1_9788484569015 by Editorial Tirant Lo Blanch

EMPLEO PÚBLICO PARA UNA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

JAVIER PINAZO HERNANDIS Doctor en Derecho

Valencia, 2007

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ÍNDICE SISTEMÁTICO ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS ...........................................

INTRODUCCIÓN: Marco ideológico de inserción ...................

PARTE PRIMERA EL EMPLEO PÚBLICO ESPAÑOL EN SU ENTORNO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO Capítulo Primero EL EMPLEO PÚBLICO EN NUESTRO ENTORNO SOCIAL Y POLÍTICO-ADMINISTRATIVO ACTUAL 1. Antecedentes históricos de relevancia: El Intento de distinción entre funcionarios de autoridad y funcionarios de gestión ...................................................................................... 2. Los grandes modelos teóricos: Entre la teoría y la praxis . 3. Crecimiento cuantitativo y cualitativo del Empleo Público en nuestro entorno administrativo ........................................ 4. El Empleo público en la Unión Europea ............................. 5. La Función Pública comunitaria como modelo de referencia ..............................................................................................

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Capítulo Segundo LA EVOLUCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO ESPAÑOL 1. Esbozos de teoría del Empleo Público ................................. 1.1. Desde las instituciones del Derecho Público .......................... 1.2. Desde la Ciencia de la Administración.................................. 2. La denuncia de la invertebración de la Función Pública española ......................................................................................... 3. Análisis de la evolución del Empleo Público español ..... 3.1. La recepción de una Función Pública más cerrada .............. 3.2. La etapa de Empleo público más abierto............................... 3.2.1. La Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 ..................................................................... 3.2.2. La Constitución de 1978 ............................................. 3.2.3. Nuevos presupuestos administrativos constitucionales .................................................................................

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ÍNDICE SISTEMÁTICO

3.2.4. La reforma urgente de 1984........................................ 3.2.5. La Sentencia del Tribunal Constitucional nº 99/1987 de 11 de junio .............................................................. 3.2.6. Los ajustes de 1988 ..................................................... 3.2.7. La última reforma de 1993 ......................................... 4. Remedios provisionales ............................................................. 4.1. El análisis de la jurisprudencia como ejercicio de diagnóstico ............................................................................................. 4.2. Soluciones provisionales e inmediatas .................................. 4.3. Los remiendos normativos .....................................................

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Capítulo Tercero JUICIO CRÍTICO A LA CONFIGURACIÓN ACTUAL DEL EMPLEO PÚBLICO ESPAÑOL 1. La laboralización desordenada ............................................... 1.1. Causas de la laboralización en España................................. 1.2. ¿Laboralización vs. Funcionarización o modelo más abierto o menos cerrado ...................................................................... 1.3. La laboralización no ha supuesto las bondades de la concepción abierta ..................................................................................... 2. Obstáculos para una Función Pública más abierta ......... 2.1. La inexplicable pervivencia de la aplicación tout court del derecho laboral ....................................................................... 2.2. Un confuso concepto de Función Pública .............................. 2.3. Combinación confusa y heterogénea de criterios de distinción ....................................................................................... 3. Conclusión descriptiva: Configuración dual, mixta y convergente .........................................................................................

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Capítulo Cuarto PROPUESTAS DE CAMBIO 1. Políticas autonómicas más integradoras.............................. 2. Propuestas de mejora del Empleo Público español en el contexto de modernización administrativa ......................... 3. El decaído Proyecto de Estatuto Básico de la Función Pública............................................................................................ 4. El nuevo Proyecto de Estatuto Básico del Empleado Público .................................................................................................

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ÍNDICE SISTEMÁTICO

PARTE SEGUNDA REINVENCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO ESPAÑOL Capítulo Primero LOS CONDICIONANTES DEL CAMBIO 1. La gestión estratégica del Empleo Público en la Gobernabilidad actual ........................................................................... 2.1. Administración Pública y gestión de recursos humanos ...... 2.2. La recuperación del sentido originario de administración ... 2. Neoinstitucionalismo estratégico y Empleo Público ........ 3. Las diferentes políticas públicas como justificación de una distinción sistémica y sistemática de agentes públicos .. 4. El Empleo Público como Institución ..................................... 4.1. La exigencia constitucional de una axiología institucionalizada del Empleo Público ................................................................. 4.2. La necesaria pervivencia de la matriz weberiana .................

