorcios para mencionar sólo algunos ejemplos? Las instituciones administrativas se encuentran en constante evolución, y los conceptos necesitan ser válidos en el tiempo. Por ejemplo, existen organizaciones con cierta autonomía de los ministerios con los que se relacionan desde hace más de dos siglos bajo diversos nombres (establecimientos públicos (Francia), agencias (Suecia y Reino Unido), organismos autónomos (España), agencias estatales (España). Ante esta plétora de organismos es necesario buscar conceptos o categorías que “viajen” entre países y que “viajen” a lo largo del tiempo. Si se intenta comparar una agencia en el Reino Unido y una agencia en Suecia, el mismo nombre esconde realidades distintas. Adicionalmente, la forma en que la agencia se relaciona con los ministerios en Suecia en el siglo XIX y a principios del siglo XXI ha cambiado. Por ello, encontrar conceptos que sean buenos “viajeros” no siempre es fácil y constituye un reto para los investigadores y para políticos y directivos públicos (véase la tipología de la Tabla 11 en el Capítulo 4 para comparar estos entes semi-autónomos). Los entornos de las administraciones públicas también cambian constantemente y ofrecen a su vez múltiples variables de cambio. Por ejemplo, una de las grandes revoluciones de los últimos tiempos se debe al impacto de las tecnologías en la
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Administración. Esto ha ocasionado que cambie la manera de tramitar los expedientes, dando lugar a la implantación de la administración electrónica. En principio, la administración electrónica no dejaría de ser un instrumento más al servicio de los directivos públicos, pero, en la práctica, el impacto de la administración electrónica ha calado en otras partes del sistema, como por ejemplo la transparencia de los asuntos públicos o lo que se denomina el gobierno abierto.
La utilidad de la comparación de las Administraciones públicas A pesar de estas dificultades, los avances del estudio de los sistemas administrativos comparados han sido considerables en los últimos años. Además de las investigaciones que presentan descripciones comparables y análisis de sistemas administrativos de diferentes países, también se han desarrollado algunas comparaciones sistemáticas más sofisticadas, basadas en conceptos teóricos e intentos de explicación y generalización, proponiéndose algunas categorías, tipologías y métodos de investigación comparativa (Schnapp 2006). Aunque la disponibilidad de estudios y datos comparativos, el uso intensivo de estudios de caso y los análisis secundarios no han permitido desarrollar una teoría general de los sistemas administrativos, no pueden negarse avances en la investigación sobre administraciones públicas comparadas (Brans 2003). En primer lugar, se han producido varios avances en la documentación y el análisis comparativo de diferentes fenómenos administrativos, habiéndose diseñado tipologías y clasificaciones relevantes en los estudios de los sistemas de función pública y de los altos funcionarios en los países de la OCDE, Europa Central y Oriental y Asia, así como en el estudio de las estructuras de gobierno local y las funciones y los sistemas públicos de prestación de servicios. En segundo lugar, desde el punto de vista metodológico, puede observarse un uso más sofisticado de estrategias de análisis que, si bien no son totalmente comparativas, han intentado la comprobación de teorías mediante métodos cualitativos o la comprobación
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas
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alternativa de diferentes teorías en campos como la reorganización del gobierno local, la descentralización o los salarios del sector público. También se han desarrollado series temporales de datos cuantitativos sobre las administraciones públicas para hacer generalizaciones sencillas sobre la evolución del tamaño del sector público. En tercer lugar, otra vía fructífera ha sido la investigación histórica comparativa de, por ejemplo, las principales características de los sistemas de función pública, que puede aportar importantes lecciones para el examen actual de las reformas administrativas. Estos estudios comparados sistemáticos son necesarios porque permiten evaluar los efectos de los diferentes entornos sobre la estructura organizativa y el comportamiento burocrático. Además sirven para analizar por qué la estructura de la organización y el comportamiento son relevantes en la producción de los diferentes resultados fundamentales para la sociedad (Peters 1988). Nos interesa conocer cómo se podrían prestar mejor y más eficazmente los servicios públicos, cómo se pueden rendir cuentas ante los ciudadanos, y cómo se puede disminuir la práctica de la corrupción en determinados países. De hecho, los estudios comparados son de gran utilidad, como se demuestra continuamente. Por ejemplo, estudios sobre los funcionarios públicos han vinculado el uso de prácticas meritocráticas (no clientelares) en la selección de estos funcionarios con un mayor crecimiento económico, (Evans and Rauch 1999), mejores políticas económicas (World Bank 1997; Campos, Levi y Sherman 1994) o mayor rendimiento organizativo (Hilderbrand y Grindle 1994). El encuadramiento teórico y empírico de los casos individuales en los marcos analíticos comparativos no solo es necesario e indispensable para construir y comprobar las teorías existentes con las que comprender e incluso predecir las estructuras y las actuaciones de la administración pública en el mundo. Además, la comparación y el conocimiento de los casos internacionales sirven también para la práctica de la gestión pública ya que permiten, tanto a investigadores y funcionarios en busca de recomendaciones, identificar cuáles son aquéllas que constituyen las mejores prácticas administrativas y así guiar el diseño administrativo. En