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Capítulo Segundo CONCRECIONES PARA UNA IMPLEMENTACIÓN ACTUAL ACORDE CON LA IDEA DE EMPLEO PÚBLICO COMO INSTITUCIÓN ABIERTA 1. Necesidad de un Estatuto General del Empleo Público . 2. Establecimiento de una cultura institucional de servicio público ............................................................................................ 3. La integración del Empleo Público laboral en el sistema 4. Estructuración sistémica para un Empleo Público abierto 4.1. El Empleo Público como sistema principal ........................... 4.2. La distinción de Agentes mediante subsistemas ................... 4.2.1. Subsistema Estatutario .............................................. 4.2.1.1. Funcionarios públicos de Estatuto general .. 4.2.1.2. Funcionarios públicos de Estatuto especial .......................................................... 4.2.2. Subsistema Contractual ............................................. 4.2.2.1. Los Agentes contractuales temporales .......... 4.2.2.2. Los Agentes contractuales no temporales ..... 5. Clasificación inequívoca del personal................................... 6. Control del sistema.....................................................................

CONCLUSIONES: Hacia una modelo de Empleo Público más abierto a la sociedad desde una concepción más institucional, estratégica y sistémica ................................................

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ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS AGE AL AUE BOCG BOE CA CCAA CE CCUPL

DA DD DF DT DOCE DORMA

EDP EFQM EGEP EM EPE ET

FAS FCSE FJ HRM LB

Administración General del Estado. Administración Local. Administración de la Unión Europea. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Boletín Oficial del Estado. Comunidad Autónoma. Comunidades Autónomas. Constitución Española de 1978. Texto Actualizado del Convenio Colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado de 1998, aprobado por la CIVEA, en su reunión de 12 de septiembre de 2002 con efectos hasta 31 diciembre del 2003. Disposición Adicional. Disposición Derogatoria. Disposición Final. Disposición Transitoria. Diario Oficial de la Comunidades Europeas. Documento sobre reflexiones para la modernización de la Administración elaborado por el Ministerio de Administraciones Públicas en 1989. Entidades de Derecho Público. Modelo europeo de gestión de calidad. Estatuto General del Empleo Público. Exposición de Motivos. Entidades Públicas Empresariales. Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. Fuerzas Armadas. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Fundamento Jurídico. Gestión de recursos humanos (human resource managment). Ley de Bases.

12 LBRL LCAP LEEA LFCE

LFPCM LGP’88

LGP’03 LJCA LMFAOS LMGL LMMURFP LMURFP LO LOFAGE LORCT

LPGE LRJPAC

LRHL

ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas. Ley de 26 de diciembre de 1958 de Entidades Estatales Autónomas. Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado. Ley 1/86 de la Función Pública de la Comunidad de Madrid. Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria. LEY 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local. Ley 23/1988, de 28 de julio, de Modificación de la LMURFP. Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública. Ley orgánica. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas. Ley de Presupuestos Generales del Estado. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero). Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS

LRRJFP

NGP NPEBEP MAP OA OM PCUE

PEBFP RAA RD RDL RDLeg REFCE

RPT STC STS STSJ STSJCE TA TC TCCEE TRLCAP

TRLFPCV

Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo. Nueva Gestión Pública. Nuevo Proyecto de Estatuto Básico del Empleado Público. Ministerio para las Administraciones Públicas. Organismo Autónomo. Orden Ministerial. Proyecto de Constitución para la Unión Europea propuesto por la Convención europea en Bruselas el 12 de junio de 2003. Proyecto de Estatuto Básico de la Función Pública de julio de 1999. Régimen aplicable a los otros Agentes las Comunidades Europeas (forma parte del REFCE). Real Decreto. Real Decreto-Ley. Real Decreto-Legislativo. Reglamento nº 259/68, de 29 de febrero de 1968, por el que se establece el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas. Relaciones de Puestos de Trabajo. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal Supremo. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidades Europeas. Texto articulado. Tribunal Constitucional. Tratado de Roma, constitutivo de la Comunidad Europea, de 25 de marzo de 1957. Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Decreto Legislativo de 24 de octubre de 1995, del Consell de la Generalitat Valenciana por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública Valenciana.

14 TRLPL

TRRL

TS UE WS

ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS

Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Tribunal Supremo. Unión Europea. Welfare State, Estado del bienestar.

“[…] Somos funcionarios del Estado, no Césares… este hombre apremiado tiene que delegar parte de sus tareas en otros; su genio consistirá cada vez más en rodearse de un personal en confianza… Parte de mi vida y de mis viajes ha estado dedicada a elegir los jefes de una burocracia nueva, a adiestrarlos, a hacer coincidir lo mejor posible, las actitudes con las funciones, a proporcionar posibilidades de empleo a la clase media de la cual depende el Estado. Veo el peligro de estos ejercicios civiles y puedo resumirlo en una palabra: la rutina, estos engranajes destinados a durar siglos, se estropearán si no tiene cuidado en la elección de nuestros sucesores. Los césares mediocres serán siempre los más numerosos y que por lo menos una vez por siglo algún insensato llega al poder en tiempos de crisis. La Administración bien organizada podrá seguir atendiendo a lo esencial,llenar el intérvalo,a veces demasiado largo, entre uno y otro príncipe prudente. […]” (Memorias de Adriano de Marguerite Yourcenar)

“Esta publicación es parte de la Defensa de Tesis Doctoral en Derecho Administrativo ‘El futuro del Empleo Público español: La dialéctica entre lo institucional y lo organizativo’. Calificación de sobresaliente defendida en la Facultad de Derecho de la Universidad de Valencia el 8 de octubre de 2004”.

INTRODUCCIÓN: Marco ideológico de inserción I La teoría del caos, en lo esencial, sostiene que la realidad es una mezcla de desorden y orden y que el universo funciona de tal modo, que del caos nacen nuevas estructuras, llamadas “disipativas”. Esta teoría propone para el universo un ciclo de orden, desorden, orden… de forma tal que uno lleva al otro y así sucesivamente. Esta Teoría traída aquí nos indica que de una situación caótica —entendida como no deseada, no controlada o no ajustada a la necesidad— se puede salir o superar hacia un status mejorable, apreciado como orden suficiente para afrontar los problemas o situaciones entrópicas. Cuando alguien pretende ordenar un fenómeno o una realidad necesita situarse en un marco ideológico, en una arqueología y fundamentación ideológica, labor que se hace necesaria incluso desde cualquier intento de hacer ciencia, pues ésta debe estar siempre supeditada al mundo de las ideas. Nuestro marco es aquí la concepción de una Administración Pública más abierta a la sociedad. Esto significa situarse desde las concepciones teoréticas de GAZIER hasta lo que hoy debe significar esa apertura. Más apertura es pues hoy, más democracia, más participación, más retroalimentación en los inputs de la Administración y los de la sociedad. En el Empleo Público se reduce al aspecto de los recursos humanos, los cuales vienen de la sociedad y hacia ella vuelven con sus servicios. La mayor apertura, tiene sus límites en este marco en lo que denominamos institucional. En esa especie de núcleo duro de la Función Pública irrenunciable por su propia naturaleza y supervivencia. De la equilibrada síntesis, tras una oportuna dialéctica, entre la apertura y lo institucional en los términos que se desarrollan en el trabajo, surgirán los fundamentos del futuro del Empleo

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Público. Esta dialéctica significa en el trabajo, hacer una descripción equivalente a desorden, para inmediatamente realizar una prescripción, similar a orden/modelización, teniendo siempre en cuenta el devenir, es este caso, histórico-administrativo. Desde esta perspectiva la realización de una síntesis descriptiva del hecho-problema del Empleo Público en España, para sostener la hipótesis de que en España no puede hablarse de orden, al menos sistémico, de Empleo Público, —situación definida por el Profesor Nieto como invertebración de la Función Pública—, puede articularse en tres hechos; • La ausencia de unos criterios concretos para ordenar el tránsito de un modelo de Función Pública más cerrada a otro más abierto. • El régimen jurídico del Empleo Público es confuso, sobre todo por su dispersión e incoherencia, lo que nos aparece más causal que casual. • No se atisba, a corto o medio plazo, intención alguna por establecer un modelo sistémico que ordene esta situación, A pesar de que la situación no es muy distinta a la de nuestro entorno político-administrativo y muchas causan parecen coincidir, el caos-desorden se muestra en su diversidad como algo pretendido, no evitado, no resuelto, o cuanto menos no previsto u ordenado para afrontar los retos que el entorno social demanda. II No obstante lo anterior, el Empleo Público español puede responder a un modelo sistémico, y existen razones y elementos para que ello sea posible y fundamentar unas bases sobre las que estructurar un modelo de Empleo Público que responda a un Sistema inserto en un marco ideológico, que requiere, pon ende, la necesidad de ubicar al Empleo Público español en un

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espacio ético-axiológico, socio-político y jurídico-organizativo, situado desde una tensión dialéctica entre lo institucional y lo organizativo y dentro del marco que suponen los paradigmas postburoctráticos de gestión pública y gobernabilidad, la consideración del Empleo Público como institución —reglas, normas, costumbres de operación y de interactuación y de relaciones de intercambio social— conlleva situarse dentro de opciones neoinstitucionalistas en el panorama actual de la Ciencia Política y de la Administración. No se pasa de lo organizativo a lo institucional por una cuestión meramente nominal, sino por la demanda y atribución de rol político-administrativo. El rol de la Administración y de sus Agentes, es principalmente el de una Institución identificada con y para el servicio a la sociedad, y difícil resulta servir sin estar organizado, en este caso, combinando la estabilidad y lo sustancial del Agente Público, con la flexibilidad. Como hay distinción entre políticas públicas, en los medios y en el énfasis ideológicos que se utiliza, también debe haberla en el cómo y quién de los Agentes Públicos. La observación de nuestro contexto cultural y político, desvela un dinamismo histórico-evolutivo del papel de los Agentes Públicos de los modelos comparados, que con orígenes, tradiciones y problemas muy parecidos, se encuentran ahora con soluciones que se enclavan dentro de los llamados modelos abiertos o cerrados de Función Pública y desde ellos, la mayoría de los países de la OCDE, se encuentran inmersos en un proceso de reforma y de indefinición en búsqueda de un ajuste y subordinación a la gestión de las políticas públicas que habrán de responder a los retos de presente y de futuro. La especial misión de los recursos humanos de las Administraciones Públicas requiere un enfoque holístico que denote la diferencia sustancial respecto del personal que trabaja para las empresas privadas. Por ello los recursos humanos que conforman el Empleo Público hay que contemplarlos en relación con otros factores que inciden en la Administración, tales como los fines perseguidos, el diseño organizativo y estratégico, los medios

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financieros y presupuestarios, el procedimiento de gestión, la información…, resulta necesario una inter y multi-disciplinariedad en el estudio del mismo que permite que el mismo fenómeno pueda ser abordado por disciplinas como la Ciencia Política, la Ciencia de la Administración, la Psicología social y de las Organizaciones, la Economía, la Sociología y la Ética aplicada, y en ese nuevo crisol de conocimientos que supone el Análisis de Políticas Públicas. III Para el cometido de ordenación, las aportaciones de la Teoría General de Sistemas, especialmente las filosóficas, epistemológicas y metodológicas nos dotan de herramientas adecuadas para ordenar esta distinción. Herramientas que por otras parte han sido utilizadas en áreas del conocimiento tan próximas como son la Filosófica, Política, Jurídica y Administrativa. El enfoque sistémico es meramente instrumental pero a la vez, enormemente valioso para los trabajos que requieran enfoques multidisciplinares, como resulta del presente. La flexibilidad y escaso dogmatismo que conlleva la filosofía de sistemas, supone que pueda ser utilizado sin encorsetamientos, y en todo —o en parte— de una realidad acotada. Ha de ser pues utilizado más en su aspecto de filosofía o de perspectiva, que en el de procedimiento o metodológico. Se hace uso de la Teoría General de Sistemas (TGS) como metodología superadora del pensamiento mecanicista propio para el conocimiento y resolución de problemas simples. Necesitamos superar el mecanicismo en aras de resolver aquellos problemas complejos que surgen ante la existencia de relaciones entre las partes, interacciones con otras realidades y que afectan por su complejidad a su globalidad, totalidad, finalidad, autoorganización, caos… El sentido de “modelo” aparece aquí como construcción ideal, fruto de la tarea de modelización, huyendo en lo posible de referenciarlo como realidad fenomenológica observable —de pasado o de presente— y predicable o no. En esta acepción se ha procurado

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sustituirla por la de configuración. En cuanto a las ideas de sistemizar y sistematizar, que en la bibliografía, incluso especializada, aparecen a veces como sinónimos y en conexión con la idea de modelización, distinguimos “Sistemización” como la filosofía del método de conocimiento, de “sistematización” que se refiere a la estructuración. El proceso es pues la modelización sistémica, con la que observamos o creamos el Sistema deseado. El sistema deseado responde a las búsqueda de obtener una herramienta más de gestión pública que coadyuve a resolver la tensión dialéctica entre la orientación que propone un nuevo orden en la gestión de lo público más institucional y abierto a la sociedad (cultura organizativa, axiología, participación, calidad…) y la de corte gerencialista-economicista que enfatiza en la necesariedad de cambios organizativos y de gestión (gerencialismo, eficacia/eficiencia, flexibilidad, clientelismo…) Con HEGEL y su antecedente en FICHTE asumimos que las sociedades, la historia, las ideas avanzan y los conflictos se superan, en un encuentro de síntesis entre dialécticas contrarias. Y para tal propósito hay que plantear los opuestos. ¿Cómo articular en un modelo social que pretende mantener sus cotas de bienestar y a la vez contener el presupuesto? ¿Cómo seguir prestando los mismos servicios con un menor coste? ¿Cómo contribuir al equilibrio presupuestario sin maximizar los beneficios? ¿Cómo, en su caso, maximizar beneficios, sin restar calidad a los servicios? Tal vez pueden ser respuestas: mejor gestión, reducción de costes superfluos, otra manera de hacer las cosas… en definitiva, se trata de encontrar un punto de equilibrio, de síntesis —al menos contextual— que mitigue las tensiones y permita el avance. La denominada Nueva Gestión Pública no ha desbancado a la Administración Progresiva, pues esta desde sus primigenios postulados burocráticos y a pesar de sus buropatologías, sigue avanzando y progresando en un mejor actuar. La economía, eficacia y eficiencia, deberán siempre equilibrase o someterse a la

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equidad y a la legalidad. La búsqueda de una mayor equidad cuantitativa y cualitativa bajo una legalidad que ordena, es signo de avance y progreso social. Una Administración que orienta y ordena el progreso comunitario desde un papel institucional legítimo y legitimado por sus actuación es garantía de buena gobernabilidad. La Administración se legitima sobre todo por el trabajo que hacen sus recursos humanos. La tecnología sigue contribuyendo a la necesidad burocrática pero el intangible del comportamiento humano trasciende y supera lo organizativo enriqueciendo la legitimidad institucional. El análisis realizado no es ajeno a la polémica entre lo ideal y lo posible, máxime cuando nos encontramos con una realidad tan compleja, sometida a tantas interacciones. Hemos de captar previamente que presentar el resultado de la investigación como un producto seguro con total garantía de estabilidad para siempre, ocultaría su verdadera intención de apertura y adaptabilidad. Por eso, la pretensión queda satisfecha al mostrar el fenómeno como realidad observable, controlable y sobre todo, adaptable, pero también sometida al principio de incertidumbre. Al final toda reflexión científica debe reflejarse en una propuesta que “hic et nunc” responde a la configuración de “problemática-descripción” y “resolútica-prescripción” y se contextualiza al socaire de un venidero Estatuto del Empleo Público, para el que se hacen unas propuestas concretas. Conceptuando el Empleo Público, en la inteligencia de ser un fenómeno o realidad histórica que se ubica dentro o con relación a otros fenómenos u otras realidades de mayor complejidad o conexa, el estudio no agota ni lo pretende, toda la problemática del Empleo Público. Éste no sólo puede abordarse desde otros enfoques, resultado de la dialéctica entre el management público y el Derecho Administrativo; la interacción de los Agentes Públicos y expertos junto a las funciones directivas, el apoyo a la decisión pública, o las relaciones con los colaboradores ocasionales de la Administración o con todos aquellos actores que se sitúan en la interfase político-administrativa. Temas y cuestiones que han

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sido pergeñadas, por no ser ajenas aunque sí tangenciales, y que sin duda invitan a otras posteriores investigaciones ahora exceden del objetivo principal del trabajo, ya que no hay que perder de vista “Todo estudio científico, en la medida en que es precisamente científico, está destinado a ser completado y superado” (MAX WEBER). Nos conformamos ahora que desde la incidencia que ha supuesto el trabajo de B. GAZIER pudiera decirse de nuestra propuesta que “Avec ce système, la Fonction publique est plus ouverte. À présent, l’Administration publique est la même société”